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Misas Arango
Desarrollo
económico y social
en la.
SIGLO XX
f f UNIVERSIDAD
Æ f NACIONAL
'¿ J e # DE COLOMBIA
------------------------
Sede Bogotá
Facultad de Ciencias Económicas
Autores
Salomón Kahnanovitz
Absalón Machado
César Giraldo
Alberto Corchuelo
Óscar Rodríguez
Alvaro Balcázar
Ricardo Bonilla
Clara Ramírez
Alvaro Camacho
LuisJorge Garay
César González
Manuel Ancízar
1Ô 12 - i 8 8 z
Nació en Fontibón, Cundinamarca, el 25 de diciembre de 1812y
murió en Bogotá el 21 de mayo de 1882. Se desempeñó como abo
gado, parlamentario, periodista, profesor universitario, historia
dory escritor;fundó elperiódico «El Neogranadino» y fue colabo
rador de «El Correo», «El siglo», «El Liberal», «El Repertorio»,
«El museo» y «El Tiempo».
Desarrollo
económico y social
en Colombia.
Siglo XX
Cátedra Manuel Ancízar
U N IV ER SID A D
N A C IO N A L
D E COLOM BIA____________
Sede Bogotá
Facultad de Ciencias Económicas
UNIVERSIDAD
NACIONAL
DE COLOMBIA
IS B N : 9 5 8 - 7 0 1 - 0 2 4 -8
E d ito r
G abriel M isas Arango
C o o rd in ació n editorial
H elena Gardeazábal G arzón
D iseñ o G en eral
César Puertas
C o rrecció n de Estilo
M aría C arolina M éndez T éllez
Preparación Ed itorial
Universidad N acion al de C o lom bia
E d it o r ia l U n ib ib l o s
D ire cto r
Luis Eduardo Vásquez Salam anca
T eléfo n os: 3 6 8 14 37/43 -T e le fa x : 3 6 8 4 2 4 0
E-m ail: un iblios@ d n ic.edu .co
9 Presentación
15 La modernización inconclusa
C O N S U E L O C O R R E D O R M.
2 .0 3 La difícil consolidación
de un Estado de Bienestar
ÓSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR
2 .3 1 Las transformaciones agrícolas
en la década de los noventa
Al v a r o b a l c á z a r v .
365 De la monoexportación
a la di versificación: los retos del país
RICARDO BONILLA GONZÁLEZ
D e s a r r o l l o e c o n ó m ic o y s o c ia l
EN C O LO M BIA . SIGLO X X
9
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX
10
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
n
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX
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Desarrollo
económico y social
en Colombia.
Siglo XX
M onitores de la Cátedra
M anuel A ncízar
E l c o n t e x t o d e la c r i s i s y la i n s u f i c i e n c i a
d e l o s p a r a d ig m a s
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
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DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
los beneficios y los costos sociales del mismo, ni por el marco de las relacio
nes de poder en el cual se daba.
Las causas y consecuencias de la crisis son de orden económico, so
cial, político, cultural e ideológico. Hasta un pasado reciente entre la mayor
parte de los analistas colombianos, se privilegió el estudio del sistema eco
nómico, para derivar de allí las consecuencias sociopolíticas. La compleji
dad de la crisis ha mostrado la necesidad de examinar todas las instancias
desde una perspectiva integral, y de ahí que sea insostenible confinar la pro
blemática del desarrollo a una perspectiva meramente económica. Los ele
mentos de orden sociopolítico explican la crisis al igual que los de orden
económico y los estudios sobre la cultura y la ideología deben complemen
tar la comprensión global de la sociedad.
El propósito de la reflexión que sigue es contribuir al esclarecimiento
de algunos de los factores estructurales y coyunturales que han propiciado
la crisis en lo económico y lo sociopolítico en la historia reciente del país, re
conociendo que para la comprensión total del fenómeno se requiere no solo
el concurso de otras disciplinas como la antropología o la semiología, sino
la profundización ulterior en la perspectiva de análisis que aquí se propone.
Identificar los factores estructurales permite desvirtuar la idea general
de que la crisis en Colombia se reduce al narcotráfico y la guerrilla. Además
de su extrema simplificación, esta visión ignora por completo el proceso de
constitución de esos actores y no se profundiza en el contexto que hizo posi
ble su configuración y arraigo en el escenario nacional.
Por otra parte, el esclarecimiento de los factores coyunturales, desvir
túa la tesis, que desde un lado opuesto, sostiene que la crisis actual no es más
que una prolongación de crisis anteriores, que no presenta características
diferentes. Desde esta perspectiva, la violencia adquiere el carácter de fenó
meno endémico en la sociedad colombiana, y llega, incluso, a afirmar, que
se ha aprendido a convivir con aquélla.
La generalización incontrolada de la violencia ha puesto al descubier
to el equivocado diagnóstico sobre la crisis y los enormes costos que sin dis
tinción está pagando la sociedad colombiana por el tratamiento inadecua
do de la misma.
La crisis actual no es reductible a la violencia. La violencia anida en la
crisis y es la forma extrema de su expresión. Por consiguiente, lo que resulta
imperativo, es identificar los factores que han precipitado al país a esta pro
funda crisis y que han propiciado el uso de la fuerza como medio de resolu
ción de los diversos conflictos individuales o colectivos, en la perspectiva de
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
E l p r o c e s o d e c o n f i g u r a c i ó n d e l a S O C IE D A D m o d e r n a
La opción analítica elegida para abordar tan compleja problemática
es el proceso de configuración de la Sociedad Moderna, entendida como un
proceso histórico complejo de construcción del hombre como actor de su
obra. En otros términos, el advenimiento de la sociedad moderna recoge un
doble ideario: por un lado, la aspiración de transformar el entorno material
y por otro, colocar al hombre como centro del mismo. El primer ideario
alude a la Modernización y el segundo a la Modernidad.
Por consiguiente la Modernización se refiere al proceso de apropia
ción de la naturaleza por el hombre, con el fin de desarrollar las fuerzas pro
ductivas y poder disponer de una mayor riqueza. La Modernidad se refiere
a la apropiación del hombre de su propia naturaleza, lo que significa hacer
de los individuos no solo sujetos transformadores de su entorno material,
sino también, y principalmente, sujetos de su propia transformación.
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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LA MODERNIZACION INCONCLUSA
L a o p c ió n a n a l ít ic a
El examen de la modernización y la modernidad como procesos per
mite apreciar, en el caso colombiano, un creciente divorcio entre ellos con
enormes consecuencias. En efecto, la modernización económica se convir
tió en el abece del progreso y en el paradigma a seguir por las distintas socie
dades, con lo cual se alimentó la visión de que la modernización económica
es una fase de transición de una sociedad atrasada a una sociedad moderna,
un tránsito entre el subdesarrollo y el desarrollo.
Esta reflexión destaca el papel del mercado y del Estado como funda
mentos de la organización de la vida material y de la organización social y
política respectivamente, en tanto su imposición se convirtió en un impera
tivo para el desarrollo y expansión del capitalismo a escala mundial.
El examen de las formas y consecuencias del tipo de inserción de
América Latina en el mercado mundial, muestra cómo que se exportaron a
ésta los productos finales -e l mercado y el Estado—sin importar la forma y
el costo de producirlos.
Así se fueron tejiendo las distintas realidades sociales, en un lento,
conflictivo e inconcluso proceso de configuración republicana, afectando
en forma desigual la organización social y política entre países, por cuanto
las mutaciones dependen en lo fundamental del tipo de alianzas o relevo de
los grupos en el poder, del carácter del proyecto de modernización imple-
mentado y de la representación que acompañe ese proceso de cambio.
La referencia a América Latina no va más allá de señalar algunos li
ncamientos comunes a la región, cuyas especificidades sólo podrán esclare
cerse con el estudio de cada país.
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
E l c a r á c t e r d e la m o d e r n i z a c i ó n
E C O N Ó M IC A E N T R E 1930 Y 1980
Se eligió este período porque en los años treinta se dio el quiebre del
modelo primario exportador en un contexto de crisis mundial y en los años
setenta se hizo evidente el agotamiento del proceso de industrialización por
sustitución de importaciones, que fue el que le otorgó la dinámica a la mo
dernización económica.
Se trata de poner de relieve las características específicas de este pro
ceso, útiles para explicar sus modestos alcances y tempranas limitaciones.
Esto nos permite precisar las distintas restricciones que se fueron consoli
dando hasta convertirse en factores estructurales que han inhibido la conti
nuidad de la modernización económica y dificultan aún más la búsqueda
de la modernidad.
El examen de la modernización en este período nos lleva a destacar
tres aspectos fundamentales: la configuración del problema agrario, el desa
rrollo industrial, y los alcances y límites de la modernización económica.
El problema agrario
En el examen del problema agrario, más que la dotación de recursos
interesa examinar la forma como éstos están distribuidos, las estrategias de
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
2 .4
LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
El desarrollo industrial
El análisis permite diferenciar dos grandes períodos: el primero que
va desde inicios del presente siglo hasta 1945 y el segundo, desde la segunda
postguerra hasta 1975.
D u ran te el p rim er p eríod o la industria se fue abriendo paso de form a
casi im p ercep tible, orien tad a p rincipalm en te hacia la p ro d u cció n de bienes
de co n su m o no durable (textiles, alim entos, bebidas y tab aco ).
Las condiciones externas favorables, la protección a este tipo de bie
nes y el gran desarrollo de obras públicas -en especial en los años 20—fue
ron factores que contribuyeron a la ampliación de la demanda y a las trans
formaciones que ya se anunciaban en el sector agropecuario. En este
período la inversión extranjera directa fue casi inexistente en la manufactu
ra, no así en las actividades extractivas (petróleo) o de exportación agrícola,
tales como cultivo de banano y comercialización de café.
El segundo período se caracteriza por una gran dinámica económica
favorecida por la coyuntura de posguerra, para profundizar el proceso de
sustitución de importaciones que desde la crisis de los años treinta se venía
insinuando. La definición del año final, 1975, obedece a la inflexión que
experimenta la dinámica industrial basada en el proceso sustitutivo, que ex
presa las dificultades del capital productivo para continuar su valorización.
Del primer período se destacan tres aspectos significativos para la
comprensión de la dinámica en el segundo período:
• El papel de los capitales provenientes de la actividad exportadora que
realizaron las primeras fusiones entre el capital comercial y bancario
industrial, dando origen al capital financiero nacional.
• La gran importancia que tuvo el café en la acumulación de capital.
• La temprana tendencia a la concentración industrial.
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
A l c a n c e s y l í m i t e s d e la m o d e r n i z a c i ó n e c o n ó m i c a
Esta reflexión es indispensable para comprender la vulnerabilidad en
que se encontraba la economía en el inicio de los años ochenta y que auna
do a factores de orden externo e interno, harán de los dos últimos decenios
un período de profunda crisis.
Vista la economía en su conjunto, a lo largo del presente siglo se apre
cian una serie de transformaciones importantes, no sólo con relación a la re
composición sectorial sino también en términos de las características y ve
locidad con que se operaron tales transformaciones.
En efecto, los años 50 marcan un claro punto de inflexión: de una so
ciedad básicamente agraria y rural, con un evidente retraso agrícola e indus
trial respecto a otros países de América Latina, se abre paso un acelerado
proceso de modernización económica, hasta mediados de los años setenta,
a ritmos muy superiores a los observados en países similares: una mayor
pérdida de la actividad agropecuaria en el PlB, un desarrollo industrial a rit
mos mayores y un acelerado proceso de urbanización.
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
ig
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
La c r is is d e s d e lo s a ñ o s o c h e n t a
Finalmente, entramos a examinar la crisis, entendida como el resulta
do de los límites del Modelo Liberal de Desarrollo, pues en ella lo que se
pone de manifiesto es la imposibilidad de continuar haciendo compatible
el avance del tipo de modernización seguida hasta entonces con el rezago de
la organización social y política existente.
En efecto, en la década de los ochenta se revela con intensidad la cri
sis de orden social y político, agravada por las restricciones económicas de
rivadas de factores estructurales y coyunturales. Así, los factores coyunturales
tienen un peso explicativo en la crisis, no para explicar su origen, sino para ca
racterizar sus manifestaciones y profundización. Tras ellos lo que se aprecia es
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
L O S AÑOS O C H E N T A
Desde inicios de la década se visualiza el contexto de crisis en el país,
que hace imperativa una serie de reformas económicas y sociopolíticas que
se van delineando a lo largo del decenio.
Con relación a las estrategias económicas, es conveniente centrar la
atención en la consistencia y alcances de la política económica para enfren
tar las restricciones señaladas. Y en cuanto a las estrategias sociopolíticas,
subrayar la formulación, articulación e implementación de la política
orientada a los objetivos de integración de los sectores tradicionalmente ex
cluidos.
y
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
L O S N O V E N TA
Los inicios de esta década marcan uno de los momentos más acucian
tes en la historia reciente, por lo cual el gobierno se vio abocado a enfrentar
la profunda inestabilidad sociopolítica y a implementar un cambio de rum
bo en la estrategia económica, dado el agotamiento del camino seguido y
los cambios en el contexto internacional. Una vez más se hace evidente el
viejo problema de hacer compatibles la democracia económica y la demo
cracia política.
En materia económica se profundizó y aceleró el proceso de liberali-
zación y desregulación, que como vimos tuvo sus inicios a mediados de los
setenta y que durante el último período de la administración Barco ya pare
cía perfilarse más claramente. Es así como se toman una serie de medidas
dando inicio al proceso de apertura: liberalización del comercio exterior, re
forma laboral, cambiaria, reforma al sistema financiero, a la infraestructura
vial y de transporte, medidas que marcan también el inicio de la reorganiza
ción estatal que se concretará en la estrategia de modernización del Estado.
La aceleración de la apertura y la ruptura con el gradualismo como
tradición en el manejo económico, junto con la errática política económi
ca, se tradujo en enormes costos para la dinámica económica, ensombre
ciendo aún más el panorama.
Por su parte, el clima político es de mayor optimismo por el proceso
de la Asamblea Nacional Constituyente que se había gestado en el gobierno
anterior, y que promulgará la Carta Política en Julio de 1991. Pero las con
cepciones sobre las relaciones Estado, Economía y Sociedad propuestas en
la estrategia económica y en la Constitución, desafortunadamente no son
coincidentes.
En efecto, la Carta Política ofrece una serie de aspectos positivos: un
marco más apto para relegitimar al Estado y recobrar la credibilidad en las
instituciones; en lo económico, sin sesgarse hacia un intervencionismo no
le otorga al mercado un papel protagónico; en lo social, la política deja de
ser residual y coloca al bienestar como el fin central del Estado y en materia
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
C o n s id e r a c io n e s fin a l e s
Si bien hoy es insostenible la tesis del proteccionismo como política
de desarrollo, igualmente insostenible es la tesis del antiintervencionismo
estatal si se quiere que la modernización económica apuntalada por la aper
tura y la internacionalización, no profundice las disparidades y exclusión de
amplios sectores de la población, al dejar a la lógica del mercado las elemen
tales pero vitales decisiones de qué, cómo, para qué y para quién producir.
Los espacios cedidos por el Estado, no siempre son copados por el
mercado, pues mientras el primero debe tener ante todo una función social,
el segundo se rige por el cálculo costo-beneficio. La disparidad entre costos
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LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
privados y costos sociales, sobre los que llamó la atención muy temprana
mente Adam Smith, es justamente la que explica porqué el mercado por sí
solo no puede asignar eficientemente los recursos.
Es más aconsejable reconocer las potencialidades y limitaciones del
Mercado y del Estado como formas de organización de la vida material y de
la organización social, política y cultural. No se le puede atribuir a uno u
otro una racionalidad superior, sino entender su distinta naturaleza, lógica,
funciones y alcances diferentes.
Es necesario construir un proyecto de integración y también un pro
yecto integrador. Ni el mercado ni el Estado, por sí solos tienen éxito en
esta doble tarea.
Dada la tendencia estructural a la desintegración social es indispensa
ble una nueva forma de relacionamiento si se quiere que los propósitos de
integración política no se frustren por la búsqueda de la integración al mer
cado mundial.
Los costos de la postergación de reformas orientadas a resolver la de
sintegración y la exclusión de amplios sectores de la población y el trata
miento inadecuado de la crisis, se aprecia con particular fuerza en los pro
fundos desequilibrios sociales y regionales, que hoy son un verdadero reto a
la legitimidad de la organización política y a la reconstrucción de la sosteni-
bilidad económica.
Este análisis nos permite corroborar, cómo el tipo de modernización
económica seguida y el rezago de la organización social y política, profundi
zaron la exclusión y la desigualdad, la marginalidad y la fragmentación local
y regional.
Igualmente se aprecia la subordinación de que ha sido objeto el Esta
do por parte de las élites dominantes, lo que explica que su intervención
haya reforzado estos desequilibrios.
Cuatro aspectos básicos dan cuenta de las dimensiones de la diferen
ciación y exclusión social, otorgándole énfasis a sus expresiones regionales:
i) los niveles de pobreza, ii) el acceso a la educación, iii) las oportunidades
laborales y iv) la infraestructura vial y de servicios públicos.
Lo anterior permite comprender cómo las pronunciadas diferencias
socioespaciales han hecho de las regiones más marginadas un importante
escenario de conflictos sociales y de conflictos armados. Ellas han sido el
principal teatro de operaciones de la guerrilla, de las actividades del narco
tráfico y de la acción de los grupos de justicia privada. Importantes sectores
encuentran en estos grupos una comunidad de intereses o una protección a
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Las instituciones
colombianas
en el siglo XX
SA LO M Ó N K A L M A N O V IT Z 1
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
T e o r ía d e las i n s t i t u c i o n e s
La importancia de las instituciones en el desarrollo económico ha
sido reconocida por varias vertientes sociológicas y económicas que subra
yan que ellas constituyen las reglas del juego que orientan las acciones de los
ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos de propiedad, gene
ran la cooperación o el conflicto entre la población y permiten o impiden la
depredación sobre la producción que pueden ejercer distintos grupos socia
les, ya sea en forma lícita o ilícita [North 1993, Olson 1965, Fukuyama
1997].
Uno de los indicadores básicos del desarrollo económico es el pro
ducto per cápita que refleja la acumulación de capital y la productividad en
el uso de los factores, lo que a su vez depende de la educación a que tenga
acceso la población. En el fondo de todo está la estructura institucional y las
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX
políticas públicas que autores como Hall y Jones han llamado la “infraes
tructura social”. Las dos definen conjuntamente el medio económico en el
cual los individuos acumulan destrezas e inteligencias, y las firmas acumu
lan capital y producen bienes. La infraestructura social favorable a los altos
rendimientos por trabajador es la que apoya actividades productivas, la ad
quisición de destrezas, la invención y la transferencia de tecnología.
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L\S INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
E l leg a d o h ist ó r ic o
Al tiempo de la Independencia, la Nueva Granada tenía un sector
público que alcanzaba posiblemente el 25% del producto doméstico, 13%
correspondiente a impuestos, 4% a impuestos eclesiásticos como los diez
mos y el resto a las rentas estancadas del tabaco y del aguardiente [Jaramillo
Uribe, Meisel y Urrutia 1997]. Los negocios más rentables de la época eran
monopolizados por la Corona, por medio de controles cuantitativos a la
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
E l corporativismo conservador
En 1946 los conservadores recuperaron el poder en medio de una
creciente violencia política que buscaba frenar las reformas sociales de los li
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
gar a 37% del mismo en 1998, a pesar de que se dieron importantes privati
zaciones. Lo que es peor es la carga invisible de pasivos que le ha creado la
inusitada expansión de las burocracias regionales y central, que comprome
ten la viabilidad misma de la economía colombiana hacia el futuro. La car
ga tributaria, incluyendo los impuestos de la emergencia económica, au
mentó entre 5 y 6% del PlB entre 1990 y 1999, deteriorando la rentabilidad
después de impuestos de todas las actividades productivas y de servicios.
Colombia en el año 2000 presenta tanto el Estado más grande como la car
ga tributaria más pesada de América Latina [C EPA L 1999].
De hecho, el principio de la tributación con representación no está
nada claro en las instituciones parlamentarias que exhibe el país a la fecha y
no es parte de su tradición legal, lo que permite la evasión masiva de im
puestos o, por el contrario, impuestos a veces confiscatorios. La Corte
Constitucional incluso ha modificado impuestos decretados por el ejecuti
vo, amparado en una emergencia, lo cual sería inaceptable en los países con
tradiciones democráticas. Es corriente incluso lo contrario: la representa
ción comprada directamente a los políticos por individuos que no pagan
impuestos, cómo narcotraficantes o contrabandistas, lo que les permite de
fender sus actividades y continuar con su evasión tributaria. No hay prisión
por la evasión de impuestos aunque sí la hay para los que recauden impues
tos y se los queden. Y no hay castigo porque es una conducta históricamen
te propiciada por las capas propietarias de tierras y otros intereses muy im
portantes en la sociedad colombiana.
Lo que quiso ser generosidad para con los pequeños municipios en la
Constitución de 1991, resultó en un sistema de incentivos perversos. Las
transferencias y las regalías crearon instancias de gasto separadas de las de
recaudo. Se constituyeron en maná caido del cielo que los políticos gasta
ban alegremente. Los departamentos se endeudaron y gastaron irresponsa
blemente dando como garantía sus futuras transferencias y los bancos pen
saron que el gobierno central vendría al rescate si estas no alcanzaban.
Ambos pasan hoy en día momentos difíciles. Los concejos municipales de
muchas localidades entraron a ser financiados por los contribuyentes de las
grandes ciudades. Concejales electos por ciudadanos que no contribuyen al
fisco gastan contribuciones de otros ciudadanos a quienes no representan
para nada y claro que lo hacen irresponsablemente, elevando sus dietas, en
gordando sus clientelas y acometiendo inversiones poco productivas. Es así
como se dilapida el mayor esfuerzo tributario que ha emprendido el país en
este siglo.
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
E l s is t e m a d e ley
La Constitución de 1991 reflejó un pacto en el que se democratizó
la vida política colombiana, al tiempo que se introdujeron reformas li
berales que debían conducir a un debilitamiento de los poderes corpora
tivos -d e los grupos económicos y de los sindicatos públicos- con la ins
tauración de una mayor competencia a la producción nacional, la
privatización de los servicios públicos y de una banca central que renun
ciaba a la emisión que favoreciera intereses particulares o a la financia
ción inflacionaria del gobierno.
5»
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
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DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
6o
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
R e f l e jo s e n la e s t r u c t u r a s o c ia l
¿Cuales son los efectos de estas instituciones en el desarrollo eco
nómico colombiano? ¿Con qué estructura social y con cuánto capital so
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
La infraestructura social
En el trabajo de Hall y Jones se encuentra que un trabajador colom
biano produce una cuarta parte de lo que produce uno norteamericano. Se
pensaría que el norteamericano tiene mucho más capital a su disposición
que el colombiano para producir cuatro veces más producto, pero se calcula
que la relación capital por producto en Colombia es 0.818 mientras en
Estados Unidos este número es de uno, o sea que la densidad de capital y su
eficiencia no son muy diferentes. Sin embargo, en el número de años de
educación que tiene cada país hay una diferencia grande: el trabajador co
lombiano tiene un poco más de la mitad del número de años de estudio que
su contraparte norteamericana y comenzamos a ver el impacto que tiene el
conocimiento y la disciplina en el producto por trabajador. Con todo, Co
lombia tiene un buen desempeño pues ha logrado aumentar la escolaridad
promedio de 3 años en 1954 a cerca de 7 años en 1996 [ D n p 1998, Vol. I],
Pero el gasto ha aumentado más que la cobertura revelando la ineficiencia y
el fortalecimiento sindical de los maestros con lo cual han podido capturar
una mayor parte del presupuesto en detrimento de la cobertura. La produc
tividad calculada como residuo que registra Colombia es sólo el 59% de la
de los Estados Unidos.
Sin embargo, vienen los elementos institucionales que el estudio tra
ta de calcular en términos de la ley y orden y calidad burocrática en cada
país. Hay tres categorías en que el gobierno puede desviar recursos a favor
de políticos y agentes privados que el estudio mide: corrupción, riesgo de
expropiación y la repudiación de contratos por el gobierno. Otra medida de
desviación es si el país tiene libre cambio o no. Con aranceles y tarifas, los
beneficios del comercio son desviados en favor del gobierno y de los agentes
privados dotados de protección. En tanto el libre cambio favorece el cam
bio tecnológico y la adopción de actitudes competitivas y genera una visión
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
cosmopolita en la población. Por lo demás hace más difícil sentar las condi
ciones para capturar el impuesto inflacionario.
Los resultados son robustos y arrojan para la muestra de 7 9 países que
una diferencia de 0.01 en la infraestructura social está asociada con una di
ferencia en producto por trabajador de 5.14% . El índice que encuentra el
estudio para la infraestructura social colombiana es de sólo 0.35 cuando los
países que la tienen más desarrollada obtienen 1, siendo ellos Suiza, Estados
Unidos y Canadá. Lo anterior está asociado con que el producto por traba
jador en Colombia no alcance a los US$9.000 al año, mientras que los de los
tres países líderes están en cerca de us$35.000 por trabajador. En Colombia
algunos piensan que el desarrollo es trabajar menos tiempo, jubilarse bien
temprano, capturar una pequeña renta y que la eficiencia y la disciplina son
taras extranjerizantes o derivadas de un modelo neoliberal. Lo cierto es que
el desarrollo es el resultado de hombres trabajando más eficientemente, no
necesariamente con mayor esfuerzo, pero si con mayor conocimiento y
concentración, sobre todo, durante más tiempo o sea con jubilaciones tar
días.
El gobierno contribuye al logro de una infraestructura social median
te el reparto de los bienes públicos (educación y salud) y lo hace mejor si se
apoya en criterios de mérito o competencias y no por consideraciones clien-
telistas o nepotistas que son arbitrarias y despilfarradoras de los recursos pú
blicos. Mientras mayor y eficiente sea el gasto en educación, mayor será el
ingreso y la productividad. La mayor competencia, asociada a un gobier
no de tamaño óptimo, conduce a precios más bajos que son capturados
por los consumidores y no sólo por los productores en la forma de rentas
excesivas que surgen de la restricción de la competencia. Tributos altos
que imponga el Estado o los grupos armados tenderán a sofocar la acumu
lación de capital.
Habría que trazar las razones para la antipatía ideológica que despier
ta el capitalismo en sociedades colonizadas por los españoles y que fueran
catetizadas por la Iglesia. En ellas se eleva simbólicamente al Estado a ser el
padre despótico de la sociedad, que debe ser obedecido bajo pena de casti
go, un padre que a veces hace milagros a favor de algunos. No se le entiende
como un resultado humano de la voluntad y de las contribuciones de los
ciudadanos para garantizar sus derechos y aumentar su bienestar. Se habla
entonces de “ausencia del Estado” en tantas regiones, sin entender que se
puede construir Estado con el trabajo mancomunado de los ciudadanos,
sobre todo con sus aportes. El mercado impone la restricción presupuestal
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
-casi nadie puede gastar lo que quiera- y desemplea y emplea hombres sin
consultar sus necesidades. El trabajo se hace intenso, monótono y se exige
disciplina. Quizás el reciente y escaso desarrollo de un mercado verdadera
mente nacional en Colombia que propicie el surgimiento de más indivi
duos expliquen la animadversión que despierta. Todavía hay un rezago de
la actitud anti-reforma protestante que caracterizó tanto al país durante el
siglo pasado y una identificación entre capitalismo y protestantismo. El di
nero se ve como el “estiercol del diablo” y a los banqueros que lo manejan
bien como personajes siniestros. Se considera a la ganancia privada como
un robo, algo que los marxistas apuntalaron en su momento. No es de sor
prender que la Iglesia haya contado con un ala marxista que creó la teología
de la liberación y que uno de los movimientos insurgentes se acepte como
católico. La competencia aparece odiosa cuando pierde el equipo de casa,
pero se acepta que es indispensable que exista para que se formen buenos
jugadores.
64
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
65
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SICLO XX
T a r ea s p e n d ie n t e s
Esta rápida perspectiva de las instituciones colombianas nos permite
percibir que buena parte del escaso desarrollo económico del país y de las
trabas que lo enfrentan, tienen que ver con la forma como nos organiza
mos políticamente los colombianos, guardando una gran dependencia del
pasado.
El legado más negativo ha sido la ausencia de una revolución demo
crática que construyera las instituciones serias que requiere el capitalismo
para poderse desarrollar adecuada y civilizadamente en el largo plazo. Un
Estado nacional fuerte, comprometido con la estabilidad macroeconómica
y con una baja inflación, o sea con un compromiso serio creíble por todos,
permitiría el surgimiento de un mercado de capital profundo, con tasas de
interés muy bajas, incentivaría al pago de un mayor nivel de impuestos que
voluntariamente cederían sus ciudadanos, representados adecuadamente
en el parlamento donde se define cómo se recolectan y cómo se gastan efi
cientemente, sin que se los roben o se destinen a quienes no lo requieren.
66
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
La reforma agraria
Hace 50 años hubiera sido oportuna una reforma agraria. Hoy en día
estaría limitada a algunas regiones con presencia insurgente porque desdi
chadamente tenemos el campo vaciado sobre las ciudades y no hay ninguna
base histórica de igualdad de oportunidades, excepto quizás la región de co
lonización antioqueña y las nuevas zonas de frontera. La reforma agraria
podría tener como escenario básico las propiedades que se le pueden expro
piar a los narcotraficantes pero ello requeriría una recuperación del poder
militar local para el gobierno en muchas regiones del país. Debería ser inte
gral, en la forma de combinación de grandes firmas y cooperativas campesi
nas que liguen crédito, tecnología y mercadeo interno y externo. Sería im
portante en regiones erosionadas y de minifundio. Un impuesto a la tierra
ayudaría a hacer más intensiva su utilización.
L a su stitución de cultivos es la clave del proceso de paz para las F arc
puesto que los cultivadores son su base social m ás tradicional e im p ortan te.
Ella es tam b ién crucial en la arm on ización de las relaciones en tre un débil
67
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX
E l clientelismo y la tributación
La realidad ha sido un Estado históricamente débil, pobremente fi
nanciado y apoyado en las redes de clientes de los políticos profesionales a
quienes los poderes dominantes delegan el oficio de la política. Eso les otor
ga el derecho a usufructuar personalmente de los recursos públicos, tal
como lo hicieron antes los que consideraron al Estado como su patrimonio
particular. Las instituciones de vigilancia se tornan en peajes para los que
roban y para los que no lo hacen pero requieren de su visto bueno. El siste
ma político clientelista no es meritocrático y es poco competitivo. Predo
mina el conflicto para capturar rentas y no está muy presente la coopera
ción para lograr que el gasto público sea un elemento de desarrollo
económico y de equidad social. Gana el ventajismo, el que no respeta las re
glas ni la ley, el que se vuela las colas y el que recurre a la movilización voci
ferante y violenta. Impera la mediocridad en el sistema educativo. Domina
el parroquialismo. La violencia se extiende a los territorios por los que com
piten los grupos armados de la subversión y donde surgen las autodefensas,
más despóticas aún, como respuesta.
El congreso colombiano tiene una sobre-representación de intereses
rurales que son precisamente los grupos que difícilmente tributan, según la
definición que diera la Misión Musgrave de 1968, y sin embargo deciden
sobre las contribuciones que son aportadas mayoritariamente por la pobla
ción urbana y aprueban su gasto. No es de extrañar que tales recursos sean
asignados alegremente y que sean capturados tan frecuentemente por la co
rrupción política. Los ciudadanos demandamos una representación pro
porcional a la tributación que hacemos y que se excluyan del cabildeo los
grupos ilegales que evaden y eluden impuestos. Es por ello pertinente
68
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
69
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
70
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
que los actuales e investigar los casos en que valga la pena incurrir en los cos
tos de investigación o sea en que lo recobrado por el Estado sea mayor a la
nómina y papeleo gastados. En vez de combatir la corrupción, estos entes
despilfarran los recursos públicos y son más bien transmisores de la misma.
Seria bueno también que todas las organizaciones civiles se involucra
ran en las actividades que tienen que ver con el Consejo Nacional de Planea-
ción para que tengan un acercamiento a la política nacional y a la macroeco-
nomía. Esto representaría un proceso educativo para que los ciudadanos
actúen consciente y racionalmente en la política electoral y adopten buenas
posiciones frente a lo que hace el gobierno nacional. En fin, Colombia re
quiere del desarrollo del republicanismo cívico y del fortalecimiento de la de
mocracia participativa en el nivel local. La proliferación y el fortalecimiento
de organizaciones civiles y laborales contribuirán a hacer más denso nuestro
tenue tejido social.
7i
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
técnico. Hay que contener a las burocracias que hacen el gasto social
porque ellas pueden apropiar una parte desmedida del mismo para ellas.
En la misma dirección hay que detener la corrupción en frentes tan deli
cados como el de las pensiones que constituyen el ahorro de los trabaja
dores y que han mostrado ser presa fácil de los políticos. Tal como están,
ellas financian el déficit público, son invertidas en bancos y empresas
que constituyen barriles sin fondo y no financian la acumulación de ca
pital. Se hace urgente privatizar el sistema de pensiones, y en especial las
de los trabajadores públicos y de las fuerzas militares, que han sido los
más abusados de todos.
Sería importante desarrollar un servicio civil independiente, bien
pago, muy educado e incorruptible que administre eficientemente al
Estado y a todas sus instituciones. Ello implica retirar de la política to
dos los puestos que sean básicos en el ejercicio del poder estatal y some
terlos a concurso y a condiciones de seguridad laboral. Si el gobierno no
gana legitimidad y no castiga la evasión fiscal rigurosamente, continuará
débil y deberá recurrir a impuestos indirectos. En el ámbito de la pro
ducción podrían darse acuerdos que compartan los aumentos de la pro
ductividad con los trabajadores.
Los estímulos que ofrezca el gobierno a los productores deben ser
generales pues todos los agentes deben considerarse iguales e inducir
una alta rentabilidad de sus actividades: reglas de juego monetarias y
cambiarías estables que eliminen la inflación, favorezcan las exportacio
nes y profundicen el mercado de capitales que será el encargado de aba
ratar el crédito. Todas las medidas que pretenden co-administrar el sis
tema financiero frenan el desarrollo del crédito o inducen su asignación
equivocada; es así como el crédito más barato del mundo está en países
que carecen de leyes contra la usura. Jugar a los excesos de emisión se
paga con mayor inflación que es la que impide que exista un gran merca
do de capital y de crédito a largo plazo en el país.
72.
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
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El café en Colombia
a principios
del siglo xx
ABSALÓ N MACHADO C.
L
al desarrollo económico, social e institu
O SO N P O C O S LO S A P O R T E S
cional del cultivo del café en Colombia. En una perspectiva histórica, el
café ha sido el único producto que ha logrado estabilizar el crecimiento
económico a través de las exportaciones pese a las recurrentes crisis de pre
cios en el mercado internacional. Ayudó, de manera significativa, a con
formar un mercado interno irrigando ingresos y generando empleo. Inte
gró económicamente las regiones con apertura de vías de transporte
terrestre y el estímulo al desarrollo de los ferrocarriles, y dio ocupación a
una ingente masa de campesinos y jornaleros en una economía agraria de
vertiente que sostuvo el modelo primario-exportador durante buena parte
del siglo.
De otra parte, fue alrededor de este producto que se generó en el país,
y en particular, en el sector agropecuario uno de los desarrollos institucio
nales de mayor impacto en las regiones cafeteras, alrededor de la Federación
Nacional de Cafeteros y el conjunto de organizaciones de prestación de ser
vicios a la industria cafetera que se dejaron sentir en todos los rincones y ve
redas cafeteras.
Fue también el producto que en la segunda mitad del siglo XIX le dio
salida al capital comercial acumulado en el negocio del oro, la quina, el añil
y el tabaco, a través de la creación de haciendas cafeteras y el montaje de las
primeras industrias en este milenio. De otra parte, puede decirse que el
café, así como generó en algunas regiones una democratización del acceso a
la propiedad rural, en otros ayudó a consolidar el latifundio y relaciones de
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
78
EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
E l E S T A B L E C IM IE N T O DE LA IN D U ST R IA C AFETERA
Y SUS C ARA CTERÍSTIC AS
En este período, el café tuvo tres zonas de asentamiento: primero en
los Santanderes hacia 1880; luego en Cundinamarca-Tolima entre
1880-1910, y finalmente en Antioquia y Caldas a finales del siglo X IX y pri
mera década del presente. Sin embargo, a principios de siglo el peso de la
producción provenía del oriente, la zona antioqueña apenas empezaba a dar
los primeros pasos.
79
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
8o
EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
8l
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
La expansión a Antioquia
En esta región las siembras se inician entre 1885-1905 con un siste
ma intermedio como el de los agregados que ocupan un escaño social un
poco inferior al del aparcero tradicional [Palacios 1979]. Allí el lote de te
rreno del agregado se separa de su lugar de residencia, con lo cual no se for
talece la economía doméstica como en Cundinamarca; impidiendo que el
agregado piense en independizarse de la hacienda.
En esta región existía una tradición de trabajo independiente, desa
rrollado a través del mazamorreo del oro en el silo XVII y XV III, mientras el
esclavismo ya había desaparecido a fines del silo XIX. No prosperaron las re
laciones semiserviles como en oriente, donde pesó mucho la tradición ad
ministrativa colonial. El comercio y explotación del oro que permitió acu
mular capital para invertir en café, agravó aquí la escasez de mano de obra
para el trabajo agrícola y por ello el trabajo independiente y asalariado sur
gió rápido, pero el peonaje también fue común.
