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Stato E Poteri Locali In Italia

Riassunto completo del libro compreso di divisioni in capitoli e paragrafi.

* Università

Università degli Studi di Milano


<https://www.studocu.com/it/institution/universita-degli-studi-di-milano/5288>

* Insegnamento

Storia delle istituzioni politiche


<https://www.studocu.com/it/course/universita-degli-studi-di-milano/storia-
delle-istituzioni-politiche/1611149>

* Titolo del libroStato e poteri locali in Italia


<https://www.studocu.com/it/book/stato-e-poteri-locali-in-italia/piero-
aimo/51483>
* Autore

Piero Aimo

* Caricato da

Letizia Massardi <https://www.studocu.com/it/user/2643983>

* Anno Accademico

17/18

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italiana/709035/view>

Il Terzo Reich

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2016 0812 storia delle istituzioni politiche meriggi

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Riassunto - libro "appunti di storia delle costituzioni moderne"

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Confronto fra COSTITUZIONI FRANCESI 1791 – 1793 - 1795

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politiche/riassunti/confronto-fra-costituzioni-francesi-1791-1793-
1795/1273347/view>
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Stato E Poteri Locali In Italia

Insegnamento:
Storia delle istituzioni politiche

<https://www.studocu.com/it/course/universita-degli-studi-di-milano/storia-delle-
istituzioni-politiche/1611149>
STATO E POTERI LOCALI IN ITALIA (dal 1848 a oggi)
INTRODUZIONE: LA GENESI DEL MODELLO, L’AMMINISTRAZIONE ‘ALLA FRANCESE’
Il governo locale in Francia: dalla Rivoluzione a Napoleone
Per quanto nella storia della pubblica amministrazione – moderna e contemporanea –
siano prevalenti i fenomeni di
‘lunga durata’, cioè gli aspetti di continuità burocratica e di persistenza
istituzionale, non si possono e non si devono
trascurare i momenti, anche cronologicamente molto brevi, di cesura e i tornanti
caratterizzati da una profonda
innovazione giuridico-organizzativa.
È il caso, appunto, delle radicali riforme operate dalla Rivoluzione francese,
oltrechè sul piano costituzionale
(superamento dell’assolutismo d emanazione di carte fondamentali), su quello
amministrativo (razionalizzazione degli
apparati e nuova dislocazione dei rapporti centro-periferia).
La legislazione giacobina sul governo locale si inserisce in una linea di tendenza
risalente all’antico regime (formazione
dello Stato moderno e semplificazione dei poteri cittadini), ma che è soprattutto
presente nella stagione delle riforme
Settecentesche – parziali, inadeguate e tardive quanto si vuole, ma di
indiscutibile rilievo (uniformità delle istituzioni
urbane e creazione di assemblee rappresentative) – intraprese dalla monarchia prima
dell’avvento della Rivoluzione.
In questo complesso si devono collocare i provvedimenti assunti dall’Assemblea
costituente in merito al riordinamento
del territorio nazionale e alla ristrutturazione delle collettività locali e, in
particolare, i decreti del 14-22 dicembre 1789.
Con essi si procedeva ad un originale riassetto istituzionale che si adeguava ai
principi generali dell’uniformità e del
decentramento e si fondava sui criteri basilari dell’elettività degli organi, della
collegialità degli uffici, della brevità
delle cariche, della razionalizzazione degli apparati.
L’indispensabile raccordo fra centro e periferia del sistema, garantito – sin
dall’età dell’assolutismo monarchico – dalla
figura ‘commissariale’ degli intendenti, veniva adesso affidato a funzionari
elettivi, cui erano demandati (ristretti)
compiti di consulenza, informazione e vigilanza.
Il particolarismo istituzionale, comunale e provinciale, d’antico regime veniva
così definitivamente superato.
L’equilibrio che si era così faticosamente stabilito non resse però a lungo. Fra il
1793 e il 1795, le forti tendenze
centrifughe (ripresa di un ‘municipalismo’ indipendentista), gli esasperati
conflitti di natura politica (i Giacobini,
insediati nei Comuni, avversari dei Girondini, egemoni nei Dipartimenti) e il
sostanziale fallimento dei meccanismi
(deboli) di controllo causarono un revirement centralistico che indusse i
Montagnardi prima e i Termidoriani poi, a
rafforzare gli strumenti di guida dall’alto a disposizione delle autorità
governative (agenti nazionali, rappresentanti in
missione, commissari dipartimentali). La stessa articolazione delle amministrazioni
locali vene più volte rimaneggiata.
Ad una stabilizzazione del sistema si giunse, come è noto, solo in epoca
napoleonica.
Il nuovo sistema di dominio politico instaurato dal Bonaparte, pur accogliendo non
pochi istituti giuridici e diversi
canoni organizzativi del cessato regime rivoluzionario (l’uniformità
dell’ordinamento amministrativo; il
riconoscimento, quale ente municipale, di ogni comunità territoriale; la
bipartizione delle funzioni comunali in ‘proprie’
e ‘delegate’; la suddivisione dipartimentale, distrettuale, cantonale e comunale
dello Stato), si riallacciava per molti
aspetti alle esperienze e alle tradizioni della ‘monarchia amministrativa’ del
periodo assolutistico. Sotto il profilo
strettamente costituzionale venivano drasticamente ridotti i luoghi deputati e gli
ambiti propri della partecipazione e
della rappresentanza politica, mentre il potere esecutivo, con tutte le sue
innervazioni periferiche e locali, acquisiva
ormai un’indiscussa centralità e una indubbia preponderanza.
Le stesse fonti giuridiche primarie, e sovraordinate, pativano un brusco
depotenziamento, affiancandosi alla Carta
costituzionale una pluralità di ‘atti fondamentali’ e restringendosi l’ampiezza e
la garanzia dei diritti dei cittadini. Ma
erano soprattutto gli apparati amministrativi ad essere investiti da un vigoroso
processo di razionalizzazione e
burocratizzazione.
Se i citati decreti rivoluzionari del dicembre 1789 rappresentano il momento di
maggior fioritura del principio del
decentramento, la legislazione napoleonica costituisce, al contrario, il punto più
elevato di un’immaginaria curva
dell’accentramento.
Il nuovo ordinamento si ispirava, adesso, al noto assioma giuridico-amministrativo
(criterio rudimentale, ma efficace, di
scienza dell’amministrazione) secondo cui ‘amministrare è affare di uno solo,
giudicare quello di più’.
In ciascun Dipartimento erano posti un prefetto, un Consiglio generale
dipartimentale e un Consiglio di prefettura. In
modo parallelo, in ciascun Distretto veniva collocato un sottoprefetto, coadiuvato
da un corrispondente Consiglio
distrettuale.
Infine, nei singoli Comuni, erano previsti un maire (con a fianco degli aggiunti) e
un Consiglio municipale, composto
da un numero variabile di membri.
La linea discendente del potere – politico e amministrativo – si snodava appunto
attraverso la sovrapposizione
gerarchica del ministro dell’Interno, del prefetto, del sottoprefetto, del maire.
Agli organi collegiali era invece affidata una semplice, e assai limitata, funzione
di rappresentanza delle popolazioni
locali e di censimento e mediazione dei loro interessi.
Questo deciso marchio autoritario, impresso alla distesa rete dei poteri locali,
era ulteriormente aggravato da due
principi normativi di carattere antiautonomistico: la nomina dall’alto degli
amministratori (sia pure su parziale
designazione dal basso) e dei funzionari e la rigida e minuziosa tutela governativa
sugli atti e sugli organi delle
collettività territoriali.
In tale contesto le amministrazioni comunali finivano per essere ridotte a mere
appendici del potere statale.
La ricezione della legislazione d’oltralpe in Italia
1. L’adozione della cosidetta ‘normativa di genere’ che, abolendo (sia pur con
alcune eccezioni) le antiche e
variegate forme di auto-governo municipale, applicava agli enti locali il medesimo
modulo organizzativo e
funzionale
2. L’apertura, dopo secoli di chiusura oligarchica, delle cariche amministrative
cittadine al ceto dei possidenti (i
cosiddetti ‘estimati’)
3. La concessione di una discreta autonomia, esecutiva, finanziaria e di bilancio,
ai corpi municipali,
controbilanciata, però, da un efficiente meccanismo di controlli, estesi e
minuziosi, affidati ai rappresentanti
del potere centrale (intendenti, regi delegati, governatori).
La fase iniziale della stagione rivoluzionaria (quella che coincide, più o meno,
con il cosiddetto ‘triennio giacobino’,
1796-99) ebbe certo una grande importanza sotto il profilo politico e
costituzionale (abbandono dell’assolutismo con
l’emanazione delle prime carte fondamentali) ma non altrettanto sotto quello
amministrativo. Gli ordinamenti locali e
gli apparati pubblici creati nelle varie ‘Repubbliche sorelle’ (cisalpina,
cispadana, italiana, romana, napoletana, ecc.), ad
imitazione del prototipo d’oltralpe, non ebbero, in realtà, possibilità di
funzionare in modo costante ed efficiente a causa
dell’instabilità politica.
Questo ordinamento, passando quasi indenne nelle travagliate vicende della caduta
dell’Impero e della Restaurazione,
finirà per costituire l’ossatura principale, la matrice originaria della
legislazione locale piemontese e, successivamente,
di quella dello Stato unitario → modello napoleonico.
Per quanto attiene al governo centrale, anche nel Regno d’Italia fu introdotto il
cosidetto ‘sistema ministeriale’,
articolato in diversi dicasteri con competenze specifiche, suddivisi, a loro volta,
in Direzioni generali e Divisioni.
Analogamente all’omonimo organo esistente nell’Impero francese il Consiglio di
Stato, formato da tre distinti collegi e
dotato di competenze normative, esecutive e giurisdizionali, svolse un ruolo
determinante nella produzione di una più
moderna legislazione, nel mantenere e consolidare l’unità degli apparati statali,
nella regolarizzazione
dell’amministrazione locale e nella formulazione, giurisprudenziale, di alcuni
principi basilari del nascente diritto
amministrativo.
 Regolamentazione dettagliata delle singole mansioni, disciplina puntuale dei
carichi di lavoro,
 configurazione – sia pure rudimentale – di un preciso status giuridico dei
funzionari (retribuzione, pensioni,
ecc.)
 accesso alle cariche fondato, principalmente, su criteri oggettivi (il ‘talento’)
Il meccanismo delle nomine dall’alto, per quasi tutte le cariche pubbliche, e
l’insieme dei controlli gerarchici (sugli atti,
sugli organi e sui bilanci) contribuivano, certamente, a ridurre ancor di più
l’autonomia degli enti locali. I cittadini
venivano, inoltre, gravati da u pesante carico fiscale.
La legislazione italiana si presenta, in sostanza, come la controfigura di quella
d’oltralpe (pur con taluni elementi di
spiccata originalità) e essa – per quanto bene accetta da segmenti dinamici della
società civile del tempo – è il frutto,
inevitabile, di una oggettiva debolezza ‘indigena’ nei confronti dell’egemonia
esercitata dalla Francia sul terreno
istituzionale, politico, militare, ideologico ed economico.
Insinuazione → esportazione di ordinamenti giuridici che è la risultante simultanea
di un doppio movimento, il prodotto
di notevoli impulsi esterni e di indubbie adesioni interne (nonché di inevitabili
adattamenti locali).
Dalla Restaurazione allo Statuto albertino: il Piemonte sabaudo
La caduta dell’Impero napoleonico segnò, in gran parte dell’Europa, l’avvio di un
processo, non lineare né tantomeno
incontrastato, di grave arretramento rispetto alle conquiste civili, giuridiche e
politiche imputabili, per molti versi, alla
stessa epoca rivoluzionaria. Sul piano prettamente istituzionale, l’attacco più
consistente e immediato si indirizzò,
