URBANISTICA • OPERE PUBBLICHE • ESPROPRIAZIONI

Collana dlretta cla Nicola Asslni clell'Universita degli Studi eli Firenze
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GUIDO D'ANGELO

Diritto dell'edilizia
e dell'urbanistica

I'
I.H ii'H .H ..: f!
 CAPITOLO I
6
scia di 150 metri dal mare; rna tale vincolo estate ritenuto connatu-
rale alle caratteristiche intrinseche del bene e, quindi, non suscettibile
d'indennizzo). Ne in tale sensa sembravano costituire una categoria i
suoli compresi in una «zona» di piano regolatore (territoriale o co-
munale). Potrebbero, invece - ai detti fini - raggrupparsi in una ca-
tegoria a se stante i fondi laterali ai corsi d' acqua navigabili per una
certa striscia lunge le rive (attualmente sottoposti alla c.d. servitU. di
via alzaia: art 72, tu. opere idrauliche; art 52, t.u. llluglio 1913, n.
959) o i monumenti antichi attualmente di utilizzazione privata (an-
che tutta la fascia costiera nazionale per una determinata profondita
oppure tutti i beni di riconosciuto interesse paesistico).
Naturalmente gli esempi, in un sense o nell'altro, potrebbero
moltiplicarsi, rna con poco profitto, poiche essi presupporrebbero
anche apprezzamenti tecnici, economici, politici, destinati, oltre tut-
to, a mutare e rimessi alla discrezionalita dellegislatore.
L'avocazione alla mane pubblica, senza indennizzo, di un gruppo
di beni privati, non costituenti un'intera categoria nel sense suindi-
cato, sarebbe in contrasto con l'art. 42 Cost., perche si risolverebbe
in un' espropriazione senza indennizzo di beni appartenenti a un ge-
nere di proprieta dalle leggi riconosciuto e garantito in via di princi-
p10.
3. Espropriazione sostanziale e vincoli urbanistici
Altro problema e quello dell'intervento pubblico su singoli beni
appartenenti ad una categoria che 1'ordinamento lascia alla proprieti
privata. ·
Come si e vista, la norma costituzionale prevede che illegislatore
possa imporre semplici limitazioni all'uso dei singoli beni privati
senza indennizzo e possa, altresi, per motivi di interesse generale,
consentire anche la vera e propria espropriazione dei medesimi beni
privati, rna, in tal case, previa corresponsione di un indennizzo.
Di qui deriva il complesso problema riguardante la distinzione
tra le misure relative alla proprieta privata aventi carattere espropria-
tivo (e, quindi, comportanti l'obbligo di indennizzo) e quelle equiva-
lenti a semplici limitazioni che possono essere imposte senza inden-
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZ!ONE 7
nizzo. Il problema si e posto specialmente con riferimento alia mate-
ria che interessa in modo particolare questa volume.
Infatti, i piani urbanistici, oltre a comportare la possibilita di vere
e proprie espropriazioni di immobili privati, contengono sia norme
dirette a limitare la possibilita di edificare (altezze massime, distanze
tra le costruzioni, limiti di densita fondiaria, etc.), sia vincoli (su sin-
gale aree) di inedificabilita assoluta o preordinati all'espropriazione
(vincolo a verde private, o destinazione di area a sede di strade, piaz-
ze o di impianti pubblici) (1).
Il problema, cioe, consisteva nella stabilire se anche vincoli di
questa ultimo tipo rappresentino, nei confronti della detta norma
costituzionale e, quindi, ai fini dell'obbligo dell'indennizzo, una
semplice limitazione della proprieta, oppure una restrizione assimi-
labile ad una vera e propria espropriazione.
E chiaro che per gli evidenti conflitti di interesse coinvolti nel-
l' approvazione di un piano urbanistico, la questione non poteva non
arrivare alia Corte costituzionale, la quale ne fu quindi investita nel
1968 nei seguenti termini: l' articolo 42 della Costituzione garantisce
l'istituto della proprieta privata; dice inoltre che questa puo essere
limitata nell'interesse generale affinche svolga una funzione sociale e
puo anche essere assoggettata all'espropriazione salvo indennizzo.
Cia significa che il proprietario deve subire delle semplici limitazio-
ni alla proprieta senza indennizzo; invece deve essere indennizzato
quando la misura restrittiva del suo bene si trasforma in una espro-
priazione. Ed allora la Corte costituzionale ha cosi ragionato: un
piano regolatore puc stabilire che un determinate suolo edificatorio
deve rimanere inedificato o perche, ai fini del razionale assetto urba-
(1) Cfr., per le aree destinate alla viabilita, Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 1996, n.
122, in Il Cons. Stato, 1996, I, 183; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 3 aprile 2002 n. 1480, in
Rmsegna T.A.R., 2002, I, 2101. Non rientra tra i detti vincoli Ia destinazione di determi-
nate aree alla costruzione di attrezzature collettive anche da parte dei privati (T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. V, 28 dicembre 1994, n. 531, iv4 1995, I, 774) ovvero Ia destina-
zione a verde agricola (Cons. Stato, Sez. V, 7 agosto 1996 n. 881, in Il Cons. Stato, 1996,
I, 1165; Sez. N, 6 marzo 1998, n. 382, iv4 1998, I, 340). Inoltre, sull'esclusione della sca-
denza qui11quennale del vincolo di piano regolatore a verde privata, v. T.A.R. Puglia,
Leece, Sez. I, 31 marzo 2003 n. 1417, in Rmsegna T.A.R, 2003, I, 2223.
 CAPITOLO I
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nistico del territorio, e opportune non edificare 0 perche e prevista
la costruzione di un impianto pubblico previa l'espropriazione del-
l'area.
Qyesto vincolo, ove venga a colpire un suolo che di fatto ha as-
sunto carattere edificatorio, si trasforma in un atto di natura espro-
priativa, equivale cioe ad una «espropriazione». L' espropriazione,
quindi, secondo la Corte costituzionale, non e semplicemente il tra-
sferimento della titolarita del diritto da Tizio a Caio: si ha espro-
priazione anche quando si resta proprietari del suolo, rna questa non
puo piu essere utilizzato secondo quella che e la tipica utilizzazione
di tale bene che eappunto «COStruirci». Non potendo fare cia, estato
sottratto il contenuto essenziale del diritto di proprieta: cia equivale
ad una espropriazione sostanziale, naturalmente nei confronti della
norma costituzionale e non in relazione al concetto di espropriazio-
ne in sensa stretto secondo la legislazione ordinaria (la Corte euro-
pea dei diritti dell'uomo parla di «espropriazione di fotto» (2).
La Corte, quindi, ha cosi concluso: se per la Costituzione ad ogni
espropriazione deve corrispondere un indennizzo, anche quando so-
pravviene un vincolo urbanistico di inedificabilita assoluta si deve
corrispondere un indennizzo, perche trattasi di una misura restritti-
va della proprieta che ha contenuto espropriativo. Sulla base di que-
sta concetto Ia Corte dichiaro incostituzionale quella norma della
Iegge urbanistica che consentiva ai piani urbanistici comunali di pa-
ter imporre vincoli del detto tipo (aventi natura espropriativa) senza
indennizzo. E facile intuire quale fu Ia conseguenza di questa sen-
tenza (n. 55/1968) emessa nel maggio del 1968. Sui titoli dei princi-
pali quotidiani e dei rotocalchi, si comincio a parlare di dramma, di
disastro e di giornata nera per l'urbanistica, poiche i Comuni - che
spesso non avevano i mezzi per pagare i professionisti incaricati .di
redigere i piani regolatori - non avevano certamente Ia possibilita di
pagare i proprietari di aree assoggettate al detto vincolo dal piano re-
golatore. Qyindi blocco della pianificazione e necessita di interve-
(2) Cfr. PANZARINO, ll diritto di proprieta nell'art. 1 del prima protocollo addizionale alia
Convenzione europea, ecc., in Riv. amm. Rep. itaL, 2003, II, 335.
JlltOI'ItiBTA l'RIVATA E COSTITUZIONE 9
nire con una nuova Iegge che in qualche modo risolvesse il proble-
ma. Eravamo nell'estate del 1968 ed il Governo «balneare» dell'epoca
non aveva Ia forza politica di promuovere una Iegge che potesse in
via definitiva risolvere il problema. Qyale poteva essere il modo di
risolverlo in via definitiva? La Corte costituzionale aveva detto che
in tanto il detto tipo di vincolo urbanistico aveva natura espropriati-
va, in quanta impediva a tempo indeterminate Ia possibilita di edifi-
care su un determinate suolo edificatorio, mentre il vigente regime
giuridico dei suoli edificatori consentiva in via generale al proprieta-
rio di costruire liberamente sui proprio suolo. Se Ia Iegge in via ge-
nerale consente al proprietario di costruire, sia pure nei limiti dei re-
golamenti e dei piani, non puo poi essere sottratto questa diritto di
edificare nel singolo caso a tempo indeterminate. Aliora le soluzioni
erano due: o quella di modificare in via generale il regime dei suoli,
o quelia di rendere il vincolo non piu a tempo indeterminate. Natu-
ralmente risulto piu semplice togliere il tempo indeterminate e
quindi si limite l'efficacia dei vincoli a 5 anni. «In questi 5 anni - si
disse - troveremo il modo e la forza politica di fare una Iegge che
modifichi in via generale il regime dei suoli, cioe che valga per tutte
le aree fabbricabili». Fu cosi approvata Ia Iegge 19 novembre 1968, n.
1187, che entre in vigore il 30 novembre di quell'anno.
II 30 novembre del 1973, alia scadenza dei 5 anni, si penso ad una
soluzione ali'italiana: i 5 anni non erano stati sufficienti a fare una
nueva Iegge e quindi fu varafa una proroga di due anni. Tuttavia ne-
anche gli ulteriori due anni di proroga furono sufficienti alia forma-
zione di un nuovo regime giuridico delle aree edificabili: alia sca-
denza, infatti, l' efficacia dei vincoli fu ulteriormente prorogata di un
anno con il d.l. del 29 novembre 1975, n. 562, Ia cui approvazione,
perc, fu questa volta accompagnata dalla presentazione di un dise-
gno di Iegge di riforma del regime dei suoli (che porta il nome del
ministro dei Lavori Pubblici pro tempore, on. Bucalossi).
Alia scadenza del novembre 1976, furono finalmente sufficienti
altri due mesi di proroga per l'approvazione dell'attesa Iegge 28 gen-
naio 1977, n. 10, per I' edificabilita dei suoli, con Ia quale si cerco di
risolvere I' anna sa e delicata questione, imponendo a chi vuol co-
struire di pagare somme cospicue e quindi ritenendo per questa di
aver avocate alia collettivita il diritto di edificare con la conseguenza
 10 CAPITOLO I
di poter imporre ai proprietari, senza indennizzo, vincoli d'inedifi-
cabilita a tempo indeterminate.
In tal modo la n.uova legge sembrc implicitamente rifarsi al pri-
mo dei seguenti quattro criteri - elaborati dopo la pubblicazione del-
la sentenza n. 55/1968 della Corte costituzionale- per la riforma del
regime dei suoli: - la separazione del diritto di edificare dalla pro-
prieta del suolo, con 1' avocazione del primo da parte della collettivi-
ta; - l'esproprio generalizzato di tutte le aree edificabili da parte del
Comune e la successiva concessione onerosa del diritto di superficie
ai fini della costruzione; - un sistema di casse di conguaglio, per il
quale i proprietari delle aree vincolate possono avere un indennizzo
derivante da fondi versati da coloro che sono autorizzati a costruire;
- la previsione, in sede di piano urbanistico, di comprensori in cui
sia individuata una zona edificabile e nella quale spetti di costruire a
tutti i proprietari delle aree incluse nel comprensorio in proporzione
alia rispettiva propriet:L
Verosimilmente con la legge 10/1977 ci si ispirc al detto criteria
dell'avocazione alia mana pubblica del diritto di edificare, anche se
nella legge manca un'enunciazione di principia. Tuttavia, l'attivita
costruttiva fu subordinata al rilascio di una concessione, che perc
doveva essere data dall'Autorita comunale al proprietario dell'area
con le stesse modalita ed effetti prima previsti per la licenza edilizia:
sembrc cioe che fosse cambiato il nome, ma che la sostanza del fe-
nomeno non fosse mutata.
In tal sensa, sei anni dopa si pronuncic la stessa Corte costitu-
zionale (5 maggie 1983, n. 127), secondo cui l'istituto della conces-
sione edilizia, introdotto dalla legge 10/1977, non aveva dissociate la
facolta di edificare dal diritto di proprieta sul suolo, ma avrebbe solo
stabilito limiti all'esercizio di quel diritto, in relazione a preminenti
interessi pubblici (3),
(3) In tal senso cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19 febbraio 1982, n. 122, in Il Cons. Stato,
1982, I, 125; v. anche T.A.R. Lazio, Sez. II, 26 giugno 1997, n. 1106, in Rassegna T.A.R,
1997, I, 2256, secondo cui il contributo di urbanizzazione, pili che ad un'avocazione
gencralizzata alia collettivita di parte degli utili derivanti dall'edificazione, risponde
all' csigenza di trasferire in capo' ai privati gli oneri collettivi da sostenere per urbanizza-
rc lc zone.
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PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 11
La differenza - e certo non e poco - consiste nel fatto che il rila-
scio della concessione a costruire viene subordinate al pagamento di
due contributi: uno commisurato all'incidenza degli oneri di urba-
nizzazione primaria e secondaria ed un altro commisurato ad un de-
terminate costa di costruzione in una percentuale variabile dal 4 al
20 per cento (oggi non piu del10 per cento, a seguito dell'art. 9 legge
25 marzo 1982, n. 94).
Qyesti contributi avrebbero dovuto rappresentare il corrispettivo
della facolta di edificare - avocata a favore dei Comuni sull'intero
territorio nazionale - che viene trasferita al proprietario dell'area con
la concessione a costruire in conformita alla normativa urbanisti-
co-edilizia vigente.
Ma cic, di fatto, non si e verificato, anche se all'inizio l'importo
complessivo dei detti contributi risultc elevate (v. cap. XXN, n. 20).
Senonche, progressivamente l'importo dei contributi non e stato a-
deguato al plusvalore edificatorio dei suoli e si e sostanzialmente tra-
sformato in un aumento dei costi di costruzione, trasferito a carico
dell'acquirente delle nuove opere.
Cosi, come si dira nel numero seguente, il problema del regime
dei suoli e ancora aperto e attende una soluzione legislativa da parte
del Parlamento nazionale.
4. Il nuovo regime dei suoli
Qyale fu il prima effetto della citata legge n. 10/1977? Venne
meno l'incubo della scadenza dei vincoli urbanistici, in quanta si ri-
tenne che i vincoli di inedificabilita assoluta o preordinati all'espro-
prio, contenuti nei piani regolatori generali e nei programmi di fab-
bricazione, avevano ripreso efficacia a tempo indeterminate.
Sembrava superata la preoccupazione che, ad una certa data, i
privati proprietari delle poche aree libere ancora esistenti nei centri
urbani potessero pretendere di costruirvi sia pure in limiti modesti.
Di qui, perc, deriva la domanda fondamentale: sono stati piena-
mente risolti i problemi di legittimita costituzionale, aperti dalla
sentenza della Corte nel 1968?
 PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 13
CAPITOLO I
12

Forse una prima risposta trovera tutti d'accordo e non e una ri-
sposta lieta. . ,. .
La prima risposta e che non e. stata anc~ra r~ah~za;a 1mdtfferen-
za dei proprietari, rispetto alle dtverse destmaz10n~ d uso delle a~ee
stabilite dai piani urbanistici. Cioe non e state reahzzato ~ue!l'ob.le~­
tivo che certamente risolverebbe in pieno i detti problem1 d1 legttti-
mita costituzionale che i governi - prima e dope la sentenza della
Corte costituzionale del 1968 - avevano esplicitamente indicate co-
me essenziale. . vato ~do~ea ~tt.uazione ~lcune norme della Iegge ed altri provvedi-
Tuttavia certamente potevano dirsi assai indeboliti, se non venut1
meno i m~tivi che nel 1968 giustifi.cavano il diritto all'indennizzo
per i ~incoli urbanistici di inedifi.cabilita assoluta o preordinati all'e-
spropnaziOne.
Infatti, qualora la nueva legge fosse stata completamente at~u~ta,
avrebbe potuto ritenersi quasi capovolto l'ordinamento urbamsttco
esistente nel 1968.
Anzitutto nel 1968 il plusvalore edifi.catorio dei suoli concorreva
a determina;e il quantum dell'indennita di esproprio, mentre cio da
alcuni anni non si verifi.cava piu. . li e favorisce le possibilita speculative.
Ma soprattutto - mentre allora i proprietari delle aree avevano m
via generale la facolta di costruire nei li~iti di. edifi.~abilit~ previs~i
dalla normativa vigente e soltanto alcum m cast parttcolan ne :em-
vane privati - con 1' attuazione della nueva legge, si. sare~be r.eahzza-
to un divieto generale di costruire, cioe u~~ sottr~z10ne .m ,via gene-
rale del jus aedificandi dal contenuto del dt.ntto ~~ propnet~ sui su~­
lo, con la possibilita di costruire soltanto m cast parttcolan. Infatt1,
salve le modeste eccezioni di cui all'art. 13, 4° co., della legge n.
10/1977, si sarebbe potuto costruire soltanto per le aree incluse nei
programmi pluriennali di attuazione: cioe il p~oprietari~ ~'vreb~e
potuto costruire soltanto dove e quando ,la pubb~1ca Ammmt~trazlO­
ne avesse volute, con la relativa pena de.ll espropno delle aree m case
di mancata costruzione nel termine stabilito.
Pertanto, non si poteva piu dire che Ia facolta di costruire rappre~
senta il contenuto essenziale del diritto di proprieta sui suolo e, per 1
vincoli urbanistici d'inedifi.cabilita assoluta o preordinati all'espro-
prio, non poteva piu parlarsi di espropriazione ~ostanzi~e, di. li~i­
tazione della proprieta di tipo espropriativo o d1 sottraztone m v1a
particolare del contenuto essenziale del diritto di proprieta sui suolo.
~co. perche sem?ra~ano assai indeboliti i motivi di legittimita
costituziOnale che gmst1ficavano nel 1968 il diritto all'indennizzo
per i vincoli urbanistici, anche se resta il problema della mancata in-
diff7re.n~a dei proprietari ?elle aree rispetto alle scelte dei piani ur-
bamstici e a parte, altresi, II dubbio sulla persistente violazione della
riserva di Iegge di cui all'art. 42, 2° co., della Costituzione.
Inoltre, la perdurante diversita di trattamento tra i proprietari del-
le aree avrebbe potuto essere notevolmente attenuata, se avessero tro-
menti legrslattvr. In particolare, un controllo dei prezzi di vendita e
dei canoni di locazione dei fabbricati - mediante un'ampia diffusio-
ne dell'edilizia convenzionata ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n.
10 e~ una rigorosa a~plicazione della Iegge sull'equo canone per Ia
locaz10ne - avrebbe ndotto la sperequazione tra i proprietari delle
aree fabbricabili. Un ulteriore effetto in questa direzione sarebbe sta-
te prodotto, qualora fosse stata interamente soddisfatta la domanda
di edilizia residenziale pubblica o agevolata, in modo da ridurre il
bisogno di nuove abitazioni, che esalta il valore delle aree fabbricabi-
Pertanto, Ia scarsa attuazione o Ia modifi.ca delle leggi richiamate
(come ~e norme su~ progr~mmi pluriennali d'attuazione: cap. XVI)
hanna m parte vamfi.cato Il nuevo regime dei suoli e non hanna ri-
solto il problema aperto dalla citata sentenza della Corte costituzio-
nale del 1968, conservando una sostanziale diversita di trattamento
tr.a ~ ~rop~ietari ~elle .aree vincolate all'inedifi.cabilita dai piani urba-
n~stici ed 1 propnetan delle aree edifi.cabili in base ai medesimi pia-
111.
Pertanto, non e mancata neanche in giurisprudenza I' affermazio-
ne di persistenti dubbi di legittimita costituzionale dell'ordinamento
urbanistico - sotto il profile suindicato - anche dope la Iegge n. 10
~el 1977. E stata facile Ia previsione che, prima o poi, anche quest'ul-
tlma Iegge sarebbe passata al vaglio della Corte costituzionale, tenuto
anche ~onto della mancata attuazione del delineate organico sistema
concepxto con Ia stessa Iegge (comprese le varie limitazioni ed incer-
t:ezze in ordine all'applicazione dell'istituto dei programmi plurien-
nali di attuazione; v. cap. XVI).
 CAPITOLO I
14
Senonche la Corte costituzionale evito l' ostacolo, pervenendo a
conclusioni altrettanto gravi con la sentenza 12 maggio 1982, n.
92 (4), con la quale rilevo che la legge 10/1977 non avrebbe regolato
la materia dei vincoli urbanistici, lasciando in vigore la legge 1187
del 1968. In altri termini - secondo la Corte costituzionale, poi se-
guita dalla giurisprudenza amministrativa (5) - in virtu della l.egg~
del 1968, i vincoli urbanistici di inedificabilita assoluta o preordmat1
all'esproprio avrebbero continuato a perdere efficacia se entro cinque
anni dall' approvazione del relative strumento urbanistico generale
non fosse stato approvato il piano esecutivo.
Peraltro, aumento l'incertezza sull'applicabilita della detta scaden-
za quinquennale a determinate disposizioni dei piani regolatori ge-
nerali, recanti un divieto assoluto di edificare, rna non costituenti un
vincolo preordinato all' espropriazione.
In giurisprudenza e stata esclusa la scadenza quinquennale per i
divieti assoluti di edificare su aree destinate a verde privata (6) od in-
cluse in zone di parco naturale (7) o di rispetto stradale (s) o cimite-
(4) V. !a sentenza in It Cons. Stato, 1982, II, 658.
(5) Cfr. T.A.R. Piemonte, 22 febbraio 1983, n. 124, in Rarsegna T.A.R, 1983, I, 1117;
T.A.R. Lombardia, Brescia, 2 febbraio 1983, n. 4, iv~ 1983, I, 1140; T.A.R. Toscana, 26
febbraio 1983, n. 22, iv~ 1983, I, 1196; T.A.R. Lazio, Sez. II, 8 novembre 1982, n. 920,
iv~ 1982, I, 3298; Cons. Stato, Sez. V, 11 luglio 1983, n. 320, in It Cons. Stato, 1983, I,
758. La questione e stata poi rimessa all'adunanza plenaria del Consiglio di Stato da~la
quarta Sezione (ord. 26 luglio 1983, n. 584, iv~ 1983, I, 702). Con sentenza 2 aprde
1984, n. 7 (iv~ 1984, I, 349), !'ad. plen. si e uniformata alia decisione della Corte cost.,
riconoscendo le conseguenze indicate nel testa (con£ ad. plen., 11 giugno 1984, n. 12,
iv~ 1984, I, 659).
(6) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 dicembre 1993, n. 1068, in It Cons. Stato,. 1993, 1,
1567; T.A.R. Puglia, Leece, 29 giugno 1999, n. 727, in Rassegna T.A.R. 1999, I, 3608;
T.A.R. Lombardia, Milano, 8 aprile 1998, n. 718, iv~ 1998, I, 1821; T.A.R. Toscana, Sez.
I, 14 ottobre 2002 n. 2511, iv~ 2002, I, 4386; T.A.R. Campania, Napa!~ Sez. N, 25 gen-
naio 2005, n. 342, iv~ 2005, I, 854. Per Ie aree incluse in zone agricole o, comunque, as-
soggettate ad indici di edificabilita malta ridotti, v. T.A.R. Lazio, Sez. I, 24 gennaio
2000 n. 359, iv~ 2000, I, 571.
(7) Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 3 giugno 1999, n. 1527, in Rarsegna T.A.R,
1999, I, 3462.
(B) Cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 febbraio 1999, n. 44, in Rarsegna T.A.R, 1999, I,
1378; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 12 gennaio 2001 n. 7, iv~ 2001, I, 1073; id.,
Sez. I, 23 luglio 2002 n. 1899, iv~ 2002, I, 3636.
PROPR!ETA PRNATA E COSTITUZIONE 15
riale (9), nonche nel caso di destinazione di una zona a verde attrez-
zato e servizi pubblici da realizzare sulla base di uno strumento ur-
banistico attuativo anche di iniziativa privata o promiscua (w).
Altre sentenze hanna escluso la scadenza quinquennale anche per
vincoli preordinati all'esproprio, rna gravanti su un'intera zona, co-
me quando una vasta zona sia interamente destinata a verde pubbli-
co, ritenendo che in tal caso il vincolo sia espressione di potesta con-
formativa e non espropriativa della proprieta privata (11).
(9) Cfr. T.A.R. Campania, Sez. V, 13 gennaio 1998, n. 55, in Rarsegna T.A.R., 1998, I,
1046 (secondo cui si tratta di un vincolo non preordinato all'esproprio e che non
esclude l'utilizzabilita dell'area da parte del proprietario per parcheggi a edicole per Ia
vendita di fiori). Sui contenuto del vincolo cimiteriale - che esclude qualsiasi edifica-
zione (anche interrata), tranne opere, come recinzioni o riporti di terra non riconduci-
bili alia nozione di edificio- cfr. Cons. Stato, Sez. II, 28 febbraio 1996, n. 3031/95, in II
Cons. Stato, 1998, I, 323; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 17 maggio 1999, n. 1677, in
Rarsegna T.A.R., 1999, I, 2432; T.A.R. Valle d'Aosta, 14 maggio 1999, n. 86, iv~ 1999, I,
2410.
(10) Cons. Stato, Sez. V, 6 ottobre 2000 n. 5327, in Giust. Amm., 2001, 146; cfr. an-
che T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 3 settembre 2002 n. 3816, in Rarsegna T.A.R., 2002, I,
4053, che esclude Ia decadenza quinquennale della destinazione di un'intera zona a par-
co pubblico; con£ Cons. Stato, Sez. N, 15 giugno 2004 n. 4010, in II Cons. Stato, 2004, I,
1256. Sulla scadenza quinquennale del vincolo a verde pubblico semplice o attrezzato
(che non consente l'intervento privata), cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 3 giugno
2003 n. 7110, inedita; con£ T.A.R. Toscana, Sez. III, 14 settembre 2004 n. 3767, iv;,
2004, I, 3797; in sensa contrario sembra orientata !a sentenza del Cons. Stato, Sez. N,
15 giugno 2004 n. 4010, in II Cons. Stato, 2004, I, 1256; rna il medesimo Collegia (10
agosto 2004 n. 5490, iv~ 2004, I, 1650; id. 25 maggio 2005 n. 2718, in Riv. giur. edilizia,
2005, I, 1919, con altri richiami) ha affermato !a natura conformativa del vincolo aver-
de pubblico-verde urbana, ave consenta !a realizzazione delle relative opere anche ad
iniziativa del proprietario dell'area vincolata. La stesso Consiglio di Stato (Sez. V, 25
gennaio 2005 n. 144, in II Cons. Stato, 2005, I, 67) ha escluso !a decadenza quinquennale
della destinazione di un'area a «verde urbano attrezzato-giochi, attivita e spettacoli sportivi
at coperto». Anche per il vincolo a verde privata estata esc!usa Ia scadenza quinquennale
(T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 27 gennaio 2004 n. 93, in Rarsegna T.A.R.,
2004, I, 1106).
(11) Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 23 dicembre 1997, n. 3625, in Rarsegna
T.A.R, 1998, I, 711; id., 19 gennaio 1998 nn. 86 e 132, iv~ 1998, I, 1048 e 1056; v. anche
Corte cost., 9 maggio 2003 n. 148 (in II Cons. Stato, 2003, II), sull'esclusione della sca-
denza quinquennale dei vincoli «rimessi all'iniziativa, anche concorrente, dei singoli
proprietari». Secondo il T.A.R. Campania (Napoli, Sez. N, 18 marzo 2004 n. 3021, in
Rarsegna T.A.R., 2004, I, 754), !a destinazione di una zona ad «attrezzature pubbliche
d'interesse comune (scolartiche, religiose, cultw'flli, sociati... ecc.)» non costituisce un vincolo
 CAPITOLO I
16
Invece, e ancora incerta anche in giurisprudenza Ia questione del-
l' estensione del termine quinquennale di scadenza ai cosiddetti «vin-
coli strumentali», cioe, in particolare, aile disposizioni del piano re-
golatore generale, che subordinano I' edificabilita in una determinata
zona alia previa approvazione di un piano regolatore particolareggia-
to (consentendo eventualmente, nel frattempo, soltanto opere di
manutenzione o di restauro delle costruzioni esistenti). Molte sen-
tenze piu o meno recenti hanna affermato la scadenza quinquennale
anche dei detti vincoli strumentali (12), rna risultano sempre piu nu-
• merose anche altre decisioni (talvolta dei medesimi organi giurisdi-
zionali), recanti I' opposta conclusione, secondo cui i vincoli stru-
mentali «costituiscono espressione, non gia di potesta espropriativa, bensz
di pianificazione urbanistica, conformativa di tutti i suoli compresi nella
zona e finalizzata all'ordinato sviluppo dell'attivita costruttiva ed alla sal-
vag;uardia dei valori urbanistici ed ambientali esistenti » (B).
preordinato all'esproprio, ne preclude ai privati la realizzazione delle attrezzature previ-
ste.
(12) Cfr., fra le piu recenti, Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2003 n. 2449, in Guida al
dir., 2003, n. 26, 92; 1° giugno 1998, n. 702, in Riv. giur. edilizitt, 1998, I, 1219; 14 aprile
2000 n. 2238, iv~ 2000, I, 939; 2 ottobre 2002 n. 5178, iv~ 2002, I, 2107; 23 novembre
2002 n. 6442, iv~ 2002, I, 2540; 23 novembre 1996, n. 1413, in Il Cons. Stato, 1996, I,
1758; Sez. II, 21 febbraio 1996, n. 2402, iv~ 1997, I, 448; Sez. N, 15 maggio 1995, n. 336,
iv~ 1995, I, 637; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 2 ottobre 1998, n. 2302, in Rassegna
TA.R., 1998, I, 4379; T.A.R. Marche, 2 ottobre 1998, n. 2843, iv~ 1998, I, 4181; T.A.R.
Puglia, Bari, 16 maggio 2001 n. 1700, iv~ 2001, I, 2492; T.A.R. Puglia, Leece, 19 dicem-
bre 2003 n. 8964, iv~ 2004, I, 790; T.A.R. Veneto, Sez. II, 19 gennaio 2004 n. 128, iv~
2004, I, 1088; T.A.R. Lazio, 25 maggio 2004 n. 4875, iv~ 2004, I, 2338; v., perc, per i
centri storici, T.A.R. Molise, 22 maggio 1990, n. 142, iv~ 1990, I, 2749. In ogni caso, ove
l'edificazione sia subordinata alia formazione di piani di lottizzazione, e inapplicabile
la scadenza quinquennale di tale norma del p.r.g., trattandosi di piano esecutivo d'ini-
ziativa privata (Cons. Stato, Sez. V, 3 ottobre 1994, n. 1090, in Il Cons. Stato, 1994, I,
1345; Sez. N, 15 maggio 1995, n. 336, iv~ 1995, I, 630; T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
N, 8 ottobre 1999, n. 2595, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 4951). Invece, si dubita sulla sca-
denza della destinazione a piano degli insediamenti produttivi, con conseguente appli-
cazione dell'art. 4, Iegge 10/1977.
(13) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 25 agosto 2003 n. 4812, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1757;
T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 6 giugno 2003 n. 3723, in Rassegna TA.R, 2003, I, 3489;
T.A.R. Basilicata, 5 novembre 2004 n. 740, iv~ 2005, I, 245; T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. I, 17 dicembre 2004 n. 19385; T.A.R. Lazio, Sez. !I-bis, 2 luglio 2004 n. 6414, iv~
2004, I, 2949; Cons. Stato, Sez. N, 10 novembre 1998, n. 1471, in II Cons. Stato, 1998, I,
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 17
II 30 giugno 2003 e entrato in vigore il D.P.R. 8 giugno 2001 11.
327, che ha abrogate l'art. 2 della legge 1187 del1968 ed all'art. 9 ha
confermato la durata quinquennale solta11to dei vincoli preordinati
all' esproprio.
Pertanto, si dovrebbe ritenere che i vincoli d'inedificabilita assolu-
ta 11011 preordinati all'esproprio possono avere durata a tempo inde-
terminate senza alcun obbligo d'indennizzo a favore del proprietario
del bene vincolato. Conseguentemente - in mancanza di un eventua-
le nuovo intervento della Corte Costituzionale e salva una diversa
interpretazione con riferimento all'articolo 39 T.U. cit. che parla an-
che di «vincolo sostanzialmente espropriativo» - non si dovrebbe piu
porre il problema della scadenza dei detti «Vincofi strumentafi», ne, ad
esempio, del vincolo a verde privata stabilito, anche se su singole a-
ree, da parte dei piani urbanistici (nonche ovviamente, ove trattisi di
vincoli d'inedificabilita intrinseci alia natura del bene come quelli
stabiliti dalle norme di tutela paesistica o nel caso di vincoli di di-
stacco da determinate categorie di beni pubblici).
Invece, si dovrebbe ritenere che la scadenza quinquennale - previ-
sta per tutti i vincoli preordinati all'esproprio - dovrebbe valere an-
che quando il piano urbanistico destini a verde pubblico, o comun-
que ad opere pubbliche, un'intera zona.
I vincoli preordinati all'esproprio sono stabiliti dai piani urbani-
stici generali (e relative varianti), che prevedono Ia realizzazione di
un' opera pubblica o di pubblica utilita, nonche - su iniziativa del-
l'amministrazione competente all'approvazione del progetto - me-
1734; Sez. V, 22 marzo 1995, n. 451, iv~ 1995, I, 363; nonche, diffusamente motivata,
T.A.R. Lazio, Latina, 7 giugno 1999, n. 458, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 2368; T.A.R. La-
zio, Sez. I, 24 gennaio 2000 n. 359, iv~ 2000, I, 571; TAR. Liguria, Sez. I, 12 novembre
1998, n. 539, iv~ 1999, I, 153; TAR. Latina, 12 luglio 2002 n. 775, iv~ 2002, I, 2879;
T.A.R. Abruzzo, Pescara, 1° aprile 1998, n. 298, iv~ 1998, I, 1983; TAR. Campania,
Napoli, Sez. II, 5 marzo 1998, n. 801, iv~ 1998, I, 1996; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 27
dicembre 1997, n. 760, iv~ 1998, I, 752; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 29 novembre
I. 997, n. 2032, iv~ 1998, I, 86, che contraddice !a decisione del medesimo Collegia citata
nlln nota precedente; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 14 novembre 1997, n. 2993, ivi,
1998, I, 293; id., 15 settembre 1997, n. 2286, iv~ 1997, I, 4066; id., Sez. N, 21 ottobre
1999, n. 2708, iv~ 1999, I, 4972. Sulla scadenza dei vincoli che svuotano il contenuto del
diritto di proprieta, v. Cons. Stato, Sez. N, 14 febbraio 2005 n. 432, in II Cons. Stato,
2005, I, 208.
18 CAPITOLO I
diante una conferenza di servizi, un accordo di programma o altre
idonee intese previste dalla legge.
La legge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. 16 (art. 38)
stabilisce la scadenza quinquennale dei vincoli posti dal piano urba-
nistico comunale su beni determinati <<jJreordinati all'esproprio o che
comportano l'inedificabilita», conservando le accennate incertezze sul-
l'identificazione di siffatti vincoli derivanti dalla legislazione statale.
5. Scadenza e reiterazione dei vincoli urbanistici
La scadenza quinquennale dei vincoli urbanistici d'inedificabilita
preordinati all'esproprio pone il problema della disciplina applicabi-
le alle aree oggetto del vincolo scaduto. In altri termini, il proprieta-
rio dell'area vincolata in quali limiti potra utilizzarla, dopa che il re-
lative piano regolatore avra compiuto i cinque anni di vita?
Le aree in questione andrebbero considerate come delle «zone
bianche» (cap. IX, n. 4) del relativo piano urbanistico, con la conse-
guente applicazione delle norme edilizie vigenti per i Comuni
sprovvisti di qualsiasi piano urbanistico (cap. X, nn. 1 e 2) (14). Cia
(14) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 aprile 2003 n. 2118, in Riv. giur. edilizia, 2003, I,
1519; 18 marzo 2003 n. 1443, in Il Cons. Stato, 2003, I, 668; 4 novembre 1999, n. 1810,
iv4 1999, I, 1847; 30 ottobre 1997, n. 1225, iv4 1997, I, 1409; 23 novembre 1996, n.
1413, iv4 1996, I, 1758; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 3 marzo 1999, n. 81, in
Rassegna T.A.R., 1999, I, 1906; T.A.R. Marche, 2 ottobre 1998, n. 1124, iv4 1998, I, 4499;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 10 ottobre 2002 n. 6254, iv4 2002, I, 4412; id., 5·no-
vembre 1997, n. 2837, iv4 1998, I, 272. La medesima condusione e stata affermata an-
che nel caso di scadenza dei cosiddetti vincoli strumentali (cfr. T.A.R. Lombardia, Mi-
lano, Sez. II, 2 ottobre 1998, n. 2302, cit. alia nota prec.); rna, ripetutamente, !a giuri-
sprudenza ha ritenuto che - in caso di scadenza dei vincoli strumentali - alle relative
aree siano applicabili direttamente i limiti ed i parametri previsti dal piano regolatore
get1erale, suscettibili d'immediata applicazione: cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 novembre
1998, n. 2029, in Rassegna T.A.R., 1998, I, 4333; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 19
maggio 1997, n. 1296, iv4 1997, I, 2708. Secondo il Consiglio di Stato devono essere
applicati i parametri del p.r.g. «quawra 14 disciplina generate si presenti sufficientemente det-
tagliata e l'intervmto sia di limitata portata» (Sez. V, 24 settembre 2003 n. 5456, in Riv.
giw·. cdilizia, 2004, I, 1068). In ogni caso, il rilascio del permesso di costruire e subordi-
nnto n11n ncccssitd deBe opere di urbanizzazione primaria ai sensi dell' art. 10 Iegge
765/1967 (Cons. Stnto, Scz. V, 4 agosto 2000 n. 4295, in ll Cons. Stato, 2000, I, 1829).
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE
19
oggi non cambia molto per le aree ricadenti nei centri abitati essen-
do consentite sol tanto opere di risanamento conservative e di 'restau-
ro (rna anche costruzioni private, ricadenti nella vasta nozione di
opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nonche, secondo al-
cune leggi regionali, anche interventi di ristrutturazione edilizia: cap.
X n. 2; rna l'art. 9 del T.U. dell'edilizia n. 380 del 2001, modi£ dal
d.~g~. 301. del. 2002 - suscitando verosimilmente questioni di legitti-
mr.ta. costltuzron.ale - pretende di impedire leggi regionali meno re-
str:ttl~e): In ogm case, quindi, specialmente fuori degli attuali centri
abrtatr sr potrebbero far saltare i piani urbanistici con costruzioni
(opportu~ame~te localizzate) sia a destinazione produttiva, sia a
scope resrdenzrale (nel pur basso indice volumetrico stabilito dalla
Iegge).
Dalla indicata .decadenza dei «vincoli urbanistici» la giurispru-
denza sembrava onentata a dedurre altre conseguenze non solo in
ordine all'inattuabilita degli espropri delle aree vincol~te rna anche
per_l'inap~licabilita dell'art. 1 legge n. 1 del 1978, rigua;dante l'ese-
cuzlOne dr opere pubbliche su aree gia destinate a servizi pubblici
dallo s~rumento urbanistico vigente (is).
I1 crtato T.U. 327/2001 ha abrogate l'art. 1 della Iegge n. 1 del
1978,. consentendo ~oltanto che, nel corso dei cinque anni di durata
del :vmcolo preo.rdmato all'esp~oprio, il Consiglio comunale puo
motrv~tament~ drspo~re la. ~e~li~zazione sull' area vincolata di opere
pubbhche o dr pubbhca utlhta drverse da quelle previste (art. 9, c. 5).
(~ 5 ) Cfr. Cons. S~to, Sez. N, 3 d~c~mbre 1990, n. 941, in Il Cons. Stato, 1990, I,
151~, ad. plen. 30 apnle 1984, n. 10, zvz, 1984, I, 362; per l'edilizia scolastica, v. T.A.R.
I:azto, Sez. I, 24 settembre 1984, n. 825, in Rassegna T.A.R, 1984, I, 2985; T.AR. Emi-
!ta-~omagna (Parma) ~4 maggio 1990, n. 186, iv4 1990, I, 2646; T.A.R. Campania, Na-
po!t, ~~z. V, 23 gennato 1996, n. 23, iv4 1996, I, 1051; id., Salerno, 19 luglio 1996, n.
781, tvz, 1996, I, 3868; v. anche ~.AR: Pug~ia, Bari, Sez. II, 4 dicembre 1997, n. 951, iv4
1998, I, 737, secondo cut !a ~ocahzzaztone 111 materia di edilizia scolastica, ex art. 10 Ieg-
ge 412 del 1975, ha efficacta decennale. Sull'invalidita del piano esecutivo approvato
dopa Ia scadenza del vincolo, v. Cons. Stato, Sez. N, 5 settembre 1990, n. 626, in Jl
C~ns. Stato, 1990, I, ~059; T.AR. Puglia, Sez. II, Ba~i, 23 ?ltobre 1989, n. 693, in Rnssegna
!·~·R., 1991, I, 699, v., peraltro, T.A.R. Lombardta, Mdano, 17 febbraio 1997, n. 171,
~~ .1997, I, 1308 e Cons. Stato, Sez. V, 29 luglio 1997, n. 846, in Il Cons. Stato, 1997, I,
4
20 CAPITOLO I
In tal caso, lo stesso Consiglio comunale puo dispone 1'efficacia
della propria delibera in una successiva seduta, qualora la Regione (o
l'ente delegate all'approvazione del piano urbanistico comunale)
non abbia manifestato il proprio dissenso entre 90 giorni dalla rice-
zione della delibera.
La norma richiamata (art. 9, c. 4, T.U. cit.) - recependo un affer-
mato indirizzo giurisprudenziale (16) - prevede che il vincolo preor-
dinato all'esproprio possa essere motivatamente reiterate con una
variante integrativa del piano urbanistico generale tenendo canto
delle esigenze di soddisfacimento degli standard.
In tal case pero - sulla base dei principi affermati dalla Corte Co-
stituzionale conla nota sentenza 179 del1999 (17) -l'art. 39 del T.U.
(16) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 maggio 1999, n. 847, in Il Cons. Stato, 1999, I, 803;
28 settembre 1998, n. 1224, iv4 1998, I, 1286; 20 febbraio 1998, n. 312, iv4 1998, I, 200;
1° aprile 1996, n. 407, iv4 1996, I, 548; 12 marzo 1996, n. 305, iv4 1996, I, 378; T.A.R.
Piemonte, Sez. I, 29 settembre 1998, n. 610, in Rassegna T.A.R., 1998, I, 4357.
(17) Cfr. Corte costituz. 20 maggio 1999, n. 179, in Riv. giur. edilizia, 1999, I, 635,
che, peraltro, rimette a! legislatore il compito di determinare i criteri per il calcolo degli
indennizzi dovuti. V. gia Corte cost. 22 dicembre 1989, n. 575, iv4 199.0, ~· 1?6, ~on no-
ta di M.A. SANDULLI e poi 18 dicembre 2001 n. 411, iv4 2002, I, 31, sur pram a.s.1., non-
che da ult., 9 maggio 2003 n. 148, iv4 2003, I, 1119. La decisione della Corte costituzio-
nale e stata fatta propria dall'adunanza plenaria del Consigli? di Stato ~sent; 22 ~icem~
bre 1999 n. 24, in Il Cons. Stato, 1999, I, 2029), secondo CUI non sussrste l obbhgo dr
motivare !a variante destinata a! reperimento degli standard nel caso di reiterazione dei
detti vincoli urbanistici; sulla illegittimita di tale reiterazione senza !a previsione
dell'indennizzo, cfr. Cons. Stato, Sez. N, 6 febbraio 2002 n. 664, iv4 2002, I, 264; 27
novembre 2002 n. 6309, iv4 2000, I, 2528; 22 rnaggio 2000 n. 2934, iv4 2000, I, 1304. II
T.A.R. Lazio, Sez. I-ter, ha precisato che, in sede di reiterazione dei vincoli urbanistici,
deve essere prevista anche !a spesa per !a liquidazione degli indennizzi ai sensi dell' art.
30 Iegge 1150 del 1942 (sent. 12 settembre 2000 n. 7052, in Rassegna T.A.R., 2000, I,
2964; con ampia sintesi, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 31 gennaio 2001 n: 660, iv4
2000, I, 5005). Sulla necessita di una previsione generica d'ind~nnizz?, I?a non anche
della specifica quantificazione delle spese per l'esproprio e der mezzr dr cop~rtura, v.
T.A.R. Puglia, Leece, 22 aprile 2003 n. 2585, iv4 20,03, I, 2812; v. anche T.A.R. Premonte,
Sez. I, 21 ottobre 2003 n. 1273, iv4 2003, I, 4595; invece, sull'illegittimita di una pr~­
sione generica, «priva di criteri e parametri cerci di valutazione», cfr. T.R.G.A. Tren.ttno
Alto Adige, Trento, 17 dicembre 2003 n. 486, iv4 2004, I, 644; invece, sull'esclusrone
dell'illegittimicl del piano e sul semplice obbligo di pagamento dell'i?-dennita v. T.A.~.
Sicilia, Catania, Sez. I, 11 agosto 2004 n. 2103, iv4 2004, I, 3610. Pn\ recente~e~te II
Consiglio di Stato ha affermato che l'Amministrazione comunale - nel caso dr rertera-
zione di vincoli urbanistici decaduti- deve provvedere all'accantonarnento delle somme
necessarie per il pagamento dell'indennita di espropriazione (Sez. N, 9 agosto 2005 n.
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE
21
327/2001 prescrive che al proprietario sia dovuta «un'indennita com-
misurata al danno effittivamente prodotto».
Tale indennita dovra essere corrisposta entre tre mesi dalla rice-
zione della documentata domanda di pagamento (decorsi i quali so-
no dovuti anche gli interessi legali).
Pertanto, allo state attuale, la disciplina urbanistica Comunale ein
grave crisi, perche - per tutti i Comuni provvisti di piano regolatore
(o di programma di fabbricazione) entrati in vigore da oltre cinque
anni (e sono la maggioranza) - si pone l'alternativa o di reiterare i
detti vincoli, con l'obbligo di pagare indennizzi insostenibili, o di
abbandonare il territorio allo spontaneismo edilizio (sia pure nei li-
miti all'edificazione stabiliti per i Comuni sprovvisti di qualsiasi
piano urbanistico), compromettendo la possibilita di realizzare le at-
trezzature pubbliche necessarie.
In pratica non e ipotizzabile il pagamento in via generale di in-
dennizzi per i vincoli d'inedificabilita assoluta, previsti dai piani ur-
banistici generali ed aventi tuttora un efficacia limitata a cinque an-
ni. Si tratta, dunque, di trovare un'altra soluzione, scegliendo con
urgenza tra queUe prospettate in varie sedi.
Una parziale soluzione, di notevole interesse e di particolare utili-
tel nell'attuale situazione economico-finanziaria, prende spunto dalla
stessa sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999, laddove
precisa che non hanna natura espropriativa e, quindi, non compor-
tano il problema della scadenza quinquennale o del pagamento di
un indennizzo i vincoli che impongono una destinazione (anche di
contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua
pubblico-privata. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impian-
ti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, at-
4225 e 28 luglio 2005 n. 4019, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 2073 e 2075). In genere sulla
non necessita di una relazione finanziaria o di una relazione tecnica, a corredo del pia-
no regolatore generale, v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 19 agosto 2003 11. 3696, iv4
2003, I, 3729, e id. 11. 3710, iv4 2003, I, 3731. La compete11za del giudice civile 11elle con-
tr~ve.rsie co11cerne11ti il diritto all'indennizzo per reiterazione dei vi11coli di tipo espro-
pnatlvo, e stata affermata dal Cons. Stato, Sez. N, 15 giugno 2004 n. 4010, in It Cons.
Stato, 2004, I, 1256 (massima non pubblicata), dal T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 2
mnrzo 2004 n. 517, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 2109, e dal T.A.R. Puglia, Leece, Sez. III,
18 marzo 2005 n. 1530, ivi, 2005, I, 1614.

CAPITOLO I
22
trezzature sanitarie e in genere a quegli edifici od impianti suscettibi-
li di essere gestiti anche da privati.
In altri termini, secondo l'auspicata riforma legislativa, i piani
urbanistici - nell'applicare la legge sugli standard obbligatori - do-
vrebbero consentire la realizzazione delle relative opere sia alla Pub-
blica Amministrazione, sia ai privati. La possibilita di intervento da
parte del private escluderebbe il carattere espropriativo del vincolo
di piano, che, quindi, avrebbe durata a tempo indeterminate senza
obbligo di indennizzo (18).
Tale soluzione non sarebbe solo un modo per evitare la scadenza
dei vincoli e, quindi, lo stravolgimento dell'ipotizzato assetto del ter-
ritorio. Infatti, in tal modo, si potrebbe riuscire a realizzare effetti-
vamente almena una parte delle necessarie attrezzature collettive, og-
gi inutilmente previste dai piani urbanistici, rna non realizzate per
l'esiguita delle risorse finanziarie pubbliche disponibili.
I1 sistema della finanza di progetto - oggi frequentemente, rna
spesso invano, auspicata - troverebbe cosi una concreta ed ampia
possibilita di attuazione, poiche i proprietari delle aree vincolate (od
i privati aventi causa) potrebbero trovare spesso la convenienza a
progettare, realizzare e gestire (o far gestire) un'attrezzatura collettiva
di largo consume.
Naturalmente, sarebbe agevole prevedere che, in tali casi, il relati-
ve permesso di costruire sia subordinate all'assunzione di determi-
nati impegni da parte del private per garantire e regolamentare l'uso
pubblico dell'opera.
Resta i1 problema dei vincoli d'inedificabilita assoluta non preor-
dinati all'esproprio (verde private vincolato) e dei vincoli per servizi
primari od essenziali non attribuibili anche all'iniziativa privata (ad
es. strade e piazze, scuole pubbliche, opere d'interesse militare, ecc.).
In questa caso si potrebbe consentire ai proprietari di realizzare
sulle dette aree interventi agevolmente reversibili anche al memento
(18) Cfr. TAR. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 9 maggio 2002 n. 708, in Rassegna
T.A.R., 2002, I, 2516. Invece, e stata ritenuta illegittima la norma di piano regolatore,
che destina a zona agricola determinati suoli alia scadenza del termine quinquennale
dei vincoli preordinati all'esproprio (Cons. Stato, Sez. V, 24 febbraio 2003 n. 988, in Il
Cons. Stato, 2003, I, 394).
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 23
dell'esproprio per attuare la prevista destinazione pubblica (P. STELLA
Rrcr:rER). D'altra parte si tratta di disciplinare finalmente - nel mo-
do p1~ s.emplice e. piu chiaro possibile - un sistema di perequazione
ur~ams~ca, che g1a, trova q~alche incerto tentative in alcune leggi
reg10nali (19) e che e state d1 fatto attuato con alcuni strumenti ur-
banistici esecutivi.
. Ad. esempio - stabilita la quantita di nueva edificazione in deter-
mmatl comprensori - a tutte le aree ricadenti nel medesimo com-
prensorio dovrebbe essere attribuita una potenzialita edificatoria
pro~~rzional~ alla relativa superficie. In altri termini dovrebbe essere
stab11Ito. un ;1~tuale indice di edificabilita (mc/mq) in tutto il com-
p:ensono, d1v1dendo la cubatura complessivamente consentita dal
pla~.o regolatore n~l comprens?rio per il numero di metri quadrati
del! mtera s~?er~c1e del medes1mo (analogo sistema andrebbe segui-
to m caso d1 md1ce mq/mq) (2o).
. !Ja ci? d~riverebbe per tutti i proprietari delle aree in questione il
dmtto d1 ed1ficare. deten~1inati n;etri cubi (o metri quadri) nella par-
te del compr~~sono de~tmata all edificazione dal piano regolatore.
. Qyesto dultto, ovv1amente, dovrebbe essere commerciabile tra i
pn;ati e tra i privati e la Pubblica Amministrazione a prezzi concor-
d~tl. ~a ~e~g~ d?vre?be. disciplinare le procedure di cessione coattiva
d1. tali d1.ntt1 a1 fim d~ consentire l'attuazione del piano regolatore
~e1 tei?p1 prog~a~mat1, nonche la determinazione del prezzo di ces-
slOne m caso d1d1saccordo (ad esempio mediante stima da parte del-
l'UTE). '
I va~i sistemi perequativi potrebbero prevedere anche una proce-
dura d1 permuta di aree o di diritti edificatori, cioe la cessione da
parte dei privati di aree vincolate all'inedificabilita o destinate alia
( 19 ~ Pe~ la. Campania v._I'art. 32 della Iegge 22 dicembre 2004 n. 16, secondo cui il
~uc, gl~ att1 ~1:progr~m~azr~ne degli inte1venti ed i Pua ripartiscono le quote edificato-
n~ ed 1 relat1~1 obbhgh1 tra 1 proprietari degli immobili ricompresi nelle zone oggetto
d1 trasfor~az1one mediante comparti indipendentemente dalla destinazione specifica
delle aree mteressate.
(~ 0 ) Sulla legitt~mita della previsione in un piano regolatore di un sistema di pere-
quaZ!one volon.tana per comparti anche in mancanza di una copertura legislativa, v.
T.A.R. Can;tpama, Salerno, Sez. I, 5 luglio 2002 n. 670, in Riv. giur. edilizia, 2003 I 812
con nota d1 BOSCOLO. ' ' '
24 CAPITOLa l

realizzazione di opere pubbliche, in cambia di altre aree edificabili

site in una diversa zona oppure come corrispettivo della possibilita
di edificare consentita nella medesima zona.
La disciplina ipotizzata dovrebbe dare ampio spazio a procedure
di accordi tra l' Amministrazione comunale ed i proprietari od im-
prenditori privati.
L'attuale sistema di norme eccessivamente rigide e di sovrapposi-
zione di competenze e di controlli non ha affatto assicurato la cor-
rettezza della gestione della cosa pubblica, rna ha rappresentato e rap-
presenta soltanto un grave ostacolo allo sviluppo ed allo stesso ordi-
nate assetto del territorio.
Per essere all'altezza degli altri Paesi della Comunita europea, dob-
biamo dare piu fiducia aile nostre strutture amministrative, consape-
voli peraltro, che una maggiore liberta decisionale resterebbe assog-
gettata al piu rigoroso controllo politico, amministrativo e giudizia-
no.
Va precisato, infine, che i sistemi perequativi ipotizzati dovrebbe-
ro comportare anche un particolare regime di agevolazioni fiscali
per quanta attiene ai detti trasferimenti di diritti di edificare o della
proprieta delle aree.
L'urgenza della soluzione dei problemi prospettati richiede che,
da ogni parte, si dia un contribute di idee e di sollecitazioni.

6. La compensazione urbanistica di cui alta Iegge 308 de/2004

Mentre e ancora sostanzialmente aperto il problema del regime

dei suoli e, quindi, della durata limitata dei vincoli urbanistici pre-
ordinati all'esproprio, la legge 15 dicembre 2004 n. 308 ha jntrodot-
to una soluzione per i vincoli d'inedificabilita non indennizzabili.
Si tratta dell'art. 1 (commi 21-24) della legge citata, riguardante
l'ipotesi di un suolo edificabile in base alla normativa vigente, che -
per la sopravvenienza di un vincolo non avente finalita urbanistiche
- perda in tutto o in parte la sua potenzialita edificatoria.
La norma si riferisce ai casi di aree edificabili in base alia norma-
tiva urbanistico-edilizia vigente, rna sulle quali venga successivamente
impasto un vincolo, totale o parziale, d'inedificabilita per finalita
 CAPITOLO II

L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE

URBANISTICA ITALIANA

SOMMARIO: 1. I precedenti delle prime norme urbanistiche italiane. - 2. Le nor-

me urbanistico-edilizie nella legislazione del1865. - 3. Scarsa attuazione della
legge del1865 e leggi speciali successive.- 4. I precedenti della legge dell942.
- 5. L'applicazione della legge del1942 e la legislazione postbellica.

1. I precedenti delle prime norme urbanistiche italiane

Un cenno sull'evoluziom~ della legislazione urbanistica italiana

puc essere utile, sia per conoscere i precedenti degli strumenti giu-
ridici vigenti, sia per confrontare gli istituti legislativi con la corri-
spondente realta delle sviluppo territoriale. Da cic deriva un dato si-
gnificative e costante: la diffusa mancata utilizzazione degli stru-
menti previsti dalle leggi vigenti.
I1 caos urbanistico ed il massacre del territorio sono stati deter-
minati piu dalla violazione delle relative norme giuridiche, che dai
difetti delle medesime.
Come e noto, in Italia la prima legge urbanistica generale e stata
approvata il17 agosto 1942 (1. n. 1150), rna, a partire dal1960, e sta-
ta piu volte assai prossima ad una sostanziale e generale riforma.
Anche in questo settore, perc, si rinvengono nella legislazione del
1865 - le cui norme specifiche in subiecta materia sono state prima
generalmente non applicate (data l'approvazione con leggi speciali
38 CAPITOLO II
dei piani regolatori delle maggiori citta) e poi abrogate dalla citata
legge del 1942 - principi e strumenti tuttora sostanzialmente validi.
Le fonti delle norme del 1865 si ritrovano facilmente nella legisla-
zione italiana preunitaria e in quella francese e belga del prime otto-
cento. Nei due secoli precedenti, invece, i problemi della citta erano
sentiti, in linea di massima, sotto il profile del c.d. arredamento ur-
bane piuttosto che in vista delle grandi opere di ampliamento e di
trasformazione dei centri gia edificati, data la stessa concezione della
citta come architettura di un interne, nella quale {'interesse principa-
le riguarda i virtuosismi prospettici intesi a far apparire pili grandio-
se le singole opere. Pertanto, l'intervento autoritativo in materia pre-
senta un carattere settoriale e frammentario ed e diretto principal-
mente ad imporre determinate sistemazioni delle facciate prospettan-
ti su strade o piazze di particolare interesse.
E con Cartesio che si afferma l'idea - poi sviluppata nella seconda
meta del settecento anche in Italia nel quadro degli ampi movimenti
dell'illuminismo e dell'enciclopedismo - della necessita di una impo-
stazione della citta, razionalmente preordinata sulla base di «un pia-
no opportunamente studiato».
Qyest'esigenza- sentita anche come un'esigenza di certezza- porto
in Francia alla formazione di piani generali di allineamento (riguar-
danti l'intera rete stradale cittadina o soltanto una parte pili o meno ri-
dotta di essa), diretti a predeterminare la linea cui le costruzioni priva-
te fiancheggianti le strade pubbliche avrebbero dovuto attenersi e che
precedentemente era discrezionalmente imposta volta per volta dal-
l' amministrazione, mediante lo strumento dell' autorizzazione (conge),
che doveva ottenersi dal Grand voyer de France per poter procedere a
nuove costruzioni o modifiche di fabbriche preesistenti.
La redazione dei detti piani di allineamento fu poi resa obbliga-
toria, per tutti i comuni con pili di 2.000 abitanti, dalla legge' napo-
leonica 16 settembre 1807, sur les dessechements des marais, che, agli
artt. 50-54, stabilisce gli effetti derivanti dall'approvazione del piano.
A seguito di queste norme - che ebbero notevole influenza sulla
legislazione italiana preunitaria e su quella del 1865 - fu stabilita una
diversa disciplina per gli allineamenti relativi a strade preesistenti da
rettificare o allargare e per quelli riguardanti vie o piazze nuove da
costruire.
L'llVOLUZIONil J)IJLLA l.llC:ISI.AZIONll URBANISTICA ITALIANA 39
Nella prima ipotesi, in case di volontaria demolizione degli edifi-
ci fronteggianti la strada - pei quali non erano ammessi lavori di
consolidamento (travaux confortatifi) - i privati erano tenuti a rispet-
tare gli allineamenti particolari indicati dal sindaco in conformita al
piano generale, indietreggiando o avanzando la nuova costruzione,
con l'obbligo, rispettivamente, di accettare un'indennita pari al valo-
re del nudo terrene ceduto alla pubblica amministrazione oppure di
acquistare - pena 1' espropriazione della lore proprieta adiacente - la
parte di terreno stradale destinata dal piano ad accedere alle proprie-
ta confinanti.
Invece, la prescrizione degli allineamenti delle strade nuove non e
immediatamente efficace nei confronti dei privati, rna vincola sol-
tanto la pubblica Amministrazione che provveda a realizzare tali o-
pere mediante il normale procedimento di espropriazione (potendo
perc gia essere inclusa la dichiarazione di pubblica utilita nell' appro-
vazione del piano generale d'allineamento).
Accanto all'obiettivo del miglioramento e dell'ampliamento della
rete viaria, acquisto poi sempre maggiore rilevanza !'interesse per la
tutela dell'igiene e della sanita pubblica. Onde, con la legislazione
successiva - e segnatamente con la legge 13 aprile 1850, sul risana-
mento delle abitazioni insalubri, e con il decreta 26 marzo 1852, re-
lative all'allineamento e alla livellazione delle vie di Parigi (poi este-
so ad altre importanti citta) - furono ammesse: a) la possibilita del-
l'espropriazione di interi quartieri, ai fini del risanamento dei mede-
simi, e delle aree (attigue a queUe incluse negli spazi pubblici) non
idonee alla costruzione di edifici salubri; b) 1'estensione del control-
lo preventive (esercitato, col rilascio dell'autorizzazione a costruire,
da parte delle amministrazioni comunali, cui e riconosciuto anche il
potere di dettare, con propri regolamenti, norme in materia di poli-
zia edilizia) alla determinazione dei punti di livello e alla tutela delle
ragioni di igiene e sicurezza pubblica.
2. Le norme urbanistico-edilizie nella legislazione dell865
L'entrata dell'Italia nell'orbita napoleonica favori, anche in mate-
ria urbanistica, !'influenza della legislazione francese, alia quale tut-
40 CAPITOLO II
tavia - tranne il caso, ad esempio, della legge emanata nel luglio
1813 dal Regno italico, che riproduce sostanzialmente la citata legge
francese del 1807 - si rifanno solo parzialmente le leggi in materia
degli Stati italiani preunitari, che talvolta contengono anche norme
precorritrici di una disciplina urbanistica.
Dopa l'Unita, una piu ampia recezione della richiamata legisla-
zione francese e ravvisabile nel titolo secondo, capo III, del disegno
di legge contenente «disposizioni intorno all' espropriazione per cau-
sa di pubblica utilita», presentato alla Camera dei deputati il 18 ago-
sto 1864 dal ministro di Grazia e Giustizia e dei Culti, Pisanelli.
La differenza principale del progetto Pisanelli dalla legge francese
consiste - a parte la piu vasta gamma di finalita cui e preordinata la
formazione dei piani regolatori - nel rendere immediatamente ope-
ranti nei confronti dei privati anche i piani di ampliamento, attra-
verso la costituzione immediata della c.d. serviru di allineamento an-
che per le strade nuove previste dal piano.
Il progetto Pisanelli, perc, dopa essere state sottoposto all'esame
di due commissioni parlamentari, subi alcune modifiche e del capo
III (titolo secondo), che qui interessa, fu addirittura proposta la sop-
pressione, ritenendosi necessaria un piu approfondito studio sul-
l'opportunita di emanare siffatte disposizioni di carattere generale e
ritenute troppo gravemente onerose per la proprieta privata.
Senonche il Governo - valendosi della facolta concessagli dall'art.
2 della legge 2 aprile 1865, n. 2215, a seguito di «vive istanze di co-
spicui municipi», rna soprattutto in vista dei problemi di rinnova-
mento e ampliamento connessi al trasferimento della capitale a Fi-
renze - reintrodusse le soppresse norme riguardanti i piani regolato-
ri, salvo alcune modificazioni intese « a togliere quanta la Commis-
sione parlamentare aveva trovato di troppo assoluto, e di troppo ge-
nerale e rigoroso nel prima progetto».
Da qui nacquero i capi VI e VII, del titolo secondo, della legge 25
giugno 1865, n. 2359, emanata dal Governo in virtU della detta dele-
ga, i quali rappresentano indubbiamente un momenta fondamentale
nella storia della legislazione urbanistica italiana.
La modifica piu evidente rispetto al progetto Pisanelli consiste
nella diversificazione dei «piani regolatori edilizi» dai «piani di am-
pliamento» considerata all'epoca ammissibile, non essendosi ancora
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 41
affermato il principia della necessaria unitarieta della pianificazione
terri to rial e.
Coi piani regolatori edilizi s'intendeva provvedere alle esigenze
piu pressanti della «salubrita» e delle «necessarie comunicazioni>> e-
scludendosi quindi piu ampie finalita, ad es., estetiche, che - assegna-
te indiscriminatamente dal progetto Pisanelli ai piani regolatori, in-
dirizzati anche a rendere «piu sicura, comoda e decorosa» la disposi-
zione dell'abitato - sana ora limitate ai « piani di ampliamento».
Un ulteriore regresso rispetto al progetto Pisanelli - anche se in
questa, come in altri casi, il difetto e alla radice, cioe nel non aver
ancora avvertito la necessita di distinguere i piani regolatori generali
da quelli particolareggiati - consiste nella limitazione dell' estensione
del piano soltanto ad una parte dell'abitato, nella quale «sia da rime-
diare alla viziosa disposizione degli edifici».
Radicale, poi, la modifica rispetto al progetto Pisanelli per quanta
riguarda l'obbligatorieta della compilazione dei piani. Certo poteva
sembrare eccessiva l'imposizione a tutti i Comuni dell'obbligo di
provvedere alla formazione di un piano regolatore avente per di piu
contenuto ed efficacia di piano particolareggiato dei rispettivi abitati
in cui fosse riunita una popolazione non inferiore ai duemila abi-
tanti. Ma nemmeno puo approvarsi non solo l'abolizione- contenu-
ta nell'art. 86 della legge del 1865 - di ogni obbligo del Comune in
materia, bensi anche l'attribuzione, da parte della medesima norma,
della facolta di compilare il piano regolatore edilizio soltanto ai
Comuni, «in cui trovasi riunita una popolazione di diecimila abitan-
ti almena».
Del resto, queste disposizioni - come queUe relative alla determi-
nazione, nel decreta di approvazione del piano regolatore, del limite
di tempo (non superiore ai 25 anni) per l'esecuzione del piano stesso
(art. 87, ultimo comma) e dell'attribuzione del valore di dichiarazio-
ne di pubblica utilita all'approvazione del piano (art. 92) - si ricon-
nettono tutte alla concezione prevalente del piano regolatore come
uno strumento diretto principalmente ad agevolare piu ampie e
complesse espropriazioni per il miglioramento viario ed igienico dei
maggiori centri abitati.
Piu vaste finalita, come si e vista, hanna i piani di ampliamento,
i quali si estendono a zone non ancora facenti parte dell'aggregato
,,
I
42 CAPITOLO II
urbana e possono essere compilati da qualsiasi Comune che abbia
necessita attuale di estendere l'abitato al fine della «salubrita» del me-
desimo e della «piu sicura, comoda e decorosa sua disposizione» (fi-
nalita ancora definite «voluttuarie» nel1910).
Per il resto a tali piani si applicano le stesse norme riguardanti i
piani regolatori edilizi, compresa quella che riconosce valore di di-
chiarazione di pubblica utilita alla approvazione del piano (anche se
bisogna escludere che questa comporti la possibilita di espropriazio-
ni implicite, ipotizzabili a prima vista, sulla base della lettera dell'art.
94, primo comma, secondo cui quando il Comune deve procedere
alla costruzione delle nuove vie pubbliche «i proprietari saranno ob-
bligati a cedere i1 terrene necessaria, senz'altra formalita».
Prima di concludere questo rapido esame dei punti principali del-
le norme urbanistiche contenute nella legge 2359 del 1865, si deve
ancora accennare ad alcune questioni che presentano tuttora aspetti
insoluti e di particolare interesse.
Non poche difficolta sono sorte in merito a1 procedimento per la
formazione e l'approvazione dei piani regolatori, disciplinato in
maniera poco felice dall'art. 87 della Iegge citata.
Trattasi, pero, di questioni in linea di massima superate, tranne
quella relativa alla sussistenza o meno di un potere di modifica d'uf-
ficio dei piani da parte dell'autorita governativa (oggi regionale o de-
legata).
La soluzione del problema sembra debba essere non diversa da
quella sostenuta dalla dottrina prevalente - con riferimento ai piani
regolatori particolareggiati (e ai piani generali), di cui alla Iegge ur-
banistica del 1942 - nel senso, cioe, dell'inammissibilita di tali modi-
fiche di ufficio (ammesse poi dalla legge-ponte n. 765 del 1967), pur
essendo riconosciuta all' attivita dell' amministrazione governativa
(oggi regionale o delegata) una funzione costitutiva nel procedimento
di formazione dei piani stessi.
Infatti, in base all'art. 87 della Iegge del 1865, e il Consiglio CO-
munale a deliberare sulle opposizioni presentate sui progetto di pia-
no regolatore, salvo - in caso di rigetto delle medesime - il parere in
merito della Deputazione provinciale (poi Giunta provinciale am-
ministrativa).
In materia, dunque, la legislazione successiva e stata ben piu ac-
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA
43
centratrice ed autoritaria rispetto alla Iegge di quasi centoquaranta
anm pnma.
Con riferimento piu propriamente al contenuto dei piani disci-
plinati dalla legge del 1865, in dottrina si e ritenuto che in tali piani
potessero essere compresi, .a fini espropriativi, anche «le pro prieta
necessarie per la costruzione di pubblici edifici», in quanto «destina-
te a diventare di demanio pubblico», al pari di queUe occorrenti per
l'apertura e la rettificazione di strade o piazze.
L'opinione, pero, non trova fondamento nella Iegge, poiche, ol-
tretutto, la costruzione di edifici pubblici appare estranea ai fini
(propri dei piani regolatori edilizi) di assicurare la «salubrita e le ne-
cessarie comunicazioni». Ne essa sembra inscindibilmente connessa
al fine di rendere «piu sicura, comoda e decorosa» la disposizione
d~ll' abita to nelle zone disciplinate dai piani di ampliamento, i quali,
d altra parte, anche in base alia lettera dell'art. 93 cit., sembrano di-
retti esclusivamente a indirizzare e disciplinare l'attivita in determi-
nate zone del territorio comunale.
. I~oltre, nella legislazione del 1865 non si rinviene la prescrizione,
m v1a generale, della necessita dell'autorizzazione a costruire. Tale
obbligo fu, infatti, introdotto per la prima volta dal decreto legge 25
marzo 1935, n. 640, confermato nel decreto-legge 22 novembre 1937,
n. 2105, ed infine disciplinato nella legge urbanistica generale del
1942. .
. Nella legge del 1865 trovasi poi il criteria per la determinazione
dell'indennita di esproprio, diretto ad ottenere che l'indennita realiz-
zi, in linea di massima, una piena reintegrazione (per equivalente e-
conomico) del patrimonio espropriato, cioe il «giusto prezzo» che
per !'immobile si sarebbe determinate in una libera contrattazione di
c?mpravendita. II detto principia e stato poi accolto e aggiornato, in
vra generale, dall' art. 38 della legge urbanistica del 1942, che ha e-
scluso, pero, dal compute dell'indennita tutti gli incrementi di valo-
re attribuibili direttamente o indirettamente alla approvazione del
piano regolatore ed alla sua attuazione.
Un cenno merita, infine, l'art. 90 della Iegge del 1865, che prevede
senz'altro la «distruzione» dei lavori eseguiti in violazione delle nonne
tracciate nel piano e la condanna del proprietario contravventore al
pagamento di una multa (rectius, ammenda) estensibile a lire mille.
44 CAPITOLO II
Trattasi, tutto sommato, di norma migliore dell'art. 32 della legge
urbanistica del 1942, perche essa, fra l'altro, esclude ogni potere di-
screzionale in ordine alla necessita della demolizione delle costru-
zioni contra jus e, d' altra parte, non consente la distruzione delle fab-
briche eseguite conformemente alle norme tracciate nel piano rna
senza la prescritta'· autorizzazione (che, oltretutto, il Comune puc
anche illecitamente negare o sulla cui domanda il privata, come fre-
quentemente accade, puc anche non riuscire, per lungo tempo, ad
ottenere un provvedimento).
3. Scarsa attuazione della legge dell865 e leggi speciali successive
Non si puc dire che le norme urbanistiche della legge del1865 -
pur apprezzabili per molti versi - abbiano avuto un'estesa applica-
zione nella lora non breve vita conclusasi nel 1942.
Le ragioni del fenomeno sono molteplici: esse vanno dall'impre-
parazione tecnica delle amministrazioni comunali (per la formazio-
ne di piani, talvolta radicali, di trasformazione e di ampliamento de-
gli aggregati edilizi) al carattere non ancora drammatico (particolar-
mente fino alla prima guerra mondiale) dei problemi urbanistici
connessi allo sviluppo economico dei centri urbani.
A quell'epoca l'urbanistica era intesa generalmente come il mezzo
per risanare quartieri malsani e far si che le nuove case sorgessero
lungo preordinati allineamenti stradali.
D'altra parte, la realizzazione di notevoli «sventramenti» (come s~
disse, con formula sgradevole, rna espressiva) dell' agglomerate urba-
na - richiesti dalla necessita (talvolta impellente) di elimrnare cause
gravi e permanenti di morbilita, e forse anche dalla ambizione pro-
vinciale di grandiose opere pubbliche (con danno, in qualche caso
grave, dei centri cittadini) - aveva bisogno di mezzi finanziari che i
Comuni non possedevano, ne probabilmente avrebbero potuto pro-
curarsi mediante i contributi - colpevolmente perc anche allora
inapplicati - dei privati avvantaggiati dagli interventi pubblici.
Si pone cosi quello che sembra ancora oggi il maggiore problema
dalla cui soluzione dipende la realizzabilita concreta di un'estesa ed
apprezzabile pianificazione urbanistica: il problema, cioe, del repe-
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 45
rimento dei mezzi finanziari necessari per la compilazione e per 1'at-
tuazione effettiva di piani regolatori, che siano redatti soltanto in vi-
sta delle preminenti finalita d'interesse generale. Di fronte alle cen-
nate difficolta s'imbocco la strada - meno impervia, rna sbagliata -
dell' emanazione di provvedimenti legislativi speciali per determinate
citta con interventi finanziari da parte della Stato e agevolazioni tri-
butarie per i fabbricati costruiti o ricostruiti nell'ambito del piano,
nonche con la tendenza ad adottare criteri di determinazione del-
l'indennita di esproprio che, in deroga alla legge del1865, riducesse-
ro il compenso spettante agli espropriati.
Q!Iesta c.d. politica delle opere pubbliche - realizzata al di fuori
della ricerca di perequazione tra avvantaggiati e danneggiati dai piani
urbanistici, che ancora oggi sembra rappresentare la chiave di volta
per una efficace e giusta riforma legislativa nel settore - trova nel pe-
riodo in esame la sua fondamentale espressione nella legge 15 gen-
naio 1885, n. 2892 «per i1 risanamento della citta di Napoli», emana-
ta a seguito della spaventosa epidemia colerica che nell'estate del
1884 causa in quella citta la morte di oltre settemila persone.
Si tratto di un provvedimento che, essendo originate da tali cir-
costanze eccezionali e destinate a incidere su situazioni di fatiscenza
dei fabbricati del tutto particolari, fu proposto in vista di finalita
esclusivamente igieniche. Ma esso e rimasto memorabile, non tanto
come la conclusione di una dolorosa vicenda in cui non mancano
pagine edificanti di concordia nazionale e di generosa dedizione da
parte sia di privati cittadini che delle maggiori autorita della Stato
e del Comune, quanta per aver introdotto alcune norme che poi -
avulse dagli originari principi ispiratori e impiegate per finalita di-
verse da queUe cui erano state inizialmente preordinate - hanna avu-
to estesissima applicazione nella legislazione speciale in mq.teria ur-
banistica (anteriore e successiva alia legge generale del 1942), in
provvedimenti legislativi aventi contenuto e fini sconosciuti all'epo-
ca dell' emanazione delle norme stesse.
Ci si riferisce in particolare al terzo comma dell'art. 13, in cui e
prevista un'indennita di esproprio calcolata sulla media del valore
venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennia (aventi data certa) o,
in mancanza, sull'imponibile netto ai fini delle imposte sui terreni e
sui fabbricati.
 CAPITOLO II
46
Ispirato da leggi straniere, il criteria fu accolto, su prop~s~a del~
l'On. Crispi, con la seguente discutibile motivazione: «le legg1 m~l~s1
dicono il fitto coacervate di 10 anni; i critici tedeschi delle legg1 m-
glesi dicono che questo sia troppo grave, talv~lta per l'~mmin~stra­
zione e talvolta per la proprieta privata; le legg1 belghe d1cono d va-
lore venale; rna questa valore tante volte e troppo basso ed e opposto
al diritto di proprieta».
Come e nato, tale criteria - che apriva, come fu esattamente pre-
vista nella discussione in Parlamento, una pericolosa breccia, sempre
piu allargatasi nel sistema della legge generale del .1~65 - f~ .adot~ato
per tutelare i proprietari espropriandi, data che gh 1mmob1h destma-
ti all'esproprio avevano uno scarso valore di scambio (a causa .delle
lora pessime condizioni locative), rna avevano prodotto e c~ntmua­
vano a produrre un reddito molto elevato (graz1e allo stato d1 sovraf-
follamento dei quartieri da risanare).
Senonche le nuove norme non trovarono estesa applicazione
proprio nella situazione per cui erano state preordinate: l'inesistenza
delle dieci annualita di fitto aventi data certa, i dubbi d'interpreta-
zione e le difficolta d' applicazione del quarto comma del citato art.
13 (che fa riferimento all'imponibile), l'idea che le norme in que-
stione intendevano confermare «l'intangibile principia di equita san-
cito nella Statuto del Regno e nel codice civile» (secondo cui l'in-
dennita di esproprio deve consister~ nel giusto prezzo di cui alia legge
del 1865), fecero sostanzialmente porre da parte i nuovi criteri e
comportarono la ripresa da parte dei periti di quello «sconfinato ar-
bitrio» che, forse, velleitariamente, si era detto di voler escludere.
Ben presto, pero, la legge per Napoli fu estes a, mediante. succeSSl-
ve leggi speciali, aile piu svariate espropriazioni, e quindi anc~e ~er
l'esecuzione di piani regolatori disciplinanti situazioni no~ aSSlmd~­
bili a quelle del risanamento di Napoli, cioe, per qua~to nguarda. d
periodo in esame (precedente alia prima guerra n;ond1.ale)~ a partu:
dalla legge 20 luglio 1890, n. 6890 - che estende 1apphcaz10ne degh
artt. 12 e 13 della legge per Napoli al piano regolatore di Roma (ap-
provato con r.d. 8 marzo 1883) - fino aile leggi 25 marzo 1913, n.
553 e 26 giugno 1913, nn. 776 e 807, rispettivamente sul risanamen-
to di Catania e sui piani regolatori di Genova e di Cuneo, nonche
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 47
alia legge 5 giugno 1913, n. 525, sul riordinamento degli stabilimenti
salifero-balneari di Salsomaggiore.
Accadde cosi che tutte le volte in cui gli immobili da espropriare
- non trovandosi in condizioni simili a quelle degli edifici dei quar-
tieri napoletani da risanare o trattandosi di aree fabbricabili (cui si
riconobbe l'applicabilita dell'art. 13 della legge per Napoli) - produ-
cessero un reddito lordo inferiore al 10% del lora val ore di scambio,
l'indennita di esproprio, calcolata sulla media di questa valore col
coacervo di dieci annualita di fitto, risultava - tranne i casi di valu-
tazioni arbitrarie da parte dei periti - inferiore al valore venale del
bene, sino a pater essere la meta di quest'ultimo in mancanza di fitti
e in presenza di imponibili irrisori.
Ma - siccome la tendenza del legislatore a ridurre il quantum del-
l'indennita di espropriazione attraverso l'introduzione di diversi cri-
teri di calcolo non e un fenomeno soltanto dei giorni nostri - presto
altri provvedimenti legislativi adottarono nuovi criteri di determina-
zione dell'indennizzo, destinati anch'essi ad allontanarsi - al di fuori
di ogni generale principia perequativo - dal criteria del «giusto prez-
zo» di cui alia legge del 1865.
E il caso, ad esempio, della legge 5 aprile 1908, n. 141, sul piano
regolatore unico per la citta di Torino, nella quale (art. 5) - oltre ad
essere sviluppato il principia, gia limitatamente affermato nella legge
del 1865 e poi in via gen.erale accolto dalla legge urbanistica del
1942, secondo cui per l'indennita di esproprio non deve tenersi con-
to del maggior valore che l'approvazione e l'esecuzione, anche sol-
tanto parziale, del piano abbia conferito all'immobile - si stabiliva
. che l'indennita per l'esproprio di aree destinate a vie, piazze o a corsi
(e aventi la medesima destinazione nei piani edilizi precedenti) do-
vesse essere ragguagliata «al puro valore del terreno considerate indi-
pendentemente dalla sua edificabilita».
Tale disposizione - che trovasi sostanzialmente ripetuta anche in
leggi merio lontane (ad es., art. 4,1. 4 febbraio 1958, n. 158, riguar-
dante la zona industriale di Padova) - fu ripetuta nella legge 12 lu-
glio 1912, n. 866, di approvazione del piano regolatore di Milano
pur mancando ancora ogni chiarimento sul significate estimative
del «puro valore del terreno», secondo la quale (art. 5) «l'indennita di
cspropriazione del suolo destinato a vie, piazze e giardini dovra
48 CAPITOLO II
sempre ragguagliarsi al puro valore del terreno, considerate indipen-
dentemente dalla sua edificabilita».
4. I precedenti della Legge del1942
Dopo la prima guerra mondiale i problemi urbanistici assunsero
una sempre piu complessa e piu vasta portata, a seguito particolar-
mente - senza contare le distruzioni causate in qualche localita da
terremoti o dalla guerra - del crescente sviluppo dell'urbanesimo,
della motorizzazione, del movimento turistico, dell'intervento dello
Stato nella politica industriale e in genere ai fini dell'organica disci-
plina - non piu semplicemente fisica - degli aggregati urbani, vecchi
e nuovi. Di fronte a tali pressanti e imponenti esigenze, i tecnici del
settore invocarono nuovi strumenti legislativi e l'amministrazione
governativa fece anche dei tentativi, rimasti senza esito, per una ge-
nerale riforma della legge del 1865 sulle espropriazioni.
Si ricorse, pertanto, all'emanazione di leggi speciali che - oltre ad
estendere la facolta di compilare il piano regolatore anche a comuni
aventi una popolazione inferiore a quella stabilita dall'art. 86 della
legge del 1865 o ad obbligare alla formazione del piano singoli co-
muni o categorie di comuni aventi particolari caratteristiche e neces-
sita (come quelli dichiarati stazioni di cura, soggiorno e turismo) -
potessero far fronte con maggiore rapidita ai nuovi problemi e rea-
lizzassero, almeno in parte, i principi elaborati dalla piu moderna
dottrina in materia.
~esta legislazione speciale - a parte l'accentuazione della ten-
denza dello Stato a contribuire alla realizzazione dei piani mediante
aiuti finanziari ed esenzioni tributarie a favore delle nuov.e costru-
zioni - contiene anticipazioni notevoli della legge urbanistica gene-
rale.
Si trova accolto, ad esempio, il principia secondo cui il piano re-
golatore deve estendersi alla intera circoscrizione amministrativa
comunale, ritenendosi ormai superata la distinzione tra piani regola-
tori edilizi e piani di ampliamento dalla necessita di una visione uni-
taria delle varie esigenze presenti e future dello sviluppo degli aggre-
gati urbani. Il nuovo piano regol.atore disciplina in particolare i
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA !TALIANA 49
nuovi insediamenti residenziali, e la destinazione di aree a edifici e
impianti pubblici, nonche introduce in qualche caso un vero e pro-
prio azzonamento urbanistico - di cui puc trovarsi qualche modesta
anticipazione in norme regolamentari - con la determinazione, per-
tanto, dei diversi tipi edilizi neUe varie zone residenziali e con la
previsione delle zone industriali e delle aree riservate esclusivamente
all' agricol tura.
Altra innovazione di notevole rilievo consiste nella distinzione tra
piani di massima e piani particolareggiati di esecuzione per le varie
zone od opere previste nel piano generale, gia introdotta dal citato
piano regolatore di Milano del 1912.
Per quanto riguarda la durata di tali piani di massima non si ri-
scontrano soluzioni uniformi: di alcuni veniva stabilita la validita il-
limitata (ferma restando la limitazione, ad es., della operativita dei
piani esecutivi); di altri, invece, era fissata la durata in 25 anni. Pro-
babilmente questa diversita di disposizioni era originata dalla nozio-
ne ancora incerta della funzione e del contenuto dei piani di massi-
ma, la quale porto generalmente - e l'opinione e stata accolta dalla
dottrina e dalla giurisprudenza anche per parecchi anni dopo l'entra-
ta in vigore della legge urbanistica del 1942- ad escludere l'operativi-
ta immediata dei piani di massima prima e indipendentemente dal-
l'approvazione dei piani particolareggiati.
In verita, in alcuni casi (ad es., nel piano regolatore di Milano del
1934) erano specificati gli effetti immediati del piano di massima e i
vincoli derivanti soltanto dai piani particolareggiati. Ma in altre ipo-
tesi (fondamentale e quella del piano regolatore di Roma del 1931,
in cio seguito da numerosi altri piani), nonostante l'indicata opinio-
ne dominante, non si puc negare ogni autonoma efficacia dei piani
di massima nei confronti dei privati.
5. L 'applicazione della legge del1942 e la legislazione postbellica
Di fronte al crescente numero di leggi speciali - emanate per 1' a-
dozione dei piani regolatori generalmente delle maggiori citta - che
avevano introdotto, come si e accennato, notevoli e talvolta dissimili
innovazioni nel sistema legislative in materia urbanistica, e data an-
 L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 51
CAPITOLO II
so
tuiti con la Iegge 27 ottobre .1951, n. 1402 (r) (caducata con Ia Iegge
che la necessita di disporre di piu moderni strumenti per la. soddi-
12 agosto 1993, n. 317).
sfazione delle nuove esigenze additate dalla piu recente dottrma ur-
' ..In ~al mo~o ~ subito compromesso, sia pure forse per apprezza-
banistica trove finalmente realizzazione l'istanza, avanzata da piu
brh esrgenze, d nsultato - finalmente raggiunto, pur con l'eccezione,
parti, pe; 1' approvazione di una Iegge urbanistica generale, che stabi-
certo non trascurabile, dei piani paesistici, previsti dalla Iegge sulla
lisse una disciplina, unitaria e moderna, del settore.
tutela del paesaggio del 29 giugno 1939, n. 1497 - di avere, e'en Ia
Nacque cosi, dope lunghi ed appassionati studi e non lievi con-
Iegge urbanistica, una disciplina organica ed unitaria degli insedia-
trasti, rna alla fine - in pieno periodo bellico - tra l'indiffe~enza e
menti edilizi, che negli ultimi anni, nell'attesa vana di una nueva
l'assenteismo dei piu, la Iegge 17 agosto 1942, n. 1150, che drede fi-
nalmente alla materia dell'urbanistica una disciplina giuridica uni- Iegge .ur~an.ist~ca. general~, puo ritenersi solo un'occasione perduta.
Con 1 pram dr ncostruztone aventi contenuto ed efficacia di piano
taria ed autonoma. r:eg~latore ~articolareg~iato (v. ~ap. XI) si sperava di contemperare
L' attuazione di tale legge - che non e stata mai seriamente tentata
l esrgenza dr una orgamca e razwnale sistemazione dei centri abitati
dalle autorita competenti (a cominciare dalla mancata emanazione
con Ia necessita di provvedere ai piu urgenti lavori di ricostruzione.
dell'indispensabile regolamento di esecu~io~e) - ~vrebbe ~ncl;.e pot~­
E si cerco di raggiungere tale scope semplificando e accelerando Ia
to realizzare una razionale e moderna pramficazwne terntonale, evr-
procedura di approvazione dei piani e quella per le espropriazioni -
tando i macroscopici e scandalosi inconvenienti verificatisi nella svi-
e~tensibili an~he nelle a~ee fa~bricabili comprese nelle zone di espan-
luppo urbanistico delle nostre maggiori e piu be~le cit~a. Ma non
sr?ne ~etermmate nel prano m quanta «necessarie per le ricostruzio-
puo negarsi che la Iegge non prevede alcum mezzr (part:colari?~nte
m. dell aggregate urbane» - nonche prevedendo un'ampia possibilita
di carattere finanziario) indispensabili per una sua pratrca utrhzza-
d'mtervento del Ministero dei Lavori Pubblici per favorire la compi-
zione, e non risolve, anzi aggrava, il problema - di ordine etico:eco-
lazione e l' attuazione dei piani, anche sotto il profile tecnico-finan-
nomico e oggi anche giuridico-costituzionale - della perequazwne
ziario (v. partie. artt. 2 e 15).
urbanistica, di cui si efatto cenno in precedenza.
:E vera, perc, che nonostante le sue manchevolezze, la Iegge ur- . ~a -.a parte Ia purtroppo ricorrente considerazione sulla parziale
apphcazrone della Iegge e sull'inosservanza dei piani approvati, oltre
banistica del 1942 - se rettamente e pienamente applicata - ci avreb-
che sulla concorrenza di altre non coordinate iniziative pubbliche -
be evitato di assistere allo scempio urbanistico delle nostre piu belle
non era certo con una Iegge d'emergenza e avente limitati obiettivi
e piu importanti contrade. . che si poteva disciplinare il vasto sviluppo degli agglomerati urbani
Senonche, emanata in pieno conflitto mondiale, a guerra fimta fu
c?nseguente all'ev~luzione economico-sociale del Paese, doe, in par-
tenuta da parte e solo un decennia dope, come si e accennato, ~o.­
trcolare, al passaggro da una economia di tipo primario ad una eco-
mincio ad avere una ben limitata attuazione tra tante remere ed m-
nomia di tipo prevalentemente secondario e terziario, che ha com-
comprensioni. . . · . . portato concentrazioni di popolazione imponenti, data anche l'ecce-
Di fronte alle gravissime conseguenze degh event1 belhcr ed alle
impellenti necessita della ricostruzione, mentre gia incontrollata e
caotica cominciava a svolgersi l'attivita costruttiva dei privati, si cer,-
co qualche piu agile mezzo legislative idoneo a promuovere- e guida- . (1) L'efficacia di questi piani di ricostruzione e stata piu volte prorogata fino a! 31
d1ce~br~ 1970, exar~. 20, ult. c~mma, Iegge 3 luglio 1960, n. 610; soltanto peri comuni
re l'imponente opera di ricostruzione. . . . . . . . obbhga~1 alia for~az1one d~I p1ano regolatore generale, l'efficacia del p.d.r. fu prorogata
Furono cosi introdotti, nel nostro ordmamento giUndrco, 1 pzanz fino ~II approvaz10ne del p1ano generale (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 1983, n.
di ricostruzione col d.l.lgt. 1 marzo 1945, n. 145, successivamente m~­ 536, mIl Cons. Stato, 1983, I, 795). Oramai, !'art. 1 della Iegge 12 agosto 1993 n. 317 ha
sancito Ia definitiva perdita di efficacia di tutti i piani di ricostruzione. '
dificato ed ampliato con vari provvedimenti, tutti rielaborati e sostt-
 L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA !TAL!ANA 53
CAPITOLO II
52
pres~i~~e, de.gli ~busi edi!izi (cap. XXV); maggiori limitazioni alia
zionale elevatezza del saggio di sviluppo registratosi negli anni pre- pos~Ib.ll1ta di ed1ficare nei Comuni sprovvisti di qualsiasi piano ur-
cedenti l'oramai lunge periodo di crisi economica. . . . bams.tlco (cap. X). Anche i risultati della nueva legge non sono stati
Cosi la speranza, nutrita da qualche urbanista, che le distruz10m
quelh spe.ra~l. Certo, or~ai la maggior parte dei Comuni ha un pia-
della guerra almena servissero per una ricostruzio~e org~~ica e ra- no urbamst1co anche se 11 nuevo regime dei suoli non ha eliminate i
zionale degli abitati ando completamente delusa, sia per 1madegua- contrasti di interessi privati in sede di pianificazione urbanistica. Gli
tezza degli strumenti legislativi adoperati, s~a per il generale m~ncat~ a?usi edilizi, poi, specialmente in alcune zone, come nella conurba-
ricorso a quelli previsti dalla legge urbamstica del 1942, nei qu~h ZlOne napoletana, sono nel frattempo aumentati.
troppo spesso privati e pubbliche Amministrazioni ve~evano un m- Si arrive, cosi, in un periodo caratterizzato dai condoni e dai
tralcio all'incontrollato gioco politico, cui si prestava mvece la con-
penti~enti, ~lla !~g~e 28 febbraio 1985, n. 47, sulla sanatoria dei pre-
cessione della licenze edilizie, la distribuzione arbitraria delle opere ~edentl abus1 edllizl, ma recante anche norme piu severe per frenare
di urbanizzazione, la scelta delle aree per l'edilizia sovvenzionata e la
11. fenomeno. (v. cap .. XXV). Infatti, le manifestazioni piu macrosco-
programmazione annuale delle opere pubbliche. . piche non s1 sono npetute, anche se resta un diffuse fenomeno di
In generale, dunque, si diede via libera alle eclat: di .cementa, ch~
ab~si p~u, o me~o .rilev~nti. Successivamente la produzione legislativa
hanna soffocato il respire di tante citta, senza che, m circa tre lustn,
e 1attivita am~m1stra~Iva so~o state caratterizzate sempre piu da un
il legislatore stesso tentasse di porvi rimedio (~ p~rte l'estensi~n~ a~ andamen.to s:hr~of~emco, oscrllando tra momenti di eccessivo rigore
piani regolatori delle misure di salvaguardi~, ~1a dispo.ste per .I pian~ e determmaziom dr colpevole lassismo. Pertanto, mentre si registra-
di ricostruzione e l'unificazione nel Consigho supenore de1 lavon n?, norme e. provvedimenti sempre piu restrittivi e restrizioni sempre
pubblici di tutti i pareri prima demandati alla competenza di vari pm generahzzate, non e mancata, fra l'altro, l'approvazione di una
Ministeri ed organi consultivi). legge per un secondo condone edilizio (art. 39 della legge 23 dicem-
Di qui - dopa la tendenza legislati~a a? una ~ianific~ione ~r~a- bre 1994, n. 724 e successive modifiche) e poi ancora di un terzo
nistica settoriale (v. i piani delle aree di svlluppo mdustnale ed 1 pia-
ni di zona per l'edilizia economica e popolare) - il t~ntativ.o ?i rea-
cond?no (c~p. X?N'· ~· 13). E continuata la sovrapposizione di leggi
sta~ah ~ reg10nah che tl proclamato federalismo non ha superato. La
zione con l'approvazione della nota legge-ponte p~r 1ur~am~~Ic.a del legrslazrone statale non ha precisato i principi fondamentali di sua
6 agosto 1967, n. 765, diretta a porre un.freno ~gh. ab_usi edllizl.con competenza e le Regioni hanna emanate talvolta leggi complicate
nuove sanzioni, ad incentivare la formaz1one de1 piam comunah e a con mnovazioni discutibili.
condizionare il contenuto di tali piani, attribuendo speciali poteri al-
l' autorita governativa (modifiche d'ufficio e s.tandar? ,urba~is~ici).
Senonche anche questa legge non raggiunse gh effetti sperati: 11 fe-
nomeno degli abusi edilizi esplose in misura piu clamorosa; .dop~
dieci anni una grande percentuale di Comum era ancora pnva di
qualsiasi disciplina urbanistica; il non risolto problema del regime
dei suoli aveva continuato ad influire negativamente sul contenuto
dei piani urbanistici comunali, troppo spesso oggetto ~i. un tir~ all~
fune da parte delle forze pelitiche di ogni colore e degh mteressi pn-
vati e locali. Un nuevo rimedio a tutto cio si cerco di introdurre con
la legge 10 del 1977, recante: la nueva disc~~lina del r~gime dei suoli
indicata al capitola precedente; nuove e pm severe misure per la re-
 CAPITOLa III

LA TUTELA AMBIENTALE

SOMMARIO: 1. Evoluzione normativa e difficolta di attuazione. - 2. I piani di ba-

cino. - 3. Autorita di bacino e distretti idrografici. - 4. La valutazione am-
bientale strategica. - 5. La valutazione di impatto ambientale.

