A INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NA EXECUÇÃO DO

ORÇAMENTO PÚBLICO E A EFETIVIDADE DOS DIREITOS

SOCIAIS

Hemylson Porto1
Palavras-chave: Escassez de recursos; Custo dos direitos; Políticas públicas.

Já faz algum tempo, uma das principais bandeiras do constitucionalismo contemporâneo

tem girado em torno da efetividade das normas constitucionais. Embora a intensificação do
advento das constituições escritas tenha se iniciado ainda no século XIX, a exigibilidade
jurídica de suas normas é um tema que, com a exceção dos E.U.A, somente passou a atrair
maior atenção a partir da metade do século XX2. Não obstante, a efetividade das normas
constitucionais se refere à possibilidade concreta, e não meramente abstrata, do cidadão exigir
judicialmente a satisfação de seus direitos subjetivos em face do Estado3. Trata-se de
exigibilidade jurídica imediata4. Com isso, da pretensa concretização da supremacia da
Constituição decorre a atuação mais ampla do Poder Judiciário neste processo, sobretudo das
Cortes Constitucionais. Considerando-se ainda o caráter analítico5 e dirigente6 de algumas
constituições, que incluem a previsão de direitos sociais em seus textos (a exemplo do que
ocorre no Brasil, na Carta de 1988), o Judiciário acaba por atrair um protagonismo singular na
condução social, econômica e política do país. Entretanto, não há como dissociar a exigibilidade
jurídica e a efetividade da Lei Maior da disponibilidade orçamentária do Estado, e, em última

1
Graduando do curso de Direito da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Endereço eletrônico:
hemylson_souza@hotmail.com.
2
BARROSO, Luís Roberto, cf. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo; 5º ed., 2015; p. 518. O autor
menciona, em nota de rodapé, o caso Marbury vs. Madison, julgado no ano de 1803, o que demonstra a força
normativa atribuída à Lei Maior americana, já nas primeiras décadas de sua vigência. Já na Europa, o doutrinador
atribui tal movimento a partir da segunda metade do século XX.
3
Trata-se da eficácia vertical dos direitos fundamentais, que refere-se ao particular em face do Estado. Mas a
efetividade constitucional engloba também a eficácia horizontal, que se refere a relações dos particulares entre
si.
4
BARROSO, Luís Roberto, op. cit., p. 518. Neste sentido, muitas normas constitucionais que seriam, a princípio,
de caráter programático perderiam tal característica, já que passariam a ser consideradas como normas de
exigibilidade imediata.
5
BARROSO, Luís Roberto, op. cit. p. 107. Constituição analítica, em contraposição à sintética, é aquela que, em
seu texto, desenvolve com maior extensão o conteúdo, deixando menor espaço de conformação aos Poderes
Constituídos.
6
CANOTILHO, José Joaquim Gomes apud BERCOVICI, Gilberto, cf. Constituição e Política: uma relação difícil. Lua
Nova nº 61, 2004, p. 11. Para o autor, constituição dirigente é aquela que busca racionalizar a política,
incorporando uma dimensão materialmente legitimadora. Afirma-se a força de direção decorrente das normas
constitucionais.
análise, da realidade econômica do país. A garantia dos direitos fundamentais depende
diretamente do custeio das instituições, e também de recursos empregados nas políticas
públicas7.
Partindo-se de tal perspectiva, o objetivo do presente trabalho foi analisar determinados
aspectos da ingerência do Poder Judiciário na execução do orçamento público, que decorre da
atuação em sede de ações judiciais prestacionais em face dos estes federados. O método adotado
foi a análise lógico-dedutiva de material obtido no âmbito da literatura jurídica, na
jurisprudência, e em normas jurídicas.
Após a análise deste material, foi possível delimitar dois campos de tensão que envolve
o Direito Constitucional (tensão com a Economia, e com a Política), dos quais decorre a
ingerência do Poder Judiciário em âmbitos que talvez excedam a sua atribuição. A primeira
tensão, conforme já mencionado, é a que ocorre entre o Direito Constitucional e a Economia.
A pretensa exigibilidade imediata dos direitos sociais, mediante judicialização, nem sempre
leva em consideração as reais limitações econômicas do país. A título de exemplo, no
julgamento de três recursos extraordinários8 sobre demandas relativas ao direito à creche, sem
embargo da evidente relevância deste direito fundamental9, o Ministro Marco Aurélio usa o
seguinte argumento:

“O Estado - União, Estados propriamente ditos, ou seja, unidades federadas, e

Municípios - deve aparelhar-se para a observância irrestrita dos ditames
constitucionais, não cabendo tergiversar mediante escusas relacionadas com a
deficiência de caixa. Eis a enorme carga tributária suportada no Brasil a contrariar
essa eterna lengalenga.” (grifo meu)

