seminario

de formación
a distancia:

DESARROLLO
HUMANO
DE LAS
MIGRACIONES

2
ENCUENTRO

Políticas migratorias
internacionales

Dr. Lelio Mármora

Guía del tutor/a

Confederación
Latinoamericana
y del Caribe
de Trabajadores
Estatales
 2
Políticas
ENCUENTRO

Migratorias
Internacionales
Dr. Lelio Mármora

1. La definición de las
políticas de migraciones
internacionales
La intencionalidad con que se define una polí-
tica migratoria corresponde al objetivo explícito
con que se la formula. En la intencionalidad de
las políticas se podrían distinguir las estrategias
que les brindan su contexto; el objetivo general que
las define; los patrones migratorios sobre los cua-
les actúan; los objetivos específicos esperados; los
programas a través de los cuales se implementan
sistemáticamente y las acciones que permiten su
ejecución .
Las estrategias están orientadas fundamental-
mente a fijar la población potencialmente mi-
grante en su lugar de origen, generar migraciones
a partir de una población establecida, intervenir
en los flujos migratorios para lograr su modifica-
ción, recuperar población nacional asentada en
el extranjero, o bien incorporar al migrante ya
establecido en la sociedad receptora.
Los objetivos generales de las políticas se pue-
den diferenciar como de retención, promoción,
regulación, recuperación e incorporación.
Los patrones migratorios ya descriptos son los
que presentan las características de las migracio-
nes sobre las cuales las políticas van a incidir.
Los objetivos específicos son los que configuran
las actividades principales sobre las que se van a
centrar determinadas políticas.
Los programas están constituidos por una serie
de actividades enmarcadas en planes de acción y
con resultados esperados en diferentes etapas.
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Las políticas de retención tienen como objetivo
generar situaciones que eviten el desplazamien-
to de población hacia el exterior, ya sea por sus
características (por ejemplo, recursos humanos
calificados), o bien por su ubicación en determi-
nada área geográfica.
Su objetivo específico es el de asentar pobla-
ción por generación de empleo y aumento de la
productividad. Sus programas son de desarrollo
regional o bien de promoción de pequeñas y me-
dianas empresas.
Sus acciones están a nivel macro orientadas
a disminuir / las brechas de desarrollo entre los
países de origen y de destino. Así, pueden seña-
larse objetivos tales como los de reducción de las
deudas externas y del proteccionismo comercial
de algunos países, bajando aranceles de impor-
tación; incremento de las inversiones interna-
cionales y de la cooperación técnica y financiera
para los países de emigración. A un nivel micro,
las acciones pasan, en muchos casos, por la reo-
rientación de la utilización de remesas en inver-
siones productivas.
Las políticas de promoción implican una inten-
cionalidad de promover la entrada o salida vo-
luntaria de migrantes hacia o desde determinado
país.
Pueden ser masivas o selectivas y, en ambos
casos, sus objetivos específicos son las de fo-
mento de la inmigración.
En el caso de inmigración masiva, los progra-
mas pueden ser de: colonización, con acciones
de promoción en los países de origen, convenios
internacionales y asistencia económica para el
transporte de los inmigrantes y de información,
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con acciones de difusión sobre las características
del país de llegada.
Los programas de inmigración selectiva pue-
den ser de recursos humanos calificados, con
acciones de intermediación entre oferta y de-
manda, compensación salarial, seguros médicos
y tarifas reducidas de pasajes; de migración con
capital, con acciones de información, facilitación
de ingreso y radicación, pasantías, créditos y ta-
rifas reducidas en los pasajes; de colonización,
donde se incluyen estudios de factibilidad y se-
lección, traslado y asentamiento de los migran-
tes; y de migraciones laborales permanentes o
temporales, cuyas acciones pasan por convenios
internacionales, intermediación entre oferta y
demanda, selección, traslado y supervisión del
cumplimiento de contratos.
Es básicamente dentro de las políticas de pro-
moción donde pueden ubicarse la conceptualiza-
ción sobre sistemas migratorios y sus respectivas
políticas, en las cuales se distinguen dos princi-
pales regímenes de dichos sistemas: los de po-
blamiento y los de migraciones laborales.
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Los de poblamiento, característicos de aque-
llos países con políticas migratorias fundamen-
tadas básicamente en el aumento de la pobla-
ción y la ocupación territorial, como los Estados
Unidos, Canadá, Australia, Brasil y la República
Sudafricana, y los de migraciones laborales, ba-
sadas en el fundamento de aprovisionamiento de
mano de obra, como Francia, Alemania, Suecia,
Bélgica, Países Bajos, etc.
Las políticas de regulación están dirigidas a in-
cidir sobre los flujos migratorios establecidos, ya
sea restringiendo su movimiento, canalizándolo,
O bien facilitando su desplazamiento.
La restricción se ejecuta directamente, a través
de programas de recursos humanos calificados,
migraciones laborales y migración con capital.
La facilitación de la libre circulación por me-
dio de programas de reunificación familiar con
acciones de traslado; de integración regional con
acciones de facilitación del tránsito fronterizo, de
modificación de normas institucionales y de regu-
lación migratoria; y de refugiados con acciones de
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protección, traslado, ayuda de emergencia y solu-
ciones duraderas.
Las políticas de recuperación tienen, como ob-
jetivos específicos, los de promover la repatriación
de los nacionales residentes en el extranjero, o ac-
tivar su participación con la sociedad de origen.
Es así como esta recuperación puede tener
una connotación física que se representa con la
repatriación del emigrado, o una connotación
funcional donde lo que se pretende es activar la
participación del emigrante con la sociedad de
origen, aun cuando éste no retorne.
En el primer caso, los programas son de retor-
no con acciones de preparación, traslado, ayu-
da de emergencia o inserción sociolaboral. En el
segundo caso, los programas son de vinculación
con acciones institucionales y operativas.
Las políticas definidas a partir del objetivo de
la incorporación migratoria buscan una adecuada
inserción de aquellos migrantes ya instalados en
la sociedad de llegada.
Sus objetivos específicos están vinculados al
patrón migratorio sobre el que se aplique la polí-
tica de incorporación.
En el caso de incorporación de inmigrantes irregu-
lares, el objetivo será el de regularizar su situación.
Sus programas serán de regularización y sus accio-
nes pueden dividirse en tres etapas: preparatoria, en
la cual las acciones principales son las de lograr con-
senso de intereses, suficientes medios de aplicación
y una adecuada difusión; etapa de ejecución; y etapa
posterior, que incluye la evaluación del programa y el
análisis de la información.
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En el caso de incorporación de migración en si-
tuación regular, el objetivo específico básico es
el de promover la integración del inmigrante a la
sociedad receptora.
Con este objetivo, pueden mencionarse dos
programas: el de inserción sociocultural, cuyas
principales acciones son las de asistencia a las
asociaciones de inmigrantes y asistencia social
directa; y los de inserción sociolaboral, donde
las acciones son de intermediación entre oferta y
demanda y la promoción del autoempleo.
Cada una de estas políticas está dirigida a una
población objeto determinada: las de retención
y las de promoción a aquellos que aún no han
emigrado, las de recuperación e incorporación a
aquellos que ya emigraron, y las de regulación a
aquellos que están en proceso de migración.
La importancia de este criterio es crucial, ya
que es el que fija el objetivo general de una po-
lítica, a través de la cual se articularán todos los
programas y acciones alternativas, y se consti-
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 E2
tuirán o modificarán los instrumentos necesarios
para su desarrollo.