1. Evoluzione normativa e di.lficolta di attuazione

Nel maggie del 1989 fu finalmente approvata la legge per la dife-

sa del suolo (18 maggie 1989 n. 183, marginalmente modificata dalla
legge 7 agosto 1990 n. 253 e dall'art. 40 del d.lgs. 30 luglio 1999 n.
300), dopa quasi v~nti anni di indagini, di studi, di disegni di legge
non giunti all'approvazione definitiva, nonche di provvedimenti a-
dottati per affrontare l'emergenza delle ricorrenti calamita abbattute-
si sul nostro Paese.
Si e trattato di un complesso di norme giuridiche notevolmente
innovative, recanti una moderna ed unitaria visione dell'intero ecosi-
stema dei bacini idrografici, in cui le iniziative di difesa del suolo
sono collegate a queUe di tutela e di risanamento delle acque.
Sennonche, come spesso accade, alla complessa e rigorosa impo-
stazione legislativa non e corrisposta un'adeguata attuazione ammi-
nistrativa. Pertanto, alla mancanza di coordinamento tra le normati-
ve dei vari settori ed alla sovrapposizione degli strumenti di discipli-
na degli interventi sul territorio, si sono aggiunti i frequenti e gravi
dtardi nell'attuazione della legge, nonche la stentata e confusa realiz-
zazione degli strumenti adottati.
 CAPITOLa III
56
Cio nonostante, forse con scarso realismo, il 14 aprile 2006 la
Gazzetta ufficiale della Repubblica ha pubblicato il decreta legislati-
vo 3 aprile 2006 n. 152, recante un nuovo ponderosa testa normati-
vo in materia ambientale (318 articoli e 207 fitte pagine di allegati).
Ancora una volta - oltre ad una contraddittoria noncuranza per
le competenze regionali - sembra affermarsi la tendenza all'introdu-
zione di sistemi norniativi troppo ampi e complicati, di cui sembra
prevedibile una scarsa, confusa e incerta applicazione. Del resto, a
fine agosto 2006, il Governo si eimpegnato a promuovere la radicale
revisione del nuovo testa legislativo, la cui legittimita costituzionale,
peraltro - sui ricorso di 12 Regioni - sara esaminata dalla Corte co-
stituzionale all'udienza del 5 giugno 2007.
2. I piani di bacino
II citato decreta legislativo del 2006 «ha come obiettivo primario la
promozione dei livelli di qualita della vita umana, da realizzare attraver-
so la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e
l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali» (art. 2).
In particolare le nuove disposizioni «sono volte ad assicurare la tute-
la ed il risanamento del suolo e del sottosuolo, il risanamento idrogeologico
del territorio tramite la prevenzione dei fonomeni di dissesto, la messa in
sicurezza delle situazioni a rischio e la lotta alta desertificazione» (art. 53,
comma 1).
A tal fine, particolare rilevanza e attribuita al <<piano di bacino di-
strettuale», che ha valore di piano territoriale di settore e sostituisce i
piani di bacino, di cui alla citata legge 183 del 1989. Con il detto
piano di bacino sono pianificate e programmate le azioni e le norme
d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alia valorizzazione
del suolo ed alla corretta utilizzazione delle acque. A tal fine, l' art. 65
del d.lgs. citato reca una dettagliata esposizione del contenuto del
piano di bacino, che, fra l'altro, puo prevedere una serie di interventi
sul territorio per fronteggiare pericoli di frane e smottamenti, di i-
nondazioni e di siccita, nonche per la protezione dei litorali marini,
per 1'estrazione di materiali, per il regime delle acque e cosi via.
LA TUTELA AMBIENTALE 57
I piani di bacino sono redatti dalle Autorita di bacino e, corredati
dal relativo rapporto ambientale e con la collaborazione delle Re-
gioni (art. 61, comma 1, lett. a), sono adottati, anche a maggioranza,
dalla Conferenza istituzionale permanente, presieduta dal Ministro
dell'ambiente ed a cui partecipano altri cinque Ministeri e le Regioni
interessate dal distretto idrografico, oltre al Delegato del Dipartimen-
to della protezione civile (art. 63, c. 4, d.lgs. cit.).
Conclusa la procedura di valutazione ambientale strategica 01AS)
in sede statale, i piani di bacino sono approvati con decreta del pre-
sidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza Stato-Regio-
ni, e pubblicati nella Gazzetta ufficiale e nei Bollettini ufficiali delle
regioni competenti.
Le disposizioni dei piani di bacino hanna efficacia immediata e
vincolante perle amministrazioni ed enti pubblici. Nei confronti dei
privati saranno gli stessi piani di bacino a indicare le prescrizioni a-
venti efficacia immediata.
L'art. 65 del d.lgs. 152/2006 stabilisce la sovraordinazione dei
piani di bacino su tutti i piani e programmi di disciplina degli inter-
venti sul territorio. Pertanto, entro dodici mesi dall'approvazione del
piano di bacino le autorita competenti devono adeguare a tale piano
i rispettivi piani territoriali e programmi regionali, qua1i, in partico-
lare, quelli relativi alle attivita agricole, zootecniche ed agroforestali,
alla tutela della qualita delle acque, alla gestione dei rifiuti, alla tutela
dei beni ambientali ed alla bonifica (r).
· Inoltre, le regioni - entro novanta giorni dalla data di pubblica-
zione del piano di bacino - emanano le disposizioni concernenti
l'attuazione di tale piano nel settore urbanistico. In ogni caso gli enti
territorialmente interessati sono tenuti a rispettare le prescrizioni del
piano di bacino e, comunque, ad adeguare i propri strumenti urba-
nistici entro nove mesi dalla pubblicazione del piano di bacino (pe-
na l'intervento sostitutivo della regione).
(l) Cio vale, quindi, anche per i «piani generali di bonifica>> previsti dalla Iegge della
Regione Campania 25 febbraio 2003 n. 4, che gia dovrebbero essere approvati «in coe-
renza con gli strumenti di programmazione regionale e provinciale vigenti», a !oro vol-
ta subordinati ai piani di bacino.
58 CAPITOLO Ill
La disciplina suindicata contraddice e, verosimilmente, supera la
legislazione statale e regionale (2), secondo cui il piano territoriale di
coordinamento provinciale potrebbe avere valore e portata anche dei
piani di bacino, oltre che dei piani di tutela nei settori di protezione
della natura, dell' ambiente, delle acque, della difesa del suolo e della
tutela delle bellezze naturali.
Del resto, gia i nuovi piani paesaggistici previsti dal codice dei
beni culturali prevalgono sui piani territoriali urbanistici, rna
anch'essi sarebbero subordinati ai piani di bacino, evidenziando an-
cora una volta una mancanza di coordinamento legislative ed un e-
sempio significative della decadenza della tecnica di produzione del-
le leggi.
I piani di bacino dovrebbero essere attuati attraverso programmi
triennali di intervento, che sono redatti tenendo conto degli indirizzi
e delle finalita dei piani medesimi e contenendo l'indicazione dei
mezzi per farvi fronte e della relativa copertura finanziaria (art. 69,
comma 1, d.lgs. cit.).
Inoltre, in attesa dell'approvazione del piano di bacino, le Autori-
ta di bacino adottano misure di salvaguardia immediatamente vinco-
lanti sino all'approvazione del piano e comunque per un periodo
non superiore a tre anni (art. 65, comma 7, d.lgs. cit).
Sempre nelle more dell'approvazione dei piani di bacino, le Au-
torita di bacino dovrebbero adottare piani stralcio per la tutela del
rischio idrogeologico, senza bisogno della preventiva sottoposizione
a valutazione ambientale strategica, rna con determinazione della
Conferenza istituzionale permanente (artt. 67, comma 1, e 68, com-
ma 1, d.lgs. cit.).
3. Autorita di bacino e distretti idrografici
L'art. 64 d.lgs. 152 del 2006 ripartisce l'intero territorio nazionale
in otto distretti idrografici: Alpi orientali (comprendente quattro ba-
cini); Appennino settentrionale (comprendente 11 bacini); Appenni-
(2) Cfr. I' art. 18 della Iegge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. 16.
LA TUTELA AMBIENTALE 59
no centrale (comprendente 6 bacini); Appennino meridionale (com-
prendente 14 bacini); distretto Padano (bacino del Po); distretto pilo-
ta del Serchio (bacino del Serchio); Sardegna (bacini regionali); Sici-
lia (bacini regionali).
Per bacino idrografico s'intende il territorio nel quale scorrono
tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed
eventualmente laghi per sfociare al mare in un'unica foce, a estuario
o delta.
Per ogni distretto idrografico eistituita una Autorita di bacino, di
cui sono organi la Conferenza istituzionale permanente (indicata in
precedenza al n. 2), il Segretario generale (nominate dalla Conferen-
za istituzionale), la Segreteria tecnico-operativa e la Conferenza ope-
rativa di servizi (art. 63, comma 6, d.lgs. cit.).
Le nuove autorita di bacino sostituiscono le autorita di bacino, di
cui all'abrogata legge 183 del 1989, che sono state inizialmente sop-
presse a far data dal 30 aprile 2006 (soppressione prorogata fino all'en-
trata in vigore del decreto modificativo del citato d.lgs. 152/2006).
Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e regolamentato
il periodo transitorio e disciplinato il trasferimento di funzioni e del
personale, salvaguardando i livelli occupazionali, definiti al 31 dicem-
bre 2005, e previa consultazione dei sindacati (art. 63 d.lgs. cit.).
La nuova normativa, come le modifiche del codice dei beni cultu-
rali, accentuano i poteri dell'amministrazione statale in materia di
legislazione concorrente e potrebbero far sorgere dubbi di legittimita
costituzionale. Ma, secondo l'art. 176 del d.lgs. in esame, le suindica-
te disposizioni costituirebbero principi fondamentali ai sensi dell'art.
117, comma 3, della Costituzione.
Intanto, mentre la legislazione si rinnova in un crescendo di
complessita e di confusione, la cronaca continua a registrare gravi
disastri in varie localita. Il principale problema consiste nella gestio-
ne rapida ed efficiente degli strumenti legislativi.
4. La valutazione ambientale strategica (VAS)
In attuazione della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo
e del Consiglio del 27 giugno 2001, il d.lgs. 152 del 2006 disciplina
60 CAPITOLO III
anche Ia valutazione ambientale strategica (VAS), cui devono essere
sottoposti i piani e i programmi, che possono avere effetti significa-
tivi sull'ambiente e sui patrimonio culturale.
Fra gli altri, sono sottoposti a VAS, oltre ai piani di bacino, tutti i
piani e programmi, che concernino «i settori della pianificazione ter-
ritoriale o della destinazione dei suoli» e che contengano la localiz-
zazione o comunque la realizzazione di opere ed interventi i cui
progetti sono sottoposti a valutaziorie di impatto ambientale (n. 5).
Ma Ia sottocommissione competente potrebbe sottoporre a VAS
anche altri piani e programmi, ritenuti egualmente capaci di produr-
re effetti significativi sull'ambiente e sui patrimonio culturale. Solo
in tal caso sono sottoposti a VAS tutti i piani e programmi «che de-
terminano l'uso di piccole aree a livello locale» e le modifiche dei piani e
programmi gia approvati.
Ai fini dell' approvazione dei piani e programmi per i quali non e
obbligatoria la sottoposizione a VAS, l'autorita competente all'appro-
vazione del piano o programma deve preliminarmente verificare se il
medesimo possa avere effetti significativi sull' ambiente secondo i cri-
teri (peraltro generici e non sempre chiari) indicati nell'allegato II al-
Ia parte seconda del d.lgs. 152 del 2006.
In tutti i casi, prima ed ai fini dell'approvazione dei detti piani e
programmi, deve essere redatto un rapporto ambientale, che costitui-
sce parte integrante del piano o del programma proposto. In tale
rapporto devono essere indicati e valutati gli. effetti significativi che
l'attuazione del detto piano o programma potrebbe avere sull'am-
biente e sui patrimonio culturale, nonche le eventuali ragionevoli al-
ternative (art. 9 d.lgs. cit.).
I piani e programmi, la cui approvazione compete ad organi del-
le State, devono essere inoltrati (unitamente al rapporto ambientale)
ai Ministeri dell'ambiente e per i beni culturali, nonche alia Com-
missione tecnico-consultiva per le valutazioni ambientali e agli altri
Ministeri eventualmente interessati.
La detta Commissione- istituita presso il Ministero dell'ambiente
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri - e composta
da settantotto membri, oltre al presidente ed a tre vice presidenti, che
so no preposti rispettivamente a tre settori operativi (VAS, VIA e pre-
venzione e riduzione integrate dell'inquinamento).
LA TUTELA AMBIENTALE 61
La Commissione, che di norma opera attraverso sottocommissio-
ni, assicura al Ministero dell'ambiente il supporto tecnico-scientifico
per I' attuazione della Iegge. Sulla proposta di piano o programma,
debitamente pubblicata (art. 10, comma 3, d.lgs. cit.), sono previste
ampie consultazioni e chiunque, entre 45 giorni dalla pubblicazione,
puo presentare le proprie osservazioni.
Va segnalato, in particolare, che le pubblicazioni e consultazioni
previste sostituiscono ad ogni effetto tutte le forme di informazione
e partecipazione stabilite dalle procedure ordinarie di adozione ed
approvazione dei medesimi piani o programmi (art. 10, comma 5,
d.lgs. cit.).
Cia, quindi, dovrebbe valere anche con riferimento aile procedure
previste dalle leggi regionali per l'approvazione dei piani territoriali
ed urbanistici, modificando parti importanti della legislazione re-
gionale in materia.
II richiamato parere della sottocommissione tecnico-consultiva -
che esamina anche le osservazioni presentate - e trasmesso al Mini-
stro dell'ambiente, che, di concerto con il Ministro per i beni cultu-
rali e con il Ministro proponente, entre i successivi trenta giorni
provvede all'adozione del giudizio di compatibilita ambientale (e, in
mancanza, provvede in via sostitutiva, il Consiglio dei Ministri entre
sessanta giorni, previa diffida all'organo competente a provvedere
entre venti giorni. In ogni caso, ove manchi anche il provvedimento
del Consiglio dei Ministri, · s'intende emesso giudizio negative sulla
compatibilita ambientale del piano o programma).
L'approvazione del piano o del programma non puo essere in-
compatibile con il detto giudizio (art. 12, comma 3, d.lgs. cit.).
Ove trattasi di piani o programmi sottoposti a VAS e Ia cui ap-
pi:ovazione compete aile regioni o agli enti locali, tale valutazione e
effettuata in sede regionale, con le procedure stabilite dalle regioni
con preprie leggi e regolamenti, ferma restando l'applicazione delle
disposizioni suindicate, relative agli obiettivi, all' ambito di applica-
zione, alia pubblicita, aile consultazioni e al giudizio di compatibili-
ta ambientale (risultando cosi poco chiari i limiti della specifica
normativa rimessa aile determinazioni delle Regioni, per le quali
non si fa riferimento soltanto alia Commissione tecnico-consultiva
istituita presso il Ministero).
62 CAPITOLa III
In ogni caso, la disciplina stabilita per la VAS in sede statale si
applica fino all' entrata in vigore della normativa regionale.
In Campania, la legge regionale n. 16/2004 (art. 47) sottopone a
VAS i piani urbanistici in genere e, quindi, anche i piani attuativi
(procedura non necessaria ove questi non contrastino con il piano
generale gia valutato favorevolmente).
5. La valutazione di impatto ambientale (VL4)
Sono assoggettati alla procedura di valutazione di impatto am-
bientale (VIA) una lunga serie di opere il cui progetto e sottoposto
ad approvazione od autorizzazione.
Tali progetti sono indicati dall'art. 23 del d.lgs. 152 del 2006, con
riferimento ai relativi allegati (partie. allegata III).
Si tratta di numerose categorie di opere, di cui si presume un rile-
vante impatto ambientale: raffinerie di petrolia greggio; centrali ter-
miche; centrali nucleari; acciaierie; impianti per ricavare determinati
metalli grezzi o per l'estrazione di amianto; impianti chimici inte-
grati; tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza; aeroporti;
autostrade e vie di rapida comunicazione; nuove strade a quattro o
piu corsie o ampliamento a quattro corsie di strade esistenti; moli di
carico e scarico e porti turistici; impianti di smaltimento dei rifiuti;
opere per il trasferimento di risorse idriche; impianti di trattamento
delle acque reflue; dighe; impianti per 1' allevamento intensive di pol-
lame o di suini; determinati impianti industriali; cave e attivita mi-
nerarie; elettrodotti; impianti per lo stoccaggio di prodotti petroliferi
o di gas combustibili; recupero di suoli dal mare.
Per le suddette opere, l'allegato reca una serie di specificazioni e
di limiti quantitativi per determinare quali progetti sono soggetti a
VIA. Notevolmente piu ampio e l'elen\:o dei progetti soggetti a VIA,
ove si tratti di opere ricadenti anche parzialmente all'interno di aree
naturali protette. Anzi, per tali opere, le soglie dimensionali, ove
previste, sono ridotte del cinquanta per cento.
Allo scopo di assicurare la realizzazione degli obiettivi della VIA
(protezione della salute e miglioramento della qualici della vita;
LA TUTELA AMillllNTALll 63
mantenimento della varieta delle specie, ecc.), per ciascun progetto
devono essere valutati gli effetti diretti e indiretti della sua realizza-
zione sull'uomo, sulla fauna, sulla flora, sul suolo, sulle acque di su-
perficie e sotterranee, sull' aria, sul clima, sul paesaggio e sull'intera-
zione tra detti fattori, sui beni materiali e sul patrimonio culturale e
ambientale.
Per i progetti di opere ed interventi sottoposti ad autorizzazione
statale e per quelli aventi impatto ambientale interregionale o inter-
nazionale, la VIA compete al Ministro dell' ambiente di concerto con
il Ministro per i beni culturali, sentita la regione interessata e sulla
base dell'istruttoria esperita dalla Commissione tecnico-consultiva
(art. 37 d.lgs. cit.). Negli altri casi, la competenza e attribuita dalla
regione, tenuto canto della competenza al rilascio dell'autorizzazio-
ne alla realizzazione dell'opera.
Per ottenere la VIA, il committente o il proponente l'opera o l'in-
tervento deve inoltrare all'autorita competente apposita domanda, al-
legando il progetto con il relative studio di impatto ambientale, re-
datto ai sensi dell'art. 27 del d.lgs. 152/2006.
Copia della domanda e degli allegati deve essere trasmessa alle
Regioni, alle Province ed ai Comuni interessati e, nel caso di aree
protette, ai relativi enti di gestione, che devono esprimere il lora pa-
rere entro il termine perentorio di sessanta giorni (art. 36 d.lgs. cit.).
Il citato d.lgs. indica anche le misure di pubblicita e le forme di
partecipazione al procedimento per la VIA, in modo che chiunque
possa presentare le proprie osservazioni nel termine di 45 giorni dalla
prescritta pubblicazione (art. 28, comma 2, lett. b, d.lgs.). Salvi alcuni
casi di interruzione o sospensione espressamente previsti, la procedura
di VIA deve concludersi con un giudizio motivate entro 90 giorni dal-
la detta pubblicazione (pena l'intervento sostitutivo da parte del Con-
siglio di Ministri entro 60 giorni, previa diffida all'organo competente
ad adempiere entro 20 giorni). In mancanza, come per la VAS, per i
progetti soggetti a VIA in sede statale, il silenzio equivale a giudizio
negative sulla compatibilita ambientale del progetto.
Ferma restando l'applicazione dei principi suindicati, le regioni
possono disciplinare con proprie leggi e regolamenti le procedure
per la VIA in sede regionale, individuando, fra l'altro, l'autorita
competente in materia di VIA, l'organo tecnico per lo svolgimento
64 CAPITOLO III

dell'istruttoria, le eventuali deleghe agli enti locali, le eventuali diver-

se modalita per l'informazione e la consultazione del pubblico.
Inoltre, le regioni possono stabilire la prorogabilita dei termini
per la conclusione della VIA sino ad un massimo di 60 giorni, non-
che norme per il coordinamento della VIA con le procedure ordina-
rie di assenso alla'·realizzazione delle opere.
Per l' emanazione della normativa regionale il d.lgs. indica un CAPITOLOIV
termine di 120 giorni, ferma restando, in mancanza, l'applicazione
delle disposizioni della stesso d.lgs. e dei relativi allegati. I LIVELLI DI PIANIFICAZIONE URBANISTICA.
Altre competenze delle regioni in materia di difesa del suolo e di DELEGA AGLI ENTI LOCAL!
latta alla desertificazione sono elencate all'art. 61 del d.lgs. 152 del
2006. Fra queste, e attribuita alle regioni la competenza per l'elabo-
razione, approvazione ed attuazione dei piani di tutela delle acque,
SOMMARIO: 1. Rapporto gerarchico. - 2. State, Regioni e legislazione urbanistica.
cioe di piani di settore, recanti le misure necessarie alla tutela quali- - 3. Le deleghe regionali agli enti locali.
tativa e quantitativa del sistema idrico (art. 121 d.lgs. cit.).

1. Rapporto gerarchico
Come si e accennato, la legge urbanistica generale del 1942 intro-
dusse tre livelli di pianificazione (piano territoriale di coordinamento
a livello regionale o sub-regionale; piano esteso all'intero territorio co-
munale; piano esecutivo .a livello di quartiere), stabilendo tra lora un
rigoroso rapporto gerarchico, nel sensa che le disposizioni contenute
nel piano di un determinate livello devono essere rispettate dal piano
di livello inferiore, senza alcuna possibilita di deroga. In altri termini,
se nella formazione di un piano a livello inferiore, risultasse necessaria
la modifica di una disposizione del piano sovraordinato, bisognerebbe
provvedere preventivamente ad una variante del piano di livello supe-
riore (salvo casi eccezionali espressamente previsti da leggi speciali, co-
me la Iegge 219 del1981 per la ricostruzione e lo sviluppo dei territod
colpiti dal terremoto del novembre 1980).
L'esperienza maturata nei sessant'anni successivi all'approvazione
della legge del 1942 ha dimostrato che la prevista articolazione dei
livelli di pianificazione si e rivelata superiore alle capacita di realiz-
zazione della pubblica Amministrazione competente, specialmente
in alcune Regioni. In Campania, il piano territoriale di coot·dina-
66 CAPITOLO IV
mento non e stato approvato e un consistente numero di Comuni
sono tuttora sprovvisti di qualsiasi piano urbanistico; inoltre, i piani
regolatori particolareggiati sono stati frequentemente attesi invano,
anche per l'introduzione di altri numerosi tipi di piani esecutivi.
Pertanto, specialmente nelle dette Regioni sarebbe stato preferibile
una semplificazione dell'articolazione dei livelli di pianificazione,
che invece e stata generalmente complicata con l'introduzione di un
quarto livello di pianificazione (per lo piu il piano territoriale pro-
vinciale) e con una moltiplicazione dei vari tipi di piano, la cui so-
vrapposizione non si riesce concretamente a superare.
Indubbiamente pua ritenersi necessaria un piano urbanistico uni-
tario a livello intermedio, tra la Regione ed i Comuni, cioe un piano
regolatore per i vari comprensori omogenei generalmente individua-
bili all'interno del territorio regionale. Ma cia andava realizzato me-
diante una generale rifonna dell'ordinamento urbanistico, tendente a
ridurre i livelli di pianificazione, oltre a comportare - come gia sta
avvenendo in alcune leggi regionali (t) - il superamento del detto ri-
gido sistema di pianificazione, rendendo piu elastica il rapporto tra i
diversi livelli di piano, in modo da favorire un processo continuo
dell'attivita. di programmazione economica ed urbanistica (2),
2. Statv, Regioni e legislazione urbanistica
Secondo 1' originaria formulazione degli artt. 117 e 118 della Co-
stituzione, in alcune materie, fra cui l'urbanistica (3), il rapporto tra
(1) Cfr., ad es., L.R. Toscana, 3 gennaio 2005 n. 1; e !a L.R. Campania, 22 dicembre
2004 n. 16.
(2) Cfr. D'ANGELO, Pianificazione urbanistica: presente f foturo, in Riv. giur. edilizia,
1999, II, 55 sgg.
(3) Da tempo nel concetto di urbanistica e stato compreso tutto cio che concerne
l'uso dell'intero territorio (e non solo gli aggregati urbani) ai fini della localizzazione e
tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture (v., con rife-
rimenti legislativi e giurisprudenziali, DA.MONTE, La nozione di urbanistica .. ., in Riv.
giur. edilizia, 2000, I, 731 sgg.). Con !a modifica dell'art. 117 della Costituzione, fra le
materie di esclusiva competenza regionale l'urbanistica e stata sostituita dal «governo
del territorio», Ma, come si dira anche nel testo, forse nulla esostanzialmente cambiato
I LIVELLI Dl PIANIFICAZIONE URBANISTICA 67
Stato, Regioni ed enti locali dovrebbe essere il seguente: lo Stato sta-
bilisce i «principi fondamentali» (auspicabilmente mediante apposite
leggi, dette «leggi quadro» o, meglio, «leggi-cornice»); le Regioni legi-
ferano nell'ambito dei detti principi fondamentali e delegano, di
norma, agli enti locali (partie. Comuni e Province) l'esercizio della
relativa attivita amministrativa.
Anzi, l'art. 9 della legge statale 10 febbraio 1953, n. 62, subordi-
nava I'attivita legislativa regionale alia preventiva emanazione della
legge statale contenente i relativi principi fondamentali.
Qyesta legge fu poi abrogata con I' art. 17 della legge 16 maggio
1970, n. 281, chemise in grado le Regioni di legiferare, tra l'altro, in
materia urbanistica, previa emanazione di un decreta legislative re-
cante l'indicazione delle competenze trasferite (D.P.R. 15 gennaio
1972, 11. 8).
Ma se cia ha consentito l'avvio della legislazione regionale, non
ha di contra risolto i problemi che incidono in maniera determinan-
te sul piano dell'autonomia legislativa delle Regioni. In particolare e
stato attuato il nuovo assetto istituzionale senza fissazione dei prin-
cipi fondamentali, la cui funzione di strumenti guida per la legisla-
zione regionale di dettaglio ·e insostituibile.
· Con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, il problema non
risulta ancora risolto. Infatti, nella sua nuova formulazione, l'art.
117 della Costituzione include fra le materie di legislazione cancer-
rente il «governo del territorio» e non parla piu di urbanistica. Pertan-
to, allo stato attuale e controverso se nell'espressione «governo del ter-
ritorio» sia compresa o meno anche l'urbanistica. Mentre la soluzio-
ne negativa esduderebbe ogni competenza della legge statale in ma-
teria di urbanistica, in base alia soluzione affermativa - che allo stato
attuale sembra prevalente (4) - le Regioni conserverebbero la potesta
legislativa in materia urbanistica sempre con la riserva alia legisla-
zione statale per la determinazione dei principi fondamentali. II 28
giugno 2005, la Camera dei deputati ha approvato un disegno di
(v. MACCABIANI, La corte <<compone» e «riparte•• Ia competenza relativa al governo del territo-
rio, in Riv. giur. ediliz;a, 2005, II, 209 sgg.).
(4) In dottrina, v. PlCOZZA, I poteri delle Regioni e degli enti locali in materia urbanistico-
edilizia dopo Ia modifica d(l titolo V d(Ua Costitt.lzione, in It Cons. Stato, 2003, II, 1945 sgg.
 CAPITOLO IV
I LIVELLI DI PIANIFICAZIONE URilANISTICA 69
68
lev~re, ~era, :he l'art. 56 della Iegge citata conferisce alle Regioni e
Iegge sul governo del territorio, rna il Senate. non ha pro~eduto
agh entrlocah tutte le funzioni amministrative statali in materia non
all'approvazione definitiva prima della concl~s10ne. del~a l~g~slatura.
espressamente mantenute allo State dalla Iegge medesima.
Pertanto, la mancanza di una Iegge recante 1 dett1 prmcrp1 fonda-
'· Peraltro, il successive testa unico sull'edilizia reca numerose nor-
mentali ha determinate e probabilmente determined non poca con-
me di dettagli? in materia di governo del territorio, dichiarando (art.
fusione. Infatti, l'assenza di sicuri punti di riferimento ha costretto il
2, c. 3) che srffatte norme operano direttamente nei riguardi delle
legislatore regionale ad operare entre i lim~ti dei princ~pi f?~~amen~
Regioni a statuto ordinaria <<fino a quando esse non si adeguano ai prin-
tali desumibili dalla legislazione statale vrgente, con mtmbrh gravr
incertezze che si riflettono anche nel momenta in cui lo State, tra-
cipi di riordino» contenuti nel testa stesso.
Tale norma e sconcertante, sia perche sembrerebbe modificare le
mite il g~verno, e chiamato ad operare il controllo c?stituzi~nale
preesistenti norme legislative di dettaglio, sia perche la Costituzione
sulle leggi regionali. La realizzazione della programmaz10ne reglOna-
attribuisce allo State di stabilire i principi fondamentali in materia
le necessitava e necessita di principi certi e chiari che servono da
di governo del territorio e non imprecisati <<principi di riordino».
quadro di riferimento specialmente in ordine alla distribuzi?ne.dell~
In ogni caso e stata confermata Ia competenza statale ad indicare
competenze tra State e Regioni in materia ~i. assetto del ~erntono, dr
difesa del suolo e delle cosiddette opere dr mteresse reg10nale o na-
«le linee fondamentali dell'assetto del territorio», rna le insane spinte set-
toriali e l'allergia ad un sistema unitario di pianificazione hanna fat-
zionale. to ripartire tale competenza tra due diversi Ministeri (artt. 35 e 41
La certezza dei principi fondamentali e necessaria non solo nei
del decreta legislative 30 luglio 1999, n. 300). Infatti, nella nueva
riguardi della singola Regione, rna anche ~ soprattutto per la ~fera
struttura del Governo, prevista da questa Iegge delegata, la detta
interregionale, poiche non e infrequente 11 caso che una Reg10ne
competenza e attribuita al nuevo Ministero dell'ambiente e della tu-
ponga indirizzi legislativi di rilevante impo~tanza: seguiti .a~~he da
tela del territorio «con riferimento ai valori naturali e ambientali,· difesa
altre Regioni, rna che in altri casi vengono ~rsatt:sr ~ re~eprtl ~n n:o~
do differente, con conseguente disomogenerta dr pnncrpr legrslatlVl tJ:l s~olo e tutela delle acque,· protezione della natura; gestione dei rifiuti;
mquz~a:rzent~ e ri~ch~o ambientale,· P_romozione di politiche di sviluppo
nelle diverse Regioni. . sostenzbzle,· rzsorse zdrzche» (art. 35 c1t.). Invece, spettera al Ministero
Intanto - secondo l'art. 9 del citato D.P.R. n. 8 del 1972 e p01 per
l'art. 81 D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616- lo State, in attesa della «Iegge delle infrastrutture e dei. trasporti il compito di indicare le Iinee fon-
cornice», avrebbe dovuto esercitare una funzione di ind~rizzo e di dame.ntali ~ell'assetto d.el territorio «con riferimento aile reti infrastmt-
coordinamento, identificando altresi le linee fondamentah dell'asset- turalz e al szstema delle cztta e delle aree metropolitane, reti infrastrutturali
to del terri to rio nazionale, con particolare riferimento all' articolaz~o­ e opere di competenza statale; politiche urbane e dell'edilizia abitativa; o-
ne territoriale degli interventi di interesse statale ed alla tutela am- p.ere nyarittime e infra:trutture idrauliche, trasporti e viabilita» (art. 41
crt.). E fin troppo evrdente che la distinzione riportata avrebbe sensa
bientale ed ecologica del territorio, nonche alla difesa del suolo.
co~ riferimento ai singoli interventi, rna e assurda la disposta sepa-
Invece - salvo quanta potra verificarsi con 1' applicazione della
razlOne delle competenze, ove si tratta di identificare le linee fonda-
Iegge sulla difesa del suolo, di cui al capitola precede.nte - ~em~eno
questa funzione e stata svolta, mentre sarebbero statl ausp1cab1h an- mentali dell' assetto del terri to rio, che dovrebbero derivare da una vi-
sione globale ed unitaria delle varie e differenti esigenze di tutela e di
che piani territoriali nazionali ed interregionali. . . .
Ma ora la ripartizione delle competenze tra State, Reg10m ed ent1 interventi sui territorio.
locali in materia di territorio ed urbanistica e stata definita dalla Intanto, almena finora, si e verificato il crescente accavallarsi, in
Iegge 'delegata n. 112 del 1998 (art. 52 sgg.), con inn?~azioni (pera~­ materia urbanistica, di provvedimenti legislativi statali e regionali,
tro non radicali), di cui si fara cenno distintamente. E 1mportante n- senza pater piu ormai individuare i criteri seguiti dallo State e dalle
70 CAPITOLO IV
Regioni nel ritenere la propria competenza a legiferare nei limiti di
cui all' art. 117 della Costituzione.
Sembra, anzi, che il quadro costituzionale sia state in parte rove-
sciato, a seguito dell'emanazione (da parte di numerose Regioni) di
leggi urbanistiche generali incidenti su aspetti, anche innovativi, di
grande rilievo, mentre sono approvate molte leggi statali che modifi-
cano o integrano norm~ urbanistiche di dettaglio, talvolta gia modi-
ficate o integrate da prowedimenti legislativi regionali.
In altri termini, lo Stato - in luogo di precisare i principi fonda-
mentali in materia - ha emanate numerose leggi di dettaglio, senza
tener canto della legislazione regionale eventualmente esistente sul-
l'argomento e, talvolta, inserendo le Regioni in procedimenti ammi-
nistrativi statali o dando ad esse specifiche competenze amministra-
tive (rna sempre intaccandone la potesta normativa).
Fra le richiamate leggi statali di dettaglio, sono compresi i nume-
rosi (e discutibili) provvedimenti legislativi statali recanti specifiche
ipotesi di approvazione di progetti aventi valore di variante automa-
tica dei piani urbanistici.
Ad esempio, l'art. 5 della legge 22 dicembre 1969, n. 952, sull'edi-
lizia scolastica, disponeva che «la indicazione di aree non coinciden-
te con le previsioni del piano regolatore generale o del programma
di fabbricazione, disposta con delibera del Consiglio comunale, co-
stituisce, in deroga alle norme vigenti, adozione di variante del piano
regolatore generale o del programma 'di fabbricazione» (v. oggi art. 2,
c. 3, legge 8 agosto 1996 n. 431).
La legge 1° giugno 1971, n. 291, in materia di edilizia universita-
ria ed ospedaliera, dispone all' art. 3 che «le aree necessarie per 1'esecu-
zione di opere di edilizia ospedaliera ed universitaria sono prescelte
secondo le previsioni del piano regolatore generale o del programma
di fabbricazione, vigente o adottato».
I1 secondo comma del medesimo articolo, al fine di superare gli
ostacoli di carattere urbanistico che potrebbero impedire una rapida
realizzazione delle indicate opere, stabilisce che: «la scelta delle aree
non conforme alle previsioni dei predetti strumenti urbanistici, ap-
provati o adottati, deve essere disposta con deliberazione del consi-
glio comunale... ».
La delibera consiliare costituisce, in deroga alle norme vigenti, va-
II.IVI!I.I.I IJ!l'l/\Nil'!{.;/\G!U!'Ill UI~U/\l'l~li'-'1\
riante al piano regolatore generale od al programma di fabbricazione
a norma della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modifiche
ed integrazioni.
La legge 12 dicembre 1971, n. 1133, peril finanziamento dell'edi-
lizia degli istituti di prevenzione e pena, all' art. 6 dispone che la de-
libera di scelta di un' area non conforme alle previsioni dei piani ur-
banistici «COstituisce, in deroga alle norme vigenti, variante al piano
regolatore generale od al programma di fabbricazione».
L' art. 5 della legge 17 dicembre 1971, n. 1158, relative al collega-
mento viario e ferroviario tra la Sicilia ed il continente, contiene
norme del tutto analoghe·alle precedenti.
Infine, la legge 18 dicembre 1973, n. 880, riguardante la localizza-
zione di centrali termoelettriche e reti di trasporto ad alta tensione,
dopo aver riservato le scelte definitive al CIPE, tagliando fuori gli
organi della pianificazione territoriale (artt. 2 e 5), dispone all'art. 3
che «la determinazione della localizzazione costituisce autorizzazio-
ne alla variante del piano regolatore o del programma di fabbrica-
zione, nell'ipotesi in cui l'area localizzata, in ogni caso fuori del cen-
tro abitato, non abbia una destinazione industriale».
·.. La tendenza legislativa verso uno sganciamento &a pianificazione
urbanistica e localizzazione delle opere pubbliche fu poi ampliata
dalla legge n. 1 del gennaio 1978, istituzionalizzando l'istituto della
variante automatica allorquando la localizzazione dell'opera pubbli-
ca da parte degli enti competenti non fosse compatibile con la desti-
nazione di zona degli strumenti stessi.
Q!testa normativa e stata sostituita dall'art. 19 del T.U. 327/2001
sugli espropri, che disciplina l'approvazione da parte del Consiglio
comunale del progetto definitive di opere pubbliche non conformi
alle previsioni urbanistiche. Tale delihera consiliare costituisce ado-
zione di variante allo strumento urbanistico. In tal caso se la Regio-
ne (o 1'ente delegate) non manifesta i1 proprio dissenso entro 90
giorni dalla ricezione della relativa documentazione, il Consiglio
comunale rendera efficace la deliberazione in variante in una succes-
siva seduta (s).
(5) L'effetto di variante del piano regolatore conferisce all'opera anche la qualita di
 CAPITOLO IV
72
Poi secondo l'art. 5 della legge 1° agosto 2002 n. 166, l'approva-
zione da parte del Consiglio comunale di un progetto definitive di
infrastrutture di trasporto, viabilita e parcheggi costituisce variante
urbanistica a tutti gli effetti.
La stessa «legge Bucalossi» (n. 10 del 1977) - mentre ha tentato
(pare inutilmente, come si e visto al cap. I, nn. 3 e 4} di modificare il
regime dei suoli e dei relativi vincoli urbanistici - non rappresenta,
per molti versi, una legge di «principi», bensi contiene una normati-
va specifica e definitiva su vari istituti, come quello della concessione
edilizia. - suindicate - e evidente la grande confusione ed incertezza, che puo
Cia si e ripetuto con la legge 25 marzo 1982, n. 94, che ha modi-
ficato, in modo assai specifico, la disciplina del rilascio delle auto-
rizzazioni e delle concessioni edilizie, che poi e stata oggetto di ulte-
riori modifiche da parte di vari provvedimenti legislativi statali, fino
al testa unico sull'edilizia n. 380 del 6 giugno 2001, e successive mo-
difiche (v. cap. XXN, n. 10).
Analoghe considerazioni si potrebbero fare per le norme legislati-
ve riguardanti le zone colpite dal terremoto del novembre 1980.
Successivamente varie leggi statali hanna previsto diverse ipotesi
di opere in deroga agli strumenti urbanistici, per determinate locali-
ta, per realizzare parcheggi, per migliorare le strutture turistiche o le
infrastrutture collettive in occasione dei campionati mondiali di cal-
cia del 1990, in materia di opere ferroviarie ed impianti aeroportuali
(legge 15 dicembre 1990, n. 385, art. 7), per la localizzazione di im-
mobili da destinare a comunita alloggio e centri socio-riabilitativi
per portatori di handicap in situazione di gravita (legge 5 febbraio
1994, n. 104, art. 10) e cosi via.
In generale la Corte costituzionale non ha avuto occasione di ·
pronunciarsi sulla conformita delle leggi richiamate ai suindicati
principi della Costituzione repubblicana.
pubblica utilita, indifferibilita ed urgenza; pertanto, nel caso di opera localizzata su area
non destinata a servizi pubblici, !'opera medesima acquista !a detta qualita solo dopa
l'approvazio11e da parte della Regio11e (o dell'Ente delegato) (Cons. Stato, Sez. IV, 1°
marzo 2001 n. 1145, iv~ 2001, I, 520). Una zona destinata a «fascia di rispetto» non e
stata co11siderata area destinata a pubblici servizi (T.AR. Campania, Napoli, Sez. V, 26
febbraio 2002 n. 1093, in Rilssegna T.A.R, 2002, I, 1564).
I I.IVI!LLI Dli'IANIFICAZIONE URBANISTICA 73
Ma, per la legge n. 179 del1992, la Corte costituzionale (6) ha in-
dividuate una violazione delle competenze regionali. Si tratta della
normativa che ha introdotto i programmi integrati d'intervento (as-
similati a piani particolareggiati di limitata estensione). Secondo la
sentenza della Corte, la legge statale ha legittimamente introdotto il
nuevo tipo di micropiano urbanistico, rna non puc disciplinarne la
formazione e gli effetti, che competono all'Ente Regione (v. cap. 'XV,
n. 7).
In conclusione - al di la della opportunita o meno delle norme
provocare questa crescente invasione di campo (in qualche case an-
che da parte delle Regioni), sotto il profile della successione delle
leggi nel tempo: sullo stesso punta la legge statale potra intervenire a
modificare una norma regionale e viceversa, in un processo che po-
trebbe essere continuo e frequente, con assurde conseguenze facil-
mente immaginabili.
In altri termini, potrebbe diventare sempre piu difficile risponde-
re al quesito - che, invece, non dovrebbe sorgere - su quale sia la leg-
ge vigente in un determinate territorio (ad esempio, v. infta, cap. X,
n. 2). In linea di massima si puo dare il consiglio di verificare, anzi-
tutto, quali sono - oltre alle leggi statali in materia urbanistica - le
leggi eventualmente emanate dalla Regione interessata.
Poi - in caso di contrasto tra le norme statali e quelle regionali -
sara in pratica opportune;> attenersi alla legge entrata in vigore piu
recentemente pur essendo possibile sostenere la prevalenza della nor-
ma proveniente dalla fonte competente in base alla Costituzione
(cioe della legge statale per le norme di «principia» e della legge re-
gionale per le norme specifiche o di dettaglio) (7). Ma e evidente l'e-
strema difficolta pratica di questa soluzione, anche a seguito della
nueva formulazione dell'art. 117 della Costituzione, approvata con
(6) Cfr. Corte cost., 16 giugno 1992, 11. 283, in Il Carriere giuridico, 1993, 789, con
nota di V. CARBONE, e 921, con nota di A. Dr MAJO.
(7) Per l'affermazione del carattere sottordinato, nella gerarchia delle fonti normati-
ve, della Iegge regionale rispetto a quella statale, v. Cons. Stato, Sez. IV, 2 11ovembre
1993, 11. 958, in Il Cons. Stato, 1993, I, 1390. In senso contrario, v. T.AR. Sardegna, 5 di-
cembre 1994, 11. 2091, in Rtusegna T.A.R., 1995, I, 932.
74 CAPITOLa IV
la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3. Infatti, come si e accen-
nato, e controverso se l'urbanistica sia ancora compresa fra le mate-
rie di legislazione concorrente oppure se sia stata attribuita in via e-
sclusiva allegislatore regionale.
Nel presente volume - di fronte alia varieta delle leggi di alcune
Regioni - si fa riferimento alia legislazione statale, indicando le mo-
difiche o le innovazioni introdotte, ovviamente per il proprio terri-
torio, dalla Regione Campania e, in qualche caso, anche da altre Re-
giOm.
3. Le deleghe regionali agli enti locali
Secondo l'accennato quadro costituzionale, di norma le Regioni
avrebbero dovuto delegare agli enti locali le proprie competenze
amministrative in materia urbanistica, realizzando pili compiuta-
mente il ruolo di Enti destinati, in via di massima, a fare le leggi e la
programmazione generale nelle materie ad esse attribuite dalla Costi-
tuzione (o anche, a mio avviso, in queUe eventualmente delegate dal-
lo Stato).
Cia spesso non e ancora avvenuto (o e avvenuto in ritardo) per
vari motivi, compreso quello della generale tendenza - a tutti i livelli
- di trattenere e non delegare il potere.
Qyesto rilievo non vale, in materia urbanistica, per la Regione
Campania, che - negli anni 1980-1982 - ha delegato quasi tutte le
proprie competenze amministrative a Comuni, Province e Comunita
montane (oltre alia subdelega delle competenze in materia di tutela
del paesaggio, di cui si fara cenno al cap. XXI e per la quale la legge
431 del1985 ha segnato un'incisiva rivendicazione di pQtere da parte
degli organi statali).
Lo schema attuale delle competenze, fra l'altro e con particolare
riferimento alia Campania, eil seguente:
a) La Regione: provvede alia formazione ed approvazione del pla-
no territoriale regionale (Ptr) (cap. V); verifica la compatibilita del
piano territoriale di coordinamento provinciale con il Ptr e con i
piani settoriali regionali (cap. VI); attua l'intervento sostitutivo in ca-
so di omissione da parte della Provincia di atti di competenza della
1 I.IVJll,l.f Dll'!ANIPICAZIONE URBANISTICA 75
medesima (art. 39, c. 3, l.r. 16/2004); esercita i poteri in materia di
repressione degli abusi edilizi in caso di inerzia comunale (sospen-
sione o demolizione di opere abusive, annullamento di permessi di
costruire illegittimi). Potrebbe provvedere, altresi, all'approvazione
dei piani paesaggistici (ai sensi del nuovo codice dei beni culturali: v.
cap. XXI) e dei piani dei parchi regionali (salva la diversa procedura
per I' approvazione di un piano territoriale provinciale con valore di
piano paesistico o di parco naturale: cap. VI). ·
b) La Provincia: provvede alia formazione ed approvazione del
piano territoriale di coordinamento provinciale (Ptcp) e lo trasmette
alia giunta regionale per la verifica di compatibilita con il Ptr e con i
piani settoriali (cap. VI); approva i piani regolatori delle aree e dei
nuclei industriali, ove non sia stata raggiunta l'unanimita in sede di
conferenza dei servizi (salva la diversa procedura di Ptcp avente valo-
re di piano a.s.i.); provvede alia verifica di compatibilita dei piani
urbanistici comunali con le normative sovraordinate e, in caso nega-
tivo, convoca una conferenza di servizi; attua gli interventi sostitutivi
se un Comune omette di compiere un atto di propria competenza
(compresa la nomina dei Commissari ad acta, nel caso di inerzia de-
gli uffici comunali sulle domande di permesso di costruire).
c) La Comunita montana (B) e stata privata dalla l.r. 16/2004 dei
poteri in materia di approvazione dei piani comunali generali dei
Comuni interamente montani e dei regolamenti edilizi di tutti i
Comuni montani, nonche dell'esercizio del «controllo di conformita»
sui piani esecutivi dei detti Comuni. Non risulta, invece, escluso
l'intervento sostitutivo della comui:lita montana cui sia rivolta la ri-
(8) Con !a Iegge 14 gennaio 1974 n. 3 (modif. dalla l.r. 1° settembre 1994 n. 31, !a
Regione Campania ha istituito 27 Comunita montane, comprendenti Comuni intera-
mente o parzialmente montani. Sono montani i Comuni situati per almeno 1'80% della
!oro superficie a! di sopra dei 600 metri di altitudine sul livello del mare e quelli nei
quali il dislivello altimetrico non e inferiore a 600 metri (e con un reddito imponibile
media per ettaro inferiore a determinati parametri). Sono esclusi i Comuni capoluoghi
di provincia e con popolazione superiore a 40.000 abitanti. In base alla Iegge 1102 del
1971, le Comunita montane potevano approvare piani urbanistici sovracomunali, rna
tale possibiliti e stata soppressa dalla Iegge 142/1990. In Campania !a l.r. 16/2004 ha
soppresso Ia competenza delle Comunita montane per l'approvazione dei piani urbani-
stici dei Comuni interamente montani.
 (.;/\I'll ULU !V
chiesta di commissario ad acta che provveda nel case di inerzia dei
Comuni interamente montani sulle domande di permesso di co-
struire (art. 4l.r. n. 19 del2001).
d) I Comuni: possono svolgere in generale tutte le funzioni rela-
tive al governo del territorio non espressamente attribuite alla Re-
gione ed alle Province (art. 38, l.r. 16/2004); in particolare provvedo-
no alla formazione del piano urbanistico comunale (Puc); approva-
no gli atti di prd'grammazione degli interventi nell' area di tre anni;
approvano i piani urbanistici attuativi (Pua) (9), aventi valore e por-
tata dei vari piani esecutivi disciplinati dalla legislazione statale; ap-
provano il regolamento urbanistico edilizio comunale (Ruec); costi-
tuiscono le societa di trasformazione urbana e territoriale ai sensi
dell'art. 36 l.r. 16/2004.
Finora in Campania, Regione ed enti locali non hanna provvedu-
to o, talvolta, hanna provveduto con molto ritardo, all'approvazione
degli atti di propria competenza.
Nell'auspicabile inversione di tendenza, sembra pnontaria sia
l'approvazione definitiva dei piani territoriali sovraordinati - che
servirebbero da guida e da coordinamento per l'approvazione dei
piani comunali - sia il trasferimento agli stessi enti locali di persona-
le e di risorse finanziarie adeguate.
.(9) A ~eguito d~l terremoto del 23 novembre 1980, !a Iegge 14 maggie 1981 n. 21'9
atU:tbui at Comum !a competenza ad adottare speciali piani esecutivi, anche in deroga
a~h stru~enti ur~~nistici generali (piani di zona, piani di recupero, piani degli inse-
dtamentt produttlVl). Nuove norme furono introdotte con il testa unico 30 marzo 1990
n. 76 e con le leggi 23 e 31 dicembre 1998 nn. 448 e 483.
·!
CAPITOLOV
LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA REGIONALE
SOMMARIO: 1. Il piano territoriale di coordinamento. - 2. Il piano territoriale re-
gionale in Campania.
1. It piano territoriale di coordinamento
Gia la legge urbanistica del 1942 aveva avvertito la necessita di
una pianificazione urbanistica a livello sovracomunale (regionale o
subregionale), che recasse le necessarie direttive per un assetto orga-
nico del territorio e per coordinare i piani urbanistici comunali.
Secondo l'art. 5 della legge citata il piano territoriale deve indivi-
duare le direttive di sviluppo del territorio regionale, indicando le
eventuali zone di espansione (residenziale, produttiva, turistica, ecc.)
e le zone soggette a speciali vincoli o limitazioni (ad esempio, per la
tutela del paesaggio e dei parchi naturali o per la difesa del suolo e
dell'agricoltura). Inoltre, il piano territoriale deve indicare le princi-
pali infrastrutture di trasporto d'interesse sovracomunale e la loca-
lizzazione di attrezzature collettive aventi un vasto raggio d'influen-
za.
· L' approvazione di tali piani - originariamente di competenza
ministeriale - e stata demandata ai Consigli regionali, d'intesa con le
altre Amministrazioni interessate.
Si doveva trattare di un piano a larga trama, recante direttive non
puntualmente definite, rna da specificare in sede di pianificazione
 CAPITOLOV
78
comunale (1). Pertanto, secondo la legge del1942, il piano territoriale
non reca disposizioni immediatamente vincolanti, essendo necessa-
ria che le direttive del piano stesso siano specificate e recepite in un
piano sottordinato. In altri termini, le disposizioni del piano di co-
ordinamento non sono dirette a disciplinare immediatamente l'atti-
vita edilizia, rna devono essere rispettate dai Comuni nella forma-
zione dei vari strumenti urbanistici. In ogni case l'approvazione di
tali piani sovracomunali sarebbe stata molto utile, per evitare tanti
squilibri territoriali determinati dalla mancanza di una pianificazio-
ne sovracomunale (congestione della fascia costiera, cinture indu-
striali interne ai centri abitati e, viceversa, insediamenti residenziali
a ridosso delle industrie, ecc.).
Purtroppo, i detti piani territoriali sono stati approvati solo in
poche Regioni e con molto ritardo e sempre in mancanza di un
concreto coordinamento con le direttive di programmazione eco-
nomrca.
Oramai, la legislazione regionale ha normalmente sostituito il
piano territoriale di coordinamento con un piano urbanistico regio-
nale diversamente denominate, rna sempre con la funzione di detta-
re le principali direttive per l'assetto del territorio da specificare nella
pianificazione sottordinata.
La Regione Campania - che non ha mai avuto un piano territo-
riale di coordinamento - con la legge 22 dicembre 2004 n. 16, ha in-
trodotto il piano territoriale regionale, di cui al numero seguente.
2. It piano territoriale regionale in Campania
La legge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. l6 ha so-
(1) La giurisprudenza ha ritenuto che il piano urbanistico regionale non puo di-
sporre la destinazione urbanistica dei beni statali (demanio e patrimonio in~isponibile
dello Stato) senza la previa intesa Stato-Regione (Cons. Stato, Sez. N, 28lugho 1992, n.
692, in Il Cons. Stato, 1992, I, 898; 5 novembre 1991, n. 905, iv~ 1991, I, 1640; 5 ottobre
1991, n. 775, iv~ 1991, I, 1450). Il p.t.c., per la sua natura di piano urbanistico sovraor-
dinato alla pianificazione di dettaglio, non puo sovrapporsi a quest'ultima, localizzando
i nuovi interventi o il soggetto favorito (T.A.R. Liguria, Sez. I, 28 settembre 2002 n. 982,
in Rassegna TA.R, 2002, I, 3945).
LA PIANIPICAZ!ONE URBAN!STICA REGION ALE 79
stituito il piano territoriale di coordinamento con i1 piano territoria-
le regionale (Ptr).
Nel rispetto della legislazione statale e della normativa comunita-
ria, il Ptr detta le principali disposizioni per l'assetto del territorio
regionale in coerenza con la programmazione socio-economica.
L'art. 13 della legge citata reca un lunge elenco di obiettivi e di
indirizzi, che devono essere contenuti nel Ptr e poi specificati dai
piani sottordinati.
In particolare, il Ptr - nel tracciare le linee principali dell'assetto
del territorio - deve indicare, fra 1'altro, le grandi infrastrutture di
comunicazione viaria, ferroviaria e marittima, nonche i nodi di in-
terscambio modale per persone e merci, le strutture aeroportuali e
portuali, gli impianti principali per l'energia e le telecomunicazioni.
Il Ptr deve indicare, altresi, i carichi insediativi ammissibili sul
territorio, nonche gli indirizzi per la distribuzione degli insediamen-
ti produttivi, commerciali, turistico-ricettivi e per la tutela dell'atti-
vita agro-silvo-pastorale. Inoltre, il Ptr ha il compito di indicare i cri-
teri per la difesa del suolo, dalla bonifica dei siti inquinati alla indi-
viduazione dei fattori di rischio per l'integrita fisica e l'identita cul-
turale del territorio.
• La proposta di un piano siffatto deve essere elaborata ed adottata
dalla Giunta regionale, senza l'obbligo di preventive consultazioni
almeno con le Amministrazioni coi'nvolte nel governo del territorio.
Cio ha fatto temere che la proposta di Ptr possa considerarsi calata
dall'alto, senza alcuna certezza circa la rispondenza delle direttive
predisposte alle effettive esigenze delle comunita locali. Tuttavia, si
puo immaginare che la Giunta regionale - prima di adottare la pro-
posta di Ptr - provveda, sia pure in via informale, a consultazioni
con le Amministrazioni ed istituzioni competenti.
Ad ogni modo, dope 1'adozione delle proposta di Ptr da parte
della Giunta regionale, la legge prevede una fase di larga partecipa-
zione all'esame del piano proposto. Infatti, e prescritto che, entre
sessanta giorni successivi all' adozione, la proposta di piano sia pub-
blicata sul bollettino ufficiale regionale e trasmessa alle province e,
inoltre, che la notizia dell'adozione sia pubblicata sulla gazzetta uffi-
ciale della Repubblica e su due quotidiani a diffusione regionale.
Nei successivi sessanta giorni la Regione deve convocare una con-
80 CAPITOLOV
ferenza di pianificazione, invitando a partecipare gli enti locali e le al-
tre amministrazioni interessate alla programmazione, nonche le or-
ganizzazioni sociali, culturali, economico-professionali, sindacali e
ambientaliste 'di livello regionale (secondo una prima ampia elenca-
zione gia indicata con delibera della Giunta regionale della Campa-
nia).
In questa conferenza - che verosimilmente non sara agevolmente
gestibile per il gran numero e la rilevanza dei soggetti invitati - po-
tranno essere presentate osservazioni e proposte di modifica del Ptr
adottato dalla Giunta regionale (2).
Entro i sessanta giorni successivi alla conclusione della conferen-
za di pianificazione, la Giunta regionale valuta le osservazioni e le
proposte di modifica acquisite e provvede all' adozione definitiva del
Ptr ed alla trasmissione al Consiglio regionale per l'approvazione.
Indubbiamente, il Consiglio regionale puc approvare o meno il
piano trasmesso o modificarlo anche radicalmente.
Ma, in pratica, il Consiglio regionale risultera fortemente condi-
zionato dalle scelte compiute dalla Giunta sulla base delle istanze
presentate dai tanti enti ed associazioni consultati.
Trattasi sostanzialmente di un esempio della tendenza diretta a
potenziare le competenze degli organi di governo della Regione e de-
gli enti locali ed a ridurre i poteri delle Assemblee quasi ad una fun-
zione di controllo.
Dopa l'approvazione da parte del Consiglio regionale, il Ptr e pubbli-
cato sui bollettino ufficiale della Regione ed entra in vigore dopa
quindici giorni dalla pubblicazione, con effetti a tempo indetermina-
te.
La procedura suesposta deve essere seguita anche per l'approvazio-
ne di varianti del Ptr, rna in tal caso i termini indicati sorio ridotti
alla meta. Q!testa riduzione non e prevista da altre leggi regionali,
che non prevedono alcuna modifica procedurale per l'approvazione
di varianti del Ptr oppure limitano Ia riduzione dei termini soltanto
(2) L'organizzazione delle suindicate consultazioni e stata complicata dalla Giunta
regionale (err. D'.ANGEW, Legge urbanistica della Campania: lucie ombre, in Riv. giur. edi-
lizia, 2006, II, 6).
LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA REGION ALE 81
nel caso di determinate varianti (non sostanziali o di disposizioni
programmatiche o conseguenti a variazioni della normativa vigente,
ecc.).
Opportunamente, poi, la legge della Campania attribuisce alla
competenza della Giunta regionale l'approvazione delle variazioni
tecniche degli elaborati necessari al recepimento di sopravvenute di-
sposizioni legislative statali immediatamente operative. In considera-
. zione delle prerogative del Consiglio regionale, si deve ritenere che Ia
detta competenza della Giunta e limitata soltanto aile ipotesi in cui
la variazione da apportare non comporti alcuna valutazione discre-
zionale.
Opportuna e anche Ia norma che affida alia Giunta regionale il
compito di verificare lo stato di attuazione del Ptr con cadenza quin-
quennale e comunque entro sei mesi dalla data di insediamento del
Consiglio regionale, ai fini di proporre eventuali aggiornamenti del
plano.
In ordine all' efficacia del Ptr si puc rilevare una differenza rispetto
al piano territoriale di coordinamento disciplinato dalla Iegge del
1942, in quanta il Ptr - oltre a prevedere indirizzi di natura pro-
grammatica da specificare nei piani sottordinati - puc contenere an-
che disposizioni immediatamente operanti, che, ove occorra, si sosti-
tuiscono alle diverse prescrizioni dei · piani provinciali e comunali
(anche se su questa punta il dettato legislative non e sufficientemen-
te chiaro).
Infine, l'art. 14 della citata Iegge della Campania fa riferimento ai
piani settoriali regionali (piani dei trasporti, piani di gestione dei rifiu-
ti, piani di bacino, ecc.), stabilendo che le disposizioni di tali piani
non compatibili con queUe del Ptr costituiscono varianti di
quest'ultimo, qualora siano approvate con la suindicata procedura in
materia di varianti del Ptr.
 CAPITOWVI

lA PIANIFICAZIONE PROVINCIALE

SOMMARIO: 1. Necessita della pianificazione subregionale e sovracomunale. - 2. II

miraggio della citta metropolitana. - 3. II piano territoriale di coordinamento
provinciale (Ptcp) in Campania- 3.1. II contenuto del Ptcp - 3.2. Ptcp e piani
settoriali provinciali- 3.3. II procedimento di formazione del Ptcp.

1. Necessita della pianificazione subregionale e sovracomunale

La legge urbanistica del 1942 prevedeva un livello di pianificazio-

ne regionale (mediante il piano territoriale di coordinamento) e la
pianificazione comunale g~nerale ed esecutiva.
La stessa legge stabilisce anche la possibilita di formazione di pia-
ni regolatori intercomunali (1), che perc non rappresentano un livello

(I) I piani intercomunali sono disciplinati dall'art. 12 della Iegge urbanist1ca genera-
le del 1942, rna oramai sono stati aboliti nelle legislazioni regionali, che hanno gene-
ralmente introdotto il piano territoriale provinciale. I piani intercomunali costituivano
un piano regolatore generale relative a! territorio di pill Comuni aventi interrelazioni
particolarmente strette. La redazione di tali piani poteva essere affidata dal Ministero
dei lavori pubblici (e successivamente dalla Regione) a! maggiore dei Comuni interessa-
ti, rna poi il progetto di piano doveva essere adottato dai singoli Comuni. Pertanto, as-
sai raramente sono stati approvati piani siffatti. In ogni caso, dopo l'approvazione defi-
nitiva di un piano intercomunale, il singolo Comune e sciolto dal vincolo di interco-
munalita e potrebbe promuovere eventuali varianti a! piano stesso per !a parte concer-
nente il proprio territorio e con la procedura prevista per il piano generale comunale.
84 CAPITOLOVI
intermedio di pianificazione tra il piano regionale ed il piano co-
munale, bensi sostituiscono i piani regolatori generali di piu Comu-
ni contermini.
Tuttavia, anche questa limitata articolazione dei livelli di pianifi-
cazione in qualche Regione non e stata mai attuata oppure e stata at-
tuata con enormi ritardi. Cia ha lasciato vasti territori assolutamente
privi di programmazione, nei quali sono prosperati gravi fenomeni
di disordinata crescita edilizia e di insediamenti privi delle necessarie
infrastrutture primarie e secondarie, a cui si e aggiunta la generaliz-
zata esplosione dell' abusivismo edilizio.
Q!Iesta negativa esperienza - oltre a richiedere un salta di qualita
nella gestione dell' amministrazione regionale e degli enti locali -
avrebbe dovuto determinare la tendenza ad una semplificazione del-
l'ordinamento urbanistico anche evitando la moltiplicazione degli
strumenti di pianificazione.
Cia non significa negare la necessita di un livello di gestione del
territorio intermedio tra la Regione ed i Comuni, anche perche il
piano regionale non puo svolgere il duplice ruolo di piano di indi-
riizo a livello regionale e di strumento di disciplina urbanistica uni-
taria a livello comprensoriale.
Ma - a differenza di quanta e stato generalmente previsto dalle
nuove leggi regionali - si poteva assegnare alla Regione soltanto il
compito di stabilire indirizzi programmatici di sviluppo economico
e di disciplina urbanistica, nonche un servizio di raccolta di dati e di
informazioni. Invece, il prima livello di pianificazione urbanistica
poteva essere costituito dal piano provinciale, sulla base del quale i
Comuni avrebbero potuto provvedere direttamente alla formazione
di piani urbanistici esecutivi, senza l'obbligo di approvazione di pia-
ni regolatori generali per lo piu privi di una razionale giustiflcazione
specialmente nelle aree napoletane, laddove e evidente la necessita di
una pianificazione sovracomunale.
Ma, come si vedra, il piano urbanistico provinciale e state sem-
plicemente aggiunto ai piani esistenti, come un ulteriore livello di
Egualmente, ogni Comune puo approvare piani attuativi del piano intercomunale. Tale
piano, infine, produce nei confronti dei privati gli stessi effetti del piano regolatore ge-
nerale.
LA PIANIPICAZIONH PI\OVINC!AI.U 85
pianificazione tra il piano regionale ed i piani comunali.
Gia nel 1990 il nuevo ordinamento delle autonomie locali attri-
bui alla Provincia il compito di predisporre un piano territoriale di
coordinamento per il proprio territorio, che - in attuazione degli
indirizzi regionali - recasse le disposizioni generali per l'assetto del
territorio, con particolare riferimento alle diverse destinazioni delle
varie parti, alla localizzazione di massima delle maggiori infrastrut-
ture e linee di comunicazione, alla difesa del suolo ed ai parchi o ri-
serve naturali (2).
Ma la richiamata legge statale demanda alla Iegge regionale di det-
tare le procedure di approvazione da parte della Provincia del piano
territoriale (con il concorso dei Comuni), restando alla Regione solo
il compito di accertarne Ia conformita agli indirizzi regionali della
programmazione socio-economica e territoriale.
2. Il miraggio della citta metropolitana
L'indicata esigenza di pianificazione urbanistica unitaria a livello
sovracomunale potrebbe essere soddisfatta ancora meglio per le aree
metropolitane, cioe per zone comprendenti i Comuni di Torino,
Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli
altri comuni i cui insediamenti abbian@ con essi rapporti di stretta
integrazione (in ordine all~ attivita economiche, ai servizi essenziali
alla vita sociale, nonche alle relazioni culturali e alle caratteristiche
territoriali) (3).
La costituzione delle indicate citta metropolitane era obbligatoria,
in base alla Iegge 142 del 1990, rna purtroppo le leggi successive- di
fronte all'inerzia delle Regioni ed all'opposizione dei portatori diva-
(2) Secondo il Consiglio di Stato (Sez. N, 20 marzo 2000 n. 1493, in Il Cons. Stato,
2000, I, 619), il piano territoriale di coordinamento della Provincia, di cui all'art. 15,
comma 2, Iegge 142 del 1990, non puo introdurre nel piano regolatore generale del
Comune prescrizioni e vincoli privi di specifica causate legislativa o non riferibili ad una
attribuzione riservata alia Provincia stessa. ·
(3)II decreta legislativo 31 marzo 1998, n. 112, all'art. 52, ha incluso il sistema delle
citta e delle aree metropolitane fra i compiti di rilievo nazionale, anche ai fini della svi-
luppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del Paese.
86 CAPITOLO VI
ri interessi particolari - l'hanno resa facoltativa. L'art. 16 della legge
3 agosto 1999, n. 265, stabilisce che la Regione precede alia delimita-
zione territoriale dell'area metropolitana entro centottanta giorni «su
conforme proposta degli enti locali interessati » ( oggi art. 22, c. 2, t. u. 26 7
del2000).
E vera chela legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 ha modifi-
cato l'art. 114 della Costituzione nel sensa che «la Repubblica ecosti-
tuita dai Comuni, dalle Province, dalle citta metropolitane, dalle Regioni
e dallo Stato». Ma, per ora, non risulta modificata la normativa sulla
costituzione delle citta metropolitane.
Pertanto, le citta metropolitane non potranno essere costituite se i
Comuni non lo vorranno. Occorrera i1 superamento del diffuse
municipalismo, affinche il Comune capoluogo e gli altri Comuni
dell'area metropolitana decidano di costituirsi in citta-metropolitana.
Ove tale costituzione fosse deliberata dall'assemblea degli enti lo-
cali interessati, su conforme decisione dei consigli comunali, la deli-
berazione dovrebbe essere sottoposta a referendum popolare entro
centottanta giorni. Nel caso di voto favorevole da parte della mag-
gioranza dei cittadini aventi diritto al voto, si arriverebbe finalmente
alla costituzione della citta metropolitana, tramite la Regione e l'ap-
provazione di una legge statale.
La «citta metropolitana» avra Sindaco, Giunta e Consiglio metro-
politano, eletto direttamente dalla popolazione. In altri termini, do-
ve sara istituita la citta metropolitana non ci sara piu la Provincia
con la conseguente necessita di procedere ad una nuova delimitazio-
ne delle circoscrizioni provinciali, qualora l'area metropolitana non
coincidesse con il territorio di una provincia (e, in linea di mas sima,
il Comune capoluogo dovrebbe essere frazionato in piu Cotp.uni: ad
esempio, Napoli - la parte comprendente il centro storico - Napoli
Fuorigrotta, Napoli Vomero, Napoli Secondigliano, Napoli Ponticel-
li, etc.).
La «citta metropolitana», oltre aile funzioni di competenza provin-
ciale, dovra provvedere alia pianificazione territoriale dell'area me-
tropolitana (art. 19 legge 142/1990). In tal modo, sara realizzata fi-
nalmente - sia pure per le aree metropolitane, che perc hanna im-
portanza fondamentale nel Paese- l'auspicata pianificazione urbani-
stica per vaste aree omogenee di livello subregionale.
LA PIANIFICAZIONE PROVINCIALE 87
La formazione, il contenuto e gli effetti di questa piano urbani-
stico metropolitano dovranno essere disciplinati con legge regionale.
Q!Iesta potrebbe realizzare o meno gli obiettivi prospettati, in ordine
alla semplificazione dell'ordinamento urbanistico ed all'attuazione
di un processo di pianificazione continua. In particolare, la legge re-
gionale potrebbe prevedere che dal piano urbanistico metropolitano
si passi direttamente ai piani attuativi, eliminando l'obbligo del pia-
no regolatore generale per ciascuno dei Comuni compresi nella citta
metropolitana.
Purtroppo, come si e accennato, le speranze legate all'istituzione
delle citta metropolitane finora sono rimaste deluse, anche per l'op-
posizione delle Regioni. Q!Ieste hanna avuto e conservano il timore
di vedere ridotto il lora peso politico, per il grande rilievo che assu-
merebbero le rispettive citta metropolitane, trovando in cio alleati gli
esponenti delle restanti aree regionali, per la preoccupazione di uno
sviluppo squilibrato e polarizzato nell'area metropolitana.
Intanto, fino all'istituzione della citta metropolitana, la citata leg-
ge 3 agosto 1999, n. 265 (all'art. 16), ha previsto la possibilita che la
Regione, previa intesa con gli enti locali interessati, definisca ambiti
sovracomunali per l'esercizio coordinate delle funzioni degli enti lo-
cali, mediante forme associative, in determinate materie, fra cui la
pianificazione territoriale, la difesa del suolo e le reti infrastrutturali
(art. _24 t.u. 267/2000).
3. Il piano territoriale di coordinamento provinciale (Ptcp) in Campania:
3.1. Il contenuto del Ptcp
I1 Ptcp integra e specifica le disposizioni programmatiche e pre-
cettive contenute nella pianificazione territoriale regionale.
Pertanto, con riferimento al territorio della provincia, il Ptcp contie-
ne anch' esso disposizioni di carattere strutturale e programmatico.
Fra l'altro, il Ptcp fissa i criteri per il dimensionamento dei piani
urbanistici comunali e definisce la rete infrastrutturale e delle altre
opere di interesse provinciale, con l'indicazione dei criteri per la lo-
calizzazione e il dimensionamento delle stesse, sempre in coerenza
88 CAPITOLOVI
con le previsioni di carattere nazionale e regionale. I1 Ptcp determina
anche le zone nelle quali e opportuno istituire aree naturali protette
di interesse locale, nonche le potenzialita dei sistemi naturali e an-
tropici del territorio.
Nelle disposizioni programmatiche del Ptcp sono definiti anche
gli interventi da realizzare in via prioritaria ed i termini, comunque
non superiori a diciotto mesi, entro cui i piani urbanistici comunali
devono essere adeguati alle disposizioni del detto piano provinciale.
II complesso normativo richiamato dimostra come possa essere
profondamente compressa l'autonomia dei Comuni nella determi-
nazione dell'assetto del proprio territorio, anche se e sempre piu evi-
dente la necessita di una disciplina urhanistica sovracomunale.
3.2. Ptcp epiani settoriali provinciali
Da tanti anni e stata segnalata la necessita di attuare un principia
di unita della pianificazione, superando la sovrapposizione di piani
urbanistici e di vari piani territoriali settoriali, che talvolta sono in-
compatibili tra loro e convivono in un regime giuridico di autono-
mia reciproca. La citata legge urbanistica della Campania (art. 18)
tende a superare l'inconveniente, stabilendo che il Ptcp ha valore e
portata di piano paesaggistico ai sensi del d. lgs. 42/2004 (cap. XXI),
di piano di bacino, di piano del parco naturale, di piano delle aree
di sviluppo industriale, nonche dei vari piani settoriali (ad esempio,
per la protezione dell' ambiente, delle acque e della difesa del suo-
lo) (4).
Naturalmente, cio in pratica non sara facile, perche ai fini io.dica-
ti la Provincia dovra realizzare apposite intese con le autorita e le
amministrazioni rispettivamente competenti nei vari settori.
In particolare, e dubbio se la norma in esame sara applicabile con
riferimento al piano paesaggistico, di cui al vigente codice dei beni
(4) Con delibera 13 giugno 2005 n. 711, la Giunta regionale della Campania ha ap-
provato il piano di bonifica dei siti inquinati della Regione, precisando che gli inter-
venti di bonifica e/o ripristino ambientale devono essere eseguiti anche nel rispetto del-
le norme urbanistiche, paesaggistiche e ambientali vigenti.
LA PIANIFICAZIONE PROVINCIALE 89
culturali, che detta una diversa disciplina in ordine al contenuto ed
alla procedura di approvazione del detto piano paesaggistico.
In ogni caso, la legge regionale (art. 19) stabilisce, che i piani set-
toriali provinciali devono essere coerenti con il Ptcp e che eventuali
disposizioni di tali piani non compatibili con queUe del Ptcp posso-
no essere approvate soltanto con la procedura prevista per l'approva-
zione del Ptcp.
3.3. Il procedimento di formazione del Ptcp
Purtroppo la disciplina del procedimento di approvaz10ne del
Ptcp ecomplicata e non del tutto chiara.
Anzitutto, e rimessa alla discrezionalita della Giunta provinciale
avviare o meno il procedimento con una conferenza, a cui - al fine
di realizzare le intese occorrenti per dare al piano valenza dei detti
piani di settore - sono invitate le amministrazioni statali, la Regione,
gli enti e gli organi competenti.
In ogni caso, la proposta di Ptcp e adottata d.alla Giunta provin-
ciale e pubblicata mediante deposito presso la segreteria della Pro-
vincia ed avviso sul b.u.r.c. e su due quotidiani a diffusione regiona-
le.
Entro trenta giorni dalla pubblicazione dell' avviso, gli enti locali
e le tante organizzazioni indicate aln. 2 del capitolo precedente pos-
sono presentare osservazioni al piano adottato, su cui, nel successivo
termine di trenta giorni, saranno chiamati a discutere dalla Giunta
provinciale in un' apposita conferenza, che deve essere conclusa in
trenta giorni. Dopo la conclusione della conferenza, la Giunta pro-
vinciale deve definitivamente adottare il piano e trasmetterlo al Con-
siglio provinciale per l' approvazione.
I1 piano approvato e trasmesso alla Giunta regionale per la verifi-
ca di compatibilicl con il Ptr e con i piani settoriali regionali, entro
il termine perentorio di novanta giorni, trascorso il quale la verifica
s'intende positivamente conclusa.
Q!xalora, invece, la verifica dia esito negativo, la Regione convoca
una conferenza di servizi con i rappresentanti ed i dirigenti delle
amministrazioni regionale e provinciale, allo scopo di rendere com-
90 CAPITOLOVI

patibile il Ptcp con il Ptr ed i piani settoriali regionali oppure per

proporre al Consiglio regionale determinate modifiche del Ptr. In tal
caso tali proposte di modifica s'intendono respinte decorso il termi-
ne di novanta giorni.
Il suindicato procedimento si svolge nelle ipotesi in cui inizial-
mente non sia stata convocata la detta conferenza per dare al piano
anche valenza dei piani di settore oppure in tale conferenza siano
state definite le relative intese. Invece, qualora tali intese non siano
state raggiunte, la Regione (cioe il Consiglio regionale) non 5i limita
ad una verifica di compatibilita del Ptcp, bensi provvede a definire la
relativa disciplina di settore per dare al piano stesso la detta valenza,
salvo che per il piano paesaggistico, cui deve applicarsi il codice dei
beni culturali (art. 143, comma 12, d. lgs. 42/2004).
In ogni caso, l'approvazione del Ptcp e pubblicata sul b.u.r.c. e
con avviso su due quotidiani a diffusione regionale. Il piano entra in
vigore dopa quindici giorni dalla pubblicazione ed ha efficacia a
tempo indeterminate.
Tuttavia, possono essere approvate anche varianti del Ptcp, se-
guendo il procedimento suindicato, rna con i termini ridotti della
meta, tranne che trattasi di variazioni tecniche degli elaborati - ne-
cessarie al recepimento di sopravvenute disposizioni legislative statali
e regionali - che sono approvate dalla Giunta provinciale.
La Giunta medesima, con cadenza quinquennale e comunque ·en-
tre sei mesi dall'insediamento del Consiglio provinciale, verifica lo
state di attuazione del Ptcp e l'opportunita di un eventuate aggior-
namento.
 CAPITOLa VIII

STANDARD URBANISTICI

SOMMARIO: 1. Legge ponte e disciplina urbanistica. - 2. Standard urbanistici da

osservare nella formazione dei piani.

1. Legge ponte e disciplina urbanistica

Parte rilevante del caos urbanistico che caratterizza il nostro Paese

e la risultante, per molti versi, dell'errata impostazione della pianifi-
cazione urbanistica operata nel passato (oltre che della mancata at-
tuazione della pianificazione piu recente).
I piani regolatori ed i programmi di fabbricazione sottoposti al-
l'approvazione degli organi statali furono caratterizzati frequente-
mente da densita edilizie elevate, limiti di altezza eccessivi, distacchi
insufficienti, e da scarse dotazioni di spazi pubblici. La corsa alia e-
dificazione, che ha caratterizzato gli anni del dopoguerra e della ri-
presa economica, ha incise in maniera notevole sull'aspetto delle cit-
ta dando inizio ed in parte attuando quel «massacre» urbanistico
largamente denunciate.
Per porre frena al dilagare di tale inconsulta proliferazione edili-
zia (punendo anche 1'edificazione abusiva) e per adeguare la norma-
tiva della legge urbanistica del 1942 aile mutate esigenze, il Parla-
mento approve quel provvedimento poi denominate, comunemente,
legge-ponte.
La legge 6 agosto 1967, n. 765, nacque essenzialmente con lo sco-

)
 CAPITOLO VIII
98
po di sollecitare la formazione e l' approvazione degli strumenti ur-
banistici comunali, assicurando la loro attuazione nel modo rispon-
dente all'interesse generale ed alle mutate esigenze, nonche impo-
nendo il rispetto della normativa urbanistica che fino allora era stata
largamente e frequentemente violata.
II provvedimento legislative si proponeva di agire in maniera de-
terminante sulle cause del disordine urbanistico. Q!teste ultime era-
no date da una carenza di regolamentazione derivante dalla insuffi-
cienza della legge del'42, dalla frequente non rispondenza degli stru-
menti urbanistici ai criteri di una corretta disciplina del territorio,
soprattutto per quanta riguarda la densita, gli indici di utilizzazione
edilizia e la dotazione di spazi e servizi pubblici ed infine, rna non
ultima, da una generale inosservanza della normativa esistente.
In altri termini, la legge ponte del 1967 voleva costringere la pub-
blica Amministrazione competente non solo ad approvare i piani
urbanistici comunali, rna a fare bene tali piani, oltre a prevenire e
reprimere piu severamente le costruzioni abusive.
2. Standard urba~istici da osservare nella formazione dei piani
Uno dei principali obiettivi della legge-ponte per l'urbanistica del
1967 fu quello di accelerare la formazione dei piani urbanistici (pia-
no regolatore generale e programma di fabbricazione) da parte dei
Comuni. Tuttavia, gli stessi Comuni, nei casi in cui avevano provve-
duto a formare i predetti piani, si erano frequentemente dimostrati
propensi ad eccedere nella previsione di nuove costruzioni special-
mente a scopo residenziale, trascurando non solo una piu rigqrosa e
necessaria tutela del territorio, rna anche la destinazione di sufficien-
ti aree ad attrezzature ed impianti di interesse collettivo.
Le amministrazioni comunali, cioe,. solitamente ritenevano con-
veniente formare i piani urbanistici solo laddove con essi si preve-
dessero gli insediamenti residenziali oppure ampie strade, con cio
trascurando l'esigenza di sufficienti insediamenti di scuole, di zone
di verde pubblico, di impianti destinati alia vita collettiva, di infra-
strutture pubbliche, e cosi via.
Si programmava, cioe, lo sviluppo della citta e del circostante ter-
STANDARD URBANISTICI 99
ritorio, solo in funzione di esigenze di inurbamento e di insedia-
menti residenziali o industriali, anche se - una volta costruite enor-
mi quantita di case o industrie - non sarebbero esistite le indispen-
sabili infrastrutture ed opere necessarie ad una loro confortevole e
normale utilizzazione.
Per evitare questa irragionevole uso del territorio, il Ministero dei
Lavori Pubblici concepi una legge diretta a costringere i Comuni a
destinare, nei piani urbanistici, sufficienti aree alle attrezzature col-
lettive, al verde pubblico, alle scuole etc.
La legge-ponte, infatti, stabili che con Decreta Ministeriale dove-
vane essere fissati limiti inderogabili di densita edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi di spazi destinati agli in-
sediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati aile
attivita collettive, al verde pubblico o a parcheggi (si tratta del deere-
to interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444).
I detti limiti, cioe, non disciplinano direttamente l'attivita edili-
zia, rna devono essere osservati, senza possibilita di deroga, in sede di
formazione degli strumenti urbanistici comunali (generali ed attua-
tivi) (I).
(I) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 6 febbraio 1990, in Rassegna T.A.R., 1991, I, 1959,
e Cass., Sez. II, 13 febbraio 1996, n. 1086, in Sett'. giur., 1996, II, 647 (secondo cui, per-
tanto, nei Comuni sprovvisti di piano, Ia distanza tra gli edifici e disciplinata dall'art.
41-quinquies Iegge 1150/1942 e non dal d.m. sugli standard). Nello stesso senso Cass.,
Sez. un. civ., 1° luglio 1997, n. 5889, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 324, con nota di RA-
GO. A questa sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione ha aderito Cass., Sez. II, 4
dicembre 1998, n. 12292 (iv4 1999, I, 480, con nota di richiami in diverse senso). Se-
condo questa sentenza, Ia distanza di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di edifici an-
tistanti- prescritta dall'art. 9 del d.m. 1444 del 1968 - impone limiti ai Comuni nella
formazione o nella revisione degli strumenti urbanistici, rna non e immediatamente
applicabile, in assenza di questi ultimi, nei rapporti privati (conf. Cass., Sez. II, 2 otto-
bre 2000 n. 13011, in It Cons. Stato, 2000, II, 14). Talvolta, pen), Ia stessa Corte di cassa-
zione ha affermato che il giudice civile puo disapplicare le disposizioni degli strumenti
urbanistici, che prevedano distanze inferiori a quelle prescritte dal d.m. sugli standard
(cfr. Cass., sez. II civ., 29 ottobre 1994, n. 8944, in Riv. giur. edilizia, 1995, I, 393 e 13
febbraio 1996, n. 1086, iv4 1996, I, 671); secondo il T.A.R. Toscana, Sez. III, 2 ottobre
2000 n. 200, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 5205, le distanze prescritte dal citato art. 9 si
applicano direttamente «almeno quando non vi sia contrasto con norme di pianifica-
zione urbanistica locale>>; conf. T.A.R. Liguria, Sez. I, 5 ottobre 2001 n. 982, iv4 2001, I,
4091). Piu chiaramente !a Corte di cassazione ha confermato che le distanze legali pre-
viste dagli standard urbanistici sono immediatamente applicabili ai rapporti privati, ove
100 CAPITOLO VIII
Tali limiti e rapporti devono essere definiti per zone territoriali
omogenee e non vanno confusi con le limitazioni all'attivita edilizia,
prescritte per i territori comunali sprovvisti di qualsiasi piano urba-
nistico, proprio allo scopo di sollecitare l'approvazione del piano e
preservare il territorio in tale attesa (v. cap. X).
Le ·dette zone omogenee hanno significate diverso da que1lo attri-
buito a11e zone di cui all'art. 7 de11a legge urbanistica anche se, in
pratica, esse possono coincidere con una di quelle neUe quali il pia-
no regolatore divide il territorio comunale.
Cosi vanno distinti:
A) agglomerati urbani che rivestono carattere storicq o di pregio
ambientale («centri storici)));
B) zone parzialmente o totalmente edificate, diverse dalle zone A. Si
considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie
coperta degli edifi.ci esistenti non sia inferiore al 12,5 % de11a su-
perficie de11a zona e nelle quaE la densita territoriale sia superio-
re ad 1,5 mc/mq;
C) zone di espansione, che sono quelle destinate a nuovi insedia-
menti in aree prive di strutture urbane e nelle quali l'edificazione
preesistente e inferiore ai limiti stabiliti per la zona B;
D) nuovi insediamenti a carattere industriale od assimilabile;
E) parti del territorio destinate ad uso agricola;
F) parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di inte-
resse generale.
In relazione a1le suddette zone sono fissati diversi limiti indero-
gabili (eventualmente modificati da leggi regionali), in particolare di
densita edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati. Per i centri
storici, ad esempio, un eventuale piano urbanistico generale o parti-
colareggiato, non potrebbe consentire il raggiungimento di 'altezze
maggiori di quelle preesistenti o distanze minori di quelle preesisten-
ti, in ogni caso senza tener conto delle sovrastrutture prive di valore
storico-artistico.
i piani urbanistici prevedono illegittimamente distanze minori, rna non in mancanza di
tali piani (Cass., Sez. II civ., 17 gennaio 2003 n. 633, in Guida al diritto, 2003, 12, 54).
Cfr. anche infra, nota 3.
STANDARD URBANISTICI
101
La normativa in esame non esclude, in via di principia, sostitu-
zioni edilizie od anche nuove costruzioni nei centri storici (che, ov-
viamente, nei singoli casi possono essere vietate, per una scelta tecni-
ca o di tutela dei beni culturali), rna pone questi ulteriori limiti: a)
che le densita edilizie di zona e fondiarie non siano superiori a quel-
le preesistenti, senza tener conto delle sovrastrutture di epoca recente
prive di valore storico-artistico; b) che per eventuali nuove costru-
zioni o trasformazioni urbanistiche l'altezza massima di ogni edifi-
cio non superi l'altezza degli edifici circostanti di carattere stori-
co-artistico.
Nelle zone B (di completamento) la sostituzione edilizia di singo-
li edifici deve essere mantenuta, in via di massima, entro limiti di
densita fondiaria variabili da 5 a 7 mc/mq, a seconda del numero di
abitanti nel Comune alla data di adozione del piano. Criteri piu ar-
ticolati regolano i limiti di densita edilizia negli altri casi.
Per le zone agricole (zone E) estabilito un indice massimo di 0,03
metri cubi per metro quadrate (2).
In materia di limiti di distanza tra i fabbricati fuori dei centri
storici, e fissato lo standard minima di 10 metri di distanza tra pare-
ti finestrate e pareti di edifici antistanti (3). Per le zone C (espansio-
(2) Secondo !a giurisprudenza, il verde agricolo, in sede di pianificazione urbanisti-
ca, non e tanto preordinato alia salvaguardia degli interessi dell'agricoltura, quanto in-
vece ad evitare ulteriori insediamenti edilizi pregiudizievoli per il pili conveniente equi-
libria delle condizioni di vivibilita della popolazione; pertanto, si ritiene che Ia destina-
zione agricola non precluda l'installazione di opere non connesse con gli insediamenti
abitativi (Cons. Stato, Sez. V, 28 settembre 1993, n. 968, in Riv. giur. edilizia, 1994, I,
110; T.AR. Puglia, Bari, Sez. II, 21 ottobre 1993, n. 394, in Rassegna T.A.R, 1993, I,
4743).
. ~3)Talvolta Ia giurisprudenza ha ritenuto applicabile il detto obbligo di distanz~
m1mma anche se non ancora prescritta dal piano urbanistico vigente (v., T.AR. Sicilia,
Catania, Sez. I, 24 aprile 2002 n. 742, in Rassegna T.A.R, 2002, I, 2703; contra Cass., Sez.
II civ., 22 settembre 2004 n. 19009, in Edil e Territ., 2004, n. 45, 35; cfr., peraltro, Ia pre-
cedente nota 1. V., con altre indicazioni ANTONIAZZI, in Riv. giur. urbanistica, 2002,
533). L'indicata distanza minima si applica anche nel caso in cui una sola delle pareti
fronteggiantesi sia finestrata, risultando indifferente che si tratti della parete del nuovo
edi~cio o di quell~ dell'edificio preesistente (T.AR. Trentino-Alto Adige, Balzano, 18
apnle 1995, n. 81, m Rassegna T.A.R, 1995, I, 2976; T.AR. Toscana, Sez. III, 4 dicembre
2001 n. 1734, iv4 2002, I, 649; Cass., Sez. II civ., 26 gennaio 2001 n. 1108, in II Cons.
St:ato, 2001, II, 588; id., 5 novembre 1992, n. 12001, in Riv. giur. edilizia, 1993, I, 776). La
102 CAPITOLO VIII
ne) tale distanza non puo essere inferiore all'altezza del fabbricato
piu alto.
Altri particolari limiti sono previsti in ordine all'altezza dei fab-
bricati ed aile distanze tra i medesimi, ave fra essi siano interposte
strade destinate al traffico veicolare.
In ogni caso, va ripetuto che gli standards urbanistici non sono
diretti ai (cioe non vincolano immediatamente i) proprietari delle
aree, bensi rappresentano disposizioni per colora (progettisti e pub-
bliche amministrazioni) che devono provvedere alia formazione dei
p1am.
Comunque, il data di maggior rilievo riguarda l'obbligo di desti-
nare non meno di 18 mq/abitante a spazi pubblici o riservati ad at-
tivita collettive, verde pubblico o parcheggi (misura che, in alcuni ca-
si, puo essere ridotta alia meta nei centri storici e nei centri gia edifi-
cati).
La detta quantita complessiva va ripartita, di norma, nel modo
seguente: a) mq 4,50 di aree per l'istruzione (asili nido, scuole ma-
terne e scuole dell'obbligo); b) mq 2 di aree per attrezzature di in-
teresse comune (religiose, culturali, sociali, assistenziali, sanitarie,
amministrative, per pubblici servizi, come uffici P .T., protezione ci-
vile, etc., ed altre) (4); c) mq 9 di aree per spazi pubblici attrezzati a
parco e per il gioco e lo sport; d) mq 2,50 di aree per parcheggi (in
distanza in esame deve essere osservata anche se dalle finestre di un edificio non e pos-
sibile Ia veduta sull'altro (Cass. civ., Sez. II, 12 novembre 1998, n. 11404, in Sett. giur.,
1999, II, 282) ed anche in caso di sopraelevazione (T.A.R. Abruzzo, Pescara, 13 settem-
bre 2001n. 780, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 3753).
(4) Secondo Ia giurispmdenza, fra Ie attrezzature d'interesse comune rientrano an-
che quelle affidate all'iniziativa di soggetti privati ed idonee a soddisfare un bisogno
della collettivita (compresi supermercati ed agenzie bancarie; cfr. Cons. State, Sez. V, 23
marzo 1993, n. 405, in Riv. giur. editizia, 1993, I, 577 e 27 aprile 1988, n. 268, iv4 1988,
I, 343). In Campania (Iegge reg. 5 marzo 1990, n. 9), anche in sede di piano regolatore
generale, bisogna individuare - fra le aree destinate ad attrezzature d'interesse comune -
quelle necessarie per Ia realizzazio11e di attrezzature religiose. La stessa Iegge precisa
l'este11sione minima delle aree da vincolare a questa fine, distinguendo i Comuni con
popolazio11e superiore o meno a 10.000 abitanti. Secondo il T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. N, 23 ottobre 2002 n. 6604, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 4428, i distributori di car-
buranti possono rientrare tra gli edifici realizzabili in zona F, destinata ad impianti
d'interesse pubblico.
STANDARD URBANISTICI 103
aggiunta alle superfici prescritte per le nuove costruzioni: cfr. cap. X,
n. 3).
N ei nuovi insediamenti di carattere industriale o ad essi assimila-
bili compresi neUe zone D la superficie da destinare a spazi pubblici
o destinata ad attivita collettive, a verde pubblico o a parcheggio non
puo essere inferiore al 10% dell'intera superficie destinata a tali inse-
diamenti. Ove trattasi di nuovi insediamenti di carattere commercia-
lee direzionale, a 100 mq di superficie lorda di pavimento di edifici
previsti deve corrispondere la quantita minima di 80 mq di spazio,
escluse le sedi viarie, di cui almena la meta destinata a parcheggi (5).
Il decreta legislative approvato dal Governo il 13 marzo 1998, re-
cante norme sull'esercizio dell'attivita commerciale, ha demandato
alle Regioni di fissare, entro un anna, i criteri di programmazione
urbanistica riferiti al settore commerciale, ai quali i Comuni do-
vranno adeguare, entro sei mesi, gli strumenti urbanistici generali e
attuativi ed i regolamenti di polizia locale.
Tali rapporti e gli altri limiti edilizi suindicati rappresentano dei
minimi inderogabili, rna - come ha rilevato anche la giurispruden-
za (6) - in sede di approvazione dei piani urbanistici possono essere
previsti limiti piu severi ed una maggiore dotazione di spazi pubblici
per abitante, anche se occorre una congrua motivazione nel caso di
rilevanti sovradimensionamenti (7).
(5) II concetto di insediamento direzionale e state riferito anche ai palazzi per uffici
della pubblica ammi11istrazione (cfr. Cons. State, ad. plen., 21 luglio 1997, n. 14, in It
Cons. Stato, 1997, I, 432).
(6) T.A.R. Toscana, 11 marzo 1976, n. 201, in Rassegna T.A.R., 1976, I, 1945; 27 set-
tembre 1977, n. 502, iv4 1977, I, 3537.
(7) Cfr. Cons. State, Sez. N, 9 luglio 1998 n. 1073, in It Cons. Stato, 1998, I, 1118.
Gia in precedenza la giurispmdenza aveva ritenuto che il detto aumento deve essere
motivate con l'indicazione delle ragioni di pubblico interesse che impongo11o il sovra-
dimensionamento, con maggior sacrificio della proprieta privata (Cons. State, Sez. N,
30 novembre 1988, n. 905, in It Cons. Stato, 1988, I, 1396). Per lo piu e state ritenuto
che ii detto onere di motivazione sussiste quando il superame11to degli standard pre-
scritti ecceda Iimiti «minimi» o «modesti>> (cfr. Cons. State, Sez. N, 13 maggie 1992, 11.
511, iv4 1992, I, 706; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 12 maggie 1989, 11. 599, in Rassegna
T.A.R., 1989, I, 4590}. II detto limite estate ritenuto superato in un caso di previsione
di edilizia scolastica in misura quasi doppia rispetto allo standard (T.A.R. Puglia, Leece,
Sez. I, 22 aprile 2003 n. 2585, iv4 2003, I, 2812).
104 CAPITOLa VIII STANDARD URBANISTICI 105

Pertanto, e state ritenuto illegittimo un piano regolatore, che ave- regionale possa stabilire standard urbanistici inderogabili pili rigoro-
va previsto l'edificazione di civili abitazioni in una determinata zona si, doe pili restrittivi di quelli prescritti dalla legislazione statale.
senza prescrivere indici limitativi della densita territoriale e fondia- Infine, ai fini del recupero abitativo dei sottotetti, alcune leggi re-
ria (s). Indubbiamente i detti standard rappresentano un'importante gionali hanna escluso in tal caso il riferimento agli standards urbani-
e per molti versi opportuna novita della legislazione urbanistica, che stici (to), consentendo di trasformare in abitazioni sottotetti inabita-
peraltro ha anche suscitate qualche perplessita, ad esempio sotto il bili.
profile della limitazione dell'attivita progettuale e dell'uniformita
per tutti i Comuni italiani (oltre che per la lesione dell'autonomia
comunale).
In conclusione, gli standards, pur avendo rappresentato un pro-
gresso notevole nella legislazione urbanistica, quale mezzo di con-
trollo e di frena alla smoderata proliferazione edilizia, nonche di ga-
ranzia di previsione delle necessarie attrezzature collettive, necessita-
no di maggiori approfondimenti ed aggiornamenti, onde pater at-
tuare una migliore corrispondenza tra le necessita sociali e l'uso del
territorio.
A seguito del trasferimento alle Regioni delle funzioni ammini-
strative statali in materia urbanistica, anche la modifica del vigente
decreta ministeriale sugli standards urbanistici puo essere realizzata
con provvedimento regionale. La Regione Campania aveva apporta-
to alcune modifiche alla normativa statale con la legge 20 marzo
1982 n. 14, dirette, per lo pili, a rendere pili severi gli standard suin-
dicati. Invece, la legge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 ha abrogate
le dette norme della legge citata ed ha rinviato alla normativa nazio-
nale vigente in materia di standard urbanistici, salva la possibilita di
regolamenti regionali che fissino standard minimi pili ampi (art.
31) (9),
Come spesso accade, la formulazione legislativa non e chiara, in
quanta la legislazione statale pone anche limiti «massimi» (ad esem-
pio, il rapporto massimo tra gli spazi destinati ad insediamenti resi-
denziali e gli spazi pubblici o riservati. ad attrezzature collettive). Ma
anche in questa caso si potrebbe ritenere, che il previsto regolamento

(10) Cfr., ad es., le leggi della Regione Campania 28 novembre 2000 n. 15 e della
(8) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 13 agosto 1997, n. 845, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1027. Regione Basilicata 22 febbraio 2000 n. 10. Peraltro, il Governo rinvio alla Regione Lom-
(9) Cio dovrebbe valere anche per la specifica norma sulle attrezzature religiose, di bardia la legge 16 febbraio 2000 n. 193, ritenendo inderogabili i limiti minimi stabiliti
cui alla legge regionale n. 9 del 1990 (v. retro, nota 4). dal D.M. 1444/1968.
 CAPITOLO IX

PIANI COMUNALI GENERAL!

SOMMARIO: 1. Gli strumenti urbanistici generali nella legge del 1942. - 2. Conte-
nuto del piano urbanistico comunale. - 3. Procedimento di approvazione del
Puc. - 4. Durata del Puc, <<zone bianche» e varianti. - 5. Impugnazione. - 6. I
programmi di fabbricazione.