De la primera expansión cafetera que va hasta 1910 se pueden preci
sar varios fenómenos:
• Las diferentes formas que adoptan las relaciones de trabajo (aparcería,
arrieros, peonaje, agregados, trabajo obligatorio) conforman un paisaje
social y cultural diverso que muestra ya cómo la nación colombiana se
desarrollaría con dinámicas regionales muy diversas, hoy presentes en
las discusiones sobre descentralización y ordenamiento territorial.
• Se origina una estructura agraria cafetera precapitalista donde la gran
propiedad es dominante, pero a su lado está la economía familiar
campesina que adquirirá un significativo impulso con el café en occi
dente. Esta estructura presenta desde el comienzo, signos de bimoda-
lidad sobre todo en el oriente, que explica allí la concentración de
ingresos en los hacendados-comerciantes y en el occidente en manos
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EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
83
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
L a e x p a n s ió n d e la e c o n o m ía c a f e t e r a d e 1905/10 - 1930
Terminada la Guerra de los Mil Días, recuperados los precios del café
y con una política de estímulo y protección iniciada en el Gobierno de Re
yes, el café pudo expandirse, basado no ya en las haciendas sino en la peque
ña y mediana propiedad sobre todo en el occidente. Las haciendas siguieron
funcionando pero lentamente se fueron rezagando frente a la dinámica de
otro tipo de explotación basada más en el trabajo familiar independiente.
Las deudas hipotecarias, la inflación, las inversiones, más tarde los conflic
tos agrarios en las haciendas, las recurrentes crisis de precios y otros factores
fueron minando la hacienda cafetera.
Sobre la colonización antioqueña se ha escrito bastante y se han des
mitificado muchas aseveraciones como aquella de que permitió un amplio
proceso de democratización de la propiedad en Antioquia y el viejo Caldas.
Esto ha sido rebatido por varias investigaciones como la de Palacios, Aran-
go, Villegas y otros.
84
EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
Para el caso del café interesa saber que fue la ola colonizadora de
1874-1920 la que sustentó el desarrollo de ese producto en occidente, basa
do en buena parte en la ocupación individual a partir de la Ley 61 de 1874
sobre adjudicación de baldíos a cultivadores, la Ley 48 de 1882, la 56 de
1905 y otras que le sucedieron. En este proceso hubo por supuesto muchos
atropellos a los colonos en la ocupación de la frontera y los terratenientes se
apropiaron de grandes extensiones de tierra (adjudicación por bonos terri
toriales, subvenciones, pagos por obras públicas, etc.). La obra de LeGrand
es bien significativa para entender este proceso de apropiación de la tierra
[LeGrand 1988].
Estas políticas de tierras conforman una estructura agraria de tipo bi-
modal (latifundio-economía campesina) que tuvo efectos negativos sobre el
desarrollo económico social, así la economía campesina cafetera se hubiera
expandido. Muchas extensiones en occidente fueron acaparadas por terra
tenientes que las convirtieron en haciendas o hatos ganaderos. No debe ol
vidarse que la colonización antioqueña generó una multitud de conflictos
entre los colonos y las grandes propiedades que allí existían. Alejandro Ló
pez lo sintetizó en esta frase: “la lucha entre el hacha y el papel sellado” [Ló
pez 1927]. Era la lucha por adquirir un derecho de propiedad. La expan
sión cafetera se dio en medio de ese proceso y es claro que las leyes sobre
baldíos sólo otorgaron un porcentaje muy bajo de tierras a los colonos cam
pesinos mediante procedimientos legales.
Pero la colonización dio origen a un mercado de tierras muy activo, a
medida que se fue generando la fragmentación de la propiedad. La econo
mía cafetera tuvo quizás esa virtud de estimular las transacciones de tierras
con un fin de inversión productiva en manos de pequeños y medianos pro
pietarios, en lugar de un mercado especulativo como el que conocemos
hoy. Esta movilización de la tierra rompía los esquemas del antiguo régi
men latifundista de la hacienda, y ello diferenció al occidente del oriente en
ese momento histórico.
El café se propagó fácil en la economía campesina por la facilidad en
su manejo y la poca inversión de capital que requería, por ello la pequeña
propiedad surgió al lado de la hacienda y le compitió como negocio, pues
no tenía los costos que implicaba mantener una gran explotación, ni los
conflictos de intereses entre propietarios y trabajadores.
Con la colonización (en su fase de 1874-1920) el café se desplazó de
oriente a occidente ubicándose en mejores tierras, y en zonas de mejor locali
zación respecto a los puertos de exportación ganando ventajas comparativas.
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EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
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L a o r g a n iz a c ió n d e l o s p r o d u c t o r e s
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EL CAFÉ EN COLOM BIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
C o n c l u s io n e s
A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, el café fue una escuela
de aprendizaje, en todos los ordenes de la vida nacional: en la organización
de la producción agrícola, en el comercio, el desarrollo industrial y en las re
laciones de los gremios con el Estado y sus diferentes organizaciones. Así
como en el manejo de los intereses políticos partidistas.
En este proceso, la economía cafetera dio origen a una de las organi
zaciones más sólidas y de mayor impacto en la vida nacional. Una organiza
ción que promovió cambios y desarrollos institucionales y que se le puede
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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EL CAFÉ EN COLOM BIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
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97
Primera
Administración
López Pumarejo:
la revolución
en marcha 1
C É S A R G IRA LD O
S u p r e m a c ía d e l p o d e r c iv il
López comprendió que el modelo de desarrollo basado en el crédito
externo y la exportación de productos primarios, había fracasado. Y con ese
fracaso también entró en crisis el sistema político: los sectores sociales esta
ban en una situación desesperada, el país vivía un ambiente de insurgencia
social, y la opinión pública clamaba por un cambio de rumbo en la direc
ción del Estado.
io o
PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
IOI
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
3 Apartes de la carta que Eduardo Santos, Senador en ese entonces, dirigió al Parlamento el 5
de Febrero de 1936 [Navarro 1936, 186-196].
102
PRIMERA ADM INISTRACION LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
B u s c a r la v e r d a d e n l o s h e c h o s
Lo más importante fue la eliminación del monopolio de la Iglesia so
bre la educación, lo que permitió hacer una gran reforma en este campo. El
sistema educativo se había convertido el principal obstáculo para cambiar la
estructura social y económica. Así lo veía López:
103
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
104
PRIMERA ADM INISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
sión”5. Esta nueva pedagogía significaba poner patas arriba el sistema em
pleado por la Iglesia donde no se empezaba por las cosas que rodeaban al
niño, sino por la autoridad suprema; donde el niño no era el centro del co
nocimiento sino el ser más insignificante de un orden natural regido por
Dios.
La reforma del programa estuvo acompañada de un esfuerzo de difu
sión de la educación básica a fin de atacar el alto grado de analfabetismo de
la población. Dentro de esas actividades se destacan los profesores ambu
lantes (comisión de cultura aldeana), las escuelas nocturnas para obreros, y
la radiodifusión.
En general se dio mucha importancia a todo el sector de la educación
— en el caso de la educación superior merece destacarse la creación de la
Ciudad Universitaria— y al sector de la salud. López se esforzó por aumen
tar las partidas orientadas hacia el gasto social, a pesar de que las finanzas es
tatales se hallaban en bancarrota.
Tal bancarrota era la responsable del crecimiento desordenado de los
precios porque el gasto gubernamental se estaba financiando de forma cre
ciente con los recursos de la emisión monetaria. De manera que López se
encontraba en un dilema: aumentar el gasto social pero al mismo tiempo
introducir un ajuste fiscal. La única forma de resolverlo era aumentando los
impuestos.
Q u e p a g u e n la s c l a se s p u d ie n t e s
López apeló a los impuestos directos sobre renta y patrimonio. En
1935 logró que el Congreso le aprobara una reforma tributaria que elevó el
impuesto a la renta, y estableció los de patrimonio y exceso de utilidades.
No era efectivo recurrir a los impuestos sobre importaciones por el deterio
ro del sector externo originado en la recesión internacional. Tampoco tenía
sentido recurrir a los impuestos sobre el consumo interno porque, de una
parte, el mercado no estaba lo suficientemente desarrollado, y por la otra, la
situación social estaba muy delicada como para pensar en gravar el consu
mo de la población.
Las propuestas tributarias desde un comienzo encontraron resisten
cias dentro de los gremios y de la clase política. Sin embargo a pesar de las
5 Las características de la metodología están presentadas en las Memorias que Luis López de
Mesa presentó al Congreso en 1935, como Ministro de Educación [López de Mesa 1935,46-53].
105
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
resistencias, eran una necesidad política del gobierno y del Partido Liberal
que estaba en el poder. No resolver la crisis fiscal significaba llevar al país no
sólo al caos económico — porque habría que continuar apelando a la emi
sión para financiar Presupuesto— sino también al caos social porque el
Estado se vería imposibilitado para atender las urgencias sociales que cre
cían de manera desproporcionada.
Y es que los ingresos de la nación rayaban en la indigencia mientras
que las reformas sociales lopistas debían ser atendidas con los recursos del
Presupuesto Nacional. Las reformas eran la base de la nueva legitimación
del Estado, y eran la expresión del pacto social entre las clases dirigentes y
los sectores populares. Esto hacía que el problema fiscal se convirtiera en un
problema político de primera magnitud.
La necesidad política de la reforma, a pesar de que significaba un cos
to para los propietarios, llevó a que en la justificación de las nuevas medidas
se recurriera a asignarle un papel redistributivo a la hacienda pública, cohe
rente con el discurso ideológico de las reformas lopistas. La reforma tributa
ria era presentada como un proyecto en beneficio de los pobres, y que por
tanto la debían pagar los ricos.
Además se apeló a otro argumento para justificar las medidas tributarias,
y es el de que bajo el amparo de la protección aduanera las industrias habían
gozado de privilegios que debían retribuir a la sociedad. Así lo dijo López cuan
do presentó su renuncia al Congreso en 1937 (la cual no le fue aceptada):
ioó
PRIMERA ADM INISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
L a l e y d e t ie r r a s
Volviendo a la reforma constitucional del 36 se había mencionado
que un aspecto importante era el relacionado con las relaciones entre los
poderes civil y eclesiástico. El otro aspecto era el de la propiedad. La Consti
tución de 1886 la definía como un derecho natural, pero la reforma se la re-
definió como “una función social que genera obligaciones” (Art. 10).
Pero a pesar de las implicaciones que se desprendían de la nueva con
cepción no se avanzó más allá de lo que existía en el 86, que era contemplar
la posibilidad de la expropiación en caso de que el interés privado entrara en
conflicto con el público, pero con el requisito de sentencia judicial e indem
nización previa (Art. 31 y 32 en el 86 y 10 en el 36). En el 36 se introdujo la
posibilidad de expropiación sin indemnización, pero para llevarla a cabo
era necesario “el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra Cámara” (Art. 10), lo que en la práctica negaba esa posibilidad,
como efectivamente sucedió.
No es en la reforma constitucional donde quedó consignado el avan
ce en las transformaciones del régimen de tenencia de la tierra. El Congre
so, a pesar de estar conformado exclusivamente por el Partido Liberal, no
estaba interesado en avanzar en esta materia porque una parte importante
de los parlamentarios pertenecía a la clase terrateniente. Pero el principio
constitucional de la función social de la propiedad creó las bases para la
adopción de una legislación especial— presionada por el gobierno y la frac
ción lopista en el Congreso— que tratara el problema de la tenencia de la
tierra, el cual fue abordado por la Ley de tierras (ley 200 del 36), aprobada
en la misma legislatura de la reforma Constitucional.
La ley 200 intentó modificar el régimen de tenencia de la tierra. Bus
caba (aunque no lo logró) que los campesinos que habían trabajado un pre
dio tuvieran la posibilidad de que les fuera adjudicado. Con ello se preten
día pacificar el campo, ya que los conflictos por la tenencia de la tierra se
habían tornado violentos. Los asesinatos y otras manifestaciones de vio
lencia relacionadas con problemas de posesión de los predios rurales eran el
pan de cada día y ocupaban un espacio importante de la prensa de la época.
El objetivo principal de la ley 200 del 36 era acabar con el latifundio
y permitir que la tierra se vinculara al proceso productivo, minando de esta
forma el poder político y económico de los terratenientes. Los terratenien
tes no sólo se habían convertido en un obstáculo político debido a que se
negaban a renunciar a parte de sus privilegios para poder adoptar algunas
reformas sociales, sino que además estaba presente el hecho de que sus ren
107
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
6 La Razón, noviembre 23 de 1936. Citado por Gerardo Molina [1989, Vol. 3, 79].
108
PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
(Alberto Lleras) en las sesiones del Senado el 28 de enero. Pedro Navarro cita la
declaración de la siguiente forma: “declaran (los ministros) que el gobierno no
quiere la socialización de la tierra, sino democratizarla, esto es, hacer el mayor
número de propietarios. Agregan que la diferencia consiste en que en la sociali
zación, no hay más propietario que el Estado, y en la democratización son nu
merosos los propietarios particulares” [Navarro 1936, 132- 133].
No se trataba de la abolición de la propiedad privada como lo pedían los
socialistas, ni de la defensa de la propiedad terrateniente. No se trataba de la ex
propiación sin indemnización sino de la extinción de dominio de las tierras in
cultas. Cuando el terrateniente lograba demostrar judicialmente la propiedad
del terreno a un campesino que trabajaba un predio específico, el campesino
debía comprárselo, bajo unas condiciones que la misma ley establecía (Art. 4).
De acuerdo con lo anterior la Ley 200 no se puede entender como el
traspaso de la propiedad rural de los terratenientes hacia los campesinos.
Sin embargo, en la medida en que el terrateniente no tuviera los títulos sufi
cientemente claros (lo que sucedía en un alto porcentaje de los casos) el
campesino tenía la posibilidad de quedarse con el predio, pero si en un con
flicto judicial derrotara al terrateniente, lo que era improbable ya que los
terratenientes tenían influencias y abogados (y finalmente la fuerza) y los
campesinos sólo tenían la razón. Las disputas se alejaron de lo judicial y se
convirtieron en nueva fuente de violencia.
La Ley 200 no solucionaba el problema de los aparceros y arrendata
rios, de tal forma que fue complementada con una reglamentación que re
gulara la relación con los propietarios, con el objeto de evitar que los con
flictos se resolvieran a la fuerza, como sucedía en la práctica.
Este tipo de reglamentaciones se venía dando incluso antes de la ex
pedición de la ley. Por ejemplo, para Cundinamarca en 1934 fue aprobado
por el Comité de Cafeteros de Cundinamarca un reglamento destinado a
regir las relaciones entre patronos y arrendatarios en las haciendas de café,
donde se estipulaba, entre otras cláusulas, que el arrendatario tenía derecho
a media fanegada sin pagar arriendo, que no se pagaría por concepto de
arriendo más del 6% del valor comercial de la tierra, y que el arrendatario se
comprometía a trabajar dos días al mes por cada fanegada en la tierra del
dueño por lo cual recibiría el jornal corriente de la región para peones
[Estrada 1990, 419-420].
El principal promotor de la adopción de esta reglamentación había
sido Carlos Lleras Restrepo, en ese entonces secretario de gobierno del de
partamento. Posteriormente, Lleras con FEDECAFÉ elabora un contrato tipo
109
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
que regula la actividad para todo el país en términos parecidos a los señala
dos para Cundinamarca, lo que le da a la Federación funciones jurisdiccio
nales, como es el caso de ser la encargada de evaluar las mejoras de los arren
datarios en caso de conflicto.
No existen estudios que permitan evaluar los efectos de la ley de tierras.
Si bien permitió la legalización de algunos conflictos agrarios, y algunas par
celaciones combinadas en algunos casos con la asistencia del Banco Agrícola
Hipotecario, en general se creó un clima de violencia porque los propietarios,
ante el temor de perder sus propiedades, ejercieron presión sobre arrendata
rios y aparceros para que abandonaran los predios. Aumentó la población de
sarraigada de la tierra que deambulaba por los campos y se creo un clima de
inseguridad. Aparecieron bandas de asaltantes y se incrementaron los delitos
como el abigeato, el robo y el asesinato. Basta con leer la prensa a partir de
1937 para darse cuenta de este fenómeno, que se extiende hasta la década del
cuarenta, y que se une al fenómeno de la violencia.
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IIO
De la sustitución
de importaciones
a la apertura
económica.
La difícil
consolidación
industrial
G A B R I E L M IS A S A R A N G O
112
DE LA SU STITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
113
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCLAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Esto fue posible por una alianza que se dio en el bloque de clases en
el poder entre dos grandes fuerzas: los cafeteros que eran los principales
proveedores de divisas en ese largo período, al inicio de la década de los
50, casi el 90% de las divisas que tenía el país provenían de las exportacio
nes cafeteras y los principales usuarios de esas divisas eran los industriales
que importaban materias primas, maquinaria y tecnología para ese proce
so de producción incipiente de la industria manufacturera. Ese pacto en
tre cafeteros que eran fracción hegemónica que al mismo tiempo tenían la
centralidad, esto es, que generaban las divisas, permitió que durante un lar
go período funcionara este proceso de sustitución de importaciones a través
del manejo de los dos elementos centrales de la macroeconomía, los precios
macroeconómicos que llaman los economistas, que son la tasa de cambio y
la tasa de interés.
La tasa de cambio durante este largo período -e l valor del dólar en
términos de pesos—estaba sobredevaluación. De manera que los importa
dores podían importar fácilmente esas materias primas y los bienes de capi
tal para venderlos en un mercado interior altamente protegido, para lo cual
podían manejar los precios y obtener ganancias importantes para poder pa
gar, poder amortizar a las inversiones realizadas. Y de otra parte, la tasa de
interés en este largo período fue inferior a las tasas de mercado a través del
subsidio a crédito de fomento. Con estos dos elementos se lograba, apa
rentemente, poder llegar a decir que la cuadratura del círculo, en el senti
do de que los cafeteros estarían interesados en una mayor devaluación
para obtener mayores ingresos. Sin embargo, los cafeteros, con una visión
de largo plazo aceptaban una política un poco diferente: mientras a ellos
les mantuvieran el ingreso real, esto es, que sus ingresos reales no fueran
afectados por las fluctuaciones del precio internacional del café, ellos esta
ban dispuestos a ese manejo cambiario. Además, una mayor expansión ca
fetera, inducida por mayores precios internos del café, hubiera generado
un mayor volumen de producción cafetera, y en ese período, hasta finales
de la década de los 80, había un pacto internacional del café que le asigna
ba a cada país miembro del pacto una cuota que no podía sobrepasar.
Entonces se logró ese equilibrio y los cafeteros obtenía unos ingresos rea
les permanentes, ligeramente crecientes que no estaban sujetos a las fluc
114
DE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
132
D E LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓM ICA
taba teniendo cada vez un decrecimiento mayor, pero el sector transable li
gado a la construcción como el cemento, el ladrillo, etcétera, crecía con ese
volumen creciente de construcción. Cuando llega a su fin ese siglo, a finales
de los años 95 principios del 96 comienza la debacle del sector industrial y
vemos así que la tasa de crecimiento del sector industrial se vuelve negativa
en el año 96, y en el año 98 ya toma características alarmantes y en el primer
semestre del 99 con respecto al semestre anterior, ha caído en 20% , como
nunca. Los efectos de la apertura se ven en todo su esplendor ya a mediados
de la década de los 90. Una vez eliminada la fachada de los no transables
que estaban sosteniendo el crecimiento vemos de nuevo el sector industrial
que no puede hacer frente a las nuevas circunstancias.
Para terminar quisiera retomar el cuadro de las enormes ventajas de los
procesos de apertura y de libre mercado y mirar los resultados obtenidos en
América Latina y el Colombia. Los resultados colombianos son, en cierta me
dida, mejores que los resultados obtenidos en el resto de América Latina. No
es cierto como quieren hacer ver algunos, que los problemas internos colom
bianos de guerra, de crisis política, son los responsables del lento crecimiento.
Así como el modelo de sustitución de importaciones produjo más o menos
los mismos resultados en todos los países, los modelos de apertura han pro
ducido los mismos resultados en todos los países. Entonces la flexibilización
del trabajo no ha tenido en América Latina ni en Colombia las enormes ven
tajas. Las tasas de desempleo en Argentina que nunca había superado el 3% , y
hoy día son del orden 18 a 19%, lo mismo en el resto del país.
Las formas de competencia. La apertura paradójicamente en lugar de
poner contra el suelo a los oligopolios y a los monopolios, eliminarles su ca
pacidad de abuso de posición dominante, nos da es que los conglomerados
económicos hoy día producen más del 25% del PlB, no industrial, sino del
PlB total de la economía. Entonces lo que sucedió fue un proceso de recon
centración de la actividad económica y no de libre competencia. El regimen
monetario, el control de la base monetaria no ha sido posible en ninguna
parte, ni en el mundo desarrollado ni en desarrollo, porque los procesos de
innovación financiera impiden que tal fenómeno se de, en consecuencia,
para bajar unos puntos la inflación, ha sido necesario una enorme contrac
ción del nivel de actividad económica, tasas de interés gigantescas en todos
los países y un menor nivel de actividad económica con crecimiento de de
sempleo. El denominado costo de sacrificio ha sido enormemente grande
en estos bancos independientes de carácter conservador que se han formado
a raíz de la apertura.
133
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
134
La inflación
colombiana
en elproceso
de modernización
A L B E R T O C O R C H U E L O R.
L a e st a b il id a d m a c r o e c o n ó m ic a
Y EL P R O C E S O IN FL A CIO N A RIO : ALGUNAS E V ID E N C IA S
Una forma de observar la estabilidad macroeconómica es a través del
comportamiento del ciclo de tasas de crecimiento del PlB colombiano.
Estos ciclos, a partir de 1934 - una vez superada la recesión de los “trein
ta”- y hasta 1998, muestran que la economía colombiana no sostuvo tasas
extremas de crecimiento, ni positivas ni negativas. Tan sólo en dos años se
registran tasas algo superiores al 8% mientras que en este período nunca se
obtuvieron tasas negativas.
En promedio —durante el período mencionado - la economía colom
biana logró sostener una tasa de crecimiento del 4,6% anual, una tasa que algu
nos han calificado de mediocre aunque, si se la compara con la de otros países
latinoamericanos, no lo es tanto. Pero lo destacado es que la magnitud de las
fluctuaciones alrededor de esta media fue reducida. No se produjeron movi
mientos explosivos ni hacia arriba ni hacia abajo, no gozamos de “milagros” de
crecimiento pero tampoco “perdimos” décadas, ni siquiera años.
El proceso inflacionario colombiano - otro de los indicadores de la
estabilidad macroeconómica - presenta características similares de estabili
dad y de magnitud. Durante el mismo periodo, salvo ciertos años excepcio
nales, la tasa de inflación no superó el 30% pero tampoco logró tasas por
debajo del 5%. En promedio, la tasa de inflación fue del 15,6% anual go
zando también de gran estabilidad o de baja volatilidad. Así, la inflación
colombiana puede calificarse de moderada, estable, permanente y predeci
ble. Con un margen de error muy bajo, cualquier agente podía predecir la
inflación del próximo año.
Sin embargo, el proceso inflacionario colombiano presenta dos eta
pas bien definidas. Un que va desde 1934 hasta 1972 y otra que arranca en
este año y va hasta 1998. La primera etapa se caracteriza por su nivel más
bajo aunque algo menos estable. La segunda por su mayor nivel y mayor es
tabilidad. En las dos etapas se observa que las fluctuaciones siempre retor
nan a la media. Es decir, hay desvíos transitorios de la media como si exis
tieran fuerzas que impidieran que la inflación se escapara de ella. Por su
parte, el mayor nivel de la segunda etapa corresponde a un salto de una vez
por todas que se da en el año de 1973. Una vez dado el salto, muestra el mis
mo comportamiento del periodo anterior aunque a un nivel más alto pero
con mayor estabilidad.
La estabilidad y moderación en el crecimiento económico y en el
proceso inflacionario es lo que permite definir a la economía colombiana
137
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
La i n f l a c i ó n y l a e s t a b ilid a d m o n e t a r ia
En el largo plazo la intensidad y variabilidad de los procesos inflacio
narios están asociados a los cambios en la cantidad u oferta de dinero. Tam
bién se puede postular que el ritmo de crecimiento del producto nominal
de la economía, la suma del crecimiento del producto real y de los precios se
asocia estrechamente con la tasa de variación de la cantidad de dinero.
En el caso colombiano, las asociaciones entre estas variables son muy
estrechas. Se puede observar que en el periodo 1934-1998, el crecimiento
promedio del producto nominal - 19,6% anual - fue casi exactamente
igual al crecimiento promedio de la cantidad de dinero en la economía
[M I] - 19,9% . Esto significa que la expansión monetaria se distribuyó en
tre un 15,6% de inflación y un 4,4% de crecimiento promedio del produc
to real de la economía. De nuevo, lo interesante de estos crecimientos pro
medios es que fueron muy estables, es decir, muestran en el largo plazo una
baja volatilidad.
Lo que se advierte, entonces, es que las expansiones monetarias fue
ron también moderadas y relativamente estables en Colombia y que esta
misma estabilidad tuvo su contrapartida en una estabilidad en el crecimien
to de los precios y del producto real. No se presentaron severos casos de sor
presas en las variaciones en la cantidad de dinero de la economía o, cuando
las hubo, éstas fueron de inmediato contrarrestadas.
La estabilidad de las variables económicas conduce a pensar en la
presencia de un conjunto de restricciones que actuaban sobre la política
económica y que le imponían un techo y un piso al comportamiento de
dichas variables; un margen dentro del cual operaba la política económica
y que le definían su capacidad de maniobra. Estos límites no podían ser
sino resultado del conjunto de regulaciones, compromisos y convencio
nes que regían la política económica, es decir, de los arreglos instituciona
les establecidos.
138
LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO DE MODERN IZACIÓN
E l ca fé, lo s a r r e g lo s in s titu c io n a le s
Y LA ESTA B IL ID A D E C O N Ó M IC A
Entre los economistas' que han examinado la estabilidad macroeco-
nómica colombiana hay un pleno acuerdo en que los arreglos instituciona
les establecidos entre el Estado y el gremio cafetero fueron los grandes res
ponsables de dicha estabilidad económica, es decir, todo el conjunto de
normas y de regulaciones relacionadas con política cafetera resultó decisivo
para el logro de la estabilidad.
Hay que recordar, sin embargo, que estos arreglos institucionales se
entrelazaron con los arreglos internacionales para hacer posible el éxito en
la estabilidad económica.
¿Por qué asignar la responsabilidad a este arreglo institucional? Hay
que recordar el crucial papel que desempeñaron los sectores primario-ex
portadores en los procesos de modernización de las economías latinoameri
canas. Para Colombia el café constituyó la integración con la economía
mundial, la propia integración interna de la economía nacional y el punto
de partida de su proceso de modernización. El café no sólo era la fuente bá
sica de divisas de que dependía la capacidad importadora del país sino que
adicionalmente entró a constituirse en la base de expansión del mercado in
terno. Como fuente casi única de divisas, las reservas internacionales, la
cantidad de dinero y el tipo de cambio resultaban altamente dependientes
de lo que aconteciera con el sector cafetero.
En este sentido, la política cafetera se constituía en el eje central de
coordinación de la política económica y, en general, de lo macroeconómi-
co. De esta manera, el control del proceso de toma de decisiones sobre la
política cafetera y los intereses a que respondía resultaban cruciales en el
manejo de la política económica.
Durante los años treinta se presenta en Colombia una gran pugna en
tre el Estado y el gremio cafetero por el control sobre la política cafetera.
Una pugna en donde está comprometida la con du cción de las variables cla
ves de la economía y el ingreso de los cafeteros. La pugna por tanto significa
la lucha por el control del nivel del precio interno del café, el tipo de cambio
y la tasa impositiva a los cafeteros.
La solución a esta pugna distributiva daría lugar a un acuerdo institu
cional sobre todos estos aspectos de la política cafetera. La pugna distributi-
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E MODERN IZACIÓN
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E M ODERNIZACIÓN
L a e s t a b il id a d p o l ít ic a y la e c o n ó m ic a
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
144
LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E M ODERNIZACIÓN
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del ahorro, la inversión
y el crecimiento
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L U IS B E R N A R D O F L Ó R E Z E N C I S O 1
I n t r o d u c c ió n
D e f i n i c i o n e s b á s ic a s
3 U n a exp licació n sencilla de los co n cep to s y relaciones inclu id os en el recuadro y de las dife
rencias q ue existen cu an d o se h ace referencia al p ro d u cto in tern o o al n acion al, a la v aloració n a costo
de factores o a precios de m ercado, y a las variables expresadas en térm in o s b ru to s o n etos, se puede
en co n tra r en: Lora, E ., Jo s é A . O c a m p o y R . Stein e r [1 9 9 4 ],
4 E x isten , por supuesto, m últiples clasificaciones alternativas, en tre ellas, la que d iferen cia in
gresos, a h o rro y gastos según los agentes o factores prod uctivos, c o m o asalariados, capitalistas y ren
tistas.
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOMBIA
149
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Sean:
Definiciones básicas:
(5) PlB = CP + CG + IP + IG + X - M
(6) (YP - CP) + (YG - CG) = IP + IG + (X-M)
(7) (SP- IP) + (SG - IG) = (X-M)
Con base en esta última ecuación, podemos hacer las siguientes defi-
* niciones:
150
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA
D eb a te s a h o r r o - in v e r s ió n - c r e c im ie n t o
Naturalmente, no es posible dar respuesta en esta presentación a las
preguntas anteriores, que constituyen temas básicos no sólo de estudio teó
rico y académico sino también de decisiones alternativas y muy controverti
bles de política económica. Pero sí se pueden ilustrar brevemente algunas
de las principales controversias en torno a estas relaciones5. Para este propó
sito, pueden agruparse inicialmente las explicaciones de teoría y política en
dos grandes enfoques: los enfoques de oferta y los de demanda, si bien exis
ten amplias ramificaciones y respuestas específicas diferentes al interior de
cada uno de ellos.
Los enfoques de oferta trabajan con base en la especificación de fun
ciones de producción en las cuales el crecimiento del producto depende de
la disponibilidad, la forma de combinación y la eficiencia en la utilización
de los distintos factores productivos (capital, trabajo, tierra, tecnología).
Así, una mayor dotación de capital, una mayor productividad de la fuerza
151
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
i53
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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TENDENCIAS DEL AHORRO. LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
155
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
10 Lew is, W . A rth u r. “E c o n o m ic D ev elo p m en t w ith U n lim ite d Su pplies o f L a b o u r”, The Eco
nomics o f Underdevelopment, 4 0 0 - 4 4 9 . E n los años o ch e n ta otros en foques critica ro n la im p ortan cia
asignada a la c o n c en tra ció n de ingresos co m o co n d ició n necesaria para au m en tar el ah orro. A rg u
m en taro n , p or el co n tra rio , q ue u na'm ayor equidad co n trib u y e a la más alta generación de ah orro y a
un crecim ie n to m ás d in ám ico : en la m edida en q ue los grupos m ás pobres tengan m ayor acceso a la
ed u cació n , la tierra, el créd ito , los servicios básicos y los activos prod uctivos en general, in crem en tan
la prod uctivid ad, el a h o rro y los ingresos de la eco n o m ía.
11 La literatura sobre estos tó p ico s es m uy am plia. V e r p or ejem p lo : R odrígu ez, O . [1 9 8 0 ] ,
156
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
L a e x p e r ie n c ia in t e r n a c io n a l
12. V er, en especial, los num erosos escritos del P rofesor Lau ch lin C u rrie. A lgu nos de ellos se re
cogiero n en Cuadernos de Economía N o . 1 8 -1 9 , U niversidad N acio n al de C o lo m b ia , 1 9 9 3 .
157
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
I 58
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO F.N COLOM BIA
14 G a v in , M . et al. [1 9 9 7 ] . O tro s autores, que co m p arten el p rim er resultado pero son escép ti
cos an te las propuestas asociadas al segundo, destacan qu e los problem as de d eterioro y v u ln erab ili
dad de estas eco n o m ía s h an ten id o q ue ver c o n el tip o y la secuencia de las p olíticas q u e se ad op taron
en la región desde los años o ch en ta b a jo los criterios del llam ad o “C o n sen so de W a sh in g to n ”.
159
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
D esem p eñ o e c o n ó m ic o d e la r g o p la z o '5
Enseguida se abordarán, en forma general, las principales tendencias
del desempeño económico de Colombia en el largo plazo y se contrastarán
algunas de las explicaciones teóricas y empíricas que se han mencionado en
las secciones anteriores.
E l crecim iento
La tasa promedio de crecimiento de Colombia en los últimos 75
años, medida por el incremento del PlB real, ha sido alrededor del 4,5%
anual (Gráfico 1). Los tres quinquenios con los resultados más insatisfacto
rios fueron el primero de los cuarenta, el primero de los ochenta y el segun
do de los noventa. Precisamente estos dos últimos se caracterizaron por in
tensos desequilibrios macroeconómicos en las cuentas fiscales y externas del
país. El período de “oro” de crecimiento se registró en la primera mitad de
los años veinte y en la década de la época de posguerra. Luego, se dio un ci
clo de crecimiento dinámico entre comienzos de los sesenta y finales de los
setenta. En general, los últimos veinte años desde 1980 muestran un dete
rioro en las tasas de crecimiento económico frente a períodos anteriores.
A lo largo del siglo, el tamaño de la economía se amplió continua
mente, empezando naturalmente desde una base muy reducida y con un
nivel de ingreso muy precario. Entre 1925 y 1945 el PlB real duplicó su ta
maño, y entre 1945 y 1995 aumentó en diez veces. Así que hoy la economía
colombiana es 10 veces más grande en términos de su capacidad de produc
ción de bienes y servicios, de lo que era hace 50 años.
G R Á FIC O 1
C R E C IM IE N T O P R O M E D IO AN U AL D E L PIB PO R Q U IN Q U E N IO S 1925-2000
29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79 84 89 94 2000
IÓO
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
A pesar de los resultados anteriores, la tasa de crecimiento del PlB per ca-
pita ha sido en el largo plazo algo inferior al 2% (Gráfico 2). Ello significa que
parte del esfuerzo general de crecimiento y ampliación en la capacidad de pro
ducción de la economía ha tenido que dirigirse a generar ingresos para una po
blación que ha crecido en el largo plazo alrededor del 2,5% anual. Aunque, na
turalmente, por efecto de la transición demográfica y de los patrones de cambio
social asociados con ella, en especial durante la segunda mitad del siglo, el rit
mo de incremento poblacional se ha atenuado16.
G R Á F IC O 2
C R E C IM IE N T O P R O M E D IO ANUAL D E L P IB P E R C Á P IT A
P O R Q U IN Q U E N IO S 1925-2000
29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79 84 89 94 2000
IÓI
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
16i
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
G R A F IC O 3
C O M P O S IC IÓ N D E L P IB R E A L 1 9 2 5 -1 9 9 5 (P O R C E N T A JE S )
163
DESARROLLO ECO N Ó M IC O Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 4
E X P O R T A C IO N E S 1 9 2 5 -2 0 0 0
(% D E L P IB , EN P E SO S C O N S T A N T E S )
E l proceso ahorro-inversión
La tendencia de largo plazo de la tasa de ahorro nacional permite
identificar tres grandes períodos: el primero, entre 1925 y 1950, cuando re
gistró una evolución declinante, si bien es preciso tener algún cuidado con
la calidad de la información más antigua que sirve de base a este resultado.
El segundo período, que abarca casi treinta y cinco años, entre 1950 y me
diados de los años ochenta, mantiene una estabilidad en su componente de
largo plazo con un promedio de alrededor del 1 8 % del PlB, aunque con di
versos ciclos de auge y contracción. Finalmente, entre 1985 y 1990 se pre
senta un ciclo de ascenso y a partir del año 90 se descuelga en forma dramá
tica hasta llegar a finales de la década al nivel más bajo que ha tenido en el
siglo (Gráfico 5). En todo caso, no parece darse una estrecha corresponden
cia entre los cambios en la tasa de ahorro y los períodos específicos de mayor
o menor dinamismo en el crecimiento de la economía.
164
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA
G R A F IC O 5
A H O R R O N ACIO N A L 1925 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )
G R Á F IC O 6
A H O R R O P R IV A D O 1925 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )
165
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á FIC O 7
A H O R R O P Ú B L IC O 1925-2000 (% D EL PIB)
17 Para una exp licació n de los principales factores q ue han d eterm in ad o en C o lo m b ia los ciclos
del ah orro p ú blico ver el texto m ás adelante en la secció n de los años noven ta. E n tod o caso, u n o de
los elem en to s esenciales ha corresp on d id o a los im p acto s de las bon anzas y crisis cafeteras sobre las fi
nanzas públicas.
166
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA
G R Á F IC O 8
IN V E R SIÓ N T O T A L 1930-2000 (% D EL P IB , EN P R E C IO S C O N S T A N T E S )
167
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 9
IN V E R S IÓ N P Ú B L IC A 1 9 2 5 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )
168
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
G R Á F IC O 10
A H O R R O N A C IO N A L Y A H O R R O E X T E R N O 1 9 2 5 -2 0 0 0 ( % D E L P I B )
l8 [C árd en as, M . y A. E sco b ar 1 9 9 7 ]. U nas pruebas eco n o m é tricas sen cillas qu e realicé en la
p reparación de este d o cu m e n to , y q u e n o presento p or razones de brevedad, son co n sisten tes c o n los
principales resultados an tes reseñados.
169
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
C r is is d e l a h o r r o y la in v e r s ió n en lo s n o v e n ta 19
Con base en este escenario de desempeño de largo plazo, esta sección
analiza los factores que han llevado a la crisis tan fuerte de la economía co
lombiana en la segunda parte de la década del noventa. Para apreciar su
magnitud, se hará una comparación con los resultados de la crisis registrada
en la primera mitad de los años ochenta.