Una intencionalidad específica de una política

no necesariamente anula a otra, sino que, en al-
gunos casos, puede complementarIa y, en otros,
puede coexistir. Así, una política de regulación
restrictiva masiva constituye lo opuesto de una
promoción, pero cuando ambas son selectivas
pueden desarrollarse simultáneamente.

Por otro lado, muchas veces las políticas de

incorporación son complementarias a las de re-
cuperación (en los casos de retorno), o de regula-
ción (en los casos de inclusión de la variable mi-
gratoria en los procesos de integración regional).

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2. La gobernabilidad
migratoria.
La gobernabilidad migratoria puede definirse
como la articulación entre las percepciones y de-
mandas sociales sobre las causas, características, y
efectos de los movimientos migratorios ; y las in-
tencionalidades y posibilidades de los Estados para
dar respuestas a dichas demandas en un marco de
legitimidad y eficacia.
Las causas, características y efectos, constituyen
la dimensión objetiva que debe ser tenida en cuen-
ta para comprender la naturaleza, las manifestacio-
nes, y el impacto del fenómeno migratorio.
Las percepciones, y demandas sociales inclu-
yen la dimensión que se basa en valores cultu-
rales, éticos, actitudes, conductas, y relaciones
sociales que se dan entre los migrantes, las so-
ciedades de origen, y aquellas que los reciben.
Las posibilidades de los Estados de dar respues-
tas legítimas y eficaces, dependen de la perspecti-
va con que dichas respuestas se asuman.
Estas perspectivas pueden cubrir un arco muy
amplio de opciones que se articulan entre el de-
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recho soberano de los Estados sobre la entrada
y residencia de personas en su territorio , y el re-
conocimientos del “derecho a tener derechos “de
los migrantes, el cual significa” el reconocimiento
de la condición universal de personería de cada
uno y todos los seres humanos independiente-
mente de su ciudadanía nacional”.
En el caso de la gobernabilidad de las migra-
ciones el Estado debe conjugar los derechos y
demandas de dos tipos de población: la nativa y
la migrante, en el marco de la interacción econó-
mica, social, cultural y política en el que se mue-
ven estas dos poblaciones.
Comprender la perspectiva de gobernabilidad
de un Estado permite conocer las relaciones en-
tre las dinámicas migratorias y las respuestas ins-
titucionales expresadas en políticas, programas y
acciones sobre las migraciones.
Esta “capacidad de gobernar”, enfrentada a las
nuevas situaciones y desafíos que plantea la crisis
de gobernabilidad migratoria, requiere a su vez as-
cender a un nivel superior de gobierno que permi-
ta articular los intereses, derechos y obligaciones,
incorporando a actores económicos y sociales a la
definición y ejecución de los objetivos deseados
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Es así como la incorporación del sector econó-
mico y del sector social en el proceso de gober-
nar, transforma a la gobernabilidad (concebida
solo como una acción del Estado), en la “gober-
nanza migratoria”.
Gobernanza sería “el paso de un estilo jerár-
quico centralizado vertical de gobernar a un esti-
lo independiente del gobierno con las organiza-
ciones privadas sociales, lo cual hace que el go-
bierno tienda a gobernar mediante coordinación
más que por subordinación, mediante iniciativas
de diálogo, discusión, entendimiento, acuerdos y
compromisos”.
La gobernanza migratoria resulta de un proce-
so de cambio de responsabilidades y poder entre
los actores involucrados en la definición y ejecu-
ción de las políticas de migraciones.
Este proceso ha ido ampliando la participación
de dichos actores, encontrando que en las etapas
de promoción de migraciones masivas de fines
del siglo XIX y principios del Siglo XX, eran los
sectores de los gobiernos encargados de reclu-
tar, recibir, informar y encauzar las migraciones,
los principales y a veces únicos responsables de
estos procesos.
Por ejemplo, en algunos de los principales paí-
ses americanos receptores de migrantes en ese
período, la responsabilidad estaba depositada
principalmente en sus Ministerios de Agricultura,
a cargo de los programas de colonización.
Este tipo de “gobierno sectorial”, se afianza en
los organismos de seguridad durante la segunda
guerra mundial, para ir paulatinamente incorpo-
rando a otros actores tales como los Ministerios