ovviamente, nei confronti dell’assetto costituzionale e della ‘tavola’ dei diritti
soggettivi dei cittadini. Al contrario, il
modello amministrativo, nelle sue componenti essenziali e nella sua logica di
fondo, passò quasi indenne e, con le
opportune modifiche, venne mantenuto in vigore in molti dei nuovi Stati sorti (o
risorti) dopo il Congresso di Vienna.
Regno di Sardegna → per quanto concerne l’ordinamento locale, vi fu, all’inizio
(1814), un secco ripristino del regime
risalente all’età dell’assolutismo (‘illuminato’), ma, nel corso degli anni, si
produsse una sorta di ‘ibridazione’ tra la
normativa contenuta nei provvedimenti riformatori del Settecento e la tanto
aborrita legislazione di matrice
rivoluzionaria e napoleonica. E così, non solo la designazione del sindaco – prima
di derivazione elettiva – venne
trasferita nelle prerogative del governo (e ad esso fu riconosciuta, secondo il
collaudato congegno napoleonico, la
duplice funzione di capo dell’amministrazione locale e di delegato statale), ma la
stessa articolazione dei livelli di
governo (antecedentemente ridotti a due: provinciale e comunale) si omologò, nel
1818, alla ben nota razionalizzazione,
di marca francese, che ritagliava il territorio dello Stato in quattro tipi di
circoscrizione amministrativa a gradazione
scalare (da Dipartimenti, Distretti, Cantoni e Comuni a Divisioni, Province,
Mandamenti e Comuni).
In un’ottica di graduale apertura verso i ceti alto e medio-borghesi, i sovrani
sabaudi mitigarono tuttavia, nel periodo
considerato, la rigidità del sistema, ampliando i margini legali della
partecipazione dei sudditi.
Il cospicuo mutamento costituzionale e politico che si determinò, nel marzo del
1848, con l’emanazione della Carta
fondamentale del Regno, influenzò lo stesso universo dei poteri locali e degli
apparati amministrativi.
Comunque sia, il primo effetto dell’avvenuto cambiamento della ‘forma di Stato’ fu
la predisposizione di una nuova
legge comunale e provinciale che, a differenza di quella dell’anno precedente,
tenesse appunto conto della frattura
costituzionale indotta dalla comparsa dell’octroi sabaudo.
Inaugurando una prassi negativa che si sarebbe ripetuta più volte in avvenire – e
che avrebbe dunque visto il
Parlamento, in quanto tale, privato di un ruolo decisivo in argomento – il governo
Alfieri – su proposta del ministro
dell’Interno Pinelli e sulla base del ‘pieni poteri’ - approvò, il 7 ottobre 1848,
il primo ordinamento comunale e
provinciale del ‘costituzionalizzato’ Regno di Sardegna.
La legge poneva in ciascuno dei tre stadi sopra indicati (Divisioni, Province –
senza personalità giuridica – Comuni) un
organo collegiale, di natura elettiva (Consiglio) e un organo monocratico
(intendente generale, intendente provinciale,
sindaco), di designazione statale.
Presenza di una ristretta ‘giunta’ (rectius, Consiglio delegato, scelto dal
Consiglio comunale) e di alcuni vicesindaci,
con funzioni essenzialmente collaborative e preparatorie.
Imitandosi, ancora una volta, la legislazione francese, al sindaco era riconosciuta
la duplice qualità di ufficiale di
governo e di vertice dell’amministrazione municipale mentre le attribuzioni
comunali (le spese) si distinguevano in
‘obbligatorie’ (nel campo dell’istruzione elementare, del culto, delle opere
pubbliche, della polizia locale ecc) e
‘facoltative’.
Lo Statuto non conteneva fra i suoi principi fondamentali alcuna norma specifica
riguardante il potere locale, rinviando
appunto ad una futura legge ordinaria il compito di disciplinare dettagliatamente
l’intera materia.
Se, dunque, la soluzione di continuità istituzionale è visibile e consistente
nell’ambito della ‘forma di Stato’ (passaggio
da una ‘monarchia amministrativa’ ad una ‘monarchia costituzionale
rappresentativa’), non altrettanto può sostenersi in
rapporto all’ordinamento comunale e provinciale che, privo di una normazione di
sostegno di rango costituzionale,
perpetuava – sia pure in un contesto giuridico maggiormente garantista e più
estesamente partecipativo (ampliamento
dell’elettorato) – lo schema classico dei rapporti centro-periferia che si era
forgiato nell’antico regime e sviluppato,
secondo i dettami di un’ideologia razionalistica e i canoni della cultura della
modernizzazione, nella stagione
rivoluzionaria (e, soprattutto, nel periodo napoleonico) e che era giunto quasi
intatto, e addirittura rinvigorito, nell’età
della Restaurazione.
I. L’UNIFORMITA’ DELL’ORDINAMENTO: L’AMMINISTRAZIONE DEI ‘NOTABILI’ (1848-65)
1.1 Il contesto politico-istituzionale
Punto iniziale la data di emanazione dello Statuto e della prima legge comunale e
provinciale post-assolutistica e, come
termine finale, l’anno della promulgazione delle cosidette leggi di unificazione
amministrativa.
Formazione del Regno d’Italia, l’avvio del regime parlamentare e la costruzione di
un apparato statale unitario, che
sono il risultato, tanto discutibile quanto grandioso, dell’intensa e faticosa
opera di ammodernamento, legislativo e
amministrativo, intrapresa dalla cosidetta ‘Destra storica’ nell’arco breve di due
decenni circa.
La guida del Paese (del Piemonte, prima, e dell’Italia unita, poi) fu assunta da un
ristretto gruppo di uomini che spesso
avevano in comune, oltre alla provenienza socio-economica (borghesia e possidenza
terriera), convizioni ideologiche,
progetti politici e strategie di governo. In campo costituzionale erano sinceri
fautori del regime monarchico-statuario
(‘puro’), anche se molti di loro (soprattutto ad unificazione avvenuta) furono poi
gli artefici della sua lenta e tormentata
trasformazione in sistema compiutamente parlamentare. In tema di principi economici
si dichiaravano convinti assertori
del liberalismo ma, in sede di concrete scelte di politica economica, non fecero
mancare il sostegno dello Stato
all’imprenditoria privata e non disdegnarono interventi di netta marca dirigistica
per assecondare e promuovere lo
sviluppo del Paese, ancora profondamente arretrato (e legato all’agricoltura),
specialmente nel comparto industriale e
delle infrastrutture. Erano, infine, portatori di una visione pedagogica e
autoritaria dei rapporti governanti-governati (la
cosidetta ‘dittatura dei savi’) che li spingeva spesso a sacrificare o stemperare
taluni principi dell’ideologia liberale (e a
scegliere, quindi, un’eccessiva ristrettezza del suffragio, la centralizzazione
amministrativa, la repressione poliziesca
ecc.) in nome dell’emergenza politica.
La Destra non fu sempre e del tutto compatta e, specialmente in coincidenza con
l’espansione territoriale del Regno di
Sardegna, si suddivise in gruppi di prevalente estrazione regionale.
L’aggettivo ‘parlamentare’ sin qui usato va riferito, in questo contesto
problematico, alla trasformazione, graduale e non
irreversibile, che subì la ‘forma del governo’ dopo la concessione dello Statuto
albertino. Da un regime costituzionale
‘puro’ che, sul piano formale, concepiva il governo come governo del re, con i
ministri nominati e revocati direttamente
dal sovrano, si pervenne ad una ‘prassi’ parlamentare che instaurava un legame di
fiducia esplicito, e un nesso di
responsabilità politica, tra potere esecutivo e potere legislativo (la Camera
bassa, in particolare). I presidenti del
Consiglio avevano dunque bisogno del sostegno dei deputati.
Cavour, 1853, riforma dell’amministrazione centrale; introduceva il cosidetto
‘modello ministeriale’, abrogando il
precedente e ormai antiquato ordinamento di tipo ‘aziendale’. In quest’ultimo,
infatti, erano soprattutto gli intendenti
generali, al vertice delle aziende, ad essere responsabili unicamente nei confronti
del re, ma il nuovo raccordo
Parlamento-governo (che si stava imponendo come consuetudine costituzionale)
richiedeva appunto un’attribuzione
piena ed esclusiva del potere decisionale, politico (‘morale’) ed esecutivo
(‘economico’), a favore dei titolari dei diversi
dicasteri.
1.2 L’annessione della Lombardia e la legge Rattazzi
La conclusione vittoriosa della Seconda guerra di indipendenza, che portò alla
liberazione della Lombardia, pose al
centro del dibattito politico e dell’attenzione dell’opinione pubblica e della
dottrina giuridica la cosidetta ‘questione
amministrativa’, vale a dire il problema della congruità e compatibilità degli
assetti organizzativi di stampo franco-
piemontese con l’allargamento del quadro ‘geografico’ e con la presenza – nella
altre regioni – di tradizioni,
istituzionali e burocratiche, nonché di modelli culturali e di condizioni socio-
economiche profondamene difformi.
La Lombardia poteva vantare una legislazione sugli enti locali, di ascendenza
teresiana, che era sicuramente
all’avanguardia e, comunque, di livello non inferiore a quella sabauda.
La classe dirigente lombarda – benchè animata da sinceri sentimenti patriottici –
non era affatto disposta ad accettare
un’annessione pura e semplice al Regno di Sardegna.
Fu insediata una speciale Commissione (detta ‘Giulini’, dal nome del suo
presidente), con l’incarico di progettare un
ordinamento amministrativo ad hoc. Come era forse prevedibile, si coagularono, al
suo interno, due schieramenti che,
per semplicità, si possono definire rispettivamente ‘filolombardo’ e
‘filopiemontese’ → i lombardi partono svantaggiati
perché non possono difendere l’ordinamento austriaco (Austria vista come nemico).
Si appoggiano allora
all’ordinamento Napoleonico (che però era lo stesso di quello sabaudo).
Qualche risultato si ottenne comunque, anche se in via puramente transitoria. Con
decreto dell’8 giugno 1859 si stabilì
di dar vita ad un ordinamento provvisorio per la Lombardia, che rappresentava
un’onesta soluzione di compromesso;
mentre a livello comunale e distrettuale veniva conservato il sistema ‘indigeno’, a
livello provinciale – con l’abolizione
delle antiche delegazioni – si introducevano (ecco l’elemento di novità) gli
intendenti generali, di derivazione
piemontese. Al vertice era infine posto un governatore, affiancato da una ristretta
Commissione consultiva (di fatto mai
convocata).
La condizione di eccezionalità non durò a lungo e fu il Rattazzi, nell’ottobre
dello stesso anno, a farsi promotore di una
nuova legge comunale destinata ad applicarsi anche alla Lombardia, privandola,
così, di tale regime derogatorio.
Oltre alla sequela di nuovi codici (penale, di procedura penale e di procedura
civile) e ad una diversa legge elettorale
per la Camera dei deputati (che comportava un blando allargamento del suffragio
politico), istituì pure la Corte dei conti
(con compiti di controllo finanziario preventivo sugli atti delle amministrazioni
pubbliche e di giurisdizione contabile) e
riformò il Consiglio di Stato – risorto, dalle ceneri napoleoniche, nel 1831 per
volontà di Carlo Alberto –
modificandone le attribuzioni consultive e assegnandogli il compito di giudice
d’appello del contenzioso
amministrativo.
Il testo del provvedimento venne affidato, per la redazione tecnica, ad un’apposita
Commissione (conosciuta come
‘Ponza di San Martino’ e composta da esponenti piemontesi e lombardi) che, in prima
istanza, vi introdusse elementi
innovativi di estremo interesse (creazione di ‘Regioni’; mantenimento, per i
piccoli Comuni rurali, del modello
teresiano del Convocato dei possessori estimati; pubblicità, senza limitazioni,
delle sedute dei Consigli).
Il Consiglio comunale eleggeva, adesso, in sostituzione del vecchio Consiglio
delegato, una Giunta municipale che
diventava così il vero perno dell’intero sistema di governo cittadino. Il sindaco,
mantenuto di nomina regia e privo dei
vicesindaci, si vedeva conferito un ruolo eminentemente di rappresentanza.