El primero y más dramático de los hechos se refiere al colapso del
ahorro nacional. El coeficiente de ahorro que en la segunda mitad de la dé
cada del ochenta fluctuó alrededor del 21% del PlB y que en 1991 alcanzó
su nivel más alto, equivalente a un 23% del PlB, disminuyó en forma conti
nua a lo largo de la década y en la actualidad apenas es la mitad del que exis
tía al inicio de la década. Ha declinado, entonces, en 11 o 12 puntos del PlB
(Gráfico 11).
El comportamiento del coeficiente de inversión ha sido un poco dife
rente. En el segundo quinquenio de los ochenta declinó y luego entre 1991
y 1995 exhibió un verdadero “boom” aumentando en 7 puntos, hasta llegar
a representar el 23% del PlB (el más alto de los últimos treinta años). Desde
entonces ha caído rápidamente para situarse en 1999 en sólo 13% del PlB
(el nivel más bajo de los últimos treinta años), y se proyecta una recupera
ción de un par de puntos para el 2000.
19 S o b re este tem a se puede co nsu ltar: Flórez E n ciso , Luis B . y M a u ricio Avella. [1 9 9 8 ] , D e
nuevo es n ecesario advertir sobre problem as de in fo rm ació n e ind icar que, de h ech o , se en cu en tran
d istintas proy eccion es realizadas por diferentes investigadores y entid ades, en especial después de
1 9 9 4 . La in fo rm a ció n qu e aq u í se presenta busca tener una serie co n sisten te a lo largo de la década,
pero aún así es m ás im p o rtan te co n cen trarse en las tend en cias qu e en los guarism os precisos.
170
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
G R Á F IC O <Jsf
A H O R R O N A CIO N A L E IN V ER SIÓ N T O T A L 1980-2000pr.
(Porcentajes del PIB)
- O - A H O R R O NACIONAL INVERSION TO TA L
171
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R A F IC O 12
F O R M A C IÓ N B R U T A D E C A P IT A L F IJ O 1 9 8 0-1995
(M iles de M illones de pesos de 1975)
20
1M 0 1««S IM O 1995
172
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA
E l sector privado
¿Cuál ha sido el papel del sector privado en esta situación de auge y
crisis de los noventa? El coeficiente de ahorro, que durante la segunda mi
tad de la década de los ochenta representó en promedio alrededor del 14%
del producto interno bruto, se contrajo a lo largo de los años noventa hasta
llegar a sólo un 6% del PlB en 1997-1998. En contraste, durante la crisis de
comienzos de los ochenta el coeficiente de ahorro privado había disminui
do en aproximadamente tres puntos del PlB (Gráfico 13).
G RA FIC O 13
A H O R R O E IN V ERSIÓ N PRIVAD OS 1980-2000pr. (% del PIB)
173
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
sos de otras fuentes (del sector externo) con el fin de financiar ese exceso de
inversión. Desde 1997 el coeficiente de ahorro privado detuvo su declina
ción y entre 1998 y lo que se proyecta para el año 2000 se recupera en cerca
de cuatro puntos del PlB, lo cual implica un intenso proceso de reajuste en
el gasto y conduce, tras una caída del coeficiente de inversión a sus niveles
más bajos de los últimos treinta años, a un superávit privado.
Entonces, la capacidad relativa de ahorro del sector privado se con
trajo en cerca de un 50% durante los noventa y ello fue el resultado de fac
tores que afectaron el ingreso disponible del sector privado, que llevaron a
un “boom” en la demanda de consumo e inversión y que le permitieron fi
nanciar el exceso de gasto con endeudamiento interno y externo. Ello expli
ca el creciente nivel de sobre-endeudamiento del sector privado y ha sido,
en parte, la causa de los muy fuertes desequilibrios macroeconómicos regis
trados durante la década.
¿Cuáles agentes económicos efectúan el ahorro privado? De acuerdo
con la metodología de Cuentas Nacionales, son los hogares, la empresa pri
vada y las instituciones financieras. En los años noventa se observa que
hubo una caída muy importante tanto en el coeficiente de ahorro de los ho
gares como en el de la empresa privada, con cifras que llegan hasta 1995
(Gráfico 14).
G R Á F IC O 14
C O M P O S IC I Ó N D E L A H O R R O P R IV A D O 1 9 8 0 -1 9 9 5
(C om o p o rcen taje del P IB )
174
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
20 V e r los trab ajo s de Sán ch ez, F ab io et al., [1 9 9 8 ] y Lóp ez, A lejan d ro [1 9 9 8 ] . E n este ú ltim o
trab ajo se señala que cu an d o los datos de C u en ta s N acio nales se corrig en p o r las ganancias netas de
capital derivadas de la in flació n y la revaluación de la tasa de c a m b io , la caída del c o eficien te de a h o
rro privado es m u ch o m en o r de lo que m uestran las cifras corrien tes.
175
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R A F IC C ^ ir'
CONSUM O PRIVADO 19SD-2000pr. (% D EL PIB)
2.1 V e r la b ib lio g rafía ya citad a en ésta y las secciones an teriores. E n una h ip ótesis un tan to d ife
rente sobre los efectos de la apertura eco n ó m ica se arg u m en ta qu e la d ism in u ció n del ah o rro fue o ca
sion ada por una alta dem and a de im p o rtacio n es, en la m edid a en qu e los agentes eco n ó m ico s no
con sid erab an creíb le q ue se sostuvieran las políticas de apertura. La revaluación real de la tasa de
c a m b io , qu e ta m b ién se estim ab a tem p oral, y la exp ectativa de ingresos futuros crecien tes p or cu en ta
de los d escu b rim ien to s petroleros reforzaron esas decisiones. [E ch everry, Ju a n C . 1 9 9 9 ; y ver ta m
b ién C arrasquilla, A . y Ju a n P . Z arate 1 9 9 7 ].
176
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL C REC IM IEN TO EN COLOM BIA
G RAFICO 16
IM PO R TA C IO N E S 1980-2000pr. (% D EL PIB, precios constantes)
177
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 17
IN G R E S O P R IV A D O D IS P O N IB L E 1980-2000p r. (% del P IB )
G R Á F IC O « *» *
IN G R E S O S T R IB U T A R IO S 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del P IB )
178
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
E l sector público
En esta sección se discute la evolución del ahorro y la inversión del
sector público. En primer lugar, habría que resaltar que el ahorro público
tiene determinantes diferentes a los del ahorro privado. Pueden mencionar
se varios factores esenciales que en el caso colombiano determinan su evolu
ción, en particular la del ahorro del gobierno central22.
Primero, como acaba de mencionarse, se han adoptado sucesivas y
frecuentes reformas tributarias orientadas a recaudar mayores ingresos para
el gobierno, aunque sus efectos han dependido no sólo de los gravámenes
mismos sino también del ritmo de crecimiento del ingreso y el producto
nacional.
Segundo, el sector cafetero, por su papel en la generación de exporta
ciones y de ingresos internos, ha afectado la generación de ahorro público,
especialmente hasta los años ochenta. Períodos de bonanza en los precios
del café, como la de los años setenta o como la de la segunda mitad de los
años ochenta, tuvieron efectos positivos sobre el ahorro del sector público:
tanto en forma directa, vía una mayor tributación, como indirecta a través
de los excedentes generados por el Fondo Nacional del Café. En su ciclo
opuesto, una crisis cafetera, como la actual, incide negativamente sobre el
ahorro público, aunque en menor magnitud que en el pasado debido a la
más baja participación relativa actual del sector cafetero en la economía na
cional23.
Tercero, el sector petrolero y en especial Ecopetrol, desde la segunda
mitad de los ochenta, han tenido un efecto muy importante sobre el ahorro
179
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
24 E n la m edid a en q ue los crecien tes d éficit del g o b iern o in crem en tan sus necesidades de en
d eu d am ien to , los intereses sobre la deuda in tern a y extern a pasan a ser factores cada vez m ás im p o r
tantes qu e afectan n egativam en te el ah orro pú blico.
180
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
G RAFICO 19
A H O RRO E IN V ERSIÓ N P Ú BLIC O S 1980-2000pr. (% D E L PlB)
—* — A H O R R O P U B L IC O - O — IN V E R S IO N P U B L IC A
l8 l
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
D u r a n t e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a s e h a b ía m a n t e n i d o r e la t iv a m e n t e e s
ta b le a lr e d e d o r d e l 1 0 % d e l P lB , p e r o d e s d e 1 9 9 1 e m p e z ó s u c r e c im ie n
to v e r tic a l h a s ta lle g a r a s u m á s a lto r e g is tr o d e 2 0 % d e l P lB e n e l a ñ o
1 9 9 9 , a u n q u e se p r o y e c ta u n a lig e r a c o r r e c c ió n d e d o s p u n t o s d e l P lB
p a ra e l 2000 .
G R A F IC O ,» '
C O N SU M O P Ú B L IC O 1980-2000pr. (% del PIB)
L a m a g n i t u d d e lo s d e s a ju s te s g e n e r a d o s p o r lo s h e c h o s a n t e s r e f e r i
d o s s e a p r e c ia c l a r a m e n t e c u a n d o s e t o m a n la s f in a n z a s d e l g o b i e r n o n a c i o
n a l ( G r á f ic o 2 1 ) . S u g a s to t o t a l p e r m a n e c ió r e la t iv a m e n t e e s ta b le a lr e d e d o r
G R Á F IC O 21
G A ST O Y D É F IC IT D E G O B IE R N O N ACION AL 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del PIB)
182
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
del 1 2 % d e l P lB d u r a n t e lo s a ñ o s o c h e n t a ; p e r o , d u r a n t e lo s n o v e n t a , c r e c ió
en 8 p u n to s h a s ta lle g a r a r e p r e s e n ta r e l 2 0 % d e l P lB . C o n e s e c r e c im ie n t o
t a n f u e r t e , e l g o b ie r n o n a c io n a l n o h a s id o c a p a z d e f in a n c ia r s e c o n a h o r r o
p r o p i o , a p e s a r d e la s s u c e s iv a s r e f o r m a s t r i b u t a r i a s q u e r e a l i z ó . E l r e s u lt a d o
f i n a l e s q u e tr a s lo s r e d u c id o s d é f i c i t d e p r in c ip io s d e la d é c a d a , s u d e s e q u i
lib r io se h a tre p a d o a 6 p u n to s d e l P lB y p a r a c u b r ir lo h a t e n id o q u e r e c u r r ir
a l e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o e i n t e r n o ( y a la s p r i v a t i z a c i o n e s ) , e n u n a e s p ir a l
im p o s ib le d e s o s te n e r n i d e s e g u ir f in a n c ia n d o .
L O S D E S E Q U IL IB R IO S
e x te rn o .
E n tr e 1 9 9 2 y 1 9 9 5 , p o r e l c o n tr a r io , e l s e c to r p r iv a d o in c r e m e n tó
s u d é f ic it h a s ta n iv e le s d e l 5 % d e l P lB , lo c o r r i g i ó p a r c i a l m e n t e e n lo s s i
g u ie n te s tre s a ñ o s - m e d ia n t e u n f u e r t e a ju s te e n la in v e r s ió n - y s e t o r n ó
s u p e r a v it a r io e n 1 9 9 9 c u a n d o la in v e r s ió n p r iv a d a c a y ó e n 4 7 % y el c o n
s u m o p r iv a d o e n 5 % (e n p r e c io s c o n s ta n te s ). C o n e llo , a lc a n z ó u n s u p e
r á v it d e 4 % d e l P lB y p a r a e l a ñ o 2 0 0 0 s e p r o y e c t a q u e s e r ía d e l 2 % , e n
u n e n t o r n o d e c r e c im ie n t o p o s it iv o d e la e c o n o m ía y d e la in v e r s ió n y e l
c o n s u m o p r iv a d o .
A l c o m p a r a r la c r is is d e lo s a ñ o s o c h e n t a c o n l a d e lo s n o v e n t a , s e o b
s e rv a q u e la c a íd a r e c ie n te d e l a h o r r o n a c io n a l es m á s p r o lo n g a d a y q u e , p o r
lo t a n t o , e l p a ís h a t e n id o q u e r e c u r r ir c a d a v e z m á s a l a h o r r o e x t e r n o . E n t r e
1 9 82 y 1985 , la c a íd a d e l a h o r r o n a c io n a l lle v ó a l p a ís a o b t e n e r r e c u r s o s e x -
183
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 2 2
BR E C H A S P Ú B L IC A Y P R IV A D A 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del P IB )
B R EC H A P Ú B L IC A - O - B R EC H A PR IV A D A
te rn o s c e rc a n o s a l 5 % d e l P lB p a r a f i n a n c i a r s u g a s to e x c e d e n t e . E n la d é c a
d a d e l n o v e n t a , a p a r t i r d e 1 9 9 3 y d u r a n t e lo s s ig u ie n t e s c in c o a ñ o s , e l c o
la p s o d e l a h o r r o i n t e r n o e n u n a m b ie n t e d e e x c e s o d e g a s to i m p l i c a u n a s
n e c e s id a d e s a n u a le s d e f in a n c ia m ie n t o e x te rn o s u p e r io r e s a l 5 % d e l P lB .
S ó lo d e s d e 1 9 9 9 s e in ic ia la c o r r e c c ió n d e e s e in te n s o e in s o s te n ib le d é f ic it
e x te rn o (G r á fic o 2 3 ).
G R Á F IC O 2 3
A H O R R O N A C IO N A L Y E X T E R N O 1 9 7 0 - 2 0 0 0 p r . ( % del P IB )
I8 4
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
G R Á F IC O 24
S A L D O D E U D A E X T E R N A 1 9 8 0 -2 0 0 0 (M illones U S $ )
I -tr- T O T A L P Ú B L IC A P R IV A D A I
185
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
GRÁFICO 25
SALDO DEUDA G O BIERN O 1992-1999 (% DEL PIB)
30
25
20
15
10
ni,[iM,s i ,i l , W,
5
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
H a b r í a a d ic io n a lm e n t e q u e m e n c io n a r q u e e l s e c to r p r iv a d o , a n t e la
in s u fic ie n c ia d e a h o r r o p r o p io , in c r e m e n tó v e lo z m e n te s u e n d e u d a m ie n to
in t e r n o c o n e l s is te m a f in a n c ie r o c o n e l f in d e f in a n c ia r s u s p a t r o n e s c r e
c ie n te s d e g a s to : e l c r e c im ie n t o d e la c a r te r a e n m o n e d a n a c io n a l ( e n t é r m i
n o s r e a le s ) f u e d e m á s d e l 1 5 % a n u a l e n tre 1 9 9 3 y 1 9 9 5 (G r á fic o 2 6 ) . E s ta
b u r b u ja c r e d it ic ia fu e a p o y a d a p o r a l a lto in c r e m e n t o e n la liq u id e z a m p lia
d e la e c o n o m ía ( m e d id a p o r e l in d ic a d o r d e M 3 + B o n o s ) la c u a l c r e c ió d u
r a n t e e s a é p o c a a ta s a s r e a le s q u e f lu c t u a r o n e n t r e u n 1 5 % y u n 20 % a n u a l,
es d e c ir c o n u n e x c e s o e n tr e 10 y 15 p u n to s s o b r e e l c r e c im ie n t o d e la e c o
n o m ía .
G RA FICO 26
VARIACIÓN % ANUAL D E 1A CARTERA DEL SISTEM A FINANCIERO
EN TÉR M IN O S REALES 1990-1999
1990DÍC 1991 Die 1992 Die 1993 Die 1994 Die 1995 Die 1996 Die 1997 Die 1998 Die 1999 Die
186
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
E n la fa s e d e l b o o m e c o n ó m ic o y c r e d itic io se p e r c ib ió e r r ó n e a m e n te
q u e s e p o d r ía s o s te n e r u n r it m o in in t e r r u m p id o d e e x p a n s ió n b a s a d o e n a l
to s n iv e le s d e e n d e u d a m ie n t o - y e n la s e x p e c t a t iv a s d e c u a n t io s o s in g r e s o s
p e t r o le r o s f u t u r o s - p o r lo c u a l n o s e p r e s t ó a t e n c ió n a lo s d e s a ju s te s m a
c r o e c o n ó m ic o s q u e se ib a n a c u m u la n d o . E l b o o m c o n lle v ó u n e le v a d o c r e
c im ie n to d e la c a r t e r a c r e d it ic ia , b u r b u ja e n e l p r e c io d e lo s a c t iv o s , a lt a
d e u d a e m p r e s a r ia l, in t e n s o e n d e u d a m i e n t o d e lo s h o g a r e s p a r a c o n s u m o y
v iv ie n d a y fin a n c ia m ie n to d e l d é fic it p ú b lic o c o n d e u d a in te r n a y e x te r n a y
p r iv a tiz a c io n e s . E n f in , to d o s se e n d e u d a r o n .
A n t e e l r e c a le n t a m ie n t o d e la e c o n o m ía , a p a r t ir d e 1 9 9 5 s e p u s ie r o n
e n m a r c h a p o lític a s m á s r e s tr ic tiv a s , d e s tin a d a s a b u s c a r u n “ a t e r r iz a je s u a v e
d e la e c o n o m ía ” y a r e c u p e r a r la ta s a d e c a m b io r e a l q u e s e h a b ía r e v a lu a d o
f u e r t e m e n t e e n lo s a ñ o s a n t e r io r e s . E l f i n d e l b o o m d e s n u d ó la s v u l n e r a b i l i
d a d e s d e la e c o n o m ía d e l p e r io d o a n t e r io r . E l c r e c im ie n t o d e la e c o n o m ía
c a y ó f u e r t e m e n t e , e l s e c t o r d e la c o n s t r u c c ió n s e e s t a n c ó y e n t r ó e n c r is is y
s e in ic ió u n a e ta p a d e d e b ilit a m ie n t o d e l s e c to r p r o d u c t iv o y d e l s is te m a f i
n a n c ie r o . A e llo s e s u m ó la in e s t a b ilid a d p r o d u c i d a p o r lo s e f e c t o s d e la c r i
s is p o l í t i c a i n t e r n a .
T r a s u n a c o r t a fa s e d e r e c u p e r a c ió n e n 1 9 9 7 , y s in c o r r e g ir s e lo s d e s e
q u ilib r io s e x t e r n o s y fis c a le s , d e s d e la s e g u n d a m i t a d d e d ic h o a ñ o la e c o n o
m í a r e c ib ió lo s i m p a c t o s d e lo s c h o q u e s e x t e r n o s p r o d u c id o s p r i m e r o p o r la
c r is is a s iá t ic a y m á s a d e la n t e p o r la d e b a c le r u s a . E s t o s c h o q u e s t u v i e r o n lo s
s ig u ie n t e s e fe c to s : d e t e r io r a r o n lo s t é r m in o s d e i n t e r c a m b i o d e l p a ís , c o n s u
e fe c to a d v e r s o s o b r e e l in g r e s o n a c io n a l; r e s t r in g ie r o n y e n c a r e c ie r o n e l f i-
n a n c ia m ie n t o e x te r n o ; c o n d u je r o n a u n a im p o r t a n t e s a lid a d e c a p ita le s ; g e
n e r a r o n in t e n s a s p r e s io n e s c a m b i a r í a s ; y l l e v a r o n a q u e la s a g e n c ia s d e r ie s
g o r e b a ja r a n la c a lif ic a c ió n d e l g r a d o d e in v e r s ió n d e l p a ís .
E n c o n s e c u e n c ia , la c r e c ie n te v u ln e r a b ilid a d in t e r n a a lo la r g o d e la
d é c a d a t u v o lo s s ig u ie n t e s c o m p o n e n t e s b á s ic o s :
• C o la p s o d e l a h o r r o in t e r n o y d e p e n d e n c ia d e re c u rs o s e x te r n o s .
187
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
• D e t e r io r o d e la b a la n z a d e p a g o s .
• A p r e c ia c ió n d e la ta s a d e c a m b io r e a l.
• E le v a d o e n d e u d a m ie n to p ú b lic o y p r iv a d o , in t e r n o y e x te r n o .
• C r e c i m i e n t o n o s o s t e n ib le e n e l p r e c io d e lo s a c t iv o s .
• D e b ilit a m ie n t o d e l s is te m a f in a n c ie r o .
• In e s ta b ilid a d p o lític a .
L a p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a b u s c ó c o m b i n a r a ju s t e s e n la s ta s a s d e
i n t e r é s , la t a s a d e c a m b i o y la s r e s e r v a s i n t e r n a c i o n a l e s p a r a h a c e r l e f r e n t e a
l a c r is is e x t e r n a y a lo s d e s a ju s t e s n o r e s u e lt o s y c a d a v e z m á s a g u d o s d e la s
fin a n z a s p ú b lic a s .
E n m a t e r i a m o n e t a r i a , la s ta s a s r e a le s d e c a p t a c i ó n , q u e e s t u v i e r o n e n
n iv e le s n e g a tiv o s e n 1 9 9 2 , se e le v a r o n e n tr e fin a le s d e 1 9 9 4 y m e d ia d o s d e
1 9 9 6 a p r o m e d io s a n u a le s d e l 1 0 % r e a l. D e s p u é s d e u n p e r ío d o d e e s t a b ili
d a d e n 1 9 9 7 , c o n ta s a s r e a le s d e c a p t a c ió n d e 5 % , e n 1 9 9 8 s e d i o u n in t e n s o
c ic lo a s c e n d e n t e q u e r e s p o n d ió a la s c o n d ic io n e s e x t e r n a s e in t e r n a s d e v u l
n e r a b i l i d a d a n t e s r e s e ñ a d a s . A s í , l a e le v a c ió n d e la s ta s a s d e in t e r é s e n 1 9 9 8
f u e e l r e s u lt a d o d e u n c o m p le jo d e fu e r z a s o r ig in a d a s e n lo s d e s e q u ilib r io s
i n t e r n o s y e n lo s c h o q u e s e x t e r n o s : la s p r e s io n e s d e d e v a l u a c i ó n , e l m a y o r
r ie s g o d e l p a ís a n t e s u s d e s a ju s te s , la d e b ilid a d d e l s e c t o r f in a n c ie r o c o n s u s
c o n s ig u ie n t e s p r o b le m a s d e r ie s g o y liq u id e z , la m e n o r d is p o n i b i l i d a d d e f i -
n a n c i a m i e n t o e x t e r n o , la n e c e s id a d d e r e s t r in g ir e l g a s to i n t e r n o y lo s i m
p a c to s d e la d e fe n s a d e la e s ta b ilid a d c a m b ia r ía . C o m o r e s u lta d o d e l a lto
e n d e u d a m i e n t o a n t e r i o r d e la e c o n o m í a y d e la s r e s t r ic c io n e s p a r a s u f i n a n -
c ia m ie n t o e x t e r n o , s e h a p r e s e n ta d o u n in te n s o p r o c e s o d e a ju s te e n e l g a s to
d e l s e c to r p r iv a d o , a l c u a l s e h a s u m a d o u n a fu e r te c o n t r a c c ió n e n la o fe r ta
d e f i n a n c i a m i e n t o i n t e r n o a n t e la c r is is f in a n c ie r a .
L a c o n s o lid a c ió n d e l p r o c e s o d e r e o r d e n a m ie n t o e c o n ó m ic o , tra s la
r e c ie n te d e c is ió n d e f lo t a c ió n d e la ta s a d e c a m b io , d e p e n d e e f e c t iv a m e n t e
d e l c u m p lim ie n to d e l p r o g r a m a m a c r o e c o n ó m ic o p u e s to e n m a rc h a . E n
e s te c o n t e x t o es f u n d a m e n t a l, p a r a a p o y a r la c r e d ib ilid a d in t e r n a y e x te r n a
e n la p o l í t i c a y g a r a n t iz a r s u s o s t e n ib ilid a d , e l r e s p a ld o d e lo s o r g a n is m o s
in te r n a c io n a le s . E s e es e l m a r c o p a ra e l p r o g r a m a fo r m a l r e c ie n te m e n te
a c o rd a d o c o n el F m i y q u e p e r m it ir á d is p o n e r d e re c u rs o s e x te r n o s a d ic io
n a le s , a p a l a n c a r r e c u r s o s c o m p l e m e n t a r i o s , g a r a n t i z a r e l a ju s t e d e la s f i n a n
z a s p ú b lic a s y lo g r a r u n a e v o lu c ió n e s ta b le d e la ta s a d e c a m b io b a jo e l n u e
v o r é g im e n e s ta b le c id o .
188
TENDENCIAS DELA H ORRO , LA INVERSIÓN Y EL C REC IM IEN TO EN COLOM BIA
E n c o n s e c u e n c ia , tra s e l b o o m d e m e d ia d o s d e la d é c a d a , la e c o n o m ía
c o lo m b ia n a se d e b ilitó p r o g r e s iv a m e n te h a s ta c o n c lu ir e n 1 9 9 9 con una
c r is is q u e n o h a b ía e x p e r im e n t a d o a lo la r g o d e l s ig lo . E n e f e c t o , d e s p u é s d e
a lc a n z a r ta s a s p r o m e d io d e c r e c im ie n t o d e l P lB d e m á s d e l 5 % a n u a l e n tre
1 9 9 3 y 1 9 9 5 , e l c r e c im ie n to d e l tr ie n io 1 9 9 6 - 1 9 9 8 se r e d u jo a l 2% an u al y
e n 1 9 9 9 se v o lv ió n e g a tiv o e n m á s d e l 4 % .
P a r a e l a ñ o 2 0 0 0 s e p r e v é u n a r e c u p e r a c ió n c o n ta s a s d e c r e c im ie n t o
c e rc a n a s a l 3% , q u e s ig u e n e s t a n d o m u y p o r d e b a jo d e la s t e n d e n c ia s d e l a r
g o p la z o y q u e , e n to d o c a s o , a ú n im p lic a n u n n iv e l a b s o lu to d e p r o d u c to
r e a l in f e r io r a l d e 1 9 9 8 y u n in g r e s o p e r c á p it a a p e n a s s im ila r a l d e 1 9 9 3 .
GRÁFICO 27
CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB 1980-2000pr.
D o s e fe c to s e s p e c ia lm e n t e a d v e r s o s h a n r e s u lt a d o d e e s ta c r is is : p r i
m e r o , la e l e v a c i ó n d e la s ta s a s d e d e s e m p l e o a b i e r t o a n iv e le s d e l 20 % , m ás
d e d o s v e c e s p o r e n c i m a d e la s r e g is t r a d a s e n la p r i m e r a p a r t e d e la d é c a d a
( G r á f ic o 2 8 ) . S e g u n d o , e l s u s ta n c ia l in c r e m e n t o e n e l g r a d o d e c o n c e n t r a
c ió n d e in g r e s o s (s e g ú n la m e d ic ió n d e l C o e f ic ie n t e d e G i n i ) , c o n to d a s s u s
s e c u e la s s o b r e e l n iv e l y la c a lid a d d e v id a d e la p o b la c ió n y s o b r e e l a c c e s o a
lo s s e r v ic io s b á s ic o s , e s p e c ia lm e n t e d e lo s g r u p o s m á s p o b r e s , y c o n s u c o n
s e c u e n te im p a c to r e s tr ic tiv o s o b re e l p r o p io p ro c e s o d e a h o r r o y c r e c im ie n
t o d e la r g o p la z o d e la e c o n o m ía ( G r á f ic o 2 9 ) .
E l p r o c e s o d e r e a ju s te , c o n t o d o , h a e m p e z a d o a g e n e r a r im p o r t a n t e s
c o r r e c c io n e s e n v a r io s d e lo s d e s e q u ilib r io s a n a liz a d o s : u n a a c e n t u a d a d is
m in u c ió n e n e l d é f ic it d e b a la n z a d e p a g o s ; u n a im p o r t a n t e y c o n t in u a c a í
d a e n la ta s a d e in f la c ió n h a s ta lle g a r a n iv e le s d e u n d íg it o ; u n a c o n s id e r a b le
r e c u p e r a c ió n d e la ta s a d e c a m b io r e a l a p a r t ir d e 1 9 9 7 ; y e l m a n t e n im ie n t o
189
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O s #
T A SA D E D E S E M P L E O S IE T E C IU D A D E S , 1 9 9 0 -2 0 0 0
(Promedio móvil de orden 4)
G RÁ FIC O 29
C O E F IC IE N T E G IN I 1990 -1 9 9 9 (IN G R E S O S H OG AR)
(Promedio móvil de Orden 4)
d e u n a t a s a d e in t e r é s r e a l b a j a y e s t a b le . E l l o s ie n t a la s b a s e s p a r a u n c r e c i
m ie n t o m á s a lt o y s o s te n id o s o b r e b a s e s m á s s ó lid a s . In f o r t u n a d a m e n t e , e n
e s t e p r o c e s o , la s r e f o r m a s f is c a le s r e q u e r i d a s p a r a c o l o c a r la s f in a n z a s p ú b l i
c a s s o b r e u n a t r a y e c t o r ia s o s te n ib le n o h a n s id o p o s ib le s - o , c u a n d o m e n o s ,
h a n s id o in s u f ic ie n t e s y li m i t a d a s - y p o r e llo h a s id o e x c e s iv o e l r e c a r g o s o
b r e o tr a s v a r ia b le s e in s t r u m e n t o s d e p o lít ic a , c o n c o s to s m á s in te n s o s e n
m a t e r ia d e p r o d u c c ió n y e m p le o .
190
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
G R Á F IC O ?*^
TASA ANUAL D E IN FLA CIÓ N (IP C ) 1980-2000p r.
G R Á FIC O 31
ÍN D IC E D E TA SA D E C A M B IO REAL D IC .1 9 9 0 - D IC . 1999 (1 9 9 4 = 1 0 0 )
V o lv e r a c r e c e r , p ero lo g r a r m á s 25
L a s ta s a s d e a h o r r o e in v e r s ió n n a c io n a l e n C o l o m b i a s e e n c u e n t r a n
e n e l n iv e l m á s b a jo d e l s ig lo XX y e l c r e c im ie n t o e c o n o m ic o es n o t a b le m e n
t e i n f e r i o r a lo s p a t r o n e s h is t ó r ic o s . D e p e r s is t ir e s ta t r a y e c t o r ia in s a t is f a c t o
r ia , s u s e fe c to s s o b r e la in te n s ific a c ió n d e la p o b r e z a , e l d e s e m p le o y e l m a
le s ta r s o c ia l s e r á n c a d a v e z m á s a g u d o s .
2.5 Para la p resen ta ció n escrita de esta secció n m e h e basad o, c o n diversas m o d ificacio n es, en
apartes del te x to de F ló re z E n c is o , L u is B . y M auricio A vella. [1998].
191
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
¿ Q u é lu c e s o f r e c e la l i t e r a t u r a r e c ie n t e a c e r c a d e la s p o s ib ilid a d e s d e
f o r t a le c e r e l a h o r r o y la a c u m u l a c i ó n d e c a p it a l, e n e l m a r c o d e la s c o n s id e
r a c i o n e s e f e c t u a d a s e n la s s e c c io n e s i n i c i a l e s d e e s t e d o c u m e n t o ? T r a b a j o s
e m p ír ic o s r e a liz a d o s p a r a e l c o n t i n e n t e e n lo s ú l t i m o s a ñ o s c o n f i r m a n la h i
p ó te s is t r a d ic io n a l s e g ú n la c u a l e l n iv e l d e a h o r r o n a c io n a l d e p e n d e d e l
c o n te x to m a c r o e c o n ó m ic o r e p r e s e n ta d o e n e l c r e c im ie n t o d e l in g r e s o p e r
c á p ita [S c h le ife r , A . 1 9 9 2 ] . S e h a lla m a d o t a m b ié n la a t e n c ió n s o b r e la n e
c e s id a d d e d i f e r e n c ia r lo s d e t e r m in a n t e s d e l a h o r r o p r i v a d o y lo s d e l a h o r r o
p ú b l i c o . E n p a r t i c u l a r , s e h a c o n c lu id o q u e s i b ie n e l a h o r r o d e lo s d o s s e c
to re s es e s tim u la d o p o r e l c r e c im ie n to e c o n ó m ic o , e l a h o r r o p ú b lic o tie n d e
a d e p e n d e r d ir e c t a m e n t e d e la e s ta b ilid a d p o lít ic a e in v e r s a m e n t e d e la d is
p o n ib ilid a d d e a h o rro e x te r n o , m ie n tr a s q u e e l p r iv a d o p a re c e d e p e n d e r
m á s d e l g r a d o d e p r o f u n d iz a c ió n f in a n c ie r a d e la e c o n o m ía , lo s b e n e f ic io s
e s p e r a d o s d e la s e g u r id a d s o c ia l y la e s t r u c t u r a d e m o g r á f ic a [E d w a rd s , S .
1 9 9 4 ],
C o m o y a s e m e n c io n ó , la m e n o r d e s ig u a ld a d d e in g r e s o s p r o m u e v e
ta s a s m á s a lta s d e a h o r r o y c r e c im ie n t o , a l t ie m p o q u e c o n t r ib u y e a f o r t a le
c e r la e s t a b ilid a d p o lít ic a y s o c ia l. L a lit e r a t u r a c o n c lu y e q u e la e s t a b ilid a d
p o lít ic a y e l a m b ie n t e m a c r o e c o n ó m ic o s o n p ila r e s b á s ic o s p a r a e l f o r t a le c i
m ie n t o d e l a h o r r o y la in v e r s ió n n a c io n a le s . A l E s t a d o le c o r r e s p o n d e u n
p a p e l c e n tr a l e n e l d is e ñ o d e e s to s p ila r e s , m e d ia n t e la c r e a c ió n d e l m a r c o
in s tit u c io n a l a p r o p ia d o , y a l g o b ie r n o p o r m e d io d e s u c o m p o r t a m ie n t o e n
la a d o p c ió n d e u n a p o lít ic a s o s te n ib le d e g a s to y e n d e u d a m ie n t o .
L a estabilidad m a c r o e c o n ó m i c a en C o l o m b i a se c o m p r o m e t i ó en
los n o v e n ta p o r el b o o m de gasto p rivad o, el cre c ie n te d éficit en la c u e n
ta c o rri e n te de la balan za de pagos y el d e te rio ro de las finanzas p úblicas,
c o m o resultad o de un exceso de gasto frente a la c a p a c id a d n a c io n a l de
g e n e r a ció n de ingresos. L os dos p rim e ro s desequilibrios están en cu rso
de c o r r e c c i ó n . E l ú ltim o aú n requiere la a d o p c ió n de p ro fu n d a s re fo r
ig i
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
m a s . L a r e c u p e r a c ió n d e la e s t a b ilid a d e n e s te ú l t i m o f r e n t e e s , e n c o n s e
c u e n c ia , a s u n t o v it a l p a r a r e t o r n a r la e c o n o m ía a ta s a s d e c r e c im ie n t o a l
ta s y s o s te n id a s .
P o r e llo la p r im e r a le c c ió n es q u e e l a ju s te fis c a l n o d a e s p e r a . D e
m a n t e n e r s e lo s d e s e q u ilib r io s q u e s e r e g is t r a r o n e n lo s ú l t i m o s a ñ o s , e l d é f i
c it y la d e u d a p ú b lic o s a lc a n z a r ía n e n e l c u r s o d e p o c o s a ñ o s n iv e le s n o s o s -
te n ib le s .
L a s e g u n d a le c c ió n es q u e e l a ju s te fis c a l n o e s u n p ro c e s o fá c il: r e
q u i e r e c o m p r o m e t e r a la n a c i ó n , la s r e g io n e s , la s f u e r z a s p o l í t i c a s , l a s o c ie
d a d y s u s o r g a n iz a c io n e s , e n u n a c u e r d o d e a m p lio a lc a n c e . U n a c u e r d o q u e
s e m a t e r i a l i c e e n la a p r o b a c i ó n d e la s r e f o r m a s le g is la t iv a s n e c e s a r ia s p a r a
f o r t a le c e r lo s r e c a u d o s , r e a ju s t a r e l s is t e m a d e t r a n s f e r e n c ia s r e g io n a le s , h a
c e r m á s e f i c i e n t e e l g a s t o d e l g o b i e r n o n a c i o n a l y d e f i n i r c l a r a m e n t e la s r e s
p o n s a b i l id a d e s e n t r e la n a c i ó n y la s r e g io n e s p a r a l a a t e n c i ó n d e la s n e c e s i
d a d e s s o c ia le s . E n f i n , d e lo q u e s e t r a t a e s d e e s t a b le c e r p r io r id a d e s c la r a s e n
la a s i g n a c ió n d e l g a s t o p ú b l i c o e n f u n c i ó n d e la s d i s p o n i b i l i d a d e s d e r e c u r
s o s t r i b u t a r i o s 26 . S i n d u d a , e l a h o r r o p ú b l i c o s e f o r t a l e c e r í a c o n u n m a n e j o
e q u i l i b r a d o d e la s f i n a n z a s r e g i o n a l e s y u n a r a c i o n a l i z a c i ó n d e l g a s t o e n e l
á m b it o c e n tr a l.