O argumento utilizado é o de que a alta carga tributária garante alta disponibilidade

financeira. Neste ponto, antes de analisar o argumento, cabe o questionamento da ideia de que
o Brasil supostamente seria um país rico. Costuma-se chegar a esta conclusão ao se considerar
apenas o PIB, situação em que o Brasil situa-se na décima posição do ranking mundial10. Porém,

7
Com o mesmo entendimento, COURTIS e ABAMOVICH, 2002; SUNSTEIN e HOMES, 1999 apud WANG, Daniel
Wei Liang, cf. Escassez de Recursos, Custos dos Direitos e Reserva do Possível na Jurisprudência do STF, 2008,
Revista Direito GV, São Paulo, p.541.
8
RE 411518 SP, RE 401673 SP e RE 431773 SP.
9
Todos os direitos fundamentais são relevantes para a concretização da dignidade da pessoa humana. O que se
está a analisar é o argumento utilizado na decisão, e suas possíveis decorrências lógicas.
10
TRADING ECONOMICS, disponível em: < https://pt.tradingeconomics.com/country-list/gdp >. Acesso em
23/09/2018.
quando se verifica a situação do país em relação ao PIB per capita, o panorama é outro, pois
ocupa a 68ª posição no ranking mundial11. Ademais, a alta carga tributária não garante por si
só uma alta disponibilidade financeira para custear as políticas públicas. Fatores contingenciais,
como crises econômicas, ineficiência na gestão pública e corrupção, têm implicado em
sucessivos déficits fiscais, o que, por sua vez, acaba demandando o endividamento público e o
aporte de recursos tributários para o pagamento de juros da dívida pública12-13. Destarte, não
parece adequado pressupor, em sede de decisão judicial, que alta carga tributária corresponda
necessariamente a alta disponibilidade financeira para alocação em políticas públicas, tendo
em vista a complexidade da realidade econômica e suas implicações nas finanças dos entes
federados. Não se olvide que até mesmo John Maynard Keynes, eminente defensor do
intervencionismo estatal na economia, e do Estado Social, admitia que a atuação do Estado é
condicionada pelas limitações orçamentárias14.
Ora, se há limitação de recursos, escolhas se fazem necessárias, e este processo de
direcionamento dos gastos públicos, fundamentalmente político, é consubstanciado no
instrumento orçamentário15, previsto na própria Carta de 1988. Neste sentido, a Constituição
Federal atribuiu ao Presidente da República competência privativa para propor projetos de leis
orçamentárias (art. 84, inciso XXIII), e competência ao Congresso Nacional para dispor sobre
distribuição de rendas, leis orçamentárias, e sobre planos e programas nacionais, regionais e
setoriais de desenvolvimento (art. 48, incisos I, II e IV, da CRFB). Cabe ainda ao Congresso

11
Idem. O PIB per capta do Brasil em 2017 foi de US$ 10.888,98. Conforme a atual cotação do dólar (em
23/09/2018), tal valor corresponde a cerca de R$ 44.100,36 no ano, ou R$ 3.675,03 por mês, o que está bem
acima do salário mínimo vigente, mas muito longe de caracterizar um país rico. O PIB per capita da França em
2017 foi de US$ 42.567,74, o da Austrália ficou em US$ 55.925,93, e o do Canadá em US$ 51.315,89.
12
A má gestão da dívida pública pode aumentar o endividamento público e piorar o grau de confiança dos
agentes econômicos na capacidade de adimplemento dos contratos pelo Governo, o que provoca o aumento da
taxa de juros nos empréstimos tomados pelo governo. Em relação ao tema, cf. SILVA, Anderson Caputo et. al.
(organizadores), Dívida Pública: A Experiência Brasileira, Secretaria de Tesouro Nacional: Banco Mundial, Brasília,
2009, p. 13-15.
13
Para se ter uma ideia, o projeto da Lei de Orçamento Anual para 2018 previa o valor de R$ 1.847,25 bilhões
para adimplemento de obrigações relacionadas à dívida pública federal. Por outro lado, previa o valor de R$
104,27 bilhões para o Ministério da Educação, R$ 130,37 bilhões para o Ministério da Saúde e R$ 3,28 bilhões
para o Ministério do Meio Ambiente cf. BRASIL, Secretaria de Orçamento Federal. BRASIL, Secretaria de
Orçamento Federal. cf. Orçamento Cidadão: Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA 2018. Brasília, 2017, p.
17.
14
HEINEN, Juliano apud LUZ, Rínio Geraldo Alessandro de Miranda, cf. Judicialização do Orçamento Público:
repercussões da ingerência do Judiciário nas contas públicas e no planejamento da gestão estatal em decisões
referentes à Saúde, Publicações da Escola da AGU, n. 30, Brasília, 2013, p. 204.
15
OLIVEIRA, Regis Fernandes, cf. Curso de Direito Financeiro, editora Revista dos Tribunais, 3º ed., São Paulo,
2010, p. 352. O autor, ao discorrer sobre a concepção moderna de orçamento público, registra o seguinte: “(...)
a peça orçamentária vem sofrendo inúmeras alterações, transformando-se em algo que envolve a
responsabilidade do governante. De mera previsão de despesas e receitas, passa para o estágio de plano de
governo, absorvendo as diversas ideologias em jogo. Mais recentemente, já é o orçamento uma peça real de
movimentação econômica.”(grifo meu).
Nacional apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo (art. 49, inciso IX, da
CRFB). Ademais, há ainda a previsão constitucional de uma comissão mista permanente de
senadores e deputados com a incumbência de examinar projetos, planos e programas de
governo (art. 166, § 1º, incisos, da CRFB). Além destas disposições, a Carta Política de 1988
veda expressamente o descumprimento do orçamento (art. 167, da CRFB), além de prever como
crime de responsabilidade “os atos do Presidente da República que atentem contra a
Constituição Federal e, especialmente, contra: (...) a lei orçamentária” (art. 85, inciso VI, da
CRFB).