Il piano intermedio – quello circondariale – perdeva invece il suo Consiglio
elettivo (prima provinciale), peraltro senza
gravi conseguenze sugli equilibri generali, visto che esso era stato dotato,
secondo il decreto del 1848, di compiti
esclusivamente consultivi.
Il Consiglio sceglieva una Deputazione provinciale – vero pendant della Giunta
comunale – presieduta dal governatore,
cioè dal funzionario, di nomina statale e di designazione essenzialmente politica,
che sostituiva l’intendente generale.
Alla Deputazione era demandato il delicatissimo incarico del controllo (speciale)
di merito sugli atti degli enti
comunali, mentre al Consiglio provinciale erano lasciate funzioni quanto mai scarse
e di natura residuale. Il controllo
(generale) di legittimità sui provvedimento amministrativi dei Comuni, a sua volta,
era conferito al governatore che
agiva tramite i vicegovernatori e gli intendenti. A ciò si aggiunga la facoltà
esplicitamente concessa alle autorità centrali
di procedere all’annullamento di qualsiasi delibera provinciale formalmente
illegittima o assunta in violazione della
normativa vigente.
La legge Rattazzi non costituiva, dunque, un effettivo superamento del modello
amministrativo franco-piemontese. Da
un lato, presentava caratteristiche più democratiche (allargamento del suffragio,
riduzione quantitativa dei controlli,
alleggerimento degli stanziamenti obbligatori), dall’altro, accentuava gli elementi
di rigidità ed enfatizzava i momenti di
guida dall’alto dell’ordinamento esistente (aggravamento dell’ingerenza
dell’esecutivo, commistione fra
amministrazione statale e amministrazione locale, riduzione della potestà di
autoregolamentazione).
Soltanto la Toscana, che godeva di una tradizione autonomistica non meno robusta di
quella della Lombardia, riuscì ad
opporsi a tale omologazione forzata e ottenne, sino al 1865, un regime transitorio
1.3 I progetti regionalistici Farini-Minghetti e il completamento dell’unificazione
Furono i primi contrasti sul campo, suscitati da provvedimento rattaziano, uniti al
persistente disagio (quando non si
trattava di decisa avversione) manifestato nei suoi confronti da settori non
marginali dell’elite dominante, a spingere
Cavour a nominare una Commissione temporanea di legislazione presso il Consiglio di
Stato con lo scopo di definire ex
novo l’assetto giuridico complessivo dei poteri locali.
La loro elaborazione (analogamente al loro sostanziale e precoce fallimento) si
colloca infatti nel bel mezzo del biennio
turbinoso (1860-61).
Ai componenti della Commissione il Farini fece subito pervenire una sua Nota
personale in cui si indicavano alcuni
degli obiettivi della tanto attesa riforma. In particolare, egli immaginava le
Regioni come semplici circoscrizioni
amministrative dello Stato, prive di rappresentanza elettiva dirette e formate da
delegati provinciali, posti sotto la guida
di un governatore. In Commissione prevalse, al contrario, una linea progettuale più
coraggiosa che, pur respingendo
l’ipotesi di un suffragio diretto – apportatore di una più immediata politicità –
configurava la Regione come vero e
proprio ‘corpo morale’, dotandola altresì di competenze specifiche, e insediava al
suo vertice un governatore provvisto
anche della qualifica di rappresentante dello Stato.
Successore di Farini → Minghetti
La prima stesura del disegno di legge fu comunque affidata ad una Sottocommissione
(presieduta da Ponza di San
Martino).
Si prevedeva una rigorosa coincidenza del territorio regionale con quello degli
antichi Stati preunitari e inoltre si
estendeva l’elettorato attivo a tutti coloro che fossero iscritti nei ruoli delle
contribuzioni dirette. Il progetto che,
nonostante la richiesta del ministro di tenere separati gli argomenti, prendeva in
considerazione anche l’ordinamento
comunale e provinciale, passò quindi al vaglio del plenum che lo riportò, tuttavia,
su coordinate più moderate, tanto
sotto il profilo delle Regioni (rette da semplici commissioni rappresentative delle
singole Province) che sotto quello
degli enti locali minori (ove, accanto al voto limitato alle donne, si respingeva
ancora l’elettività del sindaco, ci si
opponeva alla divisione dei Comuni in classi e si escludeva persino la pubblicità
delle sedute per i Consigli comunali,
già prevista dalla legge Rattazzi). Il testo della riforma, modificato per altro da
Minghetti rispetto al verdetto della
Commissione, fu quindi sottoposto all’esame del Parlamento (degli Uffici e della
Commissione).
Spetterà a Ricasoli certificare ufficialmente la fine dei progetti mediante il loro
definitivo ritiro dal dibattito
parlamentare.
Annessione delle Province meridionali al Regno d’Italia → la scoperta del sud, da
parte della classe politica centro-
settentrionale, e le modalità della sua veloce aggregazione al resto del Paese
furono determinanti sia per la sconfitta
delle ardite istanze regionalistiche che per la scelta di confermare – salvo
modesti aggiustamenti tecnici – l’opzione
centralistica, già consacrata nei testi normativi del 1848 e, soprattutto, del
1859.
A tappe ravvicinate (agosto 1860 e gennaio 1861), la legge Rattazzi venne estesa
alla Sicilia e al Regno di Napoli,
rendendo così uniforme il tessuto amministrativo di gran parte dell’Italia e
facendo prevalere, sulle altre possibili
alternative, il modello sabaudo-napoleonico.
Secondo le convinzioni delle forze di governo, forti autonomie regionali (con un
autentico decentramento politico)
avrebbero costituito – specie se impiantate al sud – un grave pericolo per
l’unitarietà e la stabilità del nuovo Stato
italiano.
Provvedimenti assunti da Ricasoli nell’ottobre del 1861 → benchè accompagnati da
alcune misure di cauto
decentramento (tecnico-burocratico), essi rafforzavano il ruolo, anche politico,
dei rappresentanti periferici
dell’amministrazione statale (governatori e intendenti) i quali, pour cause, da
quell’istante assunsero rispettivamente la
denominazione, di derivazione franco-napoleonica, di prefetti e sottoprefetti.
1.4 La conferma dell’accentramento: la legge del 1865
La Destra storica optò per un modello amministrativo sostanzialmente gerarchico e
autoritario.
Mentre Ricasoli si faceva ancora promotore di una semplice estensione della legge
del 1859 a tutto il territorio del
Regno, il ministro dell’Interno Peruzzi sfornava il primo di una lunga lista di
progetti rivolti a una revisione della legge
comunale e provinciale voluta dal Rattazzi. Non si intendeva certo modificare alla
radice la struttura amministrativa
esistente ma, più semplicemente, introdurvi alcuni correttivi, di spessore
democratico e di carattere autonomistico, come
l’ampliamento dell’elettorato e il distacco del prefetto dalla presidenza della
Deputazione provinciale.
Risultò praticamente l’unico – sino all’età crispina – ad essere discusso in
Parlamento (in seduta plenaria) e a costituire
l’eccezione alla regola secondo cui gli ordinamenti comunali e provinciali erano
jura reservata alla potestà normativa
dei governi.
Il trasferimento della capitale a Firenze, in ossequio alla Convenzione di
settembre, fece interrompere l’esame del testo
‘Peruzzi’ e costrinse il ministro Lamarmora-Lanza ad accelerare i tempi della
cosiddetta unificazione amministrativa.
Emarginando, secondo un costume ormai consolidato, il Parlamento, il nuovo governo
presentò, nel novembre del
1864, un consistente pacchetto normativo sotto forma di allegati ad un disegno di
legge di pochi articoli, da accettare o
respingere in blocco.
Alle Province venivano riaddossate quelle spese obbligatorie, di cui erano state
private in precedenza, nel campo
dell’istruzione secondaria, dei lavori pubblici, della viabilità, della cura degli
ammalati di mente, mentre la Giunta
comunale – al contrario – si vedeva espropriata di numerose attribuzioni a
vantaggio del sindaco, che sempre di più
appariva come la figura cardine dell’amministrazione municipale. Un ulteriore
allargamento del suffragio veniva
controbilanciato – in base ad una inveterata consuetudine – dal permanere della
fitta rete dei controlli, di legittimità e di
merito, affidati ai prefetti, ai sottoprefetti e alla Depurazione provinciale, la
cui presidenza restava saldamente nelle
mani del rappresentante periferico dell’amministrazione statale.
La ‘questione amministrativa’ continuerà a rappresentare uno dei problemi irrisolti
del Paese e alimenterà un flusso
inesauribile di proposte, di progetti e di tentativi di riforma da parte di tutte
le componenti dello schieramento politico e,
soprattutto, degli uomini della Sinistra che saliranno al potere nel 1876.
Due istituzioni chiave dell’ordinamento amministrativo italiano (e non):
 il prefetto
 il sindaco
Prefetto → La tradizionale divisione tra prefetti politici e prefetti
amministrativi è in gran parte artificiosa (e i due
cliches finiscono per sovrapporsi), sia per l’inestricabile intreccio delle
attribuzioni loro demandate dalle leggi (o
comunque esercitate, di fatto, dietro l’impulso del governo), sia perché la loro
nomina – a prescindere dall’accesso
laterale all’ufficio o dalla carriera burocratica – manifesta comunque di alta
discrezionalità e proprio per tale ragione
passa attraverso una delibera formale del Consiglio dei ministri.
La presenza sempre più affollata e crescente, accanto al prefetto, di altri organi
amministrativi di dimensione
provinciale è certo innegabile (si pensi alla vicenda delle intendenze di finanza)
e non si può dunque parlare di una sua
effettiva supremazia su tutti gli uffici statali periferici, ma è pur vero che
permane, in tale figura, quella rilevante e
delicata funzione di rappresentanza unitaria del potere esecutivo nella
circoscrizione della Provincia, fissata nell’art. 3
della legge comunale e provinciale del 1865.
Quale che sia la reale natura della sua rappresentanza (più latamente politica o
più strettamente burocratica), il prefetto
si colloca integralmente nell’ambito proprio degli apparati amministrativi; è un
funzionario pubblico a tutti gli effetti
(ancorchè goda di uno status giuridico speciale).
Sindaco → ben diversa è la situazione del sindaco che si pone, per così dire, a
cavallo tra Stato e società civile, ed è nel
contempo primo (e principale) esponente delle comunità locale e ultimo ingranaggio
periferico della ramificata catena
amministrativa.
Dalle riforme settecentesche che, nel quadro di un (seppur timido) autogoverno
cittadino, riconoscendo alle elites locali
il diritto di designare il loro sindaco, si passa al regime napoleonico che, in
piena coerenza con la sua visione statalista,
fissa il criterio generalizzato delle nomine dall’alto. E così il sistema
accentrato dell’Italia liberale si manifesta anche
nella lunga persistenza (sino al 1888 almeno) della prerogativa regia
nell’individuazione del capo dell’amministrazione
locale (sia pure fra i consiglieri), mentre4 sarà il fascismo – all’interno di un
più ampio processo di dissoluzione delle
libertà municipali e di abrogazione dei meccanismi rappresentativi – a
rispolverare, per i podestà, il vecchio congegno
della nomina governativa.
La designazione statale era percepita come un odioso strumento, a disposizione
dell’amministrazione centrale, per
indirizzare e pilotare l’ente municipale nella direzione politica voluta dalle
autorità di governo e il sindaco considerato
quindi come la longa manus del prefetto per orientare e controllare la potestà
amministrativa e regolarmente del
Comune e per influenzare e ipotecare l’esito delle stesse elezioni parlamentari.
Duplice natura del sindaco – inteso come responsabile dell’amministrazione
municipale e delegato del governo – che