N o d e b e n o lv i d a r s e , p o r o t r a p a r t e , la s p e r s p e c t iv a s d e d e b i l i t a m i e n t o
d e o t r a s f u e n t e s d e a h o r r o p ú b l i c o : a n t e s s e c o n t a b a c o n la s d i s p o n i b i l i d a
d e s g e n e r a d a s p o r lo s e x c e d e n t e s c a f e t e r o s y e n e s ta d é c a d a s e e s p e r a b a q u e
la b o n a n z a p e t r o le r a a p o r t a r ía c u a n tio s o s m o n t o s d e a h o r r o d e la r g o p la z o
t a n t o a la n a c i ó n c o m o a s u s r e g io n e s . A n t e la s e x p e c t a t iv a s d e e s o s f u t u r o s
in g r e s o s s e a n t i c i p a r o n g a s to s e in v e r s io n e s . S in e m b a r g o , la s p r o y e c c io n e s
a c tu a le s s o b r e e l d e s c u b r im ie n t o y d e s a r r o llo d e n u e v a s re s e rv a s p o n e n u n
s ig n o d e i n t e r r o g a c ió n s o b r e la c u a n t ía y s o s t e n ib ilid a d d e lo s a h o r r o s p e
t r o le r o s f u t u r o s . E l a c t u a l s is te m a p e n s io n a l, p o r o t r a p a r t e , g e n e r a r á a h o
r r o s t r a n s i t o r i o s , a u n q u e s e r á n c o m p e n s a d o s p o r la s t r a n s f e r e n c i a s p a r a la
s e g u r id a d s o c ia l q u e h a a s u m id o e l g o b ie r n o n a c io n a l. E s ta s c ir c u n s ta n c ia s
d e s ta c a n la n e c e s id a d y u r g e n c ia d e r e c u p e r a r y s o s te n e r u n a lt o ín d ic e d e
a h o r r o e n e l g o b ie r n o n a c io n a l.
E l a h o r r o p ú b lic o h a c o n s titu id o h is tó r ic a m e n te u n a te rc e ra p a r te d e l
a h o r r o n a c io n a l y s u e v o lu c ió n s u g ie r e q u e s u s in c r e m e n t o s n o s e t r a d u c e n
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
e n r e d u c c io n e s e q u iv a le n te s d e l a h o r r o p r iv a d o : e l a u m e n t o d e l a h o r r o p ú
b lic o n o s ó lo in c r e m e n t a e l a h o r r o n a c io n a l, s in o q u e t ie n e e fe c to s c a t a liz a
d o r e s s o b r e e l c r e c im ie n t o . M á s a ú n , u n a s fin a n z a s p ú b lic a s m á s fu e r te s
p e r m it ir á n r e c u p e r a r la f le x ib ilid a d h o y p e r d id a d e la p o lít ic a fis c a l p a r a q u e
a c t ú e c o n o p o r t u n i d a d y e f ic a c ia e n lo s c ic lo s d e la e c o n o m ía y d e s e m p e ñ e
m e jo r s u f u n c ió n r e d is t r ib u t iv a y d e in v e r s ió n s o c ia l, c o n t r ib u y e n d o d e e s ta
m a n e r a a e le v a r la p r o d u c t iv id a d g e n e r a l d e la e c o n o m ía .
R e s u lta p r io r it a r io , e n to n c e s , g a r a n t iz a r la m e jo r y m á s e fic a z e je c u
c ió n d e u n e s q u e m a e q u ilib r a d o d e p o lític a s m a c r o e c o n ó m ic a s d e m e d ia n o
p la z o , c o n lo c u a l se e v ita r á s e g u ir r e c a r g a n d o e n la p o lít ic a m o n e t a r ia y e n
la ta s a d e c a m b i o la c o m p e n s a c ió n d e lo s d e s e q u ilib r io s g e n e r a d o s e n o t r a s
fu e n te s , c o n s u s in e v ita b le s c o s to s s o b r e la p r o d u c c ió n , e l c r e c im ie n t o y e l
e m p le o .
L a p o l í t i c a e c o n ó m ic a d e b e , a s í, o r ie n t a r s e a g a r a n t iz a r q u e e l p a ís r e
t o r n e a u n s e n d e ro d e e s ta b ilid a d y d e e q u ilib r io m a c r o e c o n ó m ic o . C o m
p o n e n t e s e s e n c ia le s d e e s ta p o l í t i c a s o n lo s s ig u ie n t e s :
a. L a r e c u p e r a c ió n d e l a h o r r o p ú b lic o y p r iv a d o y e l f o r t a le c im ie n to d e
la c a p a c id a d d e a c u m u la c ió n d e c a p it a l s o b r e b a s e s s ó lid a s
b. L a a d o p c i ó n d e la s r e f o r m a s fis c a le s n e c e s a r ia s q u e p e r m i t a n r e s o lv e r
lo s p r o b le m a s e s t r u c t u r a le s d e la s f in a n z a s p ú b lic a s
c. E l lo g r o d e u n n iv e l s o s te n ib le y a d e c u a d o d e a h o r r o e x te r n o
d. L a p e r s e v e r a n c ia e n u n a p o lít ic a m o n e t a r ia d ir ig id a a c o n s o lid a r la e s
t a b ilid a d d e p r e c io s y q u e s e a p r o p ic ia p a r a a lc a n z a r u n c r e c im ie n t o
e c o n ó m ic o m á s a lt o y e s ta b le .
E n u n p r o g r a m a d e e s ta n a tu r a le z a - v a r io s d e c u y o s fa c to r e s e s tá n ,
a f o r t u n a d a m e n t e , e m p e z a n d o a d a r s e - s e e s t a b iliz a r á n la s ta s a s d e in t e r é s
e n n iv e le s r e a le s a d e c u a d o s p a r a e l c r e c im ie n t o , la ta s a d e c a m b io r e a l t e n
d r á u n a t r a y e c t o r i a f a v o r a b l e a la c o m p e t i t i v i d a d d e la s e x p o r t a c i o n e s , e l
s e c to r p r o d u c t iv o d is p o n d r á d e l e s p a c io r e q u e r id o p a r a a c r e c e n t a r s u c a p a
c id a d d e a h o r r o e in v e r s ió n y la ta s a d e d e s e m p le o s e r e d u c ir á d e lo s e s c a lo
f r ia n t e s n iv e le s a lo s q u e h a lle g a d o . N o m e n o s i m p o r t a n t e s e r á e l h e c h o d e
q u e c o m o r e s u lta d o d e p o lít ic a s c o n s is te n te s d e m e d ia n o p la z o se f a c ilit a r á ,
y t e n d r á m á s a p o y o s o c ia l, e l d e s c e n s o c o n t in u o d e la ta s a d e in f la c ió n h a s ta
lle v a r la a lo s p a t r o n e s in t e r n a c io n a le s . E l l o , p o r s í m i s m o , c o n t r i b u i r á a g e
n e r a r m a y o r c e r t i d u m b r e e n lo s p r o c e s o s d e a h o r r o e i n v e r s ió n , c o n u n i m
p a c t o p o s it iv o s o b r e la ta s a d e c r e c im ie n t o d e l p a ís .
194
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOMBIA
27 S o b re este tem a, ver, p or ejem p lo : FMI [1 9 9 7 ] . U n análisis de los efectos de la crisis asiática
sob re A m érica L a tin a se en cu en tra en Perry, G u illerm o y D a n iel Led erm an [1 9 9 8 ] ,
195
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
d ad en la s in s t it u c io n e s y m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n y s u p e r v is ió n [F m i
1 9 9 8 ],
C o m o s e o b s e r v a , la lis ta d e r e q u is ito s es f o r m id a b le y la s itu a c ió n r e
c ie n t e d e C o lo m b ia m o s t r a r ía q u e s u c a lif ic a c ió n e n v a r io s d e e s o s in d ic a
d o r e s n o h a s id o d e l t o d o a p r o b a t o r ia . P o r e l la d o p o s it iv o , s e e n c u e n t r a n la
f le x ib ilid a d e n e l s is te m a d e b a n d a s c a m b ia r ia s v ig e n t e h a s ta h a c e p o c o , e l
n i v e l d e r e s e r v a s in t e r n a c io n a le s y e l c o n t r o l a lo s c a p it a le s e x t e r n o s e s p e c u
la t iv o s . E n e l la d o n e g a t iv o , s o b r e s a le n e l b o o m c r e d it ic io , e l e x c e s o d e g a s to
in t e r n o , la d e b ilid a d d e l s is te m a f in a n c ie r o y la d r a m á t ic a c a íd a d e l a h o r r o
n a c io n a l. E n b a la n c e , la e c o n o m ía c o lo m b ia n a a u m e n t ó s u v u ln e r a b ilid a d
a lo la r g o d e la d é c a d a , r e s u ltó im p o s ib le s o s te n e r u n f in a n c ia m ie n t o e x t e r
n o ( d é f ic it d e b a la n z a d e p a g o s ) d e l 5 % d e l P lB y a p e n a s e s tá e n c u r s o la c o
r r e c c ió n d e lo s d e s a ju s te s in t e r n o s .
A s í q u e , e n e s ta s m a t e r i a s , la s u e r t e d e la s p e r s p e c t iv a s d e m e d i a n o
p l a z o e s t á e s t r e c h a m e n t e l i g a d a a la s d e c is io n e s d e p o l í t i c a q u e l l e v e n de
n u e v o a l p a ís a u n s e n d e r o e c o n ó m ic o e s ta b le y e q u ilib r a d o .
196
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
f i n d e e l e v a r l a g e n e r a c i ó n d e a h o r r o y l a p r o d u c t i v i d a d p o r l a v í a d e u n s is
te m a e c o n ó m ic o m á s e q u ita tiv o [B ir s d a ll, N . y R ic h a r d S . 1 9 9 4 ] . E n c o n s e
c u e n c i a , u n a m e j o r d i s t r i b u c i ó n d e l in g r e s o s e j u s t i f i c a n o s ó lo p o r la s r a z o
n e s o b v ia s y p e r e n to r ia s d e ju s t ic ia s o c ia l, s in o ta m b ié n p o r s u s e fe c to s
d ir e c to s s o b r e e l a h o r r o y e l d e s a r r o llo .
Ig u a lm e n t e , la m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o s e r e la c io n a e n f o r m a
s ig n if ic a t iv a c o n u n a m e n o r ta s a d e in f la c ió n . U n a n á lis is r e c ie n t e p a r a C o
lo m b ia - c o n b a s e e n té c n ic a s d e c o in t e g r a c ió n - m u e s t r a q u e la in f la c ió n
t ie n e u n e f e c t o d ir e c t o d e la r g o p la z o s o b r e la c o n c e n t r a c ió n d e in g r e s o s y
q u e la in e s t a b ilid a d m a c r o e c o n ó m ic a a fe c ta la f o r m a c ió n d e c a p it a l h u m a
n o e n la s e s c a la s d e m á s b a jo s in g r e s o s [ B e r n a l , R a q u e l et al. 1 9 9 7 ]. L a s im
p lic a c io n e s s o n o b v ia s : u n a p o lít ic a e c o n ó m ic a d ir ig id a a r e d u c ir la in f la
c ió n y a h a c e r m á s e s ta b le e l d e s e m p e ñ o e c o n ó m ic o es c o m p o n e n t e e s e n c ia l
d e lo s e s f u e r z o s d e l p a ís p a r a c r e c e r y c o r r e g ir lo s e le v a d o s ín d ic e s d e c o n
c e n t r a c ió n d e in g r e s o y d e p o b r e z a h o y im p e r a n t e s .
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
p r o m u e v a la c o m p e t e n c ia , in c e n t iv e la p r u d e n c ia y p e r m it a la d is p o n ib ili
d a d y e l u s o e fic a z d e la in f o r m a c ió n . E s te m a r c o h a c e p o s ib le q u e e l d e s a
r r o llo f in a n c ie r o c o n t r ib u y a a l a h o r r o , la a c u m u la c ió n d e c a p it a l y la p r o
d u c t iv id a d . A s í q u e e n la s itu a c ió n d e la C o lo m b ia d e h o y , la r e c u p e r a c ió n
d e la e c o n o m ía p a s a p o r r e s ta b le c e r la s o lid e z y e f ic ie n c ia d e s u s is te m a f i
n a n c ie r o , a c tu a lm e n te ta n d e b ilita d a .
U n a f u e n t e p o t e n c ia l d e m a y o r a h o r r o p r iv a d o la c o n s t it u y e e l s is te
m a d e m a n e jo p e n s io n a l q u e se a d o p te c o n e l f in d e fo r ta le c e r e l m e r c a d o d e
c a p ita le s y e le v a r e l a h o r r o p r iv a d o . E l e s q u e m a c h ile n o s e c a r a c te r iz ó p o r e l
tr a s p a s o d e la s e g u r id a d p e n s io n a l d e l s e c to r p ú b lic o a l p r iv a d o , la c o m p e
t e n c ia e n t r e f o n d o s p e n s ió n a le s y la m a y o r r e n t a b i l i d a d d e lo s r e n d i m i e n t o s
f in a n c ie r o s o fr e c id o s a lo la r g o d e l t ie m p o . E l g o b ie r n o , p o r s u p a r t e , s e v io
o b lig a d o a g e n e r a r n u e v o s r e c u r s o s p r e s u p u é s t a le s p a r a f i n a n c i a r lo s p a g o s
d e la s d e u d a s p e n s ió n a le s e x is t e n t e s m e d i a n t e la r e d u c c i ó n d e l g a s t o p ú b l i
c o e n o t r a s á r e a s . P o r lo t a n t o , lo s r e s u lt a d o s t o d a v í a s o n m i x t o s y a lg u n o s
a n á lis is m u e s t r a n q u e e l a u m e n t o d e l a h o r r o p e r s o n a l f o r z o s o l i g a d o a l s is
t e m a p e n s io n a l se c o m p e n s ó e n p a r te c o n la d is m in u c ió n e n e l a h o r r o p e r
s o n a l v o lu n t a r io . E n t o d o c a s o , la im p o r t a n c ia d e q u e e l s is te m a p e n s io n a l
c o lo m b ia n o s e a u n a f u e n te p o te n c ia l d e a h o r r o d e la r g o p la z o y n o d e d e s e
q u ilib r io s lla m a la a t e n c ió n s o b r e la n e c e s id a d d e r e p e n s a r a f o n d o v a r ia s d e
s u s c a r a c te r ís tic a s a c tu a le s .
L a r e c u p e r a c ió n d e l a h o r r o p r iv a d o se r e la c io n a e s tr e c h a m e n te t a m
b i é n c o n e l i m p u l s o a la s p o l í t i c a s y a c t iv id a d e s q u e f o r t a l e c e n l a c o m p e t i t i -
v id a d . E s ta á r e a in v o lu c r a u n a m p lio e s p e c tr o d e a c c io n e s p a r a a f r o n t a r c o n
é x it o lo s d e s a fío s d e la g lo b a liz a c ió n . S e t r a t a , e n e s p e c ia l, d e c o n s t r u i r y d e
s a r r o lla r n u e v a s v e n ta ja s c o m p e t it iv a s e n u n m u n d o c a r a c te r iz a d o p o r la
im p la c a b le c o m p e t e n c ia y p o r la in te n s a in n o v a c ió n te c n o ló g ic a . E n e s te
p r o c e s o le c o r r e s p o n d e a l E s t a d o d e f i n i r r e g la s d e l ju e g o t r a n s p a r e n t e s y e s
ta b le s , f o r t a le c e r s u s in s t it u c io n e s y a d e c u a r s u s r e g u la c io n e s , p a r t ic ip a r c o n
e l s e c to r p r iv a d o e n la m o d e r n iz a c ió n d e la in f r a e s t r u c t u r a fís ic a y d e la r e d
d e tr a n s p o r te s y c o m u n ic a c io n e s , d a r p r io r id a d a la f o r m a c ió n d e c a p ita l
h u m a n o y e s tim u la r e l d e s a r r o llo y la tr a n s fe r e n c ia d e c ie n c ia y te c n o lo g ía .
E l s e c to r p r iv a d o , p o r s u p a r te , d e b e m e jo r a r y h a c e r m á s e fic ie n te s u
g e s t ió n e m p r e s a r ia l, e le v a r la c a lid a d d e lo s b ie n e s y s e r v ic io s q u e p r o d u c e ,
así c o m o e n c o n tr a r y a p r o v e c h a r n u e v a s o p o r tu n id a d e s p a r a a m p lia r su s
m e r c a d o s e n c o n d ic io n e s c o m p e t it iv a s . E n e s te c o n t e x t o , la in t e r a c c ió n y
c o m p l e m e n t a r i e d a d e n t r e lo s s e c to r e s p ú b l i c o y p r iv a d o e s t im u la u n a m
b ie n t e m á s p r o p ic io p a r a e l d e s a r r o llo .
198
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
L a s a lid a d e l c ic lo c r it ic o p o r e l q u e a tr a v ie s a la e c o n o m ía r e q u ie r e ,
p o r lo m e n o s , r e t o r n a r a lo s n iv e le s h is t ó r ic o s d e a h o r r o e in v e r s ió n que
t u v o e l p a ís , a d o p t a r p r o n t a m e n t e p r o f u n d a s r e f o r m a s fis c a l q u e g a r a n t ic e n
u n n iv e l s o s te n ib le d e d é f ic it y d e u d a p ú b lic a , f o r t a le c e r y h a c e r m á s e f i
c ie n t e e l s is te m a f in a n c ie r o y r e c u p e r a r la c a p a c id a d p r o d u c t iv a d e l s e c to r
e m p r e s a r ia l.
P e r o t o d o e llo es in s u f ic ie n t e d e s d e u n a p e r s p e c tiv a d e la r g o p la z o .
P a r a s it u a r a n u e s t r o p a ís e n u n a t r a y e c t o r ia d e d e s a r r o llo s o s t e n id o , e s ta b le
y e q u i t a t i v o e s n e c e s a r io r e c t if ic a r p a r á m e t r o s b á s ic o s d e u n p a t r ó n d e c r e c i
m ie n t o q u e h a s ta a h o r a h a g e n e r a d o d e s ig u a ld a d y e x c lu s ió n - d e n t r o d e u n
e n to rn o in s t it u c io n a l c a r a c te r iz a d o p o r u n E s ta d o d é b il, c o r r u p t o e in c a
p a z - y a p o s t a r le c o n d e c is ió n a la s o lu c ió n p o l í t i c a d e lo s c o n f lic t o s a r m a
d o s q u e h o y a g o b ia n a t o d o s lo s c o lo m b ia n o s y q u e f r e n a n s in l í m i t e n i m e
d i d a la s o p o r t u n i d a d e s d e a h o r r o , i n v e r s i ó n y c r e c i m i e n t o .
R e f e r e n c ia s b ib l io g r á f ic a s
199
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
200
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
201
La difícil
consolidación de un
Estado de Bienestar
Ó SC A R RO D RÍG U EZ SALAZAR
E n P R IM E R L U G A R Q U IE R O A G R A D E C E R a lo s o r g a n iz a d o r e s d e
la C á t e d r a M a n u e l A n c iz a r s o b r e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l e n e l s ig lo
X X la o p o r t u n id a d d e p r e s e n ta r e s te t r a b a jo q u e d e n t r o d e u n a s a n a p r á c tic a
a c a d é m ic a p e r m it e u n d iá lo g o c o n la c o m u n id a d a c a d é m ic a c o n m ir a s a in
t e r c a m b i a r o p i n i o n e s , e s t a b le c e r la s d i v e r g e n c i a s l o c u a l t e n d r á c o m o r e s u l
ta d o fin a l e n r iq u e c e r e l p ro c e s o in v e s tig a tiv o .
Q u i e r o r e f e r ir m e e n e l d ía d e h o y a s ie te te m a s . E n p r i m e r lu g a r r e a
liz a r é u n a a p r o x im a c ió n te ó r ic a a l E s ta d o d e B ie n e s ta r , e n s e g u n d o t é r m i
n o t r a t a r é e l t e m a q u e e n la lit e r a t u r a e n S o c io lo g ía E c o n ó m ic a s e h a d e
n o m in a d o la r e s o lu c ió n de la C u e s tió n N a c io n a l, e l te rc e r a s p e c to a
c o n s id e r a r e s e l d e a n a liz a r c ó m o la té c n ic a d e l a s e g u r a m ie n t o h a s id o u n
m e c a n is m o id ó n e o p a r a e l m a n e jo d e la c u e s t ió n s o c ia l, la c u a r t a s e c c ió n
e s ta r á d e d ic a d a a la c u e s tió n d e s i e l m o d e lo d e in d u s t r ia liz a c ió n p o r s u s ti
tu c ió n de im p o r ta c io n e s pu ede c o n fig u r a r u n s u b fo r d is m o , e l q u in t o
t e m a e s ta r á e n f o c a d o a c a r a c t e r iz a r la f o r m a c o m o e n C o lo m b ia s e c o n s
t r u y o e l s is te m a d e S e g u r id a d S o c ia l, e n la s e x ta p a r t e r e f le x io n a r é s o b r e
la s r e p e r c u s io n e s d e la p o lít ic a s d e a ju s t e e n l a L e y 1 0 0 d e 1 9 9 3 , y p o r ú l t i
m o h a r é r e f e r e n c ia a la m a n e r a c o m o la f o c a liz a c ió n e s ta c o n f ig u r a n d o e l
E s ta d o c o lo m b ia n o .
E l c o n c e p to d e e s ta d o d e b ie n e s ta r
L a lit e r a t u r a s o b r e la f o r m a c ió n d e e s te t ip o d e E s ta d o e s a b u n d a n t e .
N o es n u e s tr o in te r é s h a c e r u n b a la n c e b ib lio g r á f ic o s in o m á s b ie n c o n c e n
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
t r a m o s e n a q u e llo s ra s g o s m á s p r o tu b e r a n te s q u e lo c a r a c te r iz a n . L a in s t it u
c ió n c e n tr a l d e e s ta f o r m a d e E s ta d o e s , h is t ó r ic a m e n t e , e l S e g u r o S o c ia l c u
y o s o r íg e n e s s e r e m o n t a n c o n b a s ta n te a n t e r io r id a d a la S e g u n d a G u e r r a
M u n d ia l. P a r a E s p in g -A n d e r s e n [ 1 9 9 0 , 1 6 ] e l E s ta d o b e n e f a c t o r h a s id o
e s tu d ia d o d e m a n e r a estrecha p o r “ q u i e n e s l o e x a m i n a n c o n r e l a c i ó n a la s
c u e s t io n e s s o c ia le s , in t e r e s á n d o s e a n t e t o d o p o r la s t r a n s f e r e n c ia s s o c ia le s a
lo s s e r v ic io s s o c ia le s y a lg u n a s v e c e s a la v i v i e n d a . A q u e llo s q u e a d o p t a n u n a
p r o b le m á t ic a m á s a m p lia se s itú a n e n u n a p e r s p e c tiv a d e e c o n o m ía p o lít ic a .
E llo s c e n t r a n s u a n á lis is s o b r e e l p a p e l d e l E s t a d o e n t a n t o q u e g e s t io n a d o r
y o r g a n iz a d o r d e l m u n d o e c o n ó m ic o . S in e m b a r g o d e s d e e s ta p e r s p e c tiv a ,
lo s p r o b le m a s d e d e s e m p le o y d e e m p le o , d e lo s n iv e le s s a la r ia le s y d e r e g u
la c ió n m a c r o e c o n ó m ic a s o n c o n s id e r a d o s c o m o c o m p o n e n te s e s e n c ia le s
d e l E s ta d o p r o v id e n c ia ” . E s te m is m o a u t o r p r o p o n e d is t in g u ir tre s p r in c i
p a le s r e g ím e n e s d e E s ta d o s p r o v id e n c ia : E l lib e r a l l i m i t a d o e s e n c ia lm e n t e a
la p r o t e c c i ó n d e lo s m á s d é b ile s p e r o q u e s o n e s t ig m a t iz a d o s ; e l s o c ia l- d e -
m ó c r a t a c a r a c te r iz a d o n o s o la m e n te p o r u n n iv e l e le v a d o d e p r o t e c c ió n s o
c ia l c o n t r a t o d o s lo s r ie s g o s y p o r u n a o f e r t a i m p o r t a n t e d e s e r v ic io s s o c ia
le s , p e r o t a m b i é n y s o b r e t o d o p o r u n a v o l u n t a d p o l í t i c a d e r e d is t r ib u c ió n
d e l in g r e s o m e d ia n t e e l s is te m a im p o s it iv o ; y e l m o d e lo c o n s e r v a d o r c o r p o -
r a t iv is t a r e la c io n a d o c o n u n a p r o t e c c ió n s o c ia l c o n s t r u id a c o n b a s e e n la r e
la c ió n s a la r ia l, b u s c a n d o n o u n a t r a n s f o r m a c ió n d e la s o c ie d a d a tr a v é s d e la
e q u id a d s in o d e l m a n t e n im ie n t o d e l s ta tu s s o c ia l y p r o f e s io n a l.
E s t a c la s if ic a c ió n d e s c a n s a s o b r e tr e s v a r ia b le s : la c a l i d a d d e lo s d e
re c h o s s o c ia le s [m in im a lis ta s /a s is te n c ia le s , a s e g u r a m ie n to , u n iv e r s a lis
t a s ] , lo s e fe c to s d e la r e d is t r ib u c ió n e n t é r m in o s d e la e s t r a t if ic a c ió n s o c ia l
y la m a n e r a c o m o s e r e la c io n a e l E s t a d o y e l m e r c a d o c o n lo s h o g a r e s . E l
a p o r t e d e E s p in g - A n d e r s e n r e s id e e n lo q u e é l d e n o m in a decommodifica-
tion o démarchandisation d e la fu e r z a d e t r a b a jo , p o r e s te c o n c e p t o s e e n
t ie n d e e l m a r g e n d e m a n i o b r a q u e t ie n e n lo s a c t o r e s s o c ia le s e n r e la c ió n
c o n la n e c e s id a d d e v e n d e r s u fu e r z a d e t r a b a jo s o b r e e l m e r c a d o d e p r o
d u c c ió n c a p it a lis t a p a r a lo g r a r c o n d ic io n e s d e v id a a c e p ta b le s . A q u ie n e s
e s tá n p o r fu e r a d e l m e r c a d o la b o r a l, q u e se e n c u e n tr a n e n s itu a c ió n d e d e
s e m p le o , y q u e p o r t a n t o n o p u e d e n v e n d e r s u fu e r z a d e t r a b a jo p a r a la r e
p r o d u c c ió n s o c ia l d e s u f a m ilia o q u e t e n ie n d o u n e m p le o p e r c ib e n in g r e
sos s a la r ia le s p a u p é r r im o s , e l E s ta d o debe b r in d a r le s in g r e s o s que le s
p e r m it a lle v a r u n a v id a d e c o r o s a ; la f o r m a c o m o s e r e s p o n d a a e s ta d e m a n
d a s e c o n v ie r t e e n u n f a c t o r c la v e p a r a e s ta b le c e r tip o s d e E s ta d o s d e b ie n e s
ta r . E s ta a c c ió n e s ta ta l d a r ía lu g a r a l s a la r io s o c ia l, e l c u a l c o n s is te e n e l c o n
204
LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO DE BIENESTAR
ju n to de b e n e fic io s en d in e r o o m o n e ta r io s tr a n s fe r id o s a la p o b la c ió n
a c tiv a o in a c t iv a y q u e p e r m it e a u m e n t a r la c a p a c id a d d e c o m p r a d e u n a
p o b la c ió n .
O t r a f o r m a d e c la s i f i c a c i ó n d e e s t a c la s e d e E s t a d o l a b r i n d a R i c h a r d
T itm u s s [ 1 9 5 8 ] q u ié n d is t in g u e e n tr e R e s id u a le s e In s t it u c io n a le s . E n lo s
p r im e r o s , e l E s t a d o a s u m e r e s p o n s a b ilid a d e s e n e l á m b i t o d e lo s o c ia l s ó lo
c u a n d o la f a m ilia o e l m e r c a d o fr a c a s a n y e n e s te c a s o la p o lít ic a s o c ia l s e d i r i
g e a g r u p o s s o c ia le s q u e la m e r e z c a n ; e l s e g u n d o m o d e l o s e o r i e n t a h a c ia la
n a c ió n e n t e r a , es u n iv e r s a lis ta y s im b o liz a u n a n c la r s e e n e l p r in c ip io d e l b ie
n e s t a r s o c ia l.
Ia n G o u g h [ 1 9 8 2 ] d e f in e e l E s ta d o d e B ie n e s ta r c o m o la u t iliz a c ió n
d e l p o d e r d e l E s ta d o p a r a m o d if ic a r la r e p r o d u c c ió n d e la f u e r z a d e t r a b a
j o y c o n t r o l a r l a p o b l a c i ó n n o a c t i v a e n la s s o c i e d a d e s c a p i t a l i s t a s . L a e r a
d e e s te E s ta d o s e p o d r ía u b ic a r d e s p u é s d e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l y
c o m p r e n d e d o s c o n ju n t o s d e a c t iv id a d e s e s ta ta le s : “ la p r o v is ió n d e s e r v i
c io s s o c ia le s a i n d i v i d u o s y f a m ilia s e n c ir c u n s t a n c ia s y c o n t ig e n c ia s p a r t i
c u la r e s : b á s ic a m e n t e s e g u r id a d s o c ia l, s a n id a d , b e n e f ic ie n c ia , e d u c a c ió n y
v iv ie n d a . Y la r e g la m e n t a c ió n e s ta ta l d e a c tiv id a d e s p r iv a d a s , d e i n d iv i
d u o s y c o r p o r a c i o n e s , q u e d i r e c t a m e n t e a l t e r a n la s c o n d i c i o n e s i n m e d i a
ta s d e v id a d e in d iv id u o s y g r u p o s d e n t r o d e la p o b la c ió n ” [ G o u g h 1 9 8 2 ,
5 1 ] . E s te e n fo q u e e s ta in flu e n c ia d o p o r e l m é to d o b r in d a d o p o r la e c o n o
m ía p o lít ic a d e in s p ir a c ió n m a r x is ta y t r a t a d e d e c if r a r la c o n t r a d ic c ió n
e n t r e e l c o n t i n u o “ c o n f l i c t o e n t r e la s c la s e s 1 (e n e l n iv e l m á s g e n e r a l e n tr e
e l c a p i t a l y t r a b a j o ) s o b r e lo s o b je t iv o s y la s f o r m a s d e la p o l í t i c a s o c ia l y e l
p ro c e s o c o n tr a d ic to r io a tra v é s d e l c u a l e l c r e c im ie n to d e l E s ta d o d e B ie
n e s ta r c o n t r ib u y e a c r e a r n u e v a s f o r m a s d e c r is is ( e c o n ó m ic a , p o lít ic a e
id e o ló g ic a ) d e n t r o d e e s a s s o c ie d a d e s ” [ G o u g h 1 9 8 2 , 6 7 ]. E s ta fo r m a d e
E s ta d o s e r ía e l p r o d u c t o in e v it a b le d e l m o d o d e p r o d u c c ió n c a p it a lis t a ; y
e n t r e la s f u n c i o n e s e s t a t a le s e s t a r ía n : la a c u m u l a c i ó n , r e p r o d u c c i ó n y l e g i
tim a c ió n [ O ’C o n n o r 1 9 7 3 ].
205
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
L a p ro p u e s ta p o r e l p ro fe s o r B o b J e s s o p [1 9 9 9 ] s o b re e l E s ta d o
d e B ie n e s ta r te n d r ía tre s ra s g o s d e te r m in a n te s : a ) se b a s a e n e l d e s a r r o
llo d e la r e la c ió n f o r d is t a , b ) e l E s ta d o r e g u la e l m e r c a d o , y c ) e l p a c to
s o c ia l q u e d a o r ig e n a e s ta f o r m a d e E s ta d o t ie n e c o m o u n o d e s u s p ila
r e s la d e f e n s a d e lo s d e r e c h o s h u m a n o s . E n e l E s t a d o d e b ie n e s t a r s e d a
lu g a r a u n n u e v o c o n c e p to d e c iu d a d a n ía , e l c u a l h a c e r e fe r e n c ia n o s o
la m e n te a l e je r c ic io d e d e r e c h o s e c o n ó m ic o s y c iv ile s s in o ta m b ié n a
lo s s o c ia le s .
E l r é g im e n F o r d is ta 2- t é r m in o c e n t r a l p a r a la E s c u e la d e la R e g u la
c i ó n - e s tá f u n d a d o e n u n a d iv is ió n té c n ic a d e l t r a b a jo a s o c ia d a a la f a b r ic a
c i ó n e n s e r ie s d e b ie n e s e s t a n d a r iz a d o s y c u y o e l e m e n t o d i s t i n t i v o e s la i n
tr o d u c c ió n de tr a b a jo en cadena; u n segundo a s p e c to es que lo s
in c r e m e n to s e n la p r o d u c c ió n se p u e d e n r e fle ja r e n a u m e n to s s a la r ia le s .
E s te r é g im e n d e a c u m u la c ió n e s tá s o p o r ta d o e n la e x te n s ió n d e la r e la c ió n
s a la r ia l y e n e l c o n s u m o m a s iv o . D e o t r a p a r te , e l m o d o d e r e g u la c ió n d e
e s te r é g im e n s e e x p r e s a e n u n c o n ju n t o d e n o r m a s e in s t it u c io n e s a s o c ia d o s
a l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l.
E n la e m p r e s a fo r d is t a la p r o p ie d a d y la o r g a n iz a c ió n d e la p r o d u c c ió n
q u e d a n c la r a m e n te s e p a ra d a s p o r u n a m o n e d a d e c a r á c te r fid u c ia r io ; d e o tr a
p a r t e s e d a l u g a r a l c r é d i t o a l c o n s u m o q u e s e c o n v i e r t e e n o t r o d e lo s e le m e n t o s
im p o r ta n te s d e e s te m o d o d e r e g u la c ió n [ G e lp i y L a b r u y e r é 1 9 9 4 ] . E s ta f o r m a
d e f in a n c ia r la d e m a n d a a p a r e c e e n lo s E s ta d o s U n i d o s , p r i m e r o e n e l e q u ip a
m i e n t o d e lo s h o g a r e s , m á s t a r d e e n la v e n t a d e m á q u in a s d e c o s e r , p o s t e r io r
m e n t e c o m o m e c a n is m o q u e p e r m it e la a d q u is ic ió n d e v iv ie n d a s y p o r ú lt im o
le f a c i l i t a a l a c la s e o b r e r a y a la s c a p a s m e d ia s la c o m p r a d e lo s a u t o m ó v i l e s e la
b o r a d o s e n c a d e n a p o r la in d u s t r ia a u t o m o t r iz . E l c r é d it o a l c o n s u m o p o s ib ilit a
u n a a m p l i a c i ó n d e l a d e m a n d a y e s t a r á d e t e r m i n a d o p o r l a t a s a d e i n t e r é s 3; e s t a
n u e v a m o d a lid a d d e a d q u is ic ió n h a c e im p r e s c in d ib le q u e s e in tr o d u z c a n m o
d ific a c io n e s a l s is te m a ju d ic ia l.
206
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DF. UN ESTADO DE BIENESTAR
V a le la p e n a m e n c io n a r q u e e n e l r é g im e n fo r d is ta e l E s ta d o de
B ie n e s t a r e s tá lig a d o a l m a n e jo d e d e m a n d a a g r e g a d a y a la p r o v is ió n d e
b ie n e s c o le c tiv o s . A lg u n o s e c o n o m is ta s e s ta b le c e n u n a c la r a d is t in c ió n
e n tr e e l E s ta d o k e y n e s ia n o y e l d e b ie n e s ta r . E l p r im e r o “ d e s a r r o lló s u s
f o r m a s e m b r io n a r ia s a p a r t ir d e la G r a n D e p r e s ió n p e ro a d q u ir ió c o n
t o r n o s d e f in id o s e n la s e g u n d a p o s g u e r r a y r e p r e s e n t a u n n u e v o c ic lo d e
in t e r v e n c ió n e s ta ta l e n la e c o n o m ía m u n d i a l ” [ Is u a n i 1 9 9 1 , 1 4 ] ; e s tá l i
g a d o a l c o n c e p to d e d e m a n d a e fe c tiv a , e n tr e s u s fin a lid a d e s se e n c u e n tr a
e l d is e ñ o d e u n a p o lít ic a e c o n ó m ic a , e n la q u e la lu c h a c o n t r a la e x c lu
s ió n s o c ia l h a c e p o s ib le la e x is t e n c ia d e la e c o n o m ía d e m e r c a d o . E l s e
g u n d o v a a e s ta r m u c h o m á s a r t i c u l a d o a lo s s is t e m a s d e s e g u r id a d s o
c ia l, a la n u e v a in t r o d u c c ió n d e l c o n c e p to d e c iu d a d a n ía y a la p r o v is ió n
d e b ie n e s p ú b lic o s ; p a r a R o s a n v a llo n [ 1 9 9 2 ] la s i n s t i t u c i o n e s t íp ic a s d e l
E s ta d o d e b ie n e s ta r e n c u e n tr a n s u r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a e n e l e s q u e
m a k e y n e s ia n o .
L a lu c h a c o n t r a la p o b r e z a y la e x c l u s ió n s o c ia l
E n t r e lo s f u n d a m e n t o s d e l E s t a d o d e B ie n e s t a r s e e n c u e n t r a q u e la
s o c ie d a d en su c o n ju n to d ebe e m p re n d e r a c c io n e s g u b e r n a m e n ta le s
p a r a d i s m i n u i r lo s n iv e le s d e p o b r e z a y d e e x c lu s ió n s o c ia l. L a e x c lu s ió n
s o c ia l s e d e f i n e c o m o e l r e s u l t a d o d e la s d i f i c u l t a d e s q u e t i e n e n e n e l a c
c e s o a l m e r c a d o d e t r a b a jo q u ie n e s d e r iv a n s u s in g r e s o s y a n o d e u n a r e
la c ió n m e r c a n t il s in o a p a r t ir d e la r e la c ió n s a la r ia l4. D e a c u e r d o a K a r l
P o la n y i [ 1 9 9 7 ] c o n e l s u r g im ie n to d e l m e r c a d o a u to r r e g u la d o r se p r e
s e n ta u n a d is lo c a c ió n s o c ia l, e n t a n t o e l t r a b a jo h u m a n o q u e d a r e g u la d o
p o r lo s m e c a n is m o s d e m e r c a d o . E s t e n u e v o t i p o d e m e r c a d o s e c o n s o l i
d a c o n la r e v o lu c ió n in d u s t r ia l; a p a r t ir d e e s te m o m e n t o e l m ó v il d e la
s u b s is te n c ia es r e e m p la z a d o p o r u n a c o n d u c t a h u m a n a r e g u la d a p o r e l
a f á n d e l a g a n a n c ia . L a d i s l o c a c i ó n s o c ia l s e m a n i f i e s t a e n la s c o n d i c i o
n e s d e v i d a d e lo s t r a b a j a d o r e s , l a a p a r i c i ó n d e lo s t u g u r io s u r b a n o s , lo s
b a jo s s a la r io s , e l t r a b a j o i n f a n t i l y la s j o r n a d a s la b o r a le s s u p e r io r e s a o c h o
h o ra s .