1. Gli strumenti urbanistici generali nella Legge dell942

Con la legge urbanistica del 1942 fu avvertita la necessita che in

tutti i Comuni fossero stabilite le direttive per l'assetto del territorio
ed una disciplina dell'attivita edil~zia, che assicurasse un minimo di
tutela sia delle esigenze fondamentali di ordine igienico, estetico,
funzionale, sia di quelle riguardanti lo sviluppo del centro abitato.
Tuttavia, all'epoca si ritenne che solo una parte dei Comuni aves-
sere bisogno di una disciplina urbanistica piu complessa ed articola-
ta. Per gli altri Comuni - nei quali fossero prevedibili un'intensita
minima dell'attivita edilizia e scarsa esigenza di incremento degli
impianti d'interesse pubblico - sarebbe stato sufficiente uno stru-
mento urbanistico piu semplice, limitate sostanzialmente a regolare
gli interventi edilizi nel centro abitato e ad indicare le zone per even-
tuali nuovi insediamenti.
Pertanto, la legge del 1942 introdusse due tipi di strumenti urba-
nistici comunali: il piano regolatore generale ed il programma di
fabbricazione, affidando al Ministero dei lavori pubblici di indicare
108 CAPITOLO IX
in appositi elenchi i Comuni obbligati alla formazione del piano re-
golatore generale.
Gli altri Comuni potevano egualmente dotarsi di tale piano, rna
in mancanza erano obbligati a provvedere alla formazione di un
programma di fabbricazione. Purtroppo, la disciplina urbanistica e
caratterizzata anche dalla mancata o assai ritardata attuazione delle
prescrizioni legislative.
Infatti, nonostante che secondo la legge del 1942 tutti i Comuni
avrebbero dovuto provvedere entre sei mesi alla formazione di uno
strumento urbanistico generale, nel 1967 - dopa 25 anni - circa il 7
per cento soltanto dei Comuni avevano un piano generale.
Lo stesso Ministero aveva impiegato gli indicati decenni per
compilare gli elenchi dei Comuni obbligati alla formazione del pia-
no regolatore generale (circa il 10%, cioe i Comuni maggiori e quelli
per i quali fosse prevedibile un notevole sviluppo, specialmente nel
settore produttivo o turistico).
Successivamente l'estensione della sviluppo a gran parte del terri-
torio nazionale e, quindi, l'esigenza di una tutela specifica di tutto il
territorio hanna portato ad obbligare tutti i Comuni alia formazio-
ne del piano regolatore generale.
In Campania, cio e state disposto dalla legge 20 marzo 1982 n.
17, anche se dopa 24 anni quasi duecento Comuni (cioe circa il 36
per cento) risultavano ancora sprovvisti di piano regolatore generale.
Poi, le leggi regionali hanna sostituito il piano regolatore generale
con un altro strumento urbanistico comunale, avente una varia de-
nominazione, rna sostanzialmente equivalente al detto piano regula-
tore, sia pure con differenze di contenuto e di operativita diverse nel-
le singole Regioni.
Spesso le leggi regionali tendono a rendere piu flessibile il piano
regolatore generale, prevedendo varie ipotesi di varianti mediante ac-
cordi di programma e conferenze di pianificazione con Provincia e
Regione, oltre a prevedere uno sdoppiamento del piano tra struttura-
le ed operative.
La Regione Campania, con la legge 22 dicembre 2004 n. 16 (art.
23), ha sostituito il piano regolatore generale con il piano urbanistico
Comunale (Puc), la cui formazione e obbligatoria per tutti i Comuni
(anche se e assegnato un termine di due anni dall'entrata in vigore
PIANI COMUNALI GENERALI 109
del Ptcp). L'art. 39 della legge citata prevede l'intervento sostitutivo
della Provincia nel caso di inadempienza da parte del Comune (pre-
via comunicazione alla Regione e diffida al Comune), nonche l'in-
tervento nella Regione ove la Provincia non concluda il procedimen-
to di approvazione del piano nei termini (peraltro assai brevi) pre-
scritti dalla stessa legge.
Nel presente capitola si fara riferimento ai principi fondamentali
della legge nazionale, con la specificazione delle norme regionali del-
la Campania.
Naturalmente, gli operatori del settore dovranno tener conto delle
eventuali differenze contenute nelle singole leggi regionali, fermo re-
stando che determinate valutazioni sono frequentemente comuni. In
particolare, anche vari indirizzi giurisprudenziali, affermati con rife-
rimento ai piani regolatori generali, sono verosimilmente estensibili
alla disciplina dei nuovi piani urbanistici comunali.
Un principia normalmente comune e che il piano urbanistico
comunale deve essere esteso all'intero territorio comunale. Ma anche
per il Puc dovrebbe valere la giurisprudenza che ha ritenuto ammis-
sibili, in sede di approvazione, stralci di limitata entita del piano re-
golatore generale (t).
Anche le funzioni del piano urbanistico comunale non sono so-
stanzialmente mutate, dovendo disciplinare - sulla base di una serie
(1) E illegittima l'approvazione parziale del piano regolatore generale, qualora !'area
stralciata per !a sua rilevanza integri un vera e proprio mutamento della strumento ur-
banistico (Cons. Stato, Sez. IV, 20 giugno 1994, n. 524, in Il Cons. Stato, 1994, I, 739).
Peraltro, sulla legittimita di determinati stralc~ Cons. Stato, Sez. IV, 1? ottobre ~9~0, .n;
795, ivi, 1990, I, 1208; 13 marzo 1991, n. 167, ivi, 1991, I, 337, nonche, sulla legi~ti~mta
di stralci che non comportino <<sostanziali alterazioni della strumento urbamstico»,
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 12 gennaio 2001, n. 169, ivi, 2001, I, ~017 ..sul!a no~
necessita della preventiva consultazione del Comune da parte della Reg10ne m caso d1
«stralcio••, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 14 ottobre 1992, n. 879, ivi, 1992, I, 1255; 6 marzo
1996, n. 289, ivi, 1996, I, 370 (quest'ultima possibilici dovrebbe ritenersi esclusa nella
procedura prevista peril Puc dalla Iegge della Campanian. 16/2004).
L'estensione del piano regolatore all'intero territorio comunale va inteso nel sensa
che la disciplina del piano non puo ritenersi limitata alia sola terraferma, rna si estende
a! mare territoriale prospiciente (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 11 agosto 2003 n.
850, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 3870; 12 febbraio 2001 n. 109! ivi, 2~0~, I, 1391). Sul-
['estensione del piano regolatore anche alle aree del demamo manttimo, v. T.AR.
Abruzzo, Pescara, 27 gennaio 2005 n. 32, iv;, 2005, I, 835.
110 CAPITOLO IX
di indagini analitiche sulla situazione esistente e sulle trasformazioni
prevedibili - l'assetto del territorio comunale in coerenza con le di-
sposizioni dei piani sovraordinati (Ptr e Ptcp).
2. Contenuto del piano urbanistico comunale
Secondo la legge statale del 1942, il piano regolatore generale - ol-
tre a dividere in zone il territorio comunale, indicando le destina-
zioni d'uso consentite nelle varie zone, con le relative norme di at-
tuazione - deve prevedere il complesso delle principali vie di comu-
nicazione (stradali, ferroviarie e navigabili) a livello comunale e in-
dividuare le aree destinate ad impianti pubblici ed attrezzature col-
lettive (scuole, chiese, impianti sanitari, parcheggi, verde e uffici
pubblici, ecc.), nonche i vincoli da osservare nelle zone d'interesse
storico, ambientale o paesistico.
Qreste disposizioni del piano regolatore generale devono nor-
malmente ritrovarsi anche nei nuovi piani urbanistici comunali, di-
sciplinati dalle leggi regionali.
Anche il Puc, previsto dalla legge della Campanian. 16/2004 (art.
23) - sempre in coerenza con i piani sovraordinati - deve stabilire la
suddivisione del territorio comunale in zone omogenee, indicando le
trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili nelle singole zone (2).
Inoltre, sia pure con una formulazione piu ampia e piu comples-
sa, anche il Puc deve indicare le infrastrutture di trasporto (discipli-
(2) Pertanto, verosimilmente, anche per il Puc puo essere utile richiamare determi-
nate decisioni giurisprudenziali riguardanti !a divisione in zone da parte del piano re-
golatore generale.
Tale divisione in zone non puo essere rinviata al piano particolareggiato, ritenendo
che si tratti di disposizioni di dettaglio (Cons. Stato, Sez. N, 25 giugno 1983, n. 467, in
II Cons. Stato, 1983, I, 658). Per i beni appartenenti a! patrimonio indisponibile della
Stato, il piano urbanistico non puo mutarne hi destinazione, senza previa intesa
dell'autorita che approva il piano conla relativa Amministrazione statale (Cons. Stato,
ad. plen., 27 maggio 1983, n. 13, iv4 1983, I, 467).
L'incompa:tibilita di una prescrizione di p.r. con !a situazione di fatto dei luoghi e
inidonea - salva una manifesta irrazionalita - a determinare l'invalidita del piano, sia se
preesistente che sopravvenuta (Cons. Stato, Sez. N, 5 dicembre 1984, n. 884, iv4 1984, I,
1472; 8 febbraio 1986, n. 90, iv4 1986, I, 150; v. anche retro, cap. VIII, nota 2). Anzi puo
PIAN I COMUNALI GENERALI 111
nando «i sistemi di mobilita di beni e persone») e le varie opere di ur-
banizzazione, nonche le disposizioni per la salvaguardia dei beni sto-
dirs~ or~mai affermato, ne~la giurisprudenza amministrativa, il principia secondo cui la
destmaz10ne a verde agncolo non dev'essere necessariamente diretta a consentire
l'~ffettiv? es.e~c~zio dell'agricoltura, ma puo anche servire solo per evitare nuovi inse-
diame~tl edd1z1 (Cons. Stato, Sez. N, 31 gennaio 2005 n. 259, in II Cons. Stato, 2005, I,
92; 7 g1~gno 2004 n. 3559, iv4 2004, I, 1196; 10 dicembre 2003 n. 8146, iv4 I, 2750; Sez.
V, 20 d1cembre 2001 n. 6327, in II Cons. Stato, 2001, I, 2697; 26 settembre 2001 n. 5091
iv4 2001, I, 2167; 15 giugno 2001 n. 3178, iv4 2001, I, 1316; 28 settembre 1993 n. 968,
iv4 1993, I, 1128; Sez. N, 1° giugno 1993, n. 581, iv4 1993, I, 638; T.A.R. Piemo~te, Sez:
I, 15. giugno 2004 n. 1104, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 3006 (per fini di salvaguardia
amb1entale). Peraltro, e stata ritenuta illegittima !a destinazione a verde agricola di
un'area circoscritta da insediamenti abitativi e commerciali (T.A.R. Piemonte, Sez. III,
1°. settembre 1984, n. 214, in Ras~egna T.A.R, 1984, I, 3334; contra T.A.R. Lombardia,
Mdano, 10 agosto 1995, n. 1050, 1vi, 1995, I, 4180, con nota di richiami e T.A.R. Cam-
pania. Napoli, Sez. I, 8 gennaio 2001 n. 56, iv4 2001, I, 1008; id., 11 giugno 2002 n.
3367, iv4 2002~ I, 3056). Parimenti e stata ritenuta illegittima !a variante di P.R.G., che
conferma un vmcolo a verde pubblico senza considerare il mutamento della situazione
di fatto per effetto dell'intervenuta edificazione dell'intera zona. con la sola esclusione
dell'area di propriecl delricorrente (Cons. Stato, Sez. N, 7 ottobre 1993, n. 853 in Riv.
giur. edilizin, 1994, I, 109). Ove un p.r.g. destina una zona B a residenza ed attivita ter-
zi~rie.e ri~ettive, in tale zona non possono essere insediate attrezzature (nella specie un
ed1fic10 d1 culto): cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 dicembre 2004 n. 8026, in II Cons. Stato,
2004, I, 2611.
Secondo il Consiglio di Stato (Sez. N, 7 marzo 1991, n. 149, in II Cons. Stato 1991
I, 329, in sede di piano regolatore generale devono essere osservati anche i criteri posti
dalle norme tecniche di edilizia scolastica (DD.MM. 21 marzo 1970 e 18 dicembre 1975
e successive modifiche). '
E compatibile c;on la destinazione a zona agricola la costruzione di alcuni raccordi
viari (Cons. Stato, Sez. V, 13 aprile 1989, n. 204, in II Cons. Stato, 1989, I, 473; T.A.R.
Tosc.ana, Sez. I, 15 marzo 1991, n. 86, in Rassegna T.A.R., 1991, I, 1824; T.A.R. Veneto,
13 gmgn? .1997, n. 1007, iv4 ~997, I, 3094; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 2 maggio 2000
n. 385, wr, 2000, I, 3196), d1 una piscina scoperta a servizio di abitazione esistente
(T.A.R. Veneto, Sez. II, 16 novembre 1998, n. 2069, iv4 1999, I, 105; T.A.R. Liguria, Sez.
I, 25 novembre 2003 n. 1588, iv4 2004, I, 255); di impianti di distribuzione di carburan-
ti (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 30 luglio 2002 n. 1942, iv4 2002, I, 3640 e id., 20
~e~braio 2003 n. 329! iv4 2003, I, 1701; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 19 luglio 2004 n. 698,
evr, 2004, I, 3506); d1 un campo da tennis pertinenziale (T.A.R. Liguria, Sez. I, 25 no-
vembre 2003 n. 1588, iv4 2003, I, 4028); di una struttura destinata a ricovero per cani
(T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 4 giugno 2004 n. 743, iv4 2004, I, 3137); distributori di car-
buranti, telefonia mobile, pensionati per cani, ecc. (T.A.R. Puglia, Leece, Sez. III, 11 ot-
tobre 2~04 n. 7162, iv4 2004, I, 4096); deposito a cielo aperto (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 2
febbrai~ 2005 n. 208, i~4 2005, I, 1029); opere idroelettriche (Trib. sup. acque pubbliche,
3 magg1o 2005 n. 63, m II Cons. Stato, 2005, II, 1049); campo di calcio senza strutture
112 CAPITOLO IX
rico-culturali, paesaggistico-ambientali, e agro-silvo-pastorali. Per la
tutela delle zone agricole e stabilito il divieto - gia introdotto dalla
legge regionale n. 14 del 1982- di utilizzare a fini edilizi le aree agri-
cole particolarmente produttive, fatti salvi gli interventi realizzati da
coltivatori diretti o dagli imprenditori agricoli (3).
Una novita e costituita, invece, da una serie di precetti normativi
dedicati agli insediamenti abusivi.
Il Puc deve individuare gli insediamenti abusivi esistenti alla fine
del 1993, escludendo gli immobili non suscettibili di sanatoria e,
quindi, previa definizione di tutte le pratiche di condone (norma
giusta, che mettera a dura prova l'efficienza delle strutture comuna-
li). Conseguentemente il Puc deve essere diretto alla riqualificazione
dei detti insediamenti, anche mediante piani di recupero, da attuare
pure con procedure coattive.
Una novita e costituita anche dall'inclusione nel contenuto del
Puc di una sorta di manifestazione di desiderio, cioe «la promozione
dell'architettura contemporanea e la qualita dell'edilizia pubblica e priva-
ta, prevalentemente attraverso il ricorso a concorsi di progettazione».
murarie (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 14 febbraio 2005 n. 546, in Riv. giur. edilizia, 2005,
I, 1339); di impianti di derivazione di acque pubbliche, di depositi di esplosivi, nonche
di una discarica per rifiuti solidi urbani (Cons. Stato, Sez. V, 15 giugno 2001n. 3178, in
Il Cons. Stato, 2001,1, 1316) o di un impianto di telefonia mobile (T.A.R. Campania,
Napoli, Sez. I, 12 giugno 2002 n. 3421, in Rassegna T.A.R., 2002, I, 3063), o comunque
di opere edilizie non destinate alla residenza, in mancanza di specifiche disposizioni le-
gislative o regolamentari (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 27luglio 1994, n. 1168, iv4 1994, I,
3811). Parimenti e stata ritenuta compatibile con !a zona destinata ad insediamenti in-
dustriali o commerciali !a costruzione di un impianto di tiro a volo a fini di lucro
(T.A.R. Calabria, Catanzaro, 10 gennaio 1995, n. 3, in Rassegna T.A.R., 1995, I, 1343 ).
E stato ritenuto compatibile con !a destinazione residenziale di una zona Ia realiz-
zazione di opere collegate all'attivita abitativa (uffici, negozi, banche, scuole, grandi ma-
gazzini, ecc.): T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 11 gennaio 2005 n. 80, iv4 2005, I, 887, e Sez.
II, 18 marzo 2005 n. 1540, ivi, 2005, I, 1615.
(3) Qyesta norma· sembrerebbe escludere !a possibilici di interventi edilizi in deter-
minate aree agricole da parte dei cosiddetti conduttori in economia, previsti, invece,
dalla Iegge regionale 14/1982. Cio potrebbe ridurre il fenomeno di zone agricole tra-
sformate in zone di civile abitazione, ad opera dei tanti cosiddetti conduttori in eco-
nomta.
PIAN! COMUNALI GENERAL! 113
Anche il Puc deve contenere le norme tecniche di attuazione
(Nta) riguardante gli interventi nelle varie zone omogenee, dal recu-
pero dell'esistente alla realizzazione di nuove opere (4), non esclusa la
(4) Con riferimento alle varie destinazioni d'uso delle diverse zone edificabili, le
norme di attuazione del P.R.G. stabiliscono determinati limiti all'edificazione, fra
cui l'indice di fabbricabilita (metro cuba per metro quadrato).
Sull'illegittimita di una previsione di zona a volumetria variabile in relazione
all'intenzione dei proprietari di cedere o meno gratuitamente aree al Comune e,
quindi, sulla necessita che il piano regolatore stabilisca limiti volumetrici fissi e in-
derogabili, cfr. T.AR. Lombardia, Brescia, 5 novembre 1997, n. 974, in Rassegna
T.A.R., 1998, I, 89.
E stato ritenuto illegittimo il divieto di qualsiasi installazione nell'intero territo-
rio comunale di pale eoliche (T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 7 maggio 2003 n.
5195, in Riv. giur. urbanistica, 2004, I, 251). Peraltro, e stato ritenuto che oramai la
vasta discrezionalita del pianificatore si estende pure alia considerazione di differen-
ti valori, anche non strettamente edilizi (Cons. Stato, Sez. V, 19 aprile 2005 n. 1782,
in Il Cons. Stato, 2005, I, 692). Sull'incostituzionalita di una prescrizione in materia
di distanze tra fabbricati solo in funzione di interessi privati, v. Corte cost., 16 giu-
gno 2005 n. 232, ivi, 2005, II, 944.
E stata ritenuta illegittima anche la previsione di piano regolatore, recante !a ri-
serva al Comune del SO per cento della capacita insediativa in determinate aree di
proprieta privata: cfr. T.AR. Veneto, Sez. I, 30 agosto 1997, n. 1356, in Riv. giur. edi-
lizia, 1998, I, 456. Invece, e stato ritenuto possibile l'asservimento della volumetria
realizzabile su un lotto a favore di un altro, per consentire su quest'ultimo una
maggiore edificabilit3., rna solo per lotti aventi la medesima destinazione urbanistica
(cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1991, n. 530, in Riv. giur. editizia, 1991, I, 1078).
Sui rapporti tra prescrizioni grafiche e discorsive dei piani regolatori generali,
cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 agosto 1995, n. 623, in It Cons. Stato, 1995, I, 1054;
T.AR. Emilia-Romagna, Sez. II Bologna, 12 dicembre 1990, n. 568, in Rassegna
T.A.R., 1991, I, 557. Nel sensa della prevalenza del testa normativo rispetto aile in-
dicazioni planimetriche, v. Cons. Stato, Sez. V, 22 agosto 2003 n. 4734, in It Cons.
Stato, 2003, I, 1727; T.AR. Veneto, Sez. I, 26 giugno 2003 n. 3446, in Rassegna
T.A.R., 2003, I, 3283; T.AR. Puglia, Leece, Sez. I, 3 luglio 2003 n. 4602, ivi, 2003, I,
3506; T.AR. Lazio, Sez. II-bis, 9 giugno 2004 n. 5434, iv4 2004, I, 2353; T.AR.
Lombardia, Brescia, 11 ottobre 2004 n. 1274, iv4 2004, I, 3996 («solo in presenza di
contrasto insanabile••); Cons. Stato, Sez. N, 10 agosto 2000 n. 4462, in It Cons. Stato,
2000, I, 1866; Sez. V, 14 ottobre 1993, n. 1067, iv4 1993, I, 1262 (secondo cui, inca-
so di contrasto tra le stesse tavole planimetriche, il dubbio va risolto nel sensa meno
oneroso per la proprieta, in Riv. giur. edilizia, 1994, I, 381; cosi anche Sez. N, 28
maggio 1986, n. 367, ivi, 1986, I, 781 e T.AR. Puglia, Bari, Sez. II, 6 maggio 2000 n.
1757, in Rassegna T.A.R., 2000, I, 3410); conf. Sez. N, 19 dicembre 1994, n. 1037, in
It Cons. Stato, 1994, I, 1692; Sez. V, 21 giugno 1995, n. 924, ivi, 1995, I, 791; T.AR.
Abruzzo, Pescara, 13 marzo 1995, n. 147, in Rassegna T.A.R, 1995, I, 2443; T.AR.
Toscana, Sez. I, 22 luglio 1997, n. 388, ivi, 1997, I, 3654; T.AR. Piemonte, Sez. I, 19
114 CAPITOLO IX
disposizione del rinvio di ogni nuovo intervento in una determinata
zona alla previa approvazione di un piano urbanistico attuativo (5).
novembre 1997, n. 769, iv4 1998, I, 60; T.A.R. Toscana, Sez. III, 4 agosto 2000 n.
1816, iv4 2000, I, 4460; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 23 febbraio 2002 n. 53, iv4
2002, I, 1467; nonche, con qualche distinguo, T.A.R. Lazio, Sez. II-bir, 18. novembre
1998, n. 1885, iv4 1998, I, 4323 e T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, ~4 magg10 1998, n.
429, ivi, 1998, I, 2781. E. stato anche affermato che, qualora un plano regolatore pre-
senti segni grafici all' apparenza contrastanti, deve attribuirsi prevalenza alla disposi-
zione speciale su quella generale e riferirsi alla ratio legis (Cons. Stato, Sez. IV, 9 no-
vembre 1989, n. 783, inll Cons. Stato, 1989, I, 1326).
II semplice errore materiale (che non da luogo cioe ad un problema di interpre-
tazione) puo essere corretto (Cons. Stato, Sez. V, 7 aprile 2004 n. 1968, iv4 2004, I,
795).
(5) In questi casi, tuttavia, !a giurisprudenza ha ripetutamente affermato che uno sta-
te di sufficiente urbanizzazione della zona puo ritenersi equivalente all'operativita di
un piano attuativo (Cons. Stato, Sez. V, 26 settembre 1995, n. 1351, in Il Cons. Stato,
1995, I, 1240; T.A.R. Campania, Salerno, 22 settembre 1998, n. 497, in Rassegna T.A.R.,
1998, I, 4209; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 12 ottobre 2004 n. 1878, iv4 2004, I,
4103 (qualora l'Amministrazione non possa dimostrare l'effettiva necessita del piano
esecutivo a causa dell'insufficiente stato di urbanizzazione primaria e secondaria della
zona); v. anche i11ji·a, cap. XIV, nota 2). In sensa contrario v. Cons. Stato, Sez. IV, 26
ge11naio 1998, n. 67, in Il Cons. Stato, 1998,1, 37; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 23
settembre 1998, n. 2946, in Rossegna T.A.R., 1998, 1, 4203; T.A.R. Veneto, Sez. II, 31
marzo 2003 n. 2171, ivi, 2003, I, 1979, «nell'ipotesi in cui un'edificazione disomogenea
richieda ii riordino e !a ridefinizione dell'assetto urbanistico della zona>>, In particolare,
in sensa notevolmente restrittivo, v. Cons. Stato, Sez. V, 1° dicembre 2003 n. 7799, i11 Il
Cons. Stato, 2003, I, 2667; T.A.R. Latina, 5 aprile 2004 n. 155, in Rassegna T.A.R, 2004, I,
1847. Secondo Cons. Stato, Sez. V, 7 marzo 2001 n. 1341, in Il Cons. Stato, 2001, I, 628,
la verifica dell'esistenza di un'adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e seconda-
rie, non puo essere limitata alle sole aree di contorno dell'edificio progettato, rna ?eve
coincidere con il perimetro del comprensorio, che dovrebbe essere oggetto del p1ano
particolareggiato (vedi anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 8 maggie 2000 n. 1413,
in Rassegna T.A.R, 2000, I, 3351; T.A.R. Latina, 18 settembre 2003 n. 742, iv~ 2003, I,
3711). Frequentemente il p.r.g.- con riferimento ai vecchi centri- prevede alcune zone
di risanamento e di conservazione dei volumi esistenti. In tali casi non si puo legitti-
mamente ottenere la concessione a ricostruire un fabbricato andato distrutto (ad esem-
pio per incendi~) vari anni prima (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 marzo 1983, n. 107, in Il
Cons. Stato, 1983, I, 262). Secondo il Consiglio di Stato (Sez. IV, 15 dicembre 1981, n.
1139, iv4 1981, I, 1427), sono illegittime le previsioni del piano regolatore che si pon-
gono in contrasto coni vincoli di interesse culturale di cui alla Iegge 1° giugno 1939, n.
1089 (art. 21).
Secondo ii T.A.R. Lombardia, Brescia, 3 giugno 2003 n. 812, in Rassegna T.A.R.,
2003, I, 3236, un vincolo d'inedificabilicl contenuto in un piano regolatore non esclude
!a possibilita di recinzione di un fonda anche con parti in muratura.
PIANI COMUNALI GENERALI 115
Infine, nel Puc devono essere integrate le disposizioni dei piani di
settore riguardanti il territorio. comunale, incluse queUe riguardanti
le aree protette, la difesa del suolo, il contenimento dei consumi e-
nergetici e cosi via. In particolare nel Puc deve essere inserito il pia-
nodi zonizzazione acustica, di cui alla legge 26 ottobre 1995 n. 447.
E evidente, dunque, la delicatezza e la complessita dell'attivita di
formazione di un Puc, per la quale si deve riconoscere all'Ammini-
strazione un margine di discrezionalita, non potendosi richiedere
una specifica motivazione di tutte le scelte compiute (6).
(6) Come ha rilevato anche la giurispmdenza, le scelte effettuate dall'Amministra-
zione in sede di piano regolatore generale sono sottratte al sindacato del giudice ammi-
nistrativo, salvo il caso di errori di fatto o di abnormi illegittimicl. Le dette scelte devo-
no essere specificatamente motivate soltanto in alcuni casi (superamento degli standard
urbanistici minimi; modifica di lottizzazioni convenzionate gia approvate, destinazione
a zona agricola di area compresa tra fondi edificati legittimamente, v. Cons. Stato, Sez.
IV, 6 febbraio 2002 11. 664, in Il Cons. Stato, 2002, I, 264; id., 30 giugno 2005 n. 3524,
iv4 2005, I, 1082); sulla ma11canza del detto obbligo di motivazione nel caso di lottizza-
zione scaduta, v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 10 febbraio 2004 11. 2002, in Rassegna
T.A.R., 2004, I, 1517; sull'obbligo di motivazione nel caso di scelte irrazionali (classifi-
cazione come agricola di un'area circondata in ogni lata da edifici), v. T.A.R. Abmzzo,
Pescara, 22 aprile 2004 n. 398, ivi, 2004, I, 2528 e, in genere, id., 22 aprile 2004 11. 397,
iv4 2004, I, 2527; nonche in genere sui limiti dell'obbligo di motivazione, v. Cons. Sta-
to, Sez. IV, 31 gennaio 2005 n. 259, in Il Com. Stato, 2005, I, 92. In giurisprudenza e sta-
ta ritenuta illegittima la modifica della tlestinazione d'uso di determinate aree, <<Ia cui
quasi totale urbanizzazione abbia ingenerato un concreto affidamento dei privata; qua-
lora sia mancata !a ponderazione degli i11teressi dei privati stessi da sacrificare, in rela-
zione all'interesse pubblico perseguito» (T.A.R. Lombardia, Brescia 11 marzo 1999, n.
197, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 1806). Parimenti, in mancanza di una diversa legge re-
gionale, estato escluso che il piano regolatore possa imporre una specifica destinazione
d'uso ad una determinata categoria di stabili (ad es., a locale di pubblico spettacolo):
Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 1998, n. 998, in Il Com. Stato, 1998, I, 843; nella stesso
sensa T.A.R. Lombardia, Brescia 28 giugno 1999, n. 594, in Rassegna T.A.R., 1999, I,
3247 (con riferimento ad una norma di piano regolatore, diretta ad imporre un vincolo
alberghiero) e gia il Consiglio di Stato (Sez. V, 2 maggio 1996, n. 497, in Il Cons. Stato,
1996, I, 823) ha ritenuto illegittima la disposizione di piano regolatore, che vieti muta-
menti di destinazione d'uso all'interno della categoria alberghiera.
Sulla necessicl di motivare congmamente l'assegnazione ad un'area di una destina-
zione di zona diversa da quella attribuita ad aree contigue, v. Cons. Stato, Sez. IV, 22
giug11o 2004 n. 4434, ivi, 2004, I, 1287. Sull'illegittimicl di un vincolo a verde privata
per creare un polmone di verde in una zona industriale v. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez.
II, 21 giugno 2004 n. 1149, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 3281.

CAPITOLO IX
116
3. Procedimento di approvazione del Puc
Secondo la legge urbanistica del 1942, il piano regolatore generale
era adottato dal Consiglio comunale ed approvato dal Ministero dei
lavori pubblici (poi dalla Regione), previa pubblicazione, presenta-
zione di osservazioni da soggetti pubblici e privati e controdeduzio-
ni da parte delle stesso Consiglio comunale.
Trattavasi di un atto complesso a complessita diseguale, in quan-
to, secondo la legge 765 del 1967, era necessaria l'accordo tra il Co-
mune e il Ministero (poi la Regione), con la possibilita, in caso di
disaccordo, che l'autorita ministeriale (poi la Regione o l'ente delega-
te dalla Regione) modificasse d'ufficio il piano adottato dal Comu-
ne non solo in parti contrastanti con norme giuridicamente vinco-
lanti, bensi anche per motivi di tutela del paesaggio e di complessi
d'interesse culturale. Successivamente le leggi regionali hanno modi-
ficato la procedura di approvazione dei piani comunali ampliando
la competenza dei Comuni, anche se questa risulta di fatto pili com-
pressa di prima, laddove siano vigenti i vari piani urbanistici sovra-
ordinati, a cui il piano comunale si deve adeguare.
In Campania, la formazione del Puc e avviata mediante una con-
sultazione, disposta dalla Giunta comunale, delle organizzazioni so-
ciali, culturali, economico-professionali, sindacali ed ambientaliste di
livello provinciale (7).
Dopo siffatta consultazione, la Giunta comunale (s) predispone la
proposta di Puc, che - comprensiva degli elaborati prescritti dalla vi-
Nel sensa dell'obbligo di motivare una variante di piano regolatore recante una re-
formatio in pejus delle precedenti previsioni urbanistiche (vincolo di inedificabilit:a su
terreni prima edificabili), cfr. T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 20 dicembre 2003 n. 892, iv~
2004, I, 666; in sensa contrario, v. Cons. Stato, Sez. N, 10 agosto 2004 n. 5510, in Il
Cons. Stato, 2004, I, 1666; v. anche T.A.R. Abruzzo, Pescara, 15 gennaio 2005 n. 6, in
Rassegna T.A.R, 2005, I, 834. . mente anche sugh 111teres.st personah dt alcuni consiglieri presenti (Cons. Stato, ad.
(7) Con delibera della giunta regionale 21 aprile 2005 n. 635, e stata compiuta una
prima individuazione delle dette organizzazioni, neUe more della predisposizione di un
apposite alba regionale. Si tratta gia di 47 organizzazioni di consumatori, ambientaliste,
economico-professionali e sindacali (tale elencazione e stata estes a con decreta dirigen-
ziale 16 maggio 2006 n. 68).
(B) I progettisti incaricati della redazione di un piano regolatore non possono assu-
mere incarichi di progettazione (che non siano di opere od impianti pubblici) fino
all'approvazione del piano (art. 41-bis legge urb. 1150/1942). La violazione di tale divie-
PIAN! COMUNALI GENERALI 117
g~nte normativa. statale. e. regionale (9) - e depositata presso la segrete-
na comunale. a hb~ra vlSlone d~l pubblico (art. 24 l.r. 16/2004).
. N:l t~rmme d~ sessanta g10rni dalla pubblicazione (quaranta
gt~rm ne1 Comum con popolazione inferiore a cinquemila abitanti)
chtunque puo presentare osservazioni.
. ~ali osservazion~ n~n hanno il carattere di rimedio giuridico, cioe
d1 ncorso. avverso 11 ptano, rna piuttosto rappresentano un apporto
collaboratlvo dato da enti e cittadini alla formazione delle strumen-
to urbanistico.
.spetta al Consiglio comunale (1o) entre novanta giorni (sessanta
ne1 detti Comuni minori) di esaminare le osservazioni e di respin-
to no~ comporta la revoca dell'incarico ricevuto dal Comune, rna puo essere sanzionata
esclu~tvamen;e dal Consiglio dell'Ordine, ai sensi della norma citata (Cons. giust. amm.
reg. stc., 19 gn~gno 1993, n. 233, in Il Cons. Stato, 1993, I, 800). Cfr. anche Cass., Sez. un.
pen., 25 In:agg_t~ 1985, secondo ~i il progettista svolge attivita oggettivamente e funzio-
x:almente. mdmzzate al persegmmento di un pubblico interesse (contra Cass., Sez. VI
c1v., 23 dtcembre 198?, che ritenne l'attivit:a del progettista inquadrabile nell'ambito del-
la consulenza professtonale). Attualmente la questione va rivista alia luce del nuovo te-
s~o. dell' art. 357 codice penale, poiche il progettista non ha poteri autoritativi o certifica-
tlvl.
(9) Nella. ~egione Campania gli elaborati di progetto sono stati indicati dalla circo-
lare del Semz1o urban. reg. del10 gennaio 1983.
La legg~ regionale ?· 16/2004 (art. 30) ha demandato alia giunta regionale di indivi-
duare, prevto parere vm~ol~n~e ~ella commissione consiliare competente, gli elaborati
da allegare agh strument1 d1 ptamficazione territoriale ed urbanistica, generale e attuati-
va.
. ( 10) E dubbio che bast! la qualita di proprietario di immobili (da parte del consi-
ghere c?.mu~~e) .a, de;ermmare. l'obbligo dell'astensione dal voto sui piano e, in man-
canza, 1 dlegttttmtta d1 questa (111 tal caso, peraltro, difficilmente si riuscirebbe a realiz-
z~re ilnume~o legal.e per consentire al Consiglio comunale di deliberare e, comunque,
s~ avrebber.o 111 o~m ca~o ano.male ~aggioranze consiliari). Certamente, pero, e illegit-
ttma.la. d~hbera ~1 ad.oz~one dt ~m. pta?~ regolatore cui abbiano partecipato determinati
con~tg.hen ~ropnetan dt terrem dt cut sta stata apertamente discussa la destinazione ur-
bantsttca, c10e nel. ~so in 7ui il Con~igl~o sia stato chiamato a pronunciarsi specifica-
pl~n., 9 ~arzo 1983, n. 1, 111 Il Cons. Stato, 1983, I, 205; nel sensa indicate, v. T.A.R. Pu-
gha, .Ban, ~ez. II, 14 luglio 1994, n. 1052, in Rassegna T.A.R., 1994, I, 3389; T.A.R. Lom-
~ardt~, Mdano, Sez. II, 29 febbraio 2000 n. 1621, iv4 2000, I, 1851; T.A.R. Abruzzo,
1Aquda, 4 marzo 2?02 ?· 6~, iv~ 2002~ .I. 198.1). Sull'obbligo ~i astensione del consiglie-
re comunale propne~no dt un area g1~ dest111ata a verde agncolo, che venga destinata
ad attrezzatur~ pubbhche dal nuovo ptano, cfr. Cons. giust. amm. Reg. sic. 5 maggio
1999, n. 165, 111 ll Cons. Stato, 1999, I, 1003. Per una piu rigida interpretazione dell'ob-
118 ' >~ ·· · CAPITOLO IX
gerle o di accoglierle in tutto o in parte, deliberando in via definitiva
l'adozione del piano (11).
bligo di astensione, v. Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 1994, n. 437, in Riv. giur. edilizia,
1994, I, 1028, con ampia nota di OCCHIENA.
L'obbligo di astensione (nel caso di interesse proprio o del coniuge ovvero di paren-
ti o affini entro il quarto grado) comporta la necessita sia di astenersi dal deliberare, sia
di allontanarsi dalla sala delle adunanze, e l'inosservanza del detto obbligo determina
l'illegittimita del piano anche se questa risultasse approvato senza tener canto del voto
dei consiglieri incompatibili (Cons. Stato, Sez. VI, 19 marzo 1990, n. 389, in Il Cons.
Stato, 1990, I, 463); sulla possibilita di votazione separata e frazionata, v. T.A.R. Lazio,
Sez. II-bir, 19luglio 2002 n. 6506, in Rassegna TA.R, 2002, I, 2811.
E stata ritenuta legittima Ia votazione separata e frazionata di talune tavole di zo-
nizzazione in modo da escludere la presenza volta a volta dei consiglieri interessati, pur
ammettendosi la necessita di un'approvazione finale complessiva con Ia partecipazione
di tutti i consiglieri (T.A.R. Veneto, Sez. I, 6 agosto 2003 n. 4159, ivi, 2003, I, 3769). Tale
indirizzo giurisprudenziale e stato confermato dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 22 giu-
gno 2004 n. 4429, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 114, con nota di richiami; v. anche
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 13 maggio 2005 n. 949, in Rassegna T.A.R, 2005, I,
1875).
Peraltro, estato ritenuto che l'omessa astensione del consigliere comunale comporta
l'illegittimita del piano nelle sole parti per le quali l'amministratore vantava un interes-
se immediato e diretto, facendo salva la rcstante parte della strumento urbanistico
(T.A.R. Lombardia, Brescia, 6 maggio 2003 n. 498, ivi, 2003, I, 2582).
Sull' argo men to v. Q!JINTO, L 'obbligo di astensione dei consiglieri comunali in sede di
adozione degli strumenti urbanirtici, in Riv. giur. edilizia, 1997, II, 147 sgg.
(11) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 31 gennaio 2005 n. 259, in Il Cons. Stato, 2005, I, 92;
ll giugno 1996, n. 777, ivi, 1996, I, 338 e 20 febbraio 1998, n. 301, ivi, 1998, I, 198;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 1° ottobre 1998, n. 3048, in Rassegna T.A.R., 1998, I,
4542; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 15 gennaio 2004 n. 16, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1132;
T.A.R. Toscana, sez. Ill, 22 marzo 2004 n. 826, ivi, 2004, I, 1969; T.A.R. Marche, ll giu-
gno 1998, n. 794, ivi, 1998, I, 3285; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 23 febbraio 1998, n. 120,
ivi, 1998, I, 1545; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 9 febbraio 2001 n. 60, ivi, 2001, I,
1309; T.A.R. Lombardia, Brescia, 17 maggio 2001 n. 359, ivi, 2001, I, 2280; contra,
T.A.R. Lombardia, Brescia, 30 giugno 2001 n. 548, ivi, 2001, I, 2801; v. anche TAR.
Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 4 ottobre 2002 n. 1411, ivi, 2002, I, 4361, in caso di
modifica spontaneamente adottata in sede di delibera consiliare per le controdeduzioni.
Stranamente il T.A.R Veneto, Sez. I, 10 settembre 1998, n. 1515, ivi, 1998, I, 4087, pur
negando l'obbligo di ripubblicazione, ha ritenuto che Cleve esser comunicata a! proprie-
tario Ia modifica sfavorevole della disciplina dell'area a seguito dell'accoglimento di
un'osservazione. V anche sui limiti dell'obbligo di ripubblicazione T.A.R. Lombardia,
Brescia, 3 giugno 2003 n. 826, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 3241; T.A.R. Puglia, Leece,
Sez. I, 6 giugno 2003 n. 3725, ivi, 2003, I, 3489 (c~e nega l'obbligo di ripubblicazione);
T.A.R. Liguria, Sez. I, 14 gennaio 2005 n. 35, ivi, 2005, I, 809; Cons. Stato, Sez. IV, 27
marzo 1995, n. 206 e 15 maggio 1995, n. 336, in Riv. giur. edilizia, 1995, I, 642 e 637; 21
PIAN! COMUNALI GENERAL! 119
Peraltro, prima dell'adozione, secondo l'art. 89 del t.u. dell'edili-
zia, tutti gli strumenti urbanistici generali e particolareggiati, aventi
ad oggetto zone sismiche o abitati da consolidare, devono essere sot-
toposti al parere del competente ufficio tecnico regionale (t2). Con
norma discutibile (art. 89, c. 3, t.u. cit.), il detto parere s'intende reso
novembre 1992, n. 958, in Il Cons. Stato, 1992, I, 1532; 18 novembre 1980, n. 1075, ivi,
1980 I 1531· 6 marzo 1989, n. 148, ivi, 1989, I, 249; T.A.R. Valle d'Aosta, 17 novembre
1990, ~. 77 in Rassegna T.A.R,1991, I, 121. Secondo il T.A.R. Lombardia, Brescia, 16lu-
d.
glio .ioo3 1090, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 189, sussiste l'obbligo di ripubblicazione
ogni volta che sia accolta un'osservazione che inci~a negativamente su di un'ar_ea di
proprieta di terzi (ivi, per ampi richiam~ v. la nota d1 CHI!~~LLO) o quando la ?ehbera-
zione de qua si presenti sostanzialmente come nuova adoz10ne (T.A.R. Trentm~~to
Adige, Trento, 8 marzo 2004 n. 100, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1892). Sulla motlv~LO­
ne delle controdeduzioni comunali aile osservazioni, cfr. Cons. giust. amm., Reg. S1c., 1
febbraio 2001 n. 42, in Il Cons. Stato, 2001, I, 404; id., 11 ottobre 1999, n. 417, ivi, 1999,
I, 1746; Cons. Stato, Sez. IV, 15 luglio 1999, n. 1237, ivi, 1999, I, 1111; id., 7 marzo
1997, n. 207, ivi, 1997, I, 334. Sulla non necessita di una motivazione analitica o specifi-
ca del rigetto dell'osservazione, v. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 26 giugno
2003 n. 827, ivi, 2003, I, 3316; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 6 giugno 2003 n. 3714, ivi,
2003, I, 3488; invece, sull'assenza dell'obbligo di motivazione, v. Cons. Stato, Sez. IV, 28
settembre 1998, n. 1224, ivi, 1998, I, 1286. Nell'ipotesi- di cui si fara cenno piu avanti-
di modifiche a! piano apportate d'ufficio in sede di approvazione, v. T.A.R. Lazio, Sez.
I, 14 gennaio 1981, n. 33, in Rassegna T.A.R., 1981, I, 374. Il precedente.orientamento e
stato confermato dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 7 febbraio 1991, n. 97, m Il Cons. Stato,
1991, I, 192), secondo cui <<sulle osservazioni a! piano adottato il Comune esprime pare-
re che non modifica, di per se, il progetto e non vincola l'autorita regionale. Q!testa
puo approvare lo strumento urbanistico nella forma originaria, senza che in cio ravvisi
l'esercizio del potere eccezionale di modifica d'ufficio del piano adottato». Nelle stesso
sense, cfr. Cons. State, Sez. IV, 20 dicembre 2002 n. 7253, in Riv. giur. edilizia, 2003, I,
746.
(12) Secondo !a nueva Iegge regionale sull.a. difesa del territo~·io da~ rischi.o sismic~
(7 gennaio 1983, n. 9) - peraltro soggetta a cntlc_he e proposte d~ mod1fica- 1 Comu~u
dichiarati sismici (delibera Giunta reg. 24 genna10 2003 n. 248, m B.U.R.C. 9 febbra10
2003 n. 9) e quelli ammessi a consolidamento di abitato dovranno integrare gli elabora-
ti di proget'to con le carte:
- geolitologica,
- della stabilita,
- idrogeologica,
- della zonazione del territorio in prospettiva sismica,
compilate dai geologi incarica~ sulla base ~elle parti~olari .in~agin~ ~eolo~ic~e-geogno­
stiche che i medesimi Comum sono tenutl ad esegu1re sm nspettlVL ternton, nonche
con una relazione generale illustrativa.
Le funzioni delle A.S.L. comprendono anche «l'esame dei piani regolatori e degli
strumenti urbanistici» (Iegge Reg. Campania, 8 marzo 1985 n. 13, art. 1, n. 7).
120 CAPITOLO IX
in sensa negative, in caso di mancato riscontro dope sessanta giorni
dal ricevimento della richiesta da parte del Comune.
Il piano adottato deve essere trasmesso alla Provincia (13) per la
verifica da parte dell'assessorato all'urbanistica di compatibilita con
la normativa statale e regionale vigente e con i piani territoriali so-
vraordinati.
Qyesta verifica si intende conclusa positivamente trascorso il
termine di novanta giorni dalla data di ricezione del piano da parte
della Provincia.
Il procedimento si complica se la detta verifica dia esito negative.
In tal caso, il Presidente della Provincia, entro quindici giorni, con-
voca una conferenza di servizi, invitando il Sindaco (o un assessore
delegate) ed i dirigenti delle strutture provinciali e comunali.
Tale conferenza puo determinare o una modifica del Puc per eli-
minare i motivi della detta incompatibilita oppure puo sfociare in
una procedura diretta all'eventuale variazione del piano territoriale
sovraordinato nella parte risultata incompatibile con il Puc.
Gli esiti della conferenza sono ratificati dal Consiglio comunale
entro venti giorni dalla lora comunicazione, pena la decadenza dei
relativi atti (e, quindi, eesclusa la possibilita di modifiche di ufficio
previste dall'ordinamento precedente).
(13) Secondo Ia Iegge regionale in esame sembra esclusa Ia necessita della ripubblica-
zione del piano adottato dal Consiglio comunale anche se recante sostanziali modifiche
del progetto proposto dalla Giunta.
Invece, con riferimento alia procedura previgente, Ia giurisprudenza ha ritenuto Ia
necessita della ripubblicazione del piano regolatore definitivamente adottato dal Consi-
glio comunale in sede di controdeduzione aile osservazioni, ove fossero state apportate
sostanziali modifiche al piano adottato Ia prima volta (Cons. Stato, Sez. N, 30 settem-
bre 2002 n. 4984, in If Cons. Stato, 2002, I, 2006; T.A.R. Lombardia, Brescia, 24 agosto
2004 n. 933, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 3461; per altri richiami, v. CHINELLO, in Riv.
giur. edilizitt, 2004, I, 189). Tuttavia, anche con riferimento alia Iegge regionale della
Campania 16/2004, potrebbe sostenersi Ia necessita della ripubblicazione, qualora il
piano adottato dal Consiglio comunale si presenti sostanzialmente come un nuovo
piano rispetto alia proposta (pubblicata ed osservata) della Giunta comunale (con rife-
rimento alia legislazione nazionale, v., Cons. Stato, Sez. N, 20 novembre 2000 n. 6178,
in If Cons. Stato, 2000, I, 2494; 20 febbraio 1998 n. 301, iv4 1998, I, 198; T.A.R. Trenti-
no-Alto Adige, Trento, 8 marzo 2004 n. 100, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 1892; v. anche
T.A.R. Lombardia, Brescia, 16 luglio 2003 n. 1090, iv4 2003, I, 3732; T.A.R. Puglia, Bari,
Sez. III, 13 maggie 2004 n. 2141, iv4 2004, I, 2612).
l'IANI COMUNALI GENERAL! 121
La legge, poi, senza distinguere tra le diverse procedure, dispone
che il Puc e approvato con decreta del Presidente della Provincia,
previa delibera di Giunta provinciale (14) ed e pubblicato sul ballet-
tina ufficiale della Regione Campania. Dell' avvenuta pubblicazione
e data notizia mediante avviso su due quotidiani a diffusione pro-
vinciale.
Va avvertito, infine, che la legge della Campania n. 16/2004 ha
stabilito un regime transitorio della strumentazione in itinere (art.
45), secondo cui tutti i piani urbanistici comunali, adottati e non
ancora approvati alla data del 29 dicembre 2004, concludono il pro-
cedimento di formazione secondo le disposizioni della disciplina
previgente (legge statale e legge regionale 14 del 1982).
Invece, prima dell' approvazione dei piani in base all a citata legge
16/2004, possono essere adottate varianti dei piani comunali vigenti,
rna seguendo la nueva procedura prescritta dalla legge medesima.
4. Durata del Puc, «zone bianche» e varianti
Decorsi quindici giorni dalla pubblicazione, il Puc entra in vigore
ed acquista efficacia a tempo indeterminate. Naturalmente, le dispo-
sizioni del piano valgono per i nuovi interventi sul territorio, rna
non incidono sul diritto dei proprietari di utilizzare e manutenere le
opere preesistenti, ancorche difformi dalle prescrizioni del piano
stesso (1s).
Senonche, come si e gia esposto nel cap. I (nn. 4 e 5), alcune di-
sposizioni del piano comunale non hanno vigore a tempo indeter-
minate, rna la lora efficacia elimitata a cinque anni (16).
(14) Non sono chiari i limiti della suindicata competenza assegnata agli organi pro-
vinciali. In ogni caso gli atti suindicati non dovrebbero essere compiuti nel caso di veri-
fica di compatibilita positiva per silenzio-assenso. In questa ipotesi dovrebbe essere un
decreto del Sindaco a prendere atto dell'avvenuta verifica positiva.
(15) Gia in tal senso Cons. Stato, Sez. N, 23 giugno 1981 n. 508, in Il Cons. Stato,
1981, I, 653.
(16) La durata del piano regolatore generale viene, peraltro, in questione, sotto un
profile del tutto particolare, nell'ipotesi in cui un Comune dotato di un proprio piano
venga suddiviso, successivamente, in piu Comuni.
 122 CAPITOLa IX
Anche l'art. 38 della legge della Campania n. 16/2004 stabilisce
che le previsioni del Puc, nella parte in cui incidono su beni deter-
minati e assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropria-
zione o a vincoli che comportano l'inedificabilita, perdono efficacia
dopa cinque anni dalla data di approvazione del Puc, ove non sia
stato approvato un piano attuativo a comunque dichiarata la pub-
blica utilita dell'opera eventualmente prevista.
Si tratta delle disposizioni del Puc che vincolano determinate aree
all'inedificabilita assoluta o le destinano alla realizzazione di un'ope-
ra pubblica (strade, piazze od attrezzature ed impianti pubblici).
Ma la scadenza del detto termine quinquennale - che rende le re-
lative aree prive di disciplina urbanistica (pur restando vigente il Puc
per la restante parte del territorio comunale) - obbliga il Comune a
provvedere all'approvazione di una variante integrativa del detto Puc
a reiterando (con previsione d'indennizzo) i vincoli scaduti a stabi-
lendo una nuova normativa per le relative aree (17). Il detto obbligo e
In tale ipotesi il piano continua ad essere giuridicamente esistente in tutti i nuovi
Com~ni, fino a q~an?o no1~ vi ~ia un'esplicita diversa manifestazione di volonta degli
orgam co~pet~nu de1 nuov1 enu nelle dovute forme e con !a prescritta procedura. In
tal caso, c10e, v1en fatta esatta applicazione dei principi relativi alla successione degli en-
ti pubb~i~i in uni~ersum jus e i~ particolare ai casi di fusione o incorporazione di piu
Comum m uno, d1 un Comune m un altro e cosl via.
(1 7) II Consiglio di Stato, gia con !'Ad. plen. 2 aprile 1984, n. 7, si pronuncio sugli.
effetti .d~l~a s~d~nza ~ei. ~inc~li: a ~~guito della scadenza del termine quinquennale di
oper~t1V1_ta de1 V1~coh d1 med1ficab1h_ta assoluta previsti dagli strumenti urbanistici ge-
nerali e m caso d1 mancata approvaz1one dei necessari strumenti attuativi le aree inte-
4,
ressate dal vincolo scaduto sono soggette alla disciplina prevista dall'art. comma ul-
t~mo, Iegge n. 10 del 1977 per i comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali; tale
c1rcos~za non determina talvolta per i proprietari una situazione maggiormente gra-
vosa nspetto a quella derivante dal regime vincolistico, poiche l'inedificabilita conse-
guent~ al~a sopravvenu~ inefficacia di talune destinazioni di piano e per sua natura
pro':1son.a essendo de~tlnata a ~urare fino all'obbligatoria integrazione del piano (o del
P· d1 £) d1venuto parz1almente moperante. Per tale integrazione il privata che vi abbia
l~te~es~e. puo promuovere. gli interventi sostitutivi della Regione oppure agire in via
gmnsd1z1onale, seguendo d procedimento del silenzio-rifiuto (cfr. Cons. Stato, Sez. V,
1~ ottobre 2003 n. 5675,_ in ll Cons. Stato, 2003, I, 2070; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 19
d~cembre 2003 n. 8969, m Rassegna T.A.R, 2004, I, 791; T.A.R. Campania, Napoli, 23
d1c~mbre 2003 n. 15541, iv4 2004, I, 754 (sulla procedura da seguire); v. anche T.A.R.
Laz1o, Sez. II, 21 ottobre 1991, n. 1589, ivi, 1991, I, 3763, sull'applicazione dell'art. 4
l~g~e 10/1977 anche nei casi di scadenza del vincolo per rinvio ai piani particolareggia-
tl; m tal sensa v. Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2002 n. 5178, in Il Cons. Stato, 2002, I,
PIAN! COMUNALI GENERAL! 123
espressamente previsto dall'art. 38 della legge della Campania n.
16/2004, secondo cui il Comune deve provvedere entro sei mesi dal-
la scadenza del vincolo. In mancanza, dovranno provvedere in via
sostitutiva la Provincia e , in mancanza, la Regione (art. 39).
Come si e gia esposto nel prima capitola, nelle c.d. «zone bian-
che», cioe neUe aree soggette a vincoli scaduti a nelle aree eventual-
2107; in diverso sensa sembra orientata T.A.R. Lazio, Sez. II, 9 febbraio 1996, n. 341,
iv~ 1996, I, 794). Sull'obbligo del Comune di provvedere all'integrazione del piano re-
golatore generale divenuto parzialmente inoperante per la scadenza dei vincoli dopa il
quinquennio, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 1995, n. 439, in Il Cons. Stato, 1995, I,
667; Sez. V, 19 febbraio 1996, n. 211, iv4 1996, I, 213; Sez. IV, 5 maggio 1997, n. 479, iv4
1997, I, 640; Sez. IV, 6 giugno 1997, n. 621, iv4 1997, I, 678; Sez. IV, 17 luglio 2002 n.
3999, iv4 2002, I, 1595; Sez. V, 28 aprile 2003 n. 2118, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1519;
T.A.R. Lombardia, Milano, 28 giugno 1995, n. 885, in Rassegna T.A.R., 1995, I, 3612;
nonche T.A.R. Sardegna, 4 luglio 1995, n. 1320, iv4 1995, I, 4083, anche sui possibili
rimedi in caso di inerzia del Comune; su quest'ultimo punta v. T.A.R. Campania, Na-
poli, Sez. IV, 6 novembre 2003 n. 13372, iv4 2004, I, 313; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 11
ottobre 1995, n. 449, iv~ 1995, I, 4926. Dopa la scadenza dei vincoli urbanistici, il Co-
mune potrebbe tentare di confermare i medesimi vincoli, fornendo un'analitica dimo-
strazione della persistenza delle ragioni di pubblico interesse, che a suo tempo determi-
narono il vincolo, e precisando l'insostituibilit:a della scelta per l'insussistenza, all'at-
tualita, di soluzioni alternative rispetto alle finalita perseguite (Cons. Stato, Sez. IV, 3
dicembre 1992, n. 998, in Il Cons. Stato, 1992, I, 1773; 12 giugno 1995, n. 439, iv~ 1995,
I, 667; v. anche T.A.R. Lazio Sez. I, 14 aprile 1993, n. 600, in Rassegna T.A.R, 1993, I,
1590; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 24 marzo 1993, n. 235, iv~ 1993, I, 1787;
T.A.R. Lombardia, Brescia, 2 giugno 1995, h. 615, iv4 1995, I, 3645; T.A.R. Veneto, 5 lu-
glio 1995, n. 1049, iv4 1995, I, 3695; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 27\uglio 1995, n. 679, iv~
1995, I, 4142). Poi e stata sufficiente l'affermazione che i problemi di ordine generale,
incidenti in sensa negativo sulle condizioni di vita dell'intera cittadinanza, non sono
stati risolti (Cons. Stato, Sez. IV, 1° aprile 1996, n. 407, in Riv. giur. edilizia, 1996, I,
690). Tuttavia secondo il T.A.R. Sicilia (Catania, 28 giugno 1995, n. 1660, in Rassegna
T.A.R, 1995, I, 4052) non occorre una specifica motivazione, <<qua/ora i vincoli siano gia
scatktti da svariati anni (in quanta sarebbe venuta meno per il proprietario una specifica aspet-
tativa a vedere cessare l'efficacia del vincolo)». Ma tale giurisprudenza non tiene canto dei
motivi di garanzia della proprieta privata, affermati dalla Corte costituzionale (v. cap. I,
nn. 3 e 4 e nota 7). Ma, oramai, Ia Corte costituzionale ha affermato che in ogni caso !a
reiterazione dei vincoli comporta l'obbligo di un indennizzo a favore dei proprietari
delle aree vincolate (v. retro, cap. I, n. 5), senza piu necessit:a della detta rigorosa motiva-
zione. Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 26 settembre 2001 n. 5047, in ll Cons. Stato, 2001, I,
2149. Sull'illegittimit:a di un provvedimento di reiterazione di vincoli di tipo espropria-
tivo gia scaduti, senza la previsione del pagamento del relativo indennizzo, cfr. T.AR.
Campania, Napoli, Sez. IV, 11 settembre 2002 n. 4807, in Rassegna T.A.R., 2002, I,
4019.
124 CAPITOLO IX
mente stralciate in sede di approvazione del piano, si applicano i li-
miti all'edificazione prescritti per i Comuni sprovvisti di qualsiasi
piano urbanistico (cap. X).
Evero che nella specie il Comune e fornito di piano, rna la «Zona
bianca» e una parte di territorio comunale che il piano non discipli-
na.
Le prescrizioni del piano regolatore generale, hanna carattere
normative e come tali sono assistite dalla presunzione di conoscen-
za. Per questa, esse non possono venire abrogate per desuetudine.
Naturalmente con l'andare del tempo possono verificarsi modifiche
tali da rendere indispensabile la variazione delle direttive fissate per
la sistemazione urbanistica del territorio comunale o di alcune sue
parti, pur valendo anche per il piano regolatore generale il principia
della stabilita, diretto ad evitare frequenti e radicali mutamenti.
. Ecco perche in passato le varianti dei piani regolatori non pote-
vano essere adottate dai Comuni senza l'autorizzazione preventiva
da parte della Regione (salve alcune eccezioni).
Poi, per snellire le procedure, la legge n. 47 del 1985 ha escluso la
necessita della detta autorizzazione preventiva (art. 25, 3° comma) e
ha demandato alia legge regionale di prevedere procedure semplifica-
te per l'approvazione di piani esecutivi in variante dei piani generali
e per l'approvazione di varianti ai piani generali finalizzate all'ade-
guamento degli standards urbanistici (cap~ VIII).
In via di massima, il provvedimento di variante deve essere moti-
vate, cioe deve indicare le ragioni di opportunita richiedenti la va-
riante (18). Tale necessita non e determinata solo da ragioni soprav-
(18) La variante, che modifica Ia precedente destinazione urbanistica di un'area, deve
contenere idonea motivazione della nuova scelta (Cons. Stato, Sez. N, 28 dicembre
1984, n. 1079, in II Cons. Stato, 1984, I, 1500). La necessicl di una specifica motivazione
estata affermata soltanto per le varianti che riguardino u.n terreno determinate 0 inci-
dano su aspettative assistite da speciale tutela ed affidamento (ad es. piano di lottizza-
zione convenzionata) (cfr. Cons. giust. reg. sicil. 28 settembre 2001 n. 509, in II Cons.
Stato, 2001, I, 2196; Cons. Stato, Sez. N, 5 maggio 1997, n. 481, iv4 1997, I, 640; 7 aprile
1993, n. 398, in Foro amm., 1993, I, 678; T.A.R. Veneto, 2 febbraio 1995, n. 153, in Rtts-
segna T.A.R., 1995, I, 1674; T.A.R. Puglia, Leece, 27 dicembre 2000 n. 3877, iv4 2001, I,
686; T.A.R. Toscana, Sez. I, 22 gennaio 2001n. 79, iv4 2001, I, 957). Per un caso di non
necessita di variante al p.r.g. per l'utilizzazione del sottosuolo per servizi pubblici (me-
PIAN! COMUNALI GENERAL! 125
venute rna puo basarsi anche su elementi non tenuti presenti all'atto
della formazione del piano regolatore.
II procedimento di formazione, pubblicazione ed approvazione
delle varianti e lo stesso di quello necessaria per il piano regolatore
nel suo complesso salve le semplificazioni che sono state o che sa-
ranno introdotte dalla legge regionale.
In Campania, secondo la legge 16 del 2004 (art. 24, c. 12), le va-
rianti e gli aggiornamenti delle previsioni del Puc sono approvate
con la medesima procedura prescritta per l'approvazione di tale pia-
no, salva la riduzione alia meta di alcuni termini. Cio vale anche per
l'approvazione di varianti di adeguamento del Puc ai piani paesaggi-
stici. In tal caso la proposta di variante deve essere sottoposta al pa-
rere del!a competente Soprintendenza per i beni architettonici ed il
paesagg10.
Ai fini dell'approvazione di varianti per la realizzazione di opere
pubbliche 0 di pubblica utilita e prevista la possibilita del silenzio-
assenso dall'art. 19 del T.U. 327/2001 sugli espropri.
Secondo tale norma l'approvazione del progetto definitive dell'o-
pera da parte del Consiglio comunale costituisce adozione di varian-
te allo strumento urbanistico (cio puo avvenire anche mediante con-
ferenza di servizi o accordi di programma).
La variante s'intende definitivamente approvata qualora la Regio-
ne (o 1'ente delegate all' approvazione del piano urbanistico comuna-
le) non abbia manifestato il proprio dissenso entro novanta giorni
dalla ricezione della delibera comunale con la relativa documenta-
ZlOne.
Tuttavia, per combattere l'inquinamento ambientale nelle citta,
secondo l'art. 5 della legge 1°agosto 2002 n. 166, l'approvazione da
parte del Consiglio comunale di un progetto definitive di infrastrut-
ture di trasporto, viabilita e parcheggi costituisce variante urbanistica
a tutti gli effetti.
tropolitana), cfr. Cons. Stato, Sez. N, 11 febbraio 1992, n. 175, in II Cons. Stato, 1992, I,
170.
126 CAPITOLa IX
5. Impugnazione
La difesa dei privati nei confronti delle disposizioni del piano ur-
banistico comunale - come in genere dei piani urbanistici - e so-
stanzialmente limitata e difficile, data l'ampia discrezionalita tecni-
co-amministrativa di cui dispone l'Amministrazione nell' approvare
il piano (19), In altri termini, sarebbe inutile, ad esempio, lamentare
davanti al giudice amministrativo che il piano regolatore ha vincola-
to all'inedificabilita o alia costruzione di attrezzature pubbliche de-
terminati suoli, prima edificabili in base alia precedente normativa o
comunque ricadenti in zone gia parzialmente edificate ed urbanizza-
te. Qyesto motive di ricorso potrebbe avere qualche possibilita di
accoglimento solo ove fosse evidente l' eccesso di potere per illogicita
manifesta o palese contraddittorieta.
Invece, dal punta di vista formale, gli interessati hanna vaste pos-
sibilita di difesa contra il piano regolatore: oltre alia presentazione
delle dette osservazioni in via amministrativa, possono impugnare il
piano in via giurisdizionale (davanti al tribunale amministrativo re-
gionale) sia dopo la semplice adozione da parte del Consiglio co-
munale, sia dopo l'approvazione definitiva (sempre nel termine di
60 giorni: nel prima caso a partire dalla pubblicazione della delibera
consiliare; nel secondo caso a partire dalla data di entrata in vigore
del piano) (2o).
(19) Cfr., Cons. Stato, Sez. N, 11 giugno 1996, n. 777, in It Cons. Stato, 1996, I, 816;
6 luglio 1983, nn. 488 e 506, in It Cons. Stato, 1983, I, 671 e 675 e, piu recehtemente,
Sez. N, 14 giugno 2001 n. 3146, iv4 2001, I, 1289; T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento,
1° agosto 1998, n. 351, in Rttssegna T.A.R., 1998, I, 3676; id., 9 giugno 1998, n. 250, iv4
1998, I, 3081; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 8 giugqo 1998, n. 805, iv4 1998, I, 3141.
(20) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 23 settembre 1998, n. 1173 e 11 dicembre 1998, n.
1782, in II Cons. Stato, 1998, I, 1274 e 1910; 18 gennaio 1996, n. 45, iv4 1996, I, 24 (dalla
conclusione dell'ultima misura conoscitiva, quale !'ultimo dei 15 giorni di pubblicazio-
ne dell'avviso nell'albo pretoria); con£ Sez. N, 14 giugno 2001 n. 3149, iv4 2001, I,
1290; Sez. V, 28 febbraio 1995, n. 304, iv4 1995, I, 238; Sez. V, 21 dicembre 1992, n.
1543, in Riv. giur. editizia, 1993, I, 408; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 6 aprile 1995,
n. 77, in Rttssegna T.A.R, 1995, I, 2481.
l'lANl COM UN AU CllNI!RALl 127
ib Qyesta. possibilita di doppia impugnazione e stata riconosciuta -
dopo vari contrasti in giurisprudenza - dall'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato (21).
Secondo il Consiglio di Stato (22), alcune disposizioni del p.r.g.,
non essendo immediatamente lesive, .in quanta meramente pro-
grammatorie, devono essere impugnate unitamente al provvedime~­
to che ne fa applicazione (cia vale, ad esempio, per le norme tecm-
che di attuazione).
L'impugnazione del piano regolatore per vizi relativi soltanto ad
alcune disposizioni del piano puo determinare solo 1'annullamento
parziale del piano stesso (23).
I''
6. I programmi di fobbricazione
1
, :, Come si e gia accennato, in sede di approvazione della legge ur-
banistica del 1942, sembro che la formazione di un vero e proprio
piano regolatore comportasse spese per la compilazione, e limitazio-
(21) Cons. Stato, ad. ple11. 9 marzo 1983, n. 1, in It Cor;s. Stato, 1983, I~ 205; Sez.ry.
19 ottobre 1994, 11. 819, iv4 1994, I, 1332; T.A.R. Campanta, Sez. I, Napoh, 10 febbrato
2000 11. 394 in Rassegna T.A.R., 2000, I, 1992. In sensa contrario all'autonoma impu-
gnabilita deila delibera di adozione del p.r.g. (cioe indipendentemente.dall'~mp~gnati~~
della misura di salvaguardia), cfr. CRUCIL, It piano regolatore generate, m Riv. gtur. edtlt-
zin, 1992, II, 116; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 25 maggio 1995, n. 151, in Rttssegna
T.A.R., 1995, I, 3153; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 7 maggio 2001 n. 1046, iv4 2001, I, 2235.
Secondo i1 Consiglio di Stato (Sez. V, 12 novembre 2003 n. 7225, Il Cons. Stato, 2003, I,
2513), l'applicazione delle misure di salvaguardia in sede di permesso di costruire none
idonea a far nuovamente decorrere i termini per l'impugnazione del piano regolatore
generale adottato. L'annullamento giurisprudenziale della delibera comunale di adozio-
ne del p.r.g. comporta !a caducazione del piano eventualmente gia definitivamente ap-
provato (Cons. Stato, Sez. N, 26 aprile 1990, n. 314, in It Cons. Stato, 1990, I, 537).
, (22) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 18 agosto 1997, n. 845, in Riv. giur.. editizia, 1998, I, 9.6'
con nota di richiami; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 13 febbrato 2004 n. 2134, m
Rttssegna T.A.R, 2004, I, 1520.
; (23) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 8 maggio 2000 n. 2639, in It Cons. Stato, 2000, I, 1166;
2 agosto 2000 n. 4253, iv4 2000, I, 1821; 20 marzo 2001 n. 1679, iv4 2.001, I, .729. E
inammissibile l'impugnativa del piano regolatore concernente aree no1_1 d1 pr~pneta ~el
ricorrente tranne che !a disciplina censurata incida direttamente su mteress1 propn e
specifici del ricorrente medesimo (Cons. Stato, Sez. N, 28 luglio 2005 n. 4018, in Riv.
Gitf.r. edilizin, 2005, I, 1711).
128 CAPITOLO IX
ni ai beni privati, eccessive e ingiustificate, qualora si trattasse di
Comuni nei quali fosse prevedibile un'intensita minima dell'attivita
edilizia e vi fosse scarsa esigenza di miglioramento e di incremento
degli impianti di interesse pubblico.
Ecco perche non fu accolta la proposta di rendere obbligatoria
per tutti i Comuni la formazione del piano regolatore generale e si
stabili, invece, che i Comuni a cia obbligati fossero soltanto quelli
compresi in appositi elenchi compilati dal Ministero dei lavori pub-
blici (art. 8, 2° c., legge cit.).
D'altra parte, era gia evidente la necessita che in tutti i Comuni
esistesse una disciplina dell'attiva costruttiva, tale da assicurare un
minima di tutela sia delle esigenze fondamentali di ordine igienico,
estetico, funzionale, sia di quelle riguardanti lo sviluppo del centro
abitato.
Ne, a questi fini, sarebbe state sufficiente rendere obbligatoria per
tutti i Comuni la compilazione di un regolamento edilizio, a termi-
ni dell'art. 33 della citata legge urbanistica. In tal modo, infatti, a-
vrebbero potuto essere assicurati il decoro, la funzionalita, l'igiene e
la sicurezza dei fabbricati, rna non sarebbe state possibile, sia prov-
vedere diversamente a queste stesse esigenze a seconda della colloca-
zione nel territorio comunale dei fabbricati medesimi, sia disciplina-
re razionalmente il raggruppamento delle costruzioni e, quindi, la
trasformazione dell'abitato esistente e l'espansione della zona d'inse-
diamento.
Per questa motive fu avvertita la necessita di integrare le norme
del regolamento edilizio con un piano urbanistico che, pur ridotto
alia piu semplice espressione, assicurasse l'instaurazione di una com-
pleta disciplina nella svolgimento dell'attivita edilizia. Fu quindi sta-
bilito l'obbligo, per tutti i Comuni sprovvisti di piano regolatore; di
«includere nel proprio regolamento edilizio un programma di fab-
bricazione, con l'indicazione dei limiti di ciascuna zona, secondo le
delimitazioni in atto o da adottarsi, nonclie con la precisazione dei
tipi edilizi propri di ciascuna zona» e con la possibilita di indicare
anche «le eventuali direttrici di espansione» (art. 34 legge urb.). Cosi
individuate, il programma di fabbricazione e da considerarsi non
come un vera e proprio strumento di sistemazione urbanistica del
territorio, rna come completamento normative del regolamento edi-
PIAN! COMUNAL! GENERAL! 129
lizio comunale attinente alia disciplina dell'attivita costruttiva edili-
zia nelle varie zone a diversa destinazione.
Infatti, secondo la norma citata, il programma di fabbricazione
doveva contenere soltanto le disposizioni riguardanti la disciplina
dell'attivita costruttiva dei privati e, cioe, la delimitazione delle varie
zone a questa riservate e l'indicazione dei tipi edilizi e delle norme
da seguire nella edificazione in ciascuna zona.
Pertanto, non erano comprese nel contenuto del programma di
fabbricazione le altre disposizioni previste per il piano regolatore
generate, cioe la rete delle vie di comunicazione e l'indicazione delle
aree di uso pubblico o sottoposte a speciale servitu o da riservare ad
opere pubbliche o d'interesse pubblico (casa comunale, scuole, chie-
se, impianti sportivi, parcheggi, ecc.) (ferma restando - anche per i
Comuni forniti di siffatto programma di fabbricazione - la possibi-
lita di realizzare tali opere mediante il ricorso aile norme vigenti sul-
l'esproprio per pubblica utilita).
Tale esatta interpretazione della legge del 1942 e stata progressi-
vamente esclusa per il sempre crescente numero di Comuni abbiso-
gnevoli di un piano urbanistico piu complesso ed articolato rispetto
al programma di fabbricazione.
Indubbiamente, sarebbe state piu corretto che tali Comuni aves-
sera provveduto alla formazione di un piano regolatore generale e
non di un programma di fabbricazione avente un contenuto non ri-
spondente a quanta stabilito dalla legge urbanistica.
Ma la maggiore semplicita della procedura per l'approvazione ed
i minori oneri finanziari mossero molti Comuni a formare un pro-
gramma di fabbricazione e non un piano regolatore generale.
Qyesta soluzione prima fu censurata, rna in un secondo tempo
avallata, dalla giurisprudenza amministrativa, tanto che la maggior
parte dei Comuni si sono provvisti di un programma di fabbrica-
zione e non di un piano regolatore generale.
In tal modo, si sono avuti piani urbanistici comunali aventi un
contenuto simile a quello del piano regolatore generale, rna rimesso
alla discrezionalita dell'Amministrazione ed approvato senza le ga-
ranzie procedurali previste per il piano regolatore generale.
Cia ha portato nelle varie Regioni alla progressiva soppressione
del programma di fabbricazione (in Campania con le leggi 20 marzo
 130 CAPITOLO IX

1982 nn. 14 e 17, che hanna esteso a tutti i Comuni l'obbligo della
formazione del piano regolatore generale).
P~rtroppo, dei ci~ca 30~ C~muni della Campania forniti all'epo-
ca dr programma dr fabbncaz10ne, poco piu della meta sono stati
dotati di piano regolatore generale dopo 23 anni.
La nuova legge urbanistica n. 16 del 2004 aveva deciso di far de-
cadere i circa 120 programmi di fabbricazione ancora vigenti alia da- CAPITOLO X
ta della sua entrata in vigore (29 dicembre 2004). Ma la legge 11 ago-
sto ~0?5 n. 15 ~i l~a richiamati in vita, fermo restando l'obbligo dei LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROWISTI DI PIANO
relatrvr Comum dr provvedere alia formazione del nuovo piano ur- MISURE DI SALVAGUARDIA
banistico comunale (Puc).
Tuttavia, la legge sembra avere esclusa la possibilitci, nel frattem-
. po, di qualsiasi variante ai detti rinati programmi di fabbricazione
anche.nei limiti previsti dalla norma di cui all'allegato alia citata leg~ SOMMARIO: 1. Limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano. - 2. La
ge reg10nale n. 14 del 1982 (tit. II, n. 2), che e stata abrogata dall'art. normativa transitoria in Campania. - 3. Parcheggi, distanze dalle strade ed al-
49, c. 2, della citata legge regionale 16/2004. tre zone di rispetto. - 4. Le misure di salvaguardia.

1. Limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano

Uno degli strumenti previsti dalla legge-ponte n. 765 del1967, per

frenare il caos urbanistico e per incentivare la formazione dei piani
comunali, consiste nelle limitazioni alia edificazione prescritte per i
Comuni sprovvisti sia di piano regolatore generale, sia di pro-
gramma di fabbricazione.
La ratio di tale disposizione era quella di impedire che, in man-
canza di una qualsiasi regolamentazione urbanistica, l' attivita edilizia
continuasse a svolgersi - come spesso e avvenuto di fatto - senza al-
cuna disciplina, ad eccezione dei limiti, del tutto insufficienti, sta-
biliti dai vecchi regolamenti edilizi comunali.
L'art. 17 prevedeva, dunque, che nei Comuni sprovvisti di qual-
siasi piano urbanistico 1'edificazione a scopo residenziale doveva sot-
tostare aile seguenti limitazioni: a) il volume complessivo costruito
di ciascun fabbricato non poteva superare la misura di un metro cu-
ba e mezzo per ogni metro quadrate di area edificabile nel caso di
edifici ricadenti nel centro abitato e di un decimo di metro cuba per
132 CAPITOLOX
ogni metro quadrate di area edificabile per le costruzioni ubicate
nelle restanti parti del terri to rio; b) gli edifici non potevano com-
prendere pili di tre piani; c) l'altezza di ogni edificio non poteva es-
sere superiore alla larghezza degli spazi pubblici o privati su cui .esso
prospettava e la distanza ~agli edifici vicini non poteva essere mfe-
riore all'altezza di ciascun fronte dell'edificio da costruire.
Per effetto della legge 10 del 1977, a decorrere dal 1° gennaio
1979, in mancanza di norme regionali (per la Campania, v il s~cces­
sivo n. 2), si poteva costruire nei seguenti limiti (sempre ove 11 Co-
mune sia ancora sprovvisto di qualsiasi piano):
- fuori del perimetro dei centri abitati l'edificazione a scope resi
denziale non puo superare l'indice di metri cubi 0,03 per metro
quadro di area edificabile; . 0,03 metri cubi per metro quadrate. A quanta pare, questa indice
- nell'ambito dei centri abitati sono consentite soltanto opere d1
restauro e di risanamento conservative, di manutenzione ordina-
ria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento i-
glemco.
Ai detti fini la perimetrazione del centro abitato (1) deve essere
compiuta con la stessa procedura stabilita per l'approvazione dei re-
golamenti edilizi comunali. Tale perimetrazione sara quanta mai ne-
cessaria, laddove sia indispensabile effettuare la ricognizione della e-
stensione del centro stesso quando il tessuto degli insediamenti abi-
tativi in esso ricadenti sia di incerta delimitazione (2). Qyalora tratta-
(1) Perla definizione dei detti interventi, v. !'art. 31 della legge 457 del 1978 (cap.
XV, n. 3). La nozione di centro abitato non e precis~ta dalla legg~ e, pertan~o ~'Istat,, de:-
finendo centro abitato ,,['agglomerate di case continue, carattenzzato dall eststenza dt
servizi o esercizi pubblici determinanti un luogo di raccolta, ove sogliono concorrer~ gli
abitanti dei luoghi vicini, per ragione di culto, istruzione, affari, ~tc.», ha ~ettato 1 re:-
quisiti che occorre riscontrare per pater individuare uh. cent:~ abttato ..E~sl son~ ?au
dal fatto che a) deve trattarsi di un gruppo di case; b) dt sel'VlZt od.ese~ctzt pub.bltct; c~
questi ultimi devono determinare un luogo ?i raccolta anc~e per glt abt~antl det luoght
circostanti. Per la definizione del centro abttato secondo tl nuovo codtce della strada,
cfr. infta, n. 3.
(2) Cfr. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 14 febbraio 1996, n. 24 .in Rassegna !A.R, 1996,
I 1453. Per il riferimento alia «situnzione fattuale della zona••, m assenza d1 formale pe-
rimetrazione del centro abitato, v. Cons. Stato, Sez. IV, 5 aprile 2005 n. 1560, in Il Cons.
Stato, 2005, I, 640.
LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 133
si di edificare fuori dei centri abitati edifici o complessi produttivi,
non erano previsti limiti di cubatura (3), rna soltanto un limite mas-
sima di superficie coperta (cioe originariamente un terzo dell'area di
proprieta del richiedente la licenza; rna tale misura e stata ridotta ad
un decimo dell' area a partire dal1 ° gennaio 1979: art. 4, ult. comma,
legge 10/1977) (4).
Con l'entrata in vigore del testa unico dell'edilizia, sono stati
modificati i detti limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di
qualsiasi strumento urbanistico (art. 9 t.u. cit.).
In ogni caso, sono consentiti gli interventi di manutenzione e di
restauro degli edifici esistenti. Fuori del perimetro dei centri abitati,
gli interventi di nueva edificazione non possono superare l'indice di
dovrebbe essere applicate a qualsiasi tipo di costruzione. Soltanto
per l'edilizia produttiva si potrebbe, comunque, coprire un decimo
dell'area di proprieta senza un limite di cubatura (rna la norma- es-
sendo formulata in modo equivoco - ha data luogo a interpretazioni
discordanti (s) (interventi di ristrutturazione edilizia sono comunque
(3) Cfr. Cass., Sez. II, 29 agosto 1991, n. 9219, in Riv. giur. edilizia, 1992, I, 292.
(4) Gli alberghi sono assimilabili all'edilizia residenziale, ai fini dell'applicabilita dei
limiti in oggetto (cfr. T.A.R. Puglia, Leece, 18 settembre 1991, n. 557, in Rassegna T.A.R,
1991, I, 4036, con nota di richiami; Cass., Sez. II-ter, 14 dicembre 2002 n. 12360, in
Guida al dir., 2003, n. 3, 102; v., pero, SPADEA, Note sull'albergo, ecc., in Riv. giur. edilizia,
1991, II, 105). Invece, nella nozione di «edifici produttivi» sono stati indusi talvolta «gli
insediamenti di carattere commerciale, direzionale e turistico•• (tranne l'ipotesi di «tipo
promiscuo») (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15 marzo 1991, n. 262, in Riv. giur. edilizia, 1991,
I, 625, e 2luglio 1993, n. 770, in Il Cons. Stato, 1993, I, 921; contra, Cass., Sez. II civ., 14
giugno 1997, n. 5368, iv~ II, 1578), nonche i locali utilizzati per l'esposizione o la ven-
dita di autovetture e per deposito (T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 2 novembre 1994, n. 429,
in Rassegna T.A.R., 1995, I, 322). Sulla nozione di «casa-albergo», cfr. Cons. Stato, Sez. V,
16 aprile 1986, n. 222, in It Cons. Stato, 1986, I, 526; nonche sui caratteri dell'attivita al-
berghiera v. Cons. Stato, Sez. V, 21 maggio 1999, n. 592, iv~ 1999, I, 866. Secondo la
giurisprudenza il divieto di nuove opere nei centri abitati si estende anche agli edifici e
complessi produttivi (T.A.R. Lazio, Sez. II, 14 agosto 1987, n. 1382, in Riv. giur. edilizia,
1988, I, 964).
(5) Nel sensa dell'applicabilita all'edilizia produttiva del doppio limite (volumetrico
e di superficie coperta), v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 23 dicembre 2003 n.
15535; in sensa opposto T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 21 dicembre 2004 n. 19574.
Qyesta seconda soluzione corrisponde ad un'interpretazione logico-sistematica del testa
lcgislativo, determinate dal suggerimento - contenuto nel parere dell'Ad. gen. del Con-
 134 CAPITOLO X
conse.ntiti, a dete.rminate condizioni, qualora non sia state approvato
un plano esecutrvo anche se prescritto dal piano generale). Attual-
n:ente la normativa richiamata - che fa salvi solo limiti piu restritti-
Vl eventualmente prescritti dalle leggi regionali (creando complessi
problemi di applicazione delle norme regionali gia in vigore e per-
p.lessita di .l~gitti:nita costituzionale) - si applica fino all'approva-
zrone definrtrva dr uno strumento urbanistico comunale.
II teste unico ha abrogate il 6° comma del citato art. 17, che sta-
biliva una particolare disciplina edilizia per alcune zone dei Comuni
provvisti di piano regolatore generale o di programma di fabbrica-
zione, cioe laddove tali piani consentono l'edificazione per volumi
sup.eri?ri a tre metri cubi per metro quadrate ovvero per altezze su-
penon am. 25. In tal caso non potevano essere realizzati edifici con
volumi od altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazio-
ne di apposite piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata
estesi all'intera zona e contenenti la disposizione planovolumetrica
degli edifici previsti nella zona stessa (6).
Per quanto riguarda il calcolo dei volumi - ai fini dell'applicazio-
ne dei suindicati indici di edificabilita o di quelli contenuti in altre
~ormative di Iegge o di piano urbanistico - l'orientamento della giu-
nsprudenza e nel sense di computare tutti i volumi utili, cioe, ad e-
sempio, anche i volumi completamente. interrati che siano destinati
ad abitazione o ad ufficio o ad altro analogo uso, che richieda Ia
permanenza di persone (7). Non sono, invece, computabili i vani in-
terrati destinati esclusivamente a cantine o, in genere, i cosiddetti vo-
lumi tecnic~ fra cui sono certamente inclusi quelli (compresi o meno
siglio di Stato, 29 marzo 2001 n. 3 - di unificare le lett. b) e c) di cui all'art. 4 Iegge
10/1977, per estendere agli edifici produttivi il requisito della Iocalizzazione fuori del
per~me.tro dei ~en~i .abi~ati. Ma il Consiglio di Stato ha .ritenuto necessariamente appli-
cabde d dopp1o hnnte m base alia lettera della Iegge (Sez. IV, 19 e 22 giugno 2006 n.
3650 e 3872).
(6) La detta norma non fu ritenuta applicabile nel caso in cui Ia nuova costruzione
ricada in zona gia edificata {T.A.R. Lombardia, Milano, 2 marzo 1996, n. 269, in Rnsse-
gna T.A.R, 199?, I, 1822; T.A.R. Puglia, Leece, 3 luglio 1999, n. 759, iv4 1999, I, 3612;
T.A.R. Campama, Napoli, Sez. II, 5 gennaio 1999, n. 49, iv4 1999, I, 1056).
(7) Cfr. T.A.R. Veneto, 21 febbraio 1996, n. 232, in Rnssegna T.A.R, 1996, I, 1346;
Cass., Sez. III pen., 14 luglio 1997, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 1046.
LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 135
nella sagoma dell'edificio) strettamente necessari a contenere deter-
minati accessori (ascensori, locali per impianti termici, gas, etc.)(s).
(8) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 maggio 2000 n. 2614, in Il Cons. Stato, 2000, I, 1146,
che ha precisato Ia nozione di piano interrato Ia cui volumetria non e computabile ai
fini degli standard urbanistici, includendo fra gli esempi anche i parcheggi; cosi anche
T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 20 gennaio 2004 n. 647, in Rnssegna T.A.R, 2004, I, 1221; v.
anche T.A.R. Lazio, Latina, 14 giugno 2001 n. 642 e 14 aprile 1997, n. 303, in Rmsegna
T.A.R, 2001, I, 2225 e 1997, I, 1691; T.A.R. Lazio, Sez. II, 28 febbraio 1996, n. 413, iv4
1996,1, 809; Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 1982, n. 239, in Il Cons. Stato, 1982, I, 304; 23
marzo 1991, n. 329, iv4 1991, I, 468; T.A.R. Puglia, Bari, 2 aprile 1981, n. 66, in Rmsegna
T.A.R., 1981, I, 1983; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 21 settembre 1982, n. 437, iv4 1982, I,
3130; T.A.R. Lombardia, Brescia, 20 dicembre 1982, n. 548, iv4 1983, I, 552 e 15 dicem-
bre 1983, n. 897, iv4 1984, I, 958. V anche Cons. Stato, Sez. V, 13 maggio 1997, n. 483 e
8 settembre 1983, n. 367, in It Cons. Stato, 1997, I, 699, e 1983, I, 911, sull'esclusione dal-
Ia nozione di volume tecnico di stenditoi; soffitte e locali di sgombero o comunque a-
gevolmente adattabili ad usa abitativo (con£ Cons. giust. amm. Reg. sic., 22 ottobre
2003 n. 337, in It Cons. Stato, 2003, I, 2352; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 4 settem-
bre 2003 n. 11318, in Rmsegna T.A.R., 2003, I, 4220; T.A.R. Lazio, Sez. II, 21 giugno
2004 n. 6016, iv4 2004, I, 2378 (sugli impianti tecnici i cui volumi sono realizzabili an-
che nel caso di vincoli di mera conservazione delle strutture esistenti); T.A.R. Calabria,
Catanzaro, Sez. II, 8 ottobre 2004 n. 1855, ivi, 2004, I, 4102 (soffitti, stenditoi chiusi, Ia-
cali di sgombero); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 19 marzo 2002 n. 1431, ivi, 2002,
1, 2019; id., 17 giugno 2002, n. 3598, iv4 2002, I, 3075; Sez. II, 5 agosto 1999, n. 2194, in
Rmsegna T.A.R., 1999, I, 4045; T.A.R. Liguria, Sez. I, 9 luglio 1998, n. 372, iv4 1998, I,
3174; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 15 ottobre 1998, n. 2358, ivi, 1998, I, 4382;
T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 7 ottobre 1993, n. 197, ivi, 1993, I, 4538; T.A.R.
Lombardia, Milano, Sez. II, 16 dicembre '1992, n. 775, iv4 1993, I, 466; T.A.R. Sicilia,
Catania, 17 febbraio 1996, n. 180, ivi, 1996, I, 1660; per Ia computabilita del sottotetto,
«ancorche non sia suscettibile di utitizzazione abitativa••, v. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 16
ottobre 1993, n. 465, ivi, 1993, I, 4660; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 22 dicembre
2000 n. 4844, iv4 2001, I, 663; T.A.R. Liguria, Sez. I, 7 giugno 2001 n. 661, ivi, 2001, I,
2839; T.A.R. Toscana, Sez. II, 4 ottobre 2002 n. 2358, iv4 2002, I, 4381; Cons. Stato, Sez.
V, 19 marzo 1996, n. 287, in Il Cons. Stato, 1996, I, 422; v. in sensa contrario Cons. Sta-
to, Sez. II, 23 giugno 2004 n. 1559/2000, ivi, 2005, II, 584; ancora sulla computabilita
del volume sottotetto di altezza suscettibile di usa abitativo, v. T.A.R. Puglia, Leece, Sez.
III, 15 gennaio 2005 n. 143, in Rmsegna T.A.R., 2005, I, 889. V. anche Cons. Stato, Sez.
V, 28 dicembre 1983, n. 807, iv4 1983, I, 1340, sulla computabilita dei Iocali costruiti sui
lastrico solare e collegati con scaletta interna agli appartamenti sottostanti; con£ T.A.R.
Lombardia, Sez. I, Milano, 8 febbraio 1986, n. 93, in Rmsegna T.A.R., 1986, I, 1254; nel-
la stesso sensa con riferimento aile superfici seminterrate destinate agli spazi di mano-
vra delle auto per l'accesso ai box, cfr. T.A.R. Toscana, 16 aprile 1984, n. 209, ivi, 1984,
I, 2158. E stato considerato volume tecnico: un abbaino a copertura dell'accesso sulla
terrazza di un fabbricato {T.A.R. Veneto, 6 settembre 1985, n. 582, ivi, 1985, I, 3741); il
volume destinato ad ospitare un carroponte (T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 5 settembre 2003
136 CAPITOLO X
Coerentemente la giurisprudenza ha precisato che nel compute
del volume di un fabbricato devono essere inclusi tutti quegli spazi
che sono suscettibili di una funzione complementare a quella abita-
tiva o, in genere, che possano essere agevolmente destinati ad una
funzione utile, come i sottotetti, gli stenditoi chiusi, i locali di
sgombero, le verande coperte ed i porticati (peraltro, di consistenza
tale da potersi ritenere un ampliamento dell'edificio) (9).
n. 7378, iv4 2003, I, 3682); inoltre, non produce cubatura un capannone parzialmente
tamponato ai lati, con vincolo trascritto di non tamponatura dei portici e con destina-
zione agricola (T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 gennaio 1993, n. 99, iv4 1993, I, 414) o una ten-
cia amovibile che copra un cortile interne (T.A.R. Liguria, Sez. I, 10 gennaio 1996, n. 4,
iv4 1996, I, 915); in senso contrario ove trattasi di superficie chiusa da almena tre lati
(T.A.R. Sicilia, Catania, 30 settembre 1994, n. 2171, iv4 1994, I, 4230). Parimenti costi-
tuisce volume per l'intero corpo di fabbrica un sylos per autovetture, anche se aperto ai
vari piani (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 29 luglio 1995, n. 662, iv4 1995, I, 4371). In parti-
colare, anche il volume dei locali interrati deve essere computato nel calcolo della vo-
lumetria consentita, salvo che si tratti <<di opere di modeste dimensioni e con destina-
zione a usi episodici o meramente complementari (ad es., cantine, locali per impianti
tecnologici, garage a! servizio di un appartamento» (Cons. Stato, Sez. V, 15 giugno 2001
n. 3176, in It Cons. Stato, 2001, I, 1314). In base a tale indirizzo si dovrebbe escludere
dal compute del volume consentito, soltanto i parcheggi costituenti il minima prescrit-
to dalla Iegge 122/1989 perle nuove costmzioni (e non, invece «il parcheggio interrato
autonomo»). Invece, non sono considerati volumi tecnici le scale (T.A.R. Basilicata, 10
maggie 2005 n. 291, iv4 2005, I, 2095; T.A.R. C,ampania; Napoli, Sez. II, 28 settembre
1999, n. 2542, iv4 1999, I, 4475; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 24 maggie 1999, n. 979,
iv4 1999, I, 2995; T.A.R. Lombardia, Sez. I, Milano, 3 maggie 1986, n. 101, iv4 1986, I,
2205; e, anche per le scale esterne, T.A.R. Sicilia, Sez. II, Catania, 7 giugno 1988, n. 467,
iv4 1988, 1, 3201; contra, T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 20 maggie 1991, n. 123, iv4 1991,
I, 1801), ne i garages (Cons. Stato, Sez. V, 22 gennaio 1987, n. 23, in It Cons. Stato, 1987,
I, 49; nonche, perle nuove costruzioni, T.A.R. Toscana, Sez. III, 4 febbraio 1998, n. 16,
in Rassegna T.A.R., 1998, I, 1425). E stato escluso dalla nozione di volume tecnico il va-
no scala diretto a collegare l'appartamento con la terrazza praticabile (Cons. Statq, Sez.
V, 26 luglio 1984, n. 578, in Riv. giur. edilizia, 1985, I, 83), rna, come si evisto supra, Ia
giurispmdenza sui punto non e concorde. Sono state escluse dalla nozione di volume
tecnico anche le serre e le verande mediante chiusura di balconi con infissi in metallo e
vetri (T.A.R. Basilicata, 23 maggie 2005 n. 436, iv4 2005, I, 2099).
(9) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 1998, n. 1467, in It Cons. Stato, 1998, I, 1579;
T.A.R. Puglia, Bari, 6 settembre 2001 n. 3414, in Rassegna T.A.R, 2001, I, 3795; T.A.R.
Basilicata, 26 giugno 2000 n. 390, iv4 2000, I, 4101; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II,
31 maggie 1999, n. 1943, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 2442; T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. II, 9 giugno 1998, n. 1777, iv4 1998, 1,3333; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 10 gen-
naio 1998, n. 36, iv4 1998, I, 1174; T.A.R. Lazio, Sez. II, 14 maggie 1998, n. 894, iv4
1998, I, 1724, recante pero una piu specifica definizione del <<fJorticato••, che- oltre ad
LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 137
Per quanta riguarda in genere l' applicazione degli indici di fab-
bricabilita, si deve far riferimento alla superficie dell'area di proprie-
ta destinata all' edificazione.
Salva una diversa norma urbanistico-edilizia locale, e state affer-
mato in giurisprudenza (non senza contrasti), che «ai fini della de-
terminazione della volumetria prescritta per l'edificazione dalle nor-
me urbanistiche e legittimo l' asservimento di aree della stesso pro-
prietario, anche se non contigue, purche situate nella stessa zona e
tra loro non distanti, venendo in rilievo piu che il criteria della con-
tiguita, qu(;!llo della omogeneita dei terreni» (10).
assolvere una funzione di protezione degli accessi dell'edificio dagli agenti atrnosferici
ovvero di temporaneo deposito di cose e stazionamento di persone - deve essere con-
teggiato nel volume del fabbricato «ove gti spazi perimetrati chiusi abbiano estensione supe-
riore a quetli aperti» (tale definizione sembrerebbe escludere dal compute del volume il
classico porticato di forma rettangolare aperto su tre lati). Sulla computabilita dei porti-
cati v. anche T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 20 giugno 1984, n. 263, iv4 1984, I,
2577; T.A.R. Veneto, 8 agosto 1984, n. 304, iv4 1984, I, 3081. E stata considerata come
ipotesi di aumento di volume utile Ia trasformazione di locali sottotetto in locali abita-
hili da T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 6 luglio 2000 n. 2678, iv4 2000, I, 4030.
(10) Cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 20 settembre 1983, n. 499, in Rassegna T.A.R,
1983, I, 3190; id., Milano Sez. II, 1° aprile 1987, n. 96, iv4 1987, I, 1849; cfr. contra, Sez.
V, 30 marzo 1994, n. 193, iv4 1993, I, 385; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 9 marzo 2000 n. 245,
iv4 2000, I, 2413; v. anche Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2003 n. 1172, in It Cons. Stato,
2003, I, 564. Successivamente, secondo il Consiglio di Stato (Sez. V, 23 marzo 2004 n.
1525, iv4 2004, I, 657), ai fini dell'assetvimento e necessaria che vi sia «un'ejfettiva e si-
gnificativa vicinanza» tra i fondi da asservire ed illotto da edificare (sulla necessita, se
non della contiguita delle aree, almena di una limitata separazione, v. T.A.R. Sardegna,
17 gennaio 2004 n. 45, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 1279; di contiguita parla, invece,
T.A.R. Molise, 12 febbraio 2004 n. 64, iv4 2004, I, 1498). Inoltre, il detto asservimento
richiede strumenti negoziali privatistici (atti d'obbligo, trascrizione, ecc). Sulla possibili-
ta di accorpamento di due aree separate soltanto da una strada vicinale, v. Cons. Stato,
Sez. V, 27 febbraio 1986, n. 147, iv4 1986, I, 184, o in genere da un tracciato stradale
(id., 1° ottobre 1986, n. 477, iv4 1986, I, 1501; 19 marzo 1991, n. 291, iv4 1991, I, 443; 4
gennaio 1993 n. 26, iv4 1993, I, 51; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 21 gennaio 1994,
n. 4, in Rassegna T.A.R., 1994, I, 1071; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 16 gennaio
1996, n. 15, iv4 1996, I, 1022). II Consiglio di Stato (Sez. V, 11 aprile 1991, n. 530, in It
Cons. Stato, 1991, I, 687) ha anche precisato che l'asservimento della volumetria realiz-
zabile su un lotto in favore di un altro, per consentire in quest'ultimo una maggiore e-
dificabilita, e ammesso solo per Iotti aventi Ia medesima destinazione urbanistica, rna
anche se si tratti di aree gia edificate (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 17 novembre 1999, n.
1604, in Rassegna T.A.R., 2000, I, 349) naturalmente computando i volumi esistenti.
138 CAPITOLO X
Viceversa, nel case di due aree contigue appartenenti al medesimo
proprietario, rna ricadenti in zone omogenee diverse, non e consenti-
to realizzare su una delle dette aree tutto o parte del volume realiz-
zabile sull'altra (11).
D'altra parte, ai fini del compute della volumetria e rilevante il
fatto oggettivo dell'utilizzazione edificatoria dell'area che ha l'_effetto
di impedirne l'ulteriore edificazione oltre i limiti consentiti, mentre
e ininfluente che la proprieta dell'area sia stata trasferita ad altri, che
manchi qualsiasi forma di asservimento dell'area stessa e che l'edifi-
cio insista su una parte della proprieta originaria catastalmente clivi-
sa (12).
D'altra parte, e stata ammessa dalla giurisprudenza anche la «ces-
sione di cubatura», cioe la possibilita - ai fini del compute della vo-
lumetria realizzabile in base al prescritto indice di edificazione - del-
l'asservimento anche di aree di proprieta di un terzo site nella mede-
sima zona omogenea. Tale asservimento puc essere realizzato sia
mediante un vera e proprio contratto tra le parti, sia mediante una
semplice dichiarazione scritta del terzo presentata al Comune (13)
(11) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, 7 giugno 2000 n. 4166, in Rassegna T.A.R,
2000, I, 3771.
(12) Cfr. Cons. State, Sez. V, 7 novembre 2002 n. 6128, in Riv. giur. edilizia, 2003, I,
400; id., 10 febbraio 2000 n. 749, in It' Cons. Stato, 2000, I, 296; Sez. IV, 6 settembre
1999, n. 1402, in Riv. giur edilizia, 1999, I, 1386, con nota di richiami; Sez. V, 30 marzo
1998, n. 387, iv4 1998, I, 987; Sez. IV 15 luglio 1999, n. 1246, in Il Cons. Stato, 1999, I,
449; Sez. V, 15 ottobre 1986, n. 542, iv4 1986, I, 1530; T.A.R. Lombardia, Milano, 22 set-
tembre 1995, n. 1133, in Rassegna T.A.R, 1995, I, 4528; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 25.
novembre 2002 n. 6571, iv4 2003, I, 442; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 27 luglio 2004 n. 7478l
iv4 2004, I, 1703; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 15 luglio 2004 n. 10239, iv4 2004, I;
3193; T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 maggie 2005 n. 541, iv4 2005, I, 966. Nel compute
dei volumi consentiti sono normalmente valutati anche i volumi esistenti prima dell'en-
trata in vigore del limite volumetrico da applicare {Cons. State, Sez. V, 29 novembre
1994, n. 1414, in It Cons. Stato, 1994, I, 1601; 28 febbraio 2001 n. 1074, iv4 2001, I, 396
{anche ave trattasi di particelle catastalmente diverse); 7 novembre 2002 n. 6128, iv4
2002, I, 2470; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 23 giugno 1995, n. 253, in Rassegna T.A.R, 1995,
I, 3818; id., 24 luglio 2003 n. 650, iv4 2003, I, 3815; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV,
17 maggie 2004 n. 8776, ivi, 2004, I, 2562; id., Sez. V, 15 luglio 2004 n. 10239, iv4 2004,
I, 3193; contra, id., 9 gennaio 1988, n. 7, iv4 1988, I, 891). Sulla computabilita anche dei
preesistenti volumi abusivi oggetto di condone edilizio, v. Cons. State, Sez. V, 12 luglio
2004 n. 5039, in It Cons. Stato, 2004, I, 1531.
(13) Cfr. Cass., Sez. II civ., 12 settembre 1998, n. 9081, in Il Cons. Stato, 1999, II, 218;
L!Ml1'l BD!LlZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 139
(naturalmente l'area asservita resta come tale anche in case di succes-
sive trasferimento totale o parziale della proprieta}.
Secondo la giurisprudenza (14), in mancanza di una diversa nor-
ma della strumento urbanistico, le zone di rispetto o in ogni case le
parti di un lotto di cui si e sancita l'inedificabilita con norme di ca-
rattere generale attinenti all'assetto urbanistico (e, quindi non se de-
stinate a strada privata o parcheggio di uso pubblico), debbono esse-
re computate come utili ai fini degli indici urbanistici diretti a con-
tenere la densita edilizia (volume, rapporto tra superficie edificata e
superficie del terrene, altezze relative). .
2. La normativa transitoria in Campania
Con la legge 20 marzo 1982 n. 17, la Regione Campania specifico
ed integra i limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano
urbanistico, stabiliti dal suesposto art. 4 della legge 10 del1977.
Le modifiche - generalmente meno restrittive - sono le seguenti:
- all'interno dei centri abitati sono consentiti anche interventi di ri-
strutturazione degli edifici esistenti (v. art. 31, lett. d, legge 457 del
1978 ed oggi art. 3, lett. d, t.u. edilizia}, sempre perc senza au-·
id., 8 aprile 1998, n. 3642, iv4 1998, II, 1281; ampiamente, da ult., Cons. State, Sez. IV,
31 gennaio 2005 n. 217, iv4 2005, I, 85 e Cons. State, Sez. V, 26 giugno 2000 n. 3637,
iv4 2000, I, 1521, e sulla revocabilita dell'atto unilaterale di asservimento v. Cons. State,
Sez. V, 8 luglio 2002 n. 3778, iv4 2002, I, 1529; v. anche T.A.R. Sicilia, Catania, 23 set-
tembre 1997, n. 1846, in Rassegna T.A.R, 1998, I, 4227. Sulla «cessione di cubatura••, v.
CANGELLI, in Urbanistica e appatt4 2000, n. 11, 1165. Piu chiaramente il Consiglio di
Stato (Sez. V, 12 luglio 2005 n. 3777, iv4 2005, I, 1223) ha precisato che, nell'ipotesi di
frazionamento di un' area gia edificata, i proprietari delle varie parti in cui !a detta area
e stata frazionata hanna a disposizione solo !a volumetria che eventualmente poteva
ancora essere realizzata sull'intera area originaria e in proporzione della rispettiva quota
di acquisto.
(14) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 gennaio 1991, n. 44, in It Cons. Stato, 1991, I, 40;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 16 luglio 1993, n. 466, in Rassegna T.A.R, 1993, I,
3597. Sull'inapplicabilita dell'indice di edificazione alle aree destinate ad uso pubblico
(strade private o parcheggi), cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 giugno 1998, n. 532, in
Rassegna T.A.R, 1998, I, 3072; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 17 marzo 1998, n. 929,
iv4 1998, I, 2017.
140 CAPITOLOX
menta delle volumetrie e delle superfici utili preesistenti (15);
- all'esterno dei centri abitati, per le opere strettamente accessorie
all'attivita agricola, e consentito un indice di fabbricabilita ag-
giuntivo (rispetto allo 0,03 mc/mq previsto per l'edilizia residen-
ziale) pari a 0,07 mc/mq (in questa caso il rilascio del permesso
di costruire e subordinate alla trascrizione, a cura del richiedente,
di un atto che vincoli all'attivita agricola la destinazione dei fab-
bricati in progetto);
- in ogni caso per le opere d'interesse pubblico, di cui all'art. 16
legge 765/1967 (v. cap. XXN, n. 12), gia esistenti al 30 marzo
1982, e consentita la realizzazione nel sottosuolo di opere acces-
sorie (quali garage, sala convegno, ristorante, etc.), purche com-
pletamente interrate, e di attrezzature complementari (quali pisci-
ne, campi da gioco e simili), purche non comportino l'aggiunta
di nuovi volumi;
- le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non
potranno superare un ottavo dell'area di proprieta (la legge
10/1977 prevedeva, invece, un decimo).
Inoltre, la legge della Regione Campania n. 17 del 1982 esonera
espressamente, dall'applicazione degli indicati limiti edilizi transito-
ri, gli interventi volti alia realizzazione di edifici e strutture pubbli-
che od opere di urbanizzazione primaria e secondaria (verosimil-
mente anche private), di programmi per l'edilizia residenziale pub-
blica, nonche dei piani e degli interventi di cui alia legge statale per
le zone terremotate (n. 219 del1981).
(15) La giurisprudenza penale comprende fra le opere interne, di cui all'art. 26 legge
47/1985, anche i soppalchi (come ,,fa divisione in due dell'altez.za di un vano••), in quanta
«tak manufatto non determina ne un 'alterazione dei volumi preesistenti, ne !a costituzione di
una nuova unita edilizia>> (cfr. Cass., Sez. III pen., 3 giugno 1994, n. 6573, in Il Cons. Sta-
to, 1995, II, 84). Tale indirizzo giurisprudenziale sembra trascurare la rilevanza urbani-
stica di siffatti interventi - che possono accrescere notevolmente il peso insediativo -
ma comunque non sarebbe applicabile in presenza di norme, come quella richiamata
nel testa, che vietano l'aumento delle superfici utili (v., pero, T.AR. Toscana, Sez. I, 7
febbraio 1997, n. 24, in Rassegna T.A.R, 1997, I, 1382). Fra le attrezzature realizzabili
nei centri abitati sono stati compresi anche gli impianti 'di distribuzione dei carburanti
(T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 23 ottobre 2002 n. 6604, iv4 2002, I, 4428).
LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO
141
La nuova legge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. 16
(come modificata dall'art. 9 della legge regionale 11 agosto 2005 n.
15) ha a sua volta modificato la citata legge 17/1982.
Pertanto, secondo la nuova normativa, nei Comuni della Cam-
pania sforniti di strumento urbanistico generale (piano regolatore e
programma di fabbricazione) devono essere applicati i seguenti limi-
ti all'edificazione:
a) nei centri abitati sono consentiti soltanto interventi di manuten-
zione, di restauro e di ristrutturazione, che non comportino au-
menta delle volumetrie e delle superfici utili preesistenti;
b) fuori dei centri abitati, per l'edilizia residenziale sono confermati
i precedenti limiti volumetrici suindicati, mentre per i complessi
produttivi e stabilito un limite di superficie coperta non superio-
re ad un sedicesimo dell'area di proprieta (ridotto ad un ventesi-
mo a partire dalla fine dell' agosto 2007).
c) fuori e dentro i centri abitati resta la suindicata possibilita di realiz-
zare interventi pubblici ed opere di urbanizzazione primaria e se-
condaria, oltre a programmi di intervento territoriale e di recupero
urbana, finanziati con risorse pubbliche o dell'Unione europea.
. Pertanto, anche Ia nuova normativa regionale non risulta compati-
bde con le prescrizioni del testa unico dell'edilizia. Infatti, come si e
accennato nel numero precedente, il testa unico dell'edilizia (art. 9),
nella stabilire i limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano,
fa salvi solo «i piu restrittivi limiti .fissati dalle leggi regionali». Cio mette
in discussione I' applicabilita della suesposta normativa della Regione
Campania, con un prevedibile contenzioso anche davanti alia Corte
costituzionale (CMTARESE MATTEUCCI, Riv. giur. urbanistica, 2003, II,
136; v. anche, PICOZZA, in If Cons. Stato, 2003, II, 1955).
. P~raltro, pe: I; aree soggette a vincoli urbanistici di tipo espro-
pnatlvo scadut1, I art. 38 della citata legge regionale 16/2004 dispone
l'a~plicazione dei limiti all'edificazione previsti dall'art. 4 della legge
reg10nale n. 17 del 1982, di cui, pen), il comma 2 e stato abrogate
dall'art. 49 della stessa legge 16/2004. Pertanto, ai sensi dell'art. 44,
comma 4, di quest'ultima legge (come modifi.cato dall'art. 9 della l.r.
15/2005), soltanto nei Comuni sprovvisti di strumento urbanistico
vigente - e non sulle aree soggette a vincolo di tipo espropriativo
scaduto - sono realizzabili fuori e dentro i centri abitati i suddetti
142 CAPITOLO X
interventi pubblici o d'interesse pubblico (edifici pubblici, opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, ecc.).
3. Parcheggi, distanze dalle strade ed altre zone di rispetto
Occorre anche ricordare gli artt. 18 e 19 della legge-ponte che in-
trodussero altre limitazioni, per la necessita di riservare nelle nuove
costruzioni e nelle aree di pertinenza appositi spazi (coperti o sco-
perti) per parcheggi originariamente in misura non inferiore ad un
metro quadro per ogni venti metri cubi di costruzione (con riferi-
mento al volume abitabile e non anche ai servizi) (16).
L'art. 2 della legge 24 marzo 1989, n. 122, recante disposizioni in
materia di parcheggi, ha innalzato tale misura ad un metro quadrato
per ogni dieci metri cubi di costruzione.
(16) V. Cons. Stato, Sez. N 3 febbraio 1992, n. 140, in Il Cons. Stato, 1992, I, 153 e 8
luglio 1980, n. 743, iv4 1980, I, 927; sulla necessita di tener conto anche dei volumi in-
terrati (salvo che trattasi di volumi tecnici o destinati a parcheggio coperto), v. Cons.
Stato, Sez. V, 15 febbraio 2001 n. 790, iv4 2001, I, 301; sull'inapplicabilita della norma
nel caso di costruzione di nuovi stabilimenti industriali, v. M.A. SANDULLI, I parcheggi:
profili urbanistic4 in Riv. giur. edilizia, 1997, II, 177. I detti parcheggi sono richiedibili
soltanto quando l'intervento edilizio crei un quid novi rispetto all'edificio, sia pure in
tutto o in parte, e non anche nell'ipotesi in cui sia previsto soltanto un riordino di col-
legamenti verticali ed orizzontali (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 21 ottobre 1980, n.
226, in Rassegna T.A.R, 1980, I, 4301). L'obbligo del parcheggio e stato escluso anche
nel caso di <<ristrutturazioni di costruzioni preesistenti senza modifica di destinazione
d'uso» (Cons. Stato, Sez. V, 3 gennaio 1984, n. 1, in Il Cons. Stato, 1984, I, 35; v. pero, in
sede di piani di recupero, Cons. Stato, Sez. V, 29 ottobre 1992, n. 1104, iv4 1992, I,
1351). In altri casi, piu esattamente, si e escluso l'obbligo dei parcheggi rtel.caso di ri-
strutturazioni edilizie senza aumento dei volumi preesistenti (T.A.R. Puglia, 23 settem-
bre 1987, n. 647, in Rassegna T.A.R., 1987, I, 3880 e T.A.R. Trento, 2 novembre 1988 n.
384, iv4 1989, I, 200; T.A.R. Sardegna, 20 gennaio 1996, n. 153, iv4 1996, I, 1143, sul-
l'inapplicabilita della norma agli interventi sul patrimonio edilizio gia esistente). Tutta-
via, e stato affermato l'obbligo del parcheggio nel caso di ristrutturazione di un capan-
none industriale per realizzare abitazioni od uffici o locali commerciali (Cons. Stato,
Sez. V, 3 febbraio 1999, n. 98, in Il Cons. Stato, 1999, I, 200); T.A.R. Basilicata, 29 mag-
gio 2001 n. 752, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 2528; T.A.R. Veneto, 2 marzo 2000 n. 752,
iv4 2000, I, 2522.
Sull'obbligo della prescritta riserva di spazi per parcheggi in tutti i casi di aggiunta
di volumi al preesistente edificio, v. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 30 dicembre
2003 n. 2603, iv4 2004, I, 770.
LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 143
E. di tutta evidenza l'importanza vitale di simile limitazione perle
nostre citta tanto soffocate dal traffico (v. infra, cap. XX).
Cio vale anche per la norma, di cui all' art. 9 della legge ora citata,
che consente la costruzione di parcheggi pertinenziali sotterranei
(sotto gli edifici o sotto aree libere vicine) anche in deroga alle nor-
me urbanistico edilizie vigenti (17). Originariamente era previsto che
i posti auto da realizzare in caso di nuove costruzioni dovessero es-
sere legati con vincolo pertinenziale alla proprieta delle singole unita
immobiliari. Pertanto, il venditore dei singoli appartamenti non po-
teva riservarsi la proprieta degli spazi destinati a parcheggio e l' acqui-
rente della singola unita immobiliare non avrebbe potuto separare la
proprieta della medesima dalla proprieta o comproprieta del par-
cheggio (18). Sennonche, l'art. 12, comma 9, della legge 28 novembre
2005 n. 246 ha eliminate i1 detto vincolo pertinenziale, in modo che
sia il costruttore, sia i proprietari delle singole unita immobiliari
possono vendere separatamente il posto auto e l' appartamento. Cio
non vale per i parcheggi in deroga alle norme urbanistiche. Tale de-
roga si puo applicare solo ai fabbricati preesistenti alla legge citata,
rna non puo riguardare i permessi di costruire per la realizzazione di
edifici nuovi (19).
(17) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 luglio 1995 n. 1007, in Il Cons. Stato, 1995, I, 1060. La
deroga alle norme urbanistiche (comprese queUe sulle distanze dai confini) puo essere
consentita anche se il parcheggio e collocato in un cortile di pertinenza del fabbricato
(Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2003 n. 599, iv4 2003, I, 257; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 1o
febbraio 2005 n . 874, in Rassegna T.A.R, 2005, I, 699); in ogni caso, la deroga non e
consentita nel caso di nuovi edifici (T.A.R. Veneto, Sez. II, 12 maggio 2000 n. 1007, in
Rassegna T.AR, 2000, I, 3180). E stata esclusa la possibilita della deroga ove trattisi di
aree extraurbane (T.A.R. Toscana, Sez. III, 18 maggio 2004 n. 1453, iv4 2004, I, 2501) (v.
infra, cap. XX).
(18) Cfr., fra le altre, Cass., Sez. II civ., 27 dicembre 1994 n. 11188, in Il Cons. Stato,
1995, II, 702; rna v. anche Cass., Sez. II civ., 21 maggio 2003 n. 7963, iv4 2003, II, 1530 e
Cass., Sez. un., 15 giugno 2005 n. 12793, in Il Consulente immobiliare, 2005, 1997, se-
condo cui il proprietario-costruttore dell'edificio poteva legittimamente riservarsi, o ce-
dere a terzi, la proprieta degli spazi di parcheggio realizzati in eccedenza rispetto allo
spazio minimo richiesto dalla Iegge.
(19) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 giugno 1996, n. 621, in Il Cons. Stato, 1996, I, 883.
Sull'esclusione della retroattivita dell'art. 12, comma 9, l. 246/2005 (citata nel testo), cfr.
Cass., Sez. II civ., 24 febbraio 2006 n. 4264, secondo cui la nuova norma non eapplica-
144 CAPITOLO X
A tutela delle strade e della circolazione il nuovo Codice della
strada (approvato con decreta legislative 30 aprile 1992, n. 285 e re-
golamento di attuazione, di cui al D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495,
modi£ dal D.P.R. 26 aprile 1993, n. 147 e dal D.P.R. 16 settembre
1996, n. 610) ha stabilito le distanze minime dal confine stradale da
osservare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni integrali e rico-
struzioni o negli ampliamenti fronteggianti le strade. Tali norme
prevalgono sulle eventuali incompatibili disposizioni stabilite dai
piani urbanistici (2o).
Rispetto aile prescrizioni di cui al d.m. 1 aprile 1968, n. 3518, e
stata ampliata la classificazione delle strade, sono stati prescritti al-
cuni distacchi anche all'interno dei centri abitati e sono state stabilite
norme particolari per la costruzione di muri di cinta.
Fuori dei centri abitati (art. 4 codice strada) (21) le dette distanze
minime sono le seguenti: m. 60 dalle autostrade; m. 40 dalle strade
bile aile costruzioni realizzate precedentemente, salvo che non siano iniziate le vendite
delle singole unita immobiliari.
(20) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 2 novembre 1993, n. 958, in It Cons. Stato, 1993, I,
1389; nel caso di ristrutturazione in tutto o in parte diversa dall'edificio preesistente, v.
Cons. Stato, Sez. N, 23 dicembre 2002, n. 7275, iv~ 2002, I, 2783; sulla compatibilita di
interventi per verde pubblico attrezzato, Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 1995, n. 1268,
iv~ 1995, I, 1218. Secondo T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 25 ottobre 2001 n. 1022, in
Rassegna T.A.R, 2001, I, 4236, le distanze dalle strade non si applicano alle strade sopra-
elevate.
Sulle finalita della fascia di rispetto stradale e sulla utilizzabilita di tale fascia ai fini
dell'applicazione degli indici di fabbricabilit:a, v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 24
novembre 2000 n. 6595, iv~ 2001, I, 164; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 14 novembre 2001n.
9347, iv~ 2001, I, 3971. Sull'applicabilita delle distanze prescritte in varie fattispecie, v.
Cons. Stato, Sez. N, 18 ottobre 2002, n. 5716, in It Cons. Stato, 2002, I, 2270.
Sulla misurazione della distanza dallimite della zona di occupazione dell'autostrada
e 11on dal confine della propriet:a autostradale, T.A.R. Lazio, Sez. II, 21 luglio 2004 11.
7207, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 2968. Cfr. anche Cass., Sez. II civ., 3 febbraio 2005 n.
2164, in It Cons. Stato, 2005, II, 996.
(21) La delimitazione del centro abitato avrebbe dovuto essere deliberata dalle giunte
comunali e11tro il 30 giugno 1993 (d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 4). La stessa legge
cosl definisce il centro abitato (art. 3): <<insieme di edifici, delimitate lungo le vie di ac-
cesso dagli appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggrup-
pamento continuo, ancorche intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito
da 11on meno di ventici11que fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o
pedonali sulla strada». Ai fini in esame, il riferimento alia nozione di centro abitato «di
fa tto» econsentito solo ove si tratti di territorio sprowisto di qualsiasi piano urbanisti-
LlMITI EDIL!Zl NEI COMUNI SPROVVISTI Dl PIANO 145
extraurbane principali; m. 30 dalle strade extraurbane secondarie; m.
20 dalle strade locali; m. 10 dalle «Strade vicinali» (la definizione e
classificazione delle strade suindicate sono contenute nell' art. 2 del
citato decreta legislative 30 aprile 1992, n. 285) (22).
co comunale (Cons. giust. amm. Reg. sic., 30 marzo 1995, n. 109, in It Cons. Stato, 1995,
I, 449).
(22) L'entrata in vigore delle nuove norme e subordinata alia delimitazione dei cen-
tri abitati ed alia classificazione delle strade (d. lgs. 10 settembre 1993, n. 360, art. 127).
Secondo il T.A.R. Campania (Napoli, Sez. N, 19 febbraio 2004 n. 2233, in Rassegna
T.A.R, 2004, I, 1523), ai fini dell'estensione della fascia di rispetto stradale, in mancan-
za della classificazione della strada, bisogna far riferimento aile caratteristiche tipologi-
che della strada stessa. Gli artt. 97 sgg. del d. lgs. n. 112 del 1998 disciplinano la riparti-
zione - tra Stato, Regioni ed enti locali - delle funzioni in materia di viabilita e di pro-
grammazione e gestione delle strade, nonche il trasferimento al demanio delle Regioni e
degli enti locali delle strade non comprese nella rete statale. Qyalche Provincia ha prov-
veduto alia consegna coattiva delle strade provinciali ad alcuni Comuni aventi piu di
diecimila abitanti, che avevano proweduto alia delimitazione del centro abitato.
L'opposizione dei Comuni estata fondata anche sull'entita della popolazione (inferiore
a 10 mila abitanti nel centro abitato di un Comune avente complessivamente piu di 10
mila abitanti). Su do si e pronunciato il T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 26 maggio
2000, n. 1632, inedita, con riferimento a! Comune di Massa Lubrense (circa 13 mila
abitanti), ritenendo che il limite demografico di diecimila abitanti va riferito ai singoli
centri abitati e non alla complessiva popolazione del Comune. Per le definizioni delle
varie strade, cfr. art. 2, c. 3, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285:
A - AUTOSTRADA: strada extraurbana o urbana a carreggiate indipendenti o separate
da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almena due corsie di marcia, eventuale ban-
china pavimentata a sinistra e corsia di emergenza o banchina pavimentata a destra,
priva di intersezioni a raso e di accessi privati, dotata di recinzione e di sistemi di assi-
stenza all'utente lungo l'intero tracciato, riservata alia circolazione di talune categorie di
veicoli a motore e contraddistinta da appositi segnali di inizio e fine; per !a sosta devo-
no essere previste apposite aree con accessi dotati di corsie di decelerazione e accelera-
zwne.
B - STRADA EX.TRAURBANA PRINCIPALE: strada a carreggiate indipendenti o separate
da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almena due corsie di marcia e banchina pa-
vimentata, priva di intersezioni a raso, con accessi alle proprieta laterali coordinati, con-
traddistinta dagli appositi segnali di inizio e fine, riservata alia circolazione di talune
categorie di veicoli a motore; per eventuali altre categorie di utenti devono essere previ-
sti opportuni spazi. Per !a sosta devono essere previste apposite aree con accessi dotati
di corsie di decelerazione e di accelerazione.
C - STRADA EX.TRAURBANA SECONDARIA: strada ad unica carreggiata con almena
una corsia per senso di marcia e banchine.
D - STRADA URBANA DI SCORRIMENTO: strada a carreggiate indipendenti o separate
da spartitraffico, ciascuna con almena due corsie di marcia, ed una eventuale corsia ri-
servata ai mezzi pubblici, banchine pavimentate e marciapiedi, con le eventuali interse-
 CAPITOLa X
146
Tuttavia, se l'edificazione fuori dei centri abitati avvenga nell'am-
bito di zone di espansione o di trasformazione urbanistica, in attua-
zione di piani urbanistici generali od esecutivi, le distanze minime
prescritte sono le seguenti: m. 30 dalle autostrade; m. 20 dalle strade
extraurbane principali; m. 10 dalle strade extraurbane secondarie
(non sono prescritte distanze dal confine delle altre strade, salva na-
turalmente una diversa, piu restrittiva, disciplina da parte del piano
urba~istico ).
Nell'ambito dei centri abitati, sono prescritte le seguenti distanze:
m. 30 dalle autostrade; m. 20 dalle strade urbane di scorrimento e,
ove manchi qualsiasi strumento urbanistico, m. 20 dalle strade urba-
ne di quartiere e m. 10 dalle strade locali.
Per la costruzione di muri di cinta sono prescritte distanze mi-
nime minori, fuori e dentro i centri abitati (da 5 a 3 o 2 metri: v. art.
1, lett. b, 2-quater e lett. c, 4 c., D.P.R. 27 aprile 1993, n. 147).
La detta normativa, per i Comuni sprovvisti di qualsiasi piano
urbanistico (e, purtroppo, in Italia ce ne sono ancora alcune centi-
naia), potrebbe determinare qualche inconveniente, obbligando co-
munque l'arretramento di interventi edilizi consentiti (nuove opere
di urbanizzazione o sostituzioni edilizie) rispetto all'allineamento
dei fabbricati esistenti lungo le strade urbane di quartiere o le strade
locali anche all'interno dei centri abitati.
Ai sensi degli artt. 1 e 20 T.U. 8 dicembre 1983, n. 1740, il Prefet-
to e competente ad ordinare la demolizione delle costruzioni esegui-
zioni a rasa semaforizzate; per la sosta sono previste apposite aree o fasce laterali estra-
nee alia carreggiata, entrambe con immissioni ed uscite concentrate. , Anche per i cimiteri e prescritta normalmente una zona di rispet-
E - STRADA URBANA DI QUARTIERE: strada ad unica carreggiata con almena due cor-
sie, banchine pavimentate e marciapiedi; per la sosta sono previste aree attrezzate con
apposita corsia di manovra, esterna alia carreggiata.
F - STRADA LOCALE: strada urbana od extraurbana opportunamente sistemata ai fini
di cui al comma 1 non facente parte degli altri tipi di strade.
4. E denominata <<Strada di servizio» la strada affiancata ad una strada principale
(autostrada, strada extraurbana principale, strada urbana di scorrimento) avente la fun-
zione di consentire la sosta ed il raggruppamento degli accessi dalle proprieta laterali
alia strada principale e viceversa, nonche il movimento e le manovre dei veicoli non
ammessi sulla strada principale stessa.
AI fine di determinare l'appartenenza di una strada a! demanio comunale, v. T.A.R.
Calabria, Catanzaro, Sez. II, 5 marzo 2003 n. 523, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 2241.
LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 147
te in violazione delle distanze dalle strade fuori dell'abitato (23).
L'accertamento delle violazioni delle norme sulle distanze ddile se-
di ferroviarie spetta aile Amministrazioni titolari degli esercizi ferro-
viari (cio vale in particolare per il divieto di concessioni a costruire
ad una distanza, inferiore a quella prescritta, dalla piu vicina rotaia).
Il D.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 vieta di costruire, ricostruire o
ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da
misurarsi in proiezione orizzontale, minore di trenta metri dal limi-
te della zona di occupazione della piu vicina rotaia (art. 49). Tale di-
stanza e ridotta a sei metri lungo i tracciati delle tramvie, ferrovie me-
tropolitane efunicolari e, comunque, a due metri dal ciglio degli sterri
o dal piede dei rilevati (art. 51 e, per altre limitazioni, artt. 53, 54 e
60).
Anche dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul
mare e prescritta una distanza minima di trenta metri (elevabile per
speciali ragioni in determinate localita). In tale zona di rispetto l'ese-
cuzione di nuove opere - eventualmente consentita dalla normativa
urbanistico edilizia - e subordinata all'autorizzazione del Capo del
compartimento marittimo (art. 55 Cod. navig.).
II medesimo codice della navigazione (artt. 714 e 717 bis) prescri-
ve determinate distanze delle costruzioni dal perimetro degli aeropor-
ti (300 metri nelle direzioni di atterraggio, indicate da apposite map-
pe approvate con decreta del.Ministro dei trasporti).
Sono, po~ vietati costruzioni, scavi e movimenti di terra ad una
distanza inferiore a 10 metri dal piede degli argini di acque pubbliche
(indicate da appositi elenchi, compilati dall'Ufficio del Genio civile,
e definite dall'art. 1 del T.U. 2 dicembre 1993,n. 1775).
to di 200 metri dal centro abitato (art. 28 legge 1° agosto 2002 n.
166), in cui e vietato eseguire nuove costruzioni. Tuttavia, il Consi-
glio comunale - previa parere favorevole della competente A.S.L.
(23) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 gennaio 1985, n. 1, in Il Cons Stato 1985 I 5·
T.A.R. Sicilia, Catania, 13 ottobre 1994, n. 2265, in Rassegna T.A.R, 1994, I,.4685. •P:ral:
tro, e stato ritenuto illegittimo l'ordine prefettizio di demolizione, ove sia mancata !a
v~l~~azione ~ella situazi~ne di fatto e dell'interesse pubblico alla demolizione (T.A.R.
Srcrha, Catama, 31 genna10 1995, n. 146, iv4 1995, I, 1418).
 148 CAPITOLO X
puc approvare la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di
quelli gia esistenti ad una distanza inferiore .a 200 metri dal centro
abitato (purche non oltre il limite di 50 metri), ave ricorrano deter-
minate condizioni precisate dalla norma suindicata.
Inoltre, in particolari casi e sempre previa parere favorevole del-
l'A.S.L. (da rilasciarsi entre il termine perentorio di due mesi dalla
richiesta), il Consiglio comunale puc consentire la realizzazione di
determinate opere pubbliche, attrezzature collettive, volumi tecnici e
serre entre la detta zona di rispetto. In ogni caso, in tale zona sono
consentiti l'ampliamento degli edifici esistenti nella percentuale mas-
sima del 10 per cento, i cambi di destinazione d'uso e, comunque,
gli interventi di recupero, di cui aile lettere a), b), c) e d) dell'art. 31
legge 457 del 1978 (24).
Sulle aree boscate percorse dal fuoco la legge 24 dicembre 2003 n.
350 vieta ogni edificazione, salvo che si tratti, nei Comuni provvisti
di piano regolatore, di opere gia consentite in data precedente
l'incendio.
4. Le misure di salvaguardia
L'istituto delle misure di salvaguard~a di cui non v'e traccia nella
legge urbanistica del '42, venne, per la prima volta, in trod otto nel
nostro ordinamento dall' art. 4 del d.l. 17 aprile 1948, n. 740, sui
piani di ricostruzione.
Ma l'applicazione piu estesa ed attuale dell'istituto si e avuta con
(24)Le distanze prescritte devono essere rispettate indipendentemente dalle prev'isio-
ni dei piani urbanistici, che possono prevedere zone di rispetto di maggiore entita (v.
Cons. Stato, Sez. V, 7 maggio 1996, n. 519, in It Cons. Stato, 1996, 1, 834).
Sulla possibilita di ampliare i cimiteri - rna non qi nuove costruzioni private - in
deroga alia distanza minima di 200 metri, v. T.AR. Toscana, Sez. I, 15 aprile 2003 n.
1426, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 2048; T.AR. Liguria, 13 maggio 2003 n. 626, iv4 2003,
I, 2648; nonche sulla nuova procedura di cui a! D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285 (art. 57,
c. 4), v. T.AR. Sicilia, Catania, Sez. I, 19 maggio 2003 n. 791, iv4 2003, I, 2909. Secortdo
T.AR. Puglia, Bari, Sez. I, 10 giugno 2003 n. 2358, iv4 2003, I, 3453, Ia prescritta distan-
za e fissata rispetto ai centri abitati, rna non a fabbricati sparsi. Sulla non necessita del
permesso di costruire all'interno dei cimiteri e sui piano regolatore cimiteriale, v. T.AR.
Campania, Napoli, Sez. II, 4 giugno 2004 n. 9187, iv4 2004, I, 3168.
LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI Dl PIANO 149
l'articolo unico della legge 3 novembre 1952, n. 1902, che costituisce
il testa fondamentale in materia, successivamente integrate e modifi-
cato da ulteriori provvedimenti. Cosi e stata ampliata la sfera di ap-
plicazione delle misure di salvaguardia originariamente previste in
rapporto all'adozione dei piani regolatori generali e dei piani parti-
colareggiati di esecuzione e successivamente allargata ai piani urbani-
stici in genere (25), Accanto a tale ampliamento spaziale se ne e avuto
uno temporale per cui l'efficacia e stata protratta, secondo i casi, dai
tre ai cinque anni decorrenti dalla data di deliberazione di adozione
della strumento urbanistico o di una variante del medesimo (26), sal-
va una diversa specificazione contenuta nella legislazione regionale,
come nell'art. 10 della legge della Regione Campania 22 dicembre
2004 n. 16. Secondo questa norma le misure di salvaguardia non
possono essere protratte per oltre cinque anni dalla data di adozione
dei piani e per oltre tre anni dalla data di adozione delle varianti (ed
e sospesa per cinque anni anche l'approvazione di strumenti di pia-
nificazione non compatibili con sopraordinati piani o varianti adot-
tati). Inoltre, a partire dal 1967 (1. 6 agosto 1967, n. 765, art. 3; 1. 1°
giugno 1971, n. 291, art. 4), l'applicazione delle misure di salvaguar-
dia, da parte dell'autorita Comunale, non e pit\ facoltativa, rna e ob-
bligatoria senza possibilita di eccezione (oggi art. 12, c. 3 e 4, t.u.).
La misura di salvaguardia ha scope esclusivamente cautelare, mi-
rando ad evitare che - nel lung9 tempo necessaria per la formazione
di un piano regolatore - la situazione urbanistica, in relazione al
tempo dell'adozione del progetto di piano, possa risultare mutata, a
seguito di avvenute edificazioni, rendendo cosi vano ed inattuabile il
piano ancor prima della sua approvazione (27).
(25) Le misure di salvaguardia non si applicano ai programmi pluriennali di attua-
zione in itinere (Cons. Stato, Sez. N, 14 ottobre 1982, n. 733, in It Cons. Stato, 1982, I,
1230), che, del resto, non sono piani urbanistici, ne alia variante di piano regolatore
implicita nell'approvazione del progetto di opera pubblica ai sensi dell'art. 1 Iegge
1/1978 (Cons. Stato, Sez. V, 30 aprile 1997, n. 421, iv4 1997, I, 515); ne alle opere pub-
bliche comunali (T.AR. Puglia, Leece, Sez. I, 3 aprile 2002 n. 821, in Rassegna T.A.R.,
2002, I, 2097).
(26) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 aprile 1994, n. 275, in It Cons. Stato, 1994, I, 569; pel
caso di variante di piano, v. Cons. Stato, Sez. V, 17 novembre 1994, iv4 1994, I, 1569.
(21) Invece non sarebbe consentito costruire in conformita a! piano adottato rna in
150 , 'I· CAPITOLO X
Tale finalici cautelare distingue le misure di salvaguardia, che
hanna carattere sospensivo e temporaneo, dai provvedimenti di di-
niego del permesso di costruire, giacche, in virtu della legge di salva-
guardia, l' autorita comunale puc e deve sospendere ogni determina-
zione sulle domande in contrasto con il piano adottato dal Consi-
glio comunale e non ancora approvato dalla Regione (o dall'Ente de-
legato), rna non puc per tale motive rifiutare il permesso (28).
I provvedimenti di sospensione potrebbero anche avere come og-
getto i lavori iniziati dopa il rilascio del permesso di costruire e nei
limiti temporali suindicati. In questa ipotesi il provvedimento era di
competenza del Prefetto (oggi del Presidente della Regione) e puc es-
sere adottato a richiesta del Sindaco solo in casi eccezionali, cioe
quando l'opera in corso possa gravemente pregiudicare l'attuazione
del piano. Il Comune, invece, non puc sospendere opere gia autoriz-
zate che risultino in contrasto con il piano successivamente adotta-
to (29),
Come si e detto, il fondamento delle misure di salvaguardia non
consiste solo nell' adozione di un piano urbanistico, bensi nel con-
trasto tra l'attivita edificatoria di cui alla richiesta del permesso di
costruire e le previsioni del piano adottato; contrasto che deve essere
chiaramente indicate e che trova la sua legittimazione nella delibera
comunale di adozione (3o). Peraltro le domande di permesso di co-
contrasto con il piano urbanistico precedentemente approvato e, quindi, ancora in vi-
gore o con Ia normativa vigente peri Comuni sprovvisti di piano (cio vale anche perle
opere pubbliche previste dal piano adottato: Cons. Stato, Sez. N, 21 giugno 1984, n.
473, in It Cons. Stato, 1984, I, 706).
(28) Cfr. T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 11 dicembre 2002 n. 7990, in Rassegna
T.A.R., 2003, I, 797. Secondo una discutibile decisione del T.AR. Veneto, 12 ottobre
1990, n. 1049, iv4 1990, I, 4290, le misure di salvaguardia sono applicabili nei confr~nti
sia del piano adottato dal Comune, sia delle proposte di modifica formulate dalla Re-
gione in sede di approvazione del piano stesso.
(29) II potere di sospensione di ogni determinazione da parte del Comune eriferito,
dall'art. 4 della 1. 21 dicembre 1955, n. 1357, unicamente aile domande di licenza di co-
stmzione: esso non si applica aile semplici richieste di voltura di una licenza (oggi per-
messo di costmire) regolarmente concessa: v. T.AR. Sicilia, 14 dicembre 1976, n. 513, in
Rttssegna T.A.R., 1977, I, 651 (cio vale anche nel caso di una semplice proroga del per-
messo); T.AR. Molise, 12 marzo 2002 n. 187, iv4 2002, I, 2000.
(30) A proposito delle motivazioni del contrasto tra la domanda di permesso ed il
piano adottato, in qualche sentenza si legge che «la valutazione dell'incompatibilita tra
L!MITI EDIL!Zl NEI COMUNI SPROVVISTI Dl PIANO 151
struire che possono essere sospese sono non soltanto queUe presenta-
te successivamente all' adozione del piano, rna anche queUe pendenti
a tale data, cioe presentate ancor prima della deliberazione di ado-
zione della strumento urbanistico. ·
La cessazione dell' efficacia delle misure di salvaguardia consegue
logicamente all' approvazione del piano urbanistico, oppure quando
la Regione (o l'Ente delegate) non ha approvato il piano e lo ha re-
stituito al Comune per la rielaborazione (31). Comunque, qualora ta-
le approvazione ritardi, le misure di salvaguardia non possono piu
essere applicate alla scadenza del triennia dalla data della delibera del
Consiglio comunale di adozione del piano urbanistico. Soltanto per
i piani regolatori generali e particolareggiati il termine di applicabili-
cl delle misure di salvaguardia e protratto a cinque anni (sempre a
partire dalla suddetta data), ove il Comune sia state diligente nell'i-
noltrare il piano alla Regione per l'approvazione (cioe l'abbia inol-
trato prima che sia trascorso un anna dopa la pubblicazione della
stesso piano seguita all' adozione; in Campania tutti i detti termini
sono stati modificati nel sensa suesposto dalla legge regionale 16/
2004). Naturalmente non possono essere protratti i termini di validi-
ta delle misure di salvaguardia nell'ipotesi che, pendendo queste,
venga adottato un nuevo strumento urbanistico sostanzialmente i-
dentico a quello precedentemente adottato. Decorso il triennia o il
quinquennio dalla lora emanazione l'autorita comunale ha l'obbligo
di pronunciarsi sulle domande p€ndenti esaminandole alla luce della
disciplina in vigore (e nell'ipotesi, quindi, che il piano adottato non
sia state approvato dovra far riferimento allo strumento urbanistico
precedente) (32).
manufatto progettato e previsione di piano deve essere effettuata con criteri rigorosi,
comprendendovi anche le ipotesi in cui il contrasto sia soltanto potenziale, con riferi-
mento aile successive fasi della pianificazione urbanistica» (Cons. Stato, Sez. V, 11 no-
vembre 1977, n. 1007, in It Cons. Stato, 1977, I, 1685). Sull'inapplicabilita delle norme di
salvaguardia nelle controversie tra privati, cfr. Cass., Sez. II civ., 22 ottobre 1997, n.
10369, iv4 1998, II, 219; nonche nell'ipotesi di ristmtturazione edilizia, v. Cons. Stato,
Sez. V, 19 marzo 1999, n. 277, in Riv. giur. editizia, 1999, I, 787.
(31) Cfi:. Gens. Stato, Sez. V, 6 novembre 1981, n. 542, in It Cons. Stato, 1981, I,
1249.
(32) Cfr. Cons. Stato, Sez. II, 13 dicembre 1989, n. 857, in Il Cons. Stato, 1989, I, 178.
152 CAPITOLO X
Per il procedimento di adozione delle misure cautelare valgono le
norme vigenti in materia di rilascio del permesso di costruire (cap.
XXIV, n. 10).
L' adozione delle misure di salvaguardia richiede idonea motiva-
zione che avra per oggetto, principalmente, il contrasto tra il proget-
to presentato e le disposizioni del piano urbanistico in corso di ap-
provaz10ne.
Non dovra perc tale motivazione limitarsi all'enunciazione di ta-
le contrasto, rna dovra specificare le ragioni del contrasto.
Cosicche e illegittimo il provvedimento che sospende il rilascio
del permesso di costruire, limitandosi a dichiarare l'esistenza del
contrasto tra il progetto di costruzione e la normativa in corso di
approvazione senza richiamare specificamente le norme di piano in-
compatibili con il progetto di costruzione.
Non mancano in dottrina e in giurisprudenza alcuni casi in cui si e ritenuto che i.detti
termini di scadenza per l'applicabilita delle misure di salvaguardia siano stati abrogati
dalla legislazione piu recente, nel sensa che esse siano sempre applicabili fino a quando
il piano non sia definitivamente entrato in vigore oppure espressamente respinto dalla
Regione; rna allo stato trattasi di opinione di assoluta minoranza (cfr., da ult., T.AR.
Campania, Napoli Sez. V, 23 giugno 1992, n. 157, in Rassegna T.A.R., 1992, I, 3554;
T.AR. Abruzzo, L'Aquila, 28 dicembre 1995, n. 800, iv4 1996, I, 589, con riferimento
all'art. 4 Iegge 291/1971). Invece, per Ia conferma dell'indirizzo prevalente, cfr. Cons.
Stato, Sez. V, 20 ottobre 1998, n. 1489, in Il Cons. Stato, 1998, I, 1585; T.AR. Lazio, Sez.
II, 24 settembre 1996, n. 1726, iv4 1996, I, 3641, e T.AR. Campania, Napoli, Sez. I, 3
settembre 1996, n. 392, iv4 1996, I, 4239.
CAPITOLO XI
PIANI PARTICOLAREGGIATI
SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Formazione ed approvazione. - 3. Contenuto. - 4.
Efficacia.
1. Premessa
Il piano urbanistico comunale puc comprendere tutte le scelte
per la determinazione dell'assetto del territorio comunale.
Tuttavia, in sede di formazione di un piano comprendente l'inte-
ro territorio comunale, non e possibile attuare uno studio minuzio-
so delle singole scelte, senza correre il rischio di allontanare indefini-
tamente nel tempo 1' esecuzione delle direttive.
Occorre, cioe, affidare a strumenti di esecuzione il compito di
provvedere per singole zone all' attuazione delle direttive del piano
general e.
Q!testa funzione e svolta dai piani regolatori particolareggiati (e
dagli altri piani urbanistici esecutivi introdotti dopo la legge urbani-
stica del 1942) (t), che sono redatti per limitate porzioni del territo-
(1) II Consiglio di State (Sez. IV, 7 novembre 2001 n. 5721, in Il Cons. Stato, 2001, I,
2439) ha precisato, che gli strumenti urbanistici legittimamente applicabili sono soltan-
to quelli previsti dalla Iegge, per nome, causa e contenuto. Cio serve a denunciare
l'illegittimita della previsione, nelle norme di attuazione di alcuni piani regolatori gene-
rali, di piani esecutivi non previsti da alcuna Iegge (ad esempio, non meglio definiti
cpiani di utilizznzionc••).
u.~