derivava, a sua volta, dalla risalente bipartizione delle funzioni (statali e
comunali) assegnate dalle leggi all’ente locale.
Con l’avvento dei partiti di massa, con una più pronunciata polarizzazione politica
all’interno dell’ente locale, e con la
raggiunta elettività della carica, si accentuerà, invece, nel sindaco, la sua
qualità di amministratore di professione, il suo
carattere di vero imprenditore politico.
1.5 Il dibattito storiografico e l’alternativa delle autonomie
Problemi delle varie e contrapposte valutazioni interpretative → un primo filone
importante è quello neoliberale e che
assume un atteggiamento sostanzialmente giustificazionista nei confronti
dell’operato della classe politica
risorgimentale. Le cause dell’accentramento sarebbero, dunque, da individuare nella
inderogabile necessità, per la
ristretta elite dominante, di garantire l’unità del paese, minacciata sia da destra
(i neri) che da sinistra (i rossi), e di
salvaguardare la compattezza dello Stato che si stava faticosamente costruendo,
assemblando tradizioni giuridiche ed
esperienze istituzionali anche molto contrastanti.
Un ordinamento amministrativo uniforme e rigido serviva, insomma, per contrastare
le inevitabili tendenze centrifughe
di un sistema politico-sociale ancora fragile ed estremamente composito. Quanto
alle accuse di piemontesizzazione,
cioè di una prevalenza, pressochè incontrastata, della legislazione sabauda, si
oppone il fatto che, in ogni caso, essa era
a quell’epoca la più moderna della Penisola.
A questa rosea ricostruzione si contrappone naturalmente la lettura degli esponenti
della corrente, per così dire,
filoautonomistica, in cui convergono elementi sia di provenienza (latamente)
marxista che di osservanza democratica (e
spesso di matrice cattolica: neoguelfa). Fra le due teorie vi sono, ovviamente,
punti in comune. Il timore dei liberali per
un precoce sfaldamento dell’unità del Paese, da poco conseguita, viene pure
ritenuto, in questa seconda scuola di
pensiero, come una ragione plausibile e fondata, ma si pone l’accento soprattutto
sul mantenimento del sistema dato
anche quando le circostanze critiche iniziali si erano già modificate e il rischio
di un collasso e di una disgregazione
dello Stato appariva meno incombente.
Ciò che si pone in evidenza è, al contrario, la precisa volontà dei ceti dominanti
di mantenere la loro egemonica politica,
sociale ed economica sulle classi subalterne e di impedire loro di partecipare alla
gestione della cosa pubblica, non solo
a livello centrale (Parlamento) ma anche sul piano delle autonomie locali.
Regime politico (e costituzionale) che risulta vigente, senza apprezzabili
variazioni, dal periodo della Destra storica per
lo meno sino all’avvento della cosiddetta età giolittiana. Il meccanismo di
funzionamento della rappresentanza
parlamentare e della formazione delle compagini ministeriali è abbastanza noto e
assodato. La ristrettezza del suffragio
(poco più dell’1.9% nel 1860, non più del 9.4% nel 1892, circa il 23% nel 1912),
l’adozione del criterio di voto
uninominale-maggioritario, la mancanza di partiti in senso moderno, l’acquisizione
del consenso dei deputati (di gruppi
di deputati) sulla base di accordi di tipo essenzialmente clientelare (fenomeno che
verrà poi definito trasformismo), la
scelta dei ministri calibrata in rapporto alla loro provenienza regionale,
l’assenza (che trae origine dal connubio
cavouriano) di una reale alternanza alla guida dell’esecutivo fra due forze
contrapposte, secondo i canoni del
bipolarismo all’inglese, sono le componenti principali del modello liberale
ottocentesco.
Spettava al deputato una sorta di tutela al centro degli interessi economici e
territoriali della periferia (dei Comuni
inscritti nella sua circoscrizione), da cui dipendeva, di fatto, per l’eventuale
rielezione. A loro volta, le consorterie
urbane, guidate dai sindaci, riuscivano a condizionare (se non a creare) il corpo
elettorale e ad indirizzare i voti dei
cittadini su uno specifico candidato.
Il deputato poteva intervenire sui prefetti per far punire sindaci (sospensione,
destituzione) e amministratori locali
(scioglimento dei Consigli ecc.) in mano a forze politiche avverse – o colpire i
gruppi di cittadini che non l’avevano
sostenuto – così come gli amministratori municipali erano in grado, sempre tramite
i prefetti, di danneggiare le
aspettative di rielezione di un deputato, ovvero utilizzare il deputato stesso per
far allontanare un prefetto troppo zelante
nell’esercizio del controllo sulle attività municipali (bilanci, politica fiscale e
di spesa ecc.). Questo gioco perverso
trovava uno dei suoi punti di forza – e di moltiplicazione delle transazioni –
nelle Deputazioni provinciali, presiedute
dal prefetto e composte spesso di membri che erano anche, secondo la nota regola
del cumulo dei mandati, esponenti
parlamentari.
Il circolo vizioso si poteva interrompere, allora, solo ove si fossero presentate
(separatamente o congiuntamente) due
condizioni fondamentali:
a. la formazione di organizzazioni partitiche di massa – strutturate e disciplinate
– capaci di partecipare alla
competizione elettorale sulla base di un nuovo sistema elettorale di tipo
proporzionale.
b. l’istituzione di forti autonomie locali (e regionali) con parallela riduzione
del ruolo (o scomparsa) dei prefetti e
con una concomitante attribuzione, alla periferia, di risorse finanziarie proprie e
di una effettiva autonomia di
spesa.
L’alternativa delle autonomie non pareva realisticamente praticabile. Una robusta
ragione strutturale, questa, capace di
ritardare, se non impedire – al di là delle petizioni di principio e delle
dichiarazioni d’intenti – uno sviluppo
democratico del sistema politico e una evoluzione autonomistica dei poteri locali.
Il circolo vizioso si spezzò, ma la frattura avvenne sul fronte del regime
politico, con la nascita dei partiti di massa e
l’introduzione della proporzionale, e non implicò un’analogia interruzione del
flusso sul lato opposto. Più avanti – con il
fascismo – si sarebbe richiusa, ancora una volta, la prima falla (elezioni
plebiscitarie e partito unico) mentre il modello
amministrativo accentrato – rimasto sostanzialmente intatto – avrebbe raggiunto il
massimo livello di statalizzazione e
di burocratizzazione.
Esiste un solido legame tra la scelta accentratrice – compiuta fra il 1859 e il
1865 – e le tendenze economiche
predominanti nello stesso arco di tempo (ed oltre). Si è sottolineato, infatti,
come lo strumento della centralizzazione sia
oggettivamente funzionale ad una concezione (e ad una pratica) economica che –
secondo un rigido criterio di divisione
del lavoro – privilegia lo sviluppo delle regioni del centro-nord, a scapito di
quelle meridionali, accentuando il
disequilibrio dell’intero sistema, e che tende a creare un mercato, unitario e
globale, quanto più ampio possibile e non
ostacolato o soffocato, nella sua espansione, da un’eccessiva frammentazione e
diffusione dei poteri pubblici autonomi.
Tale concezione sarebbe dunque strettamente corredata all’affermarsi del
capitalismo industriale e legata alle ricorrenti
tendenze protezionistiche in esso pure presenti.
Non risulta sempre legittima l’equazione accentramento = conservazione, come
altrettanto insostenibile appare quella
inversa, decentramento = democrazia.
Nel primo caso è sufficiente rammentare il periodo napoleonico che conosce appunto
un modello amministrativo
rigidamente accentrato, ma collocato all’interno di un sistema teso a favorire,
innanzitutto, la media e alta borghesia.
Nell’altra ipotesi, basta ricordare le riforme comunitative avviate in Lombardia,
nella seconda metà del Settecento, che
disegnavano un potere locale relativamente autonomo ma egemonizzato,
sostanzialmente, dalla grande possidenza
terriera.
In secondo luogo bisogna evitare di cadere, come spesso succede, nella trappola
costituita da una superficiale e facile
identificazione tra potere locale e autonomia locale, trattandosi di concetti che
sono pertinenti a due sfere disciplinari e
pratiche differenti (ancorchè non rigidamente contrapposte): quella propriamente
sociologica e quella più precisamente
giuridico-istituzionale.
Con il primo concetto ci si riferisce alla capacità e alla forza delle elites
locali (che spesso egemonizzano il mondo
economico cittadino – società, imprese, banche, camere di commercio – e
amministrano direttamente altre strutture e
istituzioni pubbliche di indiscusso rilievo patrimoniale e sociale) di influenzare
– di fatto, e tramite canali
essenzialmente informali – la stessa politica del centro e di farvi costantemente
giungere la propria voce e affluire le
proprie istanze; con il secondo si identifica uno schema giuridico-organizzativo
che conferisce a Comuni e Province
effettive potestà autoregolative e reali capacità gestionali, nonché appropriate
risorse economico-finanziarie.
In sintesi: anche in un regime accentrato esistono pur sempre dei poteri locali in
grado di condizionare – dalla periferia
– il vertice del sistema politico e amministrativo, ma ciò non significa che essi
godano di un’autentica autonomia.
Non vanno poi sottovalutati fenomeni di interiorizzazione del controllo; spesso,
infatti, sono gli stessi amministratori
locali che si autolimitano, ben conoscendo gli orientamenti e le propensioni delle
autorità tutorie. Ciò non esclude che,
in altri casi, essi siano invece molto abili nell’aggirare i divieti e nel
neutralizzare le imposizioni esterne.
In centro adotta una politica di razionalizzazione del territorio e di
modernizzazione – ed omogeneizzazione – delle
amministrazioni locali nonché di controllo sulla periferia che trova il proprio
fulcro nella figura del prefetto. Esso si
avvale, inoltre, di una rete di uffici burocratici statali dislocati e disseminati
su tutto il territorio nazionale. Il potere
locale è in grado, comunque, di opporre a tale pressione esercitata dall’alto
un’adeguata resistenza e – tramite gli
apparati amministrativi o attivando i canali paralleli del regime politico – riesce
ad orientare e condizionare le stesse
attività pubbliche statali. Le diverse periferie entrano persino in contatto fra di
loro e danno pure vita ad associazioni
orizzontali per la difesa di interessi di settore, così come possono concertare
insieme azioni di lotta e di pressione
politica di tipo corporativo.
Il processo di unificazione si è svolto all’insegna di una forte e pronunciata
integrazione fra il centro e la periferia del
nuovo Stato nazionale, di una omogeneizzazione giuridico-formale fra il nord e il
sud della Penisola, voluta da una
ristretta elite politica che, per garantire l’esito di tale progetto e consolidarlo
negli anni, ricorre – con gli opportuni
accorgimenti – al modello accentrato di ascendenza sabauda e di matrice franco-
napoleonica. Partendo dalla
distinzione, piuttosto artificiosa, tra livello politico e livello amministrativo
(laddove il primo è quello degli interessi
generali e superiori e il secondo quello degli interessi speciali e settoriali), la
classe dominante concede ai notabilati
locali – rappresentati specialmente dalla possidenza terriera e dalla media e alta
borghesia cittadina – soltanto una forma
limitata di autogoverno che assume caratteri decisamente corporativi la libertà
locale è assimilata, infatti, alla libertà
economica dei privati e viene ricondotta nell’ambito di schemi ideologici di tipo
liberal-utilitarista, di chiara
derivazione inglese. L’ente locale appare dunque come una semplice azienda, come un
consorzio fra privati cittadini.
All’interno di esso e della sua classe egemone si producono, inevitabilmente,