207
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
P a r a lo s f u n d a d o r e s d e la E c o n o m ía C lá s ic a ( S m t i h , R ic a r d o , S a y ,
S t a u r t M i l i ) l o s p r o b l e m a s d e p o b r e z a v i v i d o s a f i n a l e s d e l s i g l o X V III y l a
p r im e r a m ita d d e l X IX - y q u e p a ra el caso p a r is in o lo s r e fle jó V íc to r
H u g o e n s u o b ra m a e s tra Los Miserables- e r a n e l r e s u l t a d o d e la s r e s t r i c
c io n e s h e r e d a d a s d e l f e u d a lis m o q u e lim it a b a n e l a c c e s o a l m e r c a d o d e
tr a b a jo . E s ta s lim ita c io n e s se h a b ía n r e p r o d u c id o d u ra n te e l p e r ío d o
m e r c a n t il, e n la p r e o c u p a c ió n e s ta ta l p o r r e g u la r e l m e r c a d o . E l l i m i t a
d o acceso al m u n d o d e l t r a b a jo s e e x p r e s a e n la e x is t e n c ia d e lo s v a g a
b u n d o s d e la é p o c a , d e la m a s a d e in d ig e n t e s ; e s te g r u p o p o b la c io n a l se
c o n s titu y ó e n u n a p r e o c u p a c ió n p a r a e s to s p e n s a d o r e s , q u ie n e s a l d ia g
n o s t i c a r e l p o r q u é d e la p o b r e z a e n c o n t r a r o n s u o r i g e n e n la s r e la c io n e s
d e s e r v i d u m b r e y la r e g la m e n t a c i ó n d e lo s g r e m io s a r t e s a n a le s c o m o r e s
p o n s a b le s d e la s r ig id e c e s la b o r a le s .
L a ó r b ita de in te r v e n c ió n del E s ta d o s o b re el m e rc a d o e s ta b a
c ir c u n s c r it a a lo s g a s to s d e d e f e n s a , a l m a n t e n i m i e n t o d e u n a p a r a t o j u d i c i a l ,
a o b ra s d e in fr a e s tr u c tu r a y a la e d u c a c ió n [R o d r íg u e z 2 0 0 0 ] . D e m u y b u e n a
208
LA D IFICIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
5 B a iro ch consid era qu e la h isto ria le d io la razón a L ist p or cu an to al calcu lar la p ro tecció n
efectiva qu e tu vieron los Estados U n id o s y algunos países de la E u rop a o ccid en tal llega a la c o n c lu
sión q ue los que se pro tegiero n lograron altas tasas de crecim ie n to e c o n ó m ic o , m ien tras qu e los p aí
ses latin o -a m erica n o s qu e sí ap licaron la teoría de las ventajas com p arativas en traro n a desem peñar
el rol de periferias. Inglaterra al abrir sus puertas al co m e rcio exterior tu vo en cu en ta que era una p o
ten cia industrial y la eco n o m ía m u n d o del siglo XIX.
6 Para D e Sw aan “La fo rm ació n del E stad o logró que la p ro d u cció n , el alm acen aje, el trans
porte y el co m e rc io quedarán m ás protegidos del ro b o y el saqueo [ . . . ] P ero a m edid a q ue la e c o n o
m ía crecía se h acía m ás v u lnerable a ataqu e m en ores, rep en tin o s y tran sitorios. La p acificació n in ter
na n o h ab ía acabado co n la d elin cu en cia y el b an d id aje. L os vagabundos, desprovistos de toda
prop iedad se c o n v irtiero n en una am enaza aún m ayor para las cosechas en exp an sión , los crecien tes
exced en tes y las líneas de ab astecim ien to s cada vez más exten sas” [D e Sw aan 1 9 9 2 , 2 5 6 ].
209
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
d e s c iu d a d e s r e p e r c u t i ó e n q u e “ la r e b e l i ó n , l a v i o l e n c i a d e la s m u l t i t u d e s , la
d e l i n c u e n c i a y la s e p i d e m i a s f u e r o n lo s c u a t r o j i n e t e s d e l a p o c a lip s is u r b a
n o . C o n t r a e s to s m a le s , la c o m u n id a d u r b a n a r e s p o n d ió e x ig ie n d o la c r e a
c ió n d e u n c u e r p o d e p o lic ía ” [ D e S w a a n 1 9 9 2 , 1 5 0 ] , C o n la d e n o m in a d a
s a lu d p ú b l i c a q u e d e b ía a t e n d e r e l t r a t a m i e n t o d e la s b a s u r a s y e l m a n e j o d e
lo s d e s e c h o s o r g á n ic o s m e d i a n t e e l d e s a r r o llo d e u n a r e d d e a c u e d u c t o y a l
c a n t a r i l l a d o , e i m p u l s a r la m e d i c i n a p r e v e n t i v a p a r a d i s m i n u i r la s e p i d e
m ia s , la ó r b it a d e in t e r v e n c ió n d e l E s ta d o se a m p lió y to c a b a p a u la t in a m e n
te e l á m b ito de lo s o c ia l7. D e e s ta f o r m a se in te n ta r e s o lv e r lo que se
d e n o m i n a la c u e s t ió n s o c ia l; e l t r a b a jo d e R o b e r t C a s t e ll [ 1 9 9 7 ] La Meta
morfosis d e l a c u e s t i ó n s o c ia l, y e l d e J e a n D o n z e lo t [ 1 9 8 1 ] La invención d e
lo social s o n d e g r a n u t ilid a d p a r a ilu s tr a r e s ta te m á tic a .
L A T É C N IC A D E L A S E G U R A M IE N T O
PA R A E L M A N E JO D E LA C U E S T IÓ N S O C IA L
U n a d e la s f o r m a s q u e s e e n c o n t r ó p a r a c o h e s i o n a r e l t e j i d o s o c ia l f u e
la a p lic a d a e n la A le m a n ia d e B is m a r c k p o r la in t r o d u c c ió n d e l a s e g u ra
m i e n t o a l m a n e j o d e lo s p r o b le m a s s o c ia le s . L o s s e g u r o s a p a r e c e n c o m o t é c
n i c a p a r a l a c i r c u l a c i ó n d e la s m e r c a n c ía s a n i v e l i n t e r n a c i o n a l . L a b a s e e s t a
d ís tic a e s ta r ía dada p o r la le y d e lo s g r a n d e s n ú m e r o s , lo que p e r m ite
c a lc u la r e l r ie s g o y d e c o n t e r a i n t r o d u c i r e l p r i n c i p i o d e s o lid a r id a d r e c o g i
d o p o r la R e v o lu c ió n F r a n c e s a ; c o m o lo s e ñ a la R o s a n v a llo n “ A l p a s a r d e la
n o c ió n s u b je tiv a d e c o m p o r t a m ie n t o y r e s p o n s a b ilid a d in d iv id u a l, a la n o
c ió n o b je t iv a d e r ie s g o , e l s e g u r o in v it a b a a m i r a r lo s o c ia l d e m a n e r a d i f e
r e n t e [ . . . ] E l e n f o q u e e n t é r m in o s d e r ie s g o e n e f e c t o , r e m it e e n p r i m e r l u
gar a u n a d im e n s ió n p r o b a b ilís tic a e s ta d ís tic a d e lo s o c ia l ( e l r ie s g o es
c a lc u la b le ) q u e p e r m i t e r e le g a r a u n s e g u n d o p l a n o e l j u i c i o s o b r e lo s i n d i
v id u o s ” [R o s a n v a llo n 1 9 8 5 , 2 3 ]. A d if e r e n c ia d e la a s is te n c ia s o c ia l p r o p ia
d e lo s s is te m a s d e p r o t e c c ió n p r e c a p it a lis t a s , e l s e g u r o s o c ia l r e p r e s e n t a la
e je c u c ió n d e u n c o n t r a t o e n e l c u a l lo s c iu d a d a n o s y e l E s t a d o e s t á n i g u a l
m e n te im p lic a d o s .
210
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
E l m o d e lo d e a s e g u r a m ie n to p r o p u e s to p o r B is m a r k s e b a s a e n la r e
la c ió n s a la r ia l y p o r t a n t o s u p o n d r á la e x is te n c ia d e u n a e c o n o m ía m o n e t a
r ia ; a p a r t ir d e e s te m o m e n t o e l s e g u r o s o c ia l c o m o in s t it u c ió n t e n d r á u n
c a r á c te r n a c io n a l, c o le c tiv o y o b lig a t o r io lo c u a l m a r c a r á u n a p r o f u n d a d i
f e r e n c ia c o n lo s s is te m a s d e p r o t e c c ió n s o c ia l a n t e r io r e s q u e s e c ir c u n s c r i
b ía n a u n o s g ru p o s d e p o b la c ió n , n o e ra o b lig a to r io y te n ía u n r a d io d e a c
c ió n e s tr ic ta m e n te lo c a l. L a u n iv e r s a lid a d del s e g u ro y su c a rá c te r
o b lig a t o r io lo v u e lv e s o c ia l y “ c u m p le e n t o n c e s e l p a p e l d e u n a e s p e c ie d e
t r a n s f o r m a d o r m o r a l y s o c ia l. E l s e g u r o s o c ia l f u n c io n a c o m o u n a m a n o i n
v is ib le q u e p r o d u c e s e g u r id a d y s o lid a r id a d s in q u e in t e r v e n g a la b u e n a v o
l u n t a d d e lo s h o m b r e s . P o r c o n s t r u c c ió n e l s e g u r o a t a ñ e a la s p o b la c io n e s :
a l h a c e r d e c a d a u n o la p a r t e d e u n t o d o , h a c e a s í in t e r d e p e n d i e n t e a lo s i n
d iv id u o s ” [R o s a n v a llo n 1 9 8 5 , 2 6 ],
L a e x p e r ie n c i a a le m a n a q u e s ie n t a la s b a s e s p a r a l o q u e E s p i n g - A n d e r -
s e n d e n o m in a e l E s ta d o d e B ie n e s ta r C o n s e r v a d o r re p o s a e n q u e a l a c e p ta r
lo s d e r e c h o s s o c ia le s e s to s d e b e n e s ta r c o n d ic io n a d o s p o r c ie r t a m o r a l i d a d ,
le a lta d y d e c o m b a te c o n tr a e l s o c ia lis m o . C o n la té c n ic a d e a s e g u r a m ie n to
s e r e s p o n d e a la r e s o lu c ió n d e la c u e s tió n s o c ia l p o r lo t a n t o v a a s e r u n a re s
p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o . V a lg a la p e n a h a c e r u n a a n o t a c ió n q u e p a r a e l c a s o
c o lo m b ia n o , e l a r t íc u lo 3 9 d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 , e x p e d id o d u r a n t e e l
p e r ío d o d e la R e v o lu c ió n e n M a r c h a d e A lf o n s o L ó p e z P u m a r e jo , c o n s a g r ó
u n a p o lít ic a c o n t r a la e x c lu s ió n s o c ia l a l r e c o n o c e r q u e “ la a s is te n c ia p ú b lic a
es f u n c ió n d e l E s ta d o . S e d e b e r á p r e s ta r a q u ie n e s c a r e c ie n d o d e m e d io s d e
s u b s i s t e n c i a y d e d e r e c h o p a r a e x i g i r l a d e o t r a s p e r s o n a s , e s t e 'n f í s i c a m e n t e
in c a p a c ita d o s p a r a tr a b a ja r . L a le y d e t e r m in a r á la f o r m a c o m o s e p r e s te y
lo s c a s o s e n q u e d e b a d a r la d ir e c t a m e n t e e l E s t a d o ” [ T a s c ó n 1 9 3 9 ].
O t r a f o r m a d e o r g a n iz a r e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l e s e l p r o p u e s t o
p o r W illia m B e v e r id g e e l c u a l c o n t ó c o n la c o la b o r a c ió n d e K e y n e s . E s te
m o d e lo fu e la n z a d o e n 1 9 4 2 e n p le n a g u e r r a m u n d ia l c o n la p r e te n s ió n d e
q u e lo s t r a b a ja d o r e s q u e c o n f o r m a b a n la m a y o r í a d e la s t r o p a s b r it á n ic a s s e
c o m p r o m e t i e r a n e n v e n c e r a la s f u e r z a s d e H i t l e r y M u s o l i n i . L a i n i c i a t i v a
d e B e v e r id g e i b a d i r i g i d a a u n a c la s e t r a b a ja d o r a c o n a l t o n i v e l d e o r g a n i z a
c ió n y c o n e x p e r ie n c ia e n la lu c h a r e iv in d ic a t iv a y q u e a d e m á s h a b ía m a n e
j a d o e l s e g u r o m é d i c o y d e d e s e m p le o j u n t o c o n la s a s o c ia c io n e s d e a m is
ta d . L o s ra s g o s c e n tr a le s d e e s te m o d e lo c o m p r e n d e n la u n if ic a c ió n b a jo u n
s o lo e n t e g e s t o r o c o o r d i n a d o r d e lo s d iv e r s o s p r o g r a m a s d e s e g u r o s o c ia l,
c o b e r tu r a p a r a to d a la p o b la c ió n in d e p e n d ie n t e m e n t e d e s u c o n d ic ió n d e
e m p le o , p r o t e c c ió n c o n t r a t o d o s lo s r ie s g o s , f i n a n c i a m i e n t o m e d i a n t e i m
211
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
p u e s t o s , u n i f o r m i d a d d e la s c o n d i c i o n e s d e a d q u i s i c i ó n d e d e r e c h o s y u n
r é g im e n té c n ic o f in a n c ie r o d e r e p a r t o b a s a d o e n la s o lid a r id a d in t e r g e n e r a
c i o n a l c o n p r e s t a c io n e s b á s ic a s y s u f ic ie n t e s n o r e la c io n a d a s c o n la s c o t i z a
c io n e s [ M e s a - L a g o 1 9 8 5 ].
E s ta p r o p u e s ta es e l in s tr u m e n to id ó n e o p a r a lle v a r a c a b o e l p r in c i
p io d e s o lid a r id a d y g e n e r a la b a s e p a r a in t r o d u c ir e l c o n c e p to d e c iu d a d a
n í a y a n o s ó lo c o m o e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s p o lít ic o s y c iv ile s s in o t a m b i é n
d e lo s s o c ia le s . E n E u r o p a , la r e g u l a c i ó n d e la s r e l a c io n e s la b o r a le s a d e l a n t a
d a p o r e l E s t a d o d e B ie n e s t a r p e r m i t i ó la c o n s o lid a c ió n d e lo s d e r e c h o s s o
c ia le s 8. T e n i e n d o e n c u e n t a q u e la p r o d u c c ió n n o e s u n a s u n t o e x c lu s iv o d e l
s e c to r p r iv a d o , t o d a v e z q u e d e s u d e s e n v o lv im ie n t o d e p e n d e la v id a d e la
s o c ie d a d , e s te t ip o d e E s ta d o t o m ó a s u c a r g o e l e s t a b le c im ie n t o d e r e la c io
n e s m á s e q u it a t iv a s e n t r e e l c a p it a l y e l t r a b a jo ; a s í, e n la c o n t r a p r e s t a c ió n a
la s u b o r d in a c ió n d e l t r a b a jo q u e d a r o n c o m p r e n d id a s la r e m u n e r a c ió n e n
s a la r io n o m in a l y la g a r a n tía d e m e jo r e s c o n d ic io n e s d e t r a b a jo y d e v id a
p a r a lo s t r a b a ja d o r e s y s u s f a m i l i a s 9. E s t a r e g u la c ió n , q u e p e r m i t i ó e l a c c e s o
a la s a l u d , e d u c a c i ó n , p r o t e c c i ó n s o c ia l y a la s n o r m a s d e s e g u r i d a d i n d u s
t r i a l , d o t ó a lo s t r a b a ja d o r e s y p o r s u i n t e r m e d i o a t o d a la s o c ie d a d d e lo s
d e r e c h o s s o c ia le s , lo s c u a le s s u m a d o s a lo s d e r e c h o s c iv ile s y p o l í t i c o s c o n
f o r m a n lo q u e L a u t ie r [ 1 9 9 5 ] d e n o m in a la p le n a c iu d a d a n ía .
E n e s e c o n t in e n t e la in t e r v e n c ió n e s ta ta l h iz o p o s ib le la c r e a c ió n d e
u n e s p a c io d e in t e r a c c ió n e n t r e lo p ú b lic o y lo p r iv a d o , p e r m it ie n d o a s u
v e z u n a m a y o r d e f in ic ió n d e c a d a u n a d e e s ta s ó r b it a s . A tr a v é s d e la le g is
l a c i ó n s e i n t e r v i n o e n la s r e la c io n e s c o n s id e r a d a s p r iv a d a s ( f a m i l i a , t r a b a
jo , e d u c a c ió n , e n tr e o tr a s ) p a r a r e s ta b le c e r s u c o n t e n id o s o c ia l. E l s o s te
n im ie n t o d e e s e e s p a c io in t e r m e d io es p r o d u c t o d e la g a r a n t ía q u e o fr e c e
e l E s ta d o a la v in c u la c ió n v it a lic ia d e l tr a b a ja d o r a u n a r e la c ió n s a la r ia l y
a l c u m p l i m i e n t o d e la s n o r m a s . D e e s t a m a n e r a , e n E u r o p a e l e j e r c i c i o
212
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR
d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s q u e d ó lig a d o a la e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l
y e s to s d e r e c h o s s e c o n v ir t ie r o n e n e l p u n t o n o d a l d e lo s E s t a d o s d e B ie
n e s ta r.
¿E l m o d elo d e s u s t it u c ió n
D E IM P O R T A C IO N E S U N S U B F O R D IS M O ?
U n a d e la s p r e g u n t a s c e n t r a le s d e e s t a e s s í p o r c o n t a r c o n p r o y e c t o s
d e s e g u r id a d s o c ia l s e p u e d e c o n c lu ir q u e e n A m é r ic a L a tin a e x is tió u n
E s ta d o d e B ie n e s ta r ? S í la r e s p u e s ta e s a f ir m a t iv a ¿ C ó m o s e m a n if e s t ó e s te
E s ta d o p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o ?
E n p r im e r t é r m in o se p o d r ía h a c e r m e n c ió n a la f o r m a c o m o s e d e s a
r r o lla e l f o r d is m o e n la p e r if e r ia . E n s e g u n d o lu g a r , c o m o s e a n a liz a r á e n la
s i g u i e n t e s e c c i ó n , s e r ía p e r t i n e n t e d e t e r m i n a r la s c a r a c t e r í s t i c a s q u e a s u m i ó
e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l e n n u e s t r o p a ís , la s c u a le s e s t á n a r t i c u l a d a s a l
r é g im e n d e a c u m u la c ió n , a la f o r m a d e r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l m e r
c a d o y a lo s in t e r e s e s d e lo s d if e r e n t e s s e c to r e s s o c ia le s o r g a n iz a d o s q u e p a r
tic ip a r o n e n e l p ro y e c to .
L ip ie tz [ 1 9 9 0 ] c a ta lo g a e l m o d e lo d e in d u s tr ia liz a c ió n p o r s u s titu
c ió n d e im p o r ta c io n e s q u e se im p la n tó e n A m é r ic a L a tin a c o m o d e u n fo r
d is m o in c o m p le to , e n ta n to e l m e c a n is m o d e in s e r c ió n a l “ c ir c u lo v ir t u o
s o ” d e l f o r d is m o c e n tr a l fa lló p o r tre s ra z o n e s im p o r t a n t e s q u e s e o b s e r v a n
e n tre s c a m p o s : d e la d o delproceso de trabajo p o r c u a n t o u n a v e z s u p e r a d a la
fa s e d e s u s t it u c ió n fá c il, q u e r e q u ie r e p o c o c a p it a l f ijo , se e n c u e n t r a n tr a b a s
p a r a a u m e n t a r e l n iv e l d e in v e r s io n e s p a r a im p o r t a c io n e s d e b ie n e s d e e q u i
p o la s c u a le s s o n c o s to s a s y t i e n e n u n a b a j a r e n t a b i l i d a d d a d a l a e s t r e c h e z
d e l m e r c a d o e n la p e r ife r ia ; d e l la d o de los mercados p o rq u e a l n o e x te n d e rs e
la r e la c ió n s a la r ia l e l p o d e r d e c o m p r a d e la p o b la c ió n s e r e d u c e s ig n if ic a t i
v a m e n t e , a l o c u a l s e s u m a l a a v e r s ió n d e la s c la s e s m e d i a s y d o m i n a n t e s a
c o m p r a r p r o d u c t o s e s t a n d a r iz a d o s ; d e la d o d e lo s intercambios externos, p o r
c u a n t o la p o lít ic a d e s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s a l r e q u e r ir d e u n a lt o v o
l u m e n d e in v e r s i o n e s p a r a la s i m p o r t a c i o n e s d e e q u i p o s n o p o d r í a s e r f i
n a n c i a d a p o r la s e x p o r t a c io n e s , o r i g i n á n d o s e u n d é f i c i t d e l c o m e r c i o e x t e
r io r y d e d e u d a e x te rn a .
D e e s ta f o r m a “ s e p u e d e h a b la r d e u n s u b fo r d is m o , es d e c ir d e u n a
c a r ic a tu r a d e fo r d is m o , u n a t e n t a t iv a d e in d u s t r ia liz a c ió n s e g ú n la t e c n o lo
g ía y e l m o d e l o d e c o n s u m o f o r d i s t a , p e r o s in la s c o n d i c i o n e s s o c ia le s , n i d e l
la d o d e l p r o c e s o d e tr a b a jo n i d e l la d o d e la n o r m a d e l c o n s u m o d e m a s a s ”
[ L i p i e t z 1 9 9 0 , 7 5 ] . O t r a f o r m a d e a n a liz a r lo s r a s g o s d i s t i n t i t i v o s d e l p r o c e
213
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
s o d e i n d u s t r i a l i z a c i ó n p o r s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s IS I q u e e s e n ú l t i
m a s s o b r e e l c u a l r e p o s a la r e la c ió n fo r d is ta e s f o r m u la n d o u n in t e r r o g a n t e
¿ C u á l e s f u e r o n l a s c a u s a s d e l a g o t a m i e n t o d e l a I S I?
L a C EPA L a s o c ia e l o r ig e n d e l p r o c e s o d e in d u s t r ia liz a c ió n d e A m é r i c a
L a t in a a l p a p e l a c tiv o q u e ju g ó e l E s ta d o , a la in t e g r a c ió n d e m e r c a d o s d o
m é s tic o s ; e l d e s a r r o llo d e la m a n u f a c t u r a e s tu v o a c o m p a ñ a d o s p o r la u r b a
n i z a c i ó n y u n a “ c r e c ie n t e p a r t i c i p a c i ó n d e lo s s in d ic a t o s , lo s g r e m io s d e lo s
e m p r e s a r io s y la s e m p r e s a s d e l E s t a d o ” [ C á r d e n a s E . e t a l. 1 9 9 9 , 2 ] .
P a r a e l c a s o c o l o m b i a n o l a IS I c u e n t a c o n l a s t r a n s f o r m a c i o n e s q u e
t ie n e la p r in c ip a l e c o n o m ía m u n d o (E s t a d o s U n i d o s ) ; a e s ta p o t e n c ia s e le
c o m p r a la m a q u in a r ia y d e la e c o n o m ía d e c r é d ito in t e r n a c io n a l r e c ib e
p ré s ta m o s p o r U S $ 2 0 0 e n tre 1 9 2 4 y 1 9 2 8 . E l c a p ita l q u e f in a n c ia la p r o
d u c c ió n m a n u f a c t u r e r a s e n u t r e d e l c a p ita l q u e s e a c u m u ló e n la e s fe ra d e l
c o m e r c io in t e r n a c io n a l y a fu e s e e n la e x p o r ta c ió n c a fe te r a o m in e r a , e n e l
tr a s la d o d e c a p it a l- d in e r o e n m a n o s d e im p o r ta d o r e s h a c ia la m a n u f a c t u r a
y e n re c u rs o s p r o v e n ie n te s d e l p r e s u p u e s to p ú b lic o . P a r a q u e e n n u e s tr o
p a í s s e p u d i e s e a f i a n z a r l a IS I s e r e q u i r i ó d e u n a m o d e r n i z a c i ó n i n s t i t u c i o
n a l, la c u a l e s tá a s o c ia d a a la v e n id a d e la m is is o n K e m m e r e r , a la c r e a c ió n
d e la B a n c a C e n t r a l ( B a n c o d e la R e p ú b lic a ) , a la S u p e r in t e n d e n c ia B a n c a -
r ia , a la C o n t r a lo r ía G e n e r a l d e la R e p ú b lic a y a la D ir e c c ió n d e R e n ta s N a
c io n a le s [ L e y 8 1 / 3 1 ] [ R o d r íg u e z 1 9 9 9 ] .
L a r e la c ió n E s ta d o -m e r c a d o se m o d if ic a a p a r t ir d e la e x p e d ic ió n
d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 ; s e p o d r ía m e n c io n a r q u e e s te m o d e lo d e d e
s a r r o llo h a c ia d e n tro fu e u n p r o p ó s ito n a c io n a l e n ta n to la s re fo rm a s
a r a n c e la r ia s d e 1 9 3 1 y 1 9 5 1 t u v ie r o n t r á m it e p a r la m e n t a r io y a d e m á s p o r
c u a n t o c o n t ó c o n e l a p o y o d e a l g u n o s g r e m i o s [A N D I, S a c , F E D E C A D E ] y
d e la s o r g a n iz a c io n e s s in d ic a le s [U T C , C t c ] ; e s te p r o y e c to lo r e s u m e la
c o n s ig n a q u e e n a r b o la r o n s u s p r o p u ls o r e s “ la d e fe n s a d e l tr a b a jo n a c io
n a l” . L a p r e s e n c ia d e l c a p it a l e x t r a n je r o fu e d e c is iv a c o m o lo h a m o s t r a d o
e l tr a b a jo d e A r a n g o [ 1 9 7 5 ] , p e r o a d e m á s y d e s p u é s d e la p o s tg u e r r a , e n e l
m e r c a d o m u n d ia l e x is tía e l c o n s e n s o q u e a l in v e r t ir e n la in d u s t r ia la t i
n o a m e r ic a n a s e o b t e n d r ía b u e n a r e n t a b ilid a d lo m is m o q u e v e n d e r m a
q u i n a r i a y e q u i p o 10.
214
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
215
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
i n s t it u c io n a le s s e s e ñ a la b a n lo s m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n m a c r o e c o n ó m i -
c a p la s m a d o s e n la in d e b id a in je r e n c ia d e l E s t a d o e n e l m e r c a d o y la c o n s e
c u e n te c r e a c ió n d e r ig id e c e s ( e n t r e la s m á s s i g n if i c a t i v a s la s a s o c ia d a s a l
m e r c a d o la b o r a l).
E s t r u c t u r a c ió n d e l s is t e m a
D E S E G U R ID A D S O C IA L EN C O L O M B IA
L a s e g u r id a d s o c ia l se p u e d e p r e s e n ta r c o m o u n a in s titu c ió n típ ic a
d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r y q u e e n c u e n tr a s u r a c io n a lid a d e n e l e s q u e m a k e y -
n e s ia n o . E s t a f o r m a d e E s t a d o s e v e n ía d e s a r r o lla n d o d e s d e lo s a ñ o s 5 0 b a jo
e l c o m p r o m is o k e y n e s ia n o y f u n d a d o e n e l p r in c ip io d e u n a e s tr e c h a c o r r e
l a c ió n e n t r e la s e x ig e n c ia s d e l c r e c i m i e n t o e c o n ó m ic o y e l im p e r a tiv o de
u n a m a y o r e q u id a d s o c ia l e n e l m a r c o d e u n E s ta d o q u e im p u ls e la a c t iv i
d a d e c o n ó m ic a y a la v e z s e a s o c ia lm e n t e a c t iv o . C o n K e y n e s e l d is c u r s o s o
c ia l d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r se a r t ic u ló c o n la r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l
m e r c a d o . E n la Teoría GeneralYLeyncs l e o t o r g a u n p a r t i c u l a r s t a t u s a la s e x
p e c t a t iv a s , d e e s ta f o r m a s e in t r o d u c e e l c o n c e p t o d e r ie s g o e in c e r t i d u m b r e
a la te o r ía e c o n ó m ic a , c o n c e p to t o m a d o d e lo s d e s a r r o llo que hace M a x
P la n c k s o b r e m e c á n ic a o n d u la t o r ia c o m o L o u is d e B r o g lie a p r o p ó s it o d e la
fís ic a d e l á t o m o [ C o t 1 9 9 9 ] . M e d i a n t e la t e o r í a d e la s e x p e c t a t i v a s s e e s t a
b le c e u n c o n t a c t o e n t r e la e c o n o m ía y la s o c ie d a d , e n t a n t o a q u e lla s p u e d e n
e s t a r r e l a c i o n a d a s c o n e l o r d e n p o l í t i c o y o b v i a m e n t e c o n la s v a r i a c io n e s d e
lo s p r e c io s .
A h o r a lo s fa c t o r e s q u e d e t e r m i n a n e l n iv e l d e e m p le o e s t á n c o r r e la
c io n a d o s c o n in s u fic ie n c ia s d e l c o n s u m o y la in v e r s ió n . C o r r e s p o n d e e n
t o n c e s a l E s t a d o e s t im u la r e s ta s d o s f u n c io n e s a tr a v é s d e l g a s to p ú b lic o , d e
la t r ib u t a c ió n y e l c r é d it o . E l g a s to s o c ia l h a c e p a r t e d e l a c t iv is m o fis c a l, y
u n a t r i b u t a c i ó n d ir e c t a p r o g r e s iv a s e j u s t i f i c a e n t é r m in o s d e lo s c o n f lic t o s
r e d i s t r i b u t i v o s q u e g u a r d a e n s u i n t e r i o r c u a l q u i e r p o l í t i c a e c o n ó m i c a ; la s
m a y o r e s r e n ta s s e p u e d e n a s o c ia r a p o lít ic a s q u e f a v o r e c e n d e t e r m in a d o s
s e c to re s , p o r e llo r e s u lta ló g ic o q u e q u ie n e s s e b e n e f ic ie n r e a lic e n u n m a y o r
e s f u e r z o f is c a l. D e e s ta m a n e r a e l a c t iv is m o f is c a l p r o p i o d e lo s E s t a d o s d e
B ie n e s ta r h a c e t a m b ié n r e fe r e n c ia a la d is t r ib u c ió n s e c u n d a r ia d e l in g r e s o ,
q u e t r a t a d e a ju s ta r la r e a liz a d a p o r e l m e r c a d o a tr a v é s d e la r e m u n e r a c ió n a
lo s fa c to r e s d e p r o d u c c ió n .
E s te b a n J a r a m illo , c re a d o r d e l im p u e s to a la re n ta en C o lo m b ia
( 1 9 1 8 ) c o n s id e r a b a q u e la t r ib u t a c ió n e r a u n p r o b le m a d e o r d e n s o c ia l, la
e v a s ió n y e lu s ió n d e p e n d ía n d e la le g it im id a d d e l E s ta d o y d e l c o n t r a t o s o
nó
LA D IFÍCIL CON SOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
c ia l q u e a r t i c u l a b a a lo s c i u d a d a n o s . E n g e n e r a l la s r e f o r m a s t r i b u t a r i a s d e l
p e r ío d o d e e c o n o m ía c e r r a d a a p u n t a b a n a la r e d is t r ib u c ió n d e lo s in g r e s o s y
la r a c io n a lid a d d e la a d m in is t r a c ió n t r ib u t a r ia . L a le y 7 8 d e 1 9 3 5 q u e r e g u
l a l a R e f o r m a t r i b u t a r i a d e l a R e v o l u c i ó n e n M a r c h a p r e t e n d í a l o g r a r u n s is
t e m a té c n ic o d e im p u e s to f u n d a m e n t a d o e n la c a p a c id a d d e p a g o y e n e l
p r i n c i p i o d e i g u a l d a d . T a l v e z e n t r e la s r e f o r m a s m á s p r o g r e s iv a s d e l s is t e
m a t r ib u t a r io s e p o d r ía h a c e r m e n c ió n a la t o m a d a e n 1 9 6 0 [L e y 8 1 ] e n el
m a r c o d e l P la n d e D e s a r r o llo D e c e n a l (a s e s o r a d o p o r la C EPA L) q u e p r e t e n
d ía im p le m e n t a r u n a t r ib u t a c ió n b a s a d a e n tre s a s p e c to s p r io r it a r io s : a p o r
te d e l g a s to p ú b lic o p a r a e le v a r la d e m a n d a in t e r n a , c o n t r ib u c ió n a la c r e a
c ió n d e c a p it a l y e l e f e c t o d e la p o lít ic a fis c a l s o b r e la r e d is t r ib u c ió n del
in g r e s o . L a f in a n c ia c ió n d e e s te in c r e m e n t o d e l g a s to p ú b lic o s e b a s a r ía e n
la c r e a c ió n d e n u e v o s g r a v á m e n e s .
J u n t o a lo s m e c a n is m o s d e i n t e r v e n c ió n m a c r o e c o n ó m ic a , e l E s t a d o
se o r ie n t a h a c ia la c o n s o lid a c ió n d e u n s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o m o
f o r m a d e le g it im id a d p o lít ic a y q u e s e e s tr u c tu r a e n f u n c ió n d e la c o r r e la
c ió n d e f u e r z a s d e lo s s e c to r e s s o c ia le s o r g a n iz a d o s . L a L e y 5 d e 1 9 4 5 y la
L e y 9 0 d e 1 9 4 6 s o n c o n s id e r a d a s c o m o a q u e lla s q u e e s t r u c t u r a r o n e l s is te
m a d e s e g u r id a d s o c ia l e n C o lo m b ia . E s ta s f u e r o n p r o m u lg a d a s d u r a n t e la
a d m in is t r a c ió n d e M a r ia n o O s p in a P é r e z e n u n a c o y u n t u r a m a r c a d a p o r la
r e p r e s ió n s o b r e e l m o v im ie n t o o b r e r o y d e in ic io s d e la v io le n c ia [ A r c h ila
1 9 9 1 ] . E n e s te s e n t id o c o n e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l s e b u s c a le g it im a r
u n g o b ie r n o c la r a m e n t e r e p r e s iv o y la le y q u e s ig u e d e c e r c a e l m o d e lo B is -
m a r k ia n o d e ja p o r fu e r a a la p o b la c ió n r u r a l.
S i b ie n la L e y 9 0 / 4 6 , q u e d io lu g a r a l In s t it u t o C o lo m b ia n o d e S e g u
r o s S o c ia le s ( I c s s ) , c o n t e m p l ó e l c u b r i m i e n t o t a n t o d e lo s s e g u r o s m é d ic o s
c o m o d e lo s e c o n ó m i c o s , la s t r a n s a c c io n e s p o l í t i c a s c o n d u j e r o n a l g o b i e r n o
d e M a r ia n o O s p in a P é re z y a s u m in is tr o d e tr a b a jo A d á n A r r ia g a a in c li
n a r s e p o r q u e e l Ic s s i n i c i a r a a c t iv id a d e s b r i n d a n d o s o lo lo s s e r v ic io s i n c l u i
d o s e n lo s s e g u r o s m é d ic o s (E gm ), p o s t e r g a n d o la a p e r t u r a d e lo s r ie s g o s d e
i n v a lid e z , v e je z , m u e r t e (Iv m ) y a c c id e n t e s d e t r a b a jo y e n f e r m e d a d p r o f e
s i o n a l (A T E P ). D e e s t a f o r m a n a c i ó u n m o d e l o d e s c a p i t a l i z a d o c o n b a j a c o
b e r t u r a y s e r ia s d e f ic ie n c ia s e n la p r e s t a c ió n d e lo s s e r v ic io s d e s a lu d . A e s ta s
c ir c u n s ta n c ia s es p r e c is o a g r e g a r la c o n v e r s ió n d e la c o n t r ib u c ió n t r ip a r t it a
a u n a b ip a r tita (e m p le a d o r e s y tr a b a ja d o r e s ) q u e le im p r im ió e l d é fic it
c o m o ra s g o d is tin tiv o , e n ta n to e l E s ta d o in c u m p lió c o n s u s a p o rte s .
L o s g r e m io s e c o n ó m ic o s , lo s s in d ic a t o s y e l E s t a d o f u e r o n r e s p o n s a
b le s d e la s l i m i t a c i o n e s in ic ia le s d e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l; la c o n c e r t a -
217
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
c ió n i m p l i c ó h a c e r m u t u a s c o n c e s io n e s e n t r e lo s d if e r e n t e s a c t o r e s s o c ia le s .