·~ .
CAPITOLO XII

PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA

PUBBLICA RESIDENZIALE

SOMMARIO: 1. Finalita e caratteristiche. - 2. Procedura di approvazione. - 3. Di-

•· mensione e contenuto dei piani di zona. - 4. Attuazione del piano e suo in-
quadramento urbanistico. - 5. Localizzazioni nei Comuni sprovvisti di piano
1'.
di zona.

l. Finalita e caratteristiche

,. Il secondo dopoguerra ripropose nel nostro Paese in forma piu

nccentuata rispetto al passato il problema della carenza di abitazioni
di tipo popolare. Cia accadde per l'ovvio fenomeno della stasi edili-
zia nel periodo bellico e per l'accentuato fenomeno dell'inurbamen-
t:o, cioe dell'emigrazione dalle campagne verso la citta, che ha carat-
tcrizzato, in particolare, gli anni della ripresa economica.
Il problema dell'edilizia economico-popolare e comune a quasi
tutti i paesi europei, che lo hanna variamente affrontato, ricorrendo
nd un sistema di acquisizione delle aree fabbricabili a basso costa.
Nell'Italia prebellica il problema era stato affrontato in via gene-
mle con i1 Testa Unico 28 aprile 1938, n. 1165, che, peraltro, disci-
plinava la materia avendo riguardo sia all'edilizia economica sia a
quclla popolare, cioe distinguendo due fenomeni oggi costituenti un
tutt'uno, quello dell'edilizia pubblica residenziale (oggi distinta nei
due scttori, dell'edilizia sovvenzionata, che e a totale carico della Sta-
164 CAPITOLO XII
to ed affidata ai Comuni ed agli Istituti Autonomi per le Case Popo-
lari, e dell'edilizia agevolata, che e a parziale contribute pubblico ed
e attuata anche da cooperative ed imprese private; sulle funzioni
mantenute allo State in materia di edilizia residenziale pubblica, v. il
d. lgs. n. 112 del1998, artt. 59 sgg.).
II provvedimento legislative, che non fu inquadrato in un organi-
co disegno urbanistico, aveva lo scope di agevolare ed incentivare
l'edilizia economica e popolare anche mediante il finanziamento del-
le opere di urbanizzazione e mediante mutui ed agevolazioni a pri-
vati operanti nel settore.
Ma ben presto le carenze tecnico-legislative, le difficolta organiz-
zative ed economiche dei Comuni, il mancato inserimento delle di-
sposizioni di Iegge in un organico ordinamento urbanistico resero
insufficiente quella normativa, obbligando il legislatore ad emanare
Ia Iegge 18 aprile 1962, n. 167, passata poi alia storia dell'urbanistica
come Ia «167».
In particolare si era constatato che numerosi enti costruivano, a
totale o parziale carico delle State, edifici di abitazione in modo di-
sordinato e fuori sia di un piano urbanistico, sia di un semplice
progetto organico di interventi. Cio contribuiva non solo al crescen-
te caos urbanistico, rna anche allo sperpero di denaro pubblico sia
per i maggiori costi di acquisizione delle aree, sia per la necessita di
opere di urbanizzazione (strade, fogne 5 allacciamenti idrici o elettrici,
scuole, linee di trasporto, etc.), da realizzare in molte, e spesso lonta-
ne, direzioni.
La Iegge «167» introdusse e discipline i cosiddetti piani di zona
per l'edilizia economica e popolare, diretti alia costruzione di un
quartiere coordinate di case economiche e relative attrezzature per le
classi meno abbienti, con Ia previsione di speciali procedure predi-
sposte per l'assetto e l'espropriazione delle aree comprese nel piano.
La nueva Iegge, nata in risposta ad un'esigenza politico-sociale di
notevole portata, aveva suscitate in un prime tempo grande entusia-
smo nelle amministrazioni comunali, che venivano ad essere final-
mente munite di un valido strumento per il reperimento delle aree a
basso coste; rna ben presto, sia per Ia difficolta dell'acquisizione ed
urbanizzazione delle aree, sia per il mancato intervento dell'edilizia
privata nell'attuazione dei piani di zona, risulto una minore dispo-
PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA PUBBLICA RESIDENZIALE 165
nibilita nei confronti della 167. D'altronde, anche Ia Iegge 22 ottobre
1971, n. 865 (nota come Iegge sulla casa), non risolse il problema
della troppo lenta realizzazione degli adempimenti previsti e della
sfiducia mostrata nei suoi confronti dall'imprenditore private.
Ritornando alia Iegge 167, comunque, e agevole rilevare Ia pro-
fonda innovazione in essa contenuta e le importanti finalita perse-
guite. I piani di zona miravano, infatti, a consentire alia pubblica
Amministrazione I' acquisizione delle aree ad un prezzo ridotto (in-
feriore cioe a quello di mercato: in particolare con l'introduzione
della I. 865 del 1971 si valle individuare tale prezzo in quello - con
vari correttivi - del cosiddetto valore agricola (di cui si e parlato in
precedenza) delle aree da destinare alia costruzione di case economi-
che e popolari, nonche aile opere ed ai servizi complementari, urba-
ni e sociali (sull'attuale situazione del problema relative al quantum
dell'indennita di esproprio, v. cap. I, n. 7).
In particolare, essi si propongono di evitare, a differenza delle
precedenti disposizioni legislative, che l'edilizia residenziale pubblica
si svolga in maniera episodica e frammentaria, e, soprattutto, avulsa
da un piano di assetto almena dell'intero organismo urbane. La Ieg-
ge del 1962 a tale scope, infatti, non consente la predisposizione di
un piano di zona che non sia inquadrato in uno strumento urbani-
stico piu vasto qual'e il piano regolatore generale o il programma di
fabbricazione (sostituiti dalla Iegge della Regione Campania n. 16/
2004 dal piano urbanistico CGmunale). Tale concetto fu ribadito an-
che dalla Iegge sulla casa del 1971, Ia quale prevede all'art. 3 che un
piano di zona possa essere previsto anche in un piano regolatore ge-
nerale adottato e trasmesso ai competenti organi per l'approvazione;
in tale ipotesi il piano di zona e vincolante in sede di approvazione
delle strumento urbanistico generale (!).
Purtroppo, poi, i finanziamenti diretti a fronteggiare con la mas-
sima urgenza le difficolta economiche ed occupazionali, sono stati
(1) Peraltro, l'approvazione del piano di zona fu ritenuta illegittima, ai sensi della
Iegge 167/1962, qualora- oltre a mancare il programma di fabbricazione- il p.r.g. sia
stato solo adottato, rna non ancora approvato (Cons. Stato, Sez. N, 30 maggio 1983, n.
359, in Il Com. Stato, 1983, I, 513).
166 CAPITOLO XII

accompagnati da nuove norme per la loro immediata utilizzazione.

Si e cosi prevista la possibilita di nuovi insediamenti nell'ambito di
piani di zona semplicemente adottati dal Comune e non ancora ap-
provati oppure in zone residenziali di piani comunali anch'essi non
ancora approvati, oppure addirittura su determinate aree scelte in va-
riante degli strumenti urbanistici, con la immaginabile conseguenza
di interventi assolutamente estranei a qualsiasi logica di sistemazione
urbanistica unitaria e rispettosa dei valori culturali (sotto il profile
paesistico, ambientale, agricola, etc.).
Norme eccezionali furono poi previste dalla Iegge 219 del 1981
per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti dal terremoto
del23 novembre 1980.

----o-- -----..-----· ·-- - _.. -

re depositato nella Segreteria comunale per la durata di dieci giorni com'u'nale, v. 1:~- nota 2 del precedente capitolo.
 PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA PUBBLICA RESIDENZIALE 169

3. Dimensione e contenuto dei piani di zona

L'art. 3 della legge del 1962 prevedeva che l'estensione delle aree
da includere nei piani di zona doveva essere determinata in relazione
alle esigenze dell'edilizia economica e popolare e del suo prevedibile
sviluppo per un decennia. Anche se il Ministero dei Lavori Pubblici,
emanando la circolare illustrativa della 167, stabiliva che peril fabbi-
sogno delle aree destinate all'edilizia economica dovesse considerarsi
una percentuale del 50%, amplissima era la discrezionalita dei Co-
muni che stabilivano caso per caso (tenendo presente, cioe, ipotesi di
sviluppo socio-economico diverse l'una dall'altra) il fabbisogno delle
aree da includere nel piano. Ne la legge del 1962 prevedeva una op-
portuna specificazione delle tipologie edilizie, lasciando, quindi, il
problema della distribuzione delle abitazioni subordinate allo svi-
luppo urbanistico delle singole zone comunali alle quali si assegnava
il piano di zona. La legge sulla casa del 1971 (e successive modifi-
che), disciplinando ed innovando in maniera piu organica la mate-
ria, ha provveduto a chiarire i dubbi in questione. Infatti, estato sta-
bilito che per il fabbisogno tipico di abitazioni a carattere economi-
co e popolare deve essere presa in considerazione una estensione di
aree che non ecceda quella necessaria a soddisfare il 70% del fabbi-
sogno complessivo di edilizia abitativa nel periodo considerate (ne
sia inferiore al 40% del detto fabbisogno). In altri termini, calcolato
il fabbisogno di nuovi vani di abitazione per il successivo decennia,
in relazione alla popolazione prevista ed ai vani gia esistenti (fissato
un determinate rapporto abitante/vano), si puo formare un piano di
170 CAPITOLa XII
zona che consenta la costruzione di un numero di vani non ecceden-
te il 70% (ne inferiore al 40%) del fabbisogno di vani determinate
con i criteri suddetti (s).
Con cia il potere discrezionale dell'Amministrazione comunale
viene ridimensionato.
I piani precedentemente approvati con previsione di dimensio-
namento diversa restano in vigore, mentre si applica la nuova nor-
mativa alle ipotesi di aggiornamento o formazione ex novo dei piani
di zona.
La legge del 1971 ha altresi disposto, in deroga a quanta prece-
dentemente stabilito dalla 167, che nel piano di zona possono essere
comprese quelle aree sulle quaE insistano immobili la cui demoli-
zione o trasformazione sia richiesta da ragioni igienico-sanitarie ov-
vero sia ritenuta necessaria per la realizzazione del piano (6).
~esta novita contenuta nella 1. 865 apri il discorso sui proble-
ma, fin allora avvertito e mai risolto, dell'emarginazione dal centro
urbana delle aree destinate all'edilizia economica.
Allo stato attuale, si dubita ancora se sia possibile estendere i pia-
ni di zona a interi quartieri gia edificati. Sembra piu esatta, dal pun-
to di vista giuridico, la tesi negativa (7), anche se e auspicabile una
(5) Patte salve le percentuali indicate, le aree da includere nei piani di zona non so-
no solo necessarie alia costruzione di alloggi economici e popolari in senso stretto, po-
tendo il piano soddisfare anche il bisogno di alloggi di tipo medio (v. Cons. Stato, Sez.
IV, 20 giugno 1983, n. 441, in Il Cons. Stato, 1983, I, 653). II detto «dimensionamento••
del piano di zona non puc essere fondato su previsioni incerte e vaghe, bensi su dati
concreti ed attuali (Cons. Stato, Sez. IV, 11 giugno 1992, n. 608, iv~ 1992, I, 741, che in-
dica anche i criteri per l'accertamento delle residenze abitative; id., 20 gennaio 1994, n.
36, iv~ 1994, I, 15; v. anche id., 27 marzo 1995, n. 190, iv~ 1995, I, 324). Secondo il
Consiglio di Stato (sez. IV, 25 luglio 2001 n. 4056, iv~ 2001, 1, 1696), !'incremento della
popolazione rappresenta solo una componente del calcolo del fabbisogno abitativo, <<te-
nuto conto del rinnovato modo di vivere della popolazione in re/azione all'evoluzione sociale in
atto».
(6) Cfr. Cons. Stato, Sez. II, 16 maggio 1990, n. 1096, in Il Cons. Stato, 1993, I, 460.
(7) II Consiglio di Stato ha ribadito che e illegittimo il piano per l'edilizia economi-
ca e popolare col quale il Comune si propane non tanto di provvedere alia creazione di
nuovi insediamenti abitativi destinati alia parte meno abbiente della popolazione,
quanta piuttosto di procedere a! risanamento o miglioramento abitativo di nuclei limi-
trofi gia esistenti (Sez. IV, 8 marzo 1983, n. 112, in Il Cons. Stato, 1983, I, 229; 22 di-
PIAN! Dl ZONA l'l!ll L'EDILIZIA PUBBL!CA RESIDENZIALE 171
nuova norma che preveda la detta possibilita, modificando altresi le
disposizioni relative ai criteri di assegnazione degli immobili ristrut-
turati, in modo da pater provvedere alia conservazione del tessuto
sociale esistente, cioe alia riassegnazione degli alloggi e delle botteghe
ai precedenti insediati con canoni controllati.
Passiamo ora all'analisi del contenuto di un piano di zona. Esso
deve contenere:
a) la rete stradale e la delimitazione degli spazi riservati ad opere ed
impianti di interesse pubblico, nonche ad edifici pubblici con e-
sclusione di quelli che, soddisfacendo esigenze di carattere genera-
te, non necessitano di una particolare previsione nei nuovi nuclei
residenziali;
b) la obbligatoria suddivisione delle aree in lotti con indicazione
della tipologia edilizia;
c) la profondita delle zone laterali ad opere pubbliche la cui occu-
pazione serva ad integrare le finalita delle opere stesse.
~esti elementi sana precisati mediante elaborati grafici che ven-
gono allegati al piano, e cioe:
a) planimetria in scala non inferiore di 1:10.000 con le previsioni
del piano regolatore o del programma di fabbricazione e le relati-
ve precise indicazioni delle aree destinate all' edilizia economica e
popolare;
b) una planimetria in scala non inferiore a 1:2.000 sulla mappa ca
tastale;
c) gli elenchi catastali delle proprieta comprese nel piano;
d) il compendia delle norme urbanistico-edilizie per l'esecuzione del
p1ano;
e) il rapporto illustrativo e la previsione di spesa.
11 piano di zona deve tener canto delle costruzioni esistenti al
momenta del suo perfezionamento; pertanto, e illegittima la previ-
sione del piano che considera un' area inedificata in contrasto con la
situazione di fatto rappresentata dall' esistenza di una costruzione as-
sentita nelle more dell'approvazione del piano medesimo (8).
cembre 1983, n. 992, iv~ 1983, I, 1325); v., anche T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 24
dicembre 1993, n. 745, in Rassegna T.A.R, 1994, I, 601.
(8) Cons. Stato, Sez. IV, 1° febbraio 1983 n. 45, in Il Cons. Stato, 1983, I, 112.
172 CAPITOLO XII
4. Attuazione del piano e suo inquadramento urbanistico
Sulla scorta del piano elaborate ed approvato (9) e mediante ap-
positi programmi pluriennali di attuazione approvati dal Consiglio
comunale (10), i Comuni ed i relativi Consorzi procedono alle e-
spropriazioni delle aree, sia di quelle destinate alle infrastrutture, sia
di quelle da impiegare nella costruzione delle case (per il prezzo di
esproprio, v. cap. I, n. 7).
Qyesta e, dunque, una delle principali differenze tra il regime
giuridico di attuazione dei piani di zona rispetto a quello dei piani
regolatori particolareggiati. In altri termini, per i piani di zona fu in-
trodotto un regime pubblicistico, cioe dell'esproprio obbligatorio di
tutte le aree incluse nel piano e non soltanto di quelle destinate ad
infrastrutture pubbliche.
Espropriate le aree, esse vengono assegnate dalla Giunta comunale
agli enti pubblici, ad enti istituzionalmente operanti nel settore del-
l'edilizia economica e popolare (Istituti autonomi per le case popola-
ri), a cooperative edilizie ad a privati (11), mediante concessione del
diritto di superficie per un periodo di tempo non inferiore a sessanta
e non superiore a novantanove anni, per la costruzione degli alloggi
di tipo economico-popolare; nonche a cooperative edilizie o singoli
privati con concessione in proprieta nei limiti di una quota non in-
(9) T.A.R. Emilia-Romagna, 9 giugno 1976, n. 357, in Riv. giur. edilizia, 1977, I, 114.
(10) Q!iesti programmi sono previsti dall'art. 1legge 27 giugno 1974, n. 247 e avreb-
bero dovuto essere approvati dal Consiglio comunale (con delibera immediatamente
esecutiva) entre sei mesi dall'approvazione del piano di zona (con Ia previsione, in case
d'inerzia, dell'intervento sostitutivo da parte della Regione, mediante Ia nomina di.un
Commissario ad acta, ex art. 2 Iegge cit.). Non si puo dire che tale normativa sia stata
realizzata, con l'avallo della giurisprudenza dopo un maggior rigore iniziale (cfr. Cons.
Stato, Sez. N, 3 dicembre 1990, n. 942, in It Cons. Stato, 1990, I, 1514; contra, id., 20 di-
cembre 1977, n. 1246, iv4 1977, I, 1896).
(11) Sui requisiti soggettivi per l'edilizia agevolata, v., da ult., Ia Circolare del Min.
ll.pp. 1° agosto 1995, n. 3825; in G. U. 26 agosto 1995, n. 199 e Lex, 1995, II, 355. Sui
criteri di assegnazione delle aree in case di pluralita di istanze, v. Cons. Stato, Sez. V, 28
gennaio 1993, n. 193, in Foro amm., 1993, 140. Sui calcolo del fabbisogno di edilizia
abitativa, v. Sez. N, 15 settembre 1998, n. 1156, in It Cons. Stato, 1998, I, 1268. Sulla
competenza della Giunta comunale, v. T.A.R. Lombardia, Brescia, 19 dicembre 2001 n.
1629, in Rassegna T.A.R, 2002, I, 580.
PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA PUBBLICA RESIDENZIALE 173
feriore al 20% e non superiore al 40%, in termini volumetrici, di
quelle comprese nel piano di zona.
La disciplina giuridica della cessione delle dette aree risulta modi-
ficata ed integrata dalle leggi 23 dicembre 1998, n. 448 (art. 31) e 30
aprile 1999, n. 136 (art. 7).
La procedura di cessione del diritto di proprieta o del diritto di
superficie ha luogo in base a convenzioni che indichino le caratteri-
stiche tipologiche e costruttive degli edifici da realizzare, i termini di
inizio e di ultimazione dei lavori, i canoni di concessione ed i prezzi
di vendita, nonche, ovviamente, le sanzioni per l'inosservanza degli
obblighi contrattuali.
La legge prevedeva alcuni limiti alla disponibilita degli immobili
costruiti su aree concesse in proprieta, che sana stati eliminati dalla
legge 179 del1992 (art. 23).
L'art. 2 della legge 23 dicembre 1986, n. 899, ha altresi previsto
che gli immobili realizzati senza il contribute della Stato su aree in
diritto di superficie o in diritto di proprieta, nell'ambito dei piani di
zona di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modifica-
zioni ed integrazioni, ivi compresi gli immobili con destinazioni
non residenziali, possono essere ceduti ad enti pubblici, a societa as-
sicurative, nonche ad altri soggetti pubblici e privati, anche in deroga
a disposizioni legislative e statutarie.
In tali casi e fatto obbligo agli acquirenti di locare le abitazioni
esclusivamente a soggetti aventi i requisiti prescritti dalle convenzio-
ni ed ai canoni ivi indicati.
~anto, infine, all'inquadramento urbanistico del piano in esa-
me, esso andava considerate in relazione al piano regolatore generale
ad al programma di fabbricazione.
La Iegge 167 innovando, come abbiamo detto, la precedente lacu-
nosa normativa, aveva stabilito che non puc consentirsi la predispo-
sizione di un piano di zona che non sia inquadrato in uno strumen-
to urbanistico piu vasto qual e il piano regolatore generale ad il pro-
gramma di fabbricazione, cosi riconoscendo, allo strumento per 1'e-
dilizia economica e popolare, una giusta funzione urbanistica.
L'art. 3 della l. 167 non risolveva, perc, il problema dell'efficacia
del piano di zona adottato, quando il piano regolatore generale era
ancora in itinere. La Iegge del 1971, a sua volta innovando la materia,
174 CAPITOLO XII PIAN! DI ZONA PP.R I.'HDII.IZIA PUDIJI.ICA RT!SIDP.NZIALP. 175

ha stabilito che i Comuni possono comprendere le zone destinate levantemente diverse dalle previsioni del piano medesimo (v. capito-
all' edilizia economico-popolare anche in un piano regolatore od in la precedente, n. 3). Si tratta del resto di normativa sostanzialmente
un programma di fabbricazione soltanto adottato e trasmesso ai non diversa dalla legge statale sui piani di zona secondo cui le va-
competenti organi per l'approvazione (12); in tale ipotesi il piano di rianti che non incidono sul dimensionamento globale del piano e
zona e vincolante in sede di approvazione del piano generale. La non comportano modifiche al perimetro, agli indici di fabbricabilita
ratio di tale norma consiste nell'esigenza sempre piu pressante di ac- ed alle dotazioni di spazi pubblici o di uso pubblico o costituiscono
celerare il procedimento di approvazione del piano. adeguamento delle previsioni del piano agli standards urbanistici,
E dubbio se la normativa suindicata (compresa l'approvazione di sono approvate soltanto con deliberazione comunale.
un piano di zona inquadrato nel piano urbanistico comunale in
itinere) sia applicabile anche ove una legge regionale rechi una nue-
va procedura di approvazione dei piani urbanistici comunali. E
dubbio, quindi, se valga ancora in tal caso l'indirizzo giurispruden-
ziale secondo cui il piano di zona possa apportare varianti al piano
comunale generale non solo per reperire aree da utilizzare per
l'edilizia economica e popolare in zone non destinate all'edilizia re-
sidenziale, rna anche per modificare previsioni del piano generale o
per eliminare eventuali lacune (13). Naturalmente anche in caso di
soluzione affermativa, le dette varianti non potrebbero essere inserite
nel piano generale come elementi autonomi ed episodici (14) e fermo
restando - secondo la giurisprudenza (15) - che il piano di zona do-
vra risultare <<prevalentemente conforme» alle previsioni del piano ge-
nerale. In ogni caso, anche per i piani di zona si dovrebbe applicare
la norma della legge della Campania 16/2004 (art. 26), secondo cui
non si considerano varianti del piano generale anche disposizioni ri-

(12) T.A.R. Veneto, 11 novembre 1978, n. 917, in Rarsegna T.A.R, 1979, I, 123. ;
(13) T.A.R. Puglia, 9 dicembre 1975, n. 162, in Rarsegna T.A.R., 1976, I, 667. Non co-
stituisce variante Ia localizzazione del piano «167» su zone destinate da] piano regolato-
re generale a residenze private (Cons. State, Sez. IV, 7 luglio 2000 n. 3808, in Il Cons.
Stato 2000, I, 1672).
(14) V., peraltro, gli artt. 28 e 55 della Iegge 219 del 1981, secondo cui i piani di zo-
na, per le esigenze della ricostruzione delle aree terremotate nel novembre 1980, pate- UJ!II"ti"UII flll' •~· ...

vane essere adottati anche in variante degli strumenti urbanistici vigenti. Sulla distin-
zione dei detti piani post-sismici dai piani di zona, di cui alia Iegge 167/1962 e successi-
ve modifiche, v. Cons. State, Sez. V, 20 gennaio 2004 n. 153, in It Cons. Stato, 2004, I,
65.
(15) Cfr. Cons. State, Sez. IV, 27 marzo 1995, n. 190, in Il Cons. Stato, 1995, I, 324;
per una maggiore possibilita di deroga del p.r.g. da parte del piano di zona, cfr. Cons.
State, ad. plen., 3 luglio 1997, n. 12, in Edilizia e territorio, n. 42, 59.
 CAPITOLO XIII

PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUITM

:,

1',,
SOMMARIO: 1. Finalita e contenuto. - 2. Procedura di approvazione e di attua-
,' ~ . zione. - 3. Insediamento di impianti produttivi in variante di strumenti ur-
banistici.

1. Finalita e contenuto

, Abbiamo gia esaminato i piani delle aree di sviluppo industriale,

introdotti nel 1957 per razionalizzare e incentivare l'industrializza-
zione del Mezzogiorno e delle zone depresse.
Successivamente, per tutto il territorio nazionale, anche con altre
finalita - e verosimilmente per estendere il regime dell'esproprio ob-
bligatorio delle aree oltre le esigenze dell'edilizia residenziale pubbli-
ca - fu introdotto e disciplinato dall'art. 27 della legge 22 ottobre
1971, n. 865 (Iegge sulla casa) il piano per gli insediamenti produtti-
vi. Esso appartiene alia categoria dei piani urbanistici attuativi, ossia
di quelli che, nell'attuale ordinamento graduale dei piani, si trovano
al quarto livello di pianificazione.
Trattasi, cioe, di un altro tipo speciale di piano particolareggiato,
che possono formare i Comuni dotati di piano generale (I).

(I) Per un documentato studio sui piano in esame, v. GRASSI, Il piano degli insedia-
menti produttivi: principi, esperienze e prospettive, in Riv. giur. edilizitJ, 1995, II, 165. Sulle
finalita di politica economica del p.i.p., v. T.A.R. Toscana, Sez. I, 18 settembre 2001 n.
 180 CA!'ITOLO Xlll
Le aree - quindi non anche gli edifici e verosimilmente non sin-
gale aree, rna intere zone o parti cospicue di esse (2) - da comprende-
re nei piani in esame sono delimitate, nell'ambito delle zone destina-
te ad insediamenti produttivi dai piani regolatori generali o dai pro-
grammi di fabbricazione vigenti (oggi piani urbanistici comunali), e
destinate alia realizzazione di impianti produttivi di carattere indu-
striale, artigianale, commerciale e turistico (3).
II contenuto dei piani per gli insediamenti produttivi e stabilito
con riferimento aile norme riguardanti i piani di zona per l'edilizia
economica e popolare e pertanto il progetto di piano deve prevedere:
a) la rete stradale e la delimitazione degli spazi destinati ad opere ed
impianti di pubblico interesse (4);
b) la suddivisione in Iotti e la lore utilizzazione;
c) l'ubicazione, la tipologia e le modalita costruttive dei vari edifici;
1372, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 3742; T.AR. Liguria, Sez. I, 17 aprile 2003 n. 508, iv~
2003, I, 2638.
(2) Peraltro, in giurisprudenza si e ritenuto che il p.i.p. puc avere ad oggetto anche
aree sulle quali insistono edifici nei quali e svolta attivita lavorativa (T.AR. Liguria 18
dicembre 1980, n. 673, in Rassegna T.A.R, 1981, I, 535): comunque dovrebbe trattarsi di
un fatto eccezionale, dovendo in linea di massima comprendere zone libere da costru-
zioni (v., peraltro, Cons. Stato, Sez. IV, 22 ottobre 1993, n. 912, in Il Cons. Stato, 1993, I,
1223).
(3) I p.i.p. non possono riferirsi ad interventi per l'attivita agricola, per !a quale !a
Iegge non ha vista le stesse esigenze di carattere urbanistico (T.AR. Toscana, 23 aprile
1982, n. 160, in Rassegna T.A.R, 1982, I, 2109); invece, gli esercizi di ristorazione sono
compresi tra gli impianti di carattere turistico (Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 1997, n.
1209, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1405; v. anche retro, cap. VII, nota 8, sulla definizione
d'industria. II p.i.p. non puc essere esteso a tutte le aree destinate ad insediamenti pro-
duttivi dallo strumento urbanistico generale senza alcun accertamento previsionale del-
la sviluppo che nell'ambito del territorio comunale avrebbero potuto avere le attivita
produttive (Cons. Stato, Sez. IV, 8 febbraio 1986, n. 92, in II Cons. Stato, 1986, I, 151). II
p.i.p. e stato ritenuto illegittimo, ove non sia stato preceduto da precisa istruttoria sui
fabbisogno di aree da destinare ai detti insediamenti (Cons. Stato, Sez. IV, 1° aprile
1992, n. 354, iv~ 1992, I, 531; id., 21 novembre 1994, n. 919, iv~ 1994, I, 1495); e co-
munque esso deve rispondere a concrete prospettive di utilizzazione (Cons. Stato, Sez.
IV, 22 ottobre 1993, n. 912, iv~ 1993, I, 1223; 6 giugno 2001 n. 3034, iv~ 2001, I, 1237;
26 settembre 2001 n. 5088, iv~ 2001, I, 2167). Sembra orientata in sensa contrario
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 15 novembre 2000 n. 4267, in Rassegna T.A.R, 2001,
I, 304.
(4) Anche i1 p.i.p. deve ottemperare alle disposizioni concernenti gli standard urba-
nistici (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 aprile 1989, n. 234, in If Cons. Stato, 1989, I, 438).
PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM 181
d) la relazione di spesa (5) e gli elenchi catastali delle proprieta com-
prese nel piano.
Per la Campania, nei limiti di cui all'art. 30 Iegge 16/2004 vale
ancora la citata Iegge regionale 20 marzo 1982, n. 14, titolo III, capo
v.
In mancanza di un' espressa legislativa regionale, il piano degli in-
sediamenti produttivi non puc recare modifiche del piano regolatore
generale (6), ne, in tal case, puc essere adottato contestualmente alia
deliberazione di variante del piano regolatore (7).
La giurisprudenza ha precisato che il p.i.p. non costituisce tanto
uno strumento di pianificazione urbanistica quanta piuttosto di po-
litica economica, con la funzione di stimolare l'espansione produtti-
va e di incentivare le imprese offrendo lora le aree occorrenti ad un
prezzo politico (8).
2. Procedura di approvazione e di attuazione
Anche il procedimento di adozione ed approvazione, cosi come
quello di attuazione, del piano ricalca in parte la procedura gia esa-
minata nella studio del piano di zona per l'edilizia economica e po-
polare.
(5) E stata considerata legittima una previsione di spesa di larga massima riguardan-
te !a fase iniziale del piano (Cons. Stato, ad. plen., 16 dicembre 1983, n. 26, in It Cons.
Stato, 1983, I, 1281; Sez. IV, 22 ottobre 1993, n. 912, iv~ 1993, I, 1223; T.AR. Puglia,
Leece, Sez. I, 28 febbraio 2000 n. 1535, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 2078. Inoltre, e stata
ritenuta necessaria !a motivazione della decisione di assoggettare determinati terreni a!
p.i.p., sacrificando !'interesse dei privati proprietari (Cons. Stato, Sez. V, 4 ottobre 2000
n. 5310, iv~ 2000, I, 2149; Sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2818, iv4 2003, I, 1175).
Sull'eccezionalita della strumento dei p.i.p. e sui relativo obbligo di motivazione, v.
Cons. Stato, Sez. IV, 10 agosto 2004 n. 5501, iv~ 2004, I, 1666.
(6) Cons. Stato, Sez. II, 11 febbraio 2004 n. 931, in Riv. giur. urbanistica, 2004, 470,
con nota di GlOMI. In Campania, non costituiscono variante del piano comunale le
modifiche del medesimo indicate dall'art. 26, comma 3, Iegge regionale n. 16 del 2004
(v. cap. X, n. 3).
(7) T.AR. Toscana, Sez. I, 4 marzo 2003 n. 852, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 2032.
(8) Cons. Stato, Sez. IV, 27 ottobre 2003 n. 6631, in It Cons. Stato, 2003, I, 2295;
T.A.R. Veneto, Sez. I, 16 luglio 2003 n. 3790, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 3760; T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. I, 6 marzo 2003 n. 2233, iv4 2003, I, 2113.
 CAPITOLO XIII
182
Ai sensi della legge statale il progetto di piano e adottato con de-
libera del Consiglio comunale o dell'assemblea consortile (cia si ve-
rifica allorquando venga costituito tra i Comuni un consorzio per
l'attuazione del piano).
Gli elaborati grafici ed il progetto di piano vanno depositati nella
Segreteria comunale e vi rimangono per un periodo di 10 giorni a
libera visione del pubblico, comunicando l'avvenuto deposito me-
diante annuncio affisso all'Albo Pretoria ed inserito nel Foglio An-
nunzi Legali della Provincia.
Nel termine di 20 giorni successive alla data di inserzione dell'av-
viso di deposito nel Foglio Annunzi Legali, i privati interessati pos-
sono presentare le loro opposizioni al Comune.
Successivamente tutti gli elaborati, insieme al fascicolo delle op-
posizioni e controdeduzioni dell'ente locale, dovevano essere tra-
smessi (salva diversa Iegge regionale, come in Campania) alia Giunta
regionale, che, udito il parere della Sezione Urbanistica, era compe-
tente all' approvazione o reiezione del piano, decidendo in pari tem-
po sulle opposizioni.
In Campania la legge regionale n. 16 del 2004 ha stabilito che i
piani urbanistici attuativi (pua) possono avere «valore e portata» an-
che dei piani delle aree da destinare ad insediamenti produttivi di
cui alia Iegge 865/1971 e successive modifiche. Ma per tutti i pua ha
stabilito la medesima procedura di approvazione, che e quella indi-
cata al capitola precedente, riguardante i piani regolatori particola-
reggiati. Anche il p.i.p e adottato dalla Giunta Comunale e trasmesso
alia Provincia per eventuali osservazioni. II piano stesso e depositato
per trenta giorni presso la casa comunale e di cia deve essere data
notizia su due quotidiani a diffusione regionale ed eventualmehte
con ulteriori forme di pubblicita, in modo che nel detto termine di
30 gion{i chiunque possa presentare osservazioni od opposizioni al
piano adottato. Su tali osservazioni od opposizioni la Giunta comu-
nale (9) decide ed approva definitivamente il piano, dando atto della
sua conformita al piano urbanistico comunale (e sempre nel rispetto
(9) Cfr. Ia Iegge regionale 22 dicembre 2004 n. 16, artt. 26 e 27. Sulla legittimita co-
stituzionale di questa attribuzione di competenza alia Giunta comunale, v. Ia nota 2 del
precedente capitola X.
PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM 183
degli standard urbanistici). Mediante decreta sindacale, il piano ap-
provato e pubblicato sui Bollettino ufficiale della Regione ed entra
in vigore il giorno successive a quello della sua pubblicazione.
Una volta approvato, il piano acquista valore di piano particola-
reggiato ed efficacia per died anni (10),
II Comune od il Consorzio possono, entro il termine di validita
del piano, procedere all' esproprio delle aree necessarie agli insedia-
menti produttivi, a seguito delle richieste ricevute dagli interessati e
preferendo gli enti pubblici o a partecipazione statale secondo i pro-
grammi di sviluppo formulati dal CIPE (Comitate interministeriale
per la programmazione economica).
La cessione dell' area necessaria all'edificazione pua avvenire in
proprieta o mediante concessione del diritto di superficie per un pe-
riodo di tempo illimitato sea favore di enti pubblici, e non inferiore
a sessant'anni e non superiore a novantanove, se a favore di priva-
ti (11),
E indubbio che l'elemento essenziale di tutto sia la celerita di at-
tuazione del piano e delle procedure di assegnazione delle zone de-
stinate agli insediamenti.
(10) Secondo Ia giurisprudenza, dopo ·Ia scadenza del termine decennale, e illegitti-
mo il diniego di concessione edilizia concernente un' area ricadente nell' ambito di un
piano per insediamenti produttivi (T.A.R. Sardegna, 27 marzo 1995, n. 389, in Rarsegna
T.A.R., 1995, I, 2765), ferma restando l'osservanza delle linee e delle prescrizioni del
piano scaduto. Sull'inammissibilita della proroga del termine decennale, v. T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. II, 21 marzo 2002 n. 1502, iv4 2002, I, 2022. In materia diva-
riante dei p.i.p., v. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 25 settembre 2003 n. 1148, in Foro
amm., 2003, I, 3069. Sulla decorrenza del termine d'impugnativa del p.i.p., nonche del
valore di dichiarazione d'indifferibilita e d'urgenza e sulla non necessita della previa
comunicazione di avvio del procedimento di occupazione d'urgenza delle aree, v. Cons.
Stato, Sez. N, 17 settembre 2004 n. 6055, in Il Cons. Stato, 2004, I, 1885.
(11) II Comune deve porre a carico dei cessionari gli esborsi affrontati per acquistare
le aree e per eseguire le opere di urbanizzazione (Cons. Stato. ad. plen., 16 dicembre
1983, n. 26, cit.). Prima dell'art. 49, c. 17, Iegge 27 dicembre 1997, n. 449, il Comune era
obbligato a cedere meta delle aree in diritto di superficie e meta in proprieta. Per Ia ces-
sione in proprieta delle aree gia cedute in diritto di superficie, v. art. 11 Iegge 12 dicem-
bre 2002 n. 273. Cfr. anche Cons. Stato, Sez. N, 22 maggio 2000 n. 2939, in Il Cons.
Stato, 2000, I, 1307, secondo cui le aree espropriate entrano a far parte del patrimonio
indispo11ibile del Comu11e e, qui11di, 11011 so11o soggette a retrocessio11e.
184 CAPITOLO XIII
La finalita perseguita dal piano sarebbe vanificata laddove, at-
tuando il piano, si ritardasse, per motivi di lentezza burocratica, la
concessione delle aree espropriate a favore degli enti o dei privati che
vogliono provvedere alla costruzione degli impianti.
Percio si e ritenuto da alcuni necessaria affidare la realizzazione
dei piani per gli insediamenti produttivi direttamente agli enti inte-
ressati o ad enti autonomi speciali.
Gli enti locali potrebbero rimanere competenti ad eseguire la rete
viaria, l'allacciamento delle zone urbanizzate e tutte quelle opere di
infrastruttura necessarie ad armonizzare l'insediamento industriale
con 1'esistente nucleo residenziale.
Peraltro, anche l'attuazione di questi piani degli insediamenti
produttivi potrebbe essere condizionata dal programma pluriennale
di attuazione, di cui all'art. 13 della legge 10 del1977.
E da escludere infine che le delibere comunali che disciplinano
l'assegnazione delle aree incluse in un piano per gli insediamenti
produttivi abbisognino di approvazione regionale, la quale puo esse-
re necessaria eventualmente solo per lo strumento urbanistico adot-
tato, e non anche per i concreti atti di gestione della stesso (12).
3. Insediamento di impianti produttivi in variante di strumenti urbani-
stici
I1 decreta legislative 31 marzo 1998, n. 112 (artt. 23, 24 e 25) ha
introdotto la cosiddetta procedura della sportello unico soprattutto
allo scope di semplificare i procedimenti amministrativi necessari
per avviare o sviluppare le attivita produttive (13). Q!Ieste compren-
dono le attivita di produzione di beni e servizi, ivi incluse le attivita
agricole, commerciali e artigianali, le attivita turistiche ed alberghie-
(12) Cons. Stato, Sez. N, 24 marzo 1987, n. 168, in It Cons. Stato, 1987, I, 307.
(13) Cfr. DAMONTE, Aspetti urbanistici della «procedura dello sportello unico perle attivi-
ta produttive11 ai sensi del D.PR 20 ottobre 1998, n. 447, in Riv. giur. edilizia, 2000, II, 51
sgg.; nonche MARTINETII, in Riv. giur. urbanistica, 2002, 470 sgg.; v. anche l'ampia sen-
tenza del T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 20 gennaio 2004 n. 35, in Rmsegna T.A.R,
2003, I, 4059.
PIANI PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM
185
re, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari, i servizi
di telecomunicazioni (art. 1, c. 1, lett. a, D.P.R. 7 dicembre 2000 n.
440).
Ma, con il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (art. 5, come modi£ dal
D.P.R. 7 dicembre 2000 n. 440), si e prevista una rapida procedura
per realizzare impianti produttivi anche in variante degli strumenti
urbanistici.
A tal fine, devono concorrere le seguenti due condizioni:
1) mancanza nella strumento urbanistico comunale di aree desti-
nate all'insediamento di impianti produttivi od insufficienza di tali
aree in relazione ai progetti presentati (14);
2) conformita del singolo progetto di nuevo insediamento pro-
duttivo alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicu-
rezza dellavoro (1s).
Qyalora si verifichino queste due condizioni, il responsabile del
procedimento, con provvedimento motivate, puo convocare una
conferenza di servizi, ai sensi dell'art. 14 legge 241/1990, come mo-
di£ dall'art. 7legge 127/1997 (16).
Della convocazione di questa conferenza deve essere data pubbli-
co avviso, al fine di garantirne la piu ampia conoscenza; anche per-
che alla conferenza potrebbe partecipare qualunque soggetto pubbli-
co o privata (persona fisica, ente, associazione o comitate), portatore
( 14) E stato rilevato in giurisprudenza, che talvolta la detta indagine va riferita a
determinate zone, tenuto conto delle caratteristiche dell'opera in progetto (cfr. T.A.R.
Abruzzo, !'Aquila, 3 aprile 2004 n. 383, in Rmsegna T.A.R, 2004, I, 507, riguardante una
sala peril gioco del bingo, da realizzare in un centro storico). La motivazione richiesta
dalla norma non occorre, ove trattisi di ampliamento di un insediamento esistente
(T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 28 gennaio 2005, iv~ 2005, I, 781).
(15) Cfr. T.A.R. Abruzzo, Pescara, 20 maggio 2004 n. 453, in Rmsegna T.A.R, 2004,
I, 2530. Secondo il T.A.R. Umbria (2 maggio 2002 n. 241, iv~ 2002, I, 2544) il soggetto
promotore della procedura semplificata non deve essere necessariamente il gestore
dell' opera in progetto.
(16) L'autorita comunale non e obbligata ad accogliere l'istanza, ove non intenda
investire della questione il Consiglio comunale ovvero convocare una Conferenza di
servizi (T.A.R. Lombardia, Milano, 26 settembre 2002 n. 3819, in Rmsegna T.A.R., 2002,
I, 3919). Sulla procedura della conferenza dei servizi e sui provvedimenti conseguenzia-
li, v. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 25 marzo 2004 n. 1631, iv~ 2004, I, 526; v. anche
T.A.R. Abruzzo, Pescara, 20 mnggio 2004 n. 453, iv~ 2b04, I, 2530.
186 CAPITOLO XIII PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM
187

di un interesse cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione Regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dalle norme sulla confe-
del progetto dell'impianto produttivo. renza dei servizi (art. 1, c. 1, lett. K, D.P.R. 440/2000).
A tale conferenza devono essere invitati a partecipare - con un Peraltro, con la sentenza 22 giugno 2001 n. 205, la Corte costitu-
congruo anticipo non inferiore a trenta giorni - rappresentanti di zionale ha dichiarato l'illegittimita costituzionale dell'art. 25, comma
tutte le pubbliche Amministrazioni, aventi competenza in materia, 2, lett. g, del d.lgs. 112/1998, nella parte in cui prevede che, ove Ia
cioe quelle che dovrebbero· adottare atti di autorizzazione, nulla osta conferenza dei servizi registri un accordo sulla variazione della
o pareri sui progetto di costruzione o in materia di varianti al piano strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di va-
urbanistico (Regione, Provincia o Comunita montana, Sezione pro- riante sulla quale si pronuncia definitivamente il Consiglio comuna-
vinciale del C.T.R., autorita sanitaria, Vigili del Fuoco, ecc.). le~ anche quando vi sia il dissenso della Regione. Peraltro, la que-
La conferenza dei servizi precede all'istruttoria del progetto ed il stlone va adeguata alla disciplina regionale del procedimento di ap-
verbale finale di approvazione sostituisce tutti i detti pareri, nulla o- provazione del piano urbanistico comunale.
sta e vari atti di assenso.
Qyalora tale approvazione avvenga a maggioranza si dovra opera-
re ai sensi del comma 3-bisdell'art. 17 della legge 127/1997. In tal ca-
se bisognera comunicare la detta approvazione al Presidente del
Consiglio dei. Ministri ove l' Amministrazione dissenziente sia una
amministrazione statale oppure al Presidente della Regione negli al-
tri casi.
In questa ipotesi, l'approvazione a maggioranza diventera opera-
tiva, qualora - entre 30 giorni dalla ricezione della comunicazione -
il Presidente del Consiglio dei Ministri (previa delibera del Consi-
glio) od il Presidente della Regione (previa delibera del Consiglio re-
gionale) non ne abbiano disposto la sospensione.
In ogni caso, qualora il progetto approvato dalla conferenza dei
servizi contrasti con lo strumento urbanistico vigente, bisognera
provvedere alla pubblicazione per 30 giorni del progetto ai sensi del-
la vigente legge urbanistica ed il Consiglio comunale si dovra pro-
nunciare definitivamente nei successivi trenta giorni, tenendo CO~;ItO
delle osservazioni ed opposizioni eventualmente presentate (17).
Qyesta deliberazione del Consiglio comunale conclude la proce-
dura di variante del piano regolatore, senza. bisogno di alcun ulterio-
re provvedimento. Non e richiesta nemmeno l'approvazione della

(17) Secondo il T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 16 dicembre 2004 n. 8606, in Rnssegna
T.A.R., 2004, I, 3379, !a procedura ex art. 1 e 5 D.P.R. 447/1998 sarebbe inapplicabile in
caso di contrasto con gli indici di zona.
i:

CAPITOLOXN

PIAN! DI LOTTIZZAZIONE
I>,

SOMMARIO: 1. Divieto di lottizzazione. - 2. II concetto di lottizzazione. - 3. Mi-

sure per la prevenzione e la repressione delle lottizzazioni abusive. - 4. Proce-
dimento per l'approvazione del piano di lottizzazione. - 5. Lottizzazione ad
iniziativa comunale.