fratture e divisioni, indotte sovente da
strategie di potere di natura familiare o di fazione, e che ovviamente possono
venire strumentalizzate – e persino
favorite – dalle autorità centrali.
LA MODERNIZZAZIONE DEL SISTEMA: L’AMMINISTRAZIONE DEI BORGHESI (1865 – 1900)
2.1 Il contesto politico-istituzionale
La lista delle questioni aperte era abbastanza lunga e stimolava – praticamente
senza interruzione – l’elaborazione di
variegate proposte di riforma, molte delle quali, peraltro, non sarebbero mai
giunte a conclusione → destra storica.
Per quanto concerne gli apparati statali basterà rammentare il progetto Ricasoli
del 1866, che puntava ad un
riordinamento dell’amministrazione centrale basato sul superamento del principio di
uniformità degli uffici di
cavouriana memoria, e quello Cadorna del 1868, che prevedeva l’istituzione, alle
immediate dipendenze dei ministri, di
sovrintendenti amministrativi e l’abolizione dei segretari generali.
Entrambe le iniziative approdarono ad un nulla di fatto e occorrerà attendere le
riforme crispine per assistere ad un
riassetto, organico e complessivo, degli ordinamenti amministrativi centrali.
L’unico provvedimento significativo,
assunto prima dell’avvento della Sinistra, è rappresentato, in questo ambito
specifico, dalla legge Cambray-Digny del
1869, che creava, presso il ministero delle Finanze, una Ragioneria generale dello
Stato (oltrechè una Ragioneria presso
ciascun dicastero) e dava vita, altresì, ad una Direzione generale del Tesoro.
Piano politico-costituzionale nel 1876 → si sarebbe verificata quella rivoluzione
parlamentare che avrebbe segnato,
come è noto, la caduta della Destra e l’inizio dei gabinetti della Sinistra.
Va subito respinta l’idea che il cambiamento di governo, avvenuto in occasione
della discussione in Parlamento del
progetto di legge sulla revoca delle concessioni ferroviarie e sanzionato a livello
popolare e con le successive elezioni
politiche, sia stato l’espressione di una reale alternanza, abbia costituito, cioè,
un’eccezione alla regola secondo cui le
maggioranze parlamentari si formavano a partire da un centro che, di volta in
volta, si apriva (ed estendeva) o a destra o
a sinistra. Fu, in realtà, una consistente frazione di esponenti conservatori
(notabili meridionali ed elementi
dell’aristocrazia finanziaria) che si staccò dal suo gruppo di appartenenza e
appoggiò la Sinistra di Depretis, formando
un’ampia coalizione che manteneva perciò fuori della compagine governativa le due
ali estreme, nonché quei settori
moderati della Destra.
Da un punto di vista più strettamente sociale ed economico, un mutamente si ebbe e
fu anche notevole. La transizione
verso un capitalismo monopolistico e finanziario influì sulla stessa composizione
della classe dominante e della
rappresentanza parlamentare → borghesia industriale e finanziaria + piccola
borghesia.
L’abolizione dell’odiosa tassa sul macinato, la tanto attesa legge (Coppino)
sull’istruzione elementare obbligatoria, la
necessaria modifica dell’imposta di ricchezza mobile e l’ampliamento, ormai
improcrastinabile, dell’elettorato politico
sono i principali settori in cui la nuova coalizione raggiunse risultati
soddisfacenti e di indubbio valore democratico →
sinistra storica.
Ma la deriva conservatrice ebbe il sopravvento e il citato fenomeno del
trasformismo continuò a far degenerare
ulteriormente il sistema politico-amministrativo e costituì il terreno di coltura
per l’affermazione di tendenze
apertamente antiparlamentari e la diffusione di ideologie antiburocratiche.
Nel pacchetto delle riforme ritenute indispensabili, presentano e sostenuto dalla
Sinistra storica – prima e durante la sua
ascesa al governo – trovava un’adeguata collocazione e un rilievo non secondario la
questione amministrativa.
Fautori, dai banchi dell’opposizione, di un programma autonomistico diretto a
ribaltare l’accentramento voluto dalla
Destra, gli esponenti della Sinistra, dagli scranni del governo, lasciarono
sostanzialmente inalterato il sistema vigente,
contribuendo così, con la loro inerzia, a renderlo ancor più solido e resistente al
cambiamento.
Non mancarono certamente proposte riformatrici, come quella avanzata dal Nicotera
nel 1876 che insisteva, fra l’altro,
sull’abolizione delle sottoprefetture, sulla riduzione dell’ingerenza prefettizia,
sull’estensione dell’elettorato (anche di
quello femminile) e sulla elettività di sindaci e presidenti delle Deputazioni
provinciali, ma essa fu presto abbandonata.
Anzi, proprio negli anni della Sinistra si accentuò il carattere precipuamente
politico della figura prefettizia secondo una
prassi che lo stesso Ricasoli aveva inaugurato quindici anni prima. La ricorrente
polemica anticentralistica – che si
intrecciava spesso con una tendenza antistatualistica nel campo prettamente
economico – cedette dunque il posto ad una
politica istituzionale di segno contrario e a diverse misure governative di sapore
dirigistico e di sostegno al nascente
decollo industriale.
Neppure il campo dell’amministrazione centrale e l’universo del pubblico impiego
furono oggetto di una particolare
attenzione riformatrice.
Vicenda del ministero dell’Agricoltura, soppresso da Depretis nel 1877 e
ripristinato, su iniziativa di Cairoli, l’anno
successivo.
E così, mentre si concedevano aumenti retributivi agli impiegati statali – già
collocati in tre distinte categorie (di
concetto, di ragioneria e di ordine) – e si equiparavano gli stipendi dei titolari
degli uffici periferici a quelli dei
funzionari ministeriali, non veniva approvato un primo e organico progetto
riguardante lo stato giuridico del personale
pubblico, perpetuando dunque, al riguardo, una situazione di incertezza normativa e
di carenza di reali strumenti
garantistici. Infine, il decreto Depretis del 1876 sulla presidenza del Consiglio
consisteva in un semplice riproduzione di
quello emanato dal Ricasoli nel 1867, e revocato poi dal Rattazzi.
Nel volgere di un decennio gli ideali della Sinistra furono pressochè accantonati e
sulla scena economica e sociale fece
il suo ingresso un differente e più arretrato blocco di potere, di tipo agrario-
industriale. Iniziava, insomma, per il nostro
Paese, quel periodo cruciale e decisivo caratterizzato dall’esperimento crispino e
dall’avvio della crisi dello Stato
liberale. Benchè fosse ancora legato, culturalmente e sentimentalmente, alla
Sinistra (garibaldina e repubblicana) dei
suoi anni giovanili, Crispi, succeduto a Depretis alla guida dell’esecutivo, aprì
una diversa stagione politica e incarnò un
progetto di governo a forte connotazione autoritaria e cesarista, teso a una rapida
modernizzazione della società civile e
a un robusto consolidamento delle istituzioni pubbliche.
Per quanto non abbia avuto fortuna il tentativo dello statista siciliano di
seguire, anche sul piano organizzativo, il
modello tedesco del cancellierato, non v’è dubbio che, all’epoca, il potere
esecutivo si sia rafforzato notevolmente, in
parallelo con un depotenziamento e svilimento del ruolo e della centralità del
Parlamento.
Il declino della fiducia nei tradizionali meccanismi autoregolativi del mercato e
le pressioni dei ceti sociali ed
economici emergenti per una riorganizzazione e semplificazione degli apparati
statali favorirono inoltre la
predisposizione di robuste misure interventistiche (ad esempio dazio doganale e
tariffa protezionistica) e l’adozione di
estese e radicali riforme dell’amministrazione pubblica.
Ma il disegno crispino di modernizzazione dell’alto della società e delle
istituzioni non riuscì del tutto nell’intento di
superare le angustie e i limiti strutturali dello Stato liberale, e le classi
dominanti non seppero (e non vollero offrire una
soluzione autenticamente democratica all’impetuosa domanda di partecipazione
politica e alla richiesta di giustizia
sociale che provenivano dalle masse popolari e dai ceti emarginati. Si assistette,
invece, ad un ulteriore giro di vite e al
succedersi di presidenti del Consiglio accomunati da una visione politica
conservatrice e illiberale e da una linea
strategica di rigida chiusura nei confronti delle legittime aspettative delle
classi subalterne.
Se si esclude il primo governo di Giolitti – travolto dallo scandalo della Banca
romana – i diversi gabinetti Crispi, Di
Rudinì e Pelloux si distinsero, soprattutto, per la proclamazione di stati
d’assedio e l’emanazione di leggi eccezionali
sull’ordine pubblico, per l’assunzione di provvedimenti restrittivi delle libertà
statutarie, nonché per una contrazione
legale e amministrativa dei diritti elettorali dei cittadini e per il ripristino
del sistema uninominale maggioritario.
Con il governo Saracco e, specialmente, con il ritorno di Giolitti al vertice
dell’esecutivo si avvierà una nuova stagione
caratterizzata da una cauta e moderata apertura politica di segno democratico, da
una vigorosa ripresa del regime
parlamentare e da un discreto ma significativo riformismo di tipo istituzionale.
2.2 Le riforme crispine: la seconda unificazione amministrativa
Occorre dunque attendere l’avvento di Crispi perché le richieste di riforma del
modello amministrativo – centrale,
periferico e locale – trovino finalmente una risposta risolutiva e uno sbocco
operativo. Si è già visto come allo statista
siciliano premesse, innanzitutto, rinsaldare e rinforzare gli apparati statali, al
fine di porre all’immediata dipendenza del
governo (del presidente del Consiglio in particolar modo) una rete capillare ed
efficiente di strumenti burocratici in
grado di favorire una forte presa dello Stato sulla società civile e di consentire
un controllo più efficace delle autorità
centrali sui poteri locali.
Una parte – seppur residuale ma importante – di tale normazione è tuttora in
vigore.
Modifiche che attengono all’ordinamento comunale e provinciale e che sono
contenute, principalmente, nella legge del
30 dicembre 1888, n. 5865.
Da un lato, si parifica, in via definitiva, l’elettorato amministrativo a quello
politico, si concede ai Comuni, capoluoghi
di Provincia e di circondario – ovvero con più di 10.000 abitanti – di scegliersi
il proprio sindaco, si consente alle
Deputazioni provinciali di avere un presidente elettivo. Dall’altro, si rafforza il
meccanismo dei controlli, con
l’introduzione della Giunta provinciale amministrativa e con una nuova disciplina
relativa allo status giuridico dei
prefetti, tendente a renderli maggiormente subordinati al governo.
L’elettività del sindaco costituisce la risposta ormai improrogabile ad una
esigenza di indipendenza e di autodecisione
che proveniva specialmente dagli ambienti progressisti e democratici del Paese.
L’esclusione dei Comuni minori dal
beneficio della designazione consiliare era poi stata motivata, da Crispi, con il
pericolo che essa – applicata laddove
l’opinione pubblica era debole e i cittadini culturalmente sguarniti – andasse
soprattutto a vantaggio dei clericali e dei
latifondisti. Infine, la collocazione al vertice delle Deputazioni provinciali di
un membro elettivo interrompeva la tanto
deprecata commistione fra apparati dell’amministrazione centrale e organi
dell’amministrazione provinciale.
Il nuovo procedimento elettivo fu ancora assistito e guidato dall’alto per
orientare e influenzare le amministrazioni
locali, specialmente quelle dove più consistenti e pericolose erano le forze
antiliberali.
Quanto alla Deputazione provinciale, nel momento preciso in cui guadagnava
l’elettività del presidente, perdeva uno dei
suoi compiti politici più rilevanti e delicati: quello della tutela sugli enti
locali.
L’esercizio di tale controllo veniva ora affidato ad un organo ad hoc. Presieduta