A n t e la n e g a t iv a d e la A N D I d e i n i c i a r e l p r o y e c t o c o n lo s s e g u r o s e c o n ó m i
c o s , e l g o b ie r n o p e r f iló la p o s ib ilid a d d e c a p it a liz a r la In s t it u c ió n h a c ie n d o
u s o d e la s c e s a n t ía s d e lo s t r a b a ja d o r e s p r i v a d o s , p e r o e s t a o r g a n i z a c i ó n g r e
m ia l c o n d ic io n ó s u a p o y o a l a b a n d o n o d e e s a a lte r n a tiv a .
L a s o r g a n iz a c io n e s s in d ic a le s , p o r s u p a r te , a p o y a r o n a l g o b ie r n o e n
la e x p e d ic ió n d e la L e y 9 0 / 4 6 , n o o b s t a n t e , lo s s e c to r e s m á s c o m b a t iv o s d e l
p r o le t a r ia d o n o f u e r o n s o lid a r io s c o n e l c o n j u n t o d e la c la s e o b r e r a , y a lg u
n o s d e e llo s p r e f ir ie r o n c r e a r s u s p r o p io s o r g a n is m o s d e s e g u r id a d s o c ia l o
p e r m a n e c e r e n lo s q u e y a t e n ía n y n o in t e g r a r s e a u n a i n s t i t u c i ó n e n d o n d e
h u b ie s e n p o d i d o c o m p a r t i r lo s b e n e f ic io s .
N o t o d o s lo s s e c to r e s s o c ia le s e s t u v ie r o n d e a c u e r d o c o n la p u e s t a e n
m a r c h a d e lo s s e g u r o s . L a o p o s ic ió n a l p r o y e c t o p r o v i n o d e la F e d e r a c ió n
M é d i c a , lo s m é d ic o s i d e n t i f i c a r o n e l p r o y e c t o c o n n o c iv o s in t e n t o s p o r s o
c ia liz a r la m e d ic in a ; ta l v e z la r a z ó n m á s p o d e r o s a e r a la r e g u la c ió n d e ta r ifa s
q u e e l IC S S i n s t a u r a r í a a p a r t i r d e e s e m o m e n t o [ R o d r í g u e z y A r é v a l o 1 9 9 4 ] .
E s t a f o r m a d e i n i c i a r la s e g u r id a d s o c ia l d e jó p o r f u e r a a lo s t r a b a j a
d o r e s in f o r m a le s y a la p o b la c ió n r u r a l. C o m o e l E s ta d o n o r e a liz ó lo s
a p o r t e s c o r r e s p o n d ie n t e s , e l p r o y e c t o t u v o s e r ia s d if ic u lt a d e s e n m a t e r i a
d e fin a n c ia c ió n . C o n e l F r e n te N a c io n a l s u fr ió e l m is m o p ro c e s o d e c lie n -
t e l i z a c i ó n y c o r r u p c i ó n d e la s e n t id a d e s p ú b lic a s .
S i b i e n , a l f i n a l , lo s s e g u r o s e c o n ó m ic o s c o n t e m p l a d o s e n lo s d e c r e t o s
1 8 2 5 / 6 5 y 6 8 7 / 6 7 g o z a r o n d e l b e n e p lá c it o d e lo s g r e m io s y d e lo s s in d ic a
to s , a l p r in c ip io t u v ie r o n q u e s e r c a s i im p u e s to s p o r e l E s ta d o . L a s r e a c c io
n e s a d v e r s a s d e l i n i c i o s e p r o d u j e r o n e n t a n t o lo s e m p le a d o r e s y lo s t r a b a j a
d o r e s t e m ía n q u e e l E s t a d o e s t u v ie r a u t i l i z a n d o u n a t r e t a p a r a n o c a n c e la r la
d e u d a c o n t r a íd a c o n la in s t it u c ió n . L a A N D I se m o v iliz ó p a r a lo g r a r q u e e l
s is t e m a d e c a p it a liz a c ió n f u e r a e l m á s b a jo p o s ib le ; lo s s e c to r e s s in d ic a le s
U T C y C T C y a lg u n o s d e l lla m a d o s in d ic a lis m o in d e p e n d ie n t e o b je t a r o n el
p r o y e c t o p o r e l i n c r e m e n t o d e lo s a p o r t e s .
A l a m p a r o d e lo s d e c r e t o s m e n c io n a d o s s e e s t ip u ló q u e e l m a n e j o d e
la s r e s e r v a s d e l Ic s s o p e r a r í a e n v i r t u d d e u n c o n t r a t o d e f i d e i c o m i s o y s u s
c r ip c ió n d e b o n o s d e v a lo r c o n s ta n te p a r a la s e g u r id a d s o c ia l, f ir m a d o e n t r e
e l IC S S , e l G o b i e r n o y e l B a n c o d e l a R e p ú b l i c a . D e e s t a f o r m a e l E s t a d o p o
d r í a h a c e r u s o d e u n a p a r t e d e l a h o r r o n a c io n a l, lo c u a l le f a c ilit a b a u n m a
y o r g r a d o d e in t e r v e n c ió n e n la a c tiv id a d e c o n ó m ic a .
2 l8
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
z a r lo s in c r e m e n t o s q u in q u e n a le s d e lo s a p o r t e s q u e c o n t e m p l a b a n lo s
e s tu d io s a c t u a r ia le s . P o r e s ta s r a z o n e s e r a in e v it a b le p a s a r d e u n s is te m a
d e c a p i t a l i z a c i ó n a u n o b a s a d o e n e l r e p a r t o . E n t r e la s r a z o n e s d e l a p l a
z a m ie n to en e l a lz a d e lo s a p o r t e s , c o m p a r t id a s p o r lo s m ie m b r o s d el
C o n s e jo D ir e c t iv o , E s ta d o , p a tr o n o s y tr a b a ja d o r e s , se e s g r im ía s u in
c o n v e n ie n c ia e n m o m e n to s e n q u e se p r e s e n ta b a a s c e n s o e n e l n iv e l d e
p r e c io s , p u e s to q u e se p o d r ía o c a s io n a r e l d e s c o n te n to p o p u la r [ R o d r í
g u e z y Á r e v a lo 1 9 9 3 ].
P o lític a s d e a ju s t e y le y 100/93
E l s is t e m a h e r e d a d o d e L e y 9 0 / 4 6 n o s e a ju s t a b a a lo s n u e v o s p a t r o
n e s d e d e s a r r o llo s u g e r id o s p o r lo s o r g a n is m o s d e c r é d it o in te r n a c io n a l
[ B l D , F m i , B a n c o M u n d i a l ] a p a r t i r d e la c r is is d e la d e u d a e x t e r n a d e lo s
a ñ o s o c h e n ta . D e m a n e r a a d ic io n a l e s te s is te m a s e e n c o n t r a b a e n c r is is
p o r c u a n to p r e s e n ta b a b a ja c o b e r tu r a ( 22% d e la p o b la c ió n ) , d é f ic it a c -
t u a r ia l, d is to r s io n e s e n la s o lid a r id a d d e l s is te m a , d e fic ie n c ia s e n la p r e s ta
c i ó n d e lo s s e r v ic io s y d is p e r s ió n d e o r g a n is m o s e in s t it u c io n e s d e s e g u r i
d ad s o c ia l. P e r o e l in te r é s p r im o r d ia l d e la a d m in is t r a c ió n G a v ir ia e ra
r e f o r m a r e l s is te m a p e n s io n a l p a r a fo r ta le c e r e l a h o r r o y d e p a s o p e r m it ir
la p r e s e n c ia d e lo s f o n d o s p r iv a d o s d e p e n s io n e s . S in e m b a r g o c o n la e x
p e d ic ió n d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 q u e e n s u s d o s a r t íc u lo s 4 8 y 4 9 e s ti
p u l ó lo s lin c a m i e n t o s q u e d e b ía t e n e r e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l ( s e r v i
c io p ú b l i c o d e c a r á c t e r o b l i g a t o r i o y b a jo lo s p r in c ip io s d e u n iv e r s a lid a d ,
s o lid a r id a d y e f ic ie n c ia ) la r e f o r m a t u v o q u e s e r a m p lia d a a s a lu d y a r ie s
g o s p r o fe s io n a le s .
P a r a c o m p r e n d e r m e jo r e s ta r e fo r m a se d e b e m e n c io n a r e l c o n ju n to
d e r e f o r m a s . L o s c a m b io s e n la p o lít ic a e c o n ó m ic a , e n a lg u n a s o c a s io n e s ,
s u r g ie r o n d e lo s g r u p o s d e in t e r é s d o m é s t ic o y e n o t r a s o p o r t u n id a d e s p o r
p r e s io n e s in t e r n a c io n a le s . E l a c c e s o a la “ f in a n c ia c ió n p a r e c ía d e p e n d e r ,
c a d a v e z m á s , d e la a d h e r e n c ia a la s p o lít ic a s e c o n ó m ic a s o r t o d o x a s , a c o r t o
y la r g o p la z o [...] L a in f l u e n c i a in t e r n a c i o n a l e s c r u c ia l p a r a e x p lic a r lo s
c a m b io s e n la s p o lít ic a s e c o n ó m ic a s d e l T e r c e r M u n d o d u r a n t e lo s o c h e n
t a ” [S ta llin g s 1 9 9 4 ] .
E s ta s p o lític a s q u e e n la fa s e in ic ia l s e d e n o m in a n d e p r im e r a genera
ción t e n ía n c o m o o b je t iv o la b ú s q u e d a d e e x c e d e n te s c o m e r c ia le s p a r a f i
n a n c ia r la d e u d a e x te r n a , p o lític a s d e a u s te r id a d e n e l c o r to p la z o , lib e r a li-
z a c ió n e c o n ó m ic a in t e r n a y e x te r n a . L o s r e s u lta d o s m a c r o e c o n ó m ic o s n o
f u e r o n lo s e s p e r a d o s p o r c u a n t o g e n e r a r o n u n a f u e r t e i n f l a c i ó n , c r is is p r e -
219
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
s u p u e s t a le s , c a íd a d e la in v e r s ió n y a u m e n t o d e lo s n iv e le s d e p o b r e z a [ S a la -
m a y V a lie r 1 9 9 4 ],
E n lo s ú l t i m o s a ñ o s d e la d é c a d a d e lo s 8 0 , s e p u s o e n m a r c h a u n c o n
ju n t o d e p o lític a s d e n o m in a d a s c o m o d e segunda generación, c u y o e je c e n
tr a l g ir ó e n t o r n o a la r e d u c c ió n d e la h ip e r in f la c ió n y d e jó d e s e r p r io r it a r ia
la c a n c e la c ió n d e la d e u d a e x t e r n a . L o s m e d io s s e le c c io n a d o s p a r a lo g r a r la
r e d u c c ió n d e l c r e c i m i e n t o d e lo s p r e c io s y la d i s m i n u c i ó n d e la p o b r e z a s o n
e n s u o r d e n : a p e r t u r a a l lib r e f lu jo d e m e r c a n c ía s y c a p ita le s , d is m in u c ió n
d e s u b v e n c io n e s a la in d u s t r ia y a l s e c to r e x p o r t a d o , p r iv a t iz a c ió n d e e m
p re s a s c o m e r c ia le s e in d u s t r ia le s d e l E s ta d o y d e a lg u n a s d e s e r v ic io s p ú b l i
c o s , d e s r e g la m e n ta c ió n d e l m e r c a d o d e t r a b a jo , h o m o g e n iz a c ió n d e la fis -
c a lid a d in d ir e c t a y r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
E l p r o b le m a fis c a l r e v is te p a r t ic u la r i m p o r t a n c i a e n t a n t o s e le re s
p o n s a b iliz a d e s e r u n o d e lo s p r o p a g a d o r e s d e l p r o c e s o in f l a c i o n a r i o ; u n a d e
la s p r e m i s a s b á s ic a s p a r a l o g r a r a lt a s ta s a s d e c r e c i m i e n t o e s l a e s t a b i l i d a d d e
lo s p r e c io s q u e p e r m i t a e l c á lc u lo e c o n ó m ic o a lo s a h o r r a d o r e s , in v e r s io n is
ta s y c o n s u m id o r e s . E n t r e e l m e n ú d e p o s ib ilid a d e s p a r a la r e d u c c ió n d e l
d é f i c i t d e l s e c t o r p ú b l i c o s e d e s t a c a n : a u m e n t a r im p u e s t o s , r e d u c ir lo s i n t e
re s e s n e to s d e la d e u d a e x te r n a y a m in o r a r e l g a s to p ú b lic o c o r r ie n t e . L o s a s
p e c to s d in á m ic o s e in t e r t e m p o r a le s e n e l p r o g r a m a d e a ju s te fis c a l d e s c a r
ta n u n a d is m in u c ió n de la in v e r s ió n p ú b lic a y de la p a rte del g a s to
o r ie n t a d o a la f o r m a c ió n d e c a p ita l h u m a n o ; m á s b ie n s e r e q u ie r e n tr a n s
fo r m a c io n e s e n e l n iv e l y e n la e s tr u c tu r a d e l g a s to y e n s u e fic ie n c ia . E s to
c o n d u c e a p r o p i c i a r r e f o r m a s t r ib u t a r ia s q u e p a r t a n d e r e c o n o c e r q u e “ lo s
g r a d o s d e lib e r t a d (p a r a e l d is e ñ o d e la r e f o r m a ) s o n m e n o r e s p o r q u e la m o
v i l i d a d d e l c a p it a l es m u y a lt a ; a d e m á s e x is te la f u g a d e c a p it a l f ís ic o y d e l
f a c t o r t r a b a j o c o n la s m i g r a c i o n e s ; t o d o l o c u a l l l e v a a l a u n i f i c a c i ó n d e lo s
s is te m a s im p o s it iv o s m u n d ia le s ” [ D í a z - B o n i l l a 1 9 9 1 , 1 2 ] . L a s m o d i f i c a c i o
n e s fis c a le s c o b i j a n e n g r a n p a r t e e l f u n c i o n a m i e n t o d e la s e m p r e s a s p ú b l i
c a s , la s c u a le s d e b e n p r o d u c i r e f i c i e n t e m e n t e y s e r c o m p e t i t i v a s , p o r e llo s e
d e b e c a m b ia r s u m a r c o le g a l, e s ta b le c e r m e c a n is m o s d e t r a n s p a r e n c ia f i
n a n c ie r a y g e n e r a r u n a p o lít ic a d e p r e c io s s im ila r a la d e l s e c to r p r iv a d o .
P a r a la s it u a c ió n c o lo m b ia n a e s ta s p o lít ic a s s e lle v a r o n a c a b o e n f o r m a
e s c a lo n a d a ; e n 1 9 8 2 , c u a n d o c o m i e n z a a s e n t ir s e l a c r is is d e l a d e u d a , la a d m i
n is t r a c ió n B e t a n c u r t o m ó a lg u n a s d e t e r m in a c io n e s c o m o la a u s t e r id a d fis c a l.
D u r a n t e e l p e r ío d o d e B a r c o s e r e a liz a u n a r e f o r m a fis c a l c o n e l d e s m o n t e d e la
d o b l e t r i b u t a c i ó n y s e i n i c i a e l p r o c e s o d e r e d u c c i ó n d e l t a m a ñ o d e l E s t a d o s i
g u i e n d o d e c e r c a la s r e c o m e n d a c io n e s d e la C o m i s i ó n d e G a s t o P ú b l i c o .
220
LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR
L o s c a m b io s e s tr u c tu r a le s se a d e c ú a n a l p la n d e d e s a r r o llo la R e v o
l u c i ó n P a c í f i c a , m e n c i o n a d o a n t e r i o r m e n t e . S e g ú n e s t e d o c u m e n t o , la s
r e s tr ic c io n e s a l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l s e p o d ía n a s o c ia r a q u e e l
“ r e z a g o d e la s i n s t i t u c i o n e s y la p é r d i d a d e c o n e x io n e s c o n e l m u n d o e x
t e r io r h a n s id o r e c u r r e n te s c u e llo s d e b o t e lla p a r a e l a v a n c e d e u n a s e n d a
e s ta b le d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l. L a f a lt a d e c o m p e t e n c ia e x t e r
n a e in t e r n a , la e s c a s a m o v ilid a d d e re c u rs o s d e c a p ita l y t r a b a jo y la in e
f ic ie n t e a s ig n a c ió n d e l a h o r r o , e n c o n tr a d e a c tiv id a d e s c o n m a y o r e s e x -
te r n a lid a d e s (c o m o el c a p ita l h u m a n o ) o co n m a y o r p r o d u c tiv id a d
p o t e n c ia l d e l c a p it a l ( c o m o la a g r ic u lt u r a , la p e q u e ñ a p r o d u c c ió n u r b a
n a o la in f r a e s t r u c t u r a d e tr a n s p o r te s ) h a n e n tra b a d o e l c r e c im ie n to y
h a n im p e d id o u n a d is tr ib u c ió n m á s e q u ita tiv a d e s u s b e n e fic io s ” [ D n p
1 9 9 1 ].
L a s r e f o r m a s e s t r u c t u r a le s c o m e n z a r o n c o n e l d e s m o n t e d e la s r e s
t r ic c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s a la s i m p o r t a c i o n e s y e n a g o s t o d e 1 9 9 4 s e a c e le
ró e l p ro c e s o d e a p e rtu ra . D e s d e e n to n c e s e l 9 7 % d e la s p o s ic io n e s a r a n c e
la r ia s q u e d ó en e l r é g im e n d e lib r e im p o r ta c ió n , la ta r ifa p r o m e d io de
a ra n c e l d is m in u y ó d e l 2 4 % a l 2 2 % . E n e l m e r c a d o la b o r a l s e e x p id ió la L e y
5 0 / 9 0 q u e s u p r i m i ó la p e n s i ó n s a n c ió n , la r e t r o a c t i v i d a d d e la s c e s a n t ía s y
d e m a n e r a m á s g lo b a l se fle x ib iliz ó e l m e r c a d o d e t r a b a jo . E n e l m e r c a d o f i
n a n c ie r o s e e x p id ió la L e y 4 5 d e 1 9 9 0 c o n e l o b je to d e a u m e n t a r la c o m p e
te n c ia d e l s e c to r f in a n c ie r o y c o n la L e y 6 / 9 2 s e r e g la m e n t ó la fis c a lid a d in
d i r e c t a c o n e l i n c r e m e n t o d e l ÍV A .
T a n t o p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o c o m o p a r a lo s o t r o s p a ís e s e l p r o b l e
m a d e la s e g u r id a d s o c ia l s e p e r c ib e c o m o u n a s e r ia d e s a r t ic u la c ió n d e la s f i
n a n z a s p ú b lic a s , r e s p o n s a b le e n p a r t e d e l d é f ic it fis c a l, y q u e n o s e a ju s ta a l
e q u i l i b r i o m a c r o e c o n ó m ic o q u e d e b e n t e n e r lo s d if e r e n t e s c o m p o n e n t e s d e
la p o lít ic a e c o n ó m ic a . E s t a e s p e c ie d e d ic t a d u r a fis c a l e s tá p r e s e n t e e n la e x
p o s ic ió n d e m o t i v o s q u e t i e n e n la s d if e r e n t e s le y e s r e f o r m a d o r a s d e la s e g u
r id a d s o c ia l e n A m é r ic a L a t in a . D e o t r a p a r t e , la r e f o r m a p r e v is io n a l c h ile
n a , lle v a d a a c a b o d u r a n t e la d ic t a d u r a m ilit a r , s e r v ía d e m o d e lo id e a l p a r a
a r t ic u la r la s e g u r id a d s o c ia l a l f o r t a le c im ie n t o d e l m e r c a d o d e c a p ita le s y
p o r e s ta v ía fa v o r e c e r e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o .
D e i g u a l m a n e r a , e n e l a n á lis is n o s e p u e d e n s o s la y a r la s d if ic u lt a d e s
p o r la s q u e a t r a v e s a b a n lo s s is t e m a s d e s e g u r id a d s o c ia l, l o c u a l r e f o r z a b a la
id e a d e la r e f o r m a y f a v o r e c ía lo s a r g u m e n t o s d e l B a n c o M u n d i a l y d e lo s
e c o n o m is ta s d e la c o r r ie n te p r in c ip a l q u e a b o g a b a n p o r in t r o d u c ir c a m b io s
s u s ta n c ia le s e n e l r é g im e n p r e v is io n a l.
22.1
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
L a L e y 1 0 0 d e 1 9 9 3 in t e n t a p la s m a r e l p r in c ip io d e q u e la R e p ú b lic a
d e C o lo m b ia e s tá in s t it u id a c o m o u n E s ta d o S o c ia l d e D e r e c h o , y p o r ta n t o
s e d a v í a a u n a n u e v a c o n c e p c ió n d e la c i u d a d a n í a , a r t i c u l a d a n o s ó lo a lo s
d e r e c h o s p o lít ic o s y c iv ile s s in o t a m b i é n a l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia
l e s 11. J u n t o c o n e l a c c e s o a l a e d u c a c i ó n , l a s e g u r i d a d s o c i a l s e c o n v i e r t e e n
u n e l e m e n t o c e n t r a l p a r a d i s f r u t a r e s to s n u e v o s d e r e c h o s . S in e m b a r g o , lo s
o b s t á c u lo s a l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s c iv ile s y p o lít ic o s n o s e h a n s u p e r a d o
t o t a lm e n t e c o m o lo e v id e n c ia n la f o r m a c ió n d e g r u p o s d e ju s t ic ia p r iv a d a ,
la e m e r g e n c ia d e n u e v o s p o d e r e s y e l c lie n t e lis m o . P e r o lo m á s g r a v e es la
f a lt a d e c la r id a d s o b r e lo s d e r e c h o s s o c ia le s p o r p a r t e d e lo s g r u p o s s o c ia le s y
e n e s p e c ia l p o r lo s s e c to r e s m á s v u ln e r a b le s d e la p o b la c ió n .
E n A m é r i c a L a t i n a u n a d e la s l im it a n t e s q u e t ie n e la c o n s t r u c c ió n d e l
E s ta d o de B ie n e s ta r de m a n e ra a m p lia -s e g ú n la c la s ific a c ió n de
E s p i n g - A n d e r s e n - e s la f o r m a c o m o s e h a le g is la d o s o b r e lo s d e r e c h o s s o
c ia le s , la d é b i l e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l y e l i n c u m p l i m i e n t o a la s le
y e s h a n h e c h o q u e la s u b o r d in a c ió n d e l t r a b a jo n o e s té lig a d a a l e je r c ic io d e
lo s d e r e c h o s s o c ia le s . D e u n a p a r t e , la s g a r a n t í a s j u r í d i c a s s ó lo c u b r e n a l g u
n o s s e g m e n t o s d e lo s t r a b a ja d o r e s m ie n t r a s q u e o t r o s q u e d a n a l m a r g e n ; e s
e l c a s o d e la s n o r m a s d e p r o t e c c i ó n s o c ia l q u e t i e n e n c a r á c t e r o b l i g a t o r i o
p a r a r e la c io n e s s a la r ia le s y v o l u n t a r i o p a r a o t r o t i p o d e a c u e r d o s la b o r a le s .
D e o t r o la d o , e n e l s e c t o r f o r m a l d e la p r o d u c c ió n lo s m e c a n is m o s d e e v a
s ió n y e lu s ió n a lo s s is te m a s d e p r o t e c c i ó n s o c ia l l i m i t a n e l e je r c ic io d e lo s
d e r e c h o s s o c ia le s e in d u c e n a la a c e p t a c ió n t á c it a d e l d o m i n i o d e l e m p le a
d o r . M á s s ig n ific a tiv o a ú n es e l c a s o d e l p r o d u c to r in d e p e n d ie n te , q u ie n
e s tá d o t a d o d e d e r e c h o s c iv ile s y p o lít ic o s p e r o n o d e d e r e c h o s s o c ia le s . E n
e s te s e g m e n t o d e lo s t r a b a ja d o r e s lo s d e r e c h o s s o c ia le s a p a r e c e n c o m o d e r e
c h o s in d iv id u a le s , d a d a la a u s e n c ia d e u n a r e la c ió n d e tr a b a jo d e p e n d ie n t e
y la f a lt a d e c o n o c im ie n t o s o b r e e l s is te m a d e c o n t r a p r e s t a c ió n e n t r e e l c a p i
t a l y e l t r a b a j o . E s t a i n d i v i d u a l i z a c i ó n d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s c o n d u c e a
q u e e l p r o d u c t o r s e m a r g in e d e s u r e iv in d ic a c ió n , la c u a l t ie n e u n a n a t u r a le
z a c o le c t iv a y s e c ir c u n s c r ib a a la lu c h a p o r m e jo r e s c o n d ic io n e s d e v id a .
111
LA D IFICIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
A d ic io n a lm e n t e , e n A m é r ic a L a t in a la in t e r a c c ió n e n t r e lo p ú b lic o y
lo p r iv a d o n o d io lu g a r a la c o n f ig u r a c ió n d e u n e s p a c io in t e r m e d io c o m o e l
g e n e r a d o e n E u r o p a y t a m p o c o u n a c la r a d e lim it a c ió n d e e s ta s d o s e s fe ra s .
E n m u c h o s p a ís e s d e l c o n t i n e n t e s e o b s e r v a q u e la p a r t i c i p a c i ó n d e lo p r i v a
d o e n la e s fe r a d e lo p ú b lic o e s tá m á s o r ie n t a d a a la a p r o p ia c ió n p r iv a d a d e
v e n ta ja s ( o r e c u r s o s ) p ú b lic a s q u e a la a m p lia c ió n d e l c a m p o d e a c c ió n d e lo
p r i v a d o ; i g u a l m e n t e , e n m u c h a s o p o r t u n i d a d e s lo s c o n f lic t o s p r iv a d o s p r e
te n d e n s e r d ir im id o s e n e l á m b it o p ú b lic o . P e r o t a m b ié n s e a p r e c ia q u e a l
g u n o s c a m p o s r e g u la d o s p o r e l E s ta d o o q u e p e r te n e c e n a lo p ú b lic o q u ie
r e n s e r a d m in is tr a d o s e n f o r m a p r iv a d a , e s to es la a b s o r c ió n d e lo p ú b lic o
p o r la e s fe r a p r iv a d a .
E s te c o n ju n t o d e c a r a c te r ís tic a s c o n d u c e a q u e f e n ó m e n o s c o m o e l
n e p o t is m o , la c o r r u p c ió n , e l c lie n t e lis m o y e l g a m o n a lis m o , t r a s t o r n e n la
a p lic a c ió n d e lo s m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n e s t a t a l. In g r e d ie n t e s q u e s u
m a d o s a l i n c u m p l i m i e n t o d e la s le y e s g e n e r a n u n a a p r o p i a c i ó n p r i v a d a d e
e le m e n t o s p ú b lic o s y u n e je r c ic io p r i v a d o d e lo s a s u n t o s s o c ia le s . D e a q u í
q u e lo s f a c t o r e s c o r r e s p o n d ie n t e s a lo s d e r e c h o s s o c ia le s s e a n p e r c ib id o s
c o m o p r iv ile g io s p a r a a q u é llo s q u e p u e d a n v in c u la r s e c o n e s e t ip o d e p o
d e r e s 12.
E s ta s c o n tr a d ic c io n e s y d e b ilid a d e s h an c o n d u c id o a que con la
e m e r g e n c ia d e lo s d e r e c h o s p o lít ic o s la p o b l a c i ó n e s té m á s p r e o c u p a d a p o r
a c c e d e r a la s c o n d i c i o n e s e c o n ó m ic a s d e r iv a d a s d e e s o s d e r e c h o s q u e a la
r e i v i n d i c a c i ó n d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s . D e n t r o d e e s te c o m p o r t a m i e n t o s e
u b ic a la d e m a n d a d e m e jo r e s s e r v ic io s p ú b lic o s , a d e c u a c ió n d e la r e d u r b a
n a y o fe r ta d e e m p le o , e n tr e o tro s .
S o b r e e s ta s c a r a c t e r ís t ic a s q u e g i r a n e n t o r n o a la s d i f i c u l t a d e s q u e s e
t i e n e n p a r a q u e s e h a g a e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s s e c o n s t r u y e la le y
1 0 0 / 9 3 . E l p r i n c i p a l l o g r o q u e a s e is a ñ o s m u e s t r a e l s i s t e m a d e s e g u r i d a d
s o c ia l e s d e h a b e r a m p lia d o la c o b e r t u r a e n m a t e r ia d e s a lu d , e l s is t e m a p e n -
s io n a l n o lo g r ó c u m p l i r s u c o m e t i d o n i t a m p o c o lo r e f e r e n t e a r ie s g o s p r o
f e s io n a le s . S e g ú n la E n c u e s t a d e C a l i d a d d e V i d a , la c o b e r t u r a d e l s e g u n d o
t a n s ó lo e s d e l 1 7 . 8 % , e s d e c ir q u e s i t o m a m o s a lo s c o lo m b ia n o s m a y o r e s
d e 5 5 a ñ o s , s ó lo e s te r e d u c id o p o r c e n t a je g o z a d e u n a p e n s ió n . Q u é t a l s i
12. Este m en saje es enviad o p or las políticas n eoliberales en el cam p o de lo social cu an d o fo cali
zan el gasto p ú b lico o al in tro d u cir reform as a la po lítica social; la relación salarial y la estabilid ad en
el trab a jo se presenta c o m o un privilegio para el c o n ju n to de la població n .
223
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
a u m e n t a m o s la e d a d d e p e n s ió n y e l n ú m e r o d e s e m a n a s d e c o t iz a c ió n e n
u n c o n t e x t o d e a lt a r o t a c ió n e in e s t a b ilid a d la b o r a l s e r ía n e g a r d e e n t r a d a
e s te d e r e c h o , e s te s e rá e l r e s u lta d o d e l p r o y e c to d e r e f o r m a p e n s io n a l a u n
q u e d e c o n t e r a s e f o r t a le z c a la c a p a c id a d f in a n c ie r a d e lo s f o n d o s p r iv a d o s
d e p e n s io n e s .
T a l v e z u n o d e lo s c a m p o s d e la s e g u r id a d s o c ia l q u e m á s s e v e a f e c
t a d o p o r e l d e t e r i o r o d e l m e r c a d o l a b o r a l y p o r la s p o lít ic a s d e a ju s t e e s e l
s e c t o r d e lo s r ie s g o s p r o f e s io n a le s . D e o t r a p a r t e , u n a d e la s m a y o r e s l i m i
t a c io n e s d e la L e y 1 0 0 / 9 3 e s h a b e r r e s t r in g id o la c o b e r t u r a d e r ie s g o s p r o f e
s io n a le s e x c lu s iv a m e n t e a a q u e llo s q u ie n e s t ie n e n u n a r e la c ió n s a la r ia l e x
c lu y e n d o a lo s t r a b a ja d o r e s p o r c u e n t a p r o p ia . E s t e s e c t o r , q u e p u e d e s e r
c o n s id e r a d o d é b il e c o n ó m ic a m e n t e , tie n e u n a a lta r o t a c ió n la b o r a l, lo q u e
in c id e e n q u e h a y a u n a d e s p r o te c c ió n e n m a t e r ia d e a c c id e n te s d e t r a b a jo y
e n fe r m e d a d e s p r o fe s io n a le s . E s fr e c u e n te e n c o n t r a r a l t r a b a ja d o r in f o r m a l
r o t a n d o p o r v a r io s o fic io s y a n te la f a lt a d e p r o t e c c ió n e n e l t r a b a jo e s tá e x
p u e s to a a d q u ir ir u n c o n ju n t o d e e n fe r m e d a d e s q u e p a s a n a s e r c u b ie r ta s
p o r e l s is te m a d e s a lu d ; e n c a s o f o r t u it o d e p r e s e n ta r s e u n a c c id e n t e la b o r a l
p u e d e n q u e d a r in c a p a c it a d o s s in r e c ib ir n i n g u n a i n d e m n iz a c ió n .
E l é x i t o d e la r e f o r m a e s ta a s o c ia d o a lo s i n c r e m e n t o s d e c o b e r t u r a
o b t e n id o s m e d ia n t e e l r é g im e n s u b s id ia d o . E s te s is te m a , c o n o c id o c o m o d e
s u b s id io a la d e m a n d a , h a s id o d is e ñ a d o p a r a q u e lo s p o b r e s - q u e s e h a n i n
c r e m e n t a d o p o r e f e c t o d e la r e c ie n t e c r is is e c o n ó m ic a y p o r la d e s r e g u la c ió n
d e l m e r c a d o - p u e d a n a c c e d e r a lo s s is te m a s d e s a lu d .
F O C A L IZ A C IÓ N Y E S T A D O D E B IE N E S T A R L IB E R A L
C a p ít u lo e s p e c ia l m e r e c e e l a n á lis is d e l r é g im e n s u b s id ia d o e n t a n t o
la s p o lít ic a s d is e ñ a d a s d e s d e la L e y 1 0 0 / 9 3 p a r a q u e lo s p o b r e s p u e d a n a c c e
d e r a l s i s t e m a d e s a l u d y e n g e n e r a l a lo s s e r v ic io s s o c ia le s e x p r e s a n la s c a r a c
te r ís tic a s d e l E s t a d o s o c ia l d e D e r e c h o q u e s e e s tá c o n s t r u y e n d o . E n e s te a r
t íc u lo p r o p o n e m o s q u e lo s lo g r o s o b t e n id o s e n m a t e r i a d e c o b e r t u r a h a n
e s ta d o a c o m p a ñ a d o s d e u n a r e p r o d u c c ió n d e l r é g im e n c lie n te lis ta y q u e
h a n p e r m i t i d o e l e n c u e n t r o d e d o s ló g ic a s : e n p r i m e r t é r m i n o , la d e la t e c
n o c r a c ia n e o lib e r a l q u e e s tá in te r e s a d a e n m o s tr a r q u e es p o s ib le a v a n z a r e n
p o lít ic a s s o c ia le s y d e d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o y d e p a s o p o n e r a f u n c io n a r
u n s is t e m a q u e c o n f í a m á s e n la s le y e s d e l m e r c a d o q u e e n e l s u m i n i s t r o d e l
s e r v ic io d e s a lu d p o r p a r t e d e l d o m in io d e lo p ú b lic o ; e n s e g u n d o lu g a r , a c
t ú a la s a g a c id a d p o lít ic a d e l o r d e n d e lo p o lít ic o , q u e v io e n e s te s is te m a u n a
f o r m a m á s m o d e r n a d e la r e p r o d u c c ió n d e s u c lie n t e la p o lít ic a .
114
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
L a n e c e s id a d d e la a p lic a c ió n d e u n s is te m a d e s u b s id io s a la d e m a n
d a h a s id o p r e s e n t a d a e n e l m a r c o d e lo s r e q u e r i m i e n t o s p a r a s u p e r a r la s
d ific u lta d e s tr a n s ito r ia s q u e se p u d ie r a n m a n ife s ta r c o n la im p la n t a c ió n
d e la s p o l í t i c a s d e a ju s t e e c o n ó m i c o , d e t a l m a n e r a q u e n o s e e n t o r p e c i e
r a n la s c o n d i c i o n e s d e l m e r c a d o y s e s ig u ie r a e l c a m i n o h a c i a e l l o g r o d e la
e q u i d a d 13.
P a r a e l B a n c o M u n d i a l [ 1 9 8 7 ] , la p o lít ic a p a r a s u p e r a r la p o b r e z a d u
ra n te lo s a ju s t e s e s t r u c t u r a le s d e b í a c o m p o r t a r d o s c a r a c t e r ís t ic a s : 1) ser
c o m p l e m e n t a r i a y s u b o r d i n a d a a lo s p r o g r a m a s d e a ju s t e e s t r u c t u r a l, p u e s
d e l é x it o d e ta le s p r o g r a m a s d e p e n d e r ía e l d e s a r r o llo s o c ia l f u t u r o , d e a h í
q u e e l o b j e t i v o f u e r a p r o t e g e r a lo s q u e t r a n s i t o r i a m e n t e n o p u d i e r a n i n c o r
p o r a r s e o fu e r a n e x c lu id o s d e l p r o c e s o d e c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o ; 2) ta le s
p o lít ic a s d e b e r ía n e je r c e r s e m e d ia n t e g a s to p ú b lic o s o c ia l, a u n c u a n d o se
r e c o n o c e la d i f i c u l t a d d e a u m e n t a r lo e n c o n d ic io n e s d e r e s t r ic c ió n fis c a l.
E n m a t e r ia d e s a lu d e s te o r g a n is m o a tra v é s d e s u D e p a r t a m e n t o d e P o b la
c ió n , S a lu d y N u t r i c i ó n p r e g o n ó e l d is e ñ o , p a r a lo s p a ís e s d e b a jo s in g r e s o s ,
d e u n p a q u e te m ín im o d e in te r v e n c io n e s c lín ic a s y d e s a lu d p ú b lic a c o n r e
d u c i d o c o s t o d e s t in a d a s a a l i v i a r la c a r g a o c a s io n a d a p o r la s p r in c ip a le s e n
fe r m e d a d e s y q u e d e b ía s e r s u b s id ia d o p o r e l E s ta d o .
E n e s te e s c e n a r io , e l E s ta d o d e b ía r e a s ig n a r e l g a s to s o c ia l p a r a a u
m e n t a r s u e f ic ie n c ia s o c ia l y té c n ic a . P o r e llo se d e b ía f o c a liz a r o c o n c e n t r a r
lo s r e c u r s o s e n a q u e llo s q u e m á s lo n e c e s it a b a n , e s d e c ir , c ie r t o s e s t r a t o s d e
in g r e s o s , z o n a s g e o g r á f ic a s , g r u p o s d e e d a d o g é n e r o , e n t r e o t r o s ; p r iv ile g i-
n a d o a d e m á s c ie r t a s a c t iv id a d e s d e lo s s e r v ic io s s o c ia le s , q u e s e c o n s id e r a n
m á s n e c e s a r ia s p a r a e llo s , ta le s c o m o la m e d i c i n a p r e v e n t iv a , la e d u c a c ió n
b á s ic a , la v iv ie n d a p o p u la r , e n t r e o t r o s . L o s r e c u r s o s p ú b lic o s s o c ia le s d e
b í a n d e s t in a r s e a lo s m á s p o b r e s , lo s m e n o s p o b r e s d e b e n p a g a r lo s s e r v ic io s
q u e d e m a n d e n , s e a n é s to s p ú b lic o s o p r iv a d o s .