1. Divieto di lottizzazione

Alia fine del secolo scorso i proprietari delle aree non comprese
nei piani regolatori o in quelli di ampliamento - previsti dalla Iegge
del 1865 - procedevano direttamente alia divisione dell'area in Iotti
fabbricabili. Per le zone compres-e entre i detti piani, presentavano,
invece, all'autorita comunale il progetto per la sistemazione delle a-
ree offrendone la parziale cessione in cambio dell'impegno da parte
del Comune di urbanizzarle. Ben presto, pero, le difficolta di natura
economica e l'evolversi delle esigenze urbanistiche mutarono, da un
lato, il contenuto delle convenzioni - non piu soltanto cessione di
aree, rna anche assunzioni per i privati degli oneri di urbanizzazione
- dall'altro comportarono l'introduzione del diritto per i privati di
lottizzare le aree non comprese nell'ambito di un piano urbanistico.
Attraverso numerose e varie modifiche ed integrazioni, si giunse
alia Iegge 17 agosto 1942, n. 1150, la quale (art. 28) detto le norme
per I' attuazione della lottizzazione delle aree fabbricabili.
La Iegge del '42 prevede varie ipotesi di lottizzazione: quella co-
siddetta «incorporata» nel piano particolareggiato (I' art. 13 della leg-
 CAPITOLO XN
190
ge stabilisce infatti che nel contenuto dei piani particolareggiati puo
essere compresa anche la suddivisione in lotti di aree fabbricabili); la
lottizzazione «obbligatoria» (o d'ufficio), in cui !'invito alla lottizza-
zione parte dall'autorita comunale (infra, n. 5), e la lottizzazione fa-
coltativa. Q¥est'ultima e quella che oggi viene comunemente defimta
lottizzazione o piano di.lottizzazione.
I piani di lottizzazione - cosi come previsti dalla legge citata -
avrebbero potuto essere un utile strumento di disciplina e di raziona-
lizzazione degli interventi edilizi sui territorio se fossero stati inseriti
nell'ambito degli altri strumenti di pianificazione introdotti dalla
stessa legge. . .
Ma, come e noto, i piani regolatori generali ed i programm1 d1
fabbricazione furono raramente approvati per vari decenni e ancora
oggi i piani particolareggiati sono approvati in numero limitato.
In questo quadro, le lottizzazioni ad iniziativa priva~a assu.nser?
la dimensione di interventi edilizi su singole aree per 11 ragg1ung1-
mento di fini eminentemente speculativi. Si disse, infatti, in sede di
discussione parlamentare della «legge-ponte» del 1967, che le lottiz-
zazioni erano state lo strumento giuridico per distruggere qualsiasi
forma di pianificazione. . questione, fu necessaria tener presente I' orientamento della giuri-
Ecco perche questa legge cerco di reagire al detto incontrollato
fenomeno stabilendo anzitutto un divieto assoluto di lottizzazione a
'
scopo edilizio nei Comuni sprovvisti di qu~lsia~i piano urbani~tico,
'
cioe privi sia di piano regolatore generale, s1a d1 programma d1 fab-
bricazione (oltre alle limitazioni stabilite anche per il rilascio di sin-
gale concessioni edilizie nei detti Comuni).
2. Il concetto di lottizzazione
Purtroppo la «legge-ponte» del 1967.- nel vietare qualsiasi lottiz-
zazione delle aree fabbricabili nei Comuni sprovvisti sia di piano re-
golatore generale, sia di programma di fabbricazione - non ha forni-
to nessuna definizione del concetto di lottizzazione.
Era facile quindi prevedere che in pratica sarebbero sorte gravi
difficolta per stabilire quando una o piu concessioni edilizie (rila-
sciate ad uno o piu richiedenti e relative alla medesima zona) com-
PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 191
portassero di fatto la realizzazione di una lottizzazione (vietata nei
Comuni sprovvisti di piano oppure assoggettata a particolari oneri e
procedure nei Comuni forniti di un piano approvato).
Per colmare la detta carenza legislativa, anzitutto il Ministero dei
LL.PP., con la nota circolare illustrativa della legge-ponte (n. 3210 del
1967) cerco di definire il concetto di lottizzazione, rilevando fra l'al-
tro che costituisce lottizzazione non il mero frazionamento dei ter-
reni, rna qualsiasi utilizzazione del suolo che, indipendentemente dal
frazionamento fondiario e dal numero dei proprietari, preveda la re-
alizzazione contemporanea o successiva di una pluralita di edifici a
scopo residenziale, turistico o industriale e conseguentemente com-
porti la predisposizione delle opere di urbanizzazione occorrenti per
le necessita primarie e secondarie dell'insediamento.
Naturalmente - a parte che le circolari ministeriali non possono
integrare le leggi rna rappresentano in questo caso semplicemente
una interpretazione non vincolante della legge stessa - la riportata
definizione ministeriale lascio larghi margini d'incertezza per risol-
vere i casi concreti.
Pertanto, per cercare di interpretare meglio la norma legislativa in
sprudenza amministrativa in merito, anche perche - nel caso di con-
troversie tra pubblica Amministrazione e privati o privati tra loro
(in sede di impugnativa dei provvedimenti amministrativi) - e il giu-
dice amministrativo a decidere.
Secondo l'indirizzo ancora dominante di tale giurisprudenza, si
configura una lottizzazione di fatto, quando - mediante i1 rilascio di
uno o piu permessi di costruire (non importa se alla stessa persona o
a piu richiedenti, ne se contestualmente o in date successive) - sia au-
torizzato per la prima volta l'asservimento all'edilizia (a scopo resi-
denziale, industriale, commerciale, turistico, ecc.) di una zona non
ancora urbanizzata e quando per effetto del nuovo insediamento sia
necessaria realizzare nuove opere di urbanizzazione primaria e se-
condaria (che non si riducano pero soltanto ai semplici allacciamen-
ti delle nuove costruzioni aile reti infrastrutturali gia esistenti) (r).
(1) Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1982, n. 527, in Il Cons. Stato, 1982, I, 864; 1° feb-
 CAPITOLO XIV
192
Si e detto anche che si ha lottizzazione quando si crea una nuova
maglia del tessuto urbana preesistente, quando cioe questa viene mu-
tato nelle sue linee principali, rna non quando trattasi di interventi
di completamento ricadenti su aree comprese in una zona gia urba-
nisticamente delineata. Per converso, non si e riconosciuto carattere
lottizzatorio ai nuovi interventi edilizi ricadenti in una zona gia par-
zialmente edificata e gia sufficientemente urbanizzata (2).
braio 1995, n. 162, iv4 1995, I, 197; 16 marzo 1995, n. 409, iv4 1995, I, 360; T.A.R. Pu-
glia, Leece, Sez. I, 14 giugno 2003 n. 3992, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 3491.
(2) Cfr., ad esempio, sulla detta articolazione dell'intervento, Cons. Stato, Sez. V, 7
giugno 1983, n. 214, in It Cons. Stato, 1983, I, 716; Sez. N, 9 novembre 1993, n. 980,_iv~
1993, I, 1400; 27 gennaio 1978, n. 98, in Riv. giur. editizia, 1978, I, 81, con nota d1 n-
chiami; sulla configurabilita di una lottizzazione non tanto per !a previsione di opere di
urbanizzazione, bensi perche l'intervento costituisce, gia nel momenta ideativo, una
strutturazione edilizia unitaria, nuova ed estranea a! tessuto urbanistico preesistente, v.
T.A.R. Lazio, Sez. II, 29 settembre 1982, n. 781, in Rassegna T.A.R., 1982, I, 2764; e stata
considerata lottizzazione abusiva !a costruzione di un parcheggio per automezzi pesanti
in zona non urbanizzata (Cass., Sez. III pen., 30 aprile 2004 n. 20390, in Il Cons. Stato,
2005, II, 330). D'altra parte, estata ammessa l'impossibilita di concepire Ia lottizzazione
- anche se prescritta dalle norme di zona - ove trattasi di un edificio ricadente in un
comparto gia edificato e completamente urbanizzato (Cons. Stato, Sez. N, 18 novembre
1980, n. 1078, in It Cons. Stato, 1980, I, 1531; Sez. V, 18 gennaio 1993, n. 98, iv4 1993, I,
55· 26 settembre 1995, n. 1351, iv4 1995, I, 1240; Sez. V, 19 luglio 2001 n. 3993, iv4
20tH I, 1675; 24 settembre 2001 n. 4993, iv4 2001, I, 2124; T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. iv, 16 settembre 2003 n. 11416, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 4228; id., 15 maggio
2003 n. 5832, ivi, 2003, I, 2762; id. 2 agosto 2001 n. 3736, ivi, 2001, I, 3416; 2 marzo
2000 n. 596, iv4 2000, I, 2672; 22 dicembre 1999 n. 3283, iv4 2000, I, 825; Cass., Sez. I
civ., 12 gennaio 2000 n. 277, in Il Cons. Stato, 2000, II, 671); viceversa un interv~nto edi-
lizio di rilevante consistenza in zona priva di opere di urbanizzazione va assoggettato a
piano esecutivo anche se non prescritto dalle norme del piano ~eg?latore (Cons. S~ato,
Sez. V, 7 settembre 2000 n. 4741, iv4 2000, I, 1995). E stato attr1bu1to carattere lottizza-
torio anche all'intervento in zona parzialmente utbanizzata, ove si ponga l'esigenza di
raccordo col preesistente aggregate abitativo e di potenziamento delle opere di urbaniz-
zazione (Cons. Stato, Sez. V, 8 ottobre 2002 n. 5321, in Il Cons. Stato, 2002, I, 2153; 15
febbraio 2001 n. 790, iv4 2001, I, 301; 27 ottobre 2000 n. 5756, iv4 2000, I, 2334; 7 gen-
naio 1999, n. 1, ivi, 1999, I, 54; id., 7 maggio 1991, n. 772, iv4 1991, I, 936; 4 maggio
1995, n. 699, iv4 1995, I, 706; Sez. N, 15 maggio 1995, n. 336, iv4 1995, I, 630; v. anche
Sez. V, 10 novembre 1992, n. 1221, iv4 1992, I, 1584; 31 dicembre 1993, n. 1398, ivi,
1993, I, 1634; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 2 luglio 1999, n. 1908, in Rassegna
T.A.R., 1999, I, 3519). La necessita del piano di lottizzazione estata affermata anche per
Ia costruzione di un unico edificio « urbanisticamente rilevante, sotto il profilo delle dimen-
PIAN! Dl LOTTIZZAZIONE 193
Peraltro, anche in base al suddetto orientamento giurisprudenzia-
le restavano pericolosi margini di incertezza, che soltanto una nuova
legge poteva eliminare.
sioni» (T.A.R. Veneto, Sez. II, 26 ottobre 1993, n. 651, in Rassegna T.A.R, 1993, I, 4554).
Analogamente e stato rilevato che «quanto piu l'interventv e rilevante per le dimensioni
dell'edificio o degli edifici progettati, e quindi per il numero degli abitanti o per le attivita da
insediare, tanto piu occorre tendenzialmente una preventiva pianificazione» (T.A.R. Campa-
nia, Napoli, Sez. N, 4 dicembre 2000 n. 4519, iv4 2001, I, 648). Piu recentemente estato
ritenuto illegittimo il diniego di concessione edilizia per mancanza del piano di lottiz-
zazione, quando !'area sia urbanizzata e manchi una rigorosa valutazione del nuovo in-
sediamento rispetto alia situazione generale del comprensorio (T.A.R. Campania, Saler-
no, Sez. II, 19 novembre 2001 n. 1351, iv4 2002, I, 289). Uno stato di sufficiente urba-
nizzazione della zona, che renda superflua Ia pianificazione di dettaglio, estato ritenuto
equivalente all'operativita di un piano attuativo (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 4
novembre 1999, n. 2888, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 285; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 13
luglio 1999, n. 950, iv4 1999, I, 3666; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 8 maggio 1998,
n. 1456, iv4 1998, I, 2706; T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 aprile 1998, n. 695, iv4 1998, I, 1705;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 21 marzo 1995, n. 137, iv4 1995, I, 2510; Sez. II, 26
aprile 1995, n. 285, iv4 1995, I, 3172; v. anche retro, cap. IX, nota 8). Inoltre (Cons. Sta-
to, Sez. N, 10 settembre 1996, n. 1208, in Il Cons. Stato, 1996, I, 1311), e stata ribadita Ia
non necessita del piano di lottizzazione, quando !'area interessata econtigua a zona edi-
ficata e prowista di opere di urbanizzazione primaria, considerate che !a lottizzazione e
preordinata ad assoggettare !'area ad un processo di urbanizzazione idoneo a conferirle
un nuovo assetto (con particolare riferimento alle opere di urbanizzazione relative alia
viabilita, v. T.A.R. Sicilia, Catania, 3· ottobre 1997, n. 1971, in Rassegna T.A.R, 1997, I,
4596; id., Sez. I, 25 febbraio 2004 n. 438, iv4 2004, I, 1616, in un caso di sopraelevazione
in una zona urbanizzata). V., peraltro, Cons. Stato, Sez. V, 17 maggio 2000 n. 2874, in Il
Cons. Stato, 2000, I, 1265, secondo cui - oltre alia sufficienza delle opere di urbanizza-
zione primaria - «e necessaria anche che !'area presenti il requisite obiettivo dell'atti-
tudine a! completamento del disegno urbanistico-edilizio del piano». Secondo il Consi-
glio di Stato (Sez. V, 25 ottobre 1997, n. 1189, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1403), Ia stima
della sufficienza delle opere di urbanizzazione spetta alia valutazione discrezionale della
pubblica Amministrazione. (v. anche T.A.R. Calabria, Catanzaro, 18luglio 1999, n. 950,
cit.; e T.A.R. Lazio, Sez. II, 22 ottobre 1999, n. 1970, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 4245,
con riferimento anche aile dimensioni dell'opera). Qresta valutazione, perc, deve essere
concretamente evidenziata, indicando le concrete, ulteriori esigenze di urbanizzazione
indotte dalla nuova costruzione (Cons. Stato, Sez. V, 14 febbraio 2003 n. 802, in Il Cons.
Stato, 2003, I, 309); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 19 novembre 2003 n. 13696, iv4
2004, I, 339; 8 ottobre 1999, n. 2595, iv4 1999, I, 4951 e 17 gennaio 2000 n. 31, iv~
2000, I, 1437; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 29 settembre 2000 n. 7649, iv~ 2000, I, 4370, se-
condo cui l'Amministrazione «deve congruamente evidenziare le concrete ed ulteriori esigen-
ze di urbanizzt~zione indotte dalla nuova costruzione••). Inoltre, il Consiglio di Stato (Sez.
IV, 29 aprile 2000 n. 2562, in Il Cons. Stato, 2000, I, 1063; conf. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis,
4 mnrzo 2004 n. 2081, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1366), ha affermato che !a detta equi-
 CAPITOLO XIV
194
Purtroppo, la legge 47 del 1985 (recepita dall'art. 30 t.u. edilizia
del 2001) non ha risolto compiutamente il problema, indivi~uando
la lottizzazione abusiva nell'ipotesi di «opere che comportmo tra-
sformazione urbanistica ed edilizia dei terreni» in violazione della
normativa urbanistica o senza la prescritta autorizzazione.
Infatti sarebbe assurdo qualificare come lottizzazione qualsiasi
intervent~ avente rilevanti conseguenze sotto il profile urbanistico
od edilizio (che sarebbero ipotizzabili anche in casi di semplice tra-
sformazione di fabbricati gia esistenti).
Pertanto e ancora necessaria un'interpretazione integrativa del te-
ste legislative, per la quale verosimilmente resta valido l'indirizzo
giurisprudenziale riportato in precedenza. . .
Invece, la normativa richiamata ha risolto, con maggrore chrarez-
za l'altra controversa ipotesi di lottizzazione abusiva, individuata
taivolta nella vendita frazionata dei terreni senza l'esecuzione di ope-
re.
Infatti si configurano come lottizzazione abusiva anche il «fra-
zioname~to e la vendita, o atti equivalenti, del terrene in lotti che,
per le loro caratteristiche quali la dimensione ~n relazion.e alla n~~r~
del terrene e alla sua destinazione secondo gh strumentl urbamstrcr,
il numero, l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urba~iz­
zazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncmo
in modo non equivoco la destinazione a scope edificatorio».
valenza tra pianificazione esecutiva e stato di a~eguata .urb~nizzazione e. configurabile
ove si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzaztone pnmana e seco.n~a~1a almena ne~­
le quantita minime prescritte dalla normativa sugli standard urbamst1cr (m~ tale ~ecl­
sione lascia perplessi, perche in tal modo si potrebbe pretendere l'approvaz10~e d1 un
piano di lottizzazione anche per edificare su un lotto residua e co~~letamente mterclu-
so in un'area gia completamente edificata). In senso ancora restntttvo, v. anche Cons.
Stato Sez. N 7 novembre 2001 n. 5721, iv~ 2001, I, 2439; nonche 3 novembre 2003 n.
6833: iv4 2003, I, 2454; Secondo cui bisogna far riferimento all'i~tero comprens?rio ~he
dovrebbe essere pianificato dal piano urbanistico a~ativo; anz1, per super~re 1obbhgo
del piano attuativo, estato affermato che !'area da ed1ficare deve essere 1un.1ca .a nones-
sere stata ancora edificata in una zona integralmente interessata da costruz10m e dotata
delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2004 n. 1013, ~v4 2004, I,
512); v. anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 12 giu~o 2003 n. ?546, 1.n Ras~egna
T.A.R., 2003, I, 3396; e, per superare !a necessita della preVla approvaz10ne d1 un p1ano
particolareggiato, v. T.A.R. Latina, 18 settembre 2003 n. 742, iv4 2003, I, 3711 (v. anche
rctro, cap. IX, nota 5).
PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 195
Naturalmente, anche l'applicazione di questa definizione nei casi
concreti potra dar luogo a qualche incertezza, rna ormai l'interprete
ha molteplici elementi di riferimento per individuare le ipotesi di
predisposizione di lottizzazioni abusive mediante la vendita frazio-
nata dei terreni.
E chiaro, ad esempio, che una vendita di numerosi piccoli lotti di
terrene a vari acquirenti (tanto piu se non agricoltori), farebbe con-
figurare la detta fattispecie legislativa di lottizzazione abusiva (3).
(3) La Corte di Cassazione, Sez. II, con !a sentenza 2 febbraio 1988. n. 949, ha esa-
minato il disposto della Iegge 47/1985 (oggi art. 30 t.u. edilizia), affermando che: «La
lottizzazione, che si configura come uno strumento tecnico-urbanistico diretto alla
formazione di nuovi complessi edilizi attrezzati a fini residenziali e non come semplice
frazionamento e trasferimento dei suoli aventi diversa destinazione attuale, va definita
come abusiva, a norma dell'art. 18 Iegge 28 febbraio 1985, n. 47, quando vi sia inizio di
opere che comportino trasformazione urbanistica (o edilizia) dei terreni, in violazione
delle prescrizioni degli strumenti urbanistici (e delle leggi statali e regionali) ovvero sen-
za autorizzazione, come pure nell'ipotesi di predisposizione della stessa mediante il fra-
zionamento e Ia cessione in Iotti del terreno sempre che, in relazione alia natura di que-
sto ed alia sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici (o altri riferimenti), de-
nuncino non equivocamente la destinazione a scopo edificatorio; pertanto non confi-
gura detta ipotesi, ne di conseguenza e nulla per illiceita della relativa causa, Ia promes-
sa di vendita di parte di un fondo che, ancorche analoga ad altri atti di disposizione di
ulteriori frazioni dello stesso, non faccia· riferimento, ne preveda infrastrutture di urba-
nizzazione, comportando Ia mera alienazione di suolo priva di rilievo urbanistico senza
assumere funzione prodromica di una lottizzazione••. Nello stesso senso, v. T.A.R. La-
zio, Sez. II-bis, 8 settembre 1998, n. 1390, in Rassegna T.A.R, 1998, I, 3561 (sulla necessi-
ta che alia vendita frazionata segua qualche attivita materiale). In generate, con ampi ri-
chiami, sulla nozione di lottizzazione abusiva, v. Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 2005 n.
3531, in Riv. giur. edilizia, 2006, I, 157.
Sulla insufficienza della presenza di una strada in terra battuta, cfr. T.A.R. Lazio,
Sez. II, 18 gennaio 1993, n. 53, in Rassegna TA.R., 1993, I, 408, che esclude anche !a con-
figurabilita di una lottizzazione nell'ipotesi di vendita frazionata di un terreno, ove
manchino le concorrenti caratteristiche richieste dall'art. 18, comma 1, Iegge 47/1985 (v.
anche T.A.R. Lazio, Sez. II, 25 marzo 1996, n. 544, iv4 1996, I, 1228). E stato anche rite-
nuto, che - ai fini dell'individuazione di una lottizzazione abusiva, di cui all'art. 18, c.
1, Iegge 47/1985 - a! frazionamento di un terreno in Iotti debba seguire qualche attivita
materiale «ulteriore rispetto alia mera recinzione della proprieta» (T.A.R. Toscana, Sez. II, 4
agosto 2000 n. 1830, ivi, 2000, I, 4460), Per un caso di esclusione di lottizzazione abusi-
va. (vendita frazionata a parenti stretti), v. T.A.R. Lazio, Sez. VI-bis, 25 gennaio 2002 n.
695, iv~ 2002, I, 517).
Sui criteri di individuazione di una lottizzazione negoziale, che puo tradursi anche
nella vendita di un solo lotto, cfi·. Cass., Sez. III pen., 30 a.prile 1994, n. 4954, in ll Cons.
196 CAPITOLO XN
3. Misure per la prevenzione e la repressione delle lottizzazioni abusive
Per bloccare il fenomeno delle lottizzazioni abusive, Ia Iegge pre-
scrive anche che, agli atti tra vivi di trasferimento dei terreni deve es-
sere allegate, a pena di nullita, il certificate di destinazione urbani-
stica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l'area inte-
ressata. Q!lesto certificate deve essere rilasciato dal Comune entro 30
giorni ed ha validita per un anno (salvo varianti della normativa ur-
banistica) (4).
Stato, 1994, I, 1691, e anche in caso di semplice contratto preliminare, id., 22 marzo
2000 n. 3668, iv4 2000, II, 1709.
Per Ia definizione di ipotesi di lottizzazione abusiva negoziale e lottizzazione abusi-
va materiale, v. Cons. Stato, Sez. IV, 5 agosto 2003 n. 4465, iv4 2003, I, 1684; T.A.R. To-
scana, Sez. III, 8 marzo 2005 n. 1004, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 1499; ~· ru:che T.A.R:
Lazio, Sez. II-ter, 13 ottobre 2003 n. 8327, iv4 2003, I, 4121, su una vend~ta dt nu~eros1
Iotti anche di superficie estremamente ridotta; nonche T.A.R. Campama, Napoh, Sez.
II, 17 giugno 2004 n. 9561, iv4 2004, I, 3178; cfr., invece, s~lla inconfigurabi~ita di una
lottizzazione negoziale abusiva, Cass., Sez. II civ., 17 febbrato 2004 n. 3004, m Il Cons.
Stato, 2004, II, 1161; sull'insufficienza del semplice frazionamento in Iotti inferiori a~l~
misura minima prescritta dal p.r.g., v. Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2004 n. 6810, wz,
2004, I, 2173; T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 marzo 2005 n. 2205, in Rassegna T.A.R •. 2~05, I,
1020; id., 16 marzo 2005 n. 1879, iv4 2005, I, 1010; v. anche, con qualche dtstmguo,
T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 22 febbraio 2005 n. 140, iv4 2005, I, 1191.
Sulla confi~rabilita di una lottizzazione abusiva negoziale, anche in ipotesi di ven-
dita di terreni di superficie superiore a diecimila metri quadrati, v. Cass., Sez. III pen., 6
aprile 1996, in Riv. giur. edilizia, 1996, I, 1118; 11 gennaio 1999, n. 216, in Il Cons. Stato,
1999, II, 1161; Cons. Stato, Sez. V, 20 aprile 2001 n. 2411, in Riv. giur. edilizia, 2001, I,
639; v., per<), T.A.R. Lazio, Sez. !I-ter, 21 febbraio 2001 n. 1365, in Rassegna T.A.R, 2001,
I, 816.
La Corte di Cassazione, a Sezioni penali unite (8 febbraio 2002 n. 5115, in Edilizia e
territorio, 2002, n. 8, 8 sgg.) ha ritenuto che il reato di lottizzazione abusiva si configura
anche in presenza di un'autorizzazione a lottizzare rilasciata in contrasto con la norma-
tiva urbanistica vigente.
(4) Dall'agosto 1993 i notai c~e ricevono. atti o. ~utentichin? s.critture private a~enti
ad og~etto trasferim~nti di terrem ovver~ dt eserc1z1 tommerctah devon? co.mum~~re,
entro d mese success1vo a que!lo della sttpula, al questore del luogo ave e ubtcato lim-
mobile, i dati relativi aile parti contraenti, o lora rappresentanti, al bene compravendu-
to e al prezzo indicate. La natura di lottizzazione di un'operazione ~on e esclusa dalla
pattizia con la quale I'acquirente dichiari di essere al corrente che d terrene, catastal-
mente censito come agricola, non fa parte di lottizzazione autorizzata e non puo essere
utilizzato a scopo edilizio (cfr. Cass., Sez. II civ., 5 gennaio 1988, n. 44, in Guida al dirit-
to, 1998, n. 8, 76).
PIANI DI LOTT!ZZAZIONE
197
In caso di mancato rilascio del certificate, sara sufficiente una di-
chiarazione sostitutiva da parte dell'alienante (o del condividente).
Naturalmente, il rispetto delle condizioni stabilite per evitare Ia
nullita degli atti di trasferimento dei terreni e per ottenere l'approva-
zione del trasferimento catastale non esclude Ia possibilita di confi-
gurare nella vendita frazionata di un terreno l'ipotesi della lottizza-
zione abusiva, consistente nella predisposizione della trasformazione
urbanistica di cui si edetto in precedenza.
In tal caso sono applicabili ai trasgressori le sanzioni penali, di
cui all'art. 44, lett. c, t.u. edilizia (v. cap. XXV, n. 3) e lo stesso giudice
penale dispone la confisca dei terreni in oggetto (che sono acquisiti
di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune, con la relativa
trascrizione nei registri immobiliari).
Q!lalora si verifichi l'altra ipotesi di lottizzazione abusiva - cioe
di effettiva realizzazione senza autorizzazione di opere rappresentan-
ti un intervento di tipo lottizzatorio nei sensi indicati al precedente
n. 2- il Comune ordina Ia sospensione dei lavori (con la conseguen-
te immediata incommerciabilita dei terreni in questione), previo av-
viso dell'inizio del procedimento (s).
Se, nei successivi novanta giorni, il Comune non ritiene di revo-
care l'ordine di sospensione, le aree lottizzate sono acquisite di dirit-
to al patrimonio comunale. Cia significa che, nel caso di lottizza-
zione abusiva, i trasgressori non possono evitare la perdita della
proprieta delle aree, ne con una domanda di concessione in sanato-
ria, ne con la demolizione delle opere abusive (6).
In caso di inerzia del Comune, deve provvedere in via sostitutiva
La Corte costituzionale, con sentenza 26 gennaio 2004 n. 38 (in Guida al diritto,
2004, 9, 26) ha riconosciuto Ia legittimita costituzionale dell'art. 18 Iegge 47/1985, lad-
dove non prevede Ia possibilita di porre rimedio alia nullita prescritta mediante un suc-
cessive atto cui sia allegata un valido certificate di destinazione urbanistica.
(5) Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 11 setttembre 2002 n. 4811, in Rassegna
T.A.R., 2002, I, 4020.
(6) Sull'ammissibilita di un'autorizzazione a lottizzare in sanatoria (sia pure senza
l'effetto dell'estinzione del reato, ai sensi dell' art. 20, lett. c, e 22 della Iegge 47 del 1985),
v. Corte cost., 21 aprile 1994, n. 148, in Il Cons. Stato, 1994, II, 565; v. anche Cass., Sez.
III pen., 21 febbraio 2003 n. 8557 e Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 2005 n. 3531, cit. al-
Ia nota 3.
198 CAPITOLa XIV
il Presidente della Giunta regionale e, in mancanza, il giudice penale
- come nell'ipotesi di predisposizione di lottizzazione abusiva - di-
spone a favore del Comune la confisca dei terreni e delle opere abu-
sivamente costruite.
4. Procedimento per l'approvazione del piano di lottizzazione
Come si e accennato, la lottizzazione di un terreno a scopo edili-
zio puo essere autorizzata soltanto nei Comuni gia provvisti di uno
strumento urbanistico generale.
In tal caso il privata che intenda procedere alia lottizzazione di
un appezzamento di terrene presenta all'Amministrazione comunale
un piano di lottizzazione che, naturalmente, deve essere conforme
alia normativa edilizia vigente e rispettare gli standard urbanistici (7).
Qyalora l'area interessata dalla lottizzazione sia di proprieta di
piu persone, e necessaria la partecipazione di tutti i proprietari del-
l' area e non soltanto di alcuni, anche se proprietari di gran parte del-
la medesima (s).
Invece, in Campania- secondo l'art. 27 della legge regionale n. 16
del 2004 - sembra che pure un piano di lottizzazione possa essere
presentato non necessariamente da tutti i proprietari delle aree com-
prese nel progetto di piano, rna anche· soltanto dai proprietari rap-
presentanti il cinquantuno per cento del complessivo valore impo-
nibile delle dette aree, con la successiva possibilita dell'esproprio del-
le aree dei proprietari che non abbiano aderito all'iniziativa. Spetta
all'autorita comunale valutare sia la rispondenza del piano di lottiz-
zazione alia normativa edilizia vigente e la compatibilita del mede-
(7) Sugli elaborati occorrenti in Campania, v. L.R. 20 marzo 1982, n. 14, titolo III,
cap. III. La giurisprudenza amministrativa ha escluso la'competenza dei geometri, per la
redazione dei piani di lottizzazione e, in genere, per l'attivita di progettazione urbani-
stica a qualunque livello (Cons. Stato, ad. gen., par. 20 aprile 1973, n. 13, in It Cons. Sta-
to, 1973, I, 1552).
(8) Cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 19 novembre 1994, n. 535, in Rmsegna
T.A.R., 1995, I, 212; T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 marzo 1996, n. 366, iv4 1996, I,
1864; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 7 giugno 2001 n. 846, iv4 2001, I, 3069.
PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 199
sima con le esigenze di pianificazione ad iniziativa pubblica, sia l'op-
portunita, razionalita e congruita delle scelte urbanistiche operate (9).
Gia la legge 47 del 1985 aveva demandato alia legge regionale la
semplificazione del procedimento, eliminando la necessita dell'ap-
provazione da parte della Regione (w). Cio in Campania era stato gia
realizzato, mediante la delega allo stesso Comune e il successive
semplice «controllo di conformita» da parte della Provincia o della
Comunicl montana, ai sensi della legge regionale 20 marzo 1982 n.
14. Poi, la legge regionale n. 16 del 2004 ha stabilito che tutti i piani
urbanistici attuativi (lottizzazione compresa) siano adottati dalla
Giunta comunale e trasmessi alia Provincia per eventuali osservazio-
ni. II piano stesso e depositato per trenta giorni presso la casa comu-
nale e di cio deve essere data notizia su due quotidiani a diffusione
regionale ed eventualmente con ulteriori forme di pubblicita in mo-
do che nel detto termine di 30 giorni chiunque possa presentare os-
servazioni ed opposizioni al piano adottato. Su tali osservazioni od
opposizioni la Giunta comunale decide ed approva definitivamente
il piano, dando atto della sua conformita al piano urbanistico co-
munale (e sempre nel rispetto degli standard urbanistici). In ogni ca-
(9) T.A.R. Liguria, 24 marzo 1977, n. 121, in Rmsegna T.A.R, 1977, I, 1690. In parti-
colare la giurisprudenza ha precisato che l'approvazione di un piano di lottizzazione
non e atto dovuto, rna costituisce s~mpre espressione di un potere discrezionale
dell'autorita competente (Cons. Stato, Sez. N, 2 marzo 2001 n. 1181, in It Cons. Stato,
2001, I, 545; 2 marzo 2004 n. 957, iv4 2004, I, 499); v. anche T.A.R. Sardegna, 31 dicem-
bre 2002 n. 1938, in Rmsegna T.A.R, 2003, I, 929.
(10) Peraltro, secondo l'art. 89 del testo unico sull'edilizia, nelle zone sismiche prima
dell'approvazione di un piano di lottizzazione il Comune deve chiedere il parere del
competente ufficio tecnico regionale. Anche in questo caso, come per i piani urbanistici
generali e particolareggiati, il detto parere s'intende reso in sensa negativo se l'ufficio
regionale non risponde entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta (norma as-
sai discutibile). Nelle localita soggette a vincolo paesistico il piano di lottizzazione do-
vrebbe ottenere anche l'autorizzazione paesistica (cap. XXI), che potrebbe essere negata
con il rilievo, ad esempio, dell'eccessivo sviluppo planovolumetrico degli insediamenti
previsti (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 27 febbraio 1993, n. 156, in Rmsegna T.A.R.,
1993, I, 1540). La necessita dell'autorizzazione paesistica per l'approvazione dei piani di
lottizzazione estata ribadita dal Consiglio di Stato (Sez. VI, 2 marzo 2000 n. 1095, in It
Cons. Stato, 2000, I, 497), secondo cui anche tale autorizzazione deve essere comunicata
all'autorita ministeriale ai sensi della legge 431/1985 (v. MAsr, in Riv. giur. editizin, 2000,
I, 634).
200 CAPITOLO XIV
so, sussiste il preciso obbligo del Comune di provvedere sulla do-
manda di autorizzazione alla lottizzazione di terreni (11). Ove l'au-
torita comunale intendesse negare la licenza di lottizzazione occorre
che tale provvedimento sia fornito di congrua motivazione e sia e-
sente da vizi; in particolare, cioe, occorre che la P.A. dichiari quali
norme siano in contrasto con il progetto presentato.
Per il rilancio dell'edilizia, la legge 30 aprile 1999, n. 136, ha sta-
bilito che l'approvazione da parte dei Consigli comunali dei piani
attuativi di iniziativa privata deve intervenire entro novanta giorni
dalla data di presentazione dell'istanza o dall'eventuale successiva ac-
quisizione dei necessari preventivi pareri o nulla osta (come
l'autorizzazione paesistica) (art. 22, comma 1). L'infruttuosa scaden-
za di tale tennine consentirebbe all'interessato di chiedere al presi-
dente della Giunta regionale la nomina di un commissario ad acta
(art. 22, c. 5).
L'autorizzazione a lottizzare e anche subordinata alla stipula della
convenzione da approvarsi dal Comune e da trascrivere a cura del
proprietario lottizzante (12). Con essa viene previsto, tra l'altro (13):
(11) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, 12 settembre 1997, n. 1500, in Rmsegna T.A.R.,
1997, I, 3949, secondo cui I'Amministrazione comunale deve pronunciarsi entro 30
giorni dalla domanda, ai sensi degli artt. 2 e 3 Iegge '7 agosto 1990, n. 241; T.A.R. Lazio,
Sez. I, 18 settembre 1995, n. 1590, in Rmsegna T.A.R., 1995, I, 4098; T.A.R. Abruzzo,
L'Aquila, 27 luglio 1995, n. 566, iv4 1995, I, 4288. Peraltm, il Consiglio di Stato (Sez.
N, 24 ottobre 1997, n. 1223, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1364) ha riconosciuto un potere
discrezionale dell'autorita amministrativa di valutare I'opportunita di approvare il pia-
no di lottizzazione (cosi anche T.A.R. Abruzzo, Pescara, 11 luglio 1998, n. 495, in Rmse-
gna T.A.R., 1998, I, 3311; v. perc, in sensa contrario, Cons. Stato, Sez. N 15 ottobre
1999, n. 1589, in Il Cons. Stato, 1999, I, 1569).
(12) La mancanza della stipula o della trascrizione della convenzione esclude I'effka-
cia e I'operativita della lottizzazione (Cons. Stato, Sez. V, 1 febbraio 1989, n. 82 e 27 di-
cembre 1988, n. 863, in Il Cons. Stato, 1989, I, 146 e 1988, I, 1638; T.A.R. Campania,
Napoli, Sez. I, 28 ottobre 1997, n. 2648, in Rmsegna T.A.~, 1997, I, 4494). Estato anche
affermato che rientra nella competenza del dirigente e non del Consiglio comunale
I'adozione dei provvedimenti di gestione delle lottizzazioni edilizie, ai sensi dell'art. 51,
comma 3, Iegge 142/1990 (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 19 novembre 2001 n.
1364, iv4 2002, I, 290).
(13)Per !a Campania v. !a Iegge regionale 20 marzo 1982, n. 14, titolo III, capo III.
Nella convenzione di Iottizzazione possono essere inserite, nell'ambito dell'autonomia
negoziale che !a caratterizza, disposizioni liberamente elaborate, purche non contrastan-
ti con !a funzione propria della convenzione stessa (ad esempio un'obbligazione ag-
PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 201
a) la cessione gratuita entro termini stabiliti delle aree necessarie per
le opere di urbanizzazione primaria ed eventualmente secondaria;
b) l'assunzione a carico del proprietario degli oneri relativi alle ope-
re di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di
urbanizzazione secondaria;
c) termini non superiori a dieci anni entro i quali deve essere ulti-
mata l'esecuzione delle opere di urbanizzazione;
d) congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi
deriyanti dalla convenzione (ad esempio una fideiussione banca-
ria o deposito cauzionale di somma a garanzia).
Costituiscono opere di urbanizzazione primaria(I4):
- le strade residenziali;
- gli spazi di sosta o parcheggio;
- le fognature;
- le reti idriche ed elettriche, la rete di distribuzione del gas;
- la pubblica illuminazione;
- gli spazi di verde attrezzato (in prossimita ed al servizio delle abi-
tazioni).
Le opere di urbanizzazione secondaria sono, invece, quelle costi-
tuenti infrastrutture sociali del nuovo insediamento, e cioe:
- asili nido, scuole materne e dell'obbligo;
- complessi per l'istruzione superiore all'obbligo;
- mercati di quartiere;
giuntiva riconducibile alia funzione di urbanizzazione) (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I,
22 giugno 2000 n. 1141, in Rmsegna T.A.R, 2000, I, 4191).
Secondo il Consiglio di Stato, !a convenzione di lottizzazione efrutto dell'incontro
di volonta delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice
civile. Pertanto, il privata non puc evitare I'adempimento di impegni assunti nella con-
venzione, come il pagamento di contributi di urbanizzazione maggiori di quelli astrat-
tamente previsti dalla Iegge (cfr. Cons. Stato, Sez. N, 28 luglio 2005 n. 4015, in Edilizia
c terr., 2005, n. 37, 51).
(14) Cfr. Iegge 29 settembre 1964, n. 847, art. 4, modi£ dall'art. 44 della Iegge 22 ot-
tobre 1971, n. 865. Tra le opere di urbanizzazione secondaria sana stati inclusi, ad e-
6Cmpio, i campi da tennis (T.A.R. Basilicata, 4 agosto 1987, n. 223, in Foro amm., 1988,
2596) e gli edifici di culto dei testimoni di Geova (T.A.R. Veneto, Sez. II, 11 maggio
1987, n. 401, iv4 1988, 959). Invece, e stata negata !a natura di opera di urbanizzazione
Rccondaria ad un centro fisioterapico privata (Cons. Stato, Sez. V, 19 maggio 1998, n.
626, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 1221).
202 CAPITOLO XIV
- delegazioni comunali;
- centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie;
- aree verdi di quartiere;
- chiese ed altri edifici religiosi;
- impianti sportivi di quartiere.
A seguito della legge 10 del 1977 sul regime dei suoli, l'entita de-
gli oneri di urbanizzazione, anche ai fini delle convenzioni di lottiz-
zazione, deve essere determinata applicando le tabelle parametriche
approvate dal Consiglio comunale sulla base della relativa delibera
regionale. Le somme pagate per i detti oneri (rna non -il valore delle
aree cedute) (15) verranno sottratte dal contributo dovuto per il rila-
scio delle singole concessioni edilizie (oggi permessi di costruire).
Una volta approvato il piano di lottizzazione, si puc procedere
alla sua attuazione. L'edificazione delle aree comprese nel piano e
subordinata al rilascio del permesso di costruire ed alla osservanza
della eventuale ulteriore disciplina urbanistica vigente nella zona.
Non sempre, perc, un piano di lottizzazione, regolannente ap-
provato - pur rappresentando la relativa convenzione un contratto
di natura patrimoniale - costituisce presupposto inderogabile per il
rilascio del permesso di costruire, soprattutto alla luce della gia ri-
chiamata evciluzione giurisprudenziale, che ha ritenuto la lottizza-
zione non piu una prelicenza edilizia. In altri termini, l'approvazio-
ne di un piano di lottizzazione non comporta un vero e proprio di-
ritto dei titolari della licenza di lottizzazione ad ottenere il rilascio
dei singoli permessi di costruzione dei fabbricati previsti dal piano.
Infatti, non si puc escludere che una nuova legge possa introdur-
re nuove limitazioni alla facolta di edificare incompatibili con il
piano di lottizzazione approvato (si pensi ad esempio ad alcune leggi
regionali che hanno introdotto il divieto di qualsiasi costruzimi.e,
per un determinato periodo di tempo, lungo una fascia costiera. An-
che l' art. 1-quinquies della legge 431 del 198? sulla tutela del paesag-
gio ha bloccato per alcune zone l'attuazione di piani di lottizzazione
gia approvati).
(15) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 settembre 1998, n. 1348, in Il Cons. Stato, 1998, I,
1303; id., 10 giugno 1998, n. 807, iv4 1998, I, 908.
PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 203
Inoltre, come la giurisprudenza ha espressamente ammesso, anche
un nuovo piano urbanistico comunale puc introdurre, per la zona
compresa nel piano di lottizzazione approvato, una diversa discipli-
na contrastante con le previsioni della medesima lottizzazione. In tal
caso la giurisprudenza richiede soltanto che la modifica di ufficio
della lottizzazione approvata sia rigorosamente motivata con specifi-
che ragioni di interesse pubblico, da parte del nuovo piano urbani-
stico comunale (16),
D'altra parte, l'approvazione del piano di lottizzazione non im-
pone l'obbligo a carico dellottizzante della sua esecuzione; quest'ul-
timo potra, quindi, abbandonare il progetto e ripresentare o meno
nuova domanda all'autorita comunale (salvi gli obblighi assunti con
la convenzione stipulata) (17).
(16) Cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 23 febbraio 2004 n. 1667, in Rarsegna T.A.R., 2003,
I, 4413; vedi anche Cons. Stato, Sez. N, 11 maggio 1982, n. 278 e 28 aprile 1981, n. 374,
in Il Cons. Stato, 1982, I, 629 e 1981, I, 404, secondo cui «l'esistenza di un piano di lot-
tizzazione, a! pari di ogni altro strumento urbanistico, anche di grado superiore, non e
di ostacolo ad una successiva pianificazione generale del territorio (o a sue varianti} e,
quindi, puo essere superata da nuovi strumenti urbanistici che dispongono in senso dif-
forme; tuttavia I'Amministrazione deve motivare ampiamente ed in modo rigoroso le
ragioni per cui le nuove scelte urbanistiche facciano ritenere superati gli interventi lot-
tizzativi precedentemente attuati». Sulle conseguenze, v. Cass., Sez. I, 30 gennaio 1985,
n. 580, in Riv. giur. edilizio, 1985, I, 426, e Sez. un., 5 marzo 1993, n. 2669, in Foro it.,
1993, I, 3308. .
(17) Sull'ipotesi di inadempimento degli obblighi previsti dalla convenzione, v.
Cons. Stato, Sez. N, 4 aprile 1991, n. 231, in Il Cons. Stato, 1991, I, 580 e sull'esecuzione
coattiva dei detti obblighi, v. Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 1991, n. 300, iv4 1991, I,
447; v. anche Cons. Stato, Sez. N, 3 novembre 1998, n. 1412, iv4 1998, I, 1711; T.A.R.
Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 7 febbraio 2003 n. 82, in Rarsegna T.A.R, 2003, I,
1520. II Consiglio di Stato (Sez. V, 20 marzo 2000 n. 1509, iv4 2000, I, 632) ha anche
precisato che !a scadenza della convenzione non fa venir meno gli obblighi nascenti
dalla medesima con riferimento a! mantenimento anche per il futuro della sistemazione
edilizia prevista per !'area Iottizzata; peraltro, le prestazioni a contenuto patrimoniale
sono assoggettate alia prescrizione decennale di cui all'art. 2934 c.c. (T.A.R. Puglia, Bari,
Sez. III, 14 febbraio 2004 n. 597, in Rarsegna T.A.R, 2004, I, 1548). Le controversie rela-
tive alla convenzione sono devolute alia giurisdizione esclusiva del giudice amministra-
tivo (Cons. Stato, 4 gennaio 1993, n. 14, iv4 1993, I, 44). La Corte di Cassazione (Sez. II,
11 febbraio 1994 n. 1384, iv4 1994, II, 940) ha precisato che l'adempimento dell'obbli-
gazione di realizzare le opere di urbanizzazione - assunto con Ia convenzione di Iottiz-
zazione - puo essere preteso dal Comune, ma non dagli aventi causa dal lottizzatore,
resisi acquirenti di singoli Iotti di terreni edificati.
204 CAPITOLO XIV
Nel silenzio della Iegge, deve ritenersi applicabile al piano di lot-
tizzazione il termine di validita decennale stabilito dalla Iegge urba-
nistica per i piani regolatori particolareggiati (18), In ogni caso il ter-
mine di scadenza di una lottizzazione convenzionata decorre dalla
data di stipula della convenzione (19), Dopa la scadenza del detto ter-
mine rimangono pienamente vincolanti le disposizioni urbanistiche
del piano di lottizzazione (2o).
Va rilevato, infine, che gia la Iegge 1150 del1942 (art. 28) prevede
Ia possibilita che il Comune solleciti i proprietari alia formazione di
un piano di lottizzazione e, in mancanza, decida di provvedervi
d'ufficio e poi - in caso di mancato accordo con i proprietari - di
procedere all' espropriazione delle aree.
In Campania, la Iegge regionale 16/2004 stabilisce la possibilita
che il Comune provveda alia formazione anche del piano di lottiz-
zazione in caso di inadempimento da parte dei privati, a cia obbli-
gati dagli atti di programmazione degli interventi (art. 25 l.r. cit.)
approvati dal Consiglio comunale, che hanna valore ed effetti del
programma pluriennale di attuazione di cui all'art. 13 della Iegge
10/1977 (v. cap. XVI) (21),
(18) Cons. Stato, Sez. V, 12 ottobre 2004 n. 6527, in ll Cons. Stato, 2004, I, 2091; Sez.
IV, 25 luglio 2001 n. 4073, iv4 2001, I, 1702. Cfr. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 30 dicembre
1994, n. 1014, in Rossegna T.A.R., 1995, I, 707; T.A.R. Sardegna, 18 agosto 2003 n. 10331
ivi, 2003, I, 3957.
(19) Cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 27 maggio 1995, n. 169, in Rossegna T.AR, 1995, I,
3021; v. anche retro, nota 12.
(20) Cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 30 maggio 2002 n. 4925, in Rossegna T.A.R., 2002,
I, 2321; T.A.R. Sardegna, 18 agosto 2003 n. 1033, iv4 2003, I, 3957.
(21) Secondo il Consiglio di Stato (Sez. IV, 14 ottobre 1997, n. 1194, in Guida al di-
ritt:o, 1997, n. 45, 125) !a mancata inclusione in un programma pluriennale di attuazio-
ne none di ostacolo all'approvazione di un piano di lottizzazione.
CAPITOLOXV
IL RECUPERO EDILIZIO·ED URBANISTICO
SOMMARIO: 1. Consider.~ioni intr~~uttive. - 2. Zone di recupero e piani di
recuper~. - 3.. Defi~~zwne degh mterventi di recupero. - 4. Piani di recu-
pero ~e1. c.entn sto~1c1. - 5. Rapporto tra il piano di recupero e gli strumenti'
urban~st~c1 generah. - 6. Alluvione di strumenti per il recupero edilizio ed
urb~msttco. - ?· I program~i integrati d'intervento. - 8. I programmi inte-
gratt nella Regt~ne. Campama. - 9. I programmi di riqualificazione urbana. -
10. I programmt dt recupero urbana. - 11. I programmi di riabilitazione ur-
bana.
1. Considerazioni introduttive
II titolo N della 1. ~· 457 del 5 agosto 1978, conosciuta general-
mente come le~ge su.l pr~o decennale per l'edilizia, costitui il prima
~oncreto ~e~t.atrvo dr offnre una risposta organica agli innumerevoli
mterrogatrvr m materia di recupero edilizio.
Con l'unica eccezi?n~ della discipl~na speciale appositamente ap-
pr~vata nel 1973 per II nsanamento dr Venezia e della sua laguna, il
legrslatore aveva sempre preferito considerare in maniera indiffe-
renz.iata ~li in:erventi di nueva edificazione e quelli di recupero del
patnmomo esrstente degradato. Tale identificazione - oltre che ar-
bitrari~ :- si e ma?i~estata gravemente discriminante, e quindi nociva,
per glr mterventr dr recupero, ai quali non erano sufficienti come
nor~ lo sar:bbero ~gg~, ac~enl'l;i occasionali o menzioni implicite nel-
le drverse srstemaz10n1 legrslat1ve che sono seguite.
206 CAPITOLO XY
Il divario tra consapevolezze (ed esigenze) emergenti e strumenti
inadeguati ha condotto, nei primi anni sessanta, a pasticci interpreta-
tivi a cui va riconosciuto il merito di aver coagulato, con le polemi-
che, l'attenzione degli amministratori e degli appartenenti ad organi
politici, rna che, di contra, hanna condotto inevitabilmente al mol-
tiplicarsi del contenzioso, ~i faticosi compromessi, agli onerosi slit-
tamenti dei programmi, talvolta imponenti, varati da alcuni Comu-
m.
La stessa Iegge Bucalossi del 1977 dedico soltanto alcune disposi-
zioni, anticipatrici rna di margine, aile esigenze dell'edificato, senza
sottrarsi, peraltro, aile suggestioni riduttrici che hanna per molti an-
ni identificato i problemi del recupero del patrimonio esistente con
quelli di una specifica e ben connotata porzione di esso, vale a dire i
centri storico-artistici.
II titolo N della legge citata fu diretto a saldare una frattura tra il
crescente fabbisogno di una disciplina di settore ed il perdurare della
disattenzione legislativa. Lo fa in misura complessivamente modesta,
con qualche contraddizione e non poche imprecisioni, rna senza
perdere di vista l'obiettivo principale dell'organicita, almena tenden-
ziale, del sistema proposto, dove esigenze urbanistiche, aspetti finan-
ziari, profili operativi, nomenclature edilizie, misure fiscali traguar-
dano il fine complessivo della incentivazione degli interventi di re-
cupero nel settore.
Qyalche passo in avanti fu fatto con la legge 17 febbraio 1992, n.
179 (e successive modifiche), recante norme per l' edilizia residenziale
pubblica. Ma la realizzazione su vasta scala del recupero del patri-
monio edilizio esistente sembra ancora lantana, anche se - pure a li-
vello della Comunita Europea - si registra un notevole impegno po-
litico e finanziario per la riqualificazione urbana e ambientale (infr'a,
nota 18).
2. Zone di recupero e piani di recupero
La citata Iegge 457/78 ha disciplinato l'intervento sui patrimonio
edilizio esistente, affidando ai Comuni il compito di individuare le
condizioni di degrado (art. 27, 1° comma). I Comuni individuano,
IL RECUPERO EDIL!ZIO ED URBANIST!CO 207
nell' ambito del piano urbanistico vigente, le zone ove si rende op-
portune il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico con deli-
hera del Consiglio comunale. Col medesimo atto consiliare, o con
uno successive, neUe surriferite zone possono essere individuati i
singoli immobili o i complessi edilizi, per i quali il rilascio del per-
messo di costruire e subordinate alia formazione dei piani di recu-
pero.
Nelle «zone di recupero» non assoggettate a piano di recupero si
attuano, di norma, gli interventi edilizi consentiti dagli strumenti
urbanistici generali.
Tuttavia, 1' art. 14 della citata legge 179 del 1992 (come modificato
dall'art. 9, comma 2, del t.u. edilizia del 2001) - anche se gli stru-
menti urbanistici subordinano ogni intervento all' approvazione di
strumenti attuativi (1) - consente egualmente neUe dette zone di re-
cupero, per singole unita immobiliari, gli interventi di manutenzio-
ne, restauro e ristrutturazione edilizia, di cui all'art. 31 legge 457/
1978 (v. numero seguente). Inoltre, sono consentiti gli interventi di
ristrutturazione edilizia, che riguardano globalmente uno o piu edi-
fici, anche se modifichino fino al 25 per cento le destinazioni preesi-
stenti, purche il concessionario si impegni, con atto trascritto a favo-
re del Comune ed a cura e spese dell'interessato, a praticare, limita-
tamente alia percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di
vendita e canoni di locazione concordati con il Comune ed a con-
correre negli oneri di urbanizzazion'e ai sensi della legge 10/1977 e
successive modifiche.
I <piani di recupero» possono essere di iniziativa privata o di ini-
ziativa comunale, ed hanna natura di piano (o, generalmente, di micro-
piano) particolareggiato con contenuto tipico di strumento riguardante il
recupero dell'esistente (e potrebbero avere ad oggetto anche un solo
edificio). Pertanto, sarebbe illegittimo un piano di recupero riguar-
(1) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 29 novembre 1997, n. 2044, in Rassegna
T.A.R., 1998, I, 88. In Campania per I'individuazione delle aree d'intervento v. !a Iegge
regionale 18 gennaio 1983, n. 15. Sulla Iegittimita del piano di recupero Iimitato ad un
singolo compendia immobiliare, v. Cons. Stato, Sez. N, 19 aprile 2000 n. 2336, in ll
Cons.· Stato, 2000, I, 1021. Invece, sull'illegittimita di piani di recupero riguardanti un'a-
rea quasi completamente inedificata, v. Cons. Stato, Sez. N, 31 maggio 1999, n. 925, iv4
1999, I, 816.
208 CAPITOLO XV
dante un'area quasi completamente inedificata e non immobili de-
gradati (nota 1). Nel case di iniziativa privata, i proprietari degli
immobili e di aree comprese nelle zone di recupero, che rappresen-
tano, in base all'imponibile catastale, almena i tre quarti (in Campa-
nia il cinquantuno per cento) del valore degli immobili interessati,
possono presentare una proposta di piano di recupero.
In deroga alle vigenti norme del Codice Civile (artt. 1120, 1121 e
1136, c. 5), gli interventi di recupero relativi ad un unico immobile
composto da piu unita immobiliari possono essere disposti dalla
maggioranza dei condomini che comunque rappresenti almena la
meta del valore dell'edificio (art. 15legge 179/1992).
La proposta di piano di recupero e adottata con delibera del Con-
siglio comunale, cui seguono la pubblicazione e le controdeduzioni
del Consiglio sulle eventuali opposizioni (2). Le leggi regionali reca-
no modifiche dell'indicato procedimento di approvazione e pubbli-
cazione dei piani di recupero. In Campania, la legge regionale n. 16
del 2004 (artt. 26 e 27) stabilisce per i piani di recupero la medesima
disciplina riguardante tutti i piani attuativi, indicata per tali piani
nei capitoli precedenti. L'adozione e accompagnata da una conven-
zione tra il Comune e i privati ai sensi dell'art. 8, comma 5, della
legge-ponte 765/67 inerente alia lottizzazione, cioe con gli oneri di
urbanizzazione a carico dei privati.
(2) La competenza del Consiglio comunale era stata espressamente prevista dall'art.
15 della Iegge 11 febbraio 1994, n. 109, ad integrazione dell'art. 32, lett. b, Iegge
142/1990, in cui eusata !a piu generica formulazione di «piani territoriali ed urbanistici>>.
Poiche !a Iegge 2 giugno 1995, n. 216 ha modificato il citato art. 15 tornando alla for-
mulazione riportata, parte della dottrina ha ritenuto che !a competenza ad approvare i
piani di recupero spetti alla Giunta comunale. Ma !a telenovela legislativa e proseguita
conla Iegge 127 del1997, che riprodusse il citato art. 15 della Iegge 109/1994, e poi con
!'art. 4, c. 2, della Iegge 415 del1998, che ha abrogate !a detta norma della Iegge 127 del
1997, ripristinando l'originaria formulazione dell'art. 32, c. 2, lett. b, Iegge 142 del1990.
Cia nonostante, ediffusa l'opinione, secondo cui l'approvazione dei piani di recupero,
come in genere dei piani urbanistici esecutivi, e di competenza dei Consigli comunali
(naturalmente, salve differenti norme legislative regionali, come !'art. 26 della !. r. della
Campania, riferito nel testo) (cfr., peraltro, in senso contrario, T.A.R. Calabria, Catan-
zaro, 9 novembre 1999, n. 1332, in Rassegna TA.R., 2000, I, 425; T.A.R. Campania, Na-
poli, Sez. N, 24 giugno 2002 n. 3725, iv4 2002, I, 3088).
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBAN!STICO 209
Ma i piani di recupero possono anche essere di iniziativa dei
Comuni e devono realizzarsi sempre nell'ambito delle zone assogget-
tate ai piani di recupero. Per l'adozione e la successiva approvazione
valgono le norme citate riguardo ai piani di recupero di iniziativa
dei privati. Una volta approvati, possono essere realizzati dai privati
singoli o riuniti in consorzio, da cooperative edilizie, dai condomi-
ni, da imprese di costruzione, dagli istituti autonomi case popolari,
etc., ai sensi dell' art. 13 della legge 179 del 1992. Inoltre, i piani di
recupero possono essere attuati anche dai Comuni, direttamente o
mediante apposite convenzioni con i soggetti suindicati, nei seguenti
casi: 1) per gli interventi che essi intendono eseguire direttamente per
il recupero del patrimonio edilizio esistente, nonche limitatamente
agli interventi di rilevante interesse pubblico, con interventi diret-
ti (3); 2) per l'adeguamento delle urbanizzazioni; 3) per gli interventi
da attuare mediante cessione volontaria, espropriazione od occupa-
zione temporanea, previa diffida nei confronti dei proprietari delle
unita minime di intervento, in case di inerzia dei medesimi, o in so-
stituzione dei medesimi nell'ipotesi di interventi assistiti da contri-
bute. La diffida puo essere effettuata anche prima della decorrenza
del programma pluriennale di attuazione nel quale il piano di recu-
pero sia state eventualmente incluso. E in facolta del Comune dele-
gare in tutto o in parte con apposita convenzione l'esercizio delle sue
competenze all'istituto autonomo per le case popolari competente
per territorio o al relative consorzio regionale o a societa miste aile
quali partecipi anche il Comune.
Per le aree comprese in zone assoggettate a piani di recupero non
si possono attuare gli interventi consentiti nelle altre zone di recupe-
ro. Qlalora la delibera del Consiglio comunale di approvazione dei
piani di recupero non sia assunta entre tre anni dall'individuazione
delle zone assoggettate ai suddetti piani, ovvero non sia divenuta ese-
cutiva entre un anne dalla predetta scadenza, l'individuazione deca-
de ad ogni effetto. Trascorsi questi tre anni, durante i quali non sono
possibili interventi di alcun genere, le aree comprese nelle zone sog-
(3) Cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, 15 gennaio 1996, n. 54, in Rassegna T.A.R.,
1996, 1,1087.
210 CAPITOLO XV
gette ai piani di recupero rientrano a far parte delle aree comprese
semplicemente nelle zone di recupero, rendendo possibili gli inter-
venti previsti per queste ultime. Infatti, l'individuazione delle zone
di recupero non esoggetta a termini di efficacia (4).
3. Definizione degli interventi di recupero
Come si e accennato al numero precedente, l'individuazione da
parte del Consiglio comunale delle zone di recupero segna l'ambito
spaziale nel quale e possibile seguire una serie di interventi anche -
ove questi fossero vietati - in assenza del piano particolareggiato.
Sono ammessi:
1) interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione concernenti
sia singoli alloggi che interi immobili;
2) interventi di restauro e ristrutturazione non convenzionati che
possono interessare esclusivamente opere all'interno delle singole
unita immobiliari destinate alia residenza con il mantenimento
della destinazione d'uso. Operazioni del genere potranno riguar-
dare anche singole unita. immobiliari non destinate alia residenza.
In questo caso l'obbligo del mantenimento della precedente de-
stinazione non deve essere osservato;
3) interventi di restauro e ristrutturazione edilizia convenzionata ai
sensi dell'art. 9, lettera b, della legge 28 gennaio 77, n. 10, riguar-
dante interi edifici nella loro globalita, comunque destinati a re-
sidenza.
Trattasi degli interventi di recupero definiti aile successive lettere
a), b), c) e d). Qpesti interventi so no consentiti anche nell' ambito
delle zone vincolate alla redazione dei piani di recupero, qualora en-
tre tre anni dalla individuazione non sia stata assunta la delibera di
approvazione del piano da parte dell'autorita comunale. Le defini-
zioni degli interventi di recupero, contenute nell'art. 31 legge 457/
1978 e integrate dall'art. 3 del testo unico sull'edilizia, prevalgono su
(4) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 25 settembre 1992, n. 789, in It Cons. Stato, 1992, I,
1071.
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO 211
queUe eventualmente difformi dei regolamenti edilizi e delle norme
tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici. Analogo rapporto
di sovraordinazione esiste tra le disposizioni della legge statale e
queUe contenute in precedenti leggi regionali, che dovranno, se dif-
formi, essere adeguate aile prime.
In altri termini, se un piano urbanistico consente determinati in-
terventi di recupero in una determinata zona (ad es., restauro, manu-
tenzione straordinaria, o, invece, ristrutturazione edilizia), per stabi-
lire quali opere edilizie sono concretamente consentite, bisogna fare
riferimento - per quanto riguarda l'edilizia abitativa residenziale -
alle seguenti definizioni, di cui al citato art. 31, come modificato
dall'art. 3 t.u.:
a) interventi di manutenzione ordinaria: quelli che riguardano le
opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture
degli edifici e queUe necessarie ad integrare o mantenere in effi-
cienza gli impianti tecnologici esistenti (s);
b) interventi di manutenzione straordinaria: le opere o le modifiche
necessarie per rinnovare o sostituire parti anche strutturali degli
edifici, nonche per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari
e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle
singole unita immobiliari e non comportino modifiche delle de-
stinazioni d'uso (6) (la giurisprudenza e orientata a ritenere possi-
(5) V. T.A.R. Lombardia, 6 luglio 1988, n. 589, in Rttssegna T.A.R., 1988, I, 2659. Per
le opere da realizzare nell' ambito di stabilimenti industriali, una circolare del Ministero
dei Lavori Pubblici (Dir. gen. urb., Div. I, 16 novembre 1977, n. 1918) definisce con lar-
ghezza gli interventi rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria (comprese ba-
racche amovibili e tettoie di protezione dei mezzi meccanici). In generale, secondo il
Consiglio di Stato (Sez. V, 26 gennaio 2000 n. 338, in It Cons. Stato, 2000, I, 108), le de-
finizioni di cui alia Iegge 457 del 1978 - riportate nel testo - si riferiscono soltanto
all'edilizia abitativa residenziale, sia pubblica che privata, e non so no applicabili a ma-
nufatti non abitativi. Secondo T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 28 aprile 1998, n. 821,
in Rttssegna T.A.R., 1998, I, 2414, il cambio di finitura di percorso pedonale da cemento
a porfido rientra nella nozione di manutenzione ordinaria. Anche !a sostituzione di in-
fissi di legno con nuovi infissi caratterizzati da materiali (e quindi da sagome) rispon-
denti a!l'evoluzione tecnologica rientra tra le opere di manutenzione ordinaria (T.A.R.
Lazio, Sez. II, 9 maggio 2005 n. 3438, iv4 2005, I, 1376).
(6) Cfr. Cons. State, Sez. V, 23 gennaio 1984, n. 64, in It Cons. Stato, 1984, I, 49; 16
maggio 1989, n. 295, iv4 1989, I, 663 (sulla inconfigurabilita della manutenzione stra-
ordinaria nel caso di mutamento della destinazione d'uso); v. anche Sez. N, 22 ottobre
212 CAPITOLO XV
IL RECUPERO EDILIZ!O ED URBANISTICO
213
bili siffatti interventi anche in zone vincolate all'inedificabilita as-
soluta) (7): c) interventi di restauro e di risanamento conservative (s): quelli ri-

pubblico. Addirittura e stata ritenuta compatibile con il vincolo di rispetto cimiteriale

3 1 !' 1994 n 807 iv~ 1994, I, 1077; 11 aprile
1993, n. 921, iv~ 1993, I, 1225; Slez: V, 2d ug lOso dt' t'ra~for~azione di un magazzino in
la fedele demolizione e ricostruzione, con le medesime caratteristiche, di un fabbricato
S z II 24 novembre 1986, n. 324, m LV~segna
567 · · 1995 I 533 re auvo a un ca . n __ ricadente nella detta fascia di rispetto (T.AR. Sicilia, Catania, 31 ottobre 1994, n. 2396,
1995, n. , zvz, ' , b' d'1 M'l iv4 1994, I, 4698).
locali abitativi; T.A.R. Lam ar . ai- /an~ ~: r' 6 dicembre 2000 n. 1301, iv~ 2001, I,
T.A.R, 1987, I, 173 e T.A.R. Fnu 1- .eneZla ~u.ta~ . . . vo di aviment~ creazione (8) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 luglio 1994, n. 807, in It Cons. Stato, 1994, I, 1077. La
593 (per l'ipotesi di spostamento. dt tra~ezzlt !~term, )~mTnA.o R ~io Sez. II 2 aprile distribuzione di volumi e superfici allo scopo di creare una pluralita di appartamenti in
. . · · · · ·
di nuovt servtzt tgtemCl, cos ru 10
t z ne dt sea e mterne , · ·
. .
• '
· · · · · all'interno del ma- un contesto di conservazione della stesso organismo edilizio e qualificabile come re-
.. 1997 I 1620 (realizzaztone dt un servtzto tgtemco stauro (Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 1992, n. 211, iv4 1992, I, 436). Nella stesso sensa
1997, n. 592, tvt,
t ,dei' mun. d'1 contemme . nto e dt' sentiero pedonale); Cons. Stato,
nufatto e nta~tmen
T.A.R. Liguria, Sez. I, 24 marzo 1993, n. 114, in Rassegna T.A.R., 1993, I, 1881, secondo
·c ·
° . It C S. to 1991 I 729 e 29 novembre 1984, n.
870
•
Sez. V, 23 apnle 1991, n. 644,~n d' ~ns..ta io febbr;io 1999, n. 40, in Rassegna T.A.R.,
cui va pero conservata l'identita dell'edificio nella sua struttura complessiva, che si ri-
iv4 1984, I, 1410; T.~R. ~m a~. li. res~ta,. dei volumi e delle superfici delle singole tiene mutata quando si passi da un fabbricato unifamiliare, come la tipica casa padro-
19~9, 1323. \Pe~· 1es~lustOL:~ L a teraz~~~~nazione d'uso); T.A.R. Campania, l':lap.ol~,
!• nale inserita in contesto storico, ad un fabbricato plurifamiliare (v. anche nota 9). Per
umta tmmobtha~L e dt mod;fc~le. ~~~~~ I 1498 (esclusione della demolizione e npnstl~ un'ampia nozione di restauro, comprendente anche qualche possibilita di <<spostamento o
f~bbra~o ~_9r-·)· ~ ~vi.amb;rdia,
1
Sez. II.I. 6 1 1 A Milano Sez. II, 8 giugno 1984, n. 241, ~vz, aumento di volume••, v. T.AR. Campania, Napoli, Sez. I, 10 febbraio 2000 n. 410, iv4
2000, I, 1994 (solo massima); che, invece, ha anche escluso dalla nozione di restauro la
no de1 mun penmet.ra • · ·. · . . . .·
19 84 I 1570 (inc!us1one del npnstmo d1 pa~tL ~ro ate, senT
11 . za sostanziale contenuto m-
modifica dei volumi e delle superfici delle singole unita immobiliari (Sez. II, 4 ottobre
20 settembre 1984
• • rispetto al preeststente
novativo . stato d~11' ed1ficw)·
. '
T•A•R~ . .oscana,· del tutto distrutto• 1999; n. 2565, iv4 1999, I, 4945). Sull'esclusione dell'ipotesi di semplice restauro, nel ca-
. . 1984 I 340 1 (la ricostruz1one d1 un manuLatto. qu~st . . so di recupero di un vecchio casale parzialmente crollato, v. T.A.R. Lazio, Sez. II, 27
n. 1101, r.v.t, , ' .. . .· d. tenzione straordmana, 1n quanta tale no- gennaio 1994, n. 77, iv4 1994, I, 508. Sull'ammissibilit:a che gli interventi di restauro
non puo nentrare tra glt mterventt 1 man.u mpleta nei suoi elementi fondamen-
. 1' · ten a di una costruztone co comportino anche la realizzazione di nuove destinazioni d'uso compatibili con gli ele-
z10ne presuppone es1s ~ .1 fu 10 . nale)· TAR Marche 6 settembre 1984,
tali e avente gia una propna a~tonom a . nz . ' .' · ·f. T A.R 'Lazio Sez. I, 6 lu- menti tipologici, formali e strutturali del fabbricato, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 settembre
1995 n. 1280, in Foro amm., 1995, 1861. Invece, e Stato escluso che l'esecuzione di opere
n. 320, iv4 1984, I•. 3~19 (rifac ment~ so;~e ~~~.l~~~. ~~\7 :Uarz~ 1989, n. 418, ~v~
1
glio 1995, n. 603, evr, 1~95, I, 3558),_ T. . . ·enere i ali di una rete metalltca di rifinitura di un edificio non completato possa qualificarsi come intervento di restau-
1989 I 1149 (cordolo dt cementa alto 20 em. per sost p 174 .. 1997 L 2021 ro o di ristrutturazione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 10 maggio 2001 n. 2043,
· s lerna 20 marzo 1997, n.
di recinztone); T.A.R. ampan~a, a
' ' . C • evz, ' inedita, ma poi annullata da Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2004 n. 2142, in It Cons. Sta-
' t erimetrale di edificio preesistente come
(sull'apertura di un vano-porta.m ~na pare elt t Sez V 1o marzo 1993, n. 301, in It
to, 2004, I, 823 gia citata, e T.A.R. Valle d'Aosta, 25 gennaio 1995 n. 3, in Rassegna
T.A.R, 1995, I, 1091).
opera di manutenzione stral~rdman~); Co~lsile :o~~e di ~anutenzione straordinaria ai
Per altre ipotesi di restauro, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 10 marzo 1994, n. 290, iv4
Cons. Stato, 1993, L 343 (su a estens!One e . 1996 n 29 z'vi 1996 I 38 (sull'incon-
. · ') Co Stat0 Sez. V 9 gennato , · • ., • ' · 1994, I, 1334; Cons. Stato, Sez. V, 11 novembre 1994, n. 1269, in It Cons. Stato, 1994, I,
volumt tecmct; ns. • ' . . d' na tettoia di ampia superficte 1558; T.A.R. Lombardia, Brescia, 13 ottobre 1997, n. 890, in Rassegna T.A.R, 1997, L
figurabilita della manutenzione strao~dmana ned~s;ro}o:da alterazione della distribu-
1
aperta su tre lati; ~ella stess.o s~nso, m ~~ ~s~ 1 << ania Salerno, 2 dicembre 1996, n.
4351 (su un'ipotesi di demolizione e ricostruzione delle strutture interne di un fabbri-
zione interna dell'mtero ed1fiC10», cfr. . . . . amp el 'caso di una tettoia amovibile cato); T.A.R. Toscana, Sez. I, 7 febbraio 1997, n. 21, in Rttssegna T.A.R, 1997, I, 1382 (in
931, in Rassegn~ T~.R··/ 9r· i\,6 i~ ~b~~af~n;~d3
nn. 897, iv4 2003, I, 1584; nonche
un caso di realizzazione di un soppalco); T.A.R. Liguria, Sez. I, 10 giugno 1997, n. 248,
iv4 1997, I, 3115 (in un caso di modestissimo incremento di volume per migliorare un
T.A.R. Campama, apo t, b ez.1999 n 1431 in Il Cons. Stato, 1999, I, 1610, riguardante servizio igienico); T.A.R. Molise, 8 ottobre 1997, n. 198, iv4 1997, I, 4471 (sulla realizza-
Cons. Stato, Sez. V, 12 otto re . ' . , co ertura a terrazza e conseguente au-
:~~~:~~ ;fe~f.::;:;t~~~t~~~ 1~ 199d~ ?4~i
zione di una tettoia-pensilina; con£, in termini, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 1 ot-
la sostitud.ziofe di dJ!'edificio; id., luglio n. tobre 2003 n. 12224, iv~ 2003, I, 4711). Sulla non riconducibilita dell'apertura di balco-
men to 1 vo ume .de ate o ere di manutenztone straor mana. 1
iv~ 1992, I, 922). Invece,. sono state co~st r t dl un edificio da tempo immemorabde ni alla nozione di restauro e di risanamento conservative, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 lu-

e l'installazione dt un serbatoto per accumu o I 4213

t
ripristino di un p~zzo eststent~ nel sefmterra dell'acqua (T.AR. Campania, Salerno,
glio 1995, n. 1004, in It Cons. Stato, 1995, I, 1060; cosi anche per la copertura di un ter-
razzo in coppi in precedenza a cielo aperto (Cons. Stato, Sez. V, 6 giugno 1996, n. 660,
iv4 1996, L 893), per la sostituzione di muri portanti e opere interne dirette a modifica-
30 settembre 1998, n. 563, in :mse~ \~~ ~ ~7 3 in 1assegna T.A.R, 1994, L 4702,
9

(7) Cfr. T.A.R. otto dr~1 un e~rfi

Sardegna,del tetto
6
·a ricadente in zona destinata a verde
re la destinazione d'uso (Cons. Stato, Sez. V, 6 luglio 2002 n. 3728, iv4 I, 1522), per la
riguardante il rifacimento 1 ct , realizzazione di un campo da tennis (Cons. Stato, Sez. V, 8 giugno 1997, n. 704, in Riv.
giur. editizitr, 1997, I, 944) e per l'aggiunta di scale interne prima non esistenti, con ac-
 214 CAPITOLO XV
volti a. conservare l'organismo edilizio e ad assicurare la funziona-
lita mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto de-
gli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso,
ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali inter-
venti comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo
degli elementi costitutivi,dell'edificio, l'inserimento degli elementi
accessori e degli impianti richiesti dall'esigenza dell'uso, l'elimina-
zione degli elementi estranei all' organismo edilizio;
~·
d) interventi di ristrutturazione edilizia (9): quelli rivolti a trasforma-
re gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere
che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte
diverse dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino
o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eli-
minazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed im-
pianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia so-
no ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e succes-
siva ricostruzione di un fabbricato con la stessa volumetria e sa-
goma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni ne-
cessarie per 1'adeguamento alla normativa antisismica.
cessi spostati e di nuove dimensioni (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 21 gennaio
1999, n. 163, in Rassegna T.A.R, 1999, I, 892). · Cons. Stato, Sez. IV, 7 settembre 2004 n. 5791, in Il Cons. Stato, 2004, I, 1810· in senso
Sulle norme tecniche per il cons.olidamento degli edifici in muratura, v. il D.M.
LL.PP. 9 gennaio 1987, in G.U. 19 giugno 1987, n. 141, suppl. ord., ed in Lex, 1987, n.
17, 1355.
(9) La definizione riportata nel testo e stata introdotta dall' art. 3 del testo unico in
materia edilizia 6 giugno 2001 n. 380, come modificato dal d.lgs. 27 dicembre 2002 n.
301. Nell'originaria definizione contenuta nel testo unico era stata recepita la nozione
di ristrutturazione edilizia gia oramai affermata in giurisprudenza, comprendente anche
l'ipotesi di demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbri~to sulla ~tessa
area di sedime e senza modifiche della sagoma, del volume e, talvolta, der prospettl pre-
esistenti (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 26 settembre 2000 n. 5093, in Il Cons. Sta-
to, 2000, I, 2058; 5 marzo 2001 n. 1246, iv4 2001, I, 585;.Sez. IV, 5 luglio 2000 n. 3735,
iv4 2000, I, 1637; ecc.). La nuova definizione- mantenendo ferma la conservazione del
volume e della sagoma preesistenti - ha escluso l'obbligo di ricostruire sulla medesima
area di sedime e con materiali eguali a quelli del fabbricato demolito.
Sulla nuova definizione di ristrutturazione edilizia introdotta dal t. u., v. la Circolare
Min. Infrastrutture e trasporti 7 agosto 2003 n. 4174/316/26, in Riv. giur. edilizia, 200~,
III, 31 sgg.; per un'ampia rassegna di dottrina e di giurisprudenza sulla nuova defim-
zione di ristrutturazione edilizia, v. ANTONIAZZI, in Riv. giur. urbanistica, 2004, II, 64
sgg. (adde T.A.R. Liguria, Sez. I, 1° luglio 2005 n. 999, in Rassegna T.A.R, 2005, I, 1252);
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO
215
e) interventi di nuova costruzione: quelli di trasformazione edilizia
e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite
aile lettere precedenti. Trattasi di una integrazione del citato art.
cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2004 n. 2142, in Il Cons. Stato 2004 I 823 che
si riferisce al completamento, dopo la scadenza della concessione edilizia, di ~n fabbri-
cato realizzato soltanto a! rustico; id., 14 marzo 2005 n. 1047, iv4 2005, I, 445.
Sulla nozione di sagoma v. T.A.R. Basilicata, 17 ottobre 2002 n. 628, in Rassegna
T.A.R., 2002, I, 4469; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 15 dicembre 2003 n. 5820, iv4
2?0~, I: 62~; Pret. Tolmezzo, 17 aprile 1998, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 1086, con nota
dt nchramr. Non mancano sentenze, che - prima del testo unico - hanno esteso la no-
zione di ristrutturazione edilizia a interventi recanti piccoli aumenti di volume e di su-
perficie (T.A.R. Liguria, Sez. I, 24 giugno 1998 n. 288, in Rassegna T.A.R, 1998, I, 3160;
v. anche T.A.R. Lazio, Sez. II, 28 settembre 1999 n. 1756, iv4 1999, I, 3789; id., Sez.
II-bis, 20 luglio 2001n. 6470, in Guida at diritto, 2001, n. 35, 34). ·
In ogni caso, deve sussistere un rapporto di conseguenzialita temporale, che non e
configurabile nell'ipotesi in cui I' opera risulti demolita molto tempo prima, al punto da
non potersi considerare Ia stessa esistente sui piano urbanistico (Cons. Stato, Sez. V, 3
aprile 2000 n. 1906, in Il Cons. Stato, 2000, I, 858; 9 ottobre 2002 n. 5410, iv4 2002, I,
2171; 1° dicembre 1999, n. 2021, iv4 1999, I, 2084; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 12 novem-
bre 2003 n. 1578, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 196; T.A.R. Liguria, sez. I, 3 ottobre 2000
n. 1022 e 29 marzo 1999, n. 148, iv4 2000, I, 5187 e 1999, I, 1894; T.A.R. Emi-
li~-Romag~a, Parma, 12 marzo 1997, n. 101, iv4 1997, I, 1868; v. anche T.A.R. Campa-
ma, Napoh, Sez. II, 21 novembre 2003 n. 13793, iv4 2004, I, 344, ove Ia ricostruzione
<<venga effittuata in un tempo ragionevolmentc prossimo a quello della demolizione»; v. anche
piu restrittivo, T.A.R. Piemonte, Sez. I, 9 marzo 2000 n. 243, in Riv. giur. ediUzia, 2000,
I, 466; ·nello stesso senso, ove esistano semplici macerie di precedenti costruzioni, T.A.R.
Trentino-Alto Adige, 19 aprile 1994, n. 109, iv4 1994, I, 2508 e Cons. Stato, Sez. V, 1 di-
cembre 1999 n. 2021;- 4 novembre 1994, n. 1264 e 10 marzo 1997, n. 240, in Il Cons.
Stato, 1999, I, 2084; 1994, I, 1552, e 1997, I, 363, con riferimento a fabbricati ridotti a
livello di rudere (con£, Cons. Stato, Sez. V, 10 febbraio 2004 n. 475; iv4 2004, I, 277;
T.A.R. Calabria, Catan~aro, Sez. II, 14 dicembre 2004 n. 2381, in Rassegna T.A.R, 2005,
I, 590; T.A.R. Campama, Salerno, Sez. II, 18 febbraio 2005 n. 155, iv4 2005, I, 1148;
Cass., Sez. III pen., 28 marzo 2003 n. 14455, iv4 2003, II, 2124); T.A.R. Emilia Roma-
gna, Bologna, Sez. II, 30 marzo 2001 n. 269, in Rassegna T.A.R, 2001, I, 1749; id. Parma,
9 luglio 2001 n. 473, iv4 2001, I, 2864; T.A.R. Liguria, Sez. I, 5 ottobre 2001 n. 999, iv4
2001, I, 4092; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 14 ottobre 2002 n. 1594, iv4 2002 1
4435. ' '
In ogni caso Ia concessione edilizia per Ia ristrutturazione di un preesistente fabbri-
cnto non ne consente Ia ricostruzione, nell'ipotesi di rovina integrale del medesimo an-
cite per cause indipendenti dalla volonta del concessionario (Cons. Stato, Sez. VI, 5 ot-
tobre 2001 n. 5253, iv4 2001, I, 2267; Sez. V, 3 luglio 1996, n. 819, iv4 1996, I, 1144;
T.A.R. Campania, Sez. II, Napoli, 28 ottobre 1996, n. 435, in Rassegna T.A.R, 1996, I,
4639); tuttavia, il crollo non preclude il rilnscio di una successiva concessione di ristrut-
216 CAPITOLOXV
31 legge 457/1978, introdotta dall'art. 3 del testa unico. Tale ca-
tegoria di interventi edilizi e corredata da un'elencazione esem-
turazione, che consenta il ripristino della sagoma e dei volumi preesistenti (Cons. State,
Sez. V, 18 agosto 1997, n. 917, in I/ Cons. Stato, 1997, I, 1061).
Secondo il T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 14 dicembre 1983, n. 434, in Rttssegna T.A.R.,
1984, I, 640, nel caso di concessione di ristrutturazione (senza indicazione delle modali-
ta da seguire e delle parti da demolire) sarebbe consentita anche !a demolizione dell'in-
tero fabbricato, purche il fabbricato non risulti diverse dal preesistente per ubicazione,
struttura ed aspetto esterno (Cons. State, Sez. V, 1° dicembre 1992, n. 1408, in ll Cons.
Stato, 1992, I, 1789, che richiede quantomeno il rispetto della medesima tipologia e sa-
goma; T.A.R. Pescara, 14 febbraio 1989, n. 64, in Rttssegna T.A.R, 1989, I, 1380; T.A.R.
Lombardia, Brescia, 8 settembre 1994, n. 505, iv4 1994, I, 4000). Estate qualificato in-
tervento di ristrutturazione edilizia !a demolizione e ricostruzione di un edificio fati-
scente, con !a sola conservazione di parte dei muri perimetrali (Cons. State, Sez. V, 21
dicembre 1984, n. 958, in Il Cons. Stato, 1984, I, 1522).
Costituisce ristrutturazione anche l'intervento diretto a restaurare edifici ad uso a-
gricolo e le abitazioni degli agricoltori per realizzare miniappartamenti, mediante !a so-
stituzione di parti strutturali esterne e la realizzazione di servizi igienici e angoli di cot-
tura in ognuna delle nuove unita abitative (Cons. State, Sez. V, 7 marzo 1987, n. 165,
iv4 1987, I, 330; con£ T.A.R. Liguria, Sez. I, 5 febbraio 1994, n. 84, in Rttssegna T.A.R.,
1994, I, 1455). Invece, e stata qualificata come nueva edificazione la trasformazione di
un capannone industriale in un fabbricato (sia pure di pari volume) destinate ad uffici
ed attivita commerciali (T.A.R. Abruzzo, Pescara, 23 gennaio 2003 n. 197, in Riv. giur.
edilizitt, 2003, I, 545).
Secondo il Cons. giust. amm. Reg. Sic., interventi del tipo suindicato possono anda-
re anche oltre illimite delle standard di cui a! d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 e con il solo
limite del rispetto della precedente cubatura del fabbricato stesso (27 marzo 1987, n. 90,
in Il Cons. Stato, 1987, I, 470). La giurisprudenza si e anche affermata nel sense di esclu-
dere l'applicazione dei parametri edilizi prescritti per l'applicazione in una determinata
zona, ove trattasi di intervento di ristrutturazione edilizia, cioe non in tutti i casi di so-
stituzione edilizia, rna solo nell'ipotesi di «fedele>> demolizione e ricostruzione di un
fabbricato preesistente (Cons. State, Sez. V, 28 maggie 2004 n. 3452, in Cons. Stato,
2004, I, 1146; T.A.R. Puglia, Leece, 9 settembre 1989, n. 692, in Rttssegna T.A.R, 1990, I,
1222; T.A.R. Trentino Alto Adige, Bolzano 30 settembre 1995, n. 203, iv4 1995, I, 4555,
sulla necessita di osservare le norme vigenti in caso di ricostruzione del fabbricato; v.
pero pill avanti).
Sulla demolizione e ricostruzione di fabbricati preesistenti, anche ai fini delle con-
seguenze penali, v. Cass., Sez. III pen., 16 maggie 1990, in Riv. giur. edilizitt, 1991, I, 255,
con nota di M.A. SANDULLI, in cui si riporta !a giurisprudenza secondo !a quale !a de-
molizione e ricostruzione di un edificio soggiace aile norme vigenti a! memento della
ricostruzione (ove questa non sia fedele: Cons. State, Sez. V, 9 febbraio 1996, n. 144, in
ll Cons. Stato, 1996, I, 199; adde id., 14 novembre 1996, n. 1359, iv4 1996, I, 1729, ove il
fabbricato ricostruito corrisponda integralmente, per volumi, altezza, fisionomia archi-
tettonica, all'opera demolita); T.A.R. Veneto, Sez. II, 11 aprile 2000 n. 898, iv4 2000, I,
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO 217
plificativa, che risolve anche alcune questioni discusse a proposito
della necessita della concessione edilizia (oggi permesso di co-
struire). L'elenco eriportato piu avanti al cap. XXN, n. 4.
2535; Cass., Sez. II civ., 12 giugno 2001 n. 7909, in ll Cons. Stato, 2001, II, 1496; sul-
l'espressa esclusione dell'applicazione delle disposizioni urbanistiche sopravvenute nel
caso di fedele sostituzione edilizia di fabbricati preesistenti, v. T.A.R. Calabria, Reggio
Calabria, 24 gennaio 2001 n. 36, in Rttssegna T.A.R, 2001, I, 1094; T.A.R. Molise, 22 no-
vembre 2001 n. 552, iv4 2002, I, 256; T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 7 giugno 2004 n. 752,
iv4 2004, I, 3138, in tema di sopravvenute norme sulle distanze. V. anche T.A.R. Veneto,
Sez. II, 17 maggie 1991, n. 435, in Rttssegna T.A.R, 1991, I, 2381; cfr., peraltro, in sense
contrario, Corte cost. 26 giugno 1991, n. 296, in Il Cons. Stato, 1991, II, 1043 e Cass.,
Sez. III pen., 2 aprile 1997, n. 3981.
Verosimilmente, questo indirizzo giurisprudenziale dovrebbe essere esteso aile ulte-
riori ipotesi di ristrutturazione edilizia configurabili in base alla pill ampia definizione
introdotta dal d.lgs. 27 dicembre 2002 n. 301 (cioe a tutti i casi di demolizione e rico-
struzione con !a stessa volumetria e sagoma, naturalmente senza che sia aggravate il
contrasto con !a disposizione sopravvenuta: Cass., Sez. II civ., 18 aprile 2003 n. 6317, in
Guida al dir., 2003 n. 24, 62; id., 12 maggie 2003 n. 7257, in Edil e Terr., 2003 n. 23,
35); v., peraltro, T.A.R. Campania, Salerno, 29 dicembre 2005 n. 2597, in Rttssegna
T.A.R, 2004, I, 769. Sulla riconducibilita a! concetto di ristrutturazione anche della to-
tale modifica dei prospetti, con l'eliminazione dei balconi e !a modifica delle aperture,
v. Cons. State, Sez. V, 8 agosto 2003 n. 4593, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1699 (v. anche
T.A.R. Liguria, Sez. I, 4 novembre 2004 n. 1516, iv4 2005, I, 169, secondo cui !a costru-
zione di un balcone in aggetto sulla facciata rappresenta un'opera di ristrutturazione
edilizia). Sull'applicabilita della disciplifia prevista per le nuove costruzioni, nel caso di
interventi di ristrutturazione di un immobile diverse per volumi o anche solo per !a sa-
goma (a parita di volumi), v. Cons. State, Sez. V, 7 settembre 2004 n. 5867, iv4 2004, I,
1837, nota; v. anche T.A.R. Puglia, Sez. III, 22 luglio 2004 n. 3206, in Riv. giur. edilizitt,
2004, I, 1808, secondo cui occorre il permesso di costruire nel caso di aumento del nu-
mero dei piani a parita di volume e sagoma preesistenti.
L'abbassamento di un solaio e !a creazione di nuove unita immobiliari non costi-
tuisce intervento di restauro bensi di ristrutturazione edilizia (T.A.R. Veneto, Sez. II, 27
aprile 1991, n. 365, in Rttssegna T.A.R, 1991, I, 2378; T.A.R. Toscana, Sez. III, 9 settem-
bre 1998, n. 313, iv4 1998, I, 4141); nello stesso sense, nel caso di installazione di vetrata
su u11 porticato gia esistente sui terrazzo dell' appartame11to, T.A.R. Lazio, Sez. II, 11
febbraio 1994, 11. 151, iv4 1994, I, 1011, e T.A.R. Lombardia, Milano, 24 giugno 1996, 11.
843, iv4 1996, I, 3113 e, nel caso di apertura di una finestra, T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. IV, 15 gennaio 1999 n. 85, iv4 1999, I, 1059 o dell'installazione di un balco11e,
T.A.R. Liguria, Sez. I, 24 gennaio 2002 n. 63, iv4 2001, I, 3936.
Per un'estensione (che sembra troppo ampia) delle nozioni di restauro e di ristrut-
turazione edilizia, cfr. Cons. State, Sez. V, 26 maggie 1992, n. 464, in ll Cons. Stato,
1991, I, 772.
218 CAPITOLOXV
f) interventi di ristrutturazione urbanistica: quelli intesi a sostituire
l'esistente tessuto urbanistico edilizio con altro diverso mediante
un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modifi-
cazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.
Come si e detto, le precedenti definizioni prevalgono su eventuali
diverse definizioni dei medesimi interventi contenute nella normati-
va urbanistico-edilizia locale. E bene sottolineare, perc, che i detti in-
terventi sono possibili solo qualora siano consentiti dalla normativa
vigente. In altri termini, qualora un piano urbanistico consentisse in-
terventi di ristrutturazione edilizia in una determinata zona, la legge
precisa quali lavori possono essere eseguiti; ma se tali interventi non
sono ammessi dal detto piano, la legge non consente certo di supera-
re il piano e di eseguire egualmente i detti interventi.
4. Piani di recupero nei centri storici
Il recupero del centro storico si fonda su un'analisi storica, am-
bientale, artistica, di modo che i piani di recupero non si possono
paragonare a dei semplici piani particolareggiati, i quali tengono
canto della produzione, dell' economia, dei costi dei terreni e delle
costruzioni. I vecchi centri non sempre possono essere adibiti ad at-
tivicl terziarie, per poco spazio da destinare a parcheggi, e per le dif..
ficolta che si presentano nella circolazione dei veicoli. In siffatta si-
tuazione potrebbe verificarsi la tendenza a raderli al suolo o a tra-
sformarli radicalmente. Sono tuttora praticati due tipi di rinnova-
mento urbana. L'uno consiste nella demolizione di parte di edifici
esistenti e nella utilizzazione dei suoli con nuovi edifici, spazi verdi e
nuove strade. Q!lesto intervento e da escludere nei centri antichi an-
che se la legge non lo proibisce, poiche la legge vigente sugli stan-
dard urbanistici vieta soltanto l'aumento della densita edilizia preesi-
stente nel centro storico. Il secondo .tipo di. intervento, ·che e templi-
E stato considerate intervento di ristrutturazione anche la tamponatura di due por-
te interne ad una villa al fine di realizzare due distinte unita abitative (T.A.R. Toscana,
Sez. II, 25 ottobre 1994, n. 349, in Rmsegna T.A.R., 1994, I, 4497}.
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO
219
cemente di restauro, si propane il fine della conservazione, assegna
alia zona una destinazione compatibile con i caratteri della medesi-
ma. In tale zona vanno evitati uffici, che richiamino malta pubblico
e sono da preferirsi invece imprese commerciali, banche, sedi di atti-
vita culturali e cosi via (DI STEFANO, II recupero dei valor~ Napoli,
1979). In ogni caso va ripetuto che il citato art. 3 t.u. provvede a de-
finire il contenuto dei vari tipi di intervento, senza perc modificare
nei casi specifici la possibilita di costruire: cioe gli interventi ammes-
si sono e saranno soltanto quelli consentiti dalle norme urbanisti-
co-edilizie vigenti nella zona interessata.
Allo stato attuale, sono scarsi i piani urbanistici esecutivi appro-
vati per la riqualificazione dei centri storici, a causa di molteplici e
diverse difficolta. Anzitutto - nonostante i criteri affermati nelle di-
verse carte internazionali del restauro (dalla carta di Atene, alia di-
chiarazione di Amsterdam, al documento di Granada, alia Carta di
Washington) - permane un forte contrasto tra i tecnici sulla confi-
gurazione dei tipi d'intervento ammissibili nei centri storici. Di
fronte alla giusta tendenza diretta a differenziare gli interventi in re-
lazione aile varie parti del centro storico aventi differenti caratteristi-
che, non mancano colora che sostengono con vigore la necessita di
limitare gli interventi al semplice restauro dei singoli edifici per
l'intero centro storico. Ma le difficolta maggiori sono connesse, in
prima luogo, all'obiettiva complessita del problema della rigenera-
zione dei centri storici, speciabnente ave questi siano di grandi di-
mensioni (oggi si fa riferimento all'intera «citta storicamente conso-
lidata») e presentino una forte concentrazione di popolazione, preva-
lentemente in precarie condizioni economiche. In questi casi - non
essendo ipotizzabile, in via di massima, che il piano sia attuato con
danaro pubblico - e difficile individuare i meccanismi opportuni per
realizzare gli interventi, conciliando l'esigenza del profitto imprendi-
toriale con quella della salvaguardia degli abitanti meno abbienti,
particolarmente in ordine alia prevalente richiesta di permanenza nel
centro storico. In secondo luogo, manca la capacita di decidere da
parte degli organismi politici ed amministrativi competenti. Ecco
perche si e registrata la tendenza di soggetti privati (prevalentemente
del mondo imprenditoriale, a capitale pubblico o privata) ad elabo-
rare proposte di intervento nei centri storici, con la speranza di
220 CAPITOLO XY
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO
221
smuovere l'inerzia delle pubbliche Istituzioni (lo).
disciplina urbanistica dei detti centri e gli strumenti di tutela dei be-
Nuovi strumenti urbanistici esecutivi, come i programmi integra-
ti d'intervento (infra, n. 6) potrebbero sollecitare ed agevolare l'inizia-
~i amb~ental~ e culturali, risultando estesa la tutela paesistica anche
ar centn stessr.
tiva pubblica e privata. . , .
Talvolta, in luogo di procedere all'approva~10?-e ed. all ~ttuaz.lOne
di siffatti piani esecutivi, sono approvate ultenon leggr reg10nah per
l'individuazione dei centri storici e per la disciplina di nuove proce-
5. Rapporto trail pz'ano di recupero e gli strumenti urbanz'stici generalz'
dure d'intervento nei medesimi (ad esempio, legge Regione Campa-
nia 18 ottobre 2002 n. 26). II pi~ impor~ante problema interpretativo derivante dalla legge in
D'altra parte, e crescente la tendenza a stabilire dettagliatamente esame nguarda Il rapporto tra i piani di recupero ed il sovraordinato
strumento urbanistico comunale.
negli strumenti urbanistici general~ gli .interve.nti di. r~cupero consen~
titi sui singoli fabbricati ricadent1 ner centn stoner (nel P.R..G. dr E frequ~nte che que~to piano urbanistico generale preveda, per
una de~ermmata zona pul. o meno ampia, una disciplina almena in
Napoli sono state disciplinate 53 tipologie di. i~tervento~. -r:al~ rmpo-
parte dr carattere programmatico, cioe destinata ad essere specificata
stazione e apparsa dirigistica, astratta e ideahsttca e, qumdr, mattua- da un piano attuativo.
bile e fonte di abusivismo piccolo e grande.
. Ad esemp~o, spesso lo strumento urbanistico generale, per deter-
In ogni caso, bisognerebbe realizzare un principia di un~ta. ur?a-
nistica, superando l'attuale regime di separazione t~a la drscrplma mmate zone m tutto o in parte inedificate, stabilisce determinate li-
mitazioni edilizie (indice di fabbricabilita territoriale cioe esteso
urbanistica e gli strumenti di tutela dei beni culturah, tenuto canto
all'intera zona; percentuali delle diverse utilizzazioni delie aree, come
che spesso i problemi dei centri storici si possono risolvere a~che
attrezzature e servizi pubblici, strade ed edificazioni; indicazioni del-
con interventi fuori dai centri stessi (D'ANGELO, nel Manuale det be-
le destinazioni d'uso ammesse; ecc.), subordinando i relativi inter-
ni cultural~ a cura di Assini, ed. Cedam, 2000). A tal fin~ e ins~ffi­
venti. alia previa approvazione di un piano urbanistico attuativo.
ciente il testa unico delle leggi in materia di beni culturah e ambren-
tali, 29 ottobre 1999, n. 490, anche come sostituito dal ~odice dei Dr fronte a disposizioni del tipo indicato, appare evidente la diffi-
beni culturali approvato con i1 decreta legislativo .22 genna10 20~4 n.
co~t~ .di fo~mazi~ne di piani di recupero aventi ad oggetto complessi
edrhzr costttuentt una parte (talvolta minima) dell'intera zona cui a-
42. Se poi fosse approvata la modifica di tale codrce, secondo cur an-
vrebbe dovuto essere esteso normalmente un diverso piano attuativo.
che i centri storici possono essere inseriti nell'elenco delle bellezze
Anzitutto, nei casi di piani di recupero di singoli edifici 0 di
d'insieme, si potra accentuare l'attuale regime di separazione tra la
gruppi di edifici, non e concretamente possibile (ne avrebbe comun-
que se~so ai fini .di un organico assetto del territorio) rispettare la
normatr:a sulle drverse percentuali fissate per I'edificazione o per le
(10) Uno dei tentativi piu approfonditi e pi~ noti fu compiu~o .dalla.S?cieta di studi strade, prazze e servizi pubblici.
per il centro storico di Napoli, con i due volum1 Il Regno del Posszbtle, edtz10ne II Sole-24
ore, 1988. d .d . '1 18 1 r
Es.cludendo, dunque, la soluzione astratta (e, in linea di massima,
Un disegno di legge governativo. (p,resen~to a.lla Carner~ e1 eputatl 1 u~ I? para~rzzante. almena ai fini dell'approvazione dei piani di recupero)
1997) propose nuove norme per le «Cltta sto:tc~e>> m una logt~ ~alesemente centrahstl-
consrstente 111 una regolare variante integrativa delle norme di attua-
ca e contraria all'unificazione degli strumentl dt tutela del t7rntono. nel ~u~ c~mpless~.
La legge 20 febbraio 2006 n. 77 disciplina un sistema dt accord1 e.dt p1~m d1 ge~tlO­ zione degli strumenti urbanistici generali, resta il delicato problema
ne di interventi per la salvaguardia dei siti inseriti nella lista del patnmomo mondtal~, d.el ~onten~to de! ~iano di recupero in relazione aile dette disposi-
posti sotto la tutela dell'UNESCO (senza pero alcuna modifica delle competenze prevt- zxom del pxano dr hvello superiore.
ste dal codice dei beni culturali).
A questa fine sembra illuminante la comparazione (v. in nota)
222 CAPITOLO XV
del testa legislative con quello dei vari documenti preparatori n-
chiamati in precedenza (11).
Sulla base di tale comparazione sembra legittimo sostenere che il
piano di recupero possa contenere disposizioni almena integrative
della normativa dello strumento urbanistico generale e, quindi, possa
avere sostanzialmente anche valore di «variante integrativa» del me-
desimo (oltre che contenuto ed efficacia di piano regolatore partico-
lareggiato).
~esta conclusione sembra confermata dall'art. 27 della stessa
legge: infatti, mentre il primo comma non appare determinante ai
fini della questione in esame (riguardando l'individuazione delle zo-
(11) a) AII'art. 6 del testa predisposto dalla Commissione ministeriale (costituita
con il D.M. LLPP., 9 giugno 1977, n. 4099) si Iegge: «il piano di recupero - che ha valo-
re di piano particolareggiato - diviene pienamente efficace, sempreche non sia in contrasto
con lo strumento urbanistico generate, dopa Ia deliberazione del Consiglio comunale... » (1 o
comma); <<per quanta non sia stabilito dalla presente Iegge si applicano a! piano di re-
cupero le disposizioni previste per i piani particolareggiati dalla vigente legislazione••
(ultimo comma).
b) Nell'art. 25 del testa del disegno di Iegge, cosi come modificato in un prima
tempo dalla Camera dei deputati, si Iegge al4° comma: «Detti piani particolareggiati di
recupero, purche non comportino varianti alle previsioni dello strumento urbanistico generate,
divengono efficaci dopa Ia deliberazione del Consiglio comunale... ».
c) Infine, nelle successive proposte della Commissione ministeriale - espresse nel
maggio 1973 e poi trasformate definitivamente dal Senato - si Iegge all'art. 25-bis (2°
comma: <<i piani di recupero, qualora non comportino varianti alle previsioni dello strumen-
to urbanistico generate vigente, divengono efficaci dopa Ia deliberazione consiliare... ».
Analoga formulazione si ritrova nell'art. 25-quater, riguardante i piani di recupero di
iniziativa privata.
Nelle riportate formulazioni preparatorie del testa legislativo si ritrova, dunque, ri-
petuta Ia precisazione che il contenuto del piano di recupero non puo contrastare con
(o non puo comportare varianti a!) le disposizioni della strumento urbanistico generale.
Invece, tale precisazione scompare nel testa legislativo approvato: infatti, !'art. 28 della
Iegge 457, al prima comma, stabilisce che <<i piani di recupero prevedono /a disciplina per il
recupero degli immobili, dei complessi edilizi, degli isolati e delle aree anche attraverso in-
terventi di ristrutturazione urbanistica. individuando le unita minime di intervento».
Ne sembra avere particolare rilievo in sensa contrario il 4° comma della stesso art.
28 (<<per quanto non stabilito dal presente titolo si applicano ai piani di recupero le disposi-
zioni previste peri piani particolareggiati»), sia per l'espressa salvezza riportata, sia per-
che lo stesso rinvio, di valore residuale, alia disdplina dei piani particolareggiati si tro-
vava anche nell'art. 6 dell'originario testa della Commissione ministeriale, che pure
sanciva esplicitamente il divieto - poi scomparso - di contrasto del piano di recupero
con lo strumento urbanistico generale.
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO 223
ne di recupero «nell'ambito degli strumenti urbanistici generali»), si-
gnificativo e invece il quarto comma, secondo cui <<per le aree e gli
immobili non assoggettati al piano di recupero e comunque non compresi
in questo, si attuano gli interventi edilizi che non siano in contrasto con le
previsioni degli strumenti urbanistici generali».
~esta norma - a differenza di quanta prescritto per i piani di
recupero - stabilisce espressamente che nelle zone di recupero «non
assoggettate a piano di recupero» sono consentiti gli interventi edilizi
ammessi dalle (cioe non contrastanti con le) previsioni degli stru-
menti urbanistici generali.
Pertanto, sembra naturale ritenere che i piani di recupero possano
consentire interventi edilizi di maggiore portata rispetto a quelli
ammessi nelle altre zone di recupero e, quindi, non soltanto quelli
«non contrastanti con gli strumenti urbanistici generali».
Resta, dunque, il problema della definizione degli interventi rea-
lizzabili mediante i piani di recupero, che eventualmente possono
eccedere i limiti degli interventi specificamente consentiti dallo
strumento urbanistico generale.
In mancanza di una espressa norma legislativa in tal senso, non
sembra possibile sostenere che i piani di recupero possano prevedere
interventi specificamente vietati da una disposizione dello strumento
urbanistico generale (12).
Pertanto, ad esempio, un piano di recupero non potrebbe legitti-
mamente prevedere destinazioni d'uso espressamente vietate dal pia-
no sovraordinato (salva naturalmente la modifica della normativa
del medesimo, con il regolare procedimento di variante).
Viceversa, la rilevata possibilita di sganciare i piani di recupero
dalla semplice funzione di strumento meramente attuativo del piano
generale (cioe in tutto come il piano regolatore particolareggiato) fa
(12) Sulla necessita che il piano di recupero rispetti le previsioni del piano regolatore
generale, v. Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 1992, n. 214, in Riv. giur. edilizia, 1992, I, 724;
Cass. Sez. II civ., 13 ottobre 2000 n. 13639, in It Cons. Stato, 2001, II, 23; T.A.R. Abruz-
zo, Pescara, 29 maggio 1999, n. 458, in Rassegna T.A.R, 1999, I, 2700; T.A.R. Veneto,
Sez. I, 31 marzo 1998, n. 407, iv4 1998, I, 1853. Viceversa, sulla possibilita che il piano
di recupero modifichi un piano regolatore particolareggiato, v. T.A.R. Lazio, Sez. II, 26
novembre 1990, n. 2118, iv4 1990, I, 4165; v. anche Cons. Stato, Sez. V, 13 febbraio
1990, n. 154, in Foro amm., 1990, 389.
224 CAPITOLO X:V

ritenere che i1 piano di recupero medesimo non sia vincolato dalle

disposizioni della strumento urbanistico generale, che possano defi-
nirsi «programmatiche», cioe non suscettibili di immediata applica-
zione (come, ad esempio, le norme sulle percentuali di utilizzazione
delle aree).
In ogni caso si ritiene che la funzione del piano di recupero con-
sista comunque nella riutilizzazione del patrimonio edilizio esistente
e che, quindi, siano esclusi incrementi volumetrici o aggiunta di
nuovi edifici (13). In altri termini, questa limite appare connaturale
alle finalita dei piani di recupero.

(13) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez II, 16 maggio 1991, n. 763, in Rassegna
T.A.R, 1991, I, 2298; T.A.R. Valle d'Aosta, 25 maggio 1990, n. 41, iv4 1990, I, 2506 (che
fa salvi nuovi volumi purche «Strettamente al servizio del gia edificato, che s'intende ri-
sanare••); T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 10 settembre 2003 n. 3248, iv~ 2003, I, 4252, secon-
do cui il piano di recupero non puo prevedere incrementi volumetrici; T.A.R. Campa-
nia, Napoli, Sez. III, 1° dicembre 1994, n. 593, iv4 1995, I, 748; id., Sez. II, 7 ottobre
1997, n. 2468, iv4 1997, I, 4478; TAR. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 16 gennaio 2001 n.
19, iv4 2001, I, 1078; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 18 settembre 2002 n. 4016, ivi, 2002, I,
4059; T.A.R. Lombardia, Brescia, 9 dicembre 2002 n. 2216, ivi, 2003, I, 698.
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CAPITOLO XXII

LA LEGGE Q_UADRO SULLE AREE PROTETTE

SOMMARIO: 1. Finalita ed ambito della legge. - 2. Organi istituzionali e pro-

.1. grammazione nazionale. - 3. Misure di salvaguardia. - 4. Istituzione dei par-
. chi nazionali ed Ente parco. - 5. Piano e regolamento del parco. - 6. Parchi
· · naturar·1 regrona
•"l · r·1.

1. Finalita ed ambito della Iegge

La legislazione sulla tutela del paesaggio, di cui al precedente ca-

pitola, ha finalita prevalentemente conservative, cioe di tutela passiva
delle localita vincolate, ed e limitata a terreni od edifici aventi valore
estetico o tradizionale. ·
Finalmente, con la Iegge quadro sulle aree protette 6 dicembre
1991, n. 394, si tende a promuovere, in forma coordinata, la conser-
vazione e la valorizzazione di tutto il patrimonio naturale del pae-
se (!).
Costituiscono le aree naturali protette tutti quei territori, che so-
no sottoposti ad uno speciale regime di tutela e di gestione, in quan-
ta comprendenti specie animali o vegetali, singolarita geologiche,
formazioni paleontologiche, valori scenici e panoramici, etc., di rile-

(I) Cfr. TULUMELLO, Profili di tutela dci parcbi nella Iegge quadro sulle aree protette, in Il
Cons. Stato, 1992, II, 773 sgg.; MADDALENA, La Iegge quadro sulle aree protette, in Riv. trim.
tlir. pubbL, 1992, 468.
 300 CAPITOLO XXII
LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 301

vante va!ore naturalistico ed ambientale. Fra le aree protette sono

ferenza unificata Stato, Regioni ed enti locali, di cui all' art. 7 della
c~mpres1 an:he quei territori, per i quali sia comunque opportune
legge 59 del 1997).
d1fendere o ncostituire gli equilibri idraulici ed idrogeologici.
I1 d.lgs. 112 del 1998 (art. 76 sgg.) ha soppresso il programma
~ a~ee ~aturali prote.tte sono distinte in parchi nazionali e regio- triennale per le aree naturali protette, distinguendo i compiti di ri-
nal! ed m nserve natural!, statali o regionali.
lievo nazionale e le funzioni conferite alle Regioni ed agli enti locali.
I parchi nazionali sono costituiti da aree terrestri, fluviali, Iacuali
o marine, che contengono uno o piu ecosistemi intatti o parzial-
mente alterati, di rilievo internazionale o nazionale per valori natu-
3. Misure di salvaguardia
ralistici, scientifici, estetici, educativi o ricreativi.
I. parcl~i regionali so.no pure costituiti dalle dette aree, rappresen-
In caso di necessita ed urgenza il Ministro dell'ambiente e le Re-
tantt un sistema omogeneo di rilevante valore naturalistico, artistico
gioni, secondo le rispettive competenze, possono indi:iduare .aree d~
e tradizionale, compreso in una o piu regioni Iimitrofe.
proteggere ai sensi della presente legge e adottare su d1 esse m1sure d1
Anche le riserve naturali sono costituite da aree terrestri fluviali
lacuali o marine, che contengono una o piu specie naturali~ticamen~
salvaguardia. . . . . .
In tali aree ed in quelle provvisonamente delimitate a1 fim
te rilevanti della flora e della fauna, e che possono essere statali o re-
dell'istituzione dei parchi, possono essere vietati fuori dai centri edi-
gionali in base alia rilevanza degli interessi in essa rappresentati.
ficati (di cui all'art. 18 legge 865/1971) e, talvolta, in casi eccezionali,
. La. su.esr~osta cl~ssi~cazione. dimostra che mancano ancora precisi anche all'interno dei medesimi, sia ogni attivita edilizia, sia danneg-
cnten dt dtfferenziaztone tra 1 parchi nazionali e regionali, nonche
tra i parchi e le riserve naturali (2). giamenti della fauna e delle specie ~ege.tali selva.tiche~ ~ia. in gen~r~
mutamenti della morfologia del terntono e degh equ1hbn ecolog1c1
ed idraulici (ad esempio, misure di questa tipo sono state disposte
con ordinanza ministeriale, con riferimento alle aree provvisoria-
· 2. Organi istituzionali e programmazione nazionale
mente delimitate ai fini della costituzione dei parchi nazionali).
L'inosservanza delle suddet~e disposizioni comporta la riduzione
Per la gestione della legge in esame, e stato istituito il Comitato
in pristino dei luoghi e l'eventuale ricostituzione delle specie vegetali
per le aree naturali protette, presieduto dal Ministro dell'ambiente e
ed animali danneggiate.
costituito da altri cinque Ministri e da sei presidenti di Regione o
Provincia autonoma. Cio viene disposto con decreta del Ministro dell'Ambiente o
dell'autorita di gestione a spese dell'inadempiente (con la responsabi-
Sulla base della Carta della natura, predisposta dai servizi tecnici
lita solidale, in caso di opere edili, anche del direttore dei lavori).
nazionali ai sensi della legge 183/1989 sulla difesa del suolo, il 'co-
Come si vede, sia pure per affrontare esigenze pubbliche rilevanti,
mitate identifica Ie linee fonda men tali dell' assetto del terri to rio con
continuano a sovrapporsi organi e procedure operanti sui medesimi
riferimento ai valori naturali ed ambient~li (che so no poi adottate
territori, senza alcun coordinamento.
con decreta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita Ia Con-
L'osservazione vale anche per le «linee fondamentali dell'assetto
del territorio», di cui si e detto al precedente n. 2.
Tali direttive potranno avere rilievo nell'attuazione delle norme
2
di cui alla legge in esame, rna non sarebbero vincolanti nella forma-
( ) Anche per alcuni tentativi di classificazione in sede internazionale, v. AsSINI zione degli strumenti urbanistici, a partire dai piani territoriali re-
Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, 870 sgg. '
gionali.
 CAPITOLO XXII
302
Purtroppo, trattasi di un altro esempio di un ordinamento legisla-
tive scoordinato e settoriale, spesso costituito da leggi complesse ed
articolate, che frequentemente restano largamente inattuate.
4. Istituzione dei parchi nazionali ed Ente parco
I parchi nazionali sono istituiti e delimitati in via definitiva con
decreta del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell' Ambiente, sentita la Regione (3),
Frequentemente nella delimitazione dei confini del parco si scon-
trano due opposte tendenze, dirette rispettivamente a restringere al
massimo l'ampiezza del parco od a comprendere in questa anche in-
teri centri urbani. Q!Iesto secondo orientamento sembra originate
piu dalla sfiducia verso la pianificazione urbanistica e dal tentative
di imporre, attraverso altra via, maggiori vincoli agli interventi sul
territorio. Sarebbe, invece, opportune puntare sull'unificazione della
pianificazione territoriale, considerando l'istituto dei parchi naturali
non una fonte di vincoli sui territorio, bensi uno strumento si di
salvaguardia, rna anche di gestione di aree di straordinario valore na-
turalistico, scientifico e ricreativo (di qui la necessita di comprendere
nel parco prevalentemente aree di proprieta pubblica).
La Iegge 394/1991 ha gia indicate le localita per l'istituzione di
sei nuovi parchi nazionali, alla cui perimetrazione provvisoria si e
provveduto con ordinanza del Ministro dell' Ambiente del 4 dicem-
bre 1992 (Cilento e Vallo di Diana, Gargano, Gran Sasso e Monti
della Laga, Maiella, Val Grandee Vesuvio).
(3) II decreto presidenziale rappresenta un atto di programmazione generale che,
quindi, e sottratto all'applicazione degli artt. 7 e 10 Iegge 241/1990 (T.A.R. Lazio, Sez.
II, 9 aprile 1997, n. 632, in Rdssegna T.A.R, 1997, I, 1624). V. anche T.A.R. Lazio, Sez. !I-
bis, 5 maggio 1998, n. 758, iv4 1998, I, 1709, secondo cui, ai fini della perimetrazione
dell'area del parco, il parere della Regione e obbligatorio, rna non vincolante, e Ia con-
sultazione dei Comuni non e prevista. Inoltre, tale perimetrazione concreta un'attivita
tecnico.<fiscrezionale insindacabile in sede di giudizio di legittimita (salve le ipotesi di
eccesso di potere). Sulla possibilita di includere motivatamente nella perimetrazione di
un parco anche zone antropizzate e di non elevate valore naturalistico, v. T.A.R. Lazio,
Sez. II-bis, 4 maggio 2002 n. 3871, iv4 2002, I, 1759.
LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 303
Per l'eventuale istituzione di altri parchi la Iegge indica anche
come prioritarie altre dieci localita (fra cui i manti Terminio e Cer-
vialto ed il Partenio).
Anche per l'istituzione di parchi marini o riserve marine, la Iegge
fornisce l'indicazione prioritaria di 26 localita (fra cui, in Campania,
pen~ola della Campanella ed isola di Capri; isola di Ischia, Vivara e
Procida; S. Maria di Castellabate).
La gestione dei parchi nazionali e affidata ad un Ente parco, che
ha personalita di diritto pubblico ed e sottoposto alla vigilanza del
Ministro dell'ambiente. La sede dell'Ente parco deve essere stabilita
seguendo il principia della territorialita (art. 9, comma 1, Iegge 394/
1991) (4),
Fra gli organi dell'Ente, sono compresi il Presidente, nominata
con decreta del Ministro dell'ambiente, ed il Consiglio direttivo,
formate dal presidente e da dodici componenti, di cui quattro desi-
gnati dalle associazioni di protezione ambientale e da Istituti di alta
cultura e cinque designati dalla Comunita del parco (oltre a tre rap-
presentanti ministeriali). Q!Iesta Comunita e un altro importante
organa dell'Ente parco, costituito dai presidenti delle Regioni, delle
Province e delle Comunita montane interessate e dai Sindaci dei
Comuni nei cui territori sono comprese le aree del parco.
La Comunita del parco ha funzioni consultive e propositive ed il
suo parere e obbligatorio (anch~ se non vincolante), fra l'altro sul
piano e sul regolamento del parco.
Secondo 1'art. 78 del d.lgs. 112 del 1998, la gestione delle riserve
statali, non collocate nei parchi nazionali, sara affidata a Regioni od
enti locali con atto di indirizzo e coordinamento, d'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni.
5. Piano e regolamento del parco
L'Ente parco predispone il piano del parco entre 6 mesi dalla sua
istituzione, ai fini della tutela dei valori naturali ed ambientali del
(4) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 dicembre 1997, n. 1863, in Rdssegna T.A.R., 1997, I,
1724.
304 CAPITOLO XXII
territorio in esso compreso. II piano suddivide il territorio nelle se-
guenti quattro zone in base al diverso grado di protezione:
a) riserve integrali (conservazione dell'ambiente nella sua integrita);
b) riserve generali orientate (soltanto opere di manutenzione delle
costruzioni esistenti; utilizzazioni produttive tradizionali e realiz-
zazione delle infrastrustrutture strettamente necessarie};
c) aree di protezione (manutenzione e restauro delle costruzioni esi-
stenti; attivita agro-silvo-pastorali secondo gli usi tradizionali; pe-
sca; produzione artigianale di qualita);
d) aree di promozione economica e sociale (zone parzialmente gia
antropizzate; attivita compatibili con le finalita del parco e dirette
al miglioramento della vita socio-culturale delle collettivita locali,
nonche al miglior godimento del parco da parte dei visitatori).
II piano predisposto dall'Ente parco e adottato dalla Regione en-
tro quattro mesi, sentiti gli enti locali.
II piano adottato e depositato per quaranta giorni presso le sedi
dei Comuni, delle Comunita montane e delle Regioni interessate.
Chiunque puc prenderne visione ed estrarne copia. Entro i successi-
vi quaranta giorni chiunque puc presentare osservazioni scritte, sulle
quali l'Ente parco esprime il proprio parere entro trenta giorni. En-
tro centoventi giorni dal ricevimento di tale parere la Regione si
pronuncia sulle osservazioni presentate ed emana il provvedimento
definitive di approvazione. Qyesto deve essere emanato d'intesa sia
con l'Ente parco, sia - limitatamente a quanta concerne le dette aree
di promozione economica e sociale - con i Comuni interessati (in
caso di disaccordo decide, in via definitiva, il Consiglio dei Mini-
stri). Purtroppo, i detti termini posti per l'esercizio delle competenze
della pubblica Amministrazione sono destinati ad essere largamente
inosservati, secondo una prassi verificatasi in tanti altri casi. Peraltro,
la legge prevede un sistema di interventi sostitutivi da parte del Mi-
nistro dell'ambiente (spesso anche gli interventi sostitutivi sono stati
attesi e si attenderanno invano).
Ad ogni modo, il piano del parco - che e suscettibile di varianti
mediante la medesima suindicata procedura - dovra essere aggiorna-
to con identica modalita almena ogni di~ci anni.
Di particolare rilievo e la norma, secondo cui il piano del parco
ha effetti di dichiarazione di pubblica utilita e di urgenza per gli in-
LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 305
terventi in esso previsti e sostituisce ad ogni livello i piani paesistici,
i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianifica-
zione (s).
Cia significa, cioe, che sui territorio del parco sara operante un
unico piano territoriale, cioe il piano del parco, che prevale su tutti
gli altri piani (sia urbanistici, sia paesistici, sia socio-economici), rna
restava indefinite il rapporto con i piani di bacino (rna v. ora cap.
III).
II piano del parco - pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Re-
pubblica e sui Bollettino Ufficiale della Regione- e immediatamente
vincolante nei confronti delle amministrazioni e dei privati.
Contestualmente all'approvazione del piano del parco (e, comun-
que, non oltre sei mesi da tale approvazione), l'Ente parco deve adot-
tare il regolamento del parco, per disciplinare l'esercizio delle attivita
consentite entro il territorio del parco stesso.
· Fra l'altro, il regolamento disciplina: Ia tipologia e le modalita di
costruzione di opere e manufatti autorizzabili; lo svolgimento di at-
tivita artigianali, commerciali, agro-silvo-pastorali, sportive, ricreati-
ve, educative, di ricerca scientifica, etc.; il soggiorno e Ia circolazione
del pubblico.
II regolamento del parco e approvato dal Ministro dell'ambiente,
sentita Ia Consulta tecnica e preyio parere degli enti locali interessati
(entro 40 giorni dalla richiesta) e comunque d'intesa con le Regioni
e le Province autonome interessate.
II regolamento entra in vigore novanta giorni dopo Ia sua pubbli-
cazione sulla Gazzetta Ufficiale e prevale sui regolamenti comunali.
(5) La Iegge Regione Campania 1° settembre 1993, n. 33 aveva erroneamente stabili-
to un rapporto articolato di sovraordinazione tra piano del parco e piani urbanistici
comunali (art. 19), attribuendo altresi a! piano del parco funzioni proprie della stru-
mentazione urbanistica (v. anche artt. 21 e 22). In materia v. FAMIGLIEm, I parchi natu-
rnli in Campania, in L 'ordinamento urbanistico in Campania, a cura di D'ANGELO, Ce-
dam, 1995, 139 sgg. Successivamente, !a Iegge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 (art. 18)
prevede che il piano territoriale di coordinamento provinciale potrebbe avere anche va-
lore e portata di piano territoriale del parco ai sensi della Iegge 394/1991 previa intesa
con l'amministrazione statale competente.
Su un caso di attivazione di discarica di rifiuti nel parco nazionale del Vesuvio, v.
Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2004 n. 7472, in Il Cons. Stato, 2004, I, 2424.
306 CAPITOLO XXII
II rilascio di concessioni od autorizzazioni relative ad interventi,
impianti ed opere all'interno del parco e subordinate al preventive
nullaosta dell'Ente parco.
Tale nulla osta s'intende rilasciato, ove sia inutilmente decorso il
termine di sessanta giorni dalla richiesta.
Cia vale anche per iLrilascio delle autorizzazioni edilizie (dimo-
strando ancora la mancanza di coordinamento con la legislazione
urbanistica (6), che imponeva al Sindaco di provvedere entre lo stes-
so termine perentorio di sessanta giorni sulle domande di concessio-
ne edilizia; rna oggi il problema e sostanzialmente superato per l'in-
tervenuta modifica della procedura per il rilascio del permesso di co-
struire).
In ogni caso, i provvedimenti di permesso di costruire - mancan-
do o meno il nulla osta dell'Ente parco - devono rispettare le dispo-
sizioni del piano e del regolamento del parco.
L'art. 30 della Iegge 394/91 ha introdotto nuovi illeciti per viola-
zioni nelle aree protette, con relative sanzioni (arresto e ammenda).
6. Parchi naturali regionali
La Iegge 394 del 1991 stabilisce anche i principi fondamentali, cui
le Regioni si devono attenere nell'istituzione dei parchi naturali re-
gionali e, in genere, nella disciplina delle aree protette regionali (7).
(6) Cfr. TULUMELLO, op. cit., 776. Sulla necessita di tre distinti provvedimenti per gli
interventi nei parchi (permesso di costruire, autorizzazione paesistica e nulla· osta
dell'Ente parco), v. Cass. pen., Sez. III, 12 maggio 2003 n. 20738, in Il Cons. Stato, 2004,
II, 198. Sulla necessita in ogni caso del preventive nulla osta dell'Ente parco, v. Cass.,
Sez. III pen., 13 febbraio 2004 n. 5863, iv4 2004, II, 1788.
(7) Sulla protezione della natura nell'ordinamento regionale, v. AsSINI, op. cit., 886,
sgg.; per !a Campania v. Ia Iegge regionale 1° settembre 1993, n. 33, il cui art. 6 e stato
dichiarato incostituzionale, nella parte in cui limitava Ia partecipazione degli enti locali
a! procedimento di istituzione delle aree protette (Corte cost., 14 luglio 2000 n. 282, in
Riv. giur. edilizia, 2000, I, 705). Sull'istituzione di parchi regionali, v. !a Iegge della Re-
gione Campania 7 ottobre 2003 n. 17, cui ha fatto seguito !a delibera della Giunta re-
gionale 11 novembre 2005 n. 1532 (in B.U.R.C. 28 novembre 2005 n. 62), che reca le
«linee guida per l'istituzione del sistema dei parchi urbani d'interesse regionab.
LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 307
Tali principi prevedono fra l'altro:
a) la partecipazione degli enti locali al procedimento di istituzione
dell'area protetta, soprattutto in sede di redazione di un docu-
mento di indirizzo (analisi territoriale, perimetrazione, obiettivi);
b) pubblicita degli atti principali;
c) partecipazione degli enti locali alia gestione dell'area protetta;
d) l'adozione di regolamenti delle aree medesime.
Le Regioni istituiscono parchi naturali regionali e riserve naturali
regionali, utilizzando soprattutto i demani ed i patrimoni forestali
delle regioni e degli enti locali.
Sulla base dei principi suindicati e del detto documento di indi-
rizzo, sara Ia Iegge regionale ad istituire i parchi naturali regionali, a
definirne la perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia,
nonche ad individuare il soggetto per la gestione del piano e ad in-
dicare gli elementi del piano e del regolamento del parco.
L' organizzazione amministrativa sara stabilita, per ciascun parco
naturale regionale, con apposite statuto.
L' organismo di gestione del parco provvede alia formazione ed
all'adozione sia del piano del parco, sia di un piano pl uriennale eco-
nomico e sociale per la promozione delle attivita compatibili.
Ambedue questi piani sono approvati dalla Regione.
Pure il piano del parco regionale ha valore anche di piano paesi-
stico e di piano urbanistico e sostituisce tutti siffatti piani di qualsi-
asi livello (compreso, quindi, il piano territoriale di coordinamento,
mentre resterebbe subordinate al piano di bacino, ove esistente).
E verosimile che gli enti locali porranno qualche resistenza al-
l'attuazione dell'esaminata Iegge quadro sulle aree protette, per una
malintesa tutela della propria autonomia istituzionale.
Si puc sperare che prevalga !'interesse della comunita nel suo
complesso, tenuto anche conto delle misure di incentivazione, pre-
viste dalla stessa Iegge (art. 7), che attribuisce priorita, nella conces-
sione di determinati finanziamenti statali e regionali, ai Comuni ed
alle Province, il cui territorio sia compreso, in tutto o in parte, entre
i confini di un parco naturale regionale.
 CAPITOLO XXN

IL PERMESSO DI COSTRUIRE

SOMMARIO: 1. Natura giuridica della Iicenza e della concessione edilizia. - 2. Intro-

duzione ed estensione dell'obbligo della licenza edilizia. - 3. La concessione edi-
, lizia nella Iegge n. 10 del 1977. - 4. II permesso di costruire nel testo unico
sull'edilizia. - 5. La denuncia di inizio attivita (d.i.a.). - 6. La procedura per Ia
d.i.a. e le sanzioni in caso di trasgressioni. - 7. Trasformazione della destinazio-
ne d'uso. - 8. Immobili d'interesse storico o artistico. - 9. Soggetti legittimati a
richiedere il permesso di costruire. - 10. Procedimento per il rilascio del permes-
so di costruire. - 11. Forma, pubblicita ed impugnazione. - 12. Permesso di co-
struire in deroga. - 13. Permesso di costruire condizionato. - 14. Le varianti. -
15. Permesso in sanatoria.- 16. Voltura.- 17. Annullamento del permesso.- 18.
Decadenza. - 19. Diritti dei terzi. - 20. Contributi per ii rilascio del permesso. -
21. Permesso di costruire gratuito. - 22. Barriere architettoniche.