dal prefetto, la GPA era composta da
due consiglieri di prefettura e da sei membri elettivi (quattro effettivi e due
supplenti), nominati dal Consiglio
provinciale, fuori dal suo seno.
Crispi sulla prefettura → i punti cardinali delle sue proposte di modifica in
materia sono essenzialmente tre:
1. una diversa normativa sullo status giuridico e, in specie, sul collocamento a
riposo, in disponibilità o in
aspettativa per motivi di servizio → al di là del suo carattere apparentemente
tecnico-garantista, questa riforma
era finalizzata in realtà al conferimento al governo di strumenti più celeri e
snelli per gestire, senza troppi
ostacoli, il corpo prefettizio
2. l’abolizione dell’incompatibilità tra mandato parlamentare e carica prefettizia
→ questa proposta mirava ad
estendere la cerchia dei soggetti che avevano titolo per essere nominati prefetti,
abolendo il regime di
incompatibilità, previsto da una legge del 1877, a carico dei deputati
3. l’istituzione della cosiddetta grande prefettura → questo elemento della
strategia crispina, quello più ambizioso
e di maggiore rilevanza, consisteva nella creazione della cosiddetta grande
prefettura, nella definitiva
attuazione, cioè, di quel disegno di riorganizzazione e razionalizzazione
complessiva degli apparati
amministrativi statali che, fin dal 1868, si era posto all’attenzione dei governi,
del Parlamento e della cultura
giuridica liberale. La proposta in oggetto, avanzata nel 1891, si traduceva in due
distinti progetti: l’uno relativo
alla revisione delle circoscrizioni amministrative, con previsione di un Distretto
(sorto dall’unione di più
Province), e l’altro portante l’istituzione, tale livello, di un prefetto
distrettuale, di un vero e proprio
superprefetto, alla cui guida e sorveglianza venivano finalmente ricondotti molti
di quei servizi amministrativi
decentrati (ad esempio Genio civile, Provveditorato agli studi) che si erano
staccati, col tempo, dal controllo e
coordinamento delle prefetture. A differenza dei primi due casi, quest’ultima
ipotesi non ottenne
l’approvazione del Parlamento.
L’impulso dato da Crispi al processo riformatore delle istituzioni pubbliche non
investì soltanto il settore specifico
dell’ordinamento comunale e provinciale, ma produsse effetti rilevanti – e duraturi
– anche in altri numerosi ed
essenziali comparti dell’universo amministrativo. La revisione legislativa si
estese così al campo della sanità,
dell’assistenza, della giustizia amministrativa e dell’amministrazione centrale.
Crispi sulle amministrazioni centrali → la legge del 12 febbraio 1888, n.5195
prendeva in considerazione tre elementi
fondamentali di questo quadro:
 il ruolo del presidente del Consiglio → scartata l’ipotesi di un vero e proprio
ministero ad hoc, si conferma
l’istituzione (dal 1887) di una segreteria della presidenza che contribuisce a
rafforzare la figura del primo
ministro, in quanto tale, e a consolidare la sua supremazia sugli altri componenti
del gabinetto.
 la funzione dei segretari generali → si procede all’abolizione – ancorchè non
generalizzata – dei segretari
generali, di natura giuridico-burocratica, e alla loro sostituzione con più duttili
sottosegretari, investiti anche di
delicate attribuzioni politiche.
 la procedura di creazione e di soppressione dei dicasteri → in merito alla
questione della determinazione della
competenza riguardante l’assetto dei ministeri, si stabilisce che il loro numero e
le loro attribuzioni vengono
fissati con semplici decreti regi, in conseguenza dell’autonomia, costituzionale e
organizzativa, comunque
riservata in tale ambito al potere esecutivo.
Ancor più radicale e innovativa si presentava la legge del 17 luglio 1890, n. 6972
in tema di assistenza e beneficenza.
L’espansione dello Stato nella società civile si dilatava a dismisura e l’interesse
del pubblico si apriva pienamente a
quel variegato e composito mondo di strutture private dedite alla cura di poveri e
indigenti e che, da lunga data, erano
monopolizzate da potenti forze religiose e controllate da notabilati locali.
Alla pletora di enti, congregazioni di carità, confraternite, opere pie ecc fu così
sovrapposto uno schema, unitario e
omogeneo, che richiedeva perciò la loro trasformazione nelle IPAB (Istituzioni di
pubblica assistenza e beneficenza),
sottoposte da quel momento ad una stretta vigilanza e continua sorveglianza anche
da parte del ministero dell’interno e
delle prefetture.
Il nuovo sistema – pur rappresentando, in sostanza, una prosecuzione del modello
preesistente – modificava, in parte,
tale situazione di inferiorità e sudditanza mediante la creazione della IV sezione
del Consiglio di Stato, operante in sede
giurisdizionale, e l’attribuzione alle già richiamate GPA di funzioni circoscritte
di giurisdizione amministrativa. Anche
nel caso di lesione di semplici interessi legittimi i cittadini avevano adesso a
disposizione dei giudici – relativamente
indipendenti dalla pubblica amministrazione – che si pronunciavano seguendo
procedure più garantiste.
Per quanto attiene ai rapporti centro-periferia, le riforme crispine non fanno che
confermare quella linea di tendenza,
ormai consolidata e risalente ai gabinetti della Destra e della Sinistra, che
consisteva nel rispondere alla pressante e
minacciosa domanda di partecipazione e di autonomia proveniente dal basso (e
soprattutto dagli stessi settori
dell’opposizione sociale organizzata) con un’accorta strategia di contenimento e
raffreddamento di tali istanze. Per un
verso, si eliminavano o modificavano gli aspetti più obsoleti e indifendibili del
modello accentrato – in linea con una
modernizzazione complessiva degli apparati statali – per l’altro, lo si rafforzava
ulteriormente con una serie di
accorgimenti tecnici, di ingegneria istituzionale, che mantenevano una forte
pressione del centro sulla diffusa rete di
poteri locali, sempre più insofferenti, in realtà, verso ogni forma di tutela
politica e di controllo amministrativo da parte
dello Stato.
2.3 Il decentramento conservatore e le tendenze strutturali del secolo
Con il declinare del secolo veniva invece maturando una nuova corrente dottrinale
che è comunemente definita del
decentramento conservatore e trova nel marchese Di Rudinì uno degli esponenti più
noti e autorevoli. Con
l’autonomismo di marca progressista questa scuola di pensiero condivideva solo la
critica all’ordinamento accentrato e
statalista, ma ben diverse erano le ragioni sottese a tale concezione e molto
distante il modello amministrativo a cui si
intendeva approdare.
Ciò che premeva innanzitutto ai seguaci di questo gruppo – espressione, in
prevalenza, della possidenza terriera – era di
contrastare il poderoso processo di modernizzazione borghese e di sviluppo del
capitalismo industriale veicolato,
appunto, dall’accentramento statale e che metteva in serio pericolo la loro
egemonia, sociale ed economica, a livello
locale, dopo che l’avevano già persa sul piano parlamentare. L’ideale accarezzato
era invece quello di un potere
municipale gestito ancora – paternalisticamente – da elites onorarie.
Richiesta di un ritorno ad una interpretazione letterale – e filomonarchica – dello
Statuto albertino, mentre nel campo
amministrativo propiziava l’elaborazione di proposte tendenti, ad esempio, alla
restrizione del suffragio (con
l’introduzione del meccanismo del cosiddetto voto plurimo).
In piena coerenza con la propria ideologia, lo statista siciliano stabilì, nel
1896, l’estensione a tutti i comuni, quindi pure
a quelli di minori dimensioni e che erano stati esclusi dalla riforma crispina,
dell’elettività del sindaco.
Istituzione nel 1896 del Commissario Civile per la Sicilia. un’ibrida figura
amministrativa in cui si cumulavano le
funzioni di prefetto di Palermo e di ministro senza portafoglio, con delega per
l’esercizio, in loco, delle attribuzioni di
ben cinque dicasteri. L’elemento di novità e di parziale autonomia (dipendeva
comunque direttamente dal ministro
dell’Interno) consisteva nell’abbandono – sia pure temporaneo e territorialmente
circoscritto – del principio
dell’uniformità e omogeneità degli apparati statali.
Non ebbero successo, al contrario, altre proposte di riforma amministrativa
avanzate dal Di Rudinì e che riguardavano,
fra l’altro, l’introduzione su scala municipale dell’istituto del referendum, il
rafforzamento del ruolo dei prefetti,
l’esclusione dei membri di designazione elettiva dalle GPA, lo scioglimento dei
Consigli comunali e provinciali ecc.
Una volta compiuta la scelta accentratrice, per le ragioni ideali e materiali cui
si è fatto cenno, la classe politica liberale
si prodigò per ammodernare e razionalizzare gli apparati pubblici e per colmare lo
iato fra Stato e società civile, nonché
per accorciare la distanza tra elites centrali e ceti dirigenti locali.
Ciò a cui si assiste è dunque una sorta di compromesso tra le esigenze unitarie
della (ristretta) classe di governo
(politica e tecnoburocratica) e le aspirazioni e gli interessi settoriali delle
tante, e molto frazionate, oligarchie locali.
Esisteva, allora, un autentico autogoverno dei corpi locali? Quali erano, dunque, i
margini di manovra per la classe
politica municipale e provinciale? Va detto, intanto, che essa, per un periodo non
breve, è costituita quasi ovunque da
una borghesia mezzana, superiore numericamente al vecchio ceto dei possidenti e, al
momento, non insidiata in modo
pericoloso.
Da un lato, questa borghesia è stabilmente incardinata nei poteri locali e utilizza
lo strumento amministrazione locale
per tutelare, innanzitutto, i propri interessi a danno di quelli dei ceti popolari
e dei proprietari terrieri, dall’altro, viene
parzialmente ma regolarmente (seguendo, cioè, il ritmo delle scadenze elettorali)
cooptata nella classe politica di
governo. Integrazione facilitata proprio dalle peculiarità del sistema politico-
costituzionale dell’epoca e, in particolare,
dalla qualità localistica del mandato parlamentare e dalla capacità delle elites
periferiche di orientare l’esito delle
elezioni politiche attraverso la mobilitazione, in loco, del ridotto corpo
elettorale.
Aumenta il numero dei cittadini che ottengono il diritto di voto, così come
diventano elettive cariche prima riservate
alla designazione statale (sindaco) o ricoperte da personale dell’amministrazione
periferica (presidente della
Deputazione provinciale).
Sempre di più il Comune, come persona giuridica, tende a coincidere con la comunità
cittadina. I sistemi elettorali, che
si basano, in ogni caso, sul meccanismo della cosiddetta doppia entrata (censo +
capacità, gradualmente ampliati, col
passare del tempo), vengono comunque modificati più volte. Come già nel 1859, nel
1865 il Consiglio comunale e
provinciale viene eletto con lista maggioritaria (l’elettore sceglie, cioè, un
numero di nomi eguale a quello degli
eligendi), per una durata di 5 anni (e con un rinnovo parziale di 1/5 ogni anno).
Nel 1888 si passa al voto limitato (il
cittadino può esprimere preferenze solo per i 4/5 dei candidati) che permette
dunque una rappresentanza anche alle
minoranze. Una discreta restrizione del suffragio, dovuta ad una revisione
straordinaria delle liste, si ha invece nel 1894,
ed è accompagnata da un diverso criterio di rinnovo (½ ogni tre anni) e dalla
modifica della durata (6 anni); principio
mutato poi, ancora una volta, nel 1904, con un rinnovo ad ogni biennio di 1/3 dei
suoi membri. L’allungamento delle
legislature comunali (e provinciali) – e del ritmo delle elezioni parziali – si era
peraltro imposto, sino a quest’ultima
data, per evitare paralisi e intralci all’attività comunale e per arginare il
fenomeno dell’astensionismo (causato anche