C o n e s ta p e r s p e c tiv a la f o c a liz a c ió n d e l g a s to se p re s e n ta co m o
u n a a lte r n a tiv a a la p r e te n s ió n de u n lv e r s a liz a r lo s s e r v ic io s s o c ia le s .
E n t r e la s c r ít ic a s a la u n i v e r s a l i z a c i ó n s e e n c u e n t r a q u e n o e s p o s ib le s u
r e a liz a c ió n d e b i d o a lo s c u a n t io s o s r e c u r s o s q u e e x i g i r í a ; p o s e e u n c a r á c -
*3 E sta co m p lem en taried ad en tre las in stitu cio n es sociales y el clie n telism o sob re la cual se
funda la legitim idad del Estado se m o d ifica a p artir de la reestru ctu ración del m od elo q ue se instaura
c on las reform as inspiradas p or la lógica n eoliberal de la década de los n oven ta [M arqu es-P ereira
1 9 9 3 ].
2.2.5
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
t e r in ju s t o a l f a v o r e c e r p o r ig u a l a p e r s o n a s q u e t ie n e n n e c e s id a d e s y r e
c u r s o s m u y d if e r e n t e s ; n o e s t i m u l a la p r o d u c t i v i d a d n i e l e s f u e r z o d e lo s
a g e n t e s ; y n o s e a ju s t a a lo s c a m b io s e n lo s r e q u e r i m i e n t o s d e la d e m a n d a ;
c o m e n t a r io s s im ila r e s h a c e e l B a n c o M u n d i a l c u a n d o d e s c a lif ic a a l s is te
m a p ú b lic o d e p e n s io n e s b a s a d o e n e l m o d e lo d e r e p a r t o . D e e s ta m a n e r a ,
s e l i g a n la s c r ít i c a s q u e s e h a n e l a b o r a d o f r e n t e a l E s t a d o d e B i e n e s t a r c o n
la s d e lo s s u b s id io s a la o f e r t a , o b s e r v a d o s a t r a v é s d e la u n i v e r s a l i z a c i ó n d e
lo s s e r v ic io s .
E l l l a m a d o p r i n c i p i o d e e q u id a d e s u n o d e lo s p u n t o s s o b r e s a lie n t e s
e n la s p r o p u e s t a s d e f o c a l i z a c i ó n . A l h a c e r u n a r e v i s i ó n d e la s t e o r ía s d e j u s
t ic ia s o c ia l [ S c h n n e id e r - B u n n e r 1 9 9 7 ], se e n c u e n tra e n e l lib e r a lis m o el
s o s té n t e ó r ic o d e la a p lic a c ió n d e d ic h a t é c n ic a . E n e l lib e r a lis m o lo s b ie n e s
q u e h a r ía n p a r t e d e u n a p o lít ic a s o c ia l s o n c o n s id e r a d o s c o m o b ie n e s c o
m u n e s q u e p u e d e n y d e b e n f u n c i o n a r d e a c u e r d o c o n la s le y e s d e l m e r c a d o ,
a u n q u e s e p u e d e a c e p t a r e l a lt r u is m o p a r a c o m p e n s a r a lg u n o s d e s a ju s te s . E s
d e c ir , se t r a t a d e b ie n e s c u y o m e r c a d o a c e p ta r ía la in t e r v e n c ió n e s ta ta l c o n
e l o b je t iv o d e a c o r d a r a y u d a s p a r c ia le s p a r a b e n e f ic ia r io s p a r t ic u la r e s y e n
c ie r to s b ie n e s .
E n t r e lo s i n s t r u m e n t o s q u e u t i l i z a n lo s p r o g r a m a s d e f o c a liz a c ió n s e
e n c u e n t r a e l S is b e n ; s is te m a d e c la s ific a c ió n q u e p e r m it e id e n t if ic a r a la p o
b la c ió n p o b r e o b je t o d e u n a p o lít ic a d e s u b s id io s e n s a lu d y d e o tr o s p r o
g r a m a s s o c ia le s . U n c r it e r io c e n tr a l p a r a e s ta id e n t if ic a c ió n es e l in g r e s o y
la s c o n d ic io n e s d e la v i v i e n d a , la f o r m a c o m o s e i m p l e m e n t a a t r a v é s d e e n
c u e s ta s . L a in f o r m a c ió n q u e r e q u ie r e la f o c a liz a c ió n , q u e g ir a e n t o r n o a la
c a p a c id a d d e p a g o h a s id o c o m e n t a d a p o r A m a r t y a S e n e n t a n t o g e n e r a u n
c o n j u n t o d e in c e n t iv o s y d e c o s to s s o c ia le s . L a p o b la c ió n o b j e t i v o s e c o n
v ie r t e e n u n a g e n t e a c t iv o q u e b u s c a d is t o r s io n a r la i n f o r m a c i ó n y q u e a la
p o s tr e d e s v ir t ú a la o r ie n t a c ió n d e l s is te m a .
L a d is to r s ió n d e la in f o r m a c ió n es u n a v ía p a r a q u e s e p u e d a a c c e d e r a
lo s in c e n t iv o s e n f o r m a f r a u d u l e n t a y lo g r a r s e r v ic io s a lo s c u a le s n o s e t e n
d r ía d e re c h o . E n e l c a s o lím it e se p o d r ía in c id ir s o b re u n a c o n d u c ta p a r a
q u e s e m a n t e n g a la c o n d ic ió n d e p o b r e z a o d e lo c o n t r a r io s e r ía n e x c lu id o s
d e l s is te m a . O t r o a s p e c to q u e d e b e s e r d e s ta c a d o es e l e s tig m a d e q u ie n se
d e c l a r a p o b r e , q u e i r í a e n c o n t r a d e la a u t o e s t i m a y d e l r e s p e t o d e la s d e m á s
p e r s o n a s . A n t e la a u s e n c ia d e l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s lo s p r o g r a
m a s d e f o c a liz a c ió n p u e d e n in c id ir e n la v ia b ilid a d p o lít ic a y c a lid a d e n t a n
t o lo s p o b r e s c a r e c e n d e p o d e r p o l í t i c o p a r a q u e s e g a r a n t ic e la c o n t i n u i d a d
y la c a lid a d d e lo s s e r v ic io s [ F r e s n e d a 2 0 0 0 ] ,
116
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
D e n t r o d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r d e t ip o lib e r a l d e l q u e h a c e m e n c ió n
E s p in g - A n d e r s e n s e e n c u e n t r a n u n o s p r in c ip io s d e e s t r a t if ic a c ió n s o c ia l s o
b r e lo s c u a le s e l E s t a d o d is e ñ a u n a p o l í t i c a s o c ia l; e s to s p r in c ip io s p o d r í a n
s e r e x te n d id o s a l E s ta d o c o lo m b ia n o f o r m a d o d e s p u é s d e la C o n s t it u c ió n
d e 1 9 9 1 . S i b ie n d e n t r o d e l p e n s a m ie n t o lib e r a l c lá s ic o e l u n iv e r s a lis m o y la
ig u a ld a d a p a r e c e n c o m o p r in c ip io s r e c to r e s d e l s is te m a , p a r a e l c a s o c o lo m
b ia n o e s ta m e t a e n f r e n t a d if ic u lt a d e s p a r a s u r e a liz a c ió n e n t a n t o e l s is te m a
d e r é g im e n s u b s id ia d o tie n e un p a q u e t e d e s e r v ic io s e n s a lu d [P o s ] q u e
e q u iv a le a la m i t a d d e l q u e le c o r r e s p o n d e a u n a f i l i a d o a l r é g i m e n c o n t r i
b u t iv o ; d e c o n t e r a s ó lo s e h a p o d id o p r o t e g e r a la m it a d d e la p o b la c ió n q u e
c u m p l i r í a c o n lo s r e q u is it o s d e s u b s id io , la o t r a m i t a d e b e a c u d i r a lo s s u b s i
d io s d e o f e r t a .
E s te lib e r a lis m o t ie n e u n a p o lít ic a s o c ia l m in im a lis t a , y e n ú lt im a s
e s tá a s o c ia d a c o n e l p a t e r n a lis m o y e l e lit is m o , p e r o lo q u e es m á s g r a v e , c o n
la p e r p e t u a c ió n d e la p o b r e z a . S ie m p r e s e p ie n s a q u e lo s r e s u lt a d o s d e e s ta
p o l í t i c a s o c ia l v a n p a r a le lo s a lo s r e s u lt a d o s d e l m e r c a d o , p o r e llo s e in s is t e
e n e l p r o b l e m a d e la s e x t e r n a l id a d e s q u e t i e n e n lo s b ie n e s p ú b l i c o s y la p o l í
t ic a d e a y u d a y d e a u t o s u b s is t e n c ia . E n ú lt im a s lo s d e r e c h o s s o c ia le s d e l c i u
d a d a n o d e n t r o d e l lib e r a lis m o r e fo r m is ta s e rá n m o d e la d o s p o r e l E s ta d o .
C o n c l u s io n e s
L o s E s ta d o s d e B ie n e s ta r s o n u n a c o n s tr u c c ió n h is tó r ic a q u e a p a r e c e
a p a r t i r d e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l y e s tá n a s o c ia d o s a a q u e lla e t a p a d e
in t e r v e n c ió n e s ta ta l e n la e c o n o m ía q u e se in s in ú a a p a r t ir d e la G r a n D e
p r e s ió n d e lo s a ñ o s t r e i n t a y s e c o n s o lid a lu e g o d e la s e g u n d a p o s t g u e r r a .
E s ta f o r m a d e o r g a n iz a c ió n p o lít ic a es e l p r o d u c t o d e la c o m b in a c ió n d e
d o s ló g ic a s , la d e l s e g u r o q u e c o b ija a t o d a la p o b la c ió n y la u n iv e r s a liz a c ió n
d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s c o m o p r o m o t o r e s d e u n c o n c e p t o d e la c iu d a d a n ía .
E l s e g u r o s o c ia l e s la i n s t i t u c i ó n c e n t r a l d e lo s e s ta d o s d e b ie n e s t a r y e s a s u
v e z la f o r m a c o m o la s o c ie d a d lu c h a c o n t r a la e x c lu s ió n s o c ia l.
L a s in s titu c io n e s típ ic a s d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r e n c u e n t r a n s u r a c io
n a lid a d e c o n ó m ic a e n e l m o d e lo k e y n e s ia n o . E s te ú lt im o s e c a r a c te r iz a p o r
u n a f u e r t e r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l m e r c a d o , p o r u n a c t iv is m o fis c a l y
u n a t r ib u t a c ió n d ir e c t a p r o g r e s iv a q u e b u s c a n o s ó lo r e d is t r ib u ir e l in g r e s o
s in o d a r le u n a ju s t i f i c a c i ó n p o l í t i c a a lo s p r o y e c t o s g u b e r n a m e n t a le s . A d i
f e r e n c ia d e l m o d e lo c lá s ic o e n d o n d e e l n a c im ie n t o d e l m e r c a d o a u t o r r e g u
la d o r g e n e r a u n p r o c e s o d e d is lo c a c ió n s o c ia l y u n s is te m a e n e l c u a l e l m e r
227
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
c a d o c o n t r o l a a l a s o c ie d a d , K e y n e s a l i n t r o d u c i r la t e o r í a d e la s e x p e c t a t iv a s
p o n e d e p r e s e n t e la s l i m i t a c i o n e s d e l m e r c a d o y a b o g a p o r la r e g u l a c i ó n .
E n C o lo m b ia a p a r t ir d e la R e v o lu c ió n e n M a r c h a s e v a n d is e ñ a n d o
lo s in s t r u m e n t o s d e p o l í t i c a e c o n ó m ic a q u e r e c o m ie n d a e l m o d e l o k e y n e -
s ia n o . A s í e n la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 , la r e s o lu c ió n d e la c u e s t ió n s o c ia l p a
s a rá a s e r u n a r e s p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o . L a fis c a lid a d q u e se in s ta u r a d u
ra n te to d o el p e r ío d o de e c o n o m ía c e rra d a se c e n tra rá en p o lític a s
im p o s itiv a s d e c a r á c t e r p r o g r e s i v o , la s c u a le s r e c o n o c e n la e x is te n c ia d e
c o n f l i c t o s r e d i s t r i b u t i v o s o r i g i n a d o s e n la s p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s .
P a ra e l c a s o d e A m é r ic a L a tin a e l p ro c e s o d e in d u s tr ia liz a c ió n p o r
s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s t r a n s f o r m ó s i g n i f i c a t i v a m e n t e la s e s t r u c t u r a s
e c o n ó m ic a s y s o c ia le s d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n . E s t a d i n á m i c a s e a s o c ia a l l i
d e r a z g o q u e t u v o e l E s t a d o e n p r o t e g e r la e c o n o m ía y f u e la b a s e s o b r e la
c u a l s e e x t e n d i ó la r e la c ió n s a la r ia l s in lle g a r a a lc a n z a r la s c a r a c t e r ís t ic a s d e l
m o d o d e r e g u la c ió n f o r d is t a q u e s e i m p l a n t ó e n lo s p a ís e s d e l c e n t r o .
E n s u s in ic io s lo s s is te m a s d e s e g u r id a d s o c ia l d e la r e g ió n s ig u ie r o n
d e c e r c a e l m o d e lo b is m a r c k ia n o , p e r o a l n o p o d e r s e e x te n d e r la r e la c ió n s a
la r ia l se r e s tr in g ió la c o b e r tu r a y d e m a n e r a a d ic io n a l lim it ó e l e je r c ic io d e
lo s d e r e c h o s s o c ia le s . E n C o l o m b i a e l o r ig e n d e la s e g u r id a d s o c ia l e s tá l ig a
d o a la s le y e s 5 / 4 5 y 9 0 / 4 6 , la s c u a le s p r e t e n d í a n l e g i t i m a r la a d m i n i s t r a
c i ó n d e O s p i n a P é r e z , p e r í o d o e n e l c u a l s e d e s a t a r o n lo s f e n ó m e n o s d e v i o
le n c ia q u e a ú n p e r s is te n . E l m o d e lo n a c ió d e s c a p ita liz a d o p o r c u a n to se
c o m e n z ó p o r lo s s e g u r o s m é d ic o s , e l E s t a d o i n c l u m p l i ó s u c o m p r o m i s o d e
c o t i z a c i ó n y s o la m e n t e h a s t a 1 9 6 5 / 6 7 s e d i o p a s o a lo s s e g u r o s e c o n ó m ic o s .
L a r e f o r m a a la s e g u r id a d s o c ia l q u e s e m a t e r ia liz a e n la L e y 1 0 0 / 9 3
h a c e p a r t e d e la s r e f o r m a s e s t r u c t u r a le s r e a liz a d a s e n la d é c a d a d e lo s n o v e n
ta . E l in te r é s in ic ia l e n t r a n s f o r m a r e l s is te m a e s tá a t a d o a u n m o d e lo de
e c o n o m ía a b ie r ta e n d o n d e e l E s ta d o r e d u c e s u in te r v e n c ió n s o b re e l m e r
c a d o . L a C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 r e g u ló e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o lo m
b ia n o c o lo c a n d o c o m o p r in c ip io s la e fic ie n c ia , u n iv e r s a lid a d y e q u id a d y
c o n v ir t ie n d o a e s te s is te m a e n u n s e r v ic io p ú b lic o d e c a r á c te r o b lig a t o r io .
L a s p o lít ic a s d e a ju s t e l i m i t a r o n a ú n m á s la e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l,
r e fle ja d a e n q u e m á s d e la m it a d d e la p o b la c ió n tr a b a ja d o r a s e e n c u e n t r a e n
s s la i n f o r m a l i d a d y n o h a p e r m i t i d o q u e e l e je r c i c i o d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s
r e c o r r a e l c a m i n o d e a q u e llo s p a ís e s e n lo s q u e la s u b o r d i n a c i ó n d e l t r a b a jo
e s tu v o e s tr e c h a m e n te lig a d a a l e je r c ic io d e e s to s d e r e c h o s .
E l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o lo m b ia n o se h a c o n v e r t id o e n u n a
m e d ia c ió n e n tr e e l o r d e n e c o n ó m ic o y e l o r d e n p o lít ic o ; la le y d e r e f o r m a a
2.2.8
LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
la s e g u r id a d s o c ia l h a s id o e l e n c u e n t r o d e d o s ló g ic a s : la t e c n o c r a c ia lib e r a l
y la s a g a c id a d d e la e s fe r a d e lo p o lít ic o . E s to s e v e c la r a m e n t e n o s ó lo e n la
e x c lu s ió n d e la c u a l e s v í c t i m a e l t r a b a ja d o r i n f o r m a l e n e l s is t e m a d e r ie s g o s
p r o fe s io n a le s , s in o t a m b ié n e n e l m a n e jo d e l r é g im e n s u b s id ia d o e n s a lu d .
E n lo s p r o c e s o s q u e lle v a a p a r e ja d o e s te r é g im e n s e p u e d e v i s l u m b r a r c o m o
lo s s u b s id io s a la d e m a n d a s e h a n c o n s t i t u i d o e n e le m e n t o s d e g o b e r n a b i l i -
d a d d e l s is t e m a p o lít ic o c o lo m b ia n o . L a c la s if ic a c ió n d e lo s p o b r e s m e d i a n
te la a p lic a c ió n d e l S is b e n lle v a im p líc it o u n s is te m a d e c lie n t e liz a c ió n .
E s te E s ta d o d e B ie n e s ta r d e t ip o lib e r a l q u e o p e r a e n la p e r if e r ia n o
h a lo g r a d o la u n iv e r s a liz a c ió n d e l s is t e m a d e a s e g u r a m ie n t o y lo s p r o c e s o s
d e f o c a liz a c ió n c o n d u c e n a u n a p e r p e tu a c ió n d e la c o n d ic ió n d e p o b r e z a , a
p é r d id a s e n la a u t o e s t im a y , e n ú lt im a s , a g e n e r a r u n t e r r e n o p a r a q u e la g o -
b e r n a b i l i d a d p a s e p o r lo s s is t e m a s d e c l i e n t e l i z a c i ó n .
R e f e r e n c ia s b ib l io g r á f ic a s
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229
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
230
Las transformaciones
agrícolas
en la década
de los noventa
Alvaro balcázar v .
Profesor Asociado. Facultad de Ciencias Económicas.
Universidad Nacional de Colombia
I n t r o d u c c ió n 1
L a s p o lític a s d e p r o t e c c ió n a la p r o d u c c ió n n a c io n a l a p lic a d a s e n C o
l o m b i a d e s d e la d é c a d a d e lo s a ñ o s c i n c u e n t a p a r a p r o m o v e r la i n d u s t r i a l i
z a c ió n y e l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o , c o n t r ib u y e r o n a im p u ls a r e n la a g r ic u l
t u r a e l d e s a r r o llo d e p a tr o n e s d ife r e n c ia d o s d e p r o d u c c ió n , d e te c n o lo g ía y
d e o r g a n i z a c i ó n e c o n ó m i c a d e la s e m p r e s a s a g r í c o l a s . A l m e n o s c u a t r o s e g
m e n to s d e p r o d u c c ió n se p u e d e n d ife r e n c ia r .
U n a p a r t e d e la a g r ic u lt u r a s e d e s a r r o lló a l a m p a r o d e p o lít ic a s d e
s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s d e m a te r ia s p r im a s , y d io lu g a r a c u ltiv o s
c u y a s o s te n ib ilid a d e c o n ó m ic a se b a s a b a e n e l m a n t e n im ie n t o d e b a r r e
ra s d e p r o t e c c ió n f r e n t e a la c o m p e t e n c ia e x t r a n je r a , e n tr a n s f e r e n c ia s d e
in g r e s o s a lo s p r o d u c t o r e s a tr a v é s d e lo s p r e c io s d e lo s p r o d u c t o s y d e t a
sa s s u b s id ia d a s d e in te r é s , a s í c o m o e n s u b s id io s d ir e c t o s p a g a d o s c o n r e
c u r s o s d e l p r e s u p u e s t o n a c i o n a l . L a m a y o r í a d e lo s c u lt iv o s ‘ t r a n s i t o r i o s
i m p o r t a b l e s ’, q u e c o n fo rm a ro n b u en a p a rte d e l s e c to r d e a g r ic u ltu r a
m o d e r n a t u v o e s e o r ig e n . E s e l c a s o d e lo s c u lt iv o s d e s o r g o , a l g o d ó n ,
s o y a , m a íz a m a r illo , c e b a d a e , in c lu s o , a r r o z . E s ta s m is m a s c o n d ic io n e s
i E ste artícu lo es un resum en del in fo rm e final del estud io realizado para la M isió n R ural.
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
s e a p l i c a n a l d e s a r r o l l o d e la s in d u s t r i a s p e c u a r ia s i n t e n s iv a s ( a v i c u l t u r a
y p o r c ic u ltu r a te c n ific a d a ), o b v ia m e n te g u a r d a d a s la s d if e r e n c ia s r e l a
c io n a d a s c o n e l h e c h o d e t e n e r q u e a s u m ir lo s s o b r e p r e c io s d e la p r o t e c
c i ó n a la s m a t e r i a s p r i m a s a g r íc o la s n e c e s a r ia s p a r a e l a b o r a r lo s a l i m e n
to s b a la n c e a d o s .
U n s e g u n d o g ru p o d e p ro d u c to s se c o n fo rm ó co n b a s e e n c a fé y
o tr o s c u ltiv o s p e rm a n e n te s c o n c la r a v o c a c ió n e x p o rta d o ra (b a n a n o y
flo r e s y , r e c ie n t e m e n t e , c a m a r o n e s ) o c o n a p a r e n te s v e n ta ja s c o m p e t it i
v a s e n e l m e r c a d o d o m é s tic o ( a z ú c a r y p a lm a a f r ic a n a ) , lo s c u a le s t a m
b i é n h a n r e c i b i d o d iv e r s o s b e n e f ic io s d e la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s , a t r a v é s
d e m e d id a s e s p e c ífic a s d e p r o t e c c ió n c o m e r c ia l, c r é d it o s u b s id ia d o y p a
g o s d ir e c t o s e n p r o p o r c i ó n a l v a l o r d e la s e x p o r t a c i o n e s ( c o n e x c e p c ió n
d e l c a fé ). E s o s c u ltiv o s (d ife r e n te s d e c a fé ) se h a n d e s a r r o lla d o c o n b a s e
e n e m p re s a s a g r o in d u s tr ia le s c o n a lto g r a d o d e in te g r a c ió n v e r tic a l, e s
c a la s d e o p e r a c ió n r e la tiv a m e n te g r a n d e s y s o fis tic a d a s e s tr u c tu r a s de
g e s tió n e m p r e s a r ia l.
U n te r c e r g r u p o d e c u ltiv o s se t ip if ic ó c o m o e l s e c to r d e ‘p r o d u c to s
n o t r a n s a b le s ’ q u e , e n lo f u n d a m e n t a l , s e m a n t u v o a l m a r g e n d e lo s p r i v i
le g io s q u e o t o r g a b a n la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s a la a g r i c u l t u r a , c o m o q u i e r a
q u e s u s i n s t r u m e n t o s e r a n p e r t in e n t e s s ó lo p a r a lo s b ie n e s im p o r t a b le s y ,
e n m e n o r g r a d o , p a r a lo s e x p o r t a b le s . T a l f u e e l c a s o d e f r u t a l e s , h o r t a l i
z a s , t u b é r c u lo s y le g u m b r e s , e n t r e o tr o s . L a e v o lu c ió n d e e s to s c u lt iv o s h a
d e p e n d id o c a s i e n f o r m a e x c lu s iv a d e la d in á m ic a d e c o n f o r m a c ió n y m o
d e r n iz a c ió n d e l m e r c a d o in te r n o , p e r o c o n m u y e s c a s o ‘a p a la n c a m ie n to ’
d e la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s . H a s t a m e d ia d o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a lo s
m e r c a d o s d o m é s tic o s p a r a e s o s p r o d u c to s e r a n p o c o d in á m ic o s e in f o r
m a le s . A ú n e n la a c t u a l i d a d lo s m e r c a d o s d e la m a y o r í a d e e s o s b ie n e s s e
c a r a c te r iz a n p o r s u a lc a n c e r e g io n a l y c o n d é b ile s v ín c u lo s d e in t e g r a c ió n
e n t r e r e g io n e s . P o r e s a r a z ó n , e s o s c u ltiv o s s e c o n s t it u y e r o n t r a d ic io n a l
m e n t e ‘ e n r e f u g i o ’ d e la s e c o n o m ía s c a m p e s in a s .
S in e m b a r g o , e n la ú lt im a d é c a d a h a n o c u r r id o c a m b io s s u s t a n c ia
le s q u e e s t á n a f e c t a n d o la d i n á m i c a d e lo s b ie n e s a g r íc o la s n o t r a n s a b le s .
P o r u n l a d o , la s c o n d ic io n e s m a c r o e c o n ó m ic a s (s o b re to d o la ta s a d e
c a m b i o ) h a n p r o v o c a d o u n a u m e n t o d r á s t ic o d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e
lo s b ie n e s n o t r a n s a b le s e n r e l a c i ó n c o n lo s t r a n s a b le s , p r e s t a n d o i n c e n
t iv o s e c o n ó m ic o s a lo s c u lt iv a d o r e s d e a q u e llo s p r o d u c t o s . D e o t r a p a r
t e , lo s m e r c a d o s d e f r u t a s y h o r t a liz a s h a n a d q u i r i d o g r a n d i n a m i s m o y
r e g is t r a n n o t a b le s p r o g r e s o s e n la t e c n o lo g ía d e m a n e jo d e p e r e c e d e r o s y
232
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA
e n la o r g a n i z a c i ó n d e lo s p r o c e s o s d e c o m e r c i a l i z a c i ó n . B a jo e s a s n u e v a s
c ir c u n s t a n c ia s , y a m e d id a q u e s e f o r m a n y c o n s o lid a n lo s m e r c a d o s p a r a
lo s p r o d u c t o s t r a d i c i o n a l m e n t e n o t r a n s a b le s , h a n i d o s u r g i e n d o f o r m a s
e m p r e s a r ia le s de p r o d u c c ió n e , in c lu s o , e s q u e m a s de a g r ic u ltu r a p o r
c o n t r a t o q u e p r o m u e v e n la a r t ic u la c ió n d e la p e q u e ñ a e x p lo t a c ió n a g r í
c o la c o n o r g a n iz a c io n e s a g r o in d u s tr ia le s . T a m b ié n se e s tá n r e g is tr a n d o
d e s a r r o llo s h a c ia u n a m a y o r in t e g r a c ió n a lo s m e r c a d o s r e g io n a le s y a l
m e r c a d o in t e r n a c io n a l, c o n lo c u a l c o m ie n z a a s e r s u p e r a d o s u c a r á c te r
d e n o tr a n s a b le s .
F in a lm e n te , y m á s q u e to d o e n c o n s o n a n c ia c o n lo s p a t r o n e s d e
l a t if u n d io y e le v a d a c o n c e n t r a c ió n d e la t e n e n c ia y la d is t r ib u c ió n d e la
p r o p ie d a d r u r a l se e x te n d ió la g a n a d e r ía b o v in a o c u p a n d o la m a y o r p a r
te d e la f r o n t e r a a g r o p e c u a r ia d e l p a ís . L a p r o d u c c ió n d e c a r n e b o v in a h a
e v o lu c io n a d o a m p a r a d a p o r u n a p r o te c c ió n te c n o ló g ic a a s o c ia d a a l e s
c a s o g r a d o d e d e s a r r o llo d e la in f r a e s t r u c t u r a ( e s p e c ia lm e n t e e n c u a n t o a
c a p a c id a d in s t a la d a d e f r ío ) y la r e la t iv a in f o r m a lid a d e n la o r g a n iz a c ió n
d e l m e rc a d o .
A ju s t e e s t r u c t u r a l
A r a íz d e la im p la n t a c ió n d e m e d id a s t e n d ie n t e s a la p r o g r e s iv a l i -
b e r a liz a c ió n y a p e rtu ra e c o n ó m ic a , e l s e c to r a g r o p e c u a r io h a e x p e r i
m e n ta d o u n p r o c e s o r e la t iv a m e n t e in te n s o d e a ju s te e s t r u c t u r a l q u e se
m a n i f i e s t a e n c a m b io s e n lo s p a t r o n e s d e p r o d u c c i ó n y u s o d e r e c u r s o s .
L o s c u ltiv o s tr a n s ito r io s transables, e n t r a r o n e n c r is is a n t e la c o m p e t e n
c ia in t e r n a c io n a l, o tr o s s e c to re s , c o m o la g a n a d e r ía e x te n s iv a , la p r o d u c
c ió n p e c u a r ia i n t e n s i v a , lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s y lo s c u l t i v o s d e p r o
d u c to s no transables, h a n a u m e n t a d o la p r o d u c c ió n ; la g a n a d e r ía b o v in a
e x t e n s iv a h a o c u p a d o la m a y o r p a r t e d e la s t ie r r a s q u e d e j a r o n d e s e r c u l
tiv a d a s c o n g r a n o s y o le a g in o s a s . P o r o t r a p a r t e , e l c u lt iv o d e c a fé s u f r ió
u n a r e d u c c ió n a p r e c ia b le en e l á re a c u ltiv a d a y en la p r o d u c c ió n , a l
t ie m p o q u e s u e s tr u c tu r a p r o d u c t iv a g ir ó h a c ia u n m a y o r p r e d o m in io d e
fin c a s p e q u e ñ a s .
E l a ju s te d e la e s tr u c tu r a p r o d u c t iv a d e l s e c to r a g r o p e c u a r io h a re s
p o n d i d o a v a r io s f a c t o r e s , e n t r e lo s c u a le s c a b e m e n c i o n a r :
1• E l c a m b io e n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n t r e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , d e b i
d o , p r im e r o ( e n t r e 1 9 9 1 y 1 9 9 3 ) a l d e s c e n s o d e lo s p r e c io s i n t e r n a
c io n a le s y , lu e g o (d e s d e 1 9 9 3 ) , a la r e v a lu a c ió n d e l t ip o d e c a m b io .
A q u e llo s p r o d u c to s q u e m á s a p o y o y p r o te c c ió n c o m e r c ia l r e c ib ía n
233
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
a n te s d e 1 9 9 0 a f r o n t a r o n e l d e s c e n s o e n s u s p r e c io s r e la tiv o s f r e n t e a
lo s p r o d u c t o s q u e n o g o z a b a n d e s im ila r e s n iv e le s d e p r o t e c c i ó n .
2. E l a u m e n to d e la s a s im e t r ía s e n la s c o n d i c i o n e s d e p r o t e c c i ó n que
h a n o c u r r i d o d e s d e la a p l i c a c i ó n d e la s m e d i d a s d e a p e r t u r a c o m e r
c ia l. M i e n t r a s p a r a a r r o z y a z ú c a r s e h a n m a n t e n i d o a lt o s lo s n iv e le s
r e la tiv o s d e p r o te c c ió n , o tr o s p r o d u c to s c o m o a lg o d ó n , s o y a , m a íz ,
s o rg o y c e b a d a h a n te n id o q u e e n fr e n ta r u n a v ir tu a l e lim in a c ió n o
g r a n in e s t a b ilid a d d e la p r o t e c c ió n e fe c tiv a .
3. L a s n u e v a s o p o r tu n id a d e s d e m e r c a d o im p u ls a d a s p o r la r e d u c c ió n d e
c o s t o s , la a m p l i a c i ó n d e l c o n s u m o y la m o d e r n i z a c i ó n d e la s e s t r u c t u
ra s d e c o m e r c ia liz a c ió n . E s to s p ro c e s o s h a n fa v o r e c id o p r in c ip a lm e n t e
e l c r e c im ie n t o d e la a v ic u lt u r a y la p is c ic u lt u r a e n e l s e c to r p e c u a r io , y
la s f r u t a s , h o r t a liz a s y t u b é r c u lo s e n la p r o d u c c i ó n a g r íc o la .
4. L a fa lta d e a lte r n a tiv a s p a r a la r e c o n v e r s ió n p r o d u c t iv a e n c o n te x to s re
g io n a le s d e e le v a d a c o n c e n t r a c ió n d e la p r o p ie d a d y te n e n c ia d e la t ie
r r a . A e s ta c ir c u n s ta n c ia e s tá lig a d a la e x p a n s ió n d e la g a n a d e r ía b o v in a
e n a lg u n a s z o n a s q u e a n te s se d e d ic a b a n a c u ltiv o s tr a n s ito r io s .
T a n t o e l e s q u e m a d e p r o te c c ió n a la a g r ic u lt u r a c o m o e l d e r e la tiv a li-
b e r a liz a c ió n y a p e r tu r a in te r n a c io n a l h a n te n id o e fe c to s m u y im p o r ta n te s
e n e l o r d e n s o c ia l y la d i s t r i b u c i ó n d e in g r e s o s e n t r e lo s d if e r e n t e s t ip o s d e
e m p r e s a s a g r a r ia s y e s t r a t o s s o c ia le s d e la p o b l a c i ó n . A lg u n o s d e lo s e f e c t o s
m á s i m p o r t a n t e s s e r e f le ja n e n la e v o l u c i ó n d e lo s ín d ic e s d e c o n c e n t r a c i ó n
d e in g r e s o s t a n t o e n e l c a m p o c o m o e n la c iu d a d , a c o n s e c u e n c ia d e la f o r
m a c o m o e n t a le s e s q u e m a s d e d e s a r r o llo s e h a n d e f i n i d o lo s p r e c io s d e lo s
p r o d u c t o s y f a c t o r e s p r o d u c t i v o s , y la s c o n d i c i o n e s d e a p r o p i a c i ó n d e lo s
e x c e d e n te s e c o n ó m ic o s .
E v o l u c ió n d e l s e c t o r en g e n e r a l
D e s d e p r i n c i p i o s d e la d é c a d a d e lo s s e t e n t a h a s t a a h o r a , e l s e c t o r
a g r o p e c u a r io c o l o m b i a n o h a r e g is t r a d o ta s a s p r o m e d i o a n u a l d e c r e c i m i e n
t o r e la t iv a m e n t e a lta s . E n t r e 1 9 7 0 y 1 9 9 6 e l P r o d u c t o I n t e r n o B r u t o (PlB)
a g r o p e c u a r io a u m e n tó 3 ,3 % a n u a l, p e r o d e n tr o d e u n a p a u ta d e c r e c im ie n
t o c o n t e n d e n c i a d e c r e c ie n t e . E n lo s a ñ o s s e t e n t a e l PlB a g r o p e c u a r i o r e g i s
t r ó u n a u m e n t o p r o m e d i o a n u a l d e 4 , 6 % , e n lo s o c h e n t a s e r e d u j o a 2 , 9 % y
e n lo q u e v a c o r r id o d e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a ( h a s t a 1 9 9 7 ) a p e n a s a lc a n z a
1 , 6% . E n 1 9 9 7 y 1 9 9 8 se h a m a n t e n id o s in n in g ú n c r e c im ie n t o .
234
LAS TRANSFORMACIONES AGRICOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA
E n c o m p a r a c ió n c o n la e c o n o m ía e n s u c o n ju n t o , e l s e c to r a g r o p e
c u a r io m o s t r ó m e n o r d in a m is m o . E n t r e 1 9 7 0 y 1 9 9 6 e l P lB t o t a l a u m e n t ó
4 ,1 % p r o m e d io a n u a l ( 5 ,4 % e n lo s s e t e n t a 3 , 5 % e n lo s o c h e n t a y 4 , 5 % en
lo s n o v e n t a ) . C o m o c o n s e c u e n c ia , la p a r t ic ip a c ió n d e la a g r ic u lt u r a e n la
c o m p o s ic ió n d e l P lB t o t a l , m e d i d o a p r e c io s c o r r ie n t e s , s e r e d u jo d e 2 5 , 3 %
en 1 9 7 0 a 1 1 ,4 1 % en 1996.
L a s is te m á tic a d e s a c e le r a c ió n d e l r it m o d e c r e c im ie n t o d e la p r o
d u c c ió n a g r o p e c u a r ia , e n u n c o n te x to r e la tiv a m e n te fa v o r a b le d e d is p o
n ib ilid a d d e r e c u r s o s h u m a n o s , n a t u r a le s y t e c n o ló g ic o s p a r a la p r o d u c
c ió n , a d v ie r te s o b re la e x is te n c ia d e p r o b a b le s fa lla s e s tr u c tu r a le s q u e
im p id e n e l a p r o v e c h a m ie n to p le n o y e f ic ie n t e d e lo s r e c u r s o s d is p o n i
b le s e n e l a g r o .
C a m b io s e n la d é c a d a d e l o s n o v e n t a
E l f e n ó m e n o m á s s o b r e s a lie n te , e n té r m in o s d e e v o lu c ió n y t e n d e n
c ia s r e c ie n t e s d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io , e s e l c a m b io e n lo s p a t r o n e s d e c u l t i
v o y u s o d e la tie r r a , p r o c e s o q u e se a c e le r ó a p a r t ir d e 1 9 9 1 y q u e r e fle ja
c o n d ic io n e s a l t a m e n t e d if e r e n c ia d a s d e a s i m i l a c i ó n d e la s m e d id a s d e a p e r
t u r a p o r p a r t e d e la s d i s t in t a s a c t iv id a d e s p r o d u c t i v a s y la s e s t r u c t u r a s r e g i o
n a le s d e l s e c to r .