Diante deste arranjo institucional para a formulação e execução do orçamento público,

torna-se claro que não há previsão constitucional para a participação do Judiciário em tais
processos que definem dos gastos públicos16. Porém, em sede de ações judiciais individuais, os
juízes têm tomado decisões que, ao condenar os entes políticos a fornecerem serviços e produtos
aos demandantes, podem provocar o desvio do planejamento financeiro, e do orçamento,
tornando-os sem efeito. Como se observa, trata-se da tensão entre o Direito Constitucional,
referente exigibilidade imediata da máxima extensão normativa da Lei Maior, e a Política, tendo
em vista a necessidade de escolha sobre a direção dos gastos públicos, dada as limitações
impostas pela Economia.
Portanto, tendo em vista o que foi exposto no presente trabalho, constatou-se que o
ativismo judicial, na ingerência sobre a execução orçamentária de políticas públicas, embora
motivada muitas vezes pela inércia do Estado em efetivar os direitos sociais, consiste em uma
orientação que pode impossibilitar o planejamento financeiro estatal, e, em última análise, a
própria gestão do interesse público. Finalmente, é questionável a legitimidade dos juízes em
decisões de natureza alocativa, tendo em vista não serem democraticamente eleitos, além do
que, não se pode olvidar os óbices encontrados na própria Constituição Federal de 1988,
referentes a este tipo de interferência, conforme demonstrado.

16
Vale anotar ainda que a execução de tais processos, além de exigir legitimidade dos agentes envolvidos,
também demandam capacidades técnicas gerenciais. Neste sentido, cf. LUZ, Rínio Geraldo Alessandro de
Miranda, op. cit., p. 198.
Referências Bibliográficas

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos

fundamentais e a construção do novo modelo. 5º edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2015, p.
518.

BERCOVICI, Gilberto, Constituição e Política: uma relação difícil, São Paulo, Lua Nova –
Revista de Cultura e Política, nº 61, 2004, p. 11.

BRASIL, Secretaria de Orçamento Federal. Orçamento Cidadão: Projeto de Lei Orçamentária

Anual - PLOA 2018. Brasília, 2017, p. 17.

LUZ, Rínio Geraldo Alessandro de Miranda, cf. Judicialização do Orçamento Público:

repercussões da ingerência do Judiciário nas contas públicas e no planejamento da gestão
estatal em decisões referentes à Saúde, Brasília, Publicações da Escola da AGU, n. 30, 2013,
p. 204.

OLIVEIRA, Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 3º edição. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2010, p. 352.

SILVA, Anderson Caputo et. al.. Dívida Pública: A Experiência Brasileira. Brasília: Secretaria
de Tesouro Nacional - Banco Mundial, 2009, p. 13-15.

TRADING ECONOMICS, disponível em: < https://pt.tradingeconomics.com/country-list/gdp

>. Acesso em 23/09/2018.

WANG, Daniel Wei Liang, Escassez de Recursos, Custos dos Direitos e Reserva do Possível
na Jurisprudência do STF, São Paulo, Revista Direito GV, 2008, p.541.