1. Natura giuridica della licenza e della concessione edilizia

Come si e vista nel prima capitola (n. 3), con la legge n. 10/1977
la licenza edilizia fu trasformata in «concessione».
La licenza edilizia rientrava nella categoria degli atti di autorizza-
zione, che sono quelli diretti a rimuovere un ostacolo all'esercizio di
un diritto che appartiene al richiedente (cioe il diritto di edificare).
Trattavasi, altresi, di un controllo preventive da parte dell'autorita
comunale sulla conformita del progetto di costruzione alia normati-
va urbanistico-edilizia vigente.
Pertanto, il rilascio della licenza non escludeva ogni responsabili-
ta del titolare della medesima, qualora questa risultasse in contrasto
 324 CAPITOLO XXIV
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 325

con una qualsiasi disposizione vigente (di Iegge, di piano o di rego- II teste unico delle norme in materia edilizia (partie. art. 10) ha
lamento edilizio). In altri termini, costruire dopo aver avuto la licen- sostituito la concessione edilizia con il «permesso di costruire». Ma
za edilizia, toglie il pericolo dell'applicazione delle sanzioni penali
anche in tal caso e sostanzialmente cambiato soltanto il nome, come
previste per chi costruisce senza licenza (salvo che per alcuni Magi-
del resto e connaturale alia natura dei testi unici, aventi precipua-
strati penali, che pretendono di considerare inesistente un permesso
mente una funzione compilativa e di coordinamento delle disposi-
di costruire da essi giudicato illegittimo), rna non esclude Ia possibi-
zioni vigenti. La nueva dizione e diretta anche a prende~e. atto ~he la
licl dell'annullamento delle stesso o da parte del giudice amministra- facolta di edificare rientra ancora nel contenuto del dmtto d1 pro-
tivo (su ricorso di un private controinteressato) o di ufficio, da parte
prieta sulle aree fabbricabili, per il cui eserciz~o occorr~ s~lo u.n'auto-
della Regione (o dell'ente delegate) o della stessa autorita comunale
rizzazione e non una concessione della pubbhca Ammtmstraztone.
che l'ha rilasciato. Intervenuto l'annullamento, come si vedra, saran-
no applicate le sanzioni amministrative stabilite per le costruzioni
abusive.
2. lntroduzione ed estensione dell'obbligo della licenza edilizia
Con la legge n. 10, al posto della licenza edilizia fu introdotta la
concessione per le ragioni indicate nel prime capitola.
Fino al 1935 - salve eventuali diverse prescrizioni contenute in
L'intenzione e stata forse quella di dimostrare che il diritto di edi-
piani regolatori o regolamenti edilizi comunali - per peter costruire
ficare non spetta piu al proprietario del suolo, rna alia collettivita, in non era necessaria l'autorizzazione comunale.
quanto la «concessione» viene tradizionalmente considerata un atto
Con il d.l. 25 marzo 1935, n. 640, fu introdotto l'obbligo di chie-
traslativo o costitutivo, nel sense cioe che la pubblica Amministra-
dere tale autorizzazione a tutti colore che intendevano «fare nuove
zione si spoglia di un diritto gia suo e lo trasferisce al private (con-
costruzioni, ovvero modificare od ampliare quelle esistenti».
cessione di linea ferroviaria o di area demaniale).
Tale disposizione fu raccolta, con maggiori dettagli, dall' art. 31
In altri termini, con Ia concessione edilizia (oggi permesso di co-
della Iegge urbanistica generale del 1942, che impose l'obbligo della
struire), il Comune trasferirebbe al proprietario del suolo il diritto di
licenza edilizia comunale «a chiunque intenda compiere nuove co-
edificare in conformita alia normativa urbanistica, facendo pagare
struzioni edilizie o ampliare o modificare la struttura o 1'aspetto nei
un prezzo, consistente nei detti contributi previsti dalla Iegge 10/
1977. centri abitati e, dove esista il piano regolatore comunale, anche den-
tro le zone di espansione». Pertanto, in linea di massi.ma, fin~ a~
Senonche molti pensarono che sostanzialmente, rispetto alia li- 1967 non e stata necessaria la licenza edilizia per costru1re fuon de1
cenza edilizia, era cambiato soltanto il nome, oltre al pesante onere
cent;i abitati (2) (cioe, come ha detto la giurisprudenza, fuori dei
dei contributi da pagare (cioe che la licenza edilizia da gratuita e di-
principali nuclei urbani e di queUe zone che, distinte e se~~r~te dai
ventata onerosa). Cio si desume, ad esempio, dal rilievo che la con-
medesimi, costituiscono comunque un raggruppamento .edthzto, an-
cessione edilizia doveva essere data dall'autorita comunale al proprie-
che senza raggiungere la consistenza di una frazione o d1 una borga-
tario dell'area con le modalita, con la procedura e con gli effetti gia
ta).
previsti per le licenze edilizie, e che, inoltre, tale concessione era irre-
La legge-ponte del 1967- oltre ad estendere l'obbligo della licenza
vocabile e trasferibile ai successori o aventi causa (1),
edilizia all'intero territorio comunale - ha previsto espressamente la

(1) Su cia v. cap. I, n. 3. (2) Cfr. T.A.R. Campania, Salerno, 26 maggio 1993, n. 338, in Rassegna T.A.R, 1993,
I, 2775.
 326 CAPITOLa XXN
necessita della licenza anche per interventi di demolizione delle co-
stru~ion~ esiste~ti e per opere di urbanizzazione del terrene (come Ia
reahzzazwne dr strade private).
La stessa Iegge (art. 10; oggi art. 12 t.u. cit.) ha stabilito che Ia Ii-
cenza edilizia (oggi permesso di costruire) ein ogni caso subordinata
all'esistenza ~ell~, opere. ,di ~rbanizzazione primaria (salvo che il
Comune abbra gra prevrsto dr attuarle nel successive triennia od il
private. richi~dente si impegni a realizzarle contemporaneamente alla
costruzrone m progetto). La detta disciplina vale anche nelle zone
con ?pere ~i urbanizzazi?ne primaria insufficienti o parziali (3).
L estensr?ne .dell'obbhg.o della Iicenza edilizia e Ia genericita delle
formule legrslatrve determmarono in concreto Ia difficolta di stabili-
re per ~uali oper~ fosse o meno necessaria Ia licenza edilizia (4).
Oggr, come sr vedra piu avanti, e stato introdotto un nuovo si-
ste~a di controllo preventive sull'attivita edilizia (permesso di co-
s~r~ue. e denuncia di inizio attivita), per cui i precedenti orientamen-
tr gmnsprudenziali e dottrinali in ordine alia necessita della autoriz-
zazione e~ilizia. van~10.verificati alia luce delle nuove norme vigenti.
Tuttavra- ar fim dr affermare l'obbligo del permesso di costruire
- sembra ancora valido I'indirizzo affermatosi in tema di costruzioni
(~) <;::fr.. Cons .• ~tato,.Se~. V, 23 luglio 1994, n. 793, in It Cons. Stato, 1994, I, 1066,
~h~ sr ~rfens~e al.I rpotesr dr strade residenziali di estensione Iimitata o aventi solo rete
rdnca, .rllumr~azr?r:e o fognatura, nonche in assenza totale di ogni infrastruttura se-
c~ndan~; m~ d drmer;o di c?nce~sione edilizia, perche !a zona si considera non dotata
dr sufficrentr o~ere dr urbamzzazrone, deve specificate quali opere e in che misura si ri-
tengono carent,r. (T.A.R. Veneto,. 1~ giugno 1?97, n. 1020, in Rassegna T.A.R., 1997, I,
3095): Invece, I mtervento urbamstlco preventrvo non occorre - anche ove sia prescritto
dal. prano regola~ore generale - qualora !a zona presenti un sufficiente stato di urbahiz-
z~rone, che equrvale all'operativita di un piano attuativo (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 25
grugno 1997, n. 430, iv4 1997, I, 3333). Su cio v. retro, cap. XIV, nota 2.
(~) In ~ens~ affer~ativo: conso~ida~ento ~elle fonqazioni di un fabbricato perico-
lante, .reahzzazrone d~ una vera?dma m vetn e plastica; apertura di una porta sulla
pubbhca strada; amphamento dr una strada; costruzione di una balconata a! posto di
al~ne finestre; ampia ~ettoia all'esterno di.un edificio; recinzioni; piscine anche scoper-
te, attrac~? per natantr; pall one pressostatrco; ecc. Invece, fu escluso I' obbligo della li-
ce~za. ed.rhzra, ad esempro, .Pe~: baracche per ca.ntieri edili; pompe e serbatoi per distr·i-
~uton ?r carburante; lavon dr scavo per estrazrone di ghiaia; ripristino di due pilastri
r~gge~tl un ca~cello, casualmente abbattuto; scavi per !a ricerca di acque minerali; opere
d1 argmatura dr un corso d'acqua per creare invasi chiusi a fini di itticoltura; ecc.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 327
smontabili o addirittura mobili, con cui si e tentato di superare lo
scoglio della necessita della Iicenza edilizia e, quindi, quello piu gra-
ve di rispettare le norme urbanistico-edilizie, che eventualmente im-
pedivano qualsiasi costruzione nella zona interessata.
, . Si sono registrate (e si registrano ancora) numerose iniziative di-
rette a sfruttare il progresso tecnologico e l'evoluzione dell'attivita
produttiva per aggirare l'ostacolo della necessita delle autorizzazioni
a costruire: dal capannone smontabile e dalla baita in legno, alia casa
prefabbricata fino alia «casa automobile».
In fondo - hanno ragionato produttori e consumatori - anche
una casa vasta e confortevole si puo oggi montare su ruote capaci di
trasportarla agevolmente da un luogo ad un altro: chi potra accusarci
di aver eseguito una «costruzione» se, in ogni memento, sotto gli oc-
chi dell'autorita piu severa, potremmo portarci a passeggio Ia casa,
cioe il presunto oggetto del reato di costruzione abusiva?
· ·Fortunatamente Ia giurisprudenza e parte della dottrina non so no
cadute nel tranello e, in via di massima, hanno risposto adeguata-
mente.
Si e concluso che anche le costruzioni costituite da dementi pre-
fabbricati e le stesse «case mobili» incidono sull'assetto urbanistico e
sull'equilibrato sviluppo del territorio e, quindi, hanno bisogno del
permesso di costruire, nel rispetto della normativa vigente per I' edifi-
cazione nella localita.
· Tuttavia, e stato precisato che. cio non vale in tutti i casi, bensi
quando l'installazione di un «prefabbricato» o di una «Casa mobile»
postula una durata temporale rilevante, cioe ove trattasi di un ins~­
diamento permanente o temporaneo, rna non assolutamente provvr-
sorio o precario (s); e siffatta permanenza o precarieta (che non va
(5) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 maggio 1982, n. 424, in It Cons. Stato, 1982, I, 670; 6
maggio 1991, n. 732, iv4 1991, I, 931; v. anche id., 15 luglio 1983, n. 329, iv4 1983, I~
763, relativa ad un pallone pressostatico utilizzato stagionalmente per !a copertura dr
una piscina; 24 febbraio 1996, n. 226, iv4 1996, I, 235, relativa ad una rivendita stagio-
nale di alimenti e bevande; 24 febbraio 2003 n. 986, iv4 2003, I, 394 (con una sola mas-
sima) su un chiosco prefabbricato per attivita commerciale. II T.A.R. Lazio, Sez Il-ter, 27
settembre 2000 n. 7564, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 4368, ha individuate Ia precarieta in
opere realizzate per fini specifici e cronologicamente delimitati. Cfr. anche T.A.R.
Campania, Salerno, 26 maggio 1993, n. 339, ivi, 1993, I, 2775, riguardante un box me-
 328 CAPITOLO XXIV
confusa con la stagionalita) deve risultare da dati obiettivi e preci-
puamente dalla osservazione delle caratteristiche costruttive e del
suolo sui quale trovasi il manufatto.
Ad esempio, la «non precarieta» dell'opera e, quindi, la necessita
dell'osservanza delle norme urbanistico-edilizie sono state desunte da
una delle seguenti circostanze: spianamento 0 sbancamento del ter-
rene; costruzione di tina platea di cementa per l'appoggio del manu-
fatto; l'apertura di un idoneo passe carrabile; la creazione di opere
fognarie; l'attacco alia rete idrica, elettrica, etc.; la creazione di recin-
zioni e di opere ornamentali (vialetti, aiuole, vasche, piscine, etc.); il
disboscamento della vegetazione, e cosi via (6),
La precarieta dell'opera e evidente, invece, per le case mobili al
servizio di circhi, per i padiglioni di esposizioni fieristiche, per aule
scolastiche mobili, e cosi via.
La concessione «in precario» e ammissibile anche in casi diversi
da quelli suindicati, qualora cia sia previsto dal piano regolatore e
tallico prefabbricato adibito ad autofficina meccanica; T.A.R. Basilicata, 7 luglio 2003 n.
687, iv4 2003, I, 3516 (manufatto non infisso a! suolo, ma destinate ad un'utilizzazione
per~urante nel tempo). In particolare, sulla distinzione tra Ia precarieta e Ia stagionalita
dell.opera, ~fr. Cass. pen., Sez. III, 22 agosto 2000 n. 9143, in Guida al diritto, 2001, n. 8,
97; rd., 9 drcembre 1998, n. 12890, in It Cons. Stato, 1999, II, 1155 (struttura fermata da
pali in legno e copertura, destinata a ristorante stagionale); Cass., Sez. III, pen., 12 mar-
~o 2004 n. 11880, ivi 2004, II, 2215; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 27 marzo 1999, n. 377,
m Rassegna T.A_.R, 1999, I, 2162 (cabine balneari), nonche T.A.R. Trentino-Alto Adige,
Trento, 8 maggro 1999, n. 161, iv4 1999, I, 2466 e T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 giugno 1998,
n. 251, iv4 1998, I, 3155. Una delle case mobili tipo caravan, attrezzata ad usa di abita-
zione, che - nonostante Ia sua idoneita ad essere trainata per i piccoli spostamenti ed a
velo~ita assai ridotta - sia essenzialmente destinata, per le sue obiettive caratteri~tiche
tecmche, a soddisfare esigenze abitative prolungate nel tempo, rientra nel concetto di
costruzione e richiede, quindi, apposita concessione edilizia (T.A.R. Valle d'Aosta, 27
gennai~ .1983, n. 8, in Rassegna T:A.R, 1983, I, 881; T.A.R. Piemonte, 24 gennaio 1983,
n. 84, zvt, 1983, I, 85; T.A.R. Lazro, Sez. II, 7 marzo 1983, n. 206, iv4 1983, I, 1066; in
gen~ral.e, v. Cons. State, Sez. V, 23 gennaio 1995, n."97, in It Cons. Stato, 1995, I, 52). Per
Ia grunsprudenza penale, v. Cass., Sez. III, 3 luglio 1992, in Riv. oiur. edilizia, 1993 I
441. o- ' '
6 In altri termini, a nulla rileva l'eventuale precaneta strutturale del manufatto m
( )Con riferimento alia temporanea recinzione di un terrene, necessaria per il solo
periodo di installazione di un determinate impianto, v. T.A.R. Lazio, Latina, 26 marzo
1983, n. 97, in. Rassegna T.A.R, 1983, I, 1109. Secondo Cons. State, Sez. V, 2 maggie
2001 n. 2471, m It Cons. Stato, 2001, I, 1049, !'opera e precaria quando e destinata a
soddisfare scapi cronologicamente delimitati, anche se di alcuni anni.
IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 329
nei limiti previsti da quest'ultimo (7).
Essenziale, dunque, e la destinazione del manufatto in questione:
ecce perche anche per i veicoli tipo «roulette» bisognera verificare se
per case non fossero destinati per una collocazione permanente (B)
in una determinata localita con la presenza di circostanze del tipo
suindicato.
3. La concessione edilizia nella legge n. 10 del1977
Secondo la legge n. 10/1977 «ogni attivita comportante trasfor-
mazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli
oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere e subordinata a con-
cessione da parte del Sindaco».
(7) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 28 settembre 1994, n. 1281, in Rassegna T.A.R.,
1994, I, 4180.
Sarebbe, invece, illegittimo un permesso «in precario», rilasciato in contrasto con le
norme urbanistiche vigenti, sulla base del solo impegno del costruttore di rimuovere in
futuro i manufatti contrastanti con le norme medesime (cfr. Cons. State, Sez. V, 11
marzo 1995, n. 363, in It Cons. Stato, 1995, I, 352).
(B) Cfr., per il case di roulettes, adibite ad abitazion.e, T:A.R. Piemonte, ~2 febbraio
1983, n. 134, in Rassegna T.A.R., 1983, I, 1118; T.A.R. Lrguna, Sez. I, 3 m~ggro 1999, n.
202, iv4 1999, 1, 2545; 12 marzo 1993, n. 82, iv4 1993, 1, 1878 e l3 gennaro 1995, n. 31,
iv4 1995, I, 1168. Sulla necessita della concessione edilizia per bungalow-roulettes instal-
lati in un campeggio, cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 7 agosto 1993, n. 346, iv4
1993, I, 3742; peril case di opere amovibili come le serre, id., Sez. III, 7 gennaio 200~ n.
4, iv4 2004, I, 1156; in sensa contrario nel case di roulette con tenda antistante, destma-
ta a zona di ristoro, v. T.A.R. Campania, Salerno, 26 maggio 1994, n. 277, iv4 1994, 1,
2776.
In generale, !a giurisprudenza penale ha insistito sui rilievo che, per affermare Ia
precarieta dell'opera, occorre che Ia costruzione sia, sin dall'origine, oggettivamente de-
stinata a servizio di un bisogno temporaneo, cioe che esista !a certezza che, soddisfatta
Ia transitoria necessita, Ia costruzione sara rimossa (Cass. pen., 25 gennaio 1982, in Riv.
pen., 1983, 105; id., 21 aprile 1982, iv4 1983, 524). . .
quanto non si traduca in uso per fini contingenti e specifici (Cons. State, Sez. V, 11
febbraio 2003 n. 696, in Cons. State, 2003, I, 277; Cass., Sez. III pen., 13 novembre 2002
n. 38073, iv4 2003, II, 786); nello stesso sensa, con riferimento ad un manufatto adibito
a canile, v. T.A.R. Toscana, Sez. III, 13 aprile 2005 n. 1596, in Riv. giur. edilizia, 2005, I,
1338.
 CAPll'OLO XXIV
330
All'inizio, si poteva dire che la concessione edilizia era necessaria,
in via di massima, in tutti i casi in cui sussisteva l'obbligo della li-
cenza dopa la legge-ponte del1967 (9).
(9) Vedi note precedenti e nota 25. I precedenti giurisprudenziali riportati in nota
talvolta risultano contrastanti e si possono prevedere anche in futuro un'oscillazione ed
un' evoluzione della giurisprudenza, legate anche aile peculiari caratteristiche dei singoli
casi. Sulla necessita della concessione per realizzare una recinzione con pali di cementa
e rete metallica, cfr. T.A.R. Toscana, 24 ottobre 1980, n. 978, in Rassegna T.A.R, 1980, I,
4341; per Ia realizzazione di un portico con strutture in legno cfr. T.A.R. Lazio, Latina,
27 settembre 1982, n. 263, iv4 1982, I, 2775. Invece sulla non assoggettabilita all'obbligo
della concessione di mere utilizzazioni del terreno (ad es., deposito di rottami e autovet-
ture usate), v. Ia medesima sentenza. Per altri esempi - oltre quelli richiamati nel testo -
v., sulla necessita della concessione edilizia: T.A.R. Sardegna, 30 luglio 1997, n. 1125, in
Rassegna T.A.R., 1997, I, 3820 (tettoia infissa stabilmente sui terreno e aperta su tutti i
lati peril ricovero di autoveicoli); T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 20 giugno 2005 n. 5151, ivi,
2005, I, 1815 (invaso con argine artificiale e recinzione); id., Sez. !-quater, 4 giugno 2005
n. 4389, iv4 2005 I, 1785 (veranda in alluminio e vetri); T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
N, 2 dicembre 2004 n. 18027, ivi, 2005, I, 528 (tettoia amovibile); T.A.R. Emilia Roma-
gna, Parma, 6 marzo 2003 n. 114, ivi, 2003, I, 2025 (tettoia di notevoli dimensioni, a cui
per Ia sua entita non si puo attribuire natura pertinenziale); Cons. Stato, Sez. II, par. 10
novembre 2004 n. 3523/2002, in !l Cons. Stato, 2005, II, 341 (ricovero per autovettura
con copertura in legno e laterali in graticci); T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 21
luglio 1997, n. 295, iv4 1997, I, 3609 (installazione di pannelli solari); T.A.R. Campania,
Salerno, 2 giugno 1997, n. 341, ivi, 1997, I, 3312 (piattafonna in cementa su cui venga
appoggiato un bombolone peril metana); T.A.R. Piemonte, 24 gennaio 1983, n. 69, iv4
1983, I, 869 (box in Iamiera destinato al ricovero di attrezzi agricoli, anche se non infis-
so saldamente a! suolo); T.A.R. Basilicata, 29 dicembre 1982, n. 221, iv4 1983, I, 702 (va-
sca per l'allevamento di pesci su scala industriale); T.A.R. Lombardia, Milano, 9 no-
vembre 1982, n. 1085, ivi, 1983, I, 146 (tettoia in legno destinata a soddisfare esigenze
stabili); T.A.R. Piemonte, 17 marzo 1981, n. 184, ivi, 1981, I, 1583 (installazione di un
binario ferroviario da parte di un soggetto privata su un terreno di sua proprieta);
T.A.R. Lombardia, Milano, 4 marzo 1981, n. 229, ivi, 1981, I, 1607 (installazione sui
suolo di un serbatoio di stoccaggio di ossigeno liquido di notevoli dimensioni); T.A.R.
Lombardia, Brescia, 31 dicembre 1983, n. 923, ivi, 1984, I, 964 (posa in opera di un can-
cello); Cass., Sez. III pen., 11 ottobre 1983, n. 8078/1162, in !l Cons. Stato, 1984, II, 670
(muro di contenimento alto tre metri e lungo metri 35); in genere per i muri di conte-
nimento, v. T .A.R. Lazio, Sez. li-ter, 4 novembre 2000 n. 8923, in Rassegna T.A.R., 2000,
I, 5054; contra, T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 12 marzo 2001, n. 106, ivi, 2001, I,
1764); T.A.R. Piemonte, Sez. I, 26 aprile 2004 n. 680, iv4 2004, I, 2403 (sulla non neces-
sita della concessione edilizia per muri di contenimento diretti ad evitare smottamenti
o frane); Cons. Stato, Sez. V, 10 ottobre 1984, n. 714, in !l Cons. Stato, 1984, I, 1191
(chiosco destinato a! servizio di un distributore di carburante); T.A.R. Veneto, 26 set-
tembre 1985, n. 644, in Rassegna T.A.R, 1985, I, 3748 (griglia su un fossa, costituita da
due spalle in muratura con sovrastanti travi in lamiera e ferro); T.A.R. Emilia-Romagna,
IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 331
.., Tuttavia, la citata legge 10/1997 intese estendere l'obbligo de~la
concessione a casi di interventi, che, pur non comportando la reahz-
zazione di volumi edilizi, in qualche modo modifichino sens.ibil-
mente la situazione dei luoghi: ecco perche si e ritenuta necessana la
concessione edilizia per opere per le quali in precedenza si tendeva
·'
Sez. II Bologna, 5 ottobre 1990, n. 394, ivi, 1990, I, 4307; IS luglio 1994, n. 464, ivi,
1994, I, 3150 (capanno da pesca posto su galleggiante ancorato ~ collegato. a terra);
T.A.R. Liguria, Sez. I, 6 maggio 1991, n. 322, ivi, 1991, I, 2394 (cabme b~lnean); ~.A.R.
Toscana, Sez. I, 27 gennaio 1994, n. 11, iv4 1994~ I, 1136; ~.A.R..Ca~pam~, ~apoh, Sez.
V, 28 dicembre 1994, n. 530, ivi, 1995, I, 774 (edt~ola per.nvendt.ta gtornah); td., Sez. N,
15 ottobre 1999, n. 2680, ivi, 1999, I, 4962 (tettma-deposltO costttuente volu~e); Se~. v!
6 settembre 1999, n. 1015, in !l Cons. Stato, 1999, I, 1330 (vasca di notevoli dtmenstom
antincendio e per irrigazione); id., 6 aprile 1998, n. 415, iv4 1998, I, 585 (antenna alta 8
metri per stazione radio); cosl, in genere, C::ons. Stato,. Sez: ~· 26 settembre 2~03, n.
5502, iv4 2003, I, 2003 e, per un'antenna dt telecomumcaztom, T.A.R. Campama,. Na-
!•
poli, Sez. N, 23 dicembre 2003 n. 15556, in Rassegn~ TA ..R., 2004, 756); plat~a dt cal~
cestruzzo ospitante all'interno una fossa per Ia nparaztone degh automezzt pesantl
(Cass., Sez. III pen., 8 agosto 2003 n. 33002, in !l Cons. Stato, 2004, II, 865); paV!menta-
zione in battuto di cementa (T A.R. Piemonte, Sez. I, 2 febbraio 2005 n. 208, m Rassegna
T.A.R, 2005, I, 1029); Cons. Stato, Sez. V, 11 novembre ~004 n. 7324, i~i, 2~04, I, ,2366
(spargimento di ghiaia su un'area, preordinato alia modtfica della destmaz10ne d uso);
con£ Cass. pen., Sez. III, 19 febbraio 2004 n. 6930, iv~ 2004, II, 1996; nella stesso sensa:
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 17 marzo 2000 n. 1041.• m Rassegna TA.R., 2000, I, 27~1)!
Cons. giust. amm. Reg. sic. 18 marzo 1998, n. 166, m !l Cons. S~to, 1998, I, 490 .Cass1 d.1
recinzione di notevoli dimensioni); Cass. Pen., Sez. III, 27 gennato 2000 n .. 859, m G~t­
da al diritto, 2000, n. 8, 90 (coperture di lastrico solare con. tetti a falde); td:, 2? lugho
2000 n. 8521, iv4 2000, 8, 97 (portico in cementa armata dt mq. 250 costrutto mtorno
ad una villa); id., 4 agosto 1999, n. 9912, in !l Cons. Stato, .2?00, II, 500 (strada la~ga 4
metri e lunga 150 metri); id., 20 novembre 1998, n. 12002, t~t, 1999, II, 897 CI.aghetti per
un campo di golf); TA.R. Emilia-Romagna, Parma, 17 apnle 2000 n. 229, ~ J?t:ssef!l:a
TA.R, 2000, I, 3222 e Bologna, 4 aprile 2000 n. 43~, iv4 200.0, I, 2577 (stazwm rad10
base per sistemi di telefonia mobile); T.A.R. Cam~ama, Napoh, ~~z .. I, 6 s~ttemb~e ~002
n. 4675, ivi, 2002, I, 4015 (antenna, senza opere lll mur~tura, vlSlblle ~a1 luogh1 ctrco-
stanti; contra, per un'antenna per radioamatore, T.A.R. Ptemonte, 21 dtcemb.r~ 2002 n.
2157, ivi, 2002, I, 3732); TA.R. Campania, Salerno, 22 ottobre 1999, n. 462, zvz, 1999, I,
5024 (box da adibire a cabina balneare); T.A.R. Toscan~, S~z. III, 10 settembre 1~99, n.
425, ivi, 1999, 1, 4398 (tettoia in plastica sorretta da pal.I d1 legno);.T.A.R. Calabna, Ca-
tanzaro, 23 giugno 1999, n. 815, ivi, 1999, I, 3653 (p1attafo~ma. m .ce~ento armata);
T.A.R. Piemonte Sez. I, 10 giugno 1999, n. 400, ivi, I, 3173 (tmptantl dt. acquac~ltura)~
T.A.R. Campania, Sez. III, 25 gennaio 1999, n. 126, iv4 .19.99, I, 1066 (pav~mentaz10n~ dt
terreno per renderlo adatto a parcheggio in zona .Paests~ca); .r.A.R.. ~z.!O, Sez. ~I-bts, 5
settembre 2003 n. 7406, ivi, 2003, I, 3685 (stoccagg10 stablle dt matenah m aree vmcola-
 332 CAPITOLO XXIV
generalmente ad escludere l'obbligo della licenza edilizia (aree di ser-
vizio per Ia distribuzione del carburante, camping, e cosi via).
te); T.A.R. Toscana, Sez. I, 19 dicembre 1997, n. 659, iv4 1997, I, 599 (balconi); T.A.R.
T?scana~ Se~. II~ •. 13 ~.ru;zo 200~. n .. 496, iv~ 2001, I, 1777 (frazionamento di un corpo
dt fabbnca m pm umta tmmobdtan); T.A.R. Lazio, Sez. II, 9 febbraio 2004 n. 1224, iv4
2004, I, 1005 (aumento unita abitative); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 17 marzo
2000 n. 744, iv~ 2000, I, 2686 (serbatoi); T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Balzano, 12
maggio 2000 n. 131, iv~ 2000, I, 3169 (tende solari su strutture metalliche infisse al suo-
1?); T.A.~ E~ilia Romagna, Parma, 17 aprile 2000 n. 229, iv~ 2000, I, 3222 (antenne
ncetrasm1ttent1 montate su tralicci di rilevanti dimensioni; contra, T.A.R. Abruzzo, 3
ottobre 2000 n. 772, iv~ 2000, I, 5227, sull'installazione di antenne trasmittenti radiote-
levisive, incluse le relative cabine di servizio); T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 23
maggio 2000 n. 593, iv4 2000, I, 3472 (invasi, dighe e vasche di scolo); T.A.R. Veneto,
Se~. II, 28 luglio 2000 n. 1404, iv~ 2000, I, 4423 (destinazione di un capannone indu-
stnale a supermercato); T.A.R. Marche, 28 luglio 2000 n. 1230, iv~ 2000, I, 4471 (anten-
na saldamente ancorata a! suolo e visibile dai luoghi circostanti); T.A.R. Lazio, Sez.
II-bis, 2 ottobre 2000 n. 7748, iv~ 2000, I, 4739 (recinzione in muratura con sovrastante
r7te metal.lica); ~.A.R. Marche, 29. settembre 2000 n. 1371, iv4 2000, I, 4884 (trasforma-
ZlOne radtcale dt terreno erboso m area attrezzata); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV,
20 otto~r~ ~003 n. ~2922, i.v~ 2003, I, 4720 (sbancamento e ripianamento del terreno);
T.A.R. Stctha, Catama, 12 dtcembre 2001 n. 2414, iv4 2002, I, 809 (tettoia con pilastri in
ferro e copertura in lamiera); Cass., Sez. III pen., 14 marzo 2000 n. 3107, in It Cons. Sta-
to, 2000, II, 2273 (campo da golf); id., 27 marzo 2000 n. 3879, iv4 2000, II, 2275 (tra-
sformazione di balcone in veranda).
An~he le ?pere ed~lizie ordinate da una sentenza del giudice civile sono soggette a
concess10ne dt costruz10ne (Cons. Stato, Sez. V, 18 ottobre 1985, n. 324, in It Cons. Sta-
to, ~ 985, I, 1122). Estr:-ta invece esclus~ ltf necess~ta de_tla. concessio~e edilizia anche nei seguenti
cast: antenne parabohche (T.A.R. Fnuh-Venezta Gmha, 6lugho 1999, n. 876, in Rassegna
T.A.R., 1999, I, 3332); normale struttura di recinzione (T.A.R. Veneto, Sez. II, 13 luglio
1998, n. 1401, iv~ 1998, I, 3135); divisione in due dell'altezza di un locale commerciale
si da realizzare un soppalco (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 23 dicembre 2003 n.
15559, iv~ 2004, I, 756; id., 24 giugno 1998, n. 2102, iv4 1998, I, 3343 e Salerno, 27 ago-
sto 1998, n. 850, iv4 1996, I, 3880; con£ Cass., Sez. III pen., 16 febbraio 1990 in ·Foro it.,
199~, II, ~27; Pret. Mi~ano, 12 maggio 1983, in Riv. giur. edilizia, 1984, I, 440); tettoia
pertmenz.tale (T.~R. Pt~monte, S~. I, 21 .~aggio 1~98, n. 34?, in Rassegna T.A.R, 1998,
I, 2~~5); mstallazt?ne dt un con tamer all mterno d1 un canttere per uso ufficio (T.A.R.
Basthcata, 2 magg10 2000 n. 253, iv4 2000, I, 3443); 'trasformazione interna di un eserci-
zio commerciale (T.A.R. Lazio, Sez. !I-ter, 26 ottobre 2000 n 8690 iv4 2000 I 4799)·
i,
pontile galleggiante privo di strutture murarie (T.A.R. Liguri~, Sez. 3 ottob;e ZOOO n:
1023, iv~ 200~, I, 5187); chiusura con vetrate di un preesistente portico (T.A.R. Abruzzo,
Pesca:a, 1~ dtcem?:e. 1997, n. ?03, !v4 1~97, I, 673, che ritiene necessaria una semplice
autonzzaz10ne eddtzta); semphce ptsta dt campagna (T.A.R. Sicilia, Palermo, 1° dicem-
bre 1982, n. 906, iv4 1983, I, 716); trivellazione per l'esecuzione di saggi geognostici
(sent. prec. cit.); lavori di dragaggio (nelle specie della foce centrale di un lago: T.A.R.
Campania, Sez. Napoli, 18 gennaio 1983, n. 6, iv4 1983, I, 977); rifacimento di una tet-
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 333
Inoltre, Ia Iegge 10/1977 ha escluso espressamente (art. 9, lett. c)
Ia necessita della concessione a costruire per le opere di manutenzio-
ne ordinaria (cosi oggi art. 6 t.u. cit.). Tale norma abbraccia, ad e-
sempio, la sostituzione di pavimenti, di infissi, di manti di coper-
tura, di rivestimenti interni e cosi via, nonche la realizzazione di
impianti di riscaldamento, elettrici, idrici, telefonici, etc., per la parte
in cui non richiedono Ia costruzione di volumi (sia pure volumi
tecnici) necessari per tali impianti (ad es., locale caldaia).
La Corte di Cassazione, in sede penale, ha escluso la necessita del-
la concessione edilizia per la costruzione di un soppalco diretto ad
ottenere una duplice utilizzazione del vane, in quanta non si tratte-
rebbe d~ll'esecuzione di volumi edilizi e tanto meno di nuovi orga-
nismi edilizi (tO). Ma in tal case bisognera provvedere alia denuncia
di inizio attivita.
E state escluso l'obbligo della concessione per il rifacimento di
manti stradali, per l'esecuzione dei lavori diretti alia coltivazione a-
gricola, compresa la messa a dimora (11) od il taglio di alberi (12) (sal-
toia su un cortile interno con materiale diverso da quello precedente (T.A.R. Piemonte,
22 febbraio 1983, n. 145, iv4 1983, I, 1120); installazione di una tenda parasole (T.A.R.
Basilicata, 15 dicembre 1983, n. 341, iv~ 1984, 1, 707 e T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 28
maggio 1984, n. 271, iv4 1984, I, 2234); muro di contenimento di modestissime dimen-
sioni (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 7 maggio 1984, n. 135, iv~ 1984, I, 2037); muro di recin-
zione con blocchetti di cementa di altezza non superiore ad un metro e mezzo (Cass.,
Sez. III pen., 26 maggio 1988, n. 2094, in Sett. Giur., 1989, III, 5); muretto di modeste
dimensioni ed armatura in ferro su un solaio (Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 1991, n.
547, in It Cons. Stato, 1991, I, 694); tendone sorretto da telaio metallico per copertura
stagionale di tavoli (T.A.R. Liguria, 2 giugno 1992, n. 266, in Rassegna T.A.R, 1992, I,
3367); Ia recinzione in legno e rete metallica, che non causi impedimenti alia viabilita e
non alteri l'estetica dell'immobile recintato (Cons. Stato, Sez. V, 21 ottobre 1985, n. 343,
in ll Cons. Stato, 1985, I, 1129; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 23 febbraio 1995, n. 70, in
Rassegna T.A.R, 1995, I, 1812); cancello in ferro (Cons. Stato, Sez. II, 27 ottobre 2004 n.
1823/2003, in It Cons. Stato, 2005, II, 162); mezzo carrato provvisorio per telefonia cel-
Iulare (Cons. Stato, Sez. II, 7 aprile 2004 n. 1455/2003, iv4 2005, II, 135).
(10) Cass., Sez. III pen., 28 marzo 1990, n. 414, in Il Cons. Stato, 1990, II, 1860.
(11) Cfr. T.A.R. Veneto, 30 gennaio 1981, n. 36, in Riv. giur. editizia, 1981, I, 879, re-
lativa all'implantazione di un pioppeto; T.A.R. Umbria, 22 ottobre 1985, n. 517, in Ras-
segna T.A.R, 1985, I, 4271.
(12) Cfr., per il taglio del bosco, T.A.R. Lazio, Sez. II, 23 febbraio 1983, n. 148, in
Rrmegna T.A.R., 1983, I, 814; v. anche, in generale, T.A.R. Lombardia, Milano, 18 di-
cembre 1982, n. 1350, ivi, 1983, I, 523; per la costruzione di un canale di bonifica, per
spianamenti, scavi e riporti, v. Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 1984, n. 69, in It Cons.
 CAPITOLO XXIV
334
va la questione delle serre gia controversa in giurisprudenza e diver-
samente disciplinata da alcune norme regionali) (13), nonche, infine,
per lo scarico di una modesta quantita di terra (14) o per la trivella-
zione di un pozzo (15).
Invece - esteso in genere l'obbligo di concessione per tutte le ope-
re di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale -
anche per la costruzione degli elettrodotti o per l'apertura di minie-
re, cave e torbiere dovrebbe essere richiesta la concessione da parte
del Sindaco (ove non trattasi di amministrazioni statali o enti istitu-
zionalmente competenti: v. cap. XIX, n. 4) (16): novita importante,
Stato, 1984, I, 53. Invece, per Ia configurabilita del reato di costtuzione senza concessio-
ne in caso di lavori di avvallamento e spianamento del terrene, abbattimento di alberi
ed eliminazione del sottobosco, v. Cass., Sez. III pen., 19 ottobre 1988, n. 129, iv4 1989,
II, 632.
Tuttavia, estata ritenuta necessaria Ia concessione edilizia anche per interventi limi-
tati all'interno di un fabbricato esistente, che comportino un aumento di unita abitative
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 4 giugno 1996, n. 467, in Rarsegna T.A.R, 1996, I,
3367).
(13) V., Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1985, n. 238, in It Cons. Stato, 1985, I, 707, sul-
la necessita della concessione edilizia per una serra costituita da teli di plastica sorretti
da strutture portanti in ferro e ancorate ai muri perimetrali di un cortile (id., 25 no-
vembre 1988, n. 760, iv4 1988, I, 1425; T.A.R. Toscana, Sez. II, 26 maggio 1994, n. 186,
in Rarsegna T.A.R., 1994, I, 2629; T.A.R. Veneto, ~ez. II, 16 dicembre 1997, n. 1751, iv4
1997, I, 530).
(14) Nella specie, con innalzamento del livello del suolo di circa mezzo metro
(Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre 1982, n. 791, in II Cons. Stato, 1982, I, 1372).
(15) Cfr. T.A.R. Sicilia, Catania Sez. II, 15 ottobre 1987, n. 775, in Rarsegna T.A.R,
1987, I, 4338.
(16) Cfr. T.A.R. Sicilia, Catania Sez. II, 30 novembre 1988, n. 1250, in Rarsegna
T.A.R, 1989, I, 1477; cfr. T.A.R. Campania, Napoli, 21 settembre 1982, n. 480, iv4 1982,
I, 3160, sulla necessita della concessione edilizia per i lavori di scavo ed estrazione di
qualsiasi genere, anche se di modesta entita, essendone esclusi solo i semplici movimen-
ti di terra che non implicano in alcun modo l'utilizzazione del terrene; v. anche, per
impianti di irrigazione, Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1982, n. 524, in It Cons. Stato,
1982, I, 863; per movimenti di terra ai fini di urbanizzazione del terrene, v. Cons. Sta-
to, Sez. V, 18 dicembre 1981, n. 717, iv4 1981, I, 1462; per le miniere, v. Cons. Stato,
Sez. V, 5 marzo 1983, n. 73, iv4 1983, I, 259. E stata ritenuta Ia necessita della conces-
~ione edilizia per Ia realizzazione di un tendone parasole che, mediante pali di legno,
msista su una piattaforma di notevoli dimensioni (T.A.R. Lazio, Sez. II, 18 novembre
1985, n. 2692, in Rllssegna T.A.R, 1985, I, 4050, con£ da Cons. Stato, Sez. V, 20 giugno
1987, n. 397, in It Cons. Stato, 1987, I, 810), nonche per lo spostamento di sede di un
trasmettitore televisivo costituito da una gru alta quindici metri e da un box in lamiera
II. PERMESSO DI COSTRUIRE 335
ove si considerino i notevoli guasti all'ambiente naturale spesso arre-
cati dalle opere in questione. Ma la giurisprudenza prevalente ha e-
scluso la necessita della concessione edilizia per l'attivita di coltiva-
zione di una cava (17). Invece, la concessione edilizia e stata ritenuta
necessaria per i manufatti e gli impianti occorrenti per la coltivazio-
ne della cava e non puc essere rilasciata prima della relativa autoriz-
zazione regionale (18), .
::, E stato altresi ritenuto che il potere urbanistico del Comune s1 e-
stende anche al mare territoriale prospiciente la terraferma, ogni-
qualvolta sia realizzata un'opera che per la distanza dalla spiaggia. s~a
idonea a causare un'apprezzabile alterazione dello stato de1 luogh1 m
cui risiede la popolazione comunale (ad esempio, una scogliera col-
legata con la terraferma) (19). . ..
. Invece, talvolta e stata esclusa la necessita della concessione edlh-
zia per le costruzioni private all'interno dei cimiteri, ritenendo suffi-
ciente la verifica, da parte dell'autorita comunale, della conformita
per gli attrezzi (f.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 19 gennaio 1995, n. 2, in Rarsegna
T.A.R, 1995, I, 1149).
(17) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 1998, n. 349, in Il Cons. ~tato, 19?9, I, .398,
che ritiene illegittima anche Ia disposizione del p.r.g. recante l'~~bhgo dell autonzza-
zione o concessione edilizia per l'apertura di una cava; T.A.R. Basthcata, 25 marzo 2002
11 • 267, in Rarsegna T.A.R., 2002, I, 2107; T.A.R. Veneto, 5 giugno 2000 n. 1171, iv4
2000, I, 3826; T.AR. Lombardia, Brescia, 3 agosto 1998, n. 722, iv4 1998, I, 3657; T.A.R.
Emilia-Romagna, Parma, 15 gennaio 1998, n. 32, iv4 1998, I, 974; Cons. Stato, Sez. N,.4
febbraio 1997, n. 83, in Il Cons. Stato 1997, I, 178; ad. plen., 12 ottobre 1991, n. 8, 111
Riv. giur. edilizin, 1992, I, 127 e Cass., Sez. un. pen., 18 giugno 1993, iv4 ~994, I, 4~5;
con nota di NOVARESE; in sensa contrario, Cass. pen., Sez. III, 15 genna10 1993, tVt,
1993 I 194 con nota di richiami anche della precedente contrastante giurisprudenza
penaie.' Per ~uanto riguarda gli elettrodotti dell'ENEL, cfr. T.A.R. Valle d' Aosta, .10 apri-
le 1990, n. 25, in Rarsegna TA.R., 1990, I, 1927; T.A.R. Veneto, Sez. I, .18 magg10 1994,
n. 550, iv4 1994, I, 2534 (non necessita della concessione). In Campama, per le cave, v.
Ia Iegge regionale 13 dicembre 1985, n. 54, partic.. a~tt. 19, 35 e ~6. . .
(18) Cfr. RAIMONDI, in L 'ordinamento urbanesttco della Regzone Campanea, a cura dt
G. D'Angelo, Cedam, 1995, II, 208.
(19) Cfr. T.A.R. Toscana, 20 settembre 1984, .n..1101, ~n. Rars~gna ~A.R, 19~4, I,
3401 (secondo cui ii Sindaco puo adottare le sanztom ammt~tstrattve net confront! del-
le opere eseguite sui mare territoriale); con£ T.A.R. Campama, Salerno, Sez. II, 12 feb-
braio 2001n. 109, iv4 2001, I, 1391. .
. Sull' estensione del controllo comunale agli interventi edilizi dei privati sul demamo
della Stato, v. Cons. Stato, Sez. VI, 31 agosto 2004 n. 5723, in Il Cons. Stato, 2004, I,
1687.
336 CAPITOLO XXIV
del progetto al regolamento di polizia mortuaria ed al piano regola-
tore cimiteriale (2o).
Nella giurisprudenza penale sull'obbligo della concessione edilizia
di cui alla legge 10/1977, la risposta affermativa si trova, ad esempio,
anche per la costruzione di silos (21) e la realizzazione di campi spor-
tivi (22) (salvi oggi i casi soggetti soltanto a D.I.A.).
Come si dira nel numero successive, il testa unico dell' edilizia ha
sostituito la concessione edilizia con il permesso di costruire. In base
alla nueva normativa, le opere per le quali occorre il permesso di co-
struire coincidono prevalentemente, rna non sempre, con quelle sog-
gette a concessione edilizia (23).
(20) Cfr. T.A.R Toscana, Sez. II, 3 maggio 1994, n. 176, in Rassegna T.A.R, 1994, I,
2627; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 14 dicembre 1989, n. 534, ivi, 1990, I, 759; T.A.R. Cala-
bria, Reggio Calabria, 6 aprile 2000 n. 304, ivi, 2000 I, 2908; in sensa contrario T.A.R.
Piemonte, Sez. I, 23 luglio 1998, n. 539, ivi, 1998, I, 3613.
Sulla necessita del permesso di costruire per !a realizzazione di strutture funerarie in
ambito cimiteriale, v. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 23 febbraio 2005 n. 208, ivi,
2005, I, 1151.
(21) V. Cass., Sez. III pen., 17 giugno 1980, n. 468, in Il Cons. Stato, 1981, I, 210~ ri-
guardante silos costruiti con pannelli verticali prefabbricati, uniti tra !oro e montat1 su
una platea di calcestruzzo.
(22) V. Cass., Sez. III pen, 17 giugno 1980, n. 541, in Il Cons. Stato, 1981, I, 210, rela-
tiva a campi da gioco di calcio o per bocce.
(23) Ad esempio, occorre il permesso di costruire per l'installazione delle antenne
per telefonia mobile (Cons. Stato, Sez. VI, 18 maggio 2004 n. 3193 e 19 ottobre 2004 n.
6779, in Il Cons. Stato, 2004, I, 1090 e 2169) o di insegne o tabelle pubblicitarie di rile-
vanti dimensioni (Cass., Sez. III pen., 11 febbraio 2004 n. 5328, ivi, 2004, II, 1787). E'
stato anche precisato che il permesso di costruire una stazione radio base non, puo esse:-
re negato per il superamento dei limiti di altezza prescritti con riferimento a manufattl
di rilievo urbanistico ed edilizio (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 18 gennaio 2005 n.
71, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 773). Sulla necessita del permesso. di cos~ruire nel caso ?i
trasformazione di un' area di circa mq. 70 da agricola a parchegg10 medtante !a messa m
opera di ghiaia, v. Cass., Sez. III pen., 19 febbraio 2004 n. 6930, in Il Cons. Stato, 2004,
II, 1996. Sull'esclusione della necessita del permesso di costruire nel caso di una «sovra-
struttura in pali e murali in legno a due falde spioventi realizzata in sopraelevazione ad
un preesistente pergolato in un fonda agricola••, v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 2
luglio 2004 n. 9876, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1720; invece sulla necessita del permesso
per costruire una tettoia incidente sensibilmente sull'assetto edilizio preesistente, id.,
Sez. N, 10 maggio 2005 n. 5765, ivi, 2005,,I, 2024.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 337
4. It permesso di costruire nel testo unico sutl'edilizia
Il citato testa unico sull'edilizia, entrato in vigore il 30 giugno
2003 (d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, modi£ dal d.lgs. 27 dicembre
2002 n. 301), ha anzitutto ridotto a due gli atti di assenso all'attivita
edilizia, sopprimendo la semplice «autorizzazione editizia».
Infatti, i titoli abilitativi rimasti sono soltanto il <<permesso di co-
struire» - che sostanzialmente e il nuevo nome della concessione edi-
lizia- e la «denuncia di inizio attivita» (24).
Il riordino e la semplificazione della normativa hanna risolto e-
spressamente alcune questioni, che in precedenza erano state decise
dalla giurisprudenza gia richiamata a proposito della necessicl della
concession,e edilizia. Naturalmente non c'e una norma specifica per
ogni fattispecie e, quindi, la giurisprudenza richiamata potrebbe an-
cora servire come orientamento per stabilire la necessita o meno del
permesso di costruire.
Il testa unico - utilizzando anche i richiamati indirizzi giurispru-
denziali - indica con notevole specificazione gli interventi edilizi su-
bordinati a permesso di costruire.
Ai sensi dell'art. 10, comma 1, sono subordinati a permesso di co-
struire (salva, in qualche caso, la possibilita di ricorrere in via alter-
nativa, alla denuncia di inizio attivita):
a) gli interventi di nueva costruzione;
b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un orga-
nismo edilizio in tutto o in parte diverse dal precedente e che
comportino aumento di unita immobiliari, modifiche del volu-
me, della sagoma, dei prospetti o delle superfici ovvero, limitata-
mente agli immobili compresi nelle zone omogenee A (i cosiddet-
ti centri storici), comportino mutamenti della destinazione d'uso.
In ogni caso, la legge regionale dovra stabilire se e quando i mu-
tamenti della destinazione d'uso degli immobili debbano essere o
(24) V. MURRA, La denuncia di inizio attivita in materia edilizia, in Il Cons. Stato,
2002, II, 317.
 CAPITOLO XXIV
336
del progetto al regolamento di polizia mortuaria ed al piano regola-
tore cimiteriale (2o).
Nella giurisprudenza penale sull'obbligo della concessione ed~~i~ia
di cui alla legge 10/1977, la risposta affermativa si trova, ad esemp10,
anche per la costruzione di silos (21) e la realizzazione di campi spor-
tivi (22) (salvi oggi i casi soggetti soltant~ a D.I.A.).. , .. .
Come si dira nel nmnero successive, d teste umco dell ed1hz1a ha
sostituito la concessione edilizia con il permesso di costruire. In base
alla nueva normativa, le opere per le quali occorre il permesso di co-
struire coincidono prevalentemente, rna non sempre, con queUe sog-
gette a concessione edilizia (23).
(20) Cfr. T.A.R Toscana, Sez. II, 3 maggio 1994, n. 176, in Rflssegna T.A.R, 1994, I,
2627; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 14 dicembre 1989, n. 534, iv4 .1990, I, 759; T.~R. Cala-
bria, Reggio Calabria, 6 aprile 2000 11. 304, iv4 2000 I, 2908; m senso contrano T.A.R.
Piemonte, Sez. I, 23 luglio 1998, n. 539, iv4 1998, I, 3613.
Sulla necessita del permesso di costruire per la realizzazione di st.rutt-ure fu11erarie .it~
ambito cimiteriale, v. T.A.R. Campania, Salemo, Sez. II, 23 febbrato 2005 11. 208, Wt,
2005, I, 1151.
(21) V. Cass., Sez. III pen., 17 giugno 1980, n. 468, ~11 ~~ Co~s: Stato, 1981, I, 210! n-
guardante silos costruiti con pannelli verticali prefabbncatt, umtt tra loro e montatt su
una platea di calcestruzzo. . . . a) gli interventi di nueva costruzione;
(22) V. Cass., Sez. III pen, 17 gtUgno 1980, n. 541, mil Cons. Stato, 1981, I, 210, rela-
tiva a campi da gioco di calcio o per bocce. . . ,. . c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un orga-
(23) Ad esempio, occorre il permesso dt costrutre per lmstallaztone delle antenne
per telefonia mobile (Cons. Stato Sez. VI, 18 maggio 2004 n. 3193 e 19 ottobre 2004 n.
6779, in Il Cons. Stato, 2004, I, Hl90 e 2169) o ~i insegne o tabell; pubblicitarie di rile:
vanti dimensioni (Cass., Sez. III pen., 11 febbrato 2004 n. 5328, zvr, 2004, II, 1787). E
stato anche precisato che il permesso di costruire una stazione radio base non puc esse:-
re negato per il superamento dei limiti di altezza presc~itti con riferimento a .manufattt
di rilievo urbanistico ed edilizio (T.A.R. Lombardta, Mtlano, Sez. I, 18 ge11natb 2005 n.
71, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 773). Sulla necess~ta del pennesso. di cos~ruire nel caso ~i
trasformazione di un'area di circa mq. 70 da agncola a parcheggto medtante la messa m
opera di ghiaia, v. Cass., Sez. III pen., 19 febbraio 20~4 n. 69~0, in Il Cons: Stato, 2004,
II 1996. Sull'esclusione della necessita del permesso dt costrutre nel caso dt una «sovra-
st~uttura in pali e murali in legno a due falde spioventi realizzata i~ soprael~azione ad
un preesistente pergolato in un fondo agricola», v. T.A.R. Campama, Napolt, Sez. II, 2
luglio 2004 n. 9876, in Rassegna T.A.R, 2?0.4, I, 1720; i~vece sulla .n.e~essita d~l perme~so
per costruire una tettoia incidente senstbtlmente sull assetto edtltzto preeststente, td.,
Sez. N, 10 maggio 2005 n. 5765, iv4 2005,), 2024.
,;;~ II. JlllllMI!SSO D1 COSTRUIRH 337
4. II permcsso di r.YJSti'UhY! 1u!l testo unico su!!'cdilizia
Il citato testa unico sull'edilizia, entrato in vigore il 30 giugno
2003 (d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, modi£ dal d.lgs. 27 dicembre
2002 n. 301), ha anzitutto ridotto a due gli atti di assenso all'attivita
edilizia, sopprimendo la semplice «autorizzazione edilizia».
Infatti, i titoli abilitativi rimasti sono soltanto il «permesso di co~
struire» - che sostanzialmente e il nuevo nome della concessione edi-
lizia- e la «denuncia di inizio attivita» (24).
Il riordino e la semplificazione della normativa hanno risolto e-
spressamente alcune questioni, che in precedenza erano state decise
dalla giurisprudenza gia richiamata a proposito della necessita della
concessione edilizia. N aturalmente non c' e una norma specifica per
ogni fattispecie e, 'quindi, la giurisprudenza richiamata potrebbe an-
cora servire come orientamento per stabilire la necessita o meno del
permesso di costruire.
Il teste unico - utilizzando anche i richiamati indirizzi giurispru-
denziali - indica con notevole specificazione gli interventi edilizi su-
bordinati a permesso di costruire.
Ai sensi dell'art. 10, comma 1, sono subordinati a permesso di co-
. struire (salva, in qualche case, la possibilita di ricorrere in via alter-
nativa, alia denuncia di inizio attivita):
b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
nismo edilizio in tutto o in parte diverse dal precedente e che
comportino aumento di unita immobiliari, modifiche del volu-
me, della sagoma, dei prospetti o delle superfici ovvero, limitata-
mente agli immobili compresi neUe zone omogenee A (i cosiddet-
ti centri storici}, comportino mutamenti della destinazione d'uso.
In ogni case, la legge regionale dovra stabilire se e quando i mu-
tamenti della destinazione d'uso degli immobili debbano essere o
(24) V. MURRA, La denuncia di inizio attivita in materia edilizia, in Il Cons. Stato,
2002, II, 317.

338 CAPITOLa XXIV
meno subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio it-
tivita.
La norma riportata diventa malta piu specifica, ave si consideri-
no le definizioni degli interventi edilizi contenute nell'art. 3 del testa
umco.
In particolare, Ia lettera e) di tale norma - inesistente nell'art. 31
della Iegge 457 del 1978 (retro, cap. XV, n. 3) - elenca una serie di o-
pere definite «interventi di nuova costruzione» e, quindi, subordinate a
permesso di costruire ai sensi del citato art. 10.
Infatti, sana considerati «interventi di nuova costruzione»:
1) Ia costruzio'ne di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero
l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma, fermo
restando, per gli interventi pertinenziali, quanta previsto aln. 6;
2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati
da soggetti diversi dal Comune;
3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici
servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suo-
lo inedificato;
4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti
e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
5) l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strut-
ture di qualsiasi genere, quali roulettes, campers, case mobili, im-
barcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavo-
ro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano di-
retti a soddisfare esigenze meramente temporanee;
6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti
urbanistici, in relazione alia zonizzazione e al pregio ambientale e
paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nueva co-
struzione, ovvero che comportino Ia realizzazione di un volume
superiore al 20% del volume dell'edificio principale;
7) Ia realizzazione di depositi di merci o di ·materiali, Ia realizzazio-
ne di impianti per attivita produttive all'aperto ove comportino
l'esecuzione di lavori cui consegua Ia trasformazione permanente
del suolo inedificato.
La riportata normativa ha, quindi, risolto espressamente alcune
delle questioni gia decise dalla giurisprudenza indicata in precedenza
a proposito della necessita della concessione edilizia. In particolare, e
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 339
prescritto I' obbligo del permesso di costruire anche per realizzare tra-
licci per impianti radio o servizi di telecomunicazioni, nonche per le
cosiddette case mobili.
Riguardo aile opere pertinenziali, possono ancora sorgere varie
perplessita, potendo ritenersi, ad esempio, che non necessiterebbero
di permesso di costruire in tutti i casi in cui il volume non superi il
20 per cento del volume dell'edificio principale. E augurabile, quin-
di, che le norme di attuazione degli strumenti urbanistici - cui Ia
stessa Iegge rinvia - precisino con chiarezza quali interventi perti-
nenziali siano soggetti a permesso di costruire. In ogni case, neUe
zone dichiarate d'interesse paesistico, resta ferma la necessita dell'au-
torizzazione paesistica ai sensi del codice dei beni culturali (d.lgs. 24
gennaio 2004 n. 42).
5. La denuncia di inizio attivita (D.lA.)
Negli ultimi anni si e realizzata una tendenza a semplificare le
procedure amministrative relative al controllo preventive sull'attivita
edilizia, anche per porre rimedio ai gravi ritardi da parte delle Am-
ministrazioni comunali nell'esame dei progetti di nuovi interventi
edilizi.
Gia Ia Iegge 23 dicembre 1996' n. 662 introdusse rilevanti novita
in materia, consentendo in particolare la realizzazione di determina-
te opere mediante Ia semplice preventiva comunicazione al Comune.
Ma Ia schizofrenia, che spesso caratterizza Ia normativa (legislati-
va ed amministrativa) in materia - e che si puo nobilitare, definen-
dola «necessita di mediazione tra opposti orientamenti» - rese incerto e
sottoposto a molte limitazioni il detto nuevo istituto della denuncia
di inizio attivita (d.i.a.).
Invece, in proposito, con il nuovo teste unico sull'edilizia, sana
stati fatti notevoli passi in avanti.
Anzitutto, I' art. 6 elenca gli interventi edilizi, che possono essere
liberamente realizzati (salve espresse norme urbanistico-edilizie m
diverse sense e nel rispetto del citato codice dei beni culturali).
Essi sono:
a) interventi di manutenzione ordinaria;
 CAP!TOLO XXIV
340
b) interventi volti all'eliminazione di barriere architettoniche che
non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni,
ovvero di manufatti che alterino la sago rna dell' edificio; · zazi_oni ai sensi del codice dei beni culturali (art. 22 t.u., c. 6).
c) opere temporanee, per attivi~a di ricer~a ~el sottosuolo che abbia-
no carattere geognostico o s1ano esegmte m aree esterne al centro
edificato.
Per quanta attiene alla denuncia di inizio at:ivit~ fortunatamente
scompaiono alcune condizioni previste dalla leg1sl~z10ne pre~edente.
La nuova disciplina risultava molto piu semphce, rna p01, con le
modifiche introdotte dal decreta legislative 27 dicembre 2002 n. 301,
non si e resistito alla tentazione di complicare.
Ad esempio, la d.i.a. e consentita non solo pe~ gli. interventi. di
manutenzione straordinaria e restauro, rna anche, m v1a alternat1va,
per gli interventi di ristrutturazione edilizia soggetti a permesso di
costruire ai sensi dell' art. 10, lett. c (25).
La legge della Regione Campania 28 novembre 20?~ n. 19 (~om~
modi£ dalla legge regionale n. 16 del 2004) ~ler:ca ~1.1 ~ntervent1 ed~­
lizi subordinati a d.i.a., fra cui le ristrutturaz10m ed1l1Z1e, compren~l­
ve della demolizione e della ricostruzione, con la stessa volumetna,
superficie e sagoma dell'edificio preesiste~te.. . . . esclude il garage dalla nozione di pertinenza; su cia, peraltro, distingue Cass. pen., Sez.
La d.i.a. e consentita anche per le vanantl a permess1 d1 costruu~,
che non modifichino, fra l'altro, i volumi, la sagoma (26 ) e la destl-
nazione d'uso.
(25) Sulla d.i.a., a seguito del t.u. dell'edilizia, v. M.A. SANDULLI, D~nuncia di inizio
attivitd, in Riv. giur. edilizia, 2004, II, 121 sgg., in cu~, fra l'altr~, si cons.tdera non tassa~
tivo, rna meramente esemplificativo, il quadro degh mtervent1 soggettl a permesso d1
costruire. . d 11 1 ·
Sulla d.i.a. per gli interventi di sostituzione edilizia senza modtfica e a vo u~etna
e della sagoma (!a cui mancanza non determina illecito penale), v. Cass., Sez. III pen., 4
novembre 2002 n. 36539, in Il Cons. Stato, 2003, II, 784. . a ricovero di autovettura e di un piccolo manufatto destinato a deposito di bombole di
La d.i.a. - relativa ad un intervento edilizio che incide anch~ sulla parte comune ~1
un edificio (come facciata e mura portan.ti).- va presenta~a. congmntamente dal propne-
tario dell'unita interessata e dal condomm10 (T.A.R. Emtha Romagna, Bologna, Sez. II,
17 marzo 2004 n. 393, in Rarsegna T.A.R., 2004, I, 120). . .
(26) Sulla nozione di sagoma e sull'esclusione di nuove aperture recant1 superfic1
sporgenti, v. Cass. pen., Sez. III, 27 marzo 1?98 n. 3~49, in Il Cons. Stato, 1998, II, 1675;
v. anche T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 1° lugho 1998, m Rarsegna T.AR: 1998, I, 3397. E
sufficiente !a procedura della d.i.a.: per l'installazione .di un cancello 111 fer~o~ sorretto
da due pali pure in ferro(T.A.R. Lazio, Sez. li-ter, 9 gmgno 2004 n. 5519, wz, 2004, I,
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 341
e
Inoltre, la d.i.a. consentita anche nel caso di immobili d'interes-
se storico-artistico o paesistico, dopo il rilascio delle relative autoriz-
E espressamente consentita la d.i.a. anche per la realizzazione dei
parcheggi pertinenziali in deroga, previsti dall'art. 9 della legge 122
del1999 (art. 137 t.u., c. 3).
Tuttavia, anche la nuova normativa fa e fad. sorgere numerosi
dubbi d'interpretazione.
Ad esempio, sono soggette a permesso di costruire le opere di ur-
banizzazione primaria e secondaria (non realizzate dai Comuni), rna
non le pertinenze (salvo norme tecniche diverse degli strumenti ur-
banistici) (27). Allora - pur trattandosi di opere di urbanizzazione -
2357); per !a realizzazione di impianti con tecnologia U.M.T.S. con potenza in singola
antenna non superiore a 20 Watt (T.A.R. Marche, 28 giugno 2004 n. 782, iv~ 2004, I,
3126); per !a costruzione di una concimaia (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 15 giu-
gno 2004 n. 1421, iv~ 2004, I, 325).
(27) Nella giurisprudenza si ritrova una vasta casistica sulla nozione di <<jJertinenza••,
che, ai fini urbanistici, e spesso distinta dal concetto di pertinenza secondo il codice ci-
vile (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 18 novembre 1998, n. 593, in Rarsegna T.A.R.,
1999, I, 204; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 30 dicembre 1997, n. 672, iv~ 1998, I, 657, che
III, 11 giugno 1999, n. 7542, in Guida al diritto, 1999, n. 7, 93). Ad esempio, e stata con-
siderata tale !a recinzione pasta a servizio di un edificio (Cons. Stato, Sez. II, par. 13
novembre 1991, n. 358, in Il Cons. Stato, 1993, I, 145; Sez. V, 9 ottobre 2000 n. 5370, iv~
2000, I, 2178; T.A.R. Basilicata, 29 gennaio 1996, n. 20, in Rarsegna T.A.R., 1996, I, 1083;
T.A.R. Campania, Salerno, 7 aprile 1995, n. 228, iv~ 1995, I, 2560). Cia e stato afferma-
to anche per una tettoia in legno realizzata davanti all'ingresso di un esercizio pubblico
(T.A.R. Trentino-Aldo Adige, Trento, 7 ottobre 1993, n. 304, iv4 1993, I, 4529), per una
piscina prefabbricata, di dimensioni normali, annessa ad un fabbricato ad uso residen-
ziale (Cons. Stato, Sez. V, 13 ottobre 1993, n. 1041, in Riv. giur. edilizia, 1994, I, 382) e
per una scala esterna aperta (T.A.R., Sicilia, Catania, 23 ottobre 1996, n. 1865, in Rarse-
gna T.A.R., 1996, I, 4748). Nella stesso sensa, per !a realizzazione di una tettoia adibita
gas, cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, 6 settembre 1993, n. 577, in Rarsegna T.A.R, 1993, I,
4085, nonche per !a realizzazione di tettoie a protezione di macchinari o della rampa di
accesso ad un garage, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 dicembre 1993, n. 1719, iv~ 1994, I,
64, e T.A.R. Trentino-Alto Adige, 2 marzo 1994, n. 32, iv4 1994, I, 1920. E stata ritenuta
sufficiente l'autorizzazione sindacale (e, quindi, oggi Ia d.i.a.) anche: per !a pavimenta-
zione di uno spazio esterno all'edificio (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N 15 ottobre
1999, n. 2680, iv4 1999, I, 4962); per un essiccatoio di sementi (Cons. Stato, Sez. V, 18
marzo 1998, n. 315, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 743); per una scala d'accesso a! piano
superiore di un'abitazione e portico sottostante di 25 metri quadrati (Cass. pen, Sez. III,
 CAPITOLO XXIV
342
dovrebbe essere consentita la d.i.a. per realizzare parcheggi pertinen-
ziali, una piscina od un campo sportive a servizio di determinati
23 giugno 1999, n. 8142, in Guida al diritto, 1999, n. 7, 92); per un servizio igienico di
un'abitazione (T.A.R. FriuliVenezia Giulia, 27 aprile 1999, n. 539, in Rassegna T.A.R,
1999, I, 2524); per una recinzione metallica e cancello scorrevole (T.A.R. Emilia-Roma-
gna, Parma, 21 aprile 1999, n. 212, iv4 1999, I, 2588); per una recinzione di dimensioni
limitate (T.A.R. Lazio, Sez. I-quater, 13 giugno 2005 n. 4782, iv4 2005, I, 1796); per
l'installazione di una tenda parasole (T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 19 febbraio 1998, n. 225,
iv4 1998, I, 868); per Ia demolizione e ricostruzione di una veranda con diversi materia-
li (T.A.R. Lazio, Sez. II, 4 ottobre 1993, n. 1115, iv4 1993, I, 3908 e 18 ottobre 1993, n.
1237, iv4 1993, I, 3940).
In genere, sulla nozione di pertinenza, come «opera di limitata consistenza strettamente
accessoria ad altre opere principali e necessarie ad assicurare a queste ultime h. prevista dotazio-
ne urbanistica ovvero una migliore fonzionalita», cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II,
11 dicembre 1993, n. 706, iv4 1994, I, 600; nonche T.A.R. Campania, Salerno, 7 aprile
1995, n. 226, iv4 1995, I, 2559, che da rilievo «all'impossibilitli di un'autonoma utilizznzio-
ne dell'opera rispett,() al bene principale••; cosi anche T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 14 giu-
gno 2003 n. 1022, iv4 2003, I, 3556.
In ogni case, secondo il Consiglio di State (Sez. V, 30 novembre 2000 n. 6358, in Il
Cons. Stato, 2000, I, 2540), il rapporto pertinenziale non esonera egualmente dalla neces-
sita della concessione edilizia, qualora !'opera in progetto occupa aree e volumi diversi
rispetto alia res principalis (tranne i casi di manufatti di modeste dimensioni, tali da non
alterare in modo significative l'assetto del territorio). Nelle stesso sense, nel case di una
legnaia separata dall'edificio principale, T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 16 dicembre 2000 n.
940, in Rassegna T.A.R, 2001, I, 629; v. anche T.A.R. Piemonte, Sez. I, 14 febbraio 2001
n. 296, iv4 2001, I, 1232, che considera pertinenze le tettoie realizzate in adiacenza ad
un fabbricato, rna non un porticato aperto (v. anche id., 12 giugno 2002 n. 1205, iv4
2002, I, 2885).
Non costituisce pertinenza, sotto il profile urbanistico, un locale destinate a garage
(T.A.R. Abruzzo, Pescara, 19 aprile 1994, n. 193, iv4 1994, I, 2676), un silos situate al-
l'interno di un oleificio (Cons. State, Sez. V, 18 aprile 2001 n. 2325, in Il Cons. Stato,
2001, I, 949) ed anche per Ia trasformazione di un posto-auto in garage chiuso dotato di
bagno e stata ritenuta necessaria Ia concessione edilizia (T.A.R. Emilia-Romagna, Bolo-
gna, Sez. II, 16 maggie 1996, n. 195, iv4 1996, I, 2547; contra, T.A.R. Lombardia, Mila-
no, Sez. II, 5 settembre 1985, n. 458, iv4 1985, I, 3711). Occorreva, invece, una semplice
autorizzazione per Ia realizzazione, all'interno di uno· stabilimento industriale, di una
tettoia, di una canna fumaria, di un nuevo vane e di una cella frigorifera (T.A.R. Cam-
pania, Salerno, 3 ottobre 1994, n. 521, iv4 1994, I, 4574); nonche per le opere di recin-
zione di un'area demaniale (T.A.R. Sicilia, Catania, 27 ottobre 1994, n. 2382, iv4 1994, I,
4697).
Viceversa, la giurisprudenza penale ha ritenuto necessaria la concessione edilizia: per
la realizzazione di un solaio soprastante a pilastri in cemento armato, ancorche privi di
tamponatura (Cass., Sez. III pen., 6 luglio 1994, n. 7613, in Il Cons. Stato, 1995, II, 304);
per la sostituzione della copertura a lastrico solare con un tetto a falde (Cass., Sez. III
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 343
fabbricati, anche se comportino la costruzione di nuovi volumi non
superiori al 20 per cento del volume dell'edificio principale (natu-
ralmente se consentiti dagli strumenti urbanistici vigenti) (28),
L'art. 15, comma 3, del t.u., consente l'utilizzo della d.i.a. anche
per l'ultimazione di opere oggetto di un permesso di costruire dopo
la scadenza ~el termine di validita del medesimo qualora le opere
ancora da ult1mare «rientrino tra quelle realizzabili mediante d.i.a. »,
Tale norma crea seri problemi interpretativi ed applicativi, anche
perche il precedente comma 2 prevede genericamente che entro il
«termine di ultimazione)) dell'opera autorizzata, questa debba essere
«completata))' mentre l'art. 4 della legge 10/1977 richiedeva che entro
il detto termine l'opera doveva essere «abitabile o agibile)), Pertanto -
~e il «comple~amento)) dell'opera dovra tornare ad intendersi (come si
mtendeva pnma della legge 10/1977) come «completamento al rustico))
dell'opera autorizzata - quale parte dell'intervento ancora da realiz-
zare dovra essere oggetto di d.i.a. e quale no?
Tuttavia le maggiori novita e le maggiori complicazioni introdot-
te dal decreto legislative 301/2002 (la cosiddetta super d.i.a.) riguar-
dano la possibilita di eseguire mediante d.i.a. anche interventi di
nueva costruzione, purche un piano urbanistico attuativo contenga,
pen., 21 giugno 1994, n. 1447, iv4 1995, II, 297; id., 27 gennaio 2000 n. 859 iv4 2000 II
' 14~1); per la realiz~azione di un volu~ integrative, come l'ampliamento cli una cu~in~
edtficando parte dt una terrazza (Cass., Sez. III pen., 10 febbraio 2001 n. 3988, in Guida
al diritto, 2001, n. 18, 94). Non occorre, comunque, alcun controllo amministrativo ove
si tratti di opera irrilevante sotto il profile urbanistico ed edilizio (ad esempio, vid~oci­
tofono: T.A.R. Veneto, Sez. II, 24 luglio 1992, n. 622, iv4 1992, I, 3984). V. anche retro,
nota 9.
(28) Ad esempio, e stata esclusa la compatibilita con la normativa urbanistica nel ca-
se di realizzazione di una pista per go-kart in una zona classificata agricola dal piano
rego~a~o.r~ (Cass., S~z. III pen., 26 .aprile 1996 n. 1316, in Il Cons. Stato, 1997, II, 654). La
poSS!bthta della d.t.a. per Ia reahzzazione di una piscina fu esclusa da Cass., Sez. III
pen., 29 novembre 2000 n. 12288, in Guida al diritto, 2/2001, 91). E stata ammessa la
facolta d~ realizzare recinzi?ni anche su aree soggette a vincoli espropriativi (T.A.R.
f;o~~a.rd~a, Sez.. II, 27 lugho 2005. n. 3435, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 2098). Per
I edt!l~!a t.nd~strtale, ~ono .s~te c~nstderate «interne» le opere eseguite entre il perimetro
degh tmptantl o d~gh stabthmen~l (Circe!. Min.ll.pp. 30.7.1985, n. 3357/25).
Per 1 soppalch1, come oper~ mterne, anche se destinati alia pennanenza di persone,
v. Ca~s., Sez. III pen., ~6 febbra10 1990, in Foro it., 1990, II, 527; T.A.R. Lazio, Sez. II, 17
maggto 1996 n. 962, m Rassegna T.A.R, 1996, I, 2282; id., 8 agosto 1996 n. 1474, ivi,
1996, I, 2995.
344 CAPITOLO XXN
per I' area da edificare, <<precise disposizioni planovolumetriche, tipologi-
che, formali e costruttive». Stranamente in questa caso la sussistenza di
tale condizione deve essere dichiarata dal Consiglio comunale, men-
tre la d.i.a. e comunque consentita, qualora l'edificio in progetto «sia
in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise dispo-
sizioni planovolumetriche» (per gli interventi in Campania, v., nella
stesso sensa, l'art. 2 della legge regionale 28 novembre 2001 n. 19,
lett. e) e d).
In ogni caso, resta ferma la possibilita di una diversa disciplina
regionale e l'interessato ha sempre la facolta di rinunciare alla d.i.a. e
chiedere il permesso di costruire, per il cui rilascio e previsto un
termine di 60 giorni (art. 20, comma 10-bis, t.u.). Ove trattasi di ope-
re per le quali si puo utilizzare la d.i.a., non si applicherebbero co-
munque le sanzioni penali stabilite dall'art. 44 t.u. per le opere su-
bordinate a permesso di costruire.
6. La procedura per la d.i.a. e le sanzioni in caso di trasgressioni
Secondo l'art. 23 t.u. la d.i.a. deve essere presentata dall'interessato
allo sportello unico del Comune, accompagnata da una dettagliata
relazione a firma di un progettista abilitato, con gli eventuali oppor-
tuni elaborati progettuali. In tale relazione il progettista deve asseve-
rare la conformita delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici
adottati o approvati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonche il ri-
spetto delle norme di sicurezza ed igienico-sanitarie.
Inoltre, la d.i.a. deve essere corredata dall'indicazione dell'impresa
a cui s'intende affidare i lavori, nonche del codice fiscale del ptoprie-
tario dell'immobile, del progettista e della detta impresa (1. 30 di-
cembre 2004 n. 311).
I lavori indicati possono essere iniziati soltanto trenta giorni do-
pa la presentazione della d.i.a., con gli allegati prescritti.
Qyesto termine dovrebbe consentire agli uffici comunali di veri-
ficare l'esistenza di tutte le condizioni per utilizzare la procedura del-
la d.i.a. (fermo restando il potere-dovere del Comune di intervenire
sui piano sanzionatorio anche dopa la scadenza del detto termine
nel caso che l'opera non possa essere realizzata con la d.i.a.).
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 345
Spesso, invece, alcuni uffici comunali utilizzano il detto termine
per formulare richieste dilatorie di chiarimenti o di documenti o per
negare, comunque, la possibilita della d.i.a. (una delle tante manife-
stazioni della schizofrenia diffusa nell'attivita delle istituzioni pub-
bliche).
La d.i.a. ha validita per tre anni e l'interessato ha l'obbligo di co-
municare al Comune la data di ultimazione dei lavori.
Nei casi in cui alia d.i.a. segue l'esecuzione dei lavori, il progetti-
sta od un tecnico abilitato deve emettere un certificate di collaudo
finale, che attesti la conformita dell'opera al progetto presentato.
II testa unico (art. 29, c. 3) si riferisce anche aile responsabilita del
tecnico che renda dichiarazioni non veritiere, richiamando gli artt.
359 e 481 del codice penale sulle responsabilita dei professionisti,
che esercitano un servizio di pubblica necessita. Inoltre, nel caso di
dichiarazioni non veritiere e prevista anche l'irrogazione delle san-
zioni disciplinari da parte del competente ordine professionale.
L'art. 37 t.u. prevede anche sanzioni amministrative (rna nessuna
sanzione penale) per l'esecuzione di opere soggette a d.i.a., in assenza
o in difformita dalla medesima. Trattasi di una sanzione pecuniaria
pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immo.bile conse-
guente alla realizzazione delle opere stesse e comunque non inferiore
a 516 euro (comma 1). Qyesta misura minima della sanzione si ap-
plica in caso di d.i.a. effettu'ata quando le opere sono gia in corso di
esecuzione (e, forse, gli interessati riterranno conveniente pagare 516
euro per fare pili presto) (29).
(29) Cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, 17 settembre 1999, n. 1448, in Rassegna T.A.R, 1999,
I, 4355, secondo cui !a denuncia dopa l'inizio dei lavori comporta l'irrogazione della
sanzione pecuniaria, ma non consente all'autorita comunale di ordinare !a sospensione
dei lavori ed il ripristino della stato dei luoghi. Sulla possibilita dell'intervento sanzio-
natorio dopa !a scadenza del termine seguente !a d.i.a., cfr. T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. II, 27 giugno 2005 n. 8707, iv~ 2005, I, 1268; id., 3 novembre 2004 n. 16275, ivi,
2005, I, 197; T.A.R. Lazio, Sez. II-ter, 22 dicembre 2004 n. 17195, iv~ 2005, I, 126; T.A.R.
Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 18 aprile 2003 n. 484, iv~ 2003, I, 2644; T.A.R. Pie-
monte, Sez. I, 19 novembre 2003 n. 1608, ivi, 2004, I, 200; T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. N, 17 giugno 2004 n. 9530, iv~ 2004, I, 1344; id., Salerno, Sez. II, 3 maggie 2004 n.
311, ivi, 2004, I, 2582; invece, sui carattere perentorio del termine entro il quale I' Auto-
rita comunale puc inibire l'esecuzione dei Iavori comunicati con Ia d.i.a., v. T.A.R. Pie-
monte, Sez. I, 5 marzo 2003 n. 344, ivi, 2003, I, 1903; Cons. Stato, Sez. V, 29 gennaio
346 CAPITOLO XXIV
Peraltro, il comma 4 della stesso art. 37 prevede una sanzione pe-
cuniaria da 516 a 5164 euro (in relazione all'aumento di valore del-
l'immobile), ave l'intervento realizzato risulti conforme alia discipli-
na urbanistico-edilizia vigente sia al momenta della realizzazione
dell'intervento, sia al momenta della presentazione della domanda di
sanatoria (e la norma non pare coordinata con il comma 1). La
norma citata prevede particolari disposizioni per gli interventi di re-
stauro eseguiti in assenza di d.i.a. su immobili vincolati o nei centri
storici.
2004, n. 308, in Riv. giur. edilizia, I, 971. Secondo il T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 22
marzo 2004 n. 247, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 2134, ove sia sufficiente !a d.i.a., l'omessa
denuncia puo essere sanzionata con le sole sanzioni pecuniarie. Sulla tutela del terzo nei
confronti della d.i.a., v. BERRA, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 575, e CIRILLO, in Il Cons.
Stato, 2003, II, 2468 sgg.; nonche Cons. Stato, Sez. VI, 16 marzo 2005 n. 1093, iv~ 2005,
I, 452; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 4 maggio 2005 n. 1359, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 654;
T.A.R. Veneto, Sez. II, 20 giugno 2003 n. 3405, in Edilizia e Terr., 2003, 11. 27, 33. Sul-
l'annullabilita della d.i.a. 11011 co11sentita, dopo !a scadenza del termine di 30 giorni, cfr.
M.A. SANDULLI, op. cit., 132 sg.; T.A.R. Liguria, Sez. I, 25 marzo 2004 n. 289, in Rassegna
T.A.R, 2004, I, 1940; in senso conu·ario sembra qrientato T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. IV, 17 giugno 2004 n. 9530, iv~ 2004, I, 1347; id., Sez. II, 27 giugno 2005 n. 8707,
iv~ 2005, I, 1268.
Per l'esclusione dell'autonoma impugnabilita della d.i.a. con ricorso al giudice am-
ministrativo, cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 7 ottobre 2003 n. 4504, in Rassegna
T.A.R, 2003, I, 4600; id., Brescia, 23 luglio 2004 n. 1321, in Riv. giur. edilizia, 2004, I,
1774, con nota di E. BoscoLO. Data !a non impugnabilita della d.i.a. da parte dei priva-
ti controinteressati, a costoro non resta che chiedere a! Comune di i11tervenire e repri-
mere gli abusi e poi, in caso di inerzia, ricorrere contra il silenzio del Comune ex !lrt.
21-bis, c. 1, Iegge 1034 del1971 per mancato esercizio del potere di vigilanza (v. T.A.R.
Lombardia, Milano, Sez. II, 17 ottobre 2005 n. 3819, in Edilizia e Territorio, 2005, n. 46,
12 e 46 sgg.).
Secondo Cass., Sez. III pen., 21 maggio 2003 n. 22589, in Il Cons. Stato, 2003, II,
398, nel caso di interventi soggetti a d.i.a. in zona soggetta a vincolo sono applicabili le
sanzioni penali ove fossero eseguiti in assenza o in totale difformita dalla denuncia stes-
sa. Le sanzioni penali, di cui all'art. 44 tu.- per lavori in assenza o in totale difformita
dalla d.i.a. - sono applicabili anche nell'ipotesi di alternativita fra d.i.a. e permesso di
costruire (Cass., Sez. III pen., 9 gennaio 2004 n. 280, iv4 2004, II, 1589}.
Sulle responsabilita penali dei professionisti in caso di d.i.a., v., MELCHIONDA, in
Riv. giur. urbanistica, 2004, II, 100 sgg.; sui pagamento degli oneri contributivi nei casi
di d.i.a., v. DAMONTE in Riv. giur. edilizia, 2004, II, 97.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 347
7. Trasformazione della destinazione d'uso
Qyalche dubbio puo sorgere anche perle ipotesi di trasformazio-
ne della destinazione d'uso degli immobili esistenti (3o), fino a quan-
do, con legge regionale, non saranno stabiliti criteri, modalita e con-
trolli cui dovranno essere assoggettati i mutamenti delle destinazioni
d'uso degli immobili (art. 10, c. 2, t.u.).
Allo state attuale, la modifica della destinazione d'uso di un fab-
bricato, accompagnata da opere edilizie, e assoggettata al controllo
preventive del Comune. Secondo l'art. 10, comma 1, lett. c, del testa
unico, occorre il permesso di costruire per tutte le ristrutturazioni
edilizie, comportanti il mutamento della destinazione d'uso di im-
(30) II mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante e solo quello tra
categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico (cfr. Cons. Stato,
Sez. V, 13 febbraio 1993, n. 245, in Il Cons. Stato, 1993, I, 188} ovvero «non richiede con-
cessione il mutamento di destinazione d'uso all'interno della stessa categoria, non comportando
aggravio di carichi urbanistici>> (T.A.R. Sicilia, Catania, 25 maggio 2000 n. 1024, in Rasse-
gna T.A.R., 2000, I, 3547; T.A.R. Lazio, Sez. II-ter, 18 maggio 2001 n. 4245, iv4 2001, I,
2147). Siffatto mutamento e stato escluso nell'ipotesi di passaggio all'uso per uffici
dall'uso alberghiero (ritenuto «uso produttivo commerciale direzionale e non residenziale»)
(cfr. Cass., Sez. VI pen., 1° ottobre 1992, n. 9588, in Sett. giur., 1993, n. 9, 107} oppure
nel caso di mutamento del tipo di attivita industriale (Cons. Stato, Sez. V, 21 dicembre
1992, n. 1547, in Riv. giur. edilizia, 1993, I,·412}. Estato, invece, ritenuto rilevante il mu-
tamento della destinazione d'uso da capanno11e industriale a supermercato (Cons. Stato,
Sez. V, 17 febbraio 1999, n. 167, in Guida al diritto, 1999, n. 2, 131} e da albergo a
residence (T.A.R. Toscana, Sez. III, 4 febbraio 1998, n. 17, in Rassegna T.A.R., 1998, I,
1425}; v. anche sulla distinzione tra albergo e convitto, assimilato all'edilizia residenzia-
le, T.A.R. Toscana, Sez. III, 21 novembre 1998, n. 386, iv~ 1999, I, 255. E stata, altresl,
ritenuta inammissibile !a realizzazione di una multisala cinematografica in una zona
qualificata «artigianale e industriale>> (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, ord. 22 marzo
2000 n. 960, iv~ 2000, I, 1581}. Piu volte Ia giurisprudenza ha ritenuto indifferente
l'utilizzazione di un appartamento come abitazione o come studio professionale, ri-
comprendendo, nel concetto di residenziale, entrambi gli utilizzi (T.A.R. Lazio, Sez.
II-ter, 22 marzo 2001 n. 2306, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 1203; id., 18 maggio 2001 n.
4241, iv~ 2001, I, 2146; id., 2 marzo 2002 n. 1603, iv~ 2002, I, 1321; T.A.R. Sardegna, 24
agosto 1993, n. 1056, iv~ 1993, I, 3878, che richiama alu·e sentenze del giudice ammini-
strativo}. Per un'ampia rassegna in materia, v. Gurzzr, Il mutamento della destinazione
d'uso, in Riv. giur. edilizia, 1994, II, 51 e MARTINETTI, Rilevanza giuridico-urbanistica del
mutamento di destinazione d'uso meramente funzionale, iv~ 1997, II, 57 sgg.; v. anche
T.A.R. Valle d'Aosta 20 marzo 2000 n. 89, in Rassegna T.A.R., 2000, I, 2442 (sui criteri
per individuare Ia destinazione d'uso precedente).
348 CAPITOLa XXIV
mobili ricadenti nei «centri storici». Invece, e sufficiente la d.i.a. ave si
tratti di interventi di manutenzione straordinaria o di restauro.
Naturalmente, non saranno permesse le opere dirette a cambiare
la destinazione d'uso ave quella in progetto non fosse consentita dal-
la normativa urbanistico-edilizia vigente.
Cio, invece, in mancanza di una legge in diverse sensa, e possibi-
le nel caso di modifica della destinazione d'uso che non sia accom-
pagnata da opere edilizie (oppure da semplici opere di manutenzio-
ne ordinaria), nonostante che puo avere notevoli riflessi urbanistici:
si pensi all'ipotesi di trasformazione in abitazioni di determinati fab-
bricati destinati ad attivita. terziarie o quaternarie ed ai conseguenti
riflessi sulle opere di urbanizzazione necessarie o viceversa all'altra
ipotesi di realizzazione di nuovi grandi magazzini o di importanti
sedi bancarie e simili, che comporterebbero altri problemi, ad esem-
pio di trasporto o di parcheggio.
Nelle ipotesi in esame, non sembra possibile sostenere la necessita
del permesso di costruire, che presuppone l'esecuzione di opere (31).
(31) Secondo !a Corte costituzionale (31 dicembre 1993, n. 498, in Il Cons. Stato,
1993, II, 2147), !'art. 25, ultimo comma, Iegge 47 del 1985 ha implicitamente abrogate
ogni norma regionale, che prevedeva il rilascio di una concessione edilizia per il muta-
mento di destinazione d'uso senza opere edilizie. Q!lesta Iegge e stata modificata dal-
l'art. 2, comma 60, n. 20, Iegge 662/1996, che ha demandato a nuove leggi regionali di
stabilire quali mutamenti dell'uso degli immobili sono soggetti a concessione e quali ad
autorizzazione.
Sulla Iibera possibilita di mutare !'usa degli immobili senza opere edilizie v. anche
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 26 novembre 2003 n. 4303, in Rtrssegna T.A.R, 2004, I, 378;
T.A.R. Marche, 17 luglio 2003 n. 907, iv4 2003, I, 3797; T.R.G.A. Trentino-Alto Adige,
Balzano, 7 ottobre 2004 n. 440, iv4 2004, I, 4003 (che si riferisce ad «opere significa~ive
e determinanti» peril nuovo usa); T.A.R. Toscana, 9 febbraio 1979, n. 84, in Ri11. giur.
edilizia, 1979, I, 164; T.A.R. Lazio, Sez. II, 24 settembre 1980, n. 667, in Rassegna T.A.R.,
1980, I, 3495; T.A.R. Lombardia, Milano, 20 gennaio 1983, n. 36, iv4 1983, I, 895; id.,
25 novembre 1982, n. 1134, iv4 1983, I, 157; T.A.R. Basilicata, 6 dicembre 1982, n. 128,
iv4 1983, 1, 685; T.A.R. Veneto, 2 febbraio 1984, n. 41, iv4 1984, I, 1298; contra, T.A.R.
Lazio, Sez. II-bis, 12 aprile 2005 n. 2676, iv4 2005, I, 1327; T.A.R. Lombardia, Brescia, 21
ottobre 1980, n. 331, iv4 1980, I, 4236; id., 15 luglio 1980, n. 269, in Riv. giur. edilizia,
1981, I, 515, con altri richiami; T.A.R. Lazio, Sez. I, 31 marzo 1981, n. 212, iv4 1981, I,
871.
I! Consiglio di Stato (Sez. V, 14 maggie 2003 n. 2586, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1129;
3 febbraio 1999, n. 98, iv4 1999, I, 200; Sez. N, 28 luglio 1982, n. 525, iv4 1982, I, 836;
19 giugno 1985, n. 232, iv4 1985, I, 655) ha nettamente affermato che il mutamento del-
IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 349
Peraltro, non sarebbe legittimo il marchingegno di ottenere prima i1
permesso di costruire per trasformare un fabbricato in una destina-
zione d'uso consentita e poi, senza ulteriori opere, realizzare una de-
stinazione d'uso vietata nella zona dalla normativa vigente (32).
Di qui deriva la necessita che le Regioni provvedano in conformi-
ta al t.u., che demanda alia legge regionale di assoggettare a permesso
di costruire od a d.i.a. i mutamenti di destinazione d'uso degli im-
mobili, anche se non accompagnati da opere edilizie (cioe, «connessi o
non connessi a trasformazioni.fisiche»: art. 10, c. 2, cit.).
Allo stato attuale, resta, pero, il problema di evitare anzitutto la
realizzazione di destinazioni d'uso contrastanti con la normativa ur-
banistica vigente. Trattasi di un problema di controllo, che potrebbe
essere affidato ad un pit\ ampio usa dei poteri in materia di licenza
di agibilita. Inoltre, un rimedio potrebbe consistere, in sede di edili-
zia convenzionata, nella creazione di un obbligo di natura civilistica
!a destinazione d'uso di un immobile urbano, non accompagnato da lavori, non esog-
getto a concessione o autorizzazione edilizia comunale (contra, T.A.R. Piemonte, 21 ot-
tobre 1982, n. 585, in Rassegna T.A.R., 1982, I, 3345, sulla trasformazione da sala cine-
matografica ad esercizio commerciale). Q!Ialche dubbio potrebbe far sorgere un'altra
sentenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 9 maggio 1983, n. 146, in Il Cons. Stato, 1983, I,
524), secondo cui prima dell'entrata in vigore della Iegge 10/1977 era legittimo il mu-
tamento di destinazione d'uso di un sottotetto da sgombero in mansarda abitabile, ope-
rata senza interventi edilizi in senso proprio (tali non potendosi ritenere !a pavimenta-
zione, il rivestimento delle pareti e !a posa dell'impianto di illuminazione). La soluzio-
ne puo ritenersi esatta in mancanza di altri lavori (come apertura di porte o finestre) e,
quindi, ave non trattasi di trasformazione di una soffitta che rappresentava sostanzial-
mente un volume tecnico; rna in tal caso !a medesima soluzione dovrebbe valere anche
dopa !a Iegge 10/1977, salve le limitazioni indicate pit.! avanti nel testa. L'opinione e-
sposta trova conferma in Cons. Stato, Sez. V, 28 gennaio 1997, n. 77, in Riv. giur. edili-
zia, 1997, I, 553, che sembra affermare !a necessita della concessione edilizia, qualora il
mutamento di destinazione d'uso senza opere edilizie abbia comportato !a trasforma-
zione di un <<volume tecnico» in un volume utile. II T.A.R. Campania (Napoli, Sez. N,
10 maggie 2001 n. 2032, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 2420) ha ritenuto necessaria !a con-
cessione edilizia nel caso di mutamento della destinazione d'uso senza opere edilizie,
ave per !a nuova destinazione il piano regolatore preveda indici volumetrici di edifica-
bilita diversi da quelli stabiliti per !a preesistente destinazione (con£ T.A.R. Lombardia,
Milano, sez. II, 8 febbraio 2002 n. 470, iv4 2002, I, 1406).
(32) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 6 agosto 1997, n. 874, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 114
(realizzazione di una trattoria in variante, senza opere, di una concessione edilizia per
recupero abitativo di edifici dcstinati a ricovero di attrezzi agricoli).
 350 CAPITOLO XXN
opportunamente trascritto (rimedio che si potrebbe studiare di re-
stendere in via generale).
Peraltro, nel caso di realizzazione di una nueva destinazione
d'uso contrastante con Ia normativa urbanistica vigente, potrebbe ri-
tenersi applicabile Ia sanzione penale dell'ammenda, di cui all'art.
44, lettera a, del t.u., trattandosi di un'ipotesi d'inosservanza degli
strumenti urbanistici, anche in mancanza di opere edilizie (33).
Invece, non possono applicarsi le sanzioni amministrative (34), ne
sarebbe legittima Ia revoca del permesso di costruire !'immobile tra-
sformato nella destinazione d'uso.
Resta, infine, l'ipotesi che Ia normativa vigente consenta piu de-
stinazioni d'uso e che quindi anche Ia nueva destinazione realizzata
(senza opere edilizie) sia consentita (35). In questo caso puo porsi. sol-
tanto un problema di contribute per gli oneri relativi, cui dovrebbe
partecipare ogni «attivita» comportante trasformazione urbanistica:
una soluzione trovasi nell'ultimo comma dell'art. 19 t.u., riguardante
Ia modifica, nel decennia, di destinazioni d'uso agevolate. Negli altri
casi non si potrebbe pretendere il pagamento di alcun contribute.
La disciplina potra essere diversa, ave sara attuata la riportata
norma di cui all'art. 10, comma 2, t.u., che demanda la questione al-
Ia Iegge regionale.
L'art. 2 della Iegge della Regione Campania 28 novembre 2001 n.
19 (come modificato dall'art. 49 della legge regionale n. 16 del 2004)
conferma che il mutamento della destinazione d'uso senza opere,
«nell'ambito di categorie compatibili alle singole zone territoriali omoge-
nee», e Iibera. Inoltre, secondo Ia medesima norma, sono soggetti a
(33) Cfr. Cass., Sez. un. pen., 17 luglio 1982, n. 6, in It Cons. Stato, 1982, II, 1218,
che, perc, e precedente alia Iegge 47/1985.
(34) Cfr. T.A.R. Veneto, 4 giugno 1981, n. 423, in Rass.egna T.A.R, 1981, I, 2625.
(35) Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 1992, n. 1005, in It Cons. Stato, 1992, I, 1322.
Con Ia sentenza n. 73 del 1991, Ia Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita della
disposizione contenuta nella Iegge urbanistica della Regione Veneto, che assoggettava
indiscriminatamente ad autorizzazione onerosa tutti i mutamenti di destinazione d'uso
realizzati senza opere edilizie (art. 76, comma 1, punto 2, Iegge 61/1985). I.e Regioni,
come ha sottolineato Ia Corte, non possono con propria Iegge stabilire un obbligo ge-
neralizzato di acquisire una preventiva autorizzazione a! mutamento. In tal senso, potra
ora provvedere Ia Iegge regionale.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 351
permessi di costruire i mutamenti di destinazioni d'uso con opere,
che incidano sulla sagoma dell'edificio o sui volumi e sulle superfici,
nonche tutti i mutamenti di destinazione d'uso nelle zone agricole
(zone E). Naturalmente le nuove destinazioni d'uso devono essere
consentite dalla normativa vigente.
8. lmmobili d'interesse storico o artistico
Con decreta del Presidente della Repubblica 22 aprile 1994, n.
368 (oggi art. 33 codice dei beni culturali d.lgs. n. 42 del 2004), sono
state stabilite norme particolari per gli interventi di restauro e manu-
tenzione straordinaria degli immobili d'interesse architettonico, ar-
cheologico, artistico e storico. Si tratta degli immobili, di proprieta
pubblica o privata, vincolati ai sensi della Iegge 1° giugno 1939, n.
1089 (oggi codice cit.), sulla tutela delle case d'interesse artistico o
storico.
Secondo Ia nueva normativa, per i beni di proprieta non statale,
il competente Soprintendente ha la facolta di stabilire quando e co-
me si deve procedere a lavori di restauro o di manutenzione straor-
dinaria dei detti beni, volti a garantirne Ia conservazione (su segnala-
zione o meno degli interessati).
La relativa relazione tecnica del Soprintendente deve essere notifi-
cata al proprietario, possessore o detentore del bene, unitamente
all'ingiunzione di trasmettere allo stesso Soprintendente, entre trenta
giorni, un progetto esecutivo degli interventi in conformita alla detta
relazione tecnica.
Nel ricevere il progetto esecutivo, il Soprintendente nei successivi
trenta giotni lo approva con o senza modifiche e notifica tale ap-
provazione al proprietario (possessore o detentore) ed al Comune
competente. Qyest'ultimo, sempre nel termine di trenta giorni, puo
esprimere un parere motivate non vincolante.
II proprietario (possessore o detentore) dovra eseguire i lavori in
conformita al progetto approvato od aile eventuali modifiche, che
evidentemente il. Soprintendente potrebbe disporre a seguito del pa-
rere del Comune (che, quindi, per i detti beni ha perso il suo potere
di autorizzazione edilizia). Qyalora il proprietario (possessore o de-
 352 CAPITOLa XXIV
II. I'HilMHSSO Dl COSTRUIRE 353