dalla frequenza ravvicinata delle elezioni stesse).
La tipologia e l’estensione dei controlli statali (e la perdita di attribuzioni a
favore dello Stato e di altri enti pubblici)
sono tali per cui un numero sempre maggiore di cittadini decide su un’area sempre
minore di oggetti. Il problema
cruciale è, dunque, quello della finanza locale e dello stock di risorse economiche
disponibili e gestibili
autonomamente.
Il vero problema rimane, comunque e sempre, quello delle entrate, quello della
costantemente invocata, e
continuamente rinviata, riforma del sistema tributario.
La disciplina normativa sulla finanza locale trova il suo punto d’appoggio nel
testo della legge comunale e provinciale
del 1865 e resterà pressochè immutata per quasi mezzo secolo. Essa si fonda su tre
tipi principali di cespiti tributari:
1. le imposte indirette
2. il dazio di consumo
3. le sovrimposte su quelle erariali
e saranno proprio queste ultime (applicate specialmente ai redditi da terreni e
fabbricati) a costituire, insieme al dazio di
consumo, le maggior fonti di entrata per gli enti locali.
La (relativa) autonomia finanziaria non era d’altro canto sufficiente per una
provvista di risorse tale da compensare il
continuo e crescente flusso delle spese, e si sarebbe reso necessario un sempre più
esteso ricorso all’indebitamento,
attraverso l’accensione, da parte delle amministrazioni locali, di appositi mutui
con istituti di credito privati o con la
Cassa depositi e prestiti. In talune circostanze si giunse ad un vero e proprio
dissesto finanziario (come nel caso di
Roma, 1870, Firenze 1878 e Napoli 1879) che sollecitò un intervento diretto dello
Stato per un ripianamento del deficit.
L’aumento delle uscite locali, che imponeva, dunque, un adeguamento e
corrispondente sforzo sul lato delle entrate, era
dovuto, in larga misura, al peso crescente del personale amministrativo.
Da un Comune corporativo, ove si realizza una sorta di autogoverno notabilare, si
passa dunque, gradualmente, ad un
Comune a guida borghese, inteso ormai come corpo morale di carattere pubblico, nel
quale permangono tuttavia residui,
ideologici e pratici, di natura patrimoniale.
LA SOCIALIZZAZIONE DEGLI APPARATI: L’AMMINISTRAZIONE DEGLI INTERESSI (1900-22)
3.1 Il contesto politico-istituzionale
Con il governo presieduto dal Saracco si può ben dire che la lunga crisi di fine
secolo, contrassegnata dal rapido e
monotono susseguirsi di gabinetti conservatori e reazionari, abbia termine e, con
il cambio del secolo, ci si avii verso un
periodo di relativa stabilità politica, di sicuro progresso economico-sociale,
nonché di graduale apertura nei confronti
delle classi subalterne.
Il quindicennio che separa l’uccisione del re Umberto I dall’entrata in guerra,
prende comunemente il nome di età
giolittiana e viene appunto giudicato come una fase di ripresa e di demarcazione
delle istituzioni pubbliche. La figura
dominante e carismatica è certamente quella di Giolitti, benchè egli debba lasciare
talvolta la guida dell’esercito ad altri
esponenti parlamentari di area liberal-democratica (Fortis, Luzzatti) o liberal-
conservatrice (Sonnino).
La politica giolittiana è, per certi versi, ambigua in quanto consiste
nell’attuazione di un programma di governo
piuttosto avanzato mediante l’utilizzo di strumenti tradizionali e obsoleti; un
riformismo senza riforme.
Sarà proprio Giolitti a dar vita a quel dualismo amministrativo che vedrà sorgere,
accanto alla tradizionale impalcatura
degli apparati burocratici, le cosiddette amministrazioni parallele.
Centralità, dunque, del potere esecutivo e delle sue diramazioni statali e
periferiche, ma anche, ed è un mutamento di
indirizzo rispetto all’immediato passato, ritrovata centralità del Parlamento.
Ma la strategia della cooptazione di socialisti e cattolici non arriva mai a
produrre una vera alternanza di governo e
l’antico vizio del trasformismo finirà per intaccare e snaturare anche la vita
parlamentare del primo Novecento.
Né verranno meno del tutto i tentativi di ingerenza dinastica, anche se la ripresa
del Parlamento (irrobustito da un
ulteriore allargamento del suffragio fissato nel 1912) e l’autorevolezza del
presidente del Consiglio restringeranno e
limiteranno il ruolo della Corona.
La persistenza, in età giolittiana, del modello trasformistico – in cui si
intrecciavano e sovrapponevano regime politico e
sistema amministrativo – avrà inoltre, come esito deteriore, la mancata formazione
di un vero e proprio partito della
borghesia liberale.
L’entrata in guerra aggraverà ulteriormente la situazione – facendo emergere
minoranze combattive e illiberali – e
segnerà la definitiva crisi dell’esperienza giolittiana e, con essa, dello stesso
Stato liberale ottocentesco. Sotto l’aspetto
istituzionale l’evento bellico produce vistosi effetti regressivi, tanto sul piano
costituzionale che su quello
amministrativo. Per comprensibili ragioni di emergenza ed eccezionalità, si
riducono i poteri del Parlamento (ove gran
parte dei dibattiti si svolge, nei cosiddetti Comitati segreti, al riparo dalla
pubblica opinione) e si accresce il ruolo del
Comando supremo delle forze armate, mentre il governo utilizza, con ampiezza, la
decretazione legislativa e si
comprimono i diritti di libertà e le garanzie statuarie dei cittadini.
Contemporaneamente si consolida l’apparato amministrativo, si stringono i legami
fra capitalismo industriale
(specialmente quello legato alla produzione delle armi) e apparati dello Stato.
Le masse popolari che hanno sopportato il peso maggiore della guerra e a cui è
stata promessa – specie nelle fasi
critiche – una più attenta considerazione delle loro richieste politiche e sociali,
prospettano ormai rivendicazioni
incompatibili con i tradizionali equilibri del mondo liberale e con il quadro
giuridico-formale che vi è sotteso.
L’adozione, per opera del gabinetto Nhitti, della proporzionale (1919) e del
suffragio universale maschile (1918,
governo Orlando) non è apportatrice di stabilità ma, anzi, accentua la turbolenza e
l’ingovernabilità dell’intero sistema
politico-costituzionale.
Il momento è dunque propizio per la formulazione (o la ripresa) di proposte di
revisione istituzionale che ruotano
attorno al concetto della cosiddetta rappresentanza organica o degli interessi.
Suggestione ideologica che attrae sia gli
esponenti del mondo cattolico, sia i fautori del socialismo e che, nella infinita
varietà delle posizione, trova un minimo
comune denominatore proprio nella volontà di superare i tradizionali schemi
liberal-individualistici della partecipazione
politica, riconoscendo un ruolo costituzionale a quei corpi intermedi che,
storicamente si erano frapposti fra lo Stato e la
società civile (sindacali, ordini professionali, autonomie locali, associazioni
corporative, famiglie ecc.) e tutelando, in
maniera palese e disciplinata, quelle istanze settoriali che, fino ad allora,
avevano trovato protezione e mediazione nel
distorto meccanismo della rappresentanza parlamentare.
Nessuno di questi progetti trova comunque pratica attuazione.
La crisi istituzionale si trascina così, senza sbocchi, per alcuni anni e gli
stessi tentativi di Giolitti e di Bonomi di
restituire un ruolo centrale al Parlamento e di giungere ad una pacificazione
generale – tra le diverse fazioni politiche –
sono destinati al fallimento. La marcia su Roma segnerà, anche in modo simbolico,
la caduta irreversibile dello Stato
risorgimentale e da quel momento inizierà un graduale cammino, propiziato pure
dalla violenza squadristica, verso la
costruzione di un regime illiberale e di un ordinamento istituzionale autoritario.
3.2 La rinascita comunale e le aziende municipalizzate
Età giolittiana → si assiste ad una vera e propria rinascita comunale, ad una
incisiva e più dinamica presenza dei poteri
locali nella vita amministrativa del Paese.
La classe dominante cittadina, gradualmente rinnovatasi sulla base
dell’allargamento del suffragio, risalente al decennio
precedente, e sempre più composta da esponenti dei movimenti radicali, socialisti e
cattolici, diventa la protagonista di
un considerevole attivismo burocratico e l’ispiratrice di politiche pubbliche
municipali di vasto raggio e sicuramente
all’avanguardia.
Risale appunto a questo periodo (ottobre 1901) la fondazione dell’Associazione dei
Comuni italiani.
Aziende municipalizzate → in proposito vanno fatte subito due precisazioni.
Intanto, occorre ricordare che forme
primordiali di produzione di beni e di erogazione di pubblici servizi erano state
introdotte, in epoca precedente e in
assenza di una esplicita disciplina normativa, da parte di numerose amministrazioni
municipali. In secondo luogo, va
detto che il fenomeno in questione si inserisce nel contesto più generale della
creazione, in epoca giolittiana, delle
cosiddette amministrazioni parallele.
Venendo incontro alle reiterate richieste delle varie e composite anime del
movimento autonomistico, Giolitti fece
approvare nel 1903 una legge sulla municipalizzazione dei pubblici servizi che
costituisce uno dei provvedimenti più
incisivi e moderni di revisione della legislazione sugli enti locali. A partire da
quella data tutti i Comuni potevano
decidere la creazione di specifiche aziende per la gestione, in regime di monopolio
o di concorrenza, di pubblici servizi,
di cui la legge stessa forniva un elenco, peraltro non tassativo. Trovava dunque
applicazione, sul piano locale, il
modello delle amministrazioni parallele, consistente, appunto, nella previsione di
più agili strutture tecniche, dipendenti
dalle autorità statali o locali, ma dotate di un certo livello di autonomia
gestionale e in grado di produrre beni e fornire
servizi di particolare interesse pubblico e collettivo.
La riforma poco aveva a che fare con l’ideologia socialista, trattandosi di un
problema di produzione pubblica e di cauta
regolamentazione del mercato, a fini perequativi, piuttosto che di una
redistribuzione del reddito o di un
capovolgimento dei rapporti di produzione privati e capitalistici. La violenta
reazione proveniente da settori importanti
del mondo economico e imprenditoriale era dovuta verosimilmente al timore, non del
tutto infondato, di perdere
rilevanti quote di potere e cospicui utili, visto che erano numerosissime le
società, anche a prevalente capitale straniero,
che erogavano nelle varie città i servizi essenziali (specie i trasporti pubblici).
Il progetto riuscì, comunque, a superare le obiezioni formulate in sede
parlamentare e la legge venne infine approvata.
Essa non obbligava gli enti locali ma consentiva loro di dotarsi della nuova
strumentazione: l’azienda municipalizzata.
Procedura necessaria per giungere alla municipalizzazione di un determinato
servizio → essa prevedeva l’intervento
consueto delle tradizionali autorità tutorie (prefetto, GPA) ma stabiliva pure
l’obbligo dell’acquisizione di un parere da
parte di un ufficio centrale denominato Commissione reale per il credito comunale e
provinciale e per le
municipalizzazioni.
La farragionosità dell’iter burocratico e l’ostilità degli organi di controllo
scoraggiavano e ostacolavano spesso gli
amministratori locali che preferivano, talvolta, continuare a servirsi della
formula abituale della cosiddetta gestione in
economia.
Essa introduceva nel nostro ordinamento – ed era la prima volta, a prescindere dai
plebisciti utilizzati all’epoca
dell’unificazione – l’istituto del referendum; la delibera di assunzione pubblica
di uno specifico servizio doveva essere
sottoposta al giudizio diretto dei cittadini, che si pronunziavano, dunque, con un
sì o con un no, in merito a tale
proposta.