de Trabajo y los de Relaciones Exteriores, trans-
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formando estas políticas sectoriales en políticas
gubernamentales compartidas por varias institu-
ciones del Poder ejecutivo
La participación cada vez mayor de los pode-
res judiciales y parlamentarios en la definición
y ejecución consensuada de las políticas migra-
torias transforman a las mismas en “políticas de
Estado” , la cuales se transforman en “políticas
de Sociedad” en la medida en que comienzan a
intervenir los actores de la Sociedad Civil.
Es en ese momento donde la “gobernabilidad”
se transforma en “gobernanza” migratoria.
Es difícil establecer el límite en el que la go-
bernabilidad, concebida como una política de
Estado soberano, pasa a ser una gobernanza con
participación e influencia de sectores de la socie-
dad civil, sobre todo si se tiene en cuenta que las
decisiones de entrada, salida y permanencia de
las personas siguen siendo prioridad absoluta del
Estado, aun en este mundo globalizado.
En ese sentido, se utilizará el concepto de go-
bernabilidad en forma general, para pasar al de
gobernanza en aquellos casos específicos en que
esta se manifiesta.
Tal como fue señalado, la gobernabilidad mi-
gratoria se enfrenta en la actualidad a dos cues-
tiones básicas: el de la legitimidad política y el de
la eficacia administrativa.
La interacción entre estas dos dimensiones es
fundamental para que un hecho sea gobernable.
La legitimidad es una condición indispensable en
un orden democrático, tanto dentro de los Estados
nacionales como en el concierto internacional.
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La eficacia es una condición necesaria para
que los objetivos políticos puedan concretarse.
Puede haber eficacia en un régimen totalita-
rio, pero la no existencia de legitimidad política
democrática afectará irremediablemente sus po-
sibilidades de gobernabilidad. A la inversa, puede
haber legitimidad política, pero si no está acom-
pañada por eficiencia administrativa difícilmente
el gobierno pueda ofrecer los resultados que la
convaliden ante la sociedad.
La legitimidad en la gobernabilidad migratoria
se asienta en tres condiciones: la equidad, la lega-
lidad y la transparencia del proceso de gobernar.
Estas tres condiciones están íntimamente vin-
culadas ya que la equidad es un componente ca-
da vez más indispensable de la legalidad con que
se manejan los gobiernos, y la transparencia las
atraviesa a ambas.
En las teorías del Estado clásicas la legitimidad
es la “cualidad que se anuda al poder sometido a
la ley”, refiriéndose así a una norma superior co-
mo desiderátum de si el poder político es justo,
válido o no.
Esta concepción de la legitimidad basada ex-
clusivamente en la legalidad se ha ido transfor-
mando en la medida que la sociedad ha avanzado
en sus demandas sobre el poder político.
En tanto los “súbditos” se han ido transfor-
mando cada vez más en usuarios, la legitimidad
de un gobierno no sólo se evalúa en términos del
cumplimiento que hace de las normas, sino tam-
bién de la equidad, la transparencia y la eficacia
con que ejecuta sus actos.
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En la gobernabilidad migratoria estos requisi-
tos también se presentan cada vez con más fuer-
za, pero en un contexto especial: los afectados
por las acciones gubernamentales son de dife-
rente status jurídico, por un lado, están los ciu-
dadanos nacionales y, por otro, los extranjeros.
En este marco, cabe preguntarse cuál es la
equidad que se espera de la gobernabilidad mi-
gratoria, y si esa equidad está reservada sólo a los
límites de los Estados-naciones; frente a quién se
está planteando la transparencia y en qué ámbi-
tos ésta es esperada; y qué papel juega la eficacia
como soporte de esta legitimidad.
Esta interrelación de los componentes de la le-
gitimidad lleva a su vez, a distintas problemáticas
a analizar en el planteo del “buen gobierno” de
las migraciones:
EN EL ÁMBITO DE LA EQUIDAD:
-El de las asimetrías político-económicas dentro y
entre los países de origen y de destino como cau-
sa estructural de los movimientos de población;
-El de la inclusión social, cultural y política del
migrante como ciudadano tanto de los países de
origen como de los de recepción.
EN EL ÁMBITO DE LA LEGALIDAD:
-El de los espacios de legitimización de las políti-
cas migratorias de los gobiernos.
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 E2
EN EL ÁMBITO DE LA TRANSPARENCIA:

-La transparencia política, la transparencia ad-

ministrativa y los “negocios migratorios”.

El concepto de legitimidad se traslada especí-

ficamente al campo administrativo cuando el te-
ma de la eficacia es ubicado como una de las dos
principales bases de la gobernabilidad.

En el ámbito migratorio, la eficacia está estre-

chamente vinculada con la posibilidad de contar
con las herramientas que hacen posible una co-
rrecta definición y ejecución de las políticas. Es
decir, una información objetiva, una permanente
adecuación normativa y una gestión eficiente.

Estos tres instrumentos no sólo refuerzan la

legitimidad de las políticas, ya que contribuyen
indudablemente a una mayor equidad, legalidad
y transparencia, sino que aluden también a una
relación entre fines y medios expresada en la ca-
pacidad de producir el máximo resultado con el
mínimo esfuerzo.

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Malaguesini, Cruzando fronteras, Madrid.

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El Seminario de Formación a Distancia “Desarrollo Humano de las Migraciones” es una iniciativa
conjunta de la CLATE y el IPMA y se ha desarrollado como resultado de un Convenio Marco de
Cooperación con la UNTREF.

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Caribe de Trabajadores Estatales (CLATE)
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Secretario General: Luis Bazzano
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Investigación y contenidos
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Buenos Aires. Abril 2018.