tentore) di~hiari ~i no~ pater far fronte (in tutto o in parte) aile spe-
mine, il richiedentc puo proporre ricorso avverso il silenzio ~ell'AI?­
se necessane per 1 dett1 mterventi di restauro o manutenzione il So-
ministrazione al tribunale amministrativo regionale, che decided. 111
prin.tendente P?trebbe predisporre una perizia tecnica per I' ass,unzio-
camera di consiglio, con sentenza succinta~ente I?otivata. entre
ne (m tutto o m parte) dell'onere finanziario a carico del Ministero
trenta giorni dalla scadenza del termi~e per. rl ?eposito del r~corso,
peri beni eJe attiv!~a cultu.rali, con il conseguente obbligo di apertu-
uditi i difensori delle parti che ne facc1ano nchiesta (art. 21-bzs Iegge
ra al pubbhco dell1mmobrle (secondo modalita concordate con gli
interessati). 6 dicembre 1971 n. 1034 e successive modificazioni).
E chiaro che - data la limitatezza delle risorse finanziarie - resta
ferma la norma (art. 32 codice b.c.), che prevede la facolta del Mini-
9. Soggetti legittimati a richiedere il permesso di costruire
s~ro di im~orre, a ~arico del proprietario, l'esecuzione degli interven-
t1 necessan per ass1curare la conservazione ed impedire il deteriora-
mento del bene vincolato. Secondo I' art. 11, 1° comma, del t.u., il permesso di costruire e
data «al proprietario dell'immobile o a chi abbia tito~ per rich~~derlo».
Infine, p~r i detti beni di proprieta della State, gli interventi di
Salve le eventuali specificazioni con Iegge reg10nale, g~a la legg~
restauro e d1 manutenzione straordinaria avrebbero dovuto essere di
10 del1977- rispetto al regime precedente riguarda~te ~a hcenza edt-
c?~peten~a .del Min~stero per i beni e le attivita culturali (36) e non
lizia - intendeva limitare i casi di legittimazione a nchiedere la con-
pm del Muustero de1 lavori pubblici (oggi delle infrastrutture e dei
trasporti). cessione a costruire (37). . .
In particolare, non sembrava piu sufficiente avere la ~em~hce dl-
. J?ive~·sa e la procedura qualora il proprietario privata, di sua ini-
sponibilita dell'area, per effetto di un ~nanda,to ~el propnetano o del
Zlatlva, mtenda eseguire determinate opere su un immobile vincola-
to. cosiddetto «asservimento», da parte dt quest ultimo, d1 tutta o parte
dell'area occorrente per la costruzione in progetto, sulla base della
. In tal caso, il ~roprietario deve sottoporre il progetto all' approva-
normativa urbanistico-edilizia vigente. . ..
z~one. della Sopnntendenza, che deve provvedere entre centoventi
La lettera della nueva Iegge, le implicazioni relative alle P?ss1bll~
gtorni, da.lla presentazi?n~ dell~ richiesta (art. 22 codice b.c.), salva la
convenzioni tra il Comune ed il concessionario, le norme e gb effettl
facolta dt ~hiedere chianmenti o elementi integrativi. In tal caso il
concernenti la trasferibilita delle concessioni sembravano giustificare
detto termme resta sospeso fino al ricevimento della documentazio-
ne da parte della Soprintendenza. l'opinione affermata, che poi e stata discussa 0 almena limitata in
. Anche ove la Soprintendenza decida di procedere ad accertamenti giurisprudenza (v. nota 37). . . . . , . .
01Iindi, legittimato a rich1edere 11 permesso di costrUire e pnnc~­
dL natura .te.cnic~ il. termi?e esospeso per non piu di trenta giorni.
palmente chi abbia un diritto reale sull'i~mobi.le oggett? de!la n-
In tu~t1 1 c.asi, ai se~s1 ~el citato art. 22, comma 4, trascorso que-
chiesta: dal proprietario al titolare di un dmtto di superficte, d1 enfi-
sta termu:e di trenta giorm senza che la Soprintendenza abbia prov-
teusi, di usufrutto, di servitu, etc., nei limiti delle diverse facolta spet-
veduto, l'mteressato puo notificare alia medesima una diffida a
provvedere nei successivi trenta giorni. Decorso inutilmente tale ter-
(37) E sufficiente che tale legittimazione esista a! mome~to del rilascio della conces-
sione, non essendo necessaria al momenta della presentaz10ne della doman~a (Cons.
L'
(36) . . d' ' I· Stato, Sez. IV, 15 febbraio 1991, n. 111, Il Cons. Stato, 1991, I, 197). Sulla suffictenza d.el~
. entrata m vigore 1 quest u t1ma norma e stata ripetutamente differita fino a!
3L dt:embre .1,99~ (d.!. 20 settembre 1996, n. 491, art. 13, che none stato convertito e !a semplice disponibilita dell'area, v. Cons. St~to, Sez. V, 28 set~e~bre 1993, n. 965, tvz,
non nsulta p1u retterato). 1993, I, 1125; T.AR. Veneto, Sez. II, 17 maggto 1991, n. 447, tvz, 1991, I, 2382; T.AR.
Trentino-Alto Adige, Trento, 27 febbraio 1995, n. 60, iv4 1995, I, 1655).
354 CAPITOLO XXN
tanti al titolare. Tuttavia, uno specifico «titolo)) potrebbe averlo an-
che chi non sia titolare di un diritto reale, bensi per effetto di un'fll-
tra norma o di un idoneo provvedimento amministrativo, come, ad
esempio, illocatario di un immobile (in virtU. dell'art. 1577 cod. civ.
per le opere urgenti di straordinaria manutenzione), l'affittuario col-
tivatore diretto (ex art. 14 e 16 legge 11/1971) per miglioramenti dei
fabbricati rurali oppure il concessionario di beni demaniali o chi sia
stato autorizzato all'occupazione d'urgenza di un immobile per l'ese-
cuzione di determinate opere (e forse anche il promissario di un
contratto preliminare di compravendita) (3s).
Poi la giurisprudenza ha ritenuto che la concessione a (oggi per-
messo di) costruire puc essere richiesta da tutti colora aventi titolo
anche in base alle leggi civili, cioe anche in virtu di un rapporto ob-
bligatorio, in modo che le opere in progetto non risultino effettuate
contra la volonta del soggetto (di regola il proprietario) legittimato
in via primaria a chiedere la concessione (39).
(38) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 11 giugno 2002 n. 3253, in Riv. amm. Rep. itaL, 2003,
I, 67, ove il promittente compratore sia effettivo possessore dell'area; T.A.R. Campania,
Sez. Salerno, 13 gennaio 1983, n. 21, in Rassegna T.A.R., 1983, I, 983 e T.AR. Lazio, Sez.
II, 4 novembre 1997, n. 1762, iv4 1997, I, 4248, per l'ipotesi di autorizzazione all'occu-
pazione d'urgenza; T.AR. Marche, 28 giugno 2004 n. 784, iv4 2004, I, 3132, per l'esecu-
zione di opere di manutenzione straordinaria da parte di locatari ed affittuari. Si e rite-
nuto in giurisprudenza che il contratto preliminare di vendita costituisce titolo valido,
alia stregua dell'art. 4 Iegge 28.1.1977, n. 10, ai fini dell'attribuzione della disponibil~ta
del terrene e del conseguente diritto ad edificare (cfr. Cons. Stato, Sez. N, 27 apnle
2005 n. 1947, in Riv. giur. editizia, 2005, I, 1530; Cons. Stato, Sez. VI, 3 dicembre 2004
n. 7847, in It Cons. Stato, 2004, I, 2578; Cons. giust. amm. Reg. sic. 26 settembre 1994, n.
309, iv4 1994, I, 1270; T.AR. Veneto, Sez. II, 5 febbraio 1991, n. 92, in Rassegna T.A.R,
1991, I, 1347; T.AR. Molise, 25 ottobre 1982, n. 193, iv4 1982, I, 3558; T.AR. Umbria,
19 gennaio 1999, n. 22, iv4 1999, I, 1006; contra, Cons. Stato, Sez. N, 23 settembre 1998,
n. 1173, in It Cons. Stato, 1998, I, 1274; T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 11 settembre
2002 n. 4810, in Rassegna T.A.R, 2002, I, 4020; T.AR. Calabria, Catanzaro, 13 aprile
2000 n. 392, iv4 2000, I, 2884}. Sulla mancanza di disponibilita quando Ia proprieta sia
limitata da diritti reali di godimento che ostacolano hi possibilita di edificare, v. Cons.
Stato, Sez. N, 22 giugno 2000 n. 3525, iv4 2000, I, 1476.
(39) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 1994, n. 1200, in Il Cons. Stato, 1994, I, 1367;
tuttavia e stata ritenuta illegittima !a concessione edilizia rilasciata impersonalmente in
capo agli eredi dell'originario istante (T.AR. Liguria, Sez. I, 21 febbraio 2003 n. 213, in
Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1305, con nota di M.C. SPENA}. E stata ritenuta legittima Ia
concessione edilizia rilasciata ad uno solo dei comproprietari dell'area (T.AR. Basilica-
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 355
Per le costruzioni delle amministrazioni statali v. il capitola XIX.
Per le opere realizzate direttamente dai Comuni, i pareri della
Commissione edilizia comunale e dell'Ufficiale Sanitaria sono stati
ritenuti presupposti di legittimita anche delle deliberazioni comunali
che hanna sostanzialmente valore ed efficacia di permesso di co-
struire (4o).
L'art. 7, lett. c, t.u. ha stabilito che le norme sul controllo preven-
tive sull'attivita edilizia non si applicano alle opere pubbliche dei
Comuni deliberate dal Consiglio comunale ovvero dalla Giunta co-
munale, assistite dalla validazione del progetto, ai sensi dell'art. 47
del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 (cioe il responsabile del proce-
dimento dovra ottenere, fra l'altro, una relazione del progettista abi-
litato che attesti la conformita del progetto alle prescrizioni urbani-
ta, 18 ottobre 1994, n. 273, in Rassegna T.A.R, 1994, I, 4640; T.AR. Campania, Salerno,
Sez. II, 2 ottobre 2001 n. 1206, iv4 2001, I, 4177; contra, T.A.R. Toscana, Sez. I, 13 di-
cembre 1994, n. 534, iv4 1995, I, 654}; v. anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 13
gennaio 1995, n. 6, iv4 1995, I, 1290 e T.A.R. Lombardia, Milano, 21 luglio 1995, n.
970, iv4 1995, I, 4170, sulla legittimazione dell'affittuario, in mancanza di opposizione
da parte del proprietario. II singolo condomino e legittimato ad eseguire opere, che in-
cidono su parti comuni deii'edificio, rna strettamente pertinenti alia sua unita immobi-
liare, sotto i profili funzionale e spaziale (Cons. Stato, Sez. V, 8 novembre 1998, n. 1583,
in Riv. giur. editizia, 1999, I, 356}. In genere suiia eventuale legittimazione del compro-
prietario, v. Cons. Stato, Sez. V, 15 mm;o 2001 n. 1507, in Riv. giur. editizia, 200.1, I,
677, con nota di richiami in varia sensa; cosi anche id., 24 settembre 2003 n. 5445, m Il
Cons. Stato, 2003, I, 1987, ove sussista un pactum fiduciae tra tutti i comproprietari (con£
T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 16 aprile 2004 n. 6215, in Rassegna T.A.R, 2004, I,
2359; contra, id., Sez. II, 27 maggio 2005 n. 7295, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 1662; v.
anche, in generale, T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 7 maggio 2003 n. 233, iv4 2003, I, 2687};
suiia mancanza di legittimazione del proprietario del terrene, soggetto a servit:U (T.A.R.
Puglia, Leece, Sez. I, 23 settembre 2003 n. 6198, iv4 2003, I, 4264}; v. anche T.A.R. Basi-
licata, 18 dicembre 2002 n. 1011, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 855.
Sulla mancanza di legittimazione nel caso di titolare del diritto di uso di un bene
per taluni periodi, v. Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2001 n. 2882, in Il Cons. Stato,
2001, I, 1209. La legittimazione e stata negata anche a! tecnico autorizzato alia presenta-
zione del progetto di costruzione (Cons. giust. amm. Reg. Sicilia, 22 aprile 2002 n. 204,
iv4 2002, I, 944). Suiia competenza dei geometri, v. T.AR. Campania, Salerno, Sez. I, 17
novembre 2004 n. 2016, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 224.
(40) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22 giugno 1979, n. 340, in It Cons. Stato, 1979, I, 1038;
Cons. Stato, Sez. II, 30 maggio 1984, n. 936, iv4 1987, I, 638; T.A.R. Toscana, Sez. I, 13
aprile 1990, n. 329, in Rassegna T.A.R, 1990, I, 2134.
356 CAPITOLO XXIV
stiche ed edilizie, nonche l'esistenza dei nulla osta di conformita aile
norme di sicurezza, sanitarie, ambientali e paesistiche). r della Regione Campania 7 gcnnaio 1983 n. 9). Inoltre, secondo I' art.
10. Procedimento peril rilascio del permesso di costruire
La legge 662 del1996 (all'art. 2, comma 60) modificc radicalmen-
te la procedura per il rilascio delle concessioni edilizie, eliminando
la possibilita del silenzio-assenso, rna puntando su termini perentori
(raddoppiati per i Comuni con piu di centomila abitanti) ed, in caso
di inosservanza, sui ricorso al commissario ad acta. Indubbiamente il
silenzio-assenso era poco ambito per l'incertezza conseguente e per le
responsabilita temute dai professionisti chiamati a certificare Ia con-
formita del progetto alia normativa vigente. Tuttavia, la nuova pro-
cedura lascic ancora perplessi, sia sotto il profilo della mancata solu-
zione del problema relativo agli altri provvedimenti (pareri, autoriz-
zazioni e nulla osta) necessari per l'esecuzione delle opere edilizie, sia
in ordine alia nomina ed all'operativita dei tanti commissari regio-
nali, cui si dovrebbe ricorrere.
II nuovo testo unico ha recepito la normativa suindicata tenden-
do perc a semplificare le procedure, soprattutto ove l'attivita edilizia
sia subordinata ai pareri ed aile autorizzazioni di diverse Ammini-
strazioni.
A tal fine, l'art. 5 T.U. prevede la costituzione da parte delle am-
ministrazioni comunali di uno «sportello unico per l'edilizia», che di-
verrebbe l'unico interlocutore del cittadino interessato all'esecuzione
di un determinate intervento edilizio.
A questa ufficio devono essere presentate dai soggetti legittimati
le domande di permesso di costruire (oltre le d.i.a., le richieste .dei
certificati di agibilita, ecc.).
Le norme edilizie locali specificano piu dettagliatamente le moda-
lita di presentazione delle domande ed i documenti da produrre a
corredo di essa, nonche gli eventuali oneri che dovranno essere assol-
ti presso la cassa del Comune (oltre ai contributi di costruzione).
Nella stesura della domanda dovra essere indicato anche ilnome del
direttore dei lavori, che puc identificarsi o meno nella persona del
progettista (per i moltissimi Comuni dichiarati sismici la legge re-
II. 1'111\MitSSO Ill COSTilU!l\U 357
gionale stabiliscc talvol t.n una divcrsa disciplina, come ad es., la legge
20, c. 1, t.u. la domanda deve essere corredata anche «da un'autocerti-
ficazione circa la conformita del progetto alle norme igienico-sanitarie nel
caso in cui il progetto riguardi interventi di edilizia residenziale ovvero la
verifica in ordine a tale conformita non comporti valutazioni tecnico-di-
screzionali» (e qui la norma si complica, per i dubbi che potra de-
terminare).
Ricevuta la domanda del permesso di costruire, lo sportello per
l'edilizia, entro dieci giorni, comunica al richiedente il nominative
del responsabile del procedimento. Normalmente si tratta di un tec-
nico comunale, che ha i seguenti compiti:
a) provvede all'istruttoria della pratica e solo una volta - entro quin-
dici giorni dalla presentazione della domanda - puc richiedere
motivatamente all'interessato documenti integrativi;
b) entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, puc ri-
chiedere, illustrandone le ragioni, modifiche di modesta entita del
progetto presentato. Evidentemente deve trattarsi di modifiche ri-
chieste dalla necessita di un completo adeguamento del progetto a
norme urbanistico-edilizie vigenti. Altrimenti - se si trattasse del
potere del tecnico comunale di imporre determinate scelte proget-
tuali - la norma sarebbe illegittima ed incerta;
c) acquisisce, avvalendosi dello sportello unico, i prescritti pareri de-
gli uffici comunali (compre~o eventualmente il non piu obbliga-
torio parere della commissione edilizia) e tutti gli altri pareri e-
ventualmente richiesti nel singolo caso che non siano stati gia al-
legati dal richiedente (oltre al parere dell'ASL, e dei Vigili del
Fuoco, gli atti di assenso dell'ufficio tecnico regionale per le zone
sismiche ai sensi dell'art. 94 t.u., dell'amministrazione militare,
del direttore della circoscrizione doganale, del Capo del compar-
timento marittimo, dell'amministrazione preposta alia tutela dei
beni culturali, dell'autorita in materia di vincoli idrogeologici o
di servitu viarie, ferroviarie, portuali ed aeroportuali, dell'autorita
competente in materia di aree naturali protette o di aree di svi-
luppo industriale).
A questa fine, l'ufficio comunale puc convocare una conferenza
di servizi, ai sensi dell'art. 14 legge 241/1990 e successive modifiche
358 CAPITOLO XXIV
(cap. XXVI), in modo da riunire intorno ad un unico tavolo le di~er-
se autorita competenti nel singolo caso. .·.
Normalmente il responsabile del procedimento deve formulare
una proposta di provvedimento entre sessanta giorni dalla presenta-
zione della domanda.
Tuttavia, questa termine: a) nel caso di richiesta di documenti in-
tegrativi comincia a decorrere dalla presentazione dei medesimi; b)
nel caso della detta richiesta di modifiche del progetto di modesta
entita e sospeso fino all'esito della richiesta; c) e condizionato dal-
l'esito della detta conferenza di servizi.
Pertanto, dopo la scadenza del detto termine di sessanta giorni il
dirigente od il responsabile dell'ufficio comunale - entre quindici
giorni dalla proposta del responsabile del procedimento ovvero
dall'esito della conferenza di servizi - deve adottare il provvedimento
finale sulla domanda del permesso di costruire (41),
I suindicati termini assegnati al responsabile del procedimento
sono raddoppiati per i Comuni con piu di 100.000 abitanti, «nonche
per i progetti particolarmente complessi secondo fa motivata risoluzione del
responsabile del procedimento» (e quest'ultima eun'altra norma incerta
e discutibile).
Qyalora nei termini suddetti non sia state adottato il provvedi-
mento finale, l'interessato puo tentare di rimediare in due modi.
Anzitutto, puo ricorrere al Tribunale amministrativo regionale
centro il silenzio-rifiuto del Comune, con la prospettiva di una sen-
tenza di annullamento di tale provvedimento tacite e, quindi, im-
motivato. In tal caso, il Comune e ancor piu tenuto a provvedere e
rischia di dover risarcire il danno arrecato per il ritardo (ove sia con-
sentito il rilascio del richiesto permesso di costruire).
Inoltre, l'interessato - con atto notificato o trasmesso in piego
raccomandato con avviso di ricevimento - puo richiedere allo spor-
tello unico che il dirigente od il responsabile dell'ufficio si pronunci
entre quindici giorni. Decorso inutilmente anche questa termine,
l'interessato puo chiedere al Presidente della Regione (o all'ente dele-
(41) II T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 29 novembre 1999 n. 1808, in Rnssegna T.A.R,
2000, I, 357, ha ritenuto irrilevante che il provvedimento sia firmato, oltre che dal diri-
gente dell'U.T.C., anche dal Sindaco.
IL I'ERMESSO DI COSTRUIRE 359
gato) la nomina di un com111issario ad acta che provveda nel termine
di sessanta giorni (42), Anche centro il silenzio-rifiuto dell'organo re-
gionale si puo ricorrere al Tribunale amministrativo (con legge re-
gionale puo essere diversamente disciplinato l'esercizio dei detti po-
teri sostitutivi: art. 13, c. 2, t.u.) (43).
Secondo l'art. 20, c. 2, t.u. l'esame delle domande di permesso di
costruire si svolge secondo l'ordine cronologico di presentazione.
Il permesso di costruire deve essere rilasciato qualora ovviamente
il progetto non sia in contrasto con la normativa vigente alla data
(42) Anche leggi regionali preesistenti in materia si dovrebbero ritenere egualmente
applicabili (cfi·. D'ANGELO, L 'ordinamento urbanistico della Regione Campania, Padova,
Cedam, 1995, 66 sgg.).
L'art. 4, comma 2, della Iegge della Regione Campania 28 novembre 2001 n. 19 sta-
bilisce che !a nomina del commissario ad acta dev'essere richiesta a! presidente della
Provincia o della Comunita montana per i Comuni interamente montani. Stranamente
tale Iegge regionale reca alcune modifiche marginali del procedimento per il rilascio del
permesso di costruire disciplinato dal teste unico: il nominative del responsabile del
procedimento dev'essere comunicato a! memento della presentazione della domanda;
non e prevista Ia possibilita per l'ufficio Comunale di richiedere modifiche di modesta
entita del progetto presentato; il responsabile del procedimento deve formulare !a pro-
pasta di provvedimento entro dieci giorni dalla scadenza del termine di sessanta giorni
per l'istruttoria; non e previsto il raddoppio dei termini per i Comuni con piu di cen-
tomila abitanti e per i progetti particolarmente complessi; il commissario ad acta deve
provvedere nel termine di trenta giorni dalla nomina.
(43) E stato affermato che I'autorita comunale potrebbe anche annullare d'ufficio !a
concessione edilizia eventualmente rilasciata dal Commissario (cfr. MENGOLI, in Riv.
amm. Rep. itaL, 1997, n. 1, 49 e 52).
Invece, !a giurisprudenza e giustamente orientata in sensa contrario, ritenendo che
!a nomina del Commissario determina l'arresto del potere comunale a provvedere, con
!a conseguenza che l'autorita comunale non puo riappropriarsi del potere di tutela
dell'interesse pubblico, rna puo solo impugnare !a concessione edilizia rilasciata dal
Commissario ad acta (Cons. Stato, Sez. V, 6 ottobre 1999, n. 1332, in Il Cons. Stato,
1999, I, 1599; 14luglio 1997, n. 826, iv~ 1997, I, 1041; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II,
14 maggie 1999 n. 1336, in Rnssegna T.A.R., 1999, I, 2749; Sez. IV, 6 aprile 2000 n. 936,
iv~ 2000, I, 2724; sul potere dell'Amministrazione comunale di provvedere sulla do-
manda di concessione edilizia fino alla data dell'insediamento del Commissario ad acta,
v. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 26 giugno 2002 n. 5883, iv~ 2002, I, 1673). Naturalmente !a
nomina del Commissario presuppone solo l'accertamento dell'inerzia del Comune e
non anche della legittimita del rilascio della concessione (Cons. State, Sez. V, 6 dicem-
bre 1999, n. 2067, in Il Cons. Stato, 1999, I, 2103).
 360 CAPITOLO XXIV
del rilascio (44). L'eventuale provvedimento di diniego non puo e~se­
re motivato genericamente, rna deve indicare la disposizione inccim-
patibile con la domanda presentata (45), Parimenti e illegittimo il di-
4
( 4) Secondo il Consiglio di Stato (Sez. V, 5 luglio 1991, n. 999, in Il Cons. Stato,
1991, I, 1159), la legittimita della concessione edilizia va esaminata con riferimento alle
norme urbanistiche (in sensa stretto, ossia queUe relative alla disciplina dell'insedia-
mento abitativo ~el territorio), vigenti a! momenta in cui I'Amministrazione prowede,
~entre I~ regolant_<l. della domanda di concessione, sotto il profile delle norme proce-
dtmentalt,.va esammata all.a stregu~ delle norme vigenti a! momenta della presentazione
~ad esempto, per quanta nguarda 1 documenti da allegare alia domanda di concessione
111 base a! regolamento edilizio), non potendosi imporre !'onere dell'osservanza di nor-
~e. fut:tre. II Co~u~e ~on puo negare il permesso di costruire in zona d'interesse pae-
ststtco 111 quanta d nchtedente non ha fatto richiesta anche della relativa autorizzazione
paesistica (fAR. Lombardia, Milano, Sez. II, 28 febbraio 2005 n. 462, in Rassegna
T.A.R, 2005, I, 1055).
4
( 5) Cfr. TAR. La.zio, ~ez. II, 18 marzo 1996, n. 504, in Rassegna T.A.R., 1996, I,
1224; T.A.R. Lombardta, Mdano, 11 settembre 1995, n. 1099 e 6luglio 1995, n. 940, iv~
1995, I, 4525 e 3619, con nota di richiami; TAR. Lombardia, Brescia, 11 aprile 2001n.
239~ fv4 2001, I, 168?•. second_o cui vanno escl~s.e valutazioni di convenienza od oppor-
tumta legate ad altn mteresst, seppure pubb!tct; TAR. Abruzzo, !'Aquila, 27 maggie
2003 n. 327, iv~ 2003, I, 2696, secondo cui e illegittimo il diniego del permesso basato
unicamente sulla carenza di viabilita in favore del fonda interessato; TAR. Trenti-
n~-Alt? Adige, Balzano, 28 agosto 1995, n. 188, iv~ 1995, I, 4210; TAR. Abruzzo,
L.A~uda, 7 ~ettembre 1998, n. 706, iv4 1998, I, 4154 (che, tuttavia, ritiene illegittimo i1
d1111ego mottvato da una valutazione negativa dell'impatto estetico; invece, T A.R. Vene-
to, 1° febbraio 1995, n. 132, iv~ 1995, I, 1673, si rifa all'indirizzo dominante secondo
cui anch~ il diniego p.er mo~ivi estetici deve essere fondato su una specifica disposizio-
~e). P~r d. ~.A.R. Pugl~a? Ban, Sez., II, 1° ottobre 1999, n. 589, iv4 1999, I, 5066, eillegit-
ttmo d dtmego del dmgente dell U.T.C. con valutazioni riferite alia normativa antisi-
smica, riservate all'ufficio del Genic civile. La giurisprudenza ha anche affermato
l'illegittimita del diniego a! rilascio di copia del verbale della seduta della Commissione
edilizia, opposto dall'amministrazione a! soggetto richiedente Ia concessione (Cons. ,Sta-
te, Sez. V, 9 dicembre 1997, n. 1489, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 370). Ai sensi del d.
l~s. 31 maggie .1998, n: ~~· l'ann~I.lamento. di un illegittimo diniego (o silenzio rifiuto)
dt una concesstone eddtzta da dmtto a! nsarcimento del danno (f.A.R. Puglia, Leece,
S.ez. I, 20 ottobre 1999, n. 1029, iv~ 1999, I, 5077). Sui presupposti per ottenere il risar-
ctmento del danno, v. TAR. Liguria, Sez. I, 25 maggie 2004 n. 815, iv~ 2004, I, 2473; v.,
perc, Cons. Stato, Sez. N, 15 febbraio 2002 n. 924, in Il Cons. Stato, 2002, I, 345. Q!Iesto
?anna. e pari all'incremento dei c~sti di costruzione conseguente alnotorio processo
mflatttvo (Cons. Stato, Sez. N, 2 giUgno 2000 n. 3177, in Il Cons. Stato, 2000, I, 1362).
Secot~d? il ~onsiglio di Stato (Sez. V, 4 febbraio 2004 n. 367, iv4 2004, I, 235), il giudice
ammmtstrattvo non puc dichiarare I'illegittimita di un diniego di concessione edilizia
disapplicando una disposizione del piano regolatore non impugnata.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 361
niego in vista della futura espropriazione del terreno, quando non
sia stato emanato il provvedimento di dichiarazione di pubblica uti-
lita dell' opera (46),
Per il rilascio di qualsiasi permesso di costruire (salvo quanta e
stabilito dall'art. 13 della legge 10/1977 sui programmi pluriennali
di attuazione) occorre che la zona sia fornita delle opere di urbaniz-
zazione primaria o che, quanta meno, sia gia stata prevista l'attua-
zione da parte del Comune delle predette opere nel successivo trien-
nia ovvero risulti l'impegno degli interessati ad attuarle contempo-
raneamente alia costruzione per la quale e richiesto il permesso (art.
12, c. 2, t.u.) (47). Si considerano «opere di urbanizzazione primaria»
tutte quelle indispensabili per assicurare le condizioni di vita, cioe
tutte le infrastrutture per l'insediamento degli abitanti sotto il profi-
lo sia igienico che della viabilita e della sicurezza. Piu precisamente,
l'art. 4 della legge 29 settembre 1964, n. 846, stabilisce che sono ope-
re di urbanizzazione primaria le strade residenziali, gli spazi di sosta
e di parcheggio, le fognature, la rete idrica, la rete di distribuzione di
energia elettrica, la pubblica illuminazione e gli spazi di verde attrez-
zato (v. cap. XIV, n. 4).
Contra il provvedimento di diniego l'interessato puo ricorrere al
Tribunale amministrativo regionale entro sessanta giorni dalla noti-
fica del provvedimento (48),
(46) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1995, n. 571, in Il Cons. Stato, 1995, I, 534
(ovviamente il diniego e legittimo se !'area e destinata a sede di un'opera pubblica, in
base ad un vincolo urbanistico ancora vigente); v., peraltro, T.A.R. Calabria, Catanzaro,
12 maggie 1999, n. 672, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 2912.
(47) La sufficienza delle opere di urbanizzazione va rilevata con riferimento all'area
da edificare e non alia zona in cui questa ricade (TAR. Liguria, Sez. I, 15 ottobre 1998,
n. 435, iv4 1998, I, 4451) eva valutata all'attualita e non con richiami a dati anche di un
anna precedente (TAR. Lazio, Sez. II-bis, 2 settembre 1999, n. 1674, iv4 1999, I, 3787).
Sulla legittimita del diniego di concessione edilizia per !a mancanza dell'impianto fo-
gnario nella zona, v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 16 giugno 1997, n. 928, iv4
1997, I, 3037; invece, e stata ritenuta sufficiente l'esistenza di un passaggio pedonale
(Cons. Stato, Sez. V, 25 maggie 1998, n. 683, in Il Cons. Stato, 1998, I, 893).
(48) II Consiglio di Stato (Sez. V, 5 marzo 2001 n. 1250, in Il Cons. Stato, 2001, I,
604) ha negate a! progettista [a legittimazione a ricorrere contra il prowedimento co-
munale di diniego di concessione edilizia a causa di presunti errori progettuali, fatta
salva l'azione di risarcimento danni davanti a! giudice civile per i1 danno morale subito.
' Nel caso di annullamento del diniego in sede giurisdizionale, e prevalente l'opinione
362 CAPITOLa XXIV
Nel mare magnum del nuovo ordinamento conseguente aile leggi
delegate sui decentramento amministrativo, si trova anche Ia pos~ibi­
Iita di procedure speciali per I'autorizzazione a realizzare costruzioni
destinate a determinati usi. Cic, ad esempio, e stato previsto per gli
insediamenti produttivi dal d. Igs. 31 marzo 1998, n. 112.
Secondo questa normativa (art. 24 sgg.) Ia Iegge regionale puc isti-
tuire uno «sportello unico», cioe puc essere regolamentato un unico
procedimento amministrativo ai fini dell'autorizzazione all'insedia-
mento di attivita produttive. Fra I'altro, il previsto regolamento do-
vra prevedere Ia possibilita di autocertificazioni da parte del richie-
dente in caso di ritardo nel rilascio degli atti di assenso prescritti,
salva Ia necessita del permesso di costruire. Tuttavia, qualora il pro-
getto contrasti con le previsioni di uno strumento urbanistico, sara
regolamentato il ricorso alia conferenza di servizi, che potra propor-
re la necessaria variante al Consiglio comunale, che decided, pro-
nunciandosi anche sulle opposizioni presentate nella stessa confe-
renza o successivamente ai sensi della legge urbanistica generale (v.
retro, cap. XIII, n. 3).
che l'autorita competente deve provvedere applicando !a disciplina vigente alia data di
notifica della sentenza di annullamento del diniego, purche questa sia stata notificata
tanto a! difensore quanta a! Sindaco personalmente (Cons. Stato, Sez. N, 15 febbraio
2002 n. 924, in It Cons. Stato, 2002, I, 345; v. anche Cons. Stato, Sez. N, 2 giugno 2000
n. 3177, in Guida at diritto, 2000, 32, 55; Sez. V, 13 novembre 1995, n. 1551, in It Cons.
Stato, 1995, I, 1531 e 8 gennaio 1998, n. 53, iv4 1998, I, 49; e piu recentemente Sez. V, 16
settembre 2004 n. 6052, in Riv. giur. editizia, 2005 I, 303; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 25
maggie 2004 n. 4859, in Rarsegna TA.R, 2004, I, 2338; v. anche, con una riserva, T.A.R.
Lazio, Sez. II-bis, 23 giugno 2001 n. 5596, iv4 2001, I, 2198). Peraltro, ii Consiglio di Sta-
te ha dichiarato che <<nel caso in cui !a disciplina urbanistica vigente a! momenta della
notifica della sentenza di annullamento del diniego· della concessione edilizia (oggi
permesso di costruire) risulti modificata in sensa piu sfavorevole a! ricorrente, questi
vanta un interesse pretensivo (da far valere con apposita istanza) ache I'autorita titolare
del potere di pianificazione urbanistica riveda in parte quai! piano vigente a! fine di va-
lutare se ad esso possa essere apportata una variante che recuperi, in tutto o in parte e
compatibilmente con !'interesse pubblico, !a previsione del piano abrogate sui quale si
fonda originariamente Ia domanda» (cfr. Sez. V, 1° aprile 1999, n. 345, in It Cons. Stato,
1999, I, 633; v. anche id., 14 novembre 1997, n. 1308, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 383).
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 363
11. Forma, pubblicita ed impugnazione
II provvedimento di permesso di costruire non e assoggettato ad
una forma particolare; e sufficiente che esprima in forma esplicita ed
in modo non equivoco la volonta di rilasciare il permesso.
E necessaria che esso sia data per iscritto. Anche la semplice lette-
ra del Sindaco, che comunicava all'interessato il parere favorevole
della Commissione edilizia, equivaleva a rilascio della licenza edili-
zia: questa ipotesi era stata inizialmente estesa dalla giurisprudenza
anche alia concessione edilizia, allorquando risulti evidente, dal con-
testa della comunicazione, che l'autorita comunale non intenda di-
scostarsi dal predetto parere, a nulla rilevando che I'Amministrazio-
ne stessa richieda contestualmente alcuni adempimenti fra cui il pa-
gamento del contributo per oneri di urbanizzazione (49). Ma poi la
giurisprudenza ha mutate indirizzo, ritenendo la comunicazione del
parere favorevole della commissione edilizia improduttiva degli ef-
fetti concessori, che discendono solo da un provvedimento sindacale
completo di tutti gli elementi formativi della concessione (compresa
la determinazione dei relativi contributi) (so). Invece, la comunica-
(49) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 febbraio 1990, n. 208, in Riv. giur. editizia, 1990, I,
565; T.A.R. Campania, Napoli, 9 luglio 1980, n. 483, in Rarsegna T.A.R, 1980, I, 3312;
T.A.R. Liguria, Sez. I, 22 aprile 1992, Q.. 189, ivi, 1992, I, 2719; T.A.R. Sardegna, 23 di-
cembre 1988, n. 1467, iv4 1989, I, 762; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 2 dicembre 1988, n.
522, iv4 1989, I, 716; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 16 dicembre 1988, n. 653, iv4 1989, I, 472;
Cons. Stato, Sez. V, 8 maggie 1981, n. 157, in Il Cons. Stato, 1981, I, 525; 7 giugno 1983,
n. 216, iv4 1983, I, 717; 23 marzo 1985, n. 167, iv4 1985, I, 295, sull'irrilevanza del man-
cato rilascio formale del titolo; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 28 gennaio 1983, n. 36, in Rar-
segna T.A.R, 1983, I, 967; T.A.R. Lazio, Sez. II, 5 ottobre 1987, n. 1600, iv4 1987, I,
3648, secondo cui il rilascio del modulo di concessione e un atto dovuto; 19 novembre
1986, n. 2298, iv4 1986, I, 3956; T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 29 maggie 1995,
n. 121, iv4 1995, I, 2986; T.A.R. Campania, Salerno, 27 gennaio 1983, n. 45, iv4 1983, I,
991; T.A.R. Lazio, Latina, 31 gennaio 1983, n. 27, iv4 1983, I, 466; T.A.R. Veneto, 3 di-
cembre 1982, n. 910, iv4 1983, I, 559; T.A.R. Liguria, 17 febbraio 1983, n. 114, ivi, 1983,
I, 1170; TA.R. Marche, 16 febbraio 1984, n. 57, ivi, 1984, I, 1344. Cfr. Cons. Stato, Sez.
V, 12 giugno 1987, n. 381, in It Cons. Stato, 1987, I, 794 (sull'obbligo di inizio dei lavori
entro un anno dal passaggio in giudicato della sentenza del TA.R. che afferma Ia natu-
ra di concessione della comunicazione del parere favorevole della commissione edilizia).
(50) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 29 luglio 2003 n. 4325, in It Cons. Stato, 2003, I, 1637;
id., 12 novembre 2002, n. 6256, iv4 2002, I, 2490; 24 aprile 2000, n. 2424, ivi, 2000, I,
1032; Sez. IV, 23 novembre 1999, n. 1730, iv4 1999, I, 1834; Sez. V, 29 settembre 1999,
364 CAPITOLO XXIV
zione da parte dell'autorita comunale del parere negative della Corp.-
missione edilizia equivale a diniego della concessione (51). Tali oricln-
tamenti devono ritenersi validi, allo state attuale, anche per il per-
messo di costruire.
n. 1205, iv4 1999, I, 1399; Sez. N, 12 dicembre 1997, n. 1409, iv4 1997, I, 1674; Sez. V, 9
dicembre 1996, n. 1492, iv4 1996, I, 1921; 19 febbraio 1996, n, 211, iv4 1996, I, 213; 16
novembre 1994, n. 1512, iv4 1994, I, 1212; 30 marzo 1994, n. 199, iv4 1994, I, 564; 16
settembre 1993, n. 895, iv4 1993, I, 1107 (<<e mero atto informativo !a comunicazione del
parere della commissione edilizia»); 8 settembre 1992, n. 775, iv4 1992, I, 1093; T.A.R.
Friu!i-Venezia Giulia 22 aprile 2003 n. 156, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 2630; T.A.R. To-
scana, Sez. I, 14 ottobre 2003 n. 5347, iv4 2003, I, 4672; T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
N, 12 maggie 2004 n. 8704, iv4 2004, I, 2560; T.A.R. Latina, 11 gennaio 2002 n. 13, in
Rassegna T.A.R, 2002, I, 523; v. anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 15 aprile 2002
n. 2112, iv4 2002, I, 2043; 15 novembre 2002 n. 7199, iv4 2003, I, 379; Salerno, 12 no-
vembre 1993, n. 562, iv4 1994, I, 279, secondo cui occorre che !a comunicazione sia
completa di tutti gli elementi formativi, compresa l'indicazione dei termini di inizio e
di ultimazione dei lavori (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 8 aprile 1994, n. 436, iv4 1994, I,
1723, secondo cui la comunicazione sindacale dovrebbe anche indicare 1'ammon tare dei
contributi); T.A.R. Toscana, Sez. II, 25 ottobre 1994, n. 349, iv~ 1994, I, 4497; T.A.R.,
Trentino-Alto Adige, Balzano, 4 febbraio 1997, n. 45, iv4 1997, I, 1327; contra, T.A.R.
Lombardia, Milano, Sez. II, 23 marzo 2002 n. 1194, iv4 2002, I, 1865.
Secondo T.A.R. Marche 8 luglio 2003 n. 890, iv~ 2003, I, 3358, !a comunicazione
del parere favorevole della commissione edilizia equivale a rilascio della concessione a
costruire, ove rechi anche la quantificazione degli oneri concessori e gli altri adempi-
menti meramente esecutivi.
Nella stesso sensa anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 30 aprile 2004 n. 7689,
iv~ 2004, I, 2551, qualora la comunicazione del parere favorevole non rechi «alcuna li-
mitazione sostanziale» (con£ id., 29 luglio 2004 n. 10859, iv4 2004, I, 3525).
Successivamente il Consiglio di Stato (Sez. N, 30 giugno 2005 n. 3601, in www.giu-
stizia-amministrativa.it), pur rifacendosi alia suindicata giurisprudenza prevalente, ha
ritenuto che - qualora dalla comunicazione del parere favorevole della commissione e-
dilizia si deduca che !'organa comunale competente abbia implicitamente rna sicura-
mente fatta propria tale determinazione - resta precluso ogni ordinaria riesame ,della
domanda del permesso di costruire. Conseguentemente il rilascio del relative documen-
to formale diventerebbe un atto esecutivo e dovuto a contenuto ricognitivo, che conter-
ra gli elementi secondari occorrenti (quali Ia determinazione degli oneri dovuti e l'indi-
cazione dei termini di inizio e fine lavori).
(51) Cfr. T.A.R. Marche, 24 ottobre 1997, n. 1019, in Rassegna T.A.R, 1997, I, 4459;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 2 luglio 2004 n. 9873, iv4 2004, I, 3186 (contra, T.A.R.
Friuli Venezia Giulia 22 aprile 2003 n. 156, iv4 2003, I, 2630). La detta comunicazione
negativa e stata ritenuta immediatamente impugnabile (T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
N, 27 marzo 2003 n. 3054, iv~ 2003, I, 2145). Sulla normativa applicabile dopa Ia noti-
fica della sentenza di annullamento del diniego, v. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 25 agosto
2004 n. 8081, iv4 2004, I, 3412.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 365
Rilasciato il permesso, l'autorita comunale dovra dare pubblicita
al suo provvedimento mediante affissione nell'Albo Prete rio per
quindici giorni consecutivi, a far data dal prime giorno non festive
successive al rilascio (art. 10 legge urb.; art. 20, comma 7, t.u.).
~ante alia pubblicita, la sua omissione non costituisce un vizio
del provvedimento, non essendo la pubblicita un elemento essenziale
di formazione dell'atto, preordinata com'e allimitato scope di dare
conoscenza al pubblico dell'avvenuto provvedimento (pubblicita-no-
tizia). L'innovazione apportata dalla «legge-ponte» - secondo cui
chiunque puo prendere visione presso gli uffici comunali della li-
cenza edilizia e dei relativi atti di progetto - e diretta essenzialmente
ad assicurare un piu immediate e diffuse controllo dei cittadini
sull' attivita edilizia, tendente alia tutela del pubblico interesse, specie
nell'ipotesi che un permesso di costruire sia state rilasciato in dif..
formita dallo strumento urbanistico o dalla legge.
~esto cosi diffuse ed efficace controllo, tendente essenzialmente
alia repressione degli abusi edilizi, da la possibilita a qualsiasi citta-
dino interessato (52) - danneggiato dall'esecuzione del progetto auto-
rizzato - di proporre eventuale ricorso avverso il permesso di co-
struire.
II ricorso deve essere proposto al Tribunale Amministrativo Re-
gionale entre 60 giorni dalla piena conoscenza del provvedimento
(l'onere della prova di tale conoscenza e a carico del controinteressa-
to titolare del permesso, rna essa si presume qualora la costruzione
(52) Non puo ricorrere qualsiasi cittadino, bensl <<chiunque» abbia un interesse qua-
lificato per opporsi a! permesso di costruire. Cia va inteso in sensa lata, cioe non sol-
tanto i proprietari di immobili confinanti, rna chiunque abbia uno stabile collegamen~o
con Ia zona incisa dal permesso di costruire rilasciato (Cons. Stato, Sez. V, 13 lugho
1994, n. 748, in Il Cons. Stato, 1994, I, 1056 e 13 maggio 1997, n. 483, iv4 1997, I, 699;
13 luglio 2000 n. 3904, iv4 2000, I, 1718).
Sulla condizione dell'azione rappresentata dalla vicinitas, v. Cons. Stato, Sez. V, 28
giugno 2004 n. 4790, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 134; sull'esclusione della legittima-
zione ad agire di un soggetto promissario acquirente, v. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 17 no-
vembre 2004 n. 13255, in Rassegna TA.R., 2004, I, 3948.
E stata esclusa Ia legittimazione ad impugnare una concessione edilizia da parte di
un'associazione di tutela dell'ambiente (Lega ambiente), non rientrando l'urbanistica
nella tutela del!'ambiente (cfr. T.A.R. Marche, 5 aprile 1995, n. 164, in Riv. giur. edilizitJ,
1995, I, 909, con notn di richiami).
366 CAPITOLO XXIV
sia stata ultimata almena al rustico) (53). La giurisprudenza ha suc-
cessivamente precisato che la piena conoscenza del permesso di c()-
struire va rapportata al concreto svolgersi della situazione di fatto ih
relazione alia violazione delle norme urbanistiche, pasta a base del
ricorso al giudice amministrativo (54).
12. Permesso di costruire in deroga
Passiamo ad esaminare varie ipotesi che attengono piu propria-
mente a vicende modificative o estensive di rapporti cui il permesso
di costruire si riferisce. Ci occuperemo cosi del permesso in deroga,
del permesso condizionato, della variante, del permesso in sanatoria,
della voltura, dell'annullamento e della decadenza. Per permesso in
deroga s'intende quello rilasciato dall' auto rita comunale nell' eserci-
zio di quei poteri che le consentono di derogare aile norme ordinarie
del regolamento edilizio o del piano regolatore, se e nei limiti in cui
cia sia espressamente ed eventualmente previsto dallo stesso regola-
mento o piano regolatore. Peraltro il permesso «in deroga)) presup-
pone I'esercizio di quei poteri discrezionali in sense proprio in or-
dine all'opportunita di accordare o meno quanta richiesto e non e
quindi configurabile nel case in cui si faccia applicazione di una
norma che consente il superamento dei normali indici di altezza de-
gli edifici sulla base di predeterminati criteri afferenti a valutazioni
di carattere esclusivamente tecnico (55).
(53) Cfr. Cons. State, Sez. V, 15 giugno 1998, n. 834, in It Cons. Stato, 1998, I, 926;
30 marzo 1998, n. 381, iv4 1998, I, 409 (fatta salva !a possibilita di provare una cono-
scenza precedente da parte di chi eccepisce !a tardivita); 23 maggie 2000 n. 2983, iv4
2000, I, 1316; 6 marzo 2002 n. 1345, iv4 2002, I, 532, e Cons. giust. amm. Reg. sic. 20
dicembre 1988, n. 227, iv4 1988, I, 1725 (con riferimento all'ultimazione dei lavori).
(54) Cfr. Cons. State, Sez. V, 17 gennaio 1994, n. 29, in Il Cons. Stato, 1994, I, 33; 12
ottobre 1995, n. 1407, iv4 1995, I, 1359. Sulla decorrenza del termine per impugnare a
partire dal completamento dell'opera, «a meno che non si deducano l'assoluta inedificabilita
dell'area o analoghe censure, nel qual caso ri.sulta su.lficiente Ia conoscenza detl'iniziativa in cor-
so», v. T.A.R. Sardegna, 16 dicembre 2003 n. 1737, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 861.
(55) Cfr. Cons. State, Sez. V, 20 ottobre 1982, n. 740, in Il Cons. Stato, 1982, I, 1237;
26 luglio 1984, n. 579, iv4 1984, I, 868. Sulla necessita della motivazione del diniego di
CO!J.Cessione in deroga, v. T.A.R. Sardegna, 4 novembre 1993, n. 1333, in Rassegna
IL PERMESSO 01 COSTRUIRE 367
La legge ha limitate i casi in cui e legittimo prevedere la possibili-
ta di rilascio del permesso di costruire in deroga, stabilendo che i
detti poteri possono essere esercitati limitatamente ai casi di edifici e
di impianti pubblici o di interesse pubblico (art. 14 t.u.).
Ne deriva che le deroghe non sono ammesse per impianti ed edi-
fici privati, a meno che non venga riconosciuto ad essi una partico-
lare rilevanza in rapporto all'interesse pubblico (56). La circolare mi-
nisteriale 28 ottobre 1967, n. 3210, contiene la seguente esemplifica-
zione della suddetta nozione, contenuta nella norma citata: «Sono
edifici ed impianti pubblici quelli appartenenti ad enti pubblici e de-
stinati a finalita di car<t;ttere pubblico: ad es., le sedi dei ministeri, le
caserme, le scuole, gli ospedali, i musei, le chiese, i mercati, le univer-
sita, etc.
Per edifici ed impianti di interesse pubblico debbono intendersi
quelli che, indipendentemente dalla qualita dei soggetti che li realiz-
T.A.R., 1994, I, 420; v. anche T.A.R. Sardegna, 3 marzo 1994, n. 116, iv4 1994, I, 2285 e
13 gennaio 1995, n. 1, iv4 1995, I, 1420; per un'ampia rassegna sui tema del permesso di
costruire in deroga, v. PAMPANIN, in Riv. giur. urbanistica, 2004, II, 430 ss.
, (56) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, 11 febbraio 1984, n. 20, in Rassegna T.A.R., 1984, I,
1395, sulla rilevanza della valutazione effettuata dall'Amministrazione comunale. Sul-
l'applicabilita agli alberghi, cfr. Cons. State, Sez. V, 15luglio 1998, n. 1044, in It Cons.
Stato, 1998, I, 1144; T.A.R. Sardegna, 15 luglio 1994, n. 1150, in Rassegna T.A.R., 1994, I,
3505; contra, lo stesso T.A.R. (29 aprile 1998, n. 448, iv4 1998, I, 2883) e T.A.R. Toscana,
Sez. II, 30 giugno 1999, n. 622, iv4 1999,.I, 3390; (sulla distinzione della casa-albergo
dall'albergo v. T.A.R. Veneto, Sez. III, 25 gennaio 2001 n. 145, iv4 2001, I, 893); agli im-
pianti sportivi, cfr. T.A.R. Valle d'Aosta, 20 luglio 1998, n. 99, iv4 1998, I, 3631; agli
impianti di tiro a vola, cfr. T.A.R. Calabria, 10 gennaio 1995, n. 3, iv4 1995, I, 1343. In-
vece, sull'inapplicabilita ad un ambulatorio medico gestito da un solo medico di base, v.
T.A.R. Veneto, Sez. II, 5 maggie 2000 n. 996, iv4 2000, I, 3179. Di particolare rilievo e!a
sentenza del Consiglio di State (Sez. VI, 1° ottobre 1997, n. 1057, in Riv. giur. edilizia,
1998, I, 736, con nota di Russo, La concessione edilizia in deroga e Ia vicenda del Palatrus-
sardi ), seconda cui gli impianti sportivi privati sono opere di interesse pubblico, rna Ia
concessione edilizia in deroga non puo essere rilasciata con riferimento ad aree assog-
gettate alia normativa edilizia, di cui all'art. 4 Iegge 10/1977, riguardante i territori co-
munali sprovvisti di ogni disciplina urbanistica (come le aree soggette a vincolo d'inedi-
ficabilita assoluta scaduto). Sugli alberghi come «interventi privati di uso pubblico», v.
Cons. State, Sez. N, 21 aprile 1997, n. 424, in It Cons. Stato, 1997, I, 482. Sull'inclusione
dei ristoranti tra gli impianti d'interesse turi~tico, v. Cons. State, Sez. V, 30 ottobre
1997, o. 1209, iv4 1997, I, 1405. L'inderogabilita delle destinazioni d'uso di zona- poi
prescritta dall'art. 14 t.u.- era stata gia affermata da Cons. State, Sez. VI, 7 agosto 2003
n. 4568, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1695.
368 CAPITOLa XXIV
zano - enti pubblici o privati - siano destinati a finalita di carattere
generale, sotto l'aspetto economico, culturale, industriale, igienic~,
religiose, etc.: es., conventi, poliambulatori, alberghi, impianti turi-
stici, biblioteche, teatri, silos portuali, etc.».
E stato controverso in giurisprudenza se anche le destinazioni di
zona prescritte dai piani urbanistici potessero essere oggetto di dero-
ga, pur trattandosi di edifici pubblici o d'interesse pubblico. L'art.
14, comma 3, t.u. ha precisato che la deroga- nel rispetto delle nor-
me igieniche, sanitarie e di sicurezza- puo riguardare esclusivamente
i limiti di densita edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di
cui alle norme di attuazione dei piani urbanistici, fermo restando in
ogni caso il rispetto dei relativi limiti inderogabili stabiliti dal d.m
1444/1968 sugli standard urbanistici. In tal modo e stata drastica-
mente limitata la possibilita di permessi in deroga. Non solo e stata
esclusa la derogabilita delle destinazioni d'uso di zona, rna non sono
derogabili gli standard urbanistici di cui agli artt. 7, 8 e 9 d.m. 1444
del 1968; pertanto, ove siffatti limiti coincidono con quelli adottati
dal piano urbanistico, e sempre impossibile il permesso di costruire
in deroga.
Q1tanto al procedimento, il permesso viene sempre rilasciato
dall'autorita comunale che, perc, deve promuovere una decisione
preventiva del Consiglio Comunale, che e da ritenersi vincolante.
Q1lesta procedura deve essere seguita anche nel caso di provvedimen-
to di diniego del permesso in deroga (57). Dopo la delibera consiliare,
deve essere seguito il suesposto procedimento per il rilascio del per-
messo di costruire (art. 20, comma 10, t.u.).
Diversamente da quanta si ritiene per le concessioni in sanatoria,
in virtu di «condono edilizio», i permessi in deroga possono incidere
sui diritti dei terzi, che non possono far valere l'osservanza delle di-
(57) Cfr. T.A.R. Basilicata, 29 dicembre 1983, n. 353, in Rassegna T.A.R, 1984, I, 711.
Sulla possibilita di una concessione in deroga, rilasciata anche in sanatoria, cfr. T.A.R.
Lombardia, Milano Sez. I, 8 marzo 1990, n. 157, iv~ 1990, I, 1932; T.A.R. Sardegna, 5
aprile 2000 n. 322, iv~ 2000, I, 2950; in senso contrario, v. Cons. Stato, Sez. V, 30 agosto
2004 n. 5622, in It Cons. Stato, 2004, I, 1674; v., perc, il commentario a! tu. dell'edilizia,
a cura di M.A. SANDULLI, ed. Giuffre, 2004~207.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 369
sposizioni urbanistiche derogate (comprese quelle in materia di di-
stanze legali) (5s).
13. Permesso di costruire condizionato
~
La condizione e un avvenimento futuro ed incerto al verificarsi
del quale viene subordinata l'efficacia di un atto. Nel caso del per-
messo di costruire, la condizione puo essere imposta dalla P.A. o in
ossequio a sopravvenute nuove esigenze urbanistiche o edilizie, ovve-
ro nelle ipotesi in cui appaiono necessarie modifiche del progetto di
costruzione, che - pur non in aperto contrasto con la normativa vi-
gente - ha bisogno di una diversa articolazione. E al verificarsi della
condizione (cosi alla modificazione del progetto nei punti indicati
dalla pubblica Amministrazione) che il permesso di costruire diviene
efficace: ed e in quel momenta, a seconda delle modalita previste,
che puo procedersi all'esecuzione dell'opera (59).
In ogni caso, la condizione deve essere espressa con il richiamo
alle ragioni (pubblico interesse, norme di legge, regolamento, piano
regolatore) che ne hanna resa necessaria l'apposizione. In altri ter-
mini, in sede di rilascio del permesso di costruire, l' Amministrazione
comunale non puo pretendere di acquisire particolari vantaggi non
previsti da norme vigenti (come la cessione gratuita di aree) o im-
porre particolari adempimenti · non prescritti dalle norme vigenti
(come il preventive pagamento dei contributi di costruzione) (6o).
(58) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 9 febbraio 1996, n. 29, in Rassegna T.A.R, 1996,
I, 1551.
(59) Cfr., infra, n. 18.
(60) Cfr. Cons. State, Sez. V, 24 marzo 2001 n. 1702, in It Cons. Stato, 2001, I, 759;
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 2 luglio 1999, n. 466, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 3602;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 24 dicembre 1993, n. 755, in Rassegna T.A.R., 1994, I,
602; T.A.R. Lazio, Sez. II, 18 settembre 1996, n. 1677, iv~ 1996, I, 3636; T.A.R. Veneto,
29 dicembre 1982, n. 969, iv~ 1983, I, 575; T.A.R. Sardegna, 31 gennaio 1986, n. 39, iv~
1986, I, 1221 e 5 novembre 1986, n. 610, iv~ 1987, I, 385; T.A.R. Lombardia, Brescia, 14
febbraio 1989, n. 137, iv~ 1989, I, 1271; T.A.R. Basilicata, 27 febbraio 1988, n. 13, iv~
1988, I, 1335. V. anche Cons. State, Sez. II, par. 11 ottobre 1995, n. 2335/94, in It Cons.
Stato, 1998, I, 317, che ha dichiarato l'illegittimita di una clausola apposta ad una con-
370 CAPITOLO XXIV
~ando la condizione comporta modifiche sostanziali al proget-
to, non puo parlarsi di condizione, bensi di diniego di quel permJ·s-
so ed eventualmente di rilascio di un nuovo permesso. D'altra parte,
la condizione elegittimamente imposta solo quando- oltre ad essere
formulata in termini sufficientemente precisi (61) - i limiti ed i vin-
coli da essa richiamati siano di lieve entita e non modifichino so-
stanzialmente il progetto, ovvero qualora sia fondata su una deter-
minata disposizione di legge, di piano regolatore o di regolamento
edilizio.
Sarebbe pertanto illegittima, per esempio, la condizione di sposta-
re l'ubicazione dell'immobile da costruire in considerazione del fatto
che nella zona prescelta sia prevista la costruzione di una strada qua-
lora non esista il piano regolatore o un piano di lottizzazione che
contenga tale previsione (lo stesso vale nell'ipotesi di una condizione
diretta ad imporre un determinate arretramento del fabbricato od
un limite di altezza non previsti da alcuna disposizione vigente; e-
gualmente - in presenza del nulla osta della competente Soprinten-
denza per la totale demolizione e ricostruzione di un edificio sogget-
to a vincolo - fu ritenuta illegittima la concessione edilizia nella par-
te in cui conteneva la condizione che sia conservato parzialmente
l'edificio) (62).
cessione edilizia con Ia quale il privata rinuncia all'eventuale indennita di espmprio
(con il conseguente annullamento della sola clausola).
(61) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 15 luglio 1993, n. 712, in !l Cons. Stato, 1993, I, 872,
che ha ritenuto illegittima Ia concessione con Ia prescrizione per il privata di presentare
<<jJer l'approvazione una soluzione architettonica che consenta di ottenere migliori allineamenti
con l'edificio retrostante». V anche T A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, 28 novembre
1994, n. 500, in Rassegna T.A.R., 1995, I, 161.
(62) Cfr. T.AR. Sicilia, Catania, 28 maggie 1984, n. 538, in Rassegna T.A.R, 1984, I,
2410. E stata ritenuta legittima Ia licenza edilizia rilasciata sotto Ia condizione che il
soggetto autorizzato acquisisca il diritto di accesso (nella specie controverso) a! co-
struendo edificio (Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 1980, n. 946, in !l Cons. Stato, 1980,
I, 1550); v. anche T A.R. Lombardia. Milano, Sez. II, 18 febbraio 1984, n. 77, in Rassegna
T.A.R., 1984, I, 1279, sull'illegittimita della sola condizione; invece e stato ritenuto che
I'illegittimita della condizione eventualmente apposta produce l'invalidita della conces-
sione nella sua interezza, qualora debba considerarsi Ia causa determinante del provve-
dimento (T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 8 maggie 1996, n. 120, iv4 1996, I,
2475). Peraltro, secondo T.A.R. Veneto, 29 gennaio 2000 n. 271, iv4 2000, I, 1371, e in
facolta dell' Amministrazione ricorrere agli strumenti della convenzione e della fideius-
IL l'ERMESSO DI COSTRU!RE 371
14. Le varianti
Rilasciato dall'autorita comunale un permesso di costruire, prima
dell'inizio dei lavori o durante il corso degli stessi, il titolare del
permesso potra avere interesse a richiedere delle varianti. La giuri-
sprudenza ritiene che trattasi di «Variante» e non di nuovo permesso
soltanto se il nuovo progetto di costruzione riguarda uno o piu par-
ticolari, per i quali involge solo modifiche qualitative o quantitative
di limitata consistenza e di scarsissimo valore rispetto al complesso
dell'edificio, in modo che la costruzione possa considerarsi ancora
regolata dal primo permesso, che conserva intatta la sua efficacia ex
tunc per quella parte del progetto che non risulta modificata (63),
sione a! fine di garantire I'adempimento degli obblighi assunti dal privata con Ia con-
cessione edilizia.
(63) Cfr. TA.R. Puglia, Bari, Sez. I, 24 giugno 2004 n. 2709, in Rassegna T.A.R, 2004,
I, 3220; v. anche TA.R. Campania. Napoli, 12 novembre 1980, n. 1005, in Rassegna
T.A.R., 1981, I, 269, che considera poi nuova ed autonoma licenza quando nel nuovo
progetto subiscono sensibili mutamenti Ia volumetria o l'altezza dei fabbricati, ovvero
quando il nuovo progetto si concreta in una radicale revisione delle originarie previsio-
ni, o quando Ia nuova autorizzazione e tale da condurre alia ristrutturazione dell'edi-
ficio inizialmente progettato, o ancora quando gli dementi innovativi proposti non so-
no contenuti in limiti tali da non incidere sulla conformazione e sulla natura dell'edifi-
cio o sui suoi aspetti qualificanti (id., Sez. N, 4 aprile 2000 n. 916, iv4 2000, I, 2722; v.
anche T.A.R. Veneto, 29 settembre 1982, n. 687, iv4 1982, I, 3094, relative a! cambia di
destinazione- da garage a Iaboratorio- di porzione di fabbricato, con modifica dell'ac-
cesso; T.AR. Puglia, Leece, 12 febbraio 2002 n. 739, iv4 2002, I, 1594).
Per il Consiglio di Stato (Sez. V, 10 luglio 1982, n. 614, in Il Cons. Stato, 1982, I,
879), Ia <<Variante•• presuppone una compatibilita col disegno globale ispiratore del pro-
getto originario, cioe con Ia conservazione delle modalita essenziali di esercizio della at-
tivita costruttiva a suo tempo autorizzata e con modificazioni di non rilevante consi-
, stenza {cosi Sez. V, 9 maggie 1983, n. 148, iv4 1983, I, 529). V. anche Cons. Stato, Sez. V,
26 marzo 1982, n. 252, iv4 1982, I, 309. Secondo il T.A.R. Basilicata {2 settembre 1989,
n. 294, in Rassegna T.A.R, 1989, I, 4114), trattasi di nuovo progetto quando le modifi-
che introdotte non solo si riferiscono ad dementi qualificanti dell'opera. con incidenza
sulla sua conformazione, sulla sua struttura e sulla sua ubicazione, secondo un criteria
qualitative, rna e anche necessaria che Ie variazioni siano di rilevante entita secondo un
criteria quantitativa. Analogamente, secondo il T.AR. Marche {21 febbraio 1995, n. 79,
iv4 1995, I, 1789), trattasi di variante ave non siano alterate Ie Iinee originarie del pro-
getto riguardanti Ia superficie coperta, il perimetro, il numero dei piani e Ie caratteristi-
che funzionali o strutturali); v. anche T.A.R. Abruzzo, Pescara, 17 aprile 2003 n. 435, iv4
2003, I, 2699. Costituisce semplice variante Ia lieve traslazione di un corpo di fabbrica
(T.AR. Sardegna, 4 ottobre 2000 n. 845, iv4 2000, I, 5392) o «la mera trarlazione e rota-
372 CAPITOLO XXIV
Anche la richiesta di variante - tranne i casi minori di variantir
soggette a d.i.a. (n. 5) - seguira lo stesso iter di un nuevo permesso,
in quanta trattasi di un provvedimento confermativo solo per le par-
ti non variate del permesso originario, mentre einnovative per quel-
le che si vogliono modificare (64). L'autorita comunale, all'atto della
richiesta di variante, e tenuta ad esaminare la domanda per vedere se
sussistono impedimenti normativi e, con la medesima procedura
stabilita per il rilascio del permesso, accoglie o respinge la richiesta,
sia in parte che per intero (6s).
Q!talora il progetto gia approvato e del quale si chiede il permes-
so in variante risultasse in contrasto con la normativa sopravvenuta,
la variante puc essere rilasciata se le relative modifiche del progetto
originario non aggravino il contrasto del medesimo con le disposi-
zioni sopravvenute (ad es., se dopa il rilascio del permesso di co-
struire un edificio di 15 metri di altezza, entra in vigore una norma
che limita a 10 metri l'altezza massima degli edifici nella zona, e le-
gittimo il rilascio di una variante, che non comporti alcun aumento
dell'altezza dell'edificio, rna che preveda, ad esempio, una diversa di-
stribuzione interna o una modifica planimetrica delle facciate) (66).
AI diniego della variante il titolare del permesso o clara inizio ai
lavori rispettando il progetto originario (o li ultimera nel case di la-
vori gia iniziati) o dovra rifare il progetto per avere un nuevo per-
messo (naturalmente uniformandosi alia disciplina vigente).
15. Permesso in sanatoria
Prima della legge del 1977 sul regime dei suoli, Ia sanatoria era un
rimedio tendente a sanare le situazioni di costruzioni sorte 0 senza
zione dell'edificio>> (Cons. Stato, Sez. V, 2 aprile 2001· n. 1898, in Il Cons. Stato, 2001, I,
883; 22 gennaio 2003 n. 249, iv4 2003, I, 78; 3 agosto 2004 n. 5429, iv4 2004, I, 1639).
(64) Sulla natura confermativa della variante, v. Cons. Stato, Sez. V, 29 gennaio
1982, n. 67, in Il Cons. Stato, 1982, I, 36.
(65) Sull'obbligo di provvedere sulla domanda di variante negli stessi termini pre-
scritti in ordine alle domande di concessione edilizia, v. T.A.R. Campania, Salerno, 18
luglio 1995, n. 388, in Rassegna T.A.R, 1995, I, 4358.
(66) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 1995, n. 184, in Il Cons. Stato, 1995, I, 206.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 373
licenza edilizia o in difformita da questa. La ratio di tale provvedi-
mento consisteva nella inopportunita di sacrificare sempre Ia costru-
zione eseguita, quando la stessa, pur mancando la preventiva auto-
rizzazione, non contrastasse con la disciplina urbanistica.
Trattandosi percic di licenza, sia pure posteriore alia costruzione,
la sanatoria doveva essere concessa dal Sindaco, previa parere della
Commissione edilizia, sempre che la costruzione non contrastasse
con Ia normativa urbanistica vigente al momenta del rilascio.
La licenza edilizia in sanatoria non era subordinata dal Comune
al pagamento di penali, in quanta la Iegge non lo prevedeva; essa pe-
rc lasciava salvi i diritti dei terzi e non escludeva l'applicazione delle
sanzioni penali previste dalla Iegge per chi costruisce senza licenza o
in difformita dalla stessa (67).
Poi - sostituita la licenza edilizia con la concessione - la possibili-
ta della sanatoria fu rimessa in discussione. II testa della Iegge 10/
1977 sembrava dare questa risposta: le concessioni in sanatoria sono
possibili solo per le varianti che non modifichino Ia sagoma, le su-
perfici utili e la destinazione d'uso, oltre, naturalmente, a non con-
trastare con Ia normativa vigente.
Negli altri casi, invece, pur mancando egualmente il contrasto
con la normativa vigente, la modifica della sagoma o una diversa de-
stinazione d'uso avrebbero comportato comunque Ia necessita della
sanzione (demolizione o sanzione pecuniaria pari al doppio del va-
lore della parte dell' opera realizzata in difformita).
Q!testa soluzione apparve aberrante. Sembrc invece che la norma
in questione (l'art. 15, 12° comma, Iegge 10) si limitasse semplice-
mente ad escludere l'applicabilita di qualsiasi sanzione amministrati-
va nei casi contemplati (68), per i quali si prevede, in linea di massi-
(67) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 8 luglio 1977, n. 755, in Riv. giur. edilizia, 1977, I, 456,
con nota di richiami; T.A.R. Campania, 6 giugno 1978, n. 605, iv4 1979, I, 182. Sulla
non necessita del consenso dei comproprietari, nel caso di sanatoria per opere abusiva-
mente realizzate da un condomino, che incidano su muri perimetrali nella parte corri-
spondente a! piano di proprieta del trasgressore, v. Cons. Stato, Sez. V, 9 ottobre 2003
n. 6032, in Il Cons. Stato, 2003, I, 2163.
(68) Fra questi casi Ia giurisprudenza ha esduso, ad esempio, l'ipotesi di chiusura di
un portico, comportando la modifica delle superfici utili e della destinazione d'uso. Nei
casi in esame, invece, il Sindaco aveva l'obbligo, e non la mera facolta, di rilasciare
374 CAPITOLO XXIV
ma, l' assenza di lesione di qualsiasi interesse pubblico. In preceden-
za, anche in questi casi - prima del rilascio di una licenza di varia{lte
in sanatoria ed in mancanza della relativa domanda - sarebbe stata
legittima l'adozione dei poteri repressivi di competenza della autori-
ta comunale.
Ma tale novita non sembrava comportare il divieto di provvedere
su una eventuale domanda di concessione in sanatoria presentata
dall'interessato per qualsiasi tipo di abuso. Naturalmente, in tal caso,
il Sindaco poteva provvedere al rilascio della concessione se l' opera
abusiva (in tutto o in parte) fosse risultata pienamente conforme alla
normativa urbanistico-edilizia vigente (e fatto salvo, altresi, il paga-
mento dei relativi contributi) (69).
Cio deriva anche dai principi generali sulla conservazione dei valo-
ri giuridici e dalla considerazione dell'assurdita della demolizione di
un'opera per la quale, poi, il giorno dopa, la stessa Amministrazione
comunale non avrebbe potuto negare la concessione a costruire (70).
Senonche la legge 47 del 1985 nel dare un colpo di spugna sul
passato, sanando quasi ogni abuso, stabili norme piu severe per l' av-
vemre.
Infatti, secondo l'art. 13 (oggi art. 36 t.u.) il responsabile dell'abu-
so (o l'attuale proprietario dell'immobile) puc ottenere il permesso
in sanatoria quando l'opera eseguita risulti conforme alla disciplina
l'approvazione a sanatoria delle varianti di cui a! citato comma 12 (T.A.R. Lornbardia,
Milano, 5 novembre 1983, n. 1489, in Rmsegna T.A.R, 1984, I, 157).
(69) Cfr. T.A.R. Toscana, 7 giugno 1978, n. 285, in Rmsegna T.A.R, 1978, I, 3408;
T.A.R. Abruzzo, L'Aquila., 25 giugno 1980, n. 173, iv~ 1980, I, 3273; T.A.R. Piemonte, 7
febbraio 1983, n. 96, iv~ 1983, I, 1113; T.A.R. Umbria, 18 dicernbre 1981, n. 423, iv~
1982, I, 567; T.A.R. Lombardia, Milano, 5 novernbre 1983, n. 1489, iv4 1984, I, 157; con-
tra, T.A.R. Abruzzo, Pescara, 29 gennaio 1980, n. 6, iv~ 1980, I, 1091. Secondo T.A.R.
Campania, Sez. Salerno, 27 gennaio 1983, n. 52, iv4 1983, I, 991, il rilascio della conces-
sione edilizia in sanatoria costituisce non gia un obbligo, bensi una facolta discreziona-
le dell'arnministrazione, che presuppone comunque Ia previa presentazione di apposita
domanda da parte dell'interessato.
(70) In tal senso, v., per tutti, FOLLIERI, Proflli problematici della concessione edilizia in
sanatoria, in Riv. giur. edilizia, 1978, II, 239. Cfr. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 15 ottobre
1980, n. 377, in Rmsegna T.A.R, 1980, I, 4377; T.A.R. Lornbardia, Milano, 6 maggio
1982, n. 243, iv4 1982, I, 1973; cfr. Cons. Stato, ad. plen., 16 rnaggio 1974, n. 5, in II
Cons. Stato, 1974, I, 697; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 dicernbre 1983, n. 1608,
in Rassegna T.A.R, 1984, I, 562.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 375
urbanistica ed edilizia vigente non solo al momenta di presentazione del-
la domanda di sanatoria (prima al momenta del rilascio della conces-
sione in sanatoria), bensl anche al momento della realizzazione dell'ope-
ra. In altri termini, la sanatoria sarebbe oggi possibile solo per chi
costruisca senza permesso, ma in conformita alla normativa urbani-
stico-edilizia (7!). Sulla domanda di permesso in sanatoria si forma il
(71) Ma secondo varie sentenze, anche dopo !a Iegge 47/85, e possibile !a concessio-
ne in sanatoria per opere contrastanti con Ia norrnativa vigente all'atto dell'esecuzione,
rna conforrni alle disposizioni sopravvenute (v. Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2004 n.•
3431 e 21 ottobre 2003 n. 6498, in II Cons. Stato 2004, I, 1143 e 2003, I, 2268, secondo
cui !'art. 13 e diretto a impedire l'applicabilita di disposizioni urbanistiche successive
alla presentazione della dornanda di sanatoria; con£ T.R.G.A. Trentino Alto Adige Bol-
zano, 21 aprile 2005 n. 155, in Rmsegna T.A.R, 2005, I, 1915; T.A.R. Toscana, Sez. II, 3
novernbre 1989, n. 972, in Rassegna T.A.R, 1990, I, 243; con£ T.A.R. Umbria, 16 otto-
bre 2000 n. 800, iv~ 2000, I, 5221, in presenza «di mutato quadro di valenza pubblica, ri-
spetto a! quale le opere abusive si collochino in una prospettiva di armonica compatibilita»;
T.A.R. Piemonte, Sez. I, 4 maggio 2000 n. 507, iv4 2000, I, 3109; T.A.R. Campania, Na-
poli, Sez. N, 11 gennaio, 2001 n. 101, iv4 2001, I, 1012; T.A.R. Lombardia, Brescia, 18
settembre 2002 n. 1176, iv4 2002, I, 2252); contra, T.A.R. Piemonte, Sez. I, 20 aprile 2005
n. 1094, iv4 2005, I, 1848. Per un'arnpia rassegna di giurisprudenza sulla controversa
questione. v. G!AVAZZI, in Riv. giur. urbanistica, 2004, I, 40 sgg.; cfr. anche VINTI, Lac-
certamento di conformita... , iv4 2004, II, 137 sgg. In tal caso resterebbero fermi solta.nto
1'incornrnerciabilita dei beni, !a sanzione pena.le e, nell'ipotesi di sanatoria parziale,
quella amministrativa (cfr. Pretura di Pizzo Calabro 18 febbraio 1987, in Riv. giur. edili-
zin, 1987, I, 539, con nota di richiami). L'opinione, peraltro, sernbra discutibile. E vera
invece che !a Iegge 47/85 (come il t.u.) consente il rilascio della concessione in sanatoria
anche per opere non pit\ conforrni alla disciplina urbanistica, purche tale conforrnita
sussista a! rnomento della presentaziohe della dornanda, oltre che all'atto della costru-
zione (Cons. Stato, .Sez. V, 13 febbraio 1995, n. 238, in Il Cons. Stato, 1995, I, 217; Cass.,
Sez. III pen., 18 rnarzo 2002 n. 11149, iv4 2002, II, 1556, e 13 gennaio 2003 n. 740, se-
condo cui e i!legittimo anche il provvedirnento di sanatoria subordinate a.ll'esecuzione
di specifici interventi diretti a rendere !'opera conforme agli strumenti urbanistici). Sul-
la necessita della cosiddetta doppia conformita, v. anche T.A.R. Lombardia, Milano,
Sez. II, 1° aprile 2003 n. 620, in Rmsegna T.A.R., 2003, I, 1943; id., Brescia, 23 giugno
2003 n. 870, iv4 2003, I, 3246; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 30 giugno 2003 n.
7931, iv4 2003, I, 3418. In ogni caso !a c.d. doppia conformita e necessaria ai fini del-
l'estinzione del reato di costruzione abusiva (Cass., Sez. III pen., 17 maggio 2005, in Riv.
giur. edilizia, 2005, I, 1366). E stato anche affermato che - in caso di opera abusiva, rna
conforme alla normativa urbanistica sopravvenuta - l'a.rnrninistrazione comunale puo
applicare !a sanzione pecuniaria e non !a dernolizione (T.A.R. Veneto, 23 dicernbre
1996, n. 2200, in Rassegna T.A.R, 1997, I, 559). In ogni caso, nei rapporti privati vale Ia
norrnativa pit\ favorevole sopravvenuta e, quindi, Ia responsabilita per danni sara lirni-
tata ai danni rnaturati pro tempore fino a.ll'entrata in vigore della nuova normativa (cfr.
Cass., Sez. II civ., 2 dicembre 1995, n. 12458, iv4 1996, II, 708). Sull'ammissibilita del
rilascio di concessione edilizia in sanatoria con prescrizioni, v. FODERINI, in Riv. giur.
376 CAPITOLO XXIV
silenzio-rifiuto dopa 60 giorni dalla presentazione (72), anche dopa le
nuove norme sul procedimento di rilascio del permesso di costruire
edilizia, 1999, II, 121 ss. Nelle zone soggette a vincolo paesistico nel caso del procedi-
mento di sanatoria ex art. 13 cit., puc essere rilasciata anche l'autorizzazione paesistica
in via postuma (Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2000 n. 6130, in Il Cons. Stato, 2000,
I, 2471); v. anche id., 31 agosto 2004 n. 5723, iv4 2004, I, 1687, che non comporta l'am-
missibilita dell'autorizzazione paesistica in sanatoria, oggi esclusa dal nuovo codice dei
beni culturali. Anche per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria e stata ritenu-
ta l'insufficienza della domanda presentata da uno solo dei comproprietari (T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. II, 27 maggie 2005 n. 7295, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 1662).
(72) Anche questo silenzio-rifiuto e stato ritenuto illegittimo, per difetto di motiva-
zione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, par. 2 marzo 1994, n. 1255/93, in Il Cons. Stato, 1996, I,
108; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 5 settembre 1989, n. 415, in Rassegna T.A.R., 1989, I,
4038; T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 novembre 1991, n. 612, iv4 1992, I, 223; T.A.R. Lazio, La-
tina, 1° febbraio 1995, n. 110, iv4 1995, I, 1067, che rileva anche !a violazione dell'ob-
bligo di provvedere, che fa capo a! Comune; T.A.R. Veneto, 25 gennaio 1995, n. 103, iv4
1995, I, 1152; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 21 novembre 2001 n. 4926, iv4 2002, I,
267; id., 22 dicembre 2000 n. 4825, iv4 2001, I, 662 e 17 maggio 2000 n. 1410, iv4 2000,
I, 3350; anche per altri profili, v. partie. T.A.R. Molise, 9 dicembre 1994, n. 327, iv4
1995, I, 723). Parlano, invece, di silenzio-rigetto T.A.R. Liguria, 11 gennaio 1990, n. 3,
iv4 1990, I, 1087; T.A.R. Campania, Sez. I, 30 marzo 1990, n. 265, iv4 1990, I, 2222;
T.A.R Marche, 18 dicembre 1992, n. 777, ivi, 1993, I, 597; T.A.R. Lazio, Sez. II, 22 aprile
1988, n. 264, ivi, 1988, I, 1462, rna cia comporta solo !a decorrenza del termine deca-
denziale di 60 giorni per ricorrere (T.A.R. Lazio,' Sez. II, 11 marzo 1996, n. 471, iv4
1996, I, 1217). II T.A.R Veneto, Sez. II, 16 febbraio 1991, n. 114 (iv4 1991, I, 1350) ha
ritenuto illegittimo il diniego di concessione edilizia in sanatoria motivate generica-
mente, confermando a pill forte ragione l'illegittimita del silenzio-rifiuto (v. anche
T.A.R. Lazio, Sez. II, 4 marzo 1991, n. 437, ivi, 1991, I, 1185 e T.A.R. Liguria, 5 febbraio
1991, n. 60, iv4 1991, I, 1364; T.A.R. Campania, Salerno, 31 agosto 1993, n. 460, iv4
1993, I, 3753; T.A.R. Lazio, Sez. II, 17 dicembre 1994, n. 1549, iv4 1995, I, 60; nonche
Cons. Stato, Sez. V, 14 giugno 1994, n. 654, in Il Cons. Stato, 1994, I, 806, sulla necessita
della preventiva decisione sulla domanda di sanatoria ai fini del procedimento di appli-
cazione delle misure repressive). Sulla violazione dell'art. 2 Iegge 7 agosto 1990, n. 241,
nel caso di omesso provvedimento sulla domanda di concessione in sanatoria ex art. 13
1. 47/1985, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 19 ottobre 1995, n. 1572, in Rassegna T.AR, 1995,
I, 4472. Sull'equiparazione del silenzio deli'Amministrazione ex art. 13 Iegge 47/85
all'ipotesi di silenzio-rifiuto, prevista dall'art. 31legge 1150/1942, cfr. T.A.R. Lombardia,
Brescia, 18 gennaio 1992, n. 7, pubbl. con massima su un altro aspetto in Rassegna
T.A.R, 1992, I, 1053; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 2 maggie 1995, n. 426, iv4 1995, I,
3319; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 16 maggie 1996, n. 206, iv4 1996, I, 2655. Per
una sentenza sui rapporto tra concessione in sanatoria e misure di salvaguardia, v.
Cons. Stato, Sez. N, 20 maggie 1992, n. 547, in Il Cons. Stato, 1992, I, 716. Anche dopo
!a formazione del silenzio-rifiuto sulla domanda di sanatoria, permane l'obbligo
dell'Amministrazione di pronunciarsi in modo esplicito sulla domanda (T.A.R. Cam-
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 377
(art. 36, c. 3, t.u.) (73).
Contra questa silenzio-rifiuto l'interessato puo ricorrere al giudi-
ce amministrativo ed ottenerne l'annullamento - per violazione
dell'obbligo di indicare specificamente le norme che ostano al rila-
scio del permesso di costruire - con il conseguente dovere dell'auto-
rita comunale di provvedere esplicitamente sulla domanda di per-
messo in sanatoria «con adeguata motivazione» (74).
pania, Napoli, Sez. N, 6 aprile 2004 n. 4119, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 2041). Sull'im-
pugnabilita del silenzio non per difetto di motivazione, rna per il suo contenuto di ri-
getto, v. T.A.R. Campania, Sez. N, 12luglio 2004 n. 10077, ivi, 2004, I, 3190.
(73) Con riferimento alla Iegge 493 del 1993, cfr., T.A.R. Lazio, Sez. II, 15 gennaio
1996, n. 162, in Rassegna T.A.R., 1996, I, 423, e 11 marzo 1996, n. 471, ivi, 1996, I, 1217;
Cass. Pen., Sez. III, 30 marzo 1995, n. 6198, in Il Cons. Stato, 1996, II, 1026. Tuttavia, e
stata esclusa !a formazione del silenzio-rifiuto dopo !a scadenza del detto termine di 60
giorni, nel caso di mancanza del nulla osta paesistico in zona sottoposta a! relative vin-
colo (1. 1497/1939 e succ. mod.) (Cons. giust. amm. Reg. sicil., 20 dicembre 1996, n.
477, iv4 1996, I, 2022; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 29 aprile 1996, n. 112, in Rassegna
T.A.R., 1996, I, 2593). Anzi lo stesso Tribunale, con sentenza in pari data n. 111 (loc.
cit.) ha affermato che in tal caso il Sindaco puc ingiungere !a demolizione dell'immo-
bile, nonostante !a pendenza della domanda di concessione.
(74) Invece, secondo T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 24 maggie 4006, n. 5747, il
silenzio-diniego puc essere annullato non per difetto di motivazione, rna solo perche
infondato in base alla normativa vigente (con£ id., Sez. III, 11 novembre 2005, n.
18225, in Riv. giur. edilizia, 2006, I, 434, con altri richiami). Nel senso del testo, cfr.
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 23 novembre 1999, n. 2998, in Rassegna T.A.R, 2000,
I, 304; 19 ottobre 1999, n. 2689, ivi, 1999, I, 4967; 25 marzo 1999, n. 865, iv4 1999, I,
2072; T.A.R. Lazio, Latina, 17 dicembre 1999, n. 1057, ivi, 2000, I, 82; 17 settembre
1998, n. 975, ivi, 1998, I, 3611; T.A.R. Valle d'Aosta, 19 febbraio 1999, n. 32, ivi, 1999, I,
1286. Sulla necessita del parere (non vincolante) della Commissione edilizia comunale,
v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 20 luglio 2000 n. 2889, ivi, 2000, I, 4492. La giuri-
sprudenza ha anche precisato che !a presentazione della domanda di concessione in sa-
natoria fa venir meno !'interesse alia decisione del ricorso avverso il precedente ordine
di demolizione, perche anche in caso di diniego della sanatoria, dovra essere adottato
un nuovo provvedimento repressive (Cons. Stato, Sez. V, 4 agosto 2000, n. 4305, in Il
Cons. Stato, 2000, I, 1832; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 25 novembre 1999, n.
3059, iv4 2000, I, 312 e Sez. III, 13 dicembre 1999 n. 3158, iv4 2000, I, 813; T.A.R. Lazio,
Sez. II-bis, 22 maggio 1998, n. 985, iv4 1998, I, 2311); contra, T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. II, 27 maggio 2005 n. 7305, ivi, 2005, I, 2042, secondo cui !a presentazione della
domanda di sanatoria paralizza solo momentaneamente il provvedimento repressive
(ordine di demolizione), che riprende nuovamente vigore dopo !a formazione del di-
niego (silenzioso o esplicito) sulla domanda (anche se !a reviviscenza degli effetti san-
zionatori e subordinata all'esito dei ricorsi eventualmente proposti avverso il diniego
tacito od il rigetto della domanda di sanatoria). Secondo il T.A.R. Basilicata, 23 maggio
 CAPITOLO XXIV
378
In Campania, la legge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 (art. 439
prevede che (dopa la scadenza del detto termine di 60 giorni) il pre-
sidente della Giunta regionale - previa diffida al Comune di pro-
nunciarsi con provvedimento espresso sulla domanda di sanatoria -
richieda l'intervento sostitutivo della Provincia.
In ogni caso, l'Amministrazione comunale non puo procedere
all' applicazione delle misure repressive per un' opera abusiva prima
di essersi pronunciata sulla eventuale domanda di permesso in sana-
toria (75).
. Nel caso di permesso in sanatoria - a titolo di oblazione - si paga
d contribute in misura doppia (e quindi in misura intera nel caso di
permesso gratuito) (76).
Nell'ipotesi di intervento realizzato in parziale difformita, l'obla-
zione e calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal
permesso. II rilascio in sanatoria non estingue i reati previsti dalle
norme in materia di tutela del paesaggio (77). Il permesso in sanatoria
puc essere richiesto comunque fino alla materiale esecuzione delle
sanzioni amministrative irrogate (78).
20.0S.n. 426, iv4 2005, I, 2098, Ia domanda di sanatoria non determina l'improcedibilita
del ricorso avverso Ia relativa ordinanza di demolizione.
(75) Cfr. T.A.R. Campania.. Napoli, Sez. N, 4 novembre 1999, n. 2889, in Rassegnd
T.A.R, 200.0, I, 286; 11 febbrru.o 1999, n. 369, iv4 1999, I, 1477. Nel caso di diniego del
permesso d1 costruire in sanatoria, non e prevista !a sospensione del relative procedimento
penale anche se l'interessato abbia impugnato il diniego davanti al giudice amministrativo
(Cass., Sez. III pen., 23 maggio 2003 n. 22823, in Il Cons. Stato, 2004, II, 399).
(76).Sul calcolo del contt:ibuto nel caso di opere non complete, cfr. Cons. State, Sez.
V, 26 ~1ugno 1996, n. _799, 111 ll Cons. ~tato, 1996, I, 939. Secondo il T.A.R. Campania
~N~poh.• Sez. III, 9 apnle 2004 n. 4235, m Riv. giur. ediliz;.a, 2004, I, 1789), in alcuni casi
11 nlasc10 del permesso di costruire deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio
del procedimento a determinati controinteressati.
(77) Cfr. Corte cost., ord. 21 luglio 2000 n. 327, in Il Cons. Stato, 2000, II, 1261;
Cass., Sez. III pen., 3 agosto 2000 n. 8778, in Guida al diritto, 2000, n. 8, 97.
La concessione in sanatoria non estingue i reati concernenti le costruzioni in zone
sismiche previsti dalla Iegge 64/1974 e successive modifiche (Cass., Sez. III pen., 9 giu-
gno 2003, n. 24853; in Il Cons. Stato, 2004, II, 402).
Sull'equiparaz~one dell~ costruzioni abusive a quelle legittime dopa Ia conclusione
della procedura d1 sanatona (anche per condono edilizio), v. la Circolare Min. infra-
strutture e trasporti, 7 agosto 2003 n. 4174/316 126, in Riv. gt'ur. edilizitJ, 2004 III 33 sg
. precedenza, v. vT.A.R. Liguria, Sez. I, 11 maggie
( 78) Cfir. art. 36, c. 1, t.u.; m ' '2000 n.•
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 379
16. Voltura
Come per la licenza o la concessione edilizia, anche il permesso
di costruire puo essere trasferito da un soggetto ad un altro, conti-
nuando ad avere un carattere reale e non personale (art. 11, c. 2, t.u.).
Per aversi la voltura, occorre che chi abbia acquistato titolo per
ottenere il permesso (ad esempio, avendo ottenuto la proprieta del-
l'area da edificare) ne faccia domanda al Comune, dimostrando il
proprio «titolo» (79).
L'autorita comunale ha l'obbligo di pronunciarsi sulla domanda
di voltura e deve provvedere al rilascio, dopa aver verificato l'idonei-
ta del titolo presentato dal richiedente (e ave naturalmente il per-
messo non sia gia scaduto) (so).
La voltura non comporta pertanto un nuovo permesso, rna pre-
suppone un permesso gia rilasciato di cui cambi solo l'intestatario
(ne il Comune puo pretendere un ulteriore pagamento di contribu-
ti) (81). Non essendo un nuovo permesso, la voltura puo essere rila-
sciata anche se siano sopravvenute norme che non consentirebbero
piu il rilascio del permesso originario; parimenti la voltura non mo-
difica i termini di decadenza del permesso originario, ne sana gli
eventuali vizi del medesimo (82).
505, in Riv. giur. edilizia, 2000, I, 1156, con nota favorevole di DAMONTE, in cui altri
richiami.
(79) La voltura, cioe, non e automatica con il semplice trasferimento della proprieta
dell'area (Cons. State, Sez. V, 14 novembre 1980, n. 932, in Il Cons. Stato, 1980, I, 1541);
in sensa contrario sembra orientata T.A.R. Abruzzo, Pescara, 15 febbraio 1983, n. 58, in
Rassegna T.A.R., 1983, I, 1218 (sui trasferimento della concessione unitamente al suolo).
Q!talora un permesso di costruire sia state rilasciato ad un soggetto non proprietario
dell'area da edificare, elegittima la voltura a favore del proprietario, che sana anche la
precedente illegittimita (Cons. Stato, Sez. V, 10 luglio 2000 n. 3854, in Il Cons. Stato,
2000, I, 1701).
(SO) Cfr. TA.R. Campania, Salerno, 10 luglio 1998, n. 395, in Rassegna T.A.R., 1998,
I, 3373; TA.R. Lazio, Latina, 12 giugno 1981, n. 109, iv4 1981, I, 2095; T.A.R. Lombar-
dia, Brescia, 17 ottobre 1988, n. 852, iv4 1988, I, 3747 (atto dovuto).
(81) Cfr. Cons. State, Sez. V, 28 ottobre 1988, n. 616, in Il Cons. Stato, 1988, I, 1223.
(82) Cfr. T.A.R. Valle d'Aosta, 28 febbraio 1992, n. 19, in Rassegna T.A.R, 1992, I,
1384.
380 CAPITOLO XXIV
E controverso, se chi costruisce con permesso intestato ad altri,
prima di averne ottenuto la voltura, debba essere equiparato ~ chi
costruisce senza permesso (83).
17. Annullamento del permesso
Secondo l'art. 4 della Iegge 10 del 1977 (art. 11, c. 2, t.u.), il per-
messo di costruire e irrevocabile, nel sensa che l'autorita comunale
non puo ritirare il permesso gia rilasciato per motivi di merito, cioe
riconducibili ai poteri tecnico-discrezionali ad essa spettanti in mate-
na.
Invece, il permesso, se e stato rilasciato illegittimamente - cioe
violando una norma legislativa od amministrativa - puo essere an-
nullato anche dallo stesso ufficio che l'ha rilasciato (cosiddetto pote-
re di autotutela spettante alia pubblica Amministrazione).
II potere di annullamento, esercitandosi su di un atto invalido,
non puo trovare limitazioni nell'esistenza di diritti medio tempore
sorti sulla base dell'atto (perche questa, invalido, non era idoneo a
produrne). Per quanta attiene al permesso di costruire, l'annulla-
mento di esso per riconosciuta illegittimita puo provenire dall'auto-
rita comunale che l'ha rilasciato, dall'autorita di controllo in materia
urbanistica (cioe dal Presidente della Regione o dell'ente delegato e
con Ia procedura di cui all'art. 39 t.u.), dal giudice amministrativo
eventualmente adito da un controinteressato. In Campania, Ia Iegge
regionale 22 dicembre 2004 n. 16 (art. 49) ha nuovamente assegnato
alla Regione la competenza in materia di annullamento dei permessi
di costruire illegittimi, prima delegata alia Giunta provinciale dal-
l'art. 6, comma 2, della Iegge regionale 20 marzo 1982 n. 14. L'~nnul­
lamento, trovando Ia sua causa nell'illegittimita dell'atto, non puo
essere legittimamente deciso quando il permesso non risulti in con-
trasto con una disposizione vigente al momenta del rilascio. Cosi, ad
esempio, sarebbe illegittimo un provvedimento di annullamento di
(83) In sensa negative v. AsSINI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, 573;
contrd, Cass., Sez. III pen., 8 gennaio 1976, in Giust. pen., 1977, II, 52.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 381
un permesso, quando fosse denunciate il contrasto non gia con Ia
normativa vigente, rna con norme urbanistiche non ancora operanti
(ad esempio, piano regolatore non ancora approvato) (84) o soprav-
venute.
In virtU del principia che «utile per inutile non vitiatur», il per-
messo di costruire puo ritenersi suscettibile di un annullamento sol-
tanto parziale, che colpisce, cioe, quella sola parte che risulti invalida
per contrasto con le norme vigenti (85), Peraltro, anche in tale ipotesi
l'invalidita deve essere considerata globale, quando il permesso, pri-
vata della parte invalida, non presenti piu alcun interesse.
(84) E stato ritenuto illegittimo l'annullamento di una concessione edilizia per l'ese-
cuzione di opere in difformita (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 31 dicembre 1983, n.
1633, in Rassegna T.A.R, 1984, I, 568) o per mancato versamento dei contributi per il
rilascio (T.A.R. Sicilia, Catania, 9 dicembre 1983, n. 832, iv4 1984, I, 746; T.A.R. Lom-
bardia, Milano, Sez. II, 10 dicembre 1983, n. 1561, iv4 1984, I, 552). Sulla legittimita
dell'annullamento per inesatta (e determinante) rappresentazione della stato dei luoghi,
Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 1999 n. 431, in Il Cons. Stato, 1999, I, 654; T.A.R. Sicilia,
Palermo, Sez. II, 11 luglio 2003, n. 1111, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 3563; sull'illegit-
timita dell'annullamento d'ufficio <<per insufficiente produzione documenta/e.•, v. Cons.
Stato, Sez. VI, 27 giugno 2005 n. 3414, in Il Cons. Stato, 2005, I, 1072. Sull'annullamento
regionale delle concessioni edilizie, v. T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 giugno 2003 n. 870,
in Rassegna T.A.R, 2003, I, 3246 e, partie., T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 26 novembre 2004
n. 5505, in Riv. giur, edilizid, 2005, I, 627 (che rileva anche !a competenza del dirigente e
non piu del Presidente della Regione ai fini dell'annullamento del permesso di costrui-
re). Sull'illegittimita dell'annullamento di una concessione edilizia contrastante con il
piano regolatore, rna conforme a lottizzazione tuttora efficace, v. Cons. Stato, Sez. VI,
19 giugno 2001n. 3242, iv4 2001, I, 1361.
(85) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 29 giugno 1979, n. 475, in Il Cons. Stato, 1979, I, 1059,
relativa all'ipotesi in cui il fabbricato autorizzato ecceda parzialmente i prescritti limiti
di altezza, di volumetria, di superficie coperta (si dovrebbe ritenere, tuttavia, ammissibi-
le tale annullamento parziale, qualora !a parte eccedente sia individuabile e suscettibile
di essere separata dal resto del fabbricato); in sensa ancor piu restrittivo sembra orienta-
toil Consiglio di Stato, Sez. V, 30 novembre 1982, n. 808, iv4 1982, I, 1386, secondo cui
none possibile l'annullamento parziale- nella specie peri piani di un edificio ecceden-
ti il terzo - allorche l'intervento cosi operata, tenuto canto della conformazione della
costruzione autorizzata, comporti in sostanza una non consentita modifica d'ufficio del
progetto. Piu recentemente T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 15 dicembre 1994, n. 1538 (in
Rassegna T.A.R., 1995, I, 825) ha ammesso !a legittimita dell'annullamento parziale solo
quando il progetto presentato dal richiedente sia scindibile in piu parti autonome
(con£ T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 17 gennaio 2000 n. 18, iv4 2000, I, 1505). Sull'inam-
missibilita di un annullamento parziale, v. T.A.R. Lazio, Sez. !I-bis, 20 novembre 2002
n. 10236, iv4 2002, I, 4271 (v., pero, altre indicazioni in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 681).
382 CAPITOLO XXIV
Il permesso puc essere annullato anche qualora questa sia state
rilasciato su falsa o non idonea documentazione e in conseguen~a
all'organo concedente siano sfuggiti determinati fatti, che, se fossei'o
stati rilevati, non ne avrebbero consentito il rilascio. Tale ritiro del
permesso dovrebbe aver luogo, comunque, con la motivazione in
ordine all'incidenza determinante che gli elementi di fatto, prospet-
tati dalle parti, hanna avuto sull'emissione dell'atto.
L'annullamento di un permesso di costruire - previa assolvimen-
to delle incombenze di cui alia Iegge 241/1990, cioe previa avviso
dell'avvio del procedimento (86)- deve seguire la procedura occorren-
te per il rilascio (compreso l'eventuale parere della Commissione edi-
lizia comunale) (87) e deve essere notificato al titolare del permesso
con invito a sospendere le opere eventualmente in corso.
(86) Cfr. Cons. State, Sez. V, 23 aprile 1998, n. 474, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 984;
T.A.R. Lazio, Sez. II, 9 febbraio 1996, n. 339, in Rttssegna T.A.R, 1996, I, 793; T.A.R. To-
scana, Sez. I, 26 aprile 2005 n. 1877, iv~ 2005, I, 1967; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N,
19 novembre 2004 n. 16900, iv4 2005, I, 211; id., 11 settembre 2002 n. 4867, iv4 2002, I,
4025; 13 giugno 2000 n. 2031, iv4 2000, 1, 3979; 14 settembre 2001 n. 4154, iv4 2001, I,
3771; 7 agosto 2002 n. 4593, iv~ 2002, I, 3585; 1° marzo 2003 n. 1936, iv~ 2003, I, 2088;
16 marzo 2004 n. 2967, iv4 2004, I, 2029; 26 maggie 2004 n. 8981, iv4 2004, I, 2571; 7
giugno 2004 n. 9262, iv4 2004, I, 3170; contra, T.A.R. Campania, Salerno, 30 luglio
1996, n. 805, iv4 1996, I, 3872; cfr. Cons. State, Sez. V, 26 maggie 1997, n. 560, in Il
Cons. Stato, 1997, I, 723, secondo cui l'avviso di avvio del procedimento non puc essere
legittimamente dato nella fase conclusiva (nella stesso sensa id., 5 giugno 1997, n. 606,
in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 394).
(87) Cfr. Cons. State, Sez. V, 24 ottobre 1980, n. 872, in Il Cons. Stato, 1980, I, 1357;
8 ottobre 1992 n. 977, iv4 1992, I, 1314; 12 gennaio 1979, n. 13, in Riv. giur. edilizia,
1979, I, 68; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 16 maggie 1991, n. 781, in Rttssegna
T.A.R., 1991, I, 2301; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 25 maggie 1991, n. 303, iv4 1991, I,
2643; sulla non necessita del parere della Commissione edilizia, allorche l'annullamento
sia fondato soltanto su motivi giuridici (come l'assenza di un presupposto di leggl:), v.
T.A.R. Sicilia, Catania, 18 aprile 2005 n. 672, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 1340). II
provvedimento di annullamento d'ufficio deve indicare !'interesse pubblico, concreto
ed attuale, alia rimozione della concessione, specialmt;nte dopo molto tempo dal rila-
scio (v. fra le altre, Cons. State, Sez. V, 1° marzo 2003, n. 1150, in Riv. giur. edilizia,
2003, I, 970, con nota di CHINELLO; id., 13 marzo 2000, n. 1311, in Il Cons. Stato, 2000,
I, 552; 25 giugno 2002 n. 2634, iv~ 2002, I, 1437; Sez. N, 14 luglio 1997, n. 709, iv4
1997, I, 1000; Sez. V, 6 aprile 1991, n. 454, iv4 1991, I, 666; 16 ottobre 1989, n. 641, iv~
1989, I, 1193; 12 novembre 1984, n. 775, iv4 1984, I, 1400; T.A.R. Campania, Salerno,
30 aprile 1991, n. 106, in Rttssegna T.A.R., 1991, 1, 2534 e 18 luglio 1994, n. 395, iv4
1994, 1, 3801, in caso di annullamento dopo un anno dal rilascio); T.A.R. Campania,
IL l'ERMESSO DI COSTRUIRE 383
Peraltro, secondo Ia Corte di Cassazione, ove il giudice ammini-
strativo avesse annullato per vizi di legittimita l'annullamento
d'ufficio della concessione edilizia, il concessionario poteva ricorrere
al giudice civile contra la pubblica Amministrazione per il risarci-
mento del danno (mentre cia non era possibile nel caso di annulla-
mento giurisdizionale di un diniego illegittimo di concessione edili-
zia) (88). ,
Napoli, Sez. N, 12 luglio 2004 n. 10091, iv4 2004, I, 3191; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 19
aprile 2005 n. 2868, iv4 2005, I, 1335 (dopa tre anni dal rilascio); T.A.R. Campania, Sa-
lerno, Sez. II, 12 aprile 2005 n. 533, iv4 2005, I, 1594 (dopo due anni dal rilascio);
T.A.R. Lombardia, Brescia, 9 novembre 1998 n. 883, iv4 1999, I, 90 (ove i lavori siano
gia stati intrapresi); T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 28 novembre 1997, n. 597, iv4 1998, I,
241; v., peraltro, con qualche limitazione, Cons. Stato, Sez. V, 9 maggie 2000, n. 2648,
in Il Cons. Stato, 2000, I, 1176; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 31 marzo 2000 n. 887,
in Rttssegna T.A.R., 2000, I, 2716. Talvolta, e stato ritenuto che la detta motivazione e
necessaria anche se sia trascorso poco tempo dal rilascio della concessione, ma risulti
che il titolare abbia posto affidamento sui titolo ed iniziato i lavori (T.A.R. Abruzzo,
Pescara, 10 agosto 1993, n. 397, in Rttssegna T.A.R., 1993, I, 3715); cosi anche Cons. Sta-
te, Sez. V, 12 novembre 2003 n. 7218, in It Cons. Stato 2003, I, 2508, quando era trascor-
so circa un anna dal rilascio. Tuttavia, la giurisprudenza del Consiglio di State resta di-
scorde sui punta. Mentre alcune decisioni ritengono che l'annullamento d'ufficio di
una concessione edilizia puc essere legittimamente motivate solo con il riferimento ai
vizio di legittimita della concessione (considerate !'interesse pubblico in re ipsa: cfr. Sez.
V, 14 novembre 1995, n. 1567, in It Cons. Stato, 1995, I, 1537; 26 novembre 1994, n.
1382, iv4 1994, I, 1583; 30 luglio 1993, n. 803, iv4 1993, I, 933), la stessa Q!Iinta Sezione
ha, invece, ritenuto necessaria una ponderazione degli interessi pubblici e privati coin-
volti (18 aprile 1996, n. 446, in Riv. giur. edilizia, 1996, I, 978).
Estata esclusa la necessita della valutazione dell'interesse pubblico all'annullamento,
nel caso che Ia concessione edilizia sia stata rilasciata a seguito di un'erronea rappresen-
tazione (dolosa o colposa) dei fatti da parte del privata richiedente (Cons. State, Sez. V,
12 ottobre 2004 n. 6554, in It Cons. Stato, 2004, I, 2101; T.A.R. Lombardia, Brescia, 24
febbraio 2003 n. 281, in Rttssegna T.A.R., 2003, I, 1468; T.A.R. Campania, Salerno, Sez.
II, 25 maggio 2005 n. 843, iv~ 2005, I, 2062; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, 10 di-
cembre 2003 n. 2625, iv~ 2004, I, 680; contra, T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 gennaio 2004 n.
798, iv~ 2004, I, 589). Sull'irrilevanza del rilascio da parte del Comune del certificate di
destinazione urbanistica, v. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 28 novembre 2003 n. 1965,
iv~ 2004, I, 436; per un' opinione minoritaria sulla possibilita di sospendere lavori au-
torizzati prima dell'annullamento del permesso di costruire, v. T.A.R. Sicilia, Catania,
18 aprile 2005 n. 672, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 1340.
(88) Cfr. Cass., Sez. un. civ., 20 aprile 1994, n. 3732, in Il Cons. Stato, 1994, II, 1300;
Sez. I, civ., 1° settembre 1997, n. 8297, in Sett. giur., 1997, II, 1565; T.A.R. Lazio, Sez. II,
27 marzo 1995, n. 567, in Rttssegna T.A.R., 1995, I, 1545. Invece, a seguito dei decreti le-
gislativi richiamati nel testa, dal 1° luglio 1998 (ma la nuova normativa non vale per i
 384 CAPITOLO XXIV
A seguito del decreto legislative 31 marzo 1998, n. 80 (in G. U. 8
aprile 1998, n. 82, suppl.), anche la giurisdizione in materia e stat"a
estesa in via esclusiva al giudice amministrativo (art. 35). 1!
La costruzione per la quale sia stata annullato il permesso e che
sia iniziata o proseguita dopo la notificazione del provvedimento di
annullamento deve considerarsi a tutti gli effetti priva di permesso.
Aile opere realizzate sulla, base di permesso annullato si applicano
determinate sanzioni amministrative (demolizione o sanzione pecu-
niaria; v. art. 38 t.u.).
18. Decadenza
Come la licenza edilizia, anche il permesso di costruire non puo
· avere validita superiore ad un anno, nel sense che se entre tale ter-
mine i lavori non abbiano avuto inizio, il pennesso cessera di esiste-
re (89) (art. 15 t.u.). Si tratta in effetti di un termi11e massimo di effi-
cacia che puo essere eve11tualmente ristretto, rna 11011 ampliato dal
regolamento edilizio locale. La decorrenza del termine esospesa qua-
lora cause di forza maggiore determini11o una situazione di impossi-
bilita oggettiva di eseguire dei lavori (ad esempio, ordine di sospen-
sione da parte di una autorita amministrativa (9o) od una pubblica
calamita).
giudizi pendenti) - per !a competenza attribuita in via esclusiva a! giudice amministra-
tivo - si potrebbe sostenere anche il diritto a! risarcimento nel caso di diniego illegitti-
mo di concessione edilizia, qualora il danno sia dimostrabile.
(89) II termine annuale di validitl della concessione edilizia (oggi permesso di co-
struire) decorre non gia dalla data di emanazione (detta anche rilascio) del provvedi-
mento, ma da quella di ritiro dell'atto, cioe della presa in consegna da parte dell'intel'es-
sato del relativo documento (Cons. Stato, Sez. IV, 26 ottobre 1982, n. 677, in Il Cons.
Stato, 1982, I, 1211; T.A.R. Marche, 24 febbraio 1983, n. 21, in Rarsegna T.A.R, 1983, I,
1205). Tuttavia e stato ritenuto che !a concessione comincia ad esistere dal momenta
della sua esternazione in forma scritta e prima della sua· comunicazione all'interessato,
con il conseguente obbligo di consegna a! medesimo dopo che il provvedimento sia sta-
to emesso nella forma predetta (Cons. Stato, Sez. V, 30 settembre 1983, n. 413, in Il
Cons. Stato, 1983, I, 917).
(90) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 settembre 1998, n. 1354, in Il Cons. Stato, 1998, I,
1307, che ritiene interrotto e non sospeso il termine nel caso di factum principis. La giu-
risprudenza ha ritenuto causa di forza maggiore anche !a morte del titolare dell'impresa
IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 385
Peraltro, secondo l'art. 50 della legge 203/1982, sui contratti agra-
ri, la decorrenza dei termini fissati nella concessione edilizia (oggi
permesso di costruire) rimane sospesa qualora il terrene da edificare
sia in possesso dell'affittuario, colono o mezzadro, e si sia iniziata la
procedura di rilascio forzoso, fino all'effettivo rilascio. La decadenza
del permesso avviene ipso jure per la decorrenza dei ·termini e, quindi,
l'atto con cui l'autorita comunale ne riconosce la decadenza ha fu11-
zione dichiarativa con esclusione di qualsiasi apprezzamento discre-
zionale (91). Trascorso il detto periodo di validita del permesso, ove
appaltatrice (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 12 febbraio 1987, n. 243, in Rarsegna T.A.R, 1987,
I, 892) od il mancato rilascio del nulla osta idrogeologico da parte della Regione (Cons.
Stato, Sez. V, 15 marzo 1991, n. 252, in Il Cons. Stato, 1991, I, 423); in ogni caso deve
trattarsi di ipotesi di forza maggiore oggettivamente non imputabili a! titolare della
concessione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 27 marzo 2003 n. 3052, in Rarsegna
T.A.R., 2003, I, 2144; v. anche T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, 11 giugno 2004 n. 220, iv4
2004, I, 3045); invece, in sensa meno restrittivo, T.A.R. Liguria, Sez. I, 1° luglio 2005 n.
999, iv4 2005, I, 1252. E stata esclusa !a causa di forza maggiore, nel caso di mancato
spostamento di linea elettrica da parte dell'Enel (Sez. V, 10 novembre 1993, n. 1147, iv4
1993, I, 1436; contra, v. Cass., Sez. un. pen., 25 marzo 1993, in Riv. giur. edil, 1994, I,
661); nonche nel caso di sequestra del cantiere da parte del giudice penale (T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. IV, 21 gennaio 2000 n. 182, in Rarsegna T.A.R, 2000, I, 1457;
Salerno, Sez. II, 11 aprile 2002 n. 293, iv4 2002, I, 2057); v., perc, nota 94.
(91) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 febbraio 1991, n. 139, in Il Cons. Stato, 1991, I, 231,
e 21 ottobre 1994, n. 1239, iv4 1991, I, 1489; T.A.R. Basilicata, 23 maggio 2003 n. 471,
in Rarsegna T.A.R., 2003, I, 2846; v., peraltro, sulla necessita di un'esplicita pronuncia di
decadenza, T.A.R. Abruzzo, Pescara, 13 febbraio 1987, n. 56, in Rarsegna T.A.R, 1987, I,
1453; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 20 aprile 2004 n. 370, iv4 2004, I, 2676;
T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Trento, 9 maggio 2003 n. 174, iv4 2003, I, 2597; T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. II, 23 marzo 2004 n. 3073, iv4 2004, I, 2032, che ritiene obbliga-
torio l'avviso dell'inizio del procedimento. La decadenza del permesso di costruire puc
essere dichiarata solo quando il presupposto del mancato inizio dei lavori o del manca-
to compimento nei termini prescritti risulti accertato direttamente, mediante ispezione,
o attraverso l'acquisizione di dementi probatori univoci e convergenti, che non lasciano
margine di dubbio, con conseguente esigenza di maggior rigore istruttorio, quando sus-
sista un lungo lasso di tempo tra il momenta del rilascio del permesso e quello della
pronuncia amministrativa, ovvero quando !a costruzione risulti ultimata (Cons. Stato,
Sez. V, 13 febbraio 1981, n. 50, in Il Cons. Stato, 1981, I, 142). Nel caso in cui il titolare
della concessione non presenti !a prescritta dichiarazione di inizio dei lavori (che com-
porta per il Comune !'onere di dimostrare l'eventuale falsitl) incombe sui concessiona-
rio !'onere di provare il fatto capace di evitare !a decadenza (Cons. Stato, Sez. VI, 6
maggio 1998, n. 652, iv4 1998, I, 951; Sez. V, 15 aprile 1983, n. 131, iv4 1983, I, 410;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 15 novembre 1999, n. 2924, in Rarsegna T.A.R., 2000,