Esaurite tutte le fasi procedimentali, il Comune costituiva – per la gestione del
servizio prescelto – un’apposita azienda
che, al pari di ogni analoga struttura privata del medesimo comparto economico,
agiva seguendo i canoni gestionali
tipici dell’imprenditoria privata.
L’azienda era, infatti, governata da una speciale Commissione, nominata dal
Consiglio comunale, e guidata da un
direttore, parimenti scelto dall’autorità pubblica (a cui era in ogni modo
riservata, fra l’altro, la fissazione delle tariffe).
Operando sul mercato, come uno dei tanti attori economici, l’azienda contribuiva a
calmierare i prezzi, grazie anche ad
una politica tariffaria più vantaggiosa per i ceti meno abbienti, e, attraverso la
produzione di beni o l’erogazione di
servizi, ricavava utili consistenti che andavano a confluire, quali poste attive,
nelle casse comunali e favorivano il
risanamento dei bilanci, cronicamente deficitari.
Nostro Paese → esso si colloca in un più ampio e consolidato trend europeo di
crescita comunale e di pubblicizzazione
dei servizi locali.
Come è stato spesso sottolineato dagli storici, si assisterebbe, così, al passaggio
da un Comune arbitro, che svolge
prevalentemente funzioni di regolamentazione giuridica, ad un Comune imprenditore,
impegnato anche – e in maniera
crescente – sul fronte dell’intervento diretto nel mercato e del controllo
dell’economia urbana.
3.3 Il municipalismo cattolico e il socialismo municipale
A lungo impediti – per decisione della Chiesa – nell’esercizio dei diritti
elettorali politici (in seguito all’emanazione del
cosiddetto non expedit), i cattolici, spesso con il consenso delle stesse autorità
ecclesiastiche, non rimasero però estranei
alla vita locale e si dotarono di strutture organizzative e di mezzi di propaganda
per contendere alle elites esistenti. La
critica allo Stato centralizzato, laico e oligarchico – che aveva inferto, nel
1870, un vulnus non ancora rimarginato al
papato – si congiungeva così con una ripresa di più classiche tematiche sociali,
care alla visione cattolica, relative alla
partecipazione dei cittadini su basi organiche e corporative.
Questo attivismo culturale e organizzativo è visibile sin dal periodo della
costituzione della Opera dei congressi (che
risale agli anni settanta del secolo XIX) e della Democrazia cristiana di don
Romolo Murri, ma verrà continuato e
potenziato in età giolittiana e anche dopo la formazione del Partito popolare
(1919). Gruppi consistenti cattolici
riescono ad amministrare Comuni e Province e, anche attraverso una intensa
elaborazione teorico-dottrinale danno vita
ad un vero e proprio municipalismo sociale cattolico che assume dunque un carattere
specularmente analogo a quello di
matrice socialista.
Fra gli esponenti di spicco di tale tendenza vanno almeno ricordati Francesco
Invrea, autore di una celebre monografia
sul Comune e la sua funzione sociale, e il fondatore del Partito popolare, don
Luigi Sturzo. Il primo rivendicava la
concessione, ai Comuni, di un’autentica autonomia amministrativa, che permettesse
loro di intervenire estesamente nel
contesto socio-economico cittadino con adeguati strumenti di impulso e con attività
pubbliche mirate e ben calibrate.
L’altro intravedeva nella lotta autonomistica un momento rilevante di educazione
delle masse, di promozione sociale
dei ceti rurali, soprattutto del meridione, di opposizione alle tendenze
monopolistiche del capitalismo industriale.
A differenti fonti ideologiche e ad altri motivi ispiratori fa invece riferimento
il socialismo municipale, inteso appunto
come segmento specifico e settoriale di un più ampio movimento politico, specie di
natura operaia e contadina, e di
osservanza latamente marxista. All’inizio, vale a dire nella seconda metà
dell’Ottocento, l’attenzione dei socialisti verso
il problema delle autonomie locali è piuttosto scarsa, essendo maggioritaria, al
loro interno, una cultura fortemente anti-
borghese che mira ad un radicale sovvertimento delle istituzioni pubbliche,
globalmente intese. Successivamente, in
talune componenti del movimento stesso si fa strada l’ipotesi di una conquista
dello Stato da ottenersi dal basso,
mediante la lotta per il controllo delle amministrazioni municipali.
Indicano gli obiettivi e i mezzi per consentire alla classe operaia (e ai ceti
subalterni) di utilizzare a proprio vantaggio le
istituzioni esistenti, a cominciare da quelle più facilmente accessibili per i
gruppi di opposizione.
A partire dal 1888, e in maniera più estesa con l’età giolittiana, i socialisti,
affiancandosi sovente agli altri partiti della
Sinistra radicale e repubblicana, guideranno numerose e importanti amministrazioni
comunali e provinciali riusciranno
a prospettare e realizzare politiche pubbliche molto avanzate sul piano sociale, e
sicuramente vantaggiose per le fasce
economicamente più deboli della popolazione.
Tre componenti territoriali, ognuna delle quali portatrice di interessi specifici e
fautrice di orientamenti amministrativi
disomogenei:
 lombarda
 padano emiliana
 meridionale
Come è avvenuto per il municipalismo di marca cattolica, la crisi del modello
giolittiano e i travagli del primo
dopoguerra condurranno ad un declino del socialismo municipale, che subirà pure gli
effetti negativi della rinnovata, e
ancor più lacerante, contrapposizione, nel movimento operaio, fra le correnti
riformatrici e quelle massimalistiche. Di
queste divisioni approfitterà il nascente fascismo, che utilizzerà lo squadrismo e
la violenza per colpire e sradicare le
amministrazioni locali in mano alle Sinistre (e ai popolari).
Pur richiamandosi a ideologie politiche diversificate, il municipalismo cattolico e
il socialismo municipale condividono
numerosi punti dei loro rispettivi programmi d'azione.
Analoghe sono, ad esempio, le richieste di una legge sulla municipalizzazione dei
pubblici servizi, di un'attenuazione
del regime dei controlli prefettizi, di una destinazione di maggiori risorse
economiche agli enti comunali e provinciali,
di una prioritaria difesa delle classi lavoratrici, di una riforma autonomistica
dell'assetto tributario.
Altre istanze trovano, invece, accoglienza differente nei due campi e, così, i
socialisti (e i radicali) insistono per
l'introduzione del referendum quale meccanismo alternativo, e più democratico, alla
tutela esercitata dalle GPA, per
l'obbligatorietà e laicità dell'istruzione elementare (sino alla V classe), per
l'abolizione del dazio consumo e
dell'imposizione indiretta, per l'affidamento della pubblica sicurezza agli stessi
enti locali.
I cattolici enfatizzano, al contrario, il ruolo delle strutture ecclesiastiche nel
sistema educativo scolastico e degli enti
caritativi religiosi nel settore dell'assistenza e beneficenza, la necessità
dell'aiuto comunale alle associazioni cooperative
ed artigiane, l'opportunità di proteggere gli interessi del mondo agricolo, e si
spingono molto più avanti nel delineare
una riforma complessiva dello Stato su basi autenticamente regionalistiche.
Furono le amministrazioni socialiste e popolari le autentiche protagoniste di
rinascita comunale e le anticipatrici di
politiche pubbliche, di forte impatto sociale e di rilievo simbolico, che saranno
poi seguite e imitate dallo stesso Stato
centrale e che hanno fatto parlare di un vero e proprio diritto comunale. Il
ventaglio degli interventi municipali è quindi
assai esteso e multiforme e incide su quelli che sono i principali problemi,
gestionali e organizzativi, delle città italiane
dell'epoca: dalle aziende municipalizzate al sostegno alle cooperative, dalla
costruzione di case popolari alla
predisposizione di doposcuola per i bambini poveri, dall'apertura di mercati
rionali alla realizzazione di spacci
comunali, dall'istituzione degli uffici del lavoro alla tutela del patrimonio
artistico, dalla prevalenza della tassa di
famiglia sui dazi di consumo alla limitazione delle spese di lusso.
Giunte popolari socialiste → travolte dall'irrompere sulla scena del movimento
fascista, e cancellate definitivamente dal
regime autoritario a partire dal 1926-1928.
3.4 Il riformismo burocratico e il dualismo dell'amministrazione
L'età giolittiana rappresenta il periodo di massima fioritura dell'autonomismo
nell'ordinamento liberale, grazie
soprattutto all'impegno di quei gruppi di cattolici e socialisti che – in diverse
aree del paese – conducono la loro
battaglia ideale per la riforma dello Stato, operando dal basso, nella singole
comunità locali.
Sostenitore di un cauto riformismo, Giolitti predilige forme piuttosto blande di
decentramento burocratico, ma è pure il
sostenitore e l'artefice di talune modifiche legislative degli assetti
organizzativi statali e comunali di vasta portata e di
grande rilievo (aziende municipalizzate, amministrazioni parallele, disciplina del
pubblico impiego). Al contempo, e
sulla scia di ben radicate tradizioni governative, utilizza con decisione e
autorevolezza i consolidati e collaudati
strumenti del controllo statale sul sistema delle autonomie locali.
Da un lato, l'interventismo prefettizio assume connotati addirittura brutali
allorchè si tratta di orientare, se non costruire,
il risultato delle elezioni politiche e amministrative, specialmente nelle regioni
meridionali; dall'altro, diventa una chiara
manifestazione del mutato atteggiamento delle autorità statali nei conflitti di
lavoro.
Coesistenza di sincere aperture democratiche e di inveterate abitudini illiberali.
Fra queste ultime va segnalato il
persistente uso politico e partigiano dei controlli di legittimità e di merito
sugli enti locali – affidati, secondo un modello
che rimane non a caso immutato, ai prefetti e alle GPA – e il ricorso frequente
allo scioglimento dei Consigli comunali,
ove si erano insediate forze di opposizione alla maggioranza preliminare.
È in questo momento che si perviene ad una disciplina organica dello stato
giuridico e che i pubblici dipendenti
ottengono un primo riconoscimento formale di alcuni loro diritti, individuali e
collettivi.
La legge del 1908, promulgata anche a seguito di una lunga battaglia condotta, in
tale direzione, dalle nascenti
organizzazioni sindacali di settore, suddivideva gli impiegati statali in tre nuove
categorie
 amministrativa
 di ragioneria
 d'ordine
e in due ruoli
 centrali
 periferici
e regolamentava, in maniera più dettagliata, aspetti delicatissimi come i
procedimenti disciplinari e la cessazione
dall'incarico (ad esempio dimissioni in caso di sciopero).
Con un successivo regio decreto del 1911 si restringeva ulteriormente l'autonomia
degli enti locali in questa spinosa
materia (in particolare in ordine ai requisiti per il concorso dei segretari
comunali e alle sanzioni disciplinari a carico
degli impiegati e dei salari).
Ma il punto che meglio esprime il riformismo giolittiano è, senza dubbio, quello
del superamento della monoliticità,
rigidità ed uniformità degli apparati amministrativi di origine liberale,
gerarchicamente organizzati e territorialmente
omogenei.
Non volendo (o non potendo, anche per le prevedibili resistenze) modificare ab imis
l'impalcatura burocratica di tipo
tradizionale – che continua, dunque, ad agire secondo ben collaudate procedure e
con la consueta logica giuridico-
formale – si preferisce affiancare ad essa una serie di più agili e flessibili
strumenti operativi, la cui articolazione è
direttamente mutuata, molto spesso, dall'impresa privata. Rientrano in questa
categoria numerosi provvedimenti
settoriali che puntano a risolvere problemi di singole aree o di specifici
comparti; si pensi, fra l'altro, all'istituzione
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