386 CAPITOLa XXIV
non risulti provato l'inizio dei lavori, il permesso non puo essere ~1-
teriormente utilizzato. Per l'inizio dei lavori deve intendersi non gta
l'effettiva costruzione del fabbricato, rna il compimento di opere o
anche di semplici attivita preliminari (sbancamento, picchettamento,
scavo di fosse di fondazione, etc.) che dimostrino la effettiva e seria
volonta di edificare (non opere fittizie, rna lavori oggettivamente oc-
correnti per l'esecuzione della costruzione approvata) (92).
I, 289; e Sez. N, 4 aprile 2001 n. 1534, iv4 2001, I, 1881; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez.
II, 5 febbraio 2002 11. 434, iv4 2002, I, 1400; T.A.R. Valle d'Aosta, 19 giug11o 1998, 11. 87,
iv4 1998, I, 3022). A tal fine e stato escluso che possa ritenersi sufficiente Ia conclusione
di un contratto d'appalto o le dichiarazioni rese da soggetti terzi (T.A.R. Toscana, Sez.
III, 15 luglio 1999, n. 382, iv4 1999, I, 3406). Invece, le opere intraprese devono dimo-
strare un'effettiva volonta del concessionario di realizzare Ia costruzione autorizzata
(T.A.R. Lombardia, Brescia, 1 giugno 1999, n. 487, iv4 1999, I, 3214, che ha ritenuto in-
sufficiente il semplice sbancamento del terrene; con£ T.A.R. Lazio, Sez. II-ur, 14 maggio
2003 n. 4196, iv4 2003, I, 1887; T.A.R. Basilicata, 5 luglio 2004 n. 600, iv4 2004, I, 3247;
T.A.R. Puglia, Sez. III, 22 luglio 2004 n. 3206, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 1808; T.A.R.
Toscana, 2 dicembre 1999, iv4 2000, I, 773; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 17 gennaio 2002 n.
480, iv4 2002, I, 496; Cons. Stato, Sez. N, 3 ottobre 2000 n. 5242, in Il Cons. Stato, 2002,
I, 2142). Piu esattamentc l'cffcttivo inizio dei lavori e stato valutato non in assoluto
bensi in relazione all' entita dell' opera (per un edificio di sette piani non so no state rite-
nute i~onee a concretare l'inizio dei lavori le attivita di carattere preparatorio, come
l'allesttmento del cantiere, l'esecuzione di movimenti di terra e Ia realizzazione di un
plinto: cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 1983, n. 131, cit.; T.A.R. Liguria, Sez. I, 29 mar-
zo 2004 n. 301, in Rttssegna T.A.R, 2004, I, 1940; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 20
aprile 2004 n. 370, iv4 2004, I, 2676).
Nel caso di concessione per Ia costruzione di piu corpi di fabbrica, non si presume
Ia rinuncia del titolare a realizzare l'intero progetto e non puo essere dichiarata Ia deca-
denza della concessione per avere il titolare stesso ottenuto l'agibilita del primo corpo
di fabbrica ultimate, senza avere ancora iniziato i lavori del secondo (T.A.R. Piemonte,
22 febbraio 1983, n. 139, in Rttssegna T.A.R, 1983, I, 1119); v. anche Cons. Stato, Sez. V,
4 novembre 1983, n. 529, in Il Cons. Stato, 1983, I, 1187 e 6 ottobre 1986, n. 495, 'iv4
1986, I, 1515. Legittimamente il Sindaco (oggi il dirigente comunale) dichiara Ia deca-
denza di una concessione di ristrutturazione di un edificio se !'immobile sia successi-
vamente crollato (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 2 dice111;bre 1991, n. 382, in Rttssegna
T.A.R, 1992, I, 743). La richiesta di proroga, presentata prima della scadenza del termi-
ne finale, impedisce Ia decadenza, qualora sia intervenuto il provvedimento di proroga,
anche se assunto a termine scaduto (T.A.R. Liguria, Sez. I, 19 dicembre 2000 n. 1314,
iv4 2001, I, 596). Secondo il T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 3 luglio 2001 n. 1308, iv4
~00.1, I, 3095,. ai ~~i della pr?roga «e irrilevanu una normativa sopravvenuta, cbe non puiJ
mcidere su attt. validz ed efficacz al momento deUa sua entrata in vigore••.
(92) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, q ottobre 1996, n. 1227, in Il Cons. Stato, 1996, I, 1504;
T.A.R. Toscana, Sez. III, 22 giugno 2004 n. 2290, in Rttssegna T.A.R, 2004, I, 3111. V.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 387
e
La giurisprudenza stata concorde nel ritenere che non sono ne-
cessari ai fini della dichiarazione di decadenza della concessione edi-
lizia, ne il parere della Commissione edilizia comunale, ne i1 previo
contraddittorio con l'interessato.
Per quanto riguarda il termine di ultimazione dei lavori - una
volta che erano stati iniziati entro un anno dal rilascio della licenza
edilizia- l'art. 31, penultimo comma, della legge urbanistica stabiliva
che un tale termine sussiste soltanto qualora siano successivamente
approvate disposizioni urbanistiche che non consentirebbero piu il
rilascio di quella licenza (in tal caso i lavori dovevano essere ultimati
entro tre anni dall'inizio; trascorso questa termine la licenza perdeva
ogni efficacia). Da cio deriva che, in mancanza di norme sopravve-
nute non esisteva un termine di decadenza della licenza edilizia ai
fini 'della ultimazione dei lavori. In ogni caso, si riteneva general-
mente per «Ultimazione dei lavori» l'esecuzione delle strutture essen-
ziali dell'edificio (strutture portanti e coperture), con la possibilita
quindi di eseguire i lavori di completamento e di rifinitura anche
dopo la scadenza del termine di ultimazione dei lavori autorizzati.
Per quanta riguarda, invece, la concessione edilizia, la legge n.
10/1977 stabili un termine generale di ultimazione, entro il quale l'opera
deve essere abitabile o agibile (93), non superiore a tre anni, che puo es-
sere prorogate solo per fatti estranei alla volonta del concessionar~o,
che siano sopravvenuti a ritardare i lavori durante la lora esecuzw-
ne (94). .
anche Ia nota precedente. Sull'applicazione del jus superveni~ns qualora i lav~ri non sia-
no gia iniziati, v. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 13 maggto 2003 n. 781, m Rttssegna
T.A.R., 2003, I, 2896.
(93) Mentre Ia mancanza di intonaci in una costruzione destinata ad abita~i~ne non
consente di ritenerla ultimata (per ragioni di sanita abitativa), detta carenza emmfluen-
te nel caso di edificio destinate ad uso di magazzino (Cass., Sez. I pen., 23 marzo 1994,
n. 581, in Il Cons. Stato, 1994, II, 1517).
(94) E stato considerate fatto estraneo alia volonta del concessionario anche
l'impossibilita, dopo il dissequestro penale, di riprendere i lavori per Ia necessita di de-
finire nuove condizioni contrattuali perle opere date in appalto (Cons. Stato, Sez. V, 1°
marzo 1993, n. 300, in Il Cons. Stato, 1993, I, 343). Sembra che l'autorita comunale ab-
bia ['obbligo di pronunciarsi sulla domanda di proroga pr~sentata pr~ma dell~ sc~d~nza
del termine di validita della concessione edilizia, per cut e stato ntenuto dlegtttlmo
['ordine di demolizione di opere edilizie abusive adottato senza che sia stata prima valu-
 CAPITOLa XXIV
388
Pertanto, la giurisprudenza penale ha ritenuto che, ave si verifi-
chino tali fatti (anche se costituenti casi di forza maggiore), la pro-
raga della concessione non e automatica, rna deve essere ottenuta
dall'Amministrazione comunale (9s).
I1 testa unico (art. 15), nel recepire la precedente normativa - con
riferimento al permesso di costruire, che ha sostituito la concessione
edilizia - ha precisato che il termine triennale per ultimare i lavori
decorre dall'inizio dei medesimi e che entro questa termine finale
«l'opera deve essere completata» (cioe non si dice piu che deve essere
abitabile o agibile, inducendo a ritenere il ritorno ad un completa-
mento al «rustico» dell'opera autorizzata).
Un periodo piu lungo per l'ultimazione dei lavori puo essere
concesso esclusivamente in considerazione della mole dell'opera da
realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive,
ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia
previsto in piu esercizi finanziari.
Qyalora i lavori non siano ultimati nel termine stabilito, il con-
cessionario deve presentare istanza diretta ad ottenere un nuovo
permesso; in tal caso questa concerne la parte non ultimata (96), sal-
tata l'istanza di proroga (T.A.R. Calabria, Catanzaro, 9 febbraio 1995, n. 154, in Rasse-
gna T.A.R., 1995, I, 1978). Tuttavia, l'autorita comunale avrebbe solo !a facolta e non
l'obbligo di concedere la proroga del termine di ultimazione dei lavori ove si verifichi-
no i_fat~ ~ndicati nel testo (T.A.R. Basilicata, 26 giugno 1995, n. 368, iv4 1995, I, 3966);
rna d dtmego della proroga non puo prescindere dall'esame e dalla contestazione dei
fatti costituenti l'inadempimento del concessionario richiedente !a proroga (T.A.R. To-
scana. Sez. III, 21novembre 1998, 11. 391, iv4 1999, I, 256) .
. ~: secondo la Corte di Cass~io.n: (Se~. 1, .1~ settembre 1997, n. 8297, in Riv. giur.
ediltzta, 1998, I, 285), nel caso d1 dtmego dlegtttuno di proroga (annullato dal giudice
amministrativo), i1 soggetto danneggiato puo ottenere il risarcimento del dan no senza
dover fornire la prova della specifica colpa della pubblica Amministrazione. Sulla ride-
terminazione dei contributi di urbanizzazione in sede di proroga, cfr. T.A.R. Trenti-
no-Alto Adige, Trento, 19 luglio 1996, n. 256, iv4 1996, I, 3708. Sull'illegittimita dell'or-
dine di demolizione di opere eseguite dopo la scadenza del termine triennale di ultima-
zione, quando tale scadenza non sia stata previamente ed espressamente dichiarata. cfr.
T.A.R. Abruzzo, Pescara, 29 gennaio 2000 n. 47, iv4 2000, I, 1426. Secondo il T.A.R.
Campania, Salerno, Sez. I, 8 febbraio 2001n. 88, iv4 I, 1387, il Comune, nel disporre la
proroga, deve valutare se I'opera autorizzata sia legittima o meno.
(95) Cass., Sez. un. pen., 23 aprile 1993, n. 4, in It Cons. Stato, 1993, II, 2210.
(96) La giurisprudenza ha ritenuto che le opere di completamento di un edificio rea-
lizzato soltanto nelle strutture essenziali (verticali ed orizzontali) siano inquadrabili nel-
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 389
vo che le relative opere siano realizzabili mediante d.i.a. ar sensr
dell' art. 22 t. u.
Secondo l'art. 15, comma 4, del testa unico dell'edilizia il permes-
so di costruire decade, qualora risulti incompatibile con disposizioni
urbanistiche sopravvenute, salvo che i lavori siano gia iniziati e ven-
gano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio (97).
19. Diritti dei terzi
La salvezza dei diritti dei terzi nel rilascio della licenza come della
concessione edilizia e stato un principia indiscutibile e generalmente
il relative documento lo ha previsto espressamente.
Attualmente, l'art. 11, c. 3, del testa unico conferma che il rilascio
del permesso di costruire non comporta limitazione dei diritti dei
terzi.
Tale permesso non crea un nuovo diritto. La pubblica Ammini-
strazione che lo rilascia deve verificare che non vi siano violazioni
delle norme di Iegge, di piano o di regolamento attinenti alia disci-
plina urbanistica. II provvedimento, percio, non pregiudica affatto la
possibilita che un terzo, titolare di un diritto derivante da patti pri-
vati, si opponga alia realizzazione dell' opera autorizzata.
Pertanto - a parte l'eventuale ricorso al giudice amministrativo
avverso i permessi edilizi illegittimi - il privata che si ritiene leso in
un proprio diritto, potra opporre azioni dinanzi alla magistratura
ordinaria per la tutela del diritto soggettivo leso dalla costruzione in-
la nozione degli interventi di ristrutturazione edilizia e non abbisognino di un nuovo
permesso di costruire (Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2004 n. 2142, in It Cons. Stato, 2004,
I, 823). La Iegge n. 10/1977 pose, infine, un termine di ultimazione dei lavori anche per
le licenze edilizie rilasciate prima della sua entrata in vigore e per le quali non fosse
previsto espressamente tale termine; tutte le licenze furono fatte salve, purche i lavori
fossero completati entre il 31 dicembre 1985, cosi da rendere gli edifici abitabili o agi-
bili.
(97) Secondo il Consiglio di Stato, Sez. V, 28 giugno 2000 11. 3638, in It Cons. Stato,
2000, I, 1523, !a sospensione dei termini decadenziali del permesso di costruire, indicata
nelle note precedenti, e applicabile anche nell'ipotesi della decadenza per !a sopravve-
nienza di nuove previsioni urbanistiche (indirizzo che appare fondato con riferimento
al termine di ultimazione dei lavori, rna discutibile in ordine a! termine per l'inizio dei
lavori stessi).
 390 CAPITOLO XXN
trapresa dal terzo e pretend ere sia la demolizione (quando la legge lo
preveda come possibile), sia il risarcimento del danno. Ai sensi liel-
l'art. 872 del codice civile il privato danneggiato da una costruzi~ne
contrastante con una qualsiasi norma vigente ha diritto (anche se
!'opera sia stata autorizzata dall'autorita amministrativa competente)
ad ottenere il risarcimento dei danni e la stessa demolizione dell' ope-
ra nel caso e per la parte in cui risultino violate determinate norme
che stabiliscono una distanza minima tra le costruzioni od un di-
stacco minimo dal confine di proprieta (indipendentemente dall'esi-
stenza di una costruzione frontistante).
In altri termini, il soggetto danneggiato da una costruzione con-
trastante con una determinata disposizione urbanistico-edilizia vi-
gente ha diritto di ottenere dal giudice civile la condanna del tra-
sgressore alia demolizione dell'opera (o della parte di essa) illegittima
(qualora risulti violata una norma sulle distanze tra le costruzioni o
dal confine) ovvero al risarcimento del danno, ove sia stata violata
una qualsiasi altra prescrizione (anche recante il divieto assoluto di
costruire o limiti di altezza, di volume, ecc.) (9s). Pertanto, si ha dirit-
98
• ( ) Cfr. Cass., Sez. II civ., 13 ottobre 2000 n. 13639, in I! Cons. Stato, 2001, II, 23; 18
gmgno 1999, n. 6093, in Guida al diritto, 2000, 2, 45; id., 28 novembre 1998, n. 12103,
in Riv. giur. edilizia, 1999, I, 482; id., 30 ottobre 1998, n. 10850, in Sett. giur., 1999, II,
190, nel caso di violazione di una norma sulle distanze da una costruzione contrastante
anche con Ia destinazione di zona.
Secondo Ia Corte di Cassazione (Sez. II civ., 12 marzo 2002 n. 3564, in Guida a! di-
ritto, 2002, n. 13, 9), Ia tutela ripristinatoria non viene meno qualora risulti violata Ia
distanza prescritta dal codice civile, nel caso di violazione di una norma urbanistica re-
cante un divieto assoluto di edificare e, quindi, priva di una prescrizione sulle distanze.
Invece non puo essere fatta valere Ia violazione di una disposizione di piano urba-
nistico soltanto adottata, anche se sana applicabili le c.d. misure di salvaguardia, (cfr.
CELESTE, Limiti legali alia proprieta... , in Riv. giur. edilizio, 2004, II, 30; cui si rinvia an-
che per.I'~sa~e ?el regim: probatorio ?elle relative controversie tra privati: op. cit., 38
sgg). Su1 hmltl d1 eventual! accertamentl da parte del Comune dell'esistenza di diritti di
terzi controinteressati, v. T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 maggio 2005 n. 541, in Rtlssegna
T.A.R., 2005, I, 966; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 16 febbraio 2005 n. 256, iv4 2005, I,
1217.
Nel caso di violazione delle distanze legali, Ia Corte di Cassazione (Sez. II civ., 30
gennaio 2003 n. 1513, iv4 2003, 6, 32) ha individuate anche una responsabilita del pro-
gettista e del direttore dei lavori. Infatti, secondo Ia sentenza citata, se dall' edificazione
di una costruzione in violazione delle norme sulle distanze legali sia derivato l'obbligo
del committente della riduzione in pristino, sussiste il diritto di rivalsa del committente
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 391
to alia demolizione dell'opera abusiva, anche se di fatto il danno su-
bito dalla violazione di una norma sulle distanze legali risulti assai
inferiore a quello derivante dalla violazione di una norma diversa.
20. Contributi per il rilascio del permesso di costruire
II rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione
di due contributi, commisurati l'uno all'incidenza degli oneri di ur-
banizzazione e l'altro al costo di costruzione (art. 16 t.u.).
L'ammontare del prima contribute e stabilito con deliberazione
del Consiglio comunale, sulla base di tabelle parametriche definite
dalla Regione per classi di Comuni in relazione: all'ampiezza ed
all'andamento demografico dei Comuni; aile caratteristiche geografi-
che dei Comuni; aile destinazioni di zona previste negli strumenti
urbanistici vigenti; ai limiti e rapporti minimi inderogabili di cui
agli standard urbanistici.
Ai fini, dunque, del rilascio del singolo permesso di costruire, il
Comune dovra determinare- applicando le tabelle approvate- l'im-
porto del contribute da pagare all'atto del rilascio del permesso (tale
contribute deve essere pagato indipendentemente dall'esistenza delle
opere di urbanizzazione al momento di presentazione della doman-
da di permesso; in ogni caso dovra essere pagato il contribute dovu-
to alia data di rilascio del permesso e, su richiesta dell'interessato,
puc essere rateizzato) (99).
nei confronti del progettista-direttore dei lavori, qualora l'irregolare ubicazione della co-
struzione sia conforme al progetto e non sia stata impedita dal professionista medesimo
in sede di esecuzione delle opere, in quanta il fatto illecito, consistente nella realizza-
zione di un edificio in violazione delle distanze legali rispetto a! fonda del vicino, e le-
gato da un nesso causale con il comportamento del professionista che ha predisposto il
progetto e diretto i lavori.
(99) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 26 novembre 1999, n. 1580, in Rtlssegna T.A.R,
2000, I, 370. E stato escluso l'obbligo del contribute di urbanizzazione in caso di rico-
struzione di edificio se non eaumentato il carico urbanistico originario (T.A.R. Trenti-
no-Alto Adige, Balzano, 12 ottobre 1995, n. 212, in Rtlssegna T.A.R, 1995, I, 4841;
T.A.R. Umbria, 9 maggio 1996, n. 185, iv4 1996, I, 2577; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 23
maggio 1997, n. 375, iv4 1997, I, 2651, sui pagamento dei contributi in caso di ristrut-
turazione peri volumi aggiuntivi e peri locali dei quali emutata Ia destinazione). Con

392 CAPITOLO XXIV
A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del
permesso puc obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urba-
riferimento alia sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 23 gennaio 2004 n. 174, in Il
Cons. Stato, 2004, I, 102, estate sostenuto che per gli interventi di sostituzione edilizia a
parita di volume, di sagoma e di superficie utile edovuto soltanto il contributo commi-
surato al. costa di costruzione (BASILE, in Edilizia e territorio, n. 5 del 2004, 21 sgg.).
Sull'obbhgo del pagamento del contributo di urbanizzazione nel caso di trasformazione
dell'uso dell'immobile da agricola a residenziale, v. Cons. Stato, Sez. V, 27 settembre
2004 ~· 6289~ in !l C~n:· Stato, 2~0~, I, 1921~ e nell'ipotesi di suddivisione di un capan-
none 111~ustnale 111 dlC!assette umta produtttve, v. T.AR. Liguria, Sez. I, 29 marzo 2004
n. 302, 111 Rttssegna T.A.R, 2004, I, 1941; sull'obbligo del pagamento del contributo di
~rbanizzaz.io?e nel caso di frazionamento di un'unita immobiliare per aumento del ca-
nco urbamsttco, Cons. Stato, Sez. N, 29 aprile 2004 n. 2611, in Riv. giur. edilizia, 2004,
I, 1800. Nessun contributo e dovuto nel caso di mutamento della destinazione d'uso
senza opere e ~enza aumento del carico urbanistico (T.A.R. Lazio, Sez. II-bir, 17 maggio
2005 n. 3844, 111 Rttssegna T.A.R , 2005, I, 1753). II pagamento dei contributi determina-
ti dal. Co11;une n~11 costi~ui~ce acquiescenza ad un'errata o comunque non legittima
quanuficazwne de1 medes1m1 (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 luglio 1995, n. 993, in Il Cons.
Stato, 1995, I, 1056. La relativa azione davanti a! giudice amministrativo puc essere atti-
vat~ nei normali termini di prescrizio11e). Viceversa, l'obbligo di pagamento dei contri-
buu - che sorga a! momenta del rilascio della concessione - si prescrive alia scadenza
del termine decennale, di cui all' art. 2946 cod. civ. (T.A.R. Toscana, Sez. III, 8 settembre
1999, n. 412, in Rttssegna T.A.R, 1999, I, 4396; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 24
maggio 1999, n. 1396, iv~ 1999, I, 2760; T.A.R.Marche, 30 aprile 1999, n. 542, iv~ 1999,
I, 2660; T.A.R..Calabria,. Reggio Calabria, 12 gennaio 2001 n. 25, iv~ 2001, I, 1091;
T.~~· Campama, Napoh, Sez. N, 18 marzo 2003 n. 2636, iv~ 2003, I, 2125, secondo
cm, 111vece, !a prescrizione del contributo commisurato a! costa di costruzione decorre
dallo .scad ere dei 60 giorni dalla data di ultimazione delle opere (conf. id., Sez. II, 31
maggw 2004 n. 664, iv~ 2004, I, 2599); sui momenta iniziale di decorrenza del termine
ai sen~i dell'art. 2935 cod. civ., v. T.A.R. Lombardia, Milano, 29 settembre 1995, n.
1167, ~n Rttssegna T.A.R, 1995, I, 4530). Invece, secondo T.AR. Calabria, Catanzaro, 6
~ebbra1? .1996,. n. 179, iv~ 1996, I, 1603, il termine di prescrizione decorre da guando
I Ammtmstrazt~ne (che ne ha fatto espressa riserva nell' atto concessorio) non ha prov-
veduto a quanuficare ed a fissare le modalita di pagamento del contributo. In caso di
costruzione con diverse destinazioni d'uso, legittimamente il Comune determina i con-
tributi in base ai parametri stabiliti per Ia categoria di destinazione prevalente (Cons.
Stato, Sez. V, 30 ottobre 1997, n. 1208, in It Cons. Stato, 1997, I, 1405). Sull'obbligo del
pagamento dei due contributi in caso di lavori di trasformazione di locali necessari per
mutare !a destinazione d'uso da capannone a locale di vendita all'ingrosso, v. T.A.R.
Marche, 18 aprile 1997, n. 244, in Rttssegna T.A.R, 1997, I, 2617. Nel caso di variante
edilizia il pagamento di maggiori oneri edovuto solo nel caso di un aume11to del carico
urbanisti~o (Co~s. ~tat~, Sez. V, 20 giugno 2001n. 3251, in It Cons. Stato, 2001, I, 1376).
Secondo !I Constgho dt Stato (Sez. V, 23 gennaio 2004 n. 200, iv~ 2004, I, 104), il Con-
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 393
nizzazione con le modalita e le garanzie stabilite dal Comune (lOo) e
conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indi-
sponibile del Comune.
Ogni cinque anni i Comuni dovrebbero provvedere ad aggiornare
gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, in conformita alle
relative disposizioni regionali, in relazione ai prevedibili costi delle
opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale.
I1 secondo contribute e commisurato al costa di costruzione per i
nuovi edifici ed e determinate periodicamente dalle Regioni con ri.
ferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata, defi.
niti dalle stesse Regioni ai sensi della legge 457/1978 (art. 4, c. 1. lett.
g).
Con lo stesso provvedimento sono identificate classi di edifici
con caratteristiche tipologiche superiori a queUe considerate dalla ci.
tata legge per le quali sono determinate maggiorazioni del detto ca.
sto di costruzione in misura non superiore al 50%.
sorzio a.s.i. puc essere gravato dell' onere relativo aile opere di urbanizzazione seconda.
ria.
(100) La competenza spetta agli organi collegiali del Comune e non a! Sindaco
(Cons. Stato, Sez. V, 15 gennaio 1993, n. 64, in It Cons. Stato, 1993, I, 54; secondo il
T.AR. Lombardia, Milano, 11 settembre 1996, 11. 1351, in Rttssegna T.A.R, 1996, I,
4117, Ia competenza spetta alia Giunta comunale); sulla competenza del Consiglio co.
munale in ordine alia determinazione. ed all'aggiornamento delle tariffe per l'applica.
zione del contributo concessorio, v. T.AR. Lombardia, Milano, Sez. II, 20 agosto 1998,
n. 1988, iv~ 1998, I, 3650.
II contributo per opere di urbanizzazione (senza distinzione tra primaria e seconda·
ria: T.A.R. Toscana, Sez. III, 11 marzo 2004 n. 679; iv~ 2004, I, 1963 e 11 agosto 2004 n.
3181, iv~ 2004, I, 3497) puc essere pagato, anche per intero, mediante !a realizzazionedi
siffatte opere direttamente dal concessionario con le modalita e garanzie stabilite dal
Comune (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 2 ottobre 1998, n. 2303, iv~ 1998, I, 4379;
oppure in proporzione aile opere realizzate (T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 giugno 1998, n.
213, iv~ 1998, I, 3152; cfr. anche T.AR. Campania, Salerno, Sez. II, 11 giugno 2002 n.
459, iv~ 2002, I, 3109). Tale scomputo puc avvenire anche dopa Ia scadenza del piano
di lottizzazione per le opere gia realizzate dai lottizzati (T.AR. Veneto, Sez. II, 9 luglio
1999, n. 1159, iv~ 1999, I, 3320). E stata ritenuta illegittima 1'imposi-ione di oneri con·
tributivi aggiuntivi a titolo di monetizzazione delle aree standard non cedute per
l'urbanizzazione secondaria (T.AR. Lombardia, Milano, Sez. II, 17 giugno 1999, n.
2209, iv~ 1999, I, 3204). Sulla possibilita della scomputo anche in mancanza di accordo
con il Comune, v. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 22luglio 2003 n. 6570, iv~ 2003, I, 3170; con·
traT.A.R. Toscana, Sez. III, 14 settembre 2004 n. 3782, iv~ 2004, I, 3798.
394 CAPITOLO XXIV
II contribute per ottenere il permesso di costruire comprende ~na
quota di detto costa, variabile dal 5 al 20 per cento, quota che viene
determinata dalla Regione in funzione delle caratteristiche e delle ti-
pologie delle costruzioni e della lora destinazione e ubicazione.
~esto contribute none dovuto per gli interventi su immobili di
proprieta statale (art. 17, c. 4, t.u.), nonche per le costruzioni destina-
te ad attivita industriali o artigianali dirette alia trasformazione di
beni ed alia prestazione di servizi (per le quali, pero, si deve tener
canto anche dell'incidenza delle opere necessarie al trattamento ed
allo smaltimento dei ritiuti solidi, liquidi e gassosi (da stabilire con
delibera del Consiglio comunale: art. 19, c. 2, t.u.). Invece, nel caso
di costruzioni destinate ad attivita turistiche, commerciali e direzio-
nali o allo svolgimento di servizi, il contribute di costruzione e pari
ad una quota non superiore al 10 per cento del costa documentato
di costruzione, da stabilirsi, in relazione ai diversi tipi di attivita, con
deliberazione del Consiglio comunale (art. 19, c. 2, t.u.).
~alora le suindicate destinazioni d'uso vengano moditicate nei
dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, il contribute di co-
struzione e dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova
destinazione (art. 19, c. 3, t.u.) (101),
Nel caso, poi, di interventi su editici esistenti il costa di costru-
zione e determinate in relazione al co~to degli interventi stessi cosi
come individuati dal Comune in base ai progetti presentati per otte-
nere il permesso (ovviamente nessun contribute e dovuto per gli in-
terventi gratuiti, di cui al numero seguente).
L'ammontare di questa secondo contribute e determinate all'atto
del rilascio del permesso ed e corrisposto in corso di opera con le
modalita e le garanzie stabilite dal Comune e, comunque, non o~tre
sessanta giorni dalla ultimazione delle opere.
(101) II pagamento di questo contribute non e doVu.to per la prescritta dotazione
minima di parcheggi (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 7 marzo 2000 n. 1707, iv4
2000, I, 2452). Secondo il T.A.R. Lazio (Sez. II bis, 18 febbraio 2005 n. 1410, iv4 2005, I,
743) il contribute di urbanizzazione e dovuto anche nel caso di modifiche della desti-
nazione d'uso (nella specie da agricola a commerciale) anche senza nuove opere edilizie,
ove comportino un maggiore carico urbanistico. Le agevolazioni previste dall'art. 10 1.
10/1977 a favore degli edifici industriali e artigianali non si applicano agli impianti
sportivi (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 25 maggio 2005 n. 1100, iv4 2005, I, 1881).
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 395
Le somme pagate al Comune a titolo di contribute per il rilascio
del permesso sono ripetibili se il permesso non sia stato utilizza-
to (102) (compresi tutti i casi di decadenza o di annullamento del per-
messo).
Puo essere chiesta la restituzione anche della parte di contribute
pagata in piu del dovuto.
Gli obblighi di pagamento dei contributi si trasmettono agli eredi
del debitore, cioe del titolare del permesso, e non agli acquirenti a ti-
tolo particolare dell'immobile (103).
D'altra parte, l'erronea determinazione del contribute (che il pro-
prietario del fonda vicino non elegittimato ad impugnare davanti al
giudice amministrativo) non determina l'illegittimita del permesso
cui il contribute stesso si riferisce (1o4).
Pur nel silenzio del testa unico, i proventi del contribute di co-
struzione dovrebbero essere versati dai Comuni in un canto corrente
(102) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 1995, n. 894, in Il Cons. Stato, 1995, I, 783;
1° ottobre 1982, n. 690, iv4 1982, I, 1214; T.A.R. Lombardia, Milano Sez. I, 3 maggio
1986, n. 96, in Rmsegna T.A.R, 1986, I, 2204; id. Brescia, 18 aprile 1994, n. 195, iv4
1994, I, 2485; T.A.R. Marche, 26 gennaio 1995, n. 32, iv4 1995, I, 1206. Sulla possibilita
di ripetizione del contribute pagato, v. Cons. Stato, Sez. V, 22 gennaio 1987, n. 24, in II
Cons. Stato, 1987, I, 50; 22 febbraio 1988, n. 105, iv4 1988, I, 169; T.A.R. Liguria, Sez. I,
26 marzo 1991, n. 220, in Rmsegna T.A.R, 1991, I, 1803. V. anche Cons. Stato, Sez. V, 31
ottobre 1992, n. 1145, in II Cons. Stato, 1992, I, 1358 e 5 giugno 1997, n. 591, iv4 1997,
I, 734, sui diritto agli interessi legali alia data della domanda di restituzione, rna non
alia rivalutazione monetaria (con£ T.A.R. Molise, 28 aprile 1995, n. 106, in Rmsegna
T.A.R., 1995, I, 3136; T.A.R. Toscana Sez. III, 8 novembre 2000, n. 2283, iv4 2001, I,
227; T.A.R. EmiliaRomagna, Parma, 7 aprile 1998, n. 149, iv4 1998, I, 1918; T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. III, 11 agosto 2003 n. 11227, iv4 2003, I, 3864 e Sez. II, 30 aprile
2004 n. 7683, iv4 2004, I, 2550). Sull'applicazione del termine decennale di prescrizione
per [a ripetizione del contribute ingiustamente pagato v. Cons. Stato, Sez. V, 6 dicembre
1999, n. 2056 e 15 aprile 1999, n. 433, in Il Cons. Stato, 1999, I, 2101 e 655 o per !a ri-
chiesta del contribute non pagato, id., 4 agosto 2000 n. 4302, iv4 2000, I, 1832.
(103) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 26 marzo 1996, n. 294, in II Cons. Stato, 1996, I, 425;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 6 maggio 2005 n. 5559, in Rmsegna TA.R, 2005, I,
2023; sulla prescrizione quinquennale delle sanzioni pecuniarie per il ritardato paga-
mento dei contributi, v. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 9 ottobre 1996, n. 634, in Rmsegna
T.A.R, 1996, I, 4668; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 1° luglio 2003 n. 766, iv4 2003,
I, 3443; invece il termine di prescrizione e decennale per lo stesso T.A.R. in sent. 18
gennaio 2000 n. 173, iv4 2000, I, 1481; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 22 novembre
2000 n. 1439, ivi, 2001, I, 390, relativa anche a! dies a quo.
(104) Cfr. Cons. Stnto, Sez. V, 20 giugno 1983, n. 254, in Il Cons. Stato, 1983, I, 737.
 396 CAPITOLO XXN
vincolato presso la tesoreria comunale e sono destinati alia realizza-
zione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, aL risa-
namento di complessi edilizi compresi nei centri storici, all'a&tuisi-
zione delle aree da espropriare per la realizzazione dei programmi
pluriennali, nonche a spese di manutenzione del patrimonio comu-
nale (art. 49, comma 7, Iegge 27 dicembre 1997, n. 449).
21. Permesso di costruire gratuito
Nel rilasciare il permesso di costruire, il Comune esonera il ri-
chiedente dal pagamento del contribute di costruzione nei seguenti
casi (art. 17, n. 3, t.u.):
a) Opere da realizzare neUe zone agricole, ivi comprese le resi-
denze, in funzione della conduzione del fonda e delle esigenze del-
l'imprenditore agricola a titolo principale, ai sensi dell'art. 12 della
Iegge 9 maggie 1975, n. 153.
Per definire l'imprenditore agricola bisogna riferirsi all'articolo
2135 c.c., in cui e considerate imprenditore agricola colui che eserci-
ta una attivita diretta alia coltivazione del fonda, alia silvicoltura,
all'allevamento del bestiame e attivita connesse. ~esto articolo va
messo in relazione con l'art. 2082 c.c. che qualifica imprenditore co-
lui che esercita professionalmente una attivita economica organizza-
ta al fine della produzione e della scambio di beni o di servizi, onde
e imprenditore agricola ogni soggetto di diritto che esercita in nome
proprio, professionalmente, cioe abitualmente, una attivita agricola
organizzata, o gestisce a mezzo di dipendenti il fonda proprio, o lo
concede a mezzadri o a coloni. Sono anche imprenditori agricoli
l'enfiteuta e l'affittuario del fonda altrui. L'attivita agraria puo essere
esercitata oltre che da una persona fisica, da piu persone fisiclie (im-
presa collettiva) o da una persona giuridica privata (societa) (105). La
(105) Cfr. Cons. giust. amm. Reg. Sic., 21 novembre 1997, n. 537, in ll Cons. Stato,
1997, I, 1615. Sulle condizioni per I'esenzione dal pagamento dei contributi ai sensi
dell'art. 9, lett. a, Iegge 10/1977, v. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 3 ottobre 2005 n. 1533,
in Riv. giur. edilizia, 2006, I, 193; T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 8 ottobre 2003 n. 842, in
Rttssegna T.A.R., 2003, I, 4699; T.A.R. Toscana, Sez. III, 16 aprile 2004 n. 1161, iv4 2004,
IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 397
legge attribuisce un significate piu ampio all'espressione agricoltura
tale da comprendere due tipi di attivita; ossia l'attivita essenzialmen-
te agraria (quali sono Ia coltivazione del fonda, Ia silvicoltura e
l'allevamento del bestiame) e le attivita agrarie dirette alia trasforma-
zione e alienazione dei prodotti del fonda (queste ultime contenute
entre certi limiti, altrimenti sono soggette a permesso oneroso).
b) Interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non
superiore al 20%, di edifici unifamiliari. Non e state precisato se il
20% si riferisca al volume o alia superficie utile, anche se quest'ulti-
ma ipotesi appare preferibile.
Per una classificazione degli immobili che possono usufruire
dell'agevolazione, ci si potrebbe riferire alnumero limitate dei vani e
all'esistenza di una sola cucina (106). Gli interventi sono subordinati
aile prescrizioni di Iegge e degli strumenti urbanistici.
c) Gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse
generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti, nonche le
opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di
strumenti urbanistici. (107).
I, 2493; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 29 maggie 2005 n. 793, iv4 2005, I, 2134; sul-
l'esclusione dell'agriturismo dall'attivita agricola oggetto dei benefici in esame, v. T.A.R.
Lazio, Sez. II-bis, 27 marzo 2003, iv4 2003, I, 1420.
(106) Cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 7 settembre 1999, n. 770, in Rttssegna T.A.R,
1999, I, 4330 (ove trattasi dell'esigenza di un solo nucleo familiare); T.A.R. Marche, 12
febbraio 1998, n. 250, iv4 1998, I, 1440·(secondo cui il beneficia einapplicabile nel case
di mutamento della destinazione d'uso). Sull'applicabilita dell'esenzione solo ove si trat-
ti dell'esigenza di un solo nucleo familiare, T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 1° luglio
2004 n. 367, iv4 2004, I, 3097.
(107) Cfr. T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 5 luglio 1984, n. 216, in Rttssegna T.A.R,
1984, I, 2644 (edificio realizzato per finalita pubbliche da soggetti privati). L' esenzione e
stata esclusa: per gli immobili, destinati ad uffici di un istituto di credito di diritto
pubblico (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 23 giugno 1984, n. 324, iv4 1984, I, 2780); peri Ia-
cali parrocchiali adibiti ad uso di bar e cucina o dati in locazione per abitazione (T.A.R.
Piemonte, Sez. I, 2 dicembre 1993, nn. 543 e 542, iv4 1994, I, 551); per un immobile de-
stinate ad ospitare una nueva sede dell'INAIL (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 9
febbraio 2004 n. 653, iv4 2004, I, 1422); per una cappella cimiteriale di una Confrater-
nita (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 3 maggie 2005 n. 788, iv4 2005, I, 2152); per un im-
pianto destinate alia conservazione di cereali da parte di un consorzio agrario (Cons.
State, Sez. V, 6 ottobre 2000 n. 5323, in ll Cons. Stato, 2000, I, 2153 ); v. anche Cons.
State, Sez. V, 4 marzo 1985, n. 134, in ll Cons. Stato, 1985, I, 283, sui complessi termali;
30 giugno 1987, n. 427, iv4 1987, I, 822 (attrezzature ENEL); invece, per T.A.R. Lazio,
 CAI'ITOLO XXIV
d) Le opere da realizzare in attuazione di norme o di provvedi-
menti emanati a seguito di pubbliche calamita. Si puo fare riferi-
l norme o provvedimenti richiamati dalla legge (108).
Sez. II-bir, 26 ottobre 2000 n. 8678, in Rassegna T.A.R., 2000, I, 4797, l'esenzione eappli-
cabile nel caso di opere dirette a realizzare un interesse di carattere generale, anche se
eseguite da un ente privata; nella stesso sensa, per servizi accessori ad un edificio di cui-
to, T.A.R. Calabria, Catanzaro, ~ez. II, 13 marzo 2002 n. 604, iv4 2002, I, 2131. Sono
esenti dai contributi le costruzioni di strade e parcheggi (T.A.R. Lazio, Sez. II, 2 marzo
1988, n. 366, in Rassegna T.A.R., 1988, I, 1037 e T.A.R. Toscana, Sez. III, 19 febbraio
1999, n. 17, iv4 1999, I, 1439, con riferimento ai parcheggi obbligatori); le opere di rea-
lizzazione della rete elettrica da parte dell'ENEL (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 10 giugno
2003 n. 2359, iv4 2003, I, 3453); un centro fieristico realizzato da parte del Consorzio
A.S.I. (T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 25 febbraio 2003 n. 55, ivi, 2003, I, 1559); le opere rea-
lizzate da una societa concessionaria di servizi aeroportuali e destinate a! patrimonio
pubblico dopo Ia scadenza della concessione (T.A.R. Liguria, Sez. I, 7 settembre 2004 n.
1422, iv4 2004, I, 3789); un edificio dell'ENEL trasformato da residenziale in uffici
(T.A.R. Abruzzo, Pescara, 7 settembre 2004 n. 800, iv4 2004, I, 3812). Secondo Cons.
Stato, Sez. V, 16 gennaio 1992, n. 46 e 19 settembre 1995, n. 1313, in It Cons. Stato,
1992, I, 66 e 1995, I, 1226, l'esenzione dai contributi presuppone che !'opera di pubbli-
co interesse sia realizzata da un ente pubblico e non da soggetti privati. In tal sensa, piu
recentemente, Cons. Stato, Sez. V, 10 maggio 1999, n. 536, iv4 1999, I, 860 e 19 maggio
1998, n. 617, iv4 1998, I, 883; 3 aprile 2000 n. 1901, iv4 2000, I, 855, sull'esclusione di
un impianto di distribuzione di carburanti; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 16 ottobre 1997, n.
692, in Rassegna T.A.R., 1997, I, 4307, sull'esclusione di una casa di ricoveto per anziani
costruita da un'opera diocesana di assistenza; T.A.R. Veneto, Sez. II, 5 dicembre 1992, n.
947, iv4 1993, I, 517, nel caso di costruzione di un edificio da adibire a scuola privata
(cosi T.A.R. Sardegna 11 marzo 1994, n. 150, iv4 1994, I, 2299). Invece, Ia medesima
quinta Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto applicabile l'esenzione dal contribute
per le opere destinate alia gestione di un complesso aeroportuale (4 maggie 1998, n.
492, in Riv. giur. editizia, 1998, I, 938) od allo sfruttamento del bacino carbonifero del
Sulcis (8 giugno 1998, n. 777, in It Cons. Stato, 1998, I, 903 ); per l'esenzione nel caso di
realizzazione di capannone portuale destinate alia gestione del traffico commerciale, v.
T.A.R. Liguria, Sez. I, 21 gennaio 2000 n. 37, in Rassegna T.A.R. 2000, I, 1384. Per l'esen-
zione di immobile ristrutturato per Ia vendita all'INAIL, cfr. T.A.R. Toscana, Sez. III, 22
settembre 1999, n. 450, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 4401; v. anche T.A.R. Toscana, Sez.
II, 28 dicembre 1992, n. 607, iv4 1993, I, 569, che ha ammesso il diritto all'esenzione'nel
caso di costruzione di un'opera assistenziale da parte di un soggetto avente natura pri-
vata (Congregazione delle sorelle dei poveri). Per l'esenzione dai contributi delle case di
riposo per anziani gestite da un ente morale, cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 6 aprile
1994, n. 168, iv4 1994, I, 1917; nonche per I' ampliamento della casa parrocchiale, cfr.
T.A.R. Toscana, Sez. III, 9 dicembre 1996, n. 559, iv4 1997, I, 620 e, in genere, per gli
edifici di culto, cfr. Cons. Stato, Sez. I, 27 giugno 2001 n. 536/98, in It Cons. Stato, 2001,
I, 2571. La gratuita della concessione a costruire impianti sportivi non pubblici e stata
ammessa solo per gli impianti realizzati dagli enti istituzionalmente competenti in ma-
teria sportiva (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 14 maggie 1994, n. 316, iv4 1994, I,
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 399
menta anche ad opere costruite da privati, opere di edilizia abitativa
non pubblica o installazioni industriali, artigianali, previste dalle
Qyesto principia di gratuita del permesso e stato confermato per
tutte le opere eseguite in dipendenza del terremoto del novembre
1980 (art. 56, 6° comma, legge 219 del1981).
e) Interventi relativi aile fonti rinnovabili di energia ed al rispar-
mio di energia, nel rispetto delle norme urbanistiche e di tutela dei
beni culturali e ambientali (art. 17, comma 3, lett. e, t.u.).
f) II nostro ordinamento giuridico e caratterizzato da un enorme
ed imprecisato numero di leggi che non trova riscontro in nessun al-
tro Paese. Spesso il testa di queste leggi e anche incerto od equivoco.
Fra queste e compresa la legge 1 marzo 1994, n. 153, che ha esonera-
to dal pagamento degli «oneri concessori» la volumetria destinata alia
costruzione di sale cinematografiche (norma che non risulta abroga·
ta dal testa unico).
2460). In genere, estata esclusa Ia gratuita ove si tratti di opere - sia pure d'interesse ge-
nerale - realizzate da un soggetto privata che operi con finalita di lucro (T.A.R. Lom-
bardia, Milano, 20 febbraio 1995, n. 220, iv4 1995, I, 1623; id., 8 maggio 1995, n. 687,
iv4 1995, I, 2946), ma non quando il privata agisca per canto di un ente pubblico, cui
!'opera sia riferibile (T.A.R. Lombardia, Milano, 5 giugno 1995, n. 800, iv4 1995, I,
3591; sui casi di opere realizzate «per canto di un Ente pubblico», v. Cons. Stato, Sez. V,
29 settembre 1997, n. 1067, in It Cons. Stato, 1997, I, 1227).
V. anche Cons. Stato, Sez. V, 21 gennaio 1997, n. 69, in It Cons. Stato, 1997, I, 61,
secondo cui l'esenzione dal contribute presuppone che !'opera d'interesse generale sia
realizzata da un Ente pubblico, salvo che trattasi di opera di urbanizzazione eseguita da
soggetto privata in attuazione di una specifica indicazione contenuta nella strumento
urbanistica (conf. T.A.R. Lazio, 5 novembre 1996, n. 1978, in Rassegna T.A.R., 1996, I,
4389; T A.R. Emilia Romagna, Sez. II, 18 luglio 2000 n. 736, ivi 2000, I, 4438). E stato
escluso !'onere del contribute perle Fondazioni, in quanta tendono a! soddisfacimento
di interessi privatistici e comunque di un numero limitate di persone (Cons. Stato, Sez.
V, 12 luglio 2005 n. 3774, in Il Cons. Stato, 2005, I, 1222). Parimenti, estato escluso che
le Onlus possano beneficiare dell'esonero del contribute concessorio, poiche non pos-
sono essere qualificate come enti istituzionalmente competenti (Cons. Stato, Sez. V, 11
gennaio 2006 n. 51, in Edilizia e Terr., 2006, n. 3, 17).
(108) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 2004 n. 174, in It Cons. Stato, 2004, I, 102,
secondo cui Ia gratuita del permesso di costruire va estesa anche ai casi di ricostruzione
in altro sito, a parita di volume e di destinazione d'uso, di edificio espropriato e distrut-
to per realizzare un'opera pubblica.
400 CAPITOLO XXIV
22. Barriere architettoniche
f.
Con Ia Iegge 9 gennaio 1989, n. 13 (modif. dall'art. 24 Iegge 5 feb-
braio 1992, n. 104), contenente «Disposizioni per favorire il supera-
mento e I' eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici pri-
vati», fu esteso al comparto privata l'obbligo finora previsto solo per
le opere pubbliche (109). La normativa recepita dal t.u. (artt. 77 sgg.)
prevede espressamente che i progetti relativi alia costruzione di nuo-
vi edifici privati od alia ristrutturazione di interi edifici, ivi compresi
quelli di edilizia residenziale pubblica, sovvenzionata e agevolata, de-
vono contenere l'eliminazione delle barriere architettoniche garan-
tendo l'accessibilita, l'adattabilita e la visitabilita degli edifici, secon-
do le prescrizioni tecniche stabilite con decreta del Ministro delle in-
frastrutture e dei trasporti (110).
(109) E stata ritenuta illegittima l'aggiudicazione di un appalto per Ia realizzazione
di un centro sportive, ove il relative progetto si ponga in contrasto con le prescrizioni
del capitolato speciale in tema di abbattimento delle barriere architettoniche (Cons. Sta-
te, Sez. V, 4 dicembre 1990, n. 816, in Riv. giur. edit;z;.a, 1991, I, 411). Sulla portata del-
l'art. 9 Iegge 13/1989, v. T.A.R. Molise, 28 giugno 2001 n. 191, in Rassegna T.A.R., 2001,
I, 2903.
(110) Con il D.M. LL.PP. 14.6.89 n. 236 fu emanate il regolamento di attuazione
dell'art. 1 della I. 13/89, che contiene le prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'ac-
cessibilita, I' adattabilita e Ia visitabilita degli edifici privati e di edilizia residenziale pub-
blica sovvenzionata e agevolata.
II decreta contiene il campo di applicazione e le definizioni principali. Le norme si
applicano: agli edifici privati di nueva costruzione, residenziali e non, compresi quelli
di edilizia residenziale convenzionata; agli edifici di edilizia residenziale pubblica sov-
venzionata e agevolata, di nueva costruzione; alia ristrutturazione di edifici intesa come
categoria di intervento definita a[ titolo N, art. 31 lettera d), della Iegge n. 457/78; agli
spazi esterni di pertinenza di tutti i suddetti edifici.
Vengono definiti i tre concetti di accessibilita, visitabilita e adattabilita sui quali si
basa Ia normativa, nel modo seguente:
- per accessibilita si intende Ia possibilita, anche per persone con ridotta o impedita
capacita motoria o sensoriale, di raggiungere l'edificio ele sue singole unita immobiliari
e ambientali, di entrarvi agevolmente e di fruirne spazi e attrezzature in condizioni di
adeguata sicurezza e autonomia;
- per visitabilita si intende Ia possibilita, anche da parte di persone con ridotta o
impedita capacita motoria o sensoriale, di accedere agli spazi di relazione e ad almena
un servizio igienico di ogni unita immobiliare. Sana spazi di relazione il soggiorno o
pranzo dell'alloggio e quelli dei luoghi di lavoro, servizio ed incontro, nei quali il citta-
dino entra in rapporto con Ia funzione ivi svolta;
II. l'llRMESSO DI COSTRUIRE 401
La legge (art. 77, c. 3, t.u.) pone quattro condizioni che comunque
devono essere rispettate nella progettazione:
- accorgimenti tecnici idonei alia installazione di meccanismi per
l'accesso ai piani superiori ivi compresi i servoscala;
- idonei accessi aile parti comuni degli edifici e aile singole unita
immobiliari;
almena un accesso in piano (rampe prive di gradini o idonei
mezzi di sollevamento);
- l'installazione, nel caso di immobili con piu di tre livelli fuori
terra, di un ascensore per ogni scala principale raggiungibile me-
diante rampe prive di gradini.
AI progetto deve essere allegata la dichiarazione del professionista
abilitato di conformita degli elaborati alle disposizioni in materia.
Le opere rivolte all'abbattimento delle barriere possono essere rea-
lizzate su edifici esistenti, in deroga alle norme sulle distanze previste
dai regolamenti edilizi, fermi restando, pero, i limiti fissati dal codi-
ce civile ove fra le opere da realizzare e i fabbricati alieni non sia in-
terposto uno spazio di uso comune.
La Iegge prevede, fra l'altro, che le delibere condominiali aventi
per oggetto innovazioni riguardanti l'abbattimento delle barriere ar-
chitettoniche sono approvate con le maggioranze di cui all'art. 1136,
secondo e terzo comma, del c.c. e non con quelle piu elevate dell'art.
- per adattabilita si intende Ia possibilita di modificarne nel tempo lo spazio co-
struito a costi limitati, allo scopo di renderlo completamente ed agevolmente fruibile
anche da parte di persone con ridotta o impedita capacita motoria o sensoriale. Per
quanta concerne l'obbligo di realizzare i tre requisiti sopra definiti, Ia normativa si e-
. sprime nel modo seguente.
L'accessibilita deve essere garantita per gli spazi esterni e Ie parti comuni degli edifi-
ci, per almena il 5% degli alloggi previsti negli interventi di edilizia residenziale sov-
venzionata, per gli ambienti destinati ad attivita sociali, per gli edifici sedi di aziende
soggette alia normativa sui collocamento obbligatorio.
La visitabilita deve essere garantita per ogni unita immobiliare (quindi, nel caso di
edilizia abitativa, per ogni alloggio), con alcune puntualizzazioni per categoric di unita
immobiliari (alloggi, sedi di attivita ricettive, sedi di culto, ecc.).
La adattabilita deve essere garantita per tutte le unita immobiliari, nelle parti e
componenti perle quali non sia gia richiesta Ia visitabilita e/o l'accessibilita.
Negli edifici residenziali unifamiliari e in quelli plurifamiliari privi di parti comu-
ni, esufficiente che sia soddisfatto il solo requisite della adattabilita.
 4UL CAl'l1'0LO XXIV

1120 c.c. prima necessarie (111), salva la possibilita di realizzare alcu-

ne opere anche nel caso di rifiuto del condominia (art. 78, c. 2, t.u.).
Particolari disposizioni sono stabilite dall'art. 82 t.u. per gl[•,edifi-
ci pubblici e privati aperti al pubblico.

(Ill) Peraltro, nemmeno con delibera condominiale si possono consentire innova-

zioni che rendano talune parti comuni dell'edificio inservibili all'uso e al godimento
anche di un solo condomino (Cass., Sez. II civ., 25 giugno 1994, n. 6109, in Giur. itaL,
1995, I, 405). Tuttavia, in mancanza della delibera dell'assemblea condominiale, i porta-
tori di handicap, entro tre mesi dalla richiesta, hanno facolta di realizzare a proprie spe-
se i servoscala e altre strutture agevolmente rimoyibili, nonche ampliare porte di acces-
so.
 CAPITOLO XXVII

RAPPORT! DI VICINATO NELLE COSTRUZIONI

SOMMARIO: 1. Distanze legali. - 2. Luci e vedute.

1. Distanze legali

Le distanze tra le costruzioni rappresentano un limite all'esercizio

del diritto della proprieta e vengono regolate dalla legge sia per eli-
minare le possibili liti che potrebbero sorgere tra proprietari di fondi
contigui, sia per ragioni di igiene e di estetica. Qtesti motivi hanna
indotto il legislatore a regolamentare in modo specifico il problema
delle distanze. Negli articoli 873 e seguenti del codice civile, fino a
giungere all'art. 899, ·sono regolate le distanze tra le costruzioni,
nonche per le piantagioni, per gli scavi, per i fossi e per le siepi e da-
gli artt. da 900 a 907 le distanze delle luci e delle vedute.
Le costruzioni, quando non siano in aderenza o in appoggio, de-
vono essere paste ad una distanza non minore di tre metri tra lora o
a quella diversa (sempre comunque maggiore) prevista dalle norme
edilizie locali. Qtindi le norme locali integrano queUe del codice,
:\~ nel sensa che le norme rimangono sempre queUe del codice stesso,
rna laddove si legge la distanza di tre metri deve invece leggersi quel-
la maggiore prevista dal regolamento edilizio o dal piano regolatore,
che, come si e indicato al Cap. IX (standards urbanistici), fuori dei
centri storici deve prescrivere una distanza tra le costruzioni non
minore di metri 10. Nel caso di costruzione ad una distanza inferio-
t:c·tn r·· az=mr
472 CAPITOLO XXVII
re a quella prescritta, il trasgressore puo essere condannato alla de-
molizione della parte di costruzione sita a distanza non regolamen-
tare, anche se l'opera sia stata autorizzata dall'Autorita amministrati-
va (su cio v. retro, cap. XXN, n. 19).
La distanza tra le costruzioni e prevista dallegislatore senza preci-
sare chi dei due proprietari finitimi debba sacrificare il proprio spa-
zio per assicurarla. Finisce, cosi, per acquistare rilevanza il c.d. crite-
ria della prevenzione, nel sensa cioe che chi costruisce per prima ri-
sulta avvantaggiato (rna ora spesso i regolamenti edilizi contengono
una normativa che assicura la ripartizione del sacrificio in misura
eguale tra i due proprietari di fondi finitimi, prescrivendo una de-
terminata distanza dai confini) (!). Secondo la norma del codice, chi
costruisce per prima puo portare la propria costruzione fino al con-
fine o arrestarla prima di esso. 11 secondo edificante potra, a seconda
della scelta del prima, arrivare anch'egli fino al confine (costruendo
in appoggio o in aderenza), oppure tenere la propria costruzione ad
una distanza di tre metri dall'altra (salvo una distanza maggiore fis-
sata dalle norme locali). Qyando chi ha costruito per prima ha pa-
sta il suo edificio ad una distanza dal confine minore di un metro e
mezzo, il secondo potra egualmente raggiungere con la propria fab-
brica la costruzione preesistente, costruendo a sua volta in appoggio
o in aderenza (2). Percio il prima costruttore, se vuole evitare che il
(1) Secondo !a giurisprudenza, il principia della prevenzione, nei rapporti tra priva-
ti, opera anche nel caso che !a prima costruzione sia stata realizzata abusivamente (Cass.
civ., Sez. II, 2 agosto 1995, n. 8476, in Il Cons. Stato, 1996, II, 228; v. anche nota 3).
Sulla disapplicazione (ai sensi dell'art. 5 Iegge 10 marzo 1865 n. 2248, all. E) delle
disposizioni dei piani urbanistici, recanti illegittimamente distanze tra le costruzioni
inferiori a quelle prescritte dal d.m. sugli standard, cfr. retro, cap. VIII, nota 1. II criteria
della prevenzione si applica anche quando una norma urbanistica locale prevede sia
una distanza dal confine, sia !a possibilita dell'aderenza (Cass., Sez. II civ., 28 novembre
1998, n. 12103, in Riv. giur. edilizia, 1999, I, 482). In questi casi, il primo costruttore
puo costruire alla prescritta distanza dal confine oppure sui confine, rna non ad una
distanza dal confine inferiore a quella prescritta (Cass., Sez. II civ., 5 ottobre 2000 n.
13286, in Urbanistica e appalti, 2001, 190; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 10
giugno 2003 n. 734, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 3305),
(2) L'art. 879 del codice civile esenta gli edifici demaniali e quelli d'interesse stori-
co-artistico dalla comunione forzosa del muro. Peraltro, !a giurisprudenza ha precisato
che gli edifici demaniali non sono sottratti all'osservanza delle distanze legali (Cons.
State, Sez. V, 3 novembre 2000 n. 5907, in Il Cons. Stato, 2000, I, 2415).
RAPPORT! DI VICINATO NELLE COSTRUZIONI 473
secondo edifichi in appoggio o in aderenza, deve costruire ad alme-
na un metro e mezzo dal confine (od alla meta della maggiore di-
stanza prescritta dalle norme locali). Con il rispetto di eguale distan-
za da parte del secondo costruttore si otterra cosi quella distanza di
tre metri che la legge ha previsto. E pacifica che l'acquisto della co-
munione del muro di fabbrica derivante dalla possibilita di costruire
in appoggio potra essere impedito dalla esistenza di diritti incompa-
tibili con essa, come un diritto di servitu, che sarebbe neutralizzato
dalla costruzione in appoggio. Cosi pure se tra i due fondi vi e una
striscia di terrene di proprieta di un terzo non si potra acquistare la
comunione rna dovra osservarsi la distanza legale (3).
(3) Cfr. Cass., Sez. II civ., 22 ottobre 2004 n. 20606, in Edil e territ., 2004, n. 49, 35.
Secondo !a giurisprudenza, in tema di distanza tra costruzioni con profile verticale a
linea spezzata (a zig-zag), chi per primo edifichi sui confine !a parte inferiore della pro-
pria costruzione (nella specie il pianterreno) non puo, nel proseguimento dell'opera, re-
alizzare-piani superiori arretrati in misura inferiore all'intero distacco legale dal confine,
e in ogni caso non puo impedire a! vicino, che costruisca in aderenza o con appoggio a
detta parte inferiore, di innalzare !a propria costruzione perpendicolarmente, anche con
!a creazione di intercapedini (Cass., Sez. II civ., 20 luglio 1999, n. 7762, in Sett. giur.,
1999, II, 1820; id., 28 gennaio 1985, n. 449, iv4 1985, II, 596). La distanza legale va sem-
pre individuata con riferimento alla base dell'edificio preesistente, per cui nel caso di
arretramenti ai piani superiori il secondo costruttore frontistante non puo avanzare i
piani superiori ad una distanza inferiore rispetto alla detta base (Cass., Sez. II civ., 20
febbraio 2003 n. 2570, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1150: v. anche Cass., Sez. II, 12 gen-
naio 2005 n. 400, iv4 2005, I, 1172, sull'obbligo, in caso di sopraelevazione, di rispettare
i limiti di distanza, dal confine o tra le costruzioni, che siano soprawenuti rispetto
all'edificio sottostante, nonche - nel caso di fabbricato posto sui confine - sull'impos-
sibilita di sopraelevare ad una distanza dal medesimo inferiore alia meta del prescritto
distacco tra le costruzioni, anche in mancanza di un edificio frontistante). Nel caso di
terreni separati da un'area intermedia di proprieta di un terzo o in comune, v. Cass.,
Sez. II civ., 23 maggie 2002 n. 7525, in Guida al dir., 2002, n. 29, 66; id., 17 gennaio
2003 n. 627, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1154. Secondo i! T.A.R. Lombardia, Sez. II, 28
aprile 1998, n. 809, in Rassegna T.A.R, 1998, I, 2413, quando le norme di attuazione di
un piano regolatore prescrivono una determinata distanza delle costruzioni dal confine
in relazione all'altezza della costruzione medesima, bisogna far riferimento all'altezza
massima dell'edificio in progetto e senza tener conto degli arretramenti degli ultimi
piani. V. anche Cass. civ., Sez. II, 9 novembre 1999, n. 12443, in Sett; giur., 2000, II, 270,
secondo cui - qualora il piano regolatore prescrive un distacco delle costruzioni dal
confine, salva !a possibilita di costruire in aderenza ai fabbricati gia edificati sui confine
- non e consentito costruire sui confine anche per quella parte del medesimo «priva di
opere edificatorie». Per il caso di norma che·prevede una distanza tra le costruzioni e
dal confine, ammettendo !a possibilita dell'aderenza, v. Cons. Stato, Sez. V, 13 gennaio
 474 CAPITOLO XXVII
Le distanze dovranno misurarsi dagli sporti pili avanzati di ci~­
scun edificio: cosi, se ambedue le facciate avranno balconi, la misu!
razione dovra farsi dal punto pili sporgente di questi (non si tiene
conto, invece, di cornicioni, tubazioni, davanzali delle finestre, e cosi
via) (4). In giurisprudenza e stato affermato che le distanze fra le co-
2004 n. 46, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 725, che dichiara anche !a competenza del giu-
dice amministrativo, nel caso di ricorso avverso un permesso di costruire per violazione
delle norme sulle distanze legali. Per le rientranze orizzontali, v. Cons. State, Sez. V, 24
novembre 1990, n. 792, in It Cons. Stato, 1990, I, 1400; e Cass., Sez. II, 15 dicembre
1993, n. 12419, in Sett. giur., 1994, n. 14; 15 gennaio 1997, n. 342, in Riv. giur. edilizia,
1997, I, 702.
Sulla possibilicl di costruire verso il confine lunge una linea spezzata, v. T.A.R.
Marche, 14 novembre 2003 n. 1353, in Rttssegna T.A.R., 2004, I, 284.
(4) Cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 19 gennaio 2004 n. 6, in Rttssegna T.A.R,
2004, I, 1109; T.A.R. Lazio, Sez. !I-bis, 27 maggie 2003 n. 4754, iv4 2003, I, 2491; T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. IV, 17 giugno 2002 n. 3598, in Rttssegna T.A.R, 2002, I, 3075;
Cass., Sez. II civ., 10 giugno 1998, n. 5719, in Sett. giur., 1998, II, 1459 (che si riferisce a
«balconi di apprezzabile profondita, ampiezza e consistenza,); Cons. State, Sez. V, 19
marzo 1996, n. 268, in II Cons. Stato, 1996, I, 415; Cass. civ., Sez. II, 26 gennaio 2005 n.
1556, in Riv. giur. editizia, 2005, I, 1142; 24 ottobre 1989, n. 4322, in II Cons. Stato, 1990,
II, 64; (in sense contrario, nel caso di «sporti di limitata enticl, che non incidono sui
volume e sulla superficie coperta», v. T.AR. Lombardia, Brescia, 4 settembre 2001, n.
771, in Rttssegna T.A.R, 2001, I, 3705). Non e soggetta alia normativa sulle distanze
I' esecuzione di una rampa carrabile a ridosso del confine, ma interrata e non sporgente
dal terrene (T.A.R. Lazio, Sez. II, 3 maggio 1994, n. 562, in Rttssegna T.A.R, 1994, I,
1749). Invece, Ia distanza va misurata da una tettoia su una piattaforma di cementa ar-
mata, su pilastri di ferro, di notevole mole (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, 7
novembre 1994, n. 525, iv4 1995, I, 207; con£ Cass., Sez. II civ., 24 maggie 1997, n.
4639, in II Cons. Stato, 1997, II, 1398; in generale, sulla rilevanza delle tettoie ai fini della
misurazione delle distanze, v. Cass., Sez. II civ., 30 ottobre 2003 n. 16358, in Edilizia e
Territorio, 2003, 47, 135), nonche da un barbecue, ritenuto elemento costruttivo di com-
pletamento dell'edificio (Cass., Sez. II civ., 29 agosto 1997, n. 8240, iv4 1997, II, 2088) e
dal muro di contenimento di un terrapieno, che ha prodotto un dislivello (Cons. Stato,
Sez. V, 26 giugno 2000 n. 3637, iv4 2000, I, 1521); in genere, e stata considerata costru-
zione, rilevante ai fini delle distanze legali, anche un terrapieno, se creato artificialmente
a! si sopra dellivello medic del piano di campagna originario (Cass., Sez. II civ., 11 no-
vembre 2003 n. 1695, in Guida at diritto, 2003, dossier Hi, 39); v. anche Cass., Sez. II, 15
giugno 2001 n. 8144, secondo cui, ai fini dell'applicazione delle distanze legali, il muro
di sostegno costituisce costruzione. Sull'inapplicabilicl dei limiti di distanza nel caso di
pali in cementa realizzati a sostegno di una tettoia, v. T.A.R. Abruzzo, 8 giugno 2001 n.
390, in Rttssegna T.A.R, 2001, I, 2888; invece, sull'applicabilicl della disciplina delle di-
s~anze aile tettoie, purche di carattere non precario, v. T.A.R. Piemonte, Sez. I, 14 mag-
gto 2003 n. 715, iv4 2003, I, 2552. Per altri richiami, v. CELESTE, Limiti legati della pro-
pieta.. ., in Riv. giur. editizia, 2004, II, 34 sg.
Ri\l'l'ORTI DI VICINATO NELLE COSTRUZIONI 475
struzioni sono inapplicabili aile parti di costruzione non emergenti
dal terreno anche se di dimensioni notevoli e dotate di destinazione
autonoma, in quanto non si formano dannose intercapedini con i
fabbricati alieni frontistanti (5).
Secondo la giurisprudenza, le distanze tra le costruzioni non si
misurano in modo radiale, bensi in modo lineare, in quanta la legge
e diretta ad evitare intercapedini dannose (6) (mentre, salvo una nor-
ma espressa in diverso senso, l'altezza si misura dal piano di campa-
gna con riguardo a tutti i lati della costruzione) (7).
N el caso di sopraelevazione di preesistenti fabbricati, non si puo
derogare aile distanze minime prescritte dalla normativa di zona, an-
che nell'ipotesi di allineamento col sottostante corpo di fabbrica (8).
(5) Cfr. Cass., Sez. II, 4 dicembre 1995, n. 12489, in Guida a! diritto, 1996, 7, 94; 1°
marzo 1995, n. 2343, in II Cons. Stato, 1995, II, 1571; 21 dicembre 1992, n. 13529, in
Riv. giur. editizia, 1993, I, 1039; 1° luglio 1996, n. 5956, in Sett. giur., 1996, II, 1298, ri-
guardante Ia costruzione di un campo da tennis; Cons. Stato, Sez. V, 27 novembre 1981,
n. 604, in It Cons. Stato, 1981, I, 1261; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 2 giugno 1984, n. 163, in
Rttssegna T.A.R, 1984, I, 2528; T.A.R. Marche, 9 giugno 1988, n. 313, iv4 1988, I, 2759;
T.A.R. Lombardia, Sez. I, Milano, 20 dicembre 1988, n. 428, iv4 1989, I, 516 (riguardan-
te una piscina completamente interrata); invece i limiti di distanza sono applicabili nel
caso di locali artificialmente interrati per effetto del riporto di terra (T.A.R. Piemonte,
23 novembre 2000 n. 1243, iv4 2001, I, 147).
La giurisprudenza ha anche precisato che l'obbligo di rispettare i limiti di distanza
tra i fabbricati stabiliti dagli strumenti urbanistici sussiste anche quando esiste un pre-
cedente fabbricato abusive (Cons. giust. amm. reg. sic., 1° giugno 1993, n. 226, in It
Cons. Stato, 1993, I, 795). V. poi Corte cost., 18 aprile 1996, n. 120, ivi, 1996, II, 648.
(6) Cfr. Cass., Sez. II civ., 25 giugno 1993, n. 7048, in It Cons. Stato, 1993, II, 1919 e
24 maggio 1997, n. 4639, iv4 1997, II, 1398. Peraltro, sull'obbligo di osservare le pre-
scritte distanze dal confine anche se Ia costruzione non supera in altezza il dislivello tra
il fondo su cui insiste e quello a confine, v. Cass. civ., Sez. II, 10 novembre 1998, n.
11280, in It Cons. Stato, 1999, II, 560.
Sui concetto di costruzioni frontistanti, v. CELESTE, op. cit., 33; sulla osservanza del-
la distanza minima con riferimento ad ogni punto dei fabbricati. v. T.A.R. Emilia Ro-
magna, Parma, 19 gennaio 2004 n. 6, in Rttssegna T.A.R., 2004, I, 1109; sull'inapplica-
bilita della distanza nel caso di fabbricati disposti ad angola senza parti contrapposte, v.
T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, 29 luglio 2004 n. 270, iv4 2004, I, 3463.
(7) Cfr. T.A.R. Marche, 28 luglio 1995, n. 392, in Rttssegna T.A.R., 1995, I, 4276;
T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 febbraio 1999, n. 126, iv4 1999, I, 1271; id., 13 giugno 2001
n. 1317, iv4 2001, I, 2753.
(8) Cfr. Cass., Sez. II civ., 26 gennaio 2001 n. 1108, in Guida at diritto, 2001, n. 8, 63;
T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 1° agosto 2002 n. 447, in Rttssegna T.A.R, 2002, I, 3539;
T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 marzo 1995, n. 557, in Rttssegna T.A.R, 1995, I, 1543. Invece,
476 CAPITOLO XXVII
Invece, nell'ipotesi di demolizione e fedele ricostruzione (sepza
aumento di volume e senza modifica della superficie occupata) O.on
sono applicabili le norme sulle distanze stabilite per le nuove costru-
zioni, salva un' espressa norma in sense contrario prevista dagli
strumenti urbanistici (9).
La costruzione in aderenza puo essere fatta valere non soltanto ri-
spetto al muro esistente sui confine, rna anche rispetto al muro di-
stante meno di un metro e mezzo dal confine stesso. I muri di cinta
sono esonerati dall'obbligo delle distanze (10) proprio perche non
sono considerati delle vere e proprie costruzioni, rna solo mezzi di
demarcazione della linea di confine. Si intende per muro di cinta,
comunque, quel muro che recinge una determinata proprieta sepa-
randola da queUe vicine: possono essere messi sui confine o a cavallo
delle due proprieta; in linea di massima la loro altezza non potra
superare i tre metri. Alcuni edifici non sono assoggettati alia possibi-
lita di costruzione in appoggio o in aderenza e piu precisamente
quelli appartenenti al demanio pubblico o soggetti allo stesso regi-
me (11), nonche gli edifici aventi interesse storico, archeologico o ar-
tistico. Tale esenzione viene giustificata dal principia della inaliena-
bilita di detti beni.
sull'inapplicabilita delle norme sulle distanze tra le costruzioni nel caso di demolizione
e ricostruzione sullo stesso sedime, cfr. T A.R. Piemonte, Sez. I, 10 febbraio 2000 n. 145,
iv4 2000, I, 1810; T.A.R. Toscana, Sez. II, 28 marzo 1996 n. 178, iv4 1996, I, 1975 (con
riferimento aile distanze di cui al D.M. 1444 del1968); v. anche nota seguente.
(9) Cfr., Cons. State, Sez. V, 8 settembre 2003 n. 5032, in Riv. giur. edilizia, 2003, I,
1528, con nota di richiami; T.A.R. Umbria, 28 dicembre 2000 n. 1075, in Rttssegna
T.A.R, 2001, I, 619; Cass., Sez. II civ., 26 ottobre 2000 n. 14128, in Edilizia e Territorio,
2000, n. 44, 37, secondo cui in ogni caso i limiti di distanza fra le costruzioni devono
essere applicati per le parti eccedenti le dimensioni dell' edificio originario.
(10) Cfr. Cass., Sez. II, 15 gennaio 1997, n. 342, in Sett. giur., 1997, n. 10, II, 350. In
sensa contrario, per i muri di cinta tra i fondi a dislivello, che assolvono anche all'ulte-
riore funzione di contenere la scarpata oil terrapieno, v. Cass., Sez. II, 23 aprile 1997, n.
3511, in Guida a! diritto, 1997, n. 20, 47; v. anche la distinzione di cui a T.A.R. Sardegna
9 marzo 2000 n. 233, in Rttssegna T.A.R, 2000, I, 2946. Sui criteri di misurazione
dell'altezza di edifici in declivio, v. T A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 5 luglio 2004 n. 2843, iv4
2004, I, 3224.
(11) Sull'applicabilita delle norme sulle distanze ai beni demaniali, v. Cons. State,
Sez. V, 3 novembre 2000 n. 5907, in II Cons. Stato, 2000, I, 2415.
RAPPORT! Dl VICINATO NELLE COSTRUZIONI 477
Si ha costruzione in aderenza quando i due mUI;i di fabbrica, del
tutto autonomi, combacino senza che tra essi sussista alcuna inter-
capedine neppure di pochi centimetri .(12). ~ co.ntrario ?er costru~
zione in appoggio si intende Ia costruz10ne m ~Ul ~no .de1 du~ ~un
di fabbrica sia comune ad entrambe le costruz10m. Gh attuah Slste-
mi di costruzione rendono normale Ia possibilita della costruzione
in aderenza ed improbabile invece l'appoggio.
La distanza da osservarsi per Ia costruzione di pozzi o cisterne
non puo essere inferiore a 2 metri dal confine, mentre invece le tu-
bazioni di acqua o di gas ad un metro e mezzo dal confine, ed anco-
ra per i fossi e per i canali la distanza deve essere pari alia loro pro-
fondita.
II rispetto delle anzidette distanze non e previsto per i beni de-
maniali. Pertanto, ove, ad esempio, Ia P.A. abbia autorizzato lo scavo
di un fosso su una strada pubblica a confine di un fondo di proprie-
ta privata, il proprietario non puo chiedere che sia ripristinato lo sta-
te dei luoghi.
Diversa regolamentazione vale per le piantagioni e le distanze va-
rieranno a seconda della loro grandezza. Per gli alberi d'alto fusto
(noci, castagni, pini, platani, etc.) (13) la distanza e di 3 metri dal c~n­
fine, per quelli di non alto fusto e che non superano l'altezz~ d1 3
metri la distanza e di un metro e mezzo dal confine, mentre mvece
per le piantagioni di altezza piu modesta (viti, piante da frut~o alte
non piu di m. 2,50, siepi vive, etc.) la distanza dal confine e d1 mez-
zo metro.
L'art. 890 del codice civile prescrive anche distanze per fabbriche
e depositi nocivi o pericolosi (14).
(12) Sono ammissibili, invece, mere anomalie edificat.orie, quali le irregolarita del.Ia
superficie del muro di uno dei due edifici (Cass., Sez. II c1v., 20 marzo 1996, n. 2871, !l1
Guida a! diritto, 1996, 23, 73).
(!3) Sulla nozione di albero ad alto fusto v. Cass., Sez. II civ., 21 novembre 2000 n.
15016. I'
(14) II titolare di un'attivita pericolosa (nella specie, im~ian.to di gas .propellente I-
quido) non puo pretendere che non siano rilasciate concess10m a costrum su un terre-
no confinante (Cons. State, Sez. V, 25 gennaio 2003 n. 346, in II Cons. Stato, 2003, I,
95).
478 CAPITOLO XXVII 1\AI'l'ORTI Dl VICINATO NELLE COSTRUZIONI 479

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Fig. 1.- Ache costruisce per prima, colloca il suo manufatto sui confine C-C1.
B puo chiedere Ia comunione del tratto a-b del muro A, a norma dell' art. 874; op-
pure dovra allontanarsi di m. 3,00 dal muro fronteggiante di A, ponendo il muro di
fabbrica della sua abitazione sulla linea c-d.
Puo ancora B costruire sullo stesso confine C-C1 in aderenza, a norma dell' art.
877.
Fig. 2. -A costruisce per prima a meno di un metro e mezzo dal confine C-C1.
B, che non vuole acquistare Ia comunione del muro a-b di A, ne costruire in ade-
renz~ (pagando in ogni caso il valor.e della striscia di suolo intermedio di proprieta
del vrct.no) deve allontanare Ia fabbnca costruenda di quanta occorre per raggiunge-
re Ia dtstanza legale di m. 3, o quella maggiore stabilita dai regolamenti locali. In
questa caso B potra aprire finestre sui suo muro di fabbrica c-d mentre A non puo
farlo, non trovandosi alla distanza minima dal confine, stabilita per 1'apertura delle
vedute.
Fig. 3. - Se A, costruendo per prima, colloca il muro ab del suo manufatto a m.
1,50 dal confine, B puo costruire alla stessa distanza dal medesimo confine, rna non
puo rendere comune il muro di A
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. Fig. 4. - Se A costruisce il suo manufatto col fronte verso il confine rappresenta-
to dalla linea spezzata a-b-c-d-e-f, B, che a sua volta vorra costruire, puo rendere
comune il tratto di muro a-b, potra costruire a 1,50 metri di distanza dal tratto c-d
e sui confine nel tratto frontistante Ia linea e-f. Secondo alcuni, invece, non dovra
oltrepassare Ia linea h-m, che equella che consente a! fronte del futuro manufatto di
B di mantenersi a distanza minima di m. 3,00 in tutte le direzioni da quella del vi-
cino A (v., pero, retro, nota 6). L'esistenza o meno di un muro di cinta sui confine
C-C1, non modifica i criteri di distanza innanzi detti. Nei soli tratti in cui Ia co-
struzione di B si trovera a distanza uguale o maggiore di m. 1,50 dal confine C-C1,
B potra aprire delle vedute (art. 905).
In tutti i casi suesposti vale il precedente rilievo per l'ipotesi che
le norme locali prescrivano una distanza tra le costruzioni maggiore
di tre metri.

Esistendo una normativa locale che prescrive il rispetto di una distanza dim. 10
tra le costruzioni, per potersi verificare il caso in figura occorre che A abbia costl'ui-
to inizialmente il muro a-b a m. 5 dal confine, per cui B puo collocarsi a distanza
di m. 10 dal muro a-b di A e quindi a m. 5 dal confine C-C1.
2. Luci e vedute
Alla stregua di quanto avviene di solito nei rapporti di huon vici-
nato, la regolamentazione legale delle luci e delle vedute tende a con-
temperare la necessita di garantire l'aria, la luce e, per il prospetto, il
godimento di una certa visuale, con la necessita oltretutto importan-
te di preservare i proprietari contigui da quelle interferenze dirette ed
indirette che, pur costituendo normale esercizio del proprio diritto
dominicale, impedirebbero, se fossero conseguite, la coesistenza ed il
 480 CAPITOLO XXVII
contemporaneo esercizio di piu diritti di proprieta, topograficamen-
te condizionati. ( tri sporti (16).
Gli artt. 900-907 c.c. raggruppano una serie di norme sempre
rientranti nella disciplina del buon vicinato, che regolano le luci e le
vedute.
A) Le vedute o prospetti consentono di guardare sui fondo del vi-
cine; questa facolta puo essere esercitata sia in forma piu limitata, e
cioe col guardare rimanendo dall'interno di una finestra, sia in mo-
do ampio, ossia con lo sporgere il capo al di la del vano e guardare
agevolmente, senza I' ausilio di mezzi come scale, sgabelli, etc., ai lati
dell'apertura (15). Rientrano pertanto tra le vedute le finestre, i balco-
ni, le terrazze con parapetti di altezza e profondita normali.
La veduta, a sua volta, puo essere: diretta, obliqua o laterale. Si ha
la prima quando la zona del fondo vicino su cui si esercita la veduta
e compresa tra le perpendicolari omologhe alia linea del muro in cui
si apre la veduta, tracciate a partire dalle estremita della veduta; si ha
veduta obliqua, quando la veduta si esercita al di la delle dette per-
pendicolari; si ha la veduta laterale quando la zona del fondo vicino
su cui la veduta si esercita si trova sulla stessa linea del muro in cui
si apre la veduta.
Per poter aprire vedute dirette, finestre o balconi, verso il fondo
del vicino, si deve rispettare una distanza minima di un metro e
mezzo dal confine o quella maggiore prescritta dalle norme edilizie
locali (o comunque pari alia meta della distanza prescritta tra le co-
struzioni).
La distanza si misura dalla faccia esterna del muro su cui si apro-
no le vedute o, se si tratta di terrazze o lastrici o se vi sono sporti, tra
le !oro linee esterne o piu sporgenti, e il confine del fondo vicino;
(15) Su queste caratteristiche della veduta, cioe di u11'apertura nel muro, che consen-
ta di guardare anche obliquamente e lateralmente, cfr. Cass., Sez. un. civ., 28 novembre
1996, n. 10615, in Guida al diritto, 1996, n. 51, 24, e Sez. II civ., 21 dicembre 1999, n.
14369, iv4 2000, n. 6, 72; v. anche T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 15 marzo 1999, n. 228,
in Rttssegna T.A.R., 1999, I, 1879, a! fine di individuare i casi in cui deve essere applicata
Ia distanza minima tra «pareti finestrate>>, · te le vedute (cfr. Cass. civ., Sez. II, 25 giugno 1994, n. 6120, in Sett. giur., 1994, II, 978).
Sulla possibilita di considerare una porta come veduta (!a cosiddetta <<porta fine-
stra••), v. Cass., Sez. II civ., 13 gennaio 2006 n. 499, in Edit. e Territ., 2006, n. 4, 16.
RAPPORT! DI VICINATO NELLE COSTRUZIONI 481
dalla ringhiera del parapetto al confine, se si tratta di balconi o di al-
Se non sono state osservate le distanze il proprietario confinante
puo sempre chiedere la chiusura delle aperture (balconi, finestre) o la
demolizione dell'opera nel termine massimo di 20 anni per impedire
la eventuale costituzione di servitu per usucapione (possibile, in
qualche caso, nel piu breve termine di 10 anni).
L' obbligo di osservare la distanza legale cessa quando tra i due
fondi vi e una via pubblica, mentre vale anche se sia interposta una
strada privata od un tratto di terrene costituente servitu di passag-
gio (17).
La distanza minima da rispettare per l'apertura di vedute laterali
od oblique, e di settantacinque centimetri, misurata dal piu vicino
lato della finestra o dal piu vicino sporto (in questo caso la distanza
sara pari ad un quarto della distanza tra le costruzioni prescritta dal-
le norme locali). Per queste vedute e prescritta una distanza minore
rispetto aile vedute dirette, che e giustificata dalla minore soggezione
che esse esercitano sui fondo del vicino.
Se per convenzione o usucapione si sia acquistato il diritto di a-
prire o tenere aperte vedute o prospetti sui fondo del vicino, questi
non puo fabbricare a distanza inferiore di tre metri (art. 905) e tali
distanze bisogna anche osservarle perle vedute laterali od oblique.
(16) Nell'ipotesi in cui una veduta sia aperta nella faccia interna di un muro perime-
trale e cioe nel fonda dell'incasso parziale di un muro, !a distanza di m. 1,50 prevista
dall'art. 905 cod. civ. per l'apertura di vedute verso il fonda del vicino deve misurarsi
dalla faccia esterna del muro e non da quella interna. Viceversa, nell'ipotesi di arretra-
mento del muro perimetrale e cioe nel caso che l'incasso del muro anziche essere par-
ziale si estenda a tutta l'altezza del muro dal piano di calpestio sino dall'estremita supe-
riore, avendosi una vera e propria rientranza nell'originaria costruzione, !a distanza di
m. 1,50 deve essere misurata dalla faccia esterna del muro arretrato nel quale siano aper-
(17) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 19 gennaio 1996, n. 8, in Rttssegna T.A.R., 1996,
I, 1067.
 482 CAPITOLO XXVII
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Figura 1
B) Le luci sono aperture che consentono unicamente il passaggio
di aria e luce e possono essere aperte sui fonda del vicino, solo se
sono osservati tutti i requisiti contenuti nella norma in esame, e cioe:
a) inferriata; b) grata fissa; c) I' altezza rispetto al proprio suolo; d)
l'altezza dal suolo del vicino.
a) La legge non prescrive le caratteristiche e le dimensioni dell'in-
ferriata, rna ne precisa la funzione, cioe quella di garantire la sicu-
rezza del vicino; ovviamente maggior sicurezza potra essere data solo
se 1'ampiezza degli interstizi non consentira il passaggio di una per-
sona, anche di giovane eta, attraverso l'inferriata.
b) Anche per la grata non e prescritta una forma speciale, rna le
sue maglie devono avere una dimensione non maggiore di tre cen-
timetri quadrati.
c) Altezza dal proprio suolo: l'altezza e stabilita in 2 metri e mez-
zo se l'apertura e a piano terreno, in 2 metri se e pasta nei piani su-
periori (cioe due metri dal pavimento). La ragione delle differenti al-
tezze si puc spiegare col fatto che dalle aperture di un locale a pian-
terrene le possibilita di arrecare disturbo al vicino sono maggiori. ·
d) Altezza dal suolo vicino: la legge dispone che le aperture siano
ad una certa altezza dal suolo sui quale guardano. ~esta altezza edi
2 metri e mezzo dal suolo del vicino (18), a meno che non si tratti di
(18) La luce diventa illegittima anche se !a detta altezza viene ridotta successivamente
all'apertura della luce, a seguito dell'elevazione della costruzione del vicino (Cass., Sez.
II civ., 10 marzo 1997, n. 2127, in Guida al diritto, 1997, n. 20, 47).
1\t\I'I'OIITI Ill VICINt\'1'0 NI!Ltll COSTRUZIONl 483
locali in tut:t:o o in pnrtc sott:crmnci, per cui la condizione dei luoghi
non consentc di osscrvarc tale altczza. ~esta deroga in via eccezio-
nale e voluta per ragioni di igiene e per una migliore utilizzazione
delle proprieta.
Un'apertura non avente i caratteri di veduta o di prospetto, in
-- C" quanta non da la facolta di affacciarsi e di guardare sui fonda vici-
no, e considerata come luce irregolare, e quindi soggetta al regime
delle luci anche se non sono state osservate le prescrizioni stabilite
dalla legge (grata fissa, inferriata, etc.).
Il vicino puc sempre ottenere di coprire il vano privo della quali-
ta di veduta, ave intenda e possa costruire in appoggio o in aderenza.
Egli inoltre ha il diritto di esigere che l'apertura sia resa conforme ai-
le prescrizioni dettate dalla legge per le luci. Le luci possono essere
aperte dal proprietario del muro contiguo al fonda altrui proprio
perche non occorre per tali luci il rispetto di alcuna distanza dal
fonda del vicino.
Il diritto che ha il proprietario di aprire tali luci non crea una
servitu, rna costituisce una estrinsecazione del diritto di proprieta. La
facolta che si esercita eperc condizionata, nel sensa che essa sussiste
sempre che il vicino non costruisca a sua volta un edificio o un
qualsiasi manufatto in appoggio o in aderenza. In tal caso la facolta
di tenere aperta una luce viene meno perche incontra illimite del di-
ritto altrui.
Se perc si acquista la comunione del muro, senza appoggiarvi la
costruzione (o non si costrul.sca in aderenza) non si ha diritto di
chiedere che le luci vengano chiuse.
Invece, come si edetto, nel caso di appoggio effettivo al muro re-
so comune o di costruzione in aderenza al muro stesso, si ha il dirit-
to di chiudere le luci che sono state aperte.
La giustificazione della norma appare evidente, perche se il vicino
fosse sempre tenuto a rispettare le luci esistenti nel muro stesso, sa-
rebbe soggetto ad un diritto di servitu. Se tale servitu non esiste, gli e
data la facolta di chiedere che le luci siano chiuse.
 4!!4 CAPITOLO XXVII
Qyando si e acquistato il diritto di avere vedute dirette verso il
fonda del vicino, il proprietario di questa non puo fabbricare a di-
stanza minore di tre metri dalla veduta (19). Tale distacco, che non ft
applica ave sia interposta una via pubblica, si misura in modo radia'~
le (2o).
.
.
---------------------------
c B
Figura 2
Nella figura in esame il fonda B si presenta con angola ottuso
verso la finestra a-b del fonda A.
In conseguenza, dalla finestra si esercitano due specie di vedute:
una veduta obliqua che deve distanziarsi almena m. 0,75 dal fonda
B, secondo la tratteggiata a-C 1; e una veduta diretta che deve distan-
ziarsi di almena m. 1,50, secondo la tratteggiata perpendicolare alia
linea del muro partendo dallo stipite a della finestra.
La veduta si esercita dalla finestra a-b, aperta verso il fonda B nel
muro del fabbricato A che eoblique al confine C-C 1.
(19) Spetta al giudice di merito stabilire, se tettoie o tendaggi fissi costituiscono co-
struzioni, che devono rispettare Ia distanza di tre metri sotto Ia soglia della veduta
(Cass., Sez. II civ., 6 novembre 2003 n. 16687, in Guida a! diritto, 2003, dossier 10, 39).
(20) Cfr. Cass., Sez. II civ., 25 giugno 1993, n. 7048, in II Cons. di Stato, 1993, II,
1919.
RAPI'ORT! DI VICINATO NELLE COSTRUZIONI 485
Dalla finestra ab si esercita sui fonda B una veduta diretta il cui
campo e delimitate dalle due perpendicolari omologhe condotte da-
gli stipiti a e b verso il confine C-C 1· La perpendicolare condotta
dallo stipite a, che e quello piu vicino al confine, deve avere lun-
ghezza non minore dim. 1,50.
B
A
b
m3
---------- ....
C'
Figura 3
A ha acquistato la servitu di veduta diretta dalla finestra ab aperta
direttamente sui confine C-C 1 verso il fonda B.
La costruzione in figura eseguita da B dista m. 3,00 in linea obli-
qua dalla soglia b della veduta. La costruzione, oltre che violare l'in-
tercapedine minima di m. 3,00 stabilita dall'art. 873, c~e q~i"non in-
teressa, viola l'articolo 907, perche non osserva la ~i;s"f~nztr di ffi:·'3, in
sensa orizzontale, dal muro in cui eaperta la veduta.