Los p r in c ip a le s in d ic a d o r e s d e l a ju s te e s tru c tu ra l d e l s e c to r e n tre
1 9 9 0 y 1 9 9 7 m u e s tra n :
1. U n a d is m in u c ió n d e c e rc a d e 8 7 5 m il h e c tá re a s d e c u ltiv o s tr a n s ito
r io s , a l m is m o t ie m p o q u e s e a m p lió e n m á s d e 2 9 0 m il h e c tá r e a s la
s u p e r f ic ie d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s ( s in i n c l u i r c a f é , c u y a á r e a s e
c o n tr a jo c e rc a d e 150 m il h e c tá re a s ). E n r e s u m e n , la s u p e r fic ie a g r í
c o la d e l p a ís se r e d u jo e n m á s d e 7 3 0 m i l h e c tá r e a s .
2. N o o b s ta n te la d is m in u c ió n d e l á r e a a g r íc o la , t a n t o e l v o lu m e n c o m o
e l v a lo r d e la p r o d u c c ió n a u m e n t ó , lo q u e s ig n ific a q u e e n té r m in o s
s e c t o r ia le s e l c r e c i m i e n t o d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s c o m p e n s ó a m
p l i a m e n t e la d i s m i n u c i ó n d e lo s t r a n s it o r io s , y q u e lo s p a t r o n e s d e
p r o d u c c ió n a g r íc o la q u e h a n r e s is t id o lo s e f e c t o s la “ a p e r t u r a ” s o n
m á s ‘ in t e n s iv o s ’ q u e lo s p a t r o n e s d e p r o d u c c i ó n d e lo s c u lt iv o s q u e
e n t r a r o n e n c r is is .
3. C o m o c o n s e c u e n c ia d e d ic h o s c a m b io s e n la c o m p o s ic ió n d e la p r o
d u c c ió n a g r íc o la , la p r o d u c t iv id a d t o t a l d e la a g r ic u lt u r a se h a a c e le
r a d o s ig n if ic a t iv a m e n t e d e s d e 1 9 9 1 . E n t r e 1 9 9 0 y 1 9 9 7 la p r o d u c t i
235
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
v id a d d e la t ie r r a m e d id a e n v a lo r d e la p r o d u c c ió n p o r u n id a d de
s u p e r fic ie a u m e n tó a u n r it m o d e 3 ,4 p o r c ie n to a n u a l.
4. D e b i d o a la m a y o r in t e n s i d a d p r o d u c t i v a d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n
te s , lo s e m p le o s q u e s e p e r d i e r o n ( 1 5 5 m i l ) p o r la d i s m i n u c i ó n d e lo s
c u ltiv o s tr a n s ito r io s fu e ro n a m p lia m e n te com pensados p o r el au
m e n t o d e e m p le o s ( 2 5 3 m i l ) e n lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s . E l a u m e n
to d e l d e s e m p le o r u r a l e n t r e 1 9 9 1 y 1 9 9 7 s e e x p lic a s o b r e t o d o p o r la
c r is is c a f e t e r a y e l a u m e n t o e n la s ta s a s d e p a r t i c i p a c i ó n l a b o r a l . L a
d is m in u c ió n d e l á r e a y la p r o d u c c ió n c a fe te r a p r o v o c ó u n a d is m in u
c ió n d e m á s d e 2 3 0 m il e m p le o s p e r m a n e n te s e n tr e 1 9 9 2 y 1 9 9 7 .
5. L a a p e r t u r a e c o n ó m ic a y e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e c a m b io h a n
t e n i d o u n a f u e r t e in c i d e n c i a e n lo s p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s
a g r o p e c u a r io s . S in e m b a r g o , e l e fe c to h a s id o a lt a m e n t e d if e r e n c ia d o
d e p e n d i e n d o d e l g r a d o d e t r a n s a b ilid a d i n t e r n a c i o n a l d e lo s p r o d u c
t o s . M i e n t r a s lo s p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s q u e c o m p i t e n c o n
im p o r ta c io n e s r e g is tr a n u n a te n d e n c ia p r e d o m in a n t e a d is m in u ir ,
lo s d e lo s p r o d u c t o s q u e n o s o n m a t e r i a d e c o m e r c i o i n t e r n a c i o n a l
( n o tr a n s a b le s ) r e g is tr a r o n u n a t e n d e n c ia a a u m e n t a r . E s o s c a m b io s
e n lo s p r e c io s r e la t iv o s s o n m u y c o n s is t e n t e s c o n e l c o m p o r t a m i e n t o
d e la p r o d u c c ió n p o r c u lt iv o s : la p r o d u c c ió n d e c e r e a le s y s e m illa s
o le a g in o s a s s e r e d u jo m ie n tr a s la d e fr u ta s , h o r ta liz a s y tu b é r c u lo s ,
e n t r e o tr o s “ n o , tr a n s a b le s ” , h a a u m e n t a d o .
6. E n c u a n to a c o m e r c io e x te r io r , e l fe n ó m e n o m á s d e s ta c a d o d e s d e 1 9 9 1
e s e l a c e le r a d o a u m e n t o d e la s i m p o r t a c i o n e s d e p r o d u c t o s a g r o p e c u a
r io s , p r i n c i p a l m e n t e c e r e a le s y s e m illa s o le a g in o s a s . S in e m b a rg o , el
f a c t o r m á s i n f l u y e n t e e n e l c r e c i m i e n t o d e la s i m p o r t a c i o n e s a g r íc o la s
e s e l a u m e n t o d e l c o n s u m o y , e n m e n o r m e d id a , la d is m in u c ió n d e la
p r o d u c c ió n n a c io n a l, E n g ra n o s , m e n o s d e u n a te r c e r a p a r te d e lo q u e
a u m e n t ó e l v o lu m e n d e im p o r ta c io n e s c o r r e s p o n d e a la d is m in u c ió n
d e la p r o d u c c ió n n a c io n a l. M á s d e d o s te r c io s s o n a u m e n t o n e t o d e l
c o n s u m o , im p u ls a d o p o r m e n o r e s p r e c io s r e la tiv o s .
7. L a s e x p o r ta c io n e s d e p r o d u c to s a g r o p e c u a r io s h a n s e g u id o a u m e n t a n
d o , a u n q u e m e n o s r á p i d o q u e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s . L o m á s n o t a b l e
e s e l a u m e n t o d e la s e x p o r t a c io n e s d e p r o d u c t o s a g r o i n d u s t r i a l e s y e l
d e s c e n s o d e la s d e p r o d u c t o s p r i m a r i o s . E s t o s u g ie r e e l e v e n t u a l d e s a r r o
llo d e u n p e r fil e x p o r ta d o r c o n p r o d u c to s d e m a y o r v a lo r a g re g a d o .
8. L a a c e le r a c ió n d e l c o n s u m o y la m o d e r n i z a c i ó n d e lo s s is t e m a s d e c o
m e r c i a l i z a c i ó n d e lo s p r o d u c t o s a g r íc o la s ( e s p e c ia lm e n t e e n lo s s e c t o
236
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
r e s d e f r u t a s y h o r t a l i z a s ) q u e s ig u i e r o n a la s m e d i d a s d e a p e r t u r a e c o
n ó m ic a h an p re s ta d o c o n d ic io n e s fa v o r a b le s p a ra p r o fu n d iz a r el
a ju s te e s t r u c t u r a l d e la p r o d u c c ió n , e n la m e d id a q u e c r e a n n u e v a s
o p o r t u n id a d e s d e p r o d u c c ió n y a m p l í a n lo s m e r c a d o s e x is t e n t e s .
P o lític a s s e c to r ia le s d e ap o y o y p r o te c c ió n
U n a n á lis is s u m a r i o d e la s p o lít ic a s s e c t o r ia le s y la in v e r s i ó n p ú b l i c a
d e a p o y o a l s e c to r a g r o p e c u a r io m u e s tr a q u e , n o o b s ta n te q u e se h a n r e
d u c i d o lo s n iv e le s d e p r o t e c c ió n a g r íc o la , é s to s a ú n s e m a n t i e n e n e n n i v e
le s r e l a t i v a m e n t e a l t o s e i n c i d e n e n f o r m a s ig n if ic a t iv a e n la d e t e r m in a
c ió n d e l in g r e s o b ru to d e lo s a g r ic u lt o r e s q u e e s t á n c o b ija d o s p o r esas
p o lític a s d e a p o y o y s u s in s tr u m e n to s . S in e m b a r g o , lo m á s im p o r t a n t e d e
d e s ta c a r es e l a lt o g r a d o d e d if e r e n c ia c ió n d e n iv e le s d e p r o t e c c ió n y a p o
y o p o r p ro d u c to s . D o s p ro d u c to s (a rro z y a z ú c a r) c o n c e n tra n la m a y o r
p a r te d e l v a lo r d e la m e d id a g lo b a l d e a p o y o q u e r e c ib e e l c o n ju n t o del
s e c to r a g r o p e c u a r io .
L o s a n á lis is d e p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r a g r o p e
c u a r io d e s d e 1970, ta n to a l p r o d u c to r c o m o a l c o n s u m id o r , o fr e c e n in d i
c io s q u e c o n t r a d ic e n la id e a t r a d ic io n a l s o b r e u n a d is c r i m i n a c i ó n h i s t ó r i
c a e n lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o c o n t r a e l s e c t o r a g r o p e c u a r io . D e o t r a
p a r t e , lo s a n á lis is d e t r a n s f e r e n c ia s in t e r s e c t o r ia le s p o r m é t o d o s d e c á lc u
lo s d e e x c e d e n t e s d e l c o n s u m i d o r y d e l p r o d u c t o r o r i g i n a d o s e n la s m e d i
d a s d e p o lític a c o m e r c ia l, in d ic a n q u e e n tr e 1991 y 1 9 97 lo s c o n s u m i d o
re s “ p e r d ie r o n ” e l e q u iv a le n te a US$4.734 m illo n e s (d ó la r e s c o n s ta n te s d e
1996) p o r la p r o t e c c ió n o to r g a d a a 11 p r o d u c t o s i m p o r t a b le s , e n t r e lo s q u e
se d e s ta c a n a r r o z , a z ú c a r , le c h e y m a íz a m a r illo , p e r o q u e n o in c lu y e p o llo y
c a r n e s . P o r s u p a r t e , lo s “ a u m e n t o s d e e x c e d e n t e s d e l p r o d u c t o r ” a s c e n d ie
r o n e n es e m is m o p e r io d o y es o s 11 p ro d u c to s a US$4.168 m illo n e s .
E l 82% d e l v a l o r d e la s “ p e r d i d a s d e l c o n s u m i d o r ” s e c o n c e n t r a e n
c u a tro p ro d u c to s (a rro z , a zú c a r, le c h e y m a íz a m a r illo ) la s c u a le s
a s c e n d ie r o n a US$3.884 m illo n e s e n tr e 1991 y 1 9 9 7 , a l tie m p o q u e el
“a u m e n to d e e x c e d e n te d e l p r o d u c to r ” r e p a r tid o e n e s o s m is m o s c u a tr o
p ro d u c to s fu e d e US$3.660 m illo n e s ( 88% d e l t o t a l p a r a lo s 1 1 p r o d u c t o s
e s tu d ia d o s ). C o m o p r o m e d io a n u a l, e l e x c e d e n te d e l p r o d u c t o r d e r iv a d o
d e la s p o lít ic a s d e a p o y o a t r a v é s d e lo s p r e c io s e n lo s c u a t r o p ro d u c to s
m e n c io n a d o s r e p r e s e n ta u n p o c o m á s d e 1 0 % d e l P lB a g r o p e c u a r io .
A p a r t ir d e 1 9 9 1 se o b s e rv a u n a r e d u c c ió n g r a d u a l d e l n iv e l d e a p o y o
y s u b s id io s q u e r e c ib e e l s e c to r a g r o p e c u a r io . S in e m b a r g o , t a m b ié n h a a u
237
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
m e n ta d o la a s i m e t r í a e n la s c o n d ic io n e s d e p r o t e c c i ó n e n t r e c u lt iv o s , lo
c u a l r e p e r c u te e n d is to r s io n e s c o n s id e r a b le s e n lo s m e r c a d o s d e fa c t o r e s
(tie r r a , s o b re to d o ) q u e a fe c ta n n e g a tiv a m e n te s u m o v ilid a d e n tr e u s o s a l
t e r n a t iv o s a l i n t e r i o r d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io . P o r e j e m p l o , lo s c u lt iv o s q u e
r e l a t i v a m e n t e r e c ib e n m á s t r a n s f e r e n c ia s e le v a n e l c o s t o d e lo s a r r ie n d o s d e
tie r r a m u y p o r e n c im a d e l p r e c io q u e p u e d e n c u b r ir a q u e llo s q u e h a n r e s u l
t a d o m e n o s f a v o r e c i d o s o , i n c l u s o , d i s c r i m i n a d o s p o r la s p o l í t i c a s d e p r o
te c c ió n E s ta es u n a t íp ic a c o n s e c u e n c ia d e r e n ta s e c o n ó m ic a s c a p ta d a s p o r
lo s p r o p ie t a r io s d e la s t ie r r a s y g e n e r a d a s p o r p o lít ic a s d i s c r i m i n a t o r i a s a f a
v o r d e d e t e r m in a d o s u s o s a g r íc o la s .
H a y a l t o g r a d o d e d i f e r e n c i a c i ó n d e lo s n iv e le s d e s u b s id io e n t r e lo s
p r o d u c to s d e l s e c to r. E s ta d ife r e n c ia c ió n s e g e n e r a t a n t o p o r d ife r e n c ia s
e n la c a n t id a d d e m e d id a s d e p r o t e c c ió n q u e s e a p lic a n a c a d a p r o d u c t o ,
c o m o p o r e l v a lo r d ife r e n c ia l q u e a d o p ta n c a d a u n a d e esa s m e d id a s c o n
r e la c ió n a c a d a p r o d u c to . D e o tr a p a r te , e l tr a to d ife r e n c ia l e n tr e p r o d u c to s
n o o b e d e c e a u n a lín e a e s tr a té g ic a d e d e s a r r o llo p r o d u c t iv o b a s a d a e n c o n
s o lid a c ió n o b ú s q u e d a d e v e n t a ja s c o m p e t it iv a s , s in o e n lo s b a la n c e s d e p o
d e r y la c a p a c id a d i n s t i t u c i o n a l d e lo s g r e m io s h e r e d a d a d e la s p o lít ic a s p r o
te c c io n is ta s .
L a g r a n m a y o r í a d e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , o n o r e c ib e n s u b s id io s , o
la s m e d i d a s d e p r o t e c c i ó n n o a l c a n z a n a s e r e f e c t iv a s p a r a i n c i d i r e n s u s p r e
c io s . T a l e s e l c a s o d e lo s s e c to r e s d e b ie n e s n o tr a n s a b le s ( f r u t a s , h o r t a liz a s ,
tu b é r c u lo s , e tc .) y c a r n e d e re s .
E l p r o b l e m a d e lo s s u b s id io s d ir e c t o s a tr a v é s d e l p r e s u p u e s t o p ú b l i
c o es la e f e c t iv id a d y e f ic ie n c ia . E n t r e 1 9 9 0 y 1 9 9 7 , la n a c ió n g a s tó e n
p r o g r a m a s r e la c io n a d o s c o n e l a p o y o a l s e c to r r u r a l y e je c u ta d o s p o r e l
M in is t e r io d e A g r ic u lt u r a y s u s e n tid a d e s , u n a s u m a e q u iv a le n te a $ 5 - 6 5
b illo n e s , e n p e s o s d e 1 9 9 8 . H a y m u c h a s e v id e n c ia s d e q u e la m a y o r p a r t e
d e lo s r e c u r s o s a p r o p ia d o s s e q u e d a e n c o s to s d e t r a n s a c c ió n e i n e f i c i e n c i a
i n s t i t u c i o n a l . L o s r e s u lt a d o s f r e n t e a lo s o b je t iv o s s o n e x t r e m a d a m e n t e
p r e c a r io s y s e h a c e n a c o s to s s o c ia le s m u y e le v a d o s . L o s e je m p lo s a b u n d a n
e n c u a n to a r e f o r m a a g r a r ia , a d e c u a c ió n d e tie r r a s , f in a n c ia m ie n t o y c o
m e r c ia liz a c ió n .
F a c t o r e s m a c r o e c o n ó m ic o s
L a f o r m a c o m o h a n e v o l u c i o n a d o lo s p r i n c i p a l e s a g r e g a d o s m a c r o e
c o n ó m ic o s e n lo q u e h a c o r r i d o d e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a h a t e n i d o i m
238
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
p l i c a c io n e s f u e r t e s y d i f e r e n c i a d a s p a r a l a d i n á m i c a d e la s a c t iv id a d e s p r o
d u c tiv a s d e l s e c to r a g r o p e c u a r io .
E l c o m p o r t a m i e n t o d e la ta s a d e c a m b io e s u n o d e lo s p r in c ip a le s f a c
t o r e s q u e h a i n f l u i d o e n la f u e r t e d i f e r e n c i a c i ó n d e lo s p r e c io s y c o s to s r e la
t iv o s d e lo s p r o d u c t o s a g r o p e c u a r io s e n la p r e s e n t e d é c a d a . L a r e v a lu a c ió n
c a m b ia r ía q u e se r e g is tr ó e n tr e 1 9 9 3 y s e p tie m b r e d e 1 9 9 7 p ro v o c ó una
b r e c h a c r e c ie n t e e n t r e lo s p r e c io s d e p r o d u c t o s y f a c t o r e s t r a n s a b le s y n o
t r a n s a b le s . M i e n t r a s lo s p r e c io s d e la s m a t e r ia s p r im a s i m p o r t a b l e s , b ie n e s
d e c a p ita l y p r o d u c to s q u e d e b e n c o m p e tir c o n im p o r ta c io n e s fu e r o n “ a n
c la d o s ” p o r la ta s a d e c a m b io , lo s p r o d u c t o s y fa c t o r e s n o t r a n s a b le s a u m e n
t a r o n s u s p r e c io s r e la tiv o s e n f o r m a b a s ta n te s ig n if ic a t iv a . L a s c o n s e c u e n
c ia s s e r e f l e j a n e n la d i n á m i c a h e t e r o g é n e a y d if e r e n c i a d a d e la r e n t a b i l i d a d
y e l p o d e r a d q u i s i t i v o d e lo s m á r g e n e s n e t o s s o b r e c o s to s d e p r o d u c c i ó n e n
c a d a u n a d e la s a c t iv id a d e s p r o d u c t iv a s d e l s e c t o r .
O t r o e fe c to d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía s e h a m a n if e s t a d o e n la d is
t o r s ió n d e lo s s a la r io s r u r a le s . C o m o f a c t o r d e c o s t o , e l p r e c io r e la t iv o d e la
m a n o d e o b ra ru ra l a u m e n tó 4 3 % e n t é r m in o s r e a le s e n t r e 1 9 9 0 y 1997;
p e ro co m o in g r e s o r e a l d e lo s t r a b a ja d o r e s s ó lo a u m e n t ó 8 % d u ra n te el
m i s m o p e r í o d o . E s e h e c h o t ie n d e a d e t e r i o r a r la c o m p e t i t i v i d a d d e lo s c u l
tiv o s tr a n s a b le s in te n s iv o s e n m a n o d e o b r a e n u n m o m e n t o e n e l c u a l e l
p a ís r e q u ie r e p o t e n c ia r la c a p a c id a d d e g e n e r a c ió n d e e m p le o . L o p a r a d ó j i
c o es q u e e s a p é r d id a d e c o m p e titiv id a d n o c o r r e s p o n d e a u n a m e jo r a s ig n i
f ic a t iv a e n e l p o d e r a d q u is it iv o d e l s a la r io , s in o a u n a d is t o r s ió n d e p r e c io s
r e la tiv o s q u e t ie n e o r ig e n e n la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
E n c u a n to a la ta s a d e in te r é s , la n o v e d a d e s tá e n la g r a d u a l e lim in a
c ió n d e la s c o n d ic io n e s p r e f e r e n c ia le s q u e d i s f r u t a b a la p r o d u c c i ó n a g r o
p e c u a r ia . H a s t a f in a le s d e lo s a ñ o s o c h e n t a e l s e c t o r a g r o p e c u a r io d i s f r u
ta b a d e u n a p r e fe r e n c ia e q u iv a le n te a c e rc a d e 1 5 p u n to s p o r c e n tu a le s e n
la t a s a d e i n t e r é s d e s u s c r é d it o s c o n r e s p e c t o a la s c o n d i c i o n e s o r d i n a r i a s
d e l m e rc a d o . E n la a c t u a lid a d e s a d if e r e n c ia s e h a r e d u c id o a n iv e le s n o
s ig n ific a tiv o s .
E l p r in c ip a l p r o b le m a d e r iv a d o d e e s e p ro c e s o d e n iv e la c ió n es q u e e l
m is m o o c u r r ió e n u n c o n te x to m a c r o e c o n ó m ic o q u e d is p a r ó e l a u m e n t o d e
la s ta s a s d e i n t e r é s d e l a e c o n o m í a a n iv e le s d e m a s i a d o e le v a d o s p a r a la s p o s i
b i lid a d e s d e in v e r s i ó n e n e l s e c t o r a g r o p e c u a r io , d a d a s la s c o n d ic io n e s g e n e
r a d a s p o r la s m e d i d a s d e l i b e r a l iz a c i ó n c o m e r c ia l: c r is is d e r e n t a b i l i d a d d e lo s
c u l t i v o s c o m e r c i a l e s t r a d i c i o n a l e s e i n c e r t i d u m b r e e n la s a c t i v i d a d e s p r o d u c
t iv a s h a c i a la s c u a le s s e e s t á o r i e n t a n d o l a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a d e l s e c t o r .
239
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
R e n t a b il id a d
A u n q u e la s t e n d e n c i a s d e la s r e la c i o n e s i n g r e s o s / c o s t o s s o n h e t e r o
g é n e a s a lo la r g o d e l p e r ío d o a n a liz a d o , se p u e d e n d e s ta c a r a lg u n a s s itu a
c io n e s d e d if e r e n c ia c ió n . E n 1 5 d e lo s 2 1 p r o d u c t o s , lo s m á r g e n e s s o b r e
c o s to s a u m e n ta r o n e n tr e 1 9 9 0 y 1 9 9 6 , e n e l re s to h a p r e d o m in a d o u n a
te n d e n c ia a l d e te r io r o d e d ic h o m a r g e n . L o s p r o d u c to s q u e m á s h a n m e
jo r a d o sus m á rg e n e s s o b re c o s to s son r e la tiv a m e n te m eno s tr a n s a b le s
(p lá ta n o , fr u ta le s , h o r ta liz a s , p a p a y f r íjo l) . E n e s o s c a s o s , e l a u m e n t o d e l
m a r g e n s e e x p lic a p o r e l e f e c t o c o m b i n a d o d e l i n c r e m e n t o d e lo s p r e c io s
r e la t iv o s d e l p r o d u c t o y m e jo r a s e n lo s r e n d i m i e n t o s , c o n lo c u a l s e h a l o
g r a d o c o n t r a r r e s t a r e l a lz a e n lo s jo r n a le s ( p u e s s o n c u lt iv o s r e l a t i v a m e n t e
in te n s iv o s e n m a n o d e o b r a ) .
L o s c e r e a le s ( e x c e p t o a r r o z ) y la s o le a g in o s a s r e g i s t r a r o n u n m ayo r
d e te r io r o d e l m a r g e n s o b re c o s to s d e s d e 1 9 9 1 . E n a lg o d ó n y s o y a e l n iv e l
r e la t iv o e n 1 9 9 6 e s s e m e ja n t e a l q u e s e o b s e r v ó d u r a n t e la c r is is d e e s o s m is
m o s c u lt iv o s a c o m ie n z o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a . E n e l r e s t o d e e s te
g r u p o lo s m á r g e n e s , a u n q u e h a n d e s c e n d id o , a ú n p e r m a n e c e n e n n iv e le s
s u p e r io r e s a lo s m á s b a jo s q u e s e r e g is t r a r o n e n la d é c a d a a n t e r i o r .
E n t r e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s q u e r e g is t r a r o n d e s c e n s o s e n s u s m á r
g e n e s s e d e s t a c a n p a l m a a f r ic a n a y c a c a o , e n lo s c u a le s e s e f e n ó m e n o s e v i e
n e p r e s e n t a n d o d e s d e m e d ia d o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a . E n lo s ú l t i m o s
c u a tro a ñ o s sus m á rg e n e s se h a n e s ta b iliz a d o a n iv e le s q u e s o n h is t ó r ic a
m e n t e lo s m á s b a jo s .
E n e l c a s o d e la p a lm a la e s ta b iliz a c ió n d e l m a rg e n en lo s ú l t i m o s
a ñ o s s e e x p lic a p r i n c i p a l m e n t e p o r e l i n c r e m e n t o e n lo s r e n d i m i e n t o s , q u e
c o n t r a r r e s t ó la c a íd a d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e l a c e it e y e l a u m e n t o d e lo s
c o s to s d e p r o d u c c ió n . E n b a n a n o y c a ñ a d e a z ú c a r la d is m in u c ió n d e m á r
g e n e s s e a s o c ia a c a íd a s e n p r o d u c t iv id a d y a u m e n t o d e c o s to s d e p r o d u c
c i ó n , p u e s s u s p r e c io s r e la t iv o s h a n a u m e n t a d o e n lo s ú l t i m o s a ñ o s .
E n e l s e c to r p e c u a r io lo s m á r g e n e s h a n a u m e n ta d o en a v ic u ltu r a
( t a n t o e n la p r o d u c c ió n d e p o llo c o m o d e h u e v o ) , p o r c in o s te c n if ic a d o s y
le c h e , y h a n b a ja d o e n c a r n e d e re s . E n a v ic u lt u r a y p o r c ic u lt u r a t e c n if ic a -
d a e l a u m e n t o d e m á r g e n e s se e x p lic a p r in c ip a lm e n t e p o r e l d e s c e n s o e n
lo s c o s to s d e p r o d u c c i ó n , a s o c ia d o a l m e n o r p r e c io d e s u s m a t e r i a s p r i m a s
a g r íc o la s .
L o s r e s u lta d o s d e l a n á lis is d e m á r g e n e s s o b r e c o s to s p o r c u lt iv o s s u
g ie r e n q u e la c r is is d e r e n t a b i l i d a d e n e l s e c t o r a g r o p e c u a r io n o e s g e n e r a li
z a d a , s in o c ir c u n s c r it a s o b r e t o d o a lo s c u lt iv o s t r a n s it o r io s q u e c o m p i t e n
240
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
c o n la s i m p o r t a c i o n e s . D e h e c h o , l a m a y o r í a d e p r o d u c t o s h a e x p e r i m e n t a
d o u n in c r e m e n t o m á s a c e le r a d o d e s u s in g r e s o s q u e d e s u s c o s to s , q u e es lo
q u e r e v e la la e v o lu c ió n d e l m a r g e n s o b r e c o s to s . E s te f e n ó m e n o lla m a la
a t e n c i ó n s o b r e la n e c e s id a d d e d e s c if r a r la s v e r d a d e r a s c a u s a s d e la c r is is d e
c r e c im ie n to q u e a fe c ta a l s e c to r a g r o p e c u a r io , S i n o h a y e v id e n c ia d e u n a
c a íd a g e n e r a liz a d a d e la r e n t a b ilid a d , ¿ c ó m o s e e x p lic a la s e n s a c ió n g e n e r a li
z a d a d e c r is is ?
P a r te f u n d a m e n t a l d e la e x p lic a c ió n q u e p o d e m o s a v a n z a r e n e s te e s
t u d io e s tá e n la n o ta b le p é r d id a d e p o d e r a d q u is itiv o (e n t é r m in o s d e la c a
n a s t a d e b ie n e s d e c o n s u m o ) d e lo s in g r e s o s q u e r e c ib e n lo s p r o d u c t o r e s
a g r o p e c u a r io s , d e b i d a a la d is t o r s ió n (¿ o e l a ju s t e ? ) e n lo s p r e c io s r e la t iv o s
e n t r e b ie n e s t r a n s a b le s y n o t r a n s a b le s q u e i n t r o d u j e r o n , p r i m e r o , la s m e d i
d a s d e lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l y , lu e g o , la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
E s to s e r e fle jó e n la c r e c ie n te d is ta n c ia q u e s e g e n e r ó e n t r e e l ín d ic e d e P r e
c io s a l C o n s u m i d o r y e l í n d i c e d e P r e c io s a l P r o d u c t o r , lo q u e s e t r a d u j o , e n
ú l t i m a in s t a n c ia , e n q u e lo s in g r e s o s d e lo s p r o d u c t o r e s a u m e n t a r o n m á s
r á p id o q u e s u s c o s to s , p e r o m u c h o m e n o s q u e s u s c o s to s d e v id a . E n la m e
d id a e n q u e s u s in g r e s o s n e to s c o m o p r o d u c to r e s 2 se d e s tin a n p r in c ip a l
m e n t e a s u p r o p io s o s te n im ie n to y e l d e s u s fa m ilia s , la p e r c e p c ió n q u e t ie n
d e a d o m in a r es q u e se h a d e te r io r a d o e l n e g o c io a g r o p e c u a r io .
E n o t r o s p a ís e s e s ta s it u a c ió n h a p r o v o c a d o u n a t e n d e n c i a a d i v e r s i f i
c a r la s f u e n t e s d e in g r e s o p o r f u e r a d e la a g r i c u l t u r a ( m o d e l o f a r m e r d e lo s
E s t a d o s U n i d o s ) o a a u m e n t a r la s e s c a la s d e p r o d u c c i ó n d e la s e m p r e s a s
a g r o p e c u a r ia s ( c o m o e s tá o c u r r ie n d o e n A r g e n t in a ) . L a p r im e r a e s tr a te g ia
s u p o n e c a m b io s e s t r u c t u r a le s e n lo s m e r c a d o s d e t r a b a jo q u e s ó lo o c u r r e n a
m e d ia n o y la r g o p la z o , y la s e g u n d a s u p o n e c o n d ic io n e s d in á m ic a s d e m e r
c a d o d e fa c to re s , s o b r e to d o g r a n m o v ilid a d y tr a n s p a r e n c ia d e l m e r c a d o d e
tie r r a s . E n C o l o m b i a lo s a lt o s p r e c io s d e la t i e r r a o b v i a m e n t e c o n s p ir a n
c o n t r a l a p o s i b i l i d a d d e a m p l i a r la s e s c a la s d e p r o d u c c i ó n d e la s e m p r e s a s
a g r íc o la s . S in e m b a r g o , la p r in c ip a l r a z ó n d e la c r is is e s e l a b e r r a n t e d e t e r io
r o d e l r ie s g o p a r a la v id a , la lib e r t a d y e l p a t r i m o n i o d e q u ie n e s d e s a r r o lla n
e m p re s a s e n e l m e d io r u r a l.
241
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
L a in s e g u r id a d
L a a g u d iz a c ió n d e la in s e g u r id a d y la in u s it a d a e x te n s ió n d e la i n
f lu e n c ia d e lo s g r u p o s d e in s u r g e n c ia a r m a d a e n t o d o e l t e r r i t o r i o n a c io n a l
h a t e n id o e fe c to s d e s a s tro s o s p a r a e l d e s a r r o llo d e l s e c to r a g r o p e c u a r io e n
lo s ú l t i m o s a ñ o s , p o r e l a l t í s i m o c o s t o e n v id a s y p o r s u s i m p l i c a c i o n e s p a r a
la s c o n d ic io n e s d e m o v i l i d a d d e lo s r e c u r s o s h a c ia y d e s d e e l s e c t o r a g r o p e
c u a r i o . C o n e l i n c r e m e n t o d e l a p a r a t o m i l i t a r d e la s g u e r r il l a s y d e s u s c o s
to s d e o p e r a c ió n , é s ta s in t e n s if ic a r o n , c o m o n u n c a a n te s e n la h is t o r ia a g r a
r ia y d e l c o n flic to a rm a d o en C o lo m b ia , s u p r e s ió n e x to r s iv a c o n t r a la s
e m p r e s a s a g r o p e c u a r ia s 3.
L a v io le n c ia o p e r a c o m o u n a b a r r e r a p a r a e n t r a r y s a lir d e l s e c to r . E l
r ie s g o p a r a l a v i d a y la l i b e r t a d d e la s p e r s o n a s y la i n e x i s t e n c i a d e g a r a n t ía s
p a r a la p r o p i e d a d i n t r o d u c e r ie s g o s n o e c o n ó m ic o s ( a u n q u e a lg u n o s s e t r a
d u c e n e n s o b r e c o s to s ) q u e n o p u e d e n s e r a s u m id o s , p o r m u y fa v o r a b le s q u e
p u ed an s e r la s c o n d ic io n e s d e r e n t a b i l i d a d . L a s a lid a ta m b ié n es d ifíc il,
p u e s s u p o n e q u e a lg u ie n q u ie r a to m a r o a m p lia r s u e x p o s ic ió n e n e l s e c to r.
E s to es m u y g r a v e c u a n d o se r e q u ie r e , p o r u n la d o , d e s a r r o lla r la c a p a c id a d
e m p r e s a r ia l e n e l s e c to r ( q u e e n t r e n n u e v o s e m p r e s a r io s c o n n u e v a s id e a s y
m á s c a p a c id a d d e g e s tió n ) y , p o r o t r o la d o , in c r e m e n t a r e l f lu jo d e in v e r
s ió n e n c a p it a l f ijo p a r a la r e c o n v e r s ió n p r o d u c t iv a .
L a e c o n o m ía p o l ít ic a d e l A JU S T E E S T R U C T U R A L
E l d e s m o n t e p a r c ia l d e la s p o lít ic a s y lo s m e c a n is m o s d e p r o t e c c i ó n
a g r íc o la q u e im p e r a r o n h a s ta 1 9 9 0 y e l c o n s e c u e n te a ju s te e s t r u c t u r a l e n la
p r o d u c c ió n a g r o p e c u a r ia q u e e llo h a im p u ls a d o , h a n p r o v o c a d o e fe c to s r e -
d is t r ib u t iv o s im p o r t a n t e s d e l in g r e s o r u r a l e n t r e s e c to r e s s o c ia le s , r e g io n e s
y tip o s d e e m p r e s a a g r o p e c u a r ia . D ic h o s e fe c to s r e d is tr ib u tiv o s s e d e b e n a
lo s c a m b io s e n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n t r e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , la r e d u c
c i ó n y r e d i s t r i b u c i ó n d e la s t r a n s f e r e n c ia s q u e s e o r i g i n a n e n l a p r o t e c c i ó n
c o m e r c ia l y a la d i s m i n u c i ó n d e lo s s u b s id io s d ir e c t o s e n la c o m e r c ia liz a
c ió n y e l f i n a n c i a m i e n t o d e lo s c u lt iv o s .
E l c a m b i o e n lo s p r e c io s r e la t iv o s d e l s e c t o r h a t e n i d o , a l m e n o s , d o s
tip o s d e e fe c to s r e d is tr ib u tiv o s : e n tr e p r o d u c to r e s y c o n s u m id o r e s y e n tr e
3 H asta finales de los años o ch e n ta la exto rsió n guerrillera a ctu ó p rin cip alm en te c o n tra el lati
fu n d io ganadero exten sivo. La em presa agrícola y pecuaria m od erna estaba relativam en te al m argen
de esas presiones extorsivas.
141
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
243
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
244
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA
L e c c io n e s d e l c a m b io e n la e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a
Las posibilidades de crecimiento agropecuario acelerado en Colom
bia están asociadas a la dinámica que puedan lograr los cultivos de produc
tos que no enfrentan la competencia de las zonas con fuertes ventajas com
parativas en la producción agrícola (Estados Unidos, Canadá, Ucrania,
Argentina, Australia, etcétera). Tales cultivos son: especies perennes tropi
cales (como frutas, palma africana, caña de azúcar y banano), cultivos in
tensivos en mano de obra (como las hortalizas), producción pecuaria inten
siva y productos forestales.
El destino estratégico de la producción debe ser el mercado de expor
tación, pero existe un amplio espacio para el aprendizaje y la consolidación
empresarial basado en el potencial de crecimiento del mercado interno.
Los cultivos comerciales tradicionales (cereales y oleaginosas de ciclo
semestral) deberán crecer con base en su competitividad en el mercado in
terno, para lo cual es fundamental llevar a cabo una sustancial reconversión
tecnológica que produzca un aumento en su eficiencia económica.
Los sectores en los que descansa el potencial de crecimiento agrope
cuario del país se caracterizan por ser muy exigentes en, por lo menos, tres
aspectos fundamentales: alta inversión fija por unidad de superficie con ci
clos de recuperación a largo plazo; alta capacidad de gestión empresarial y
245
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
C o n c l u s io n e s
1. El patrón de crecimiento a largo plazo del sector agropecuario se ha
caracterizado por una tendencia a lograr tasas cada vez más bajas. No obs
tante, también se observa un proceso de cambio en la composición de la
producción en el que aumenta la importancia de los cultivos permanentes y
de los sectores de producción de bienes “no transables”. Esta recomposi
ción productiva permitió en buena parte contrarrestar la drástica reducción
que afectó a la agricultura de ciclo semestral desde 1991.
2. Con algunas excepciones (caña de azúcar, palma africana y café) des
de mediados de los años setenta la agricultura padece de un relativo estanca
miento tecnológico que no ha permitido mejorar significativamente la pro
ductividad. No obstante, la productividad media de la agricultura ha
mostrado una clara tendencia a aumentar, pero debido al fenómeno de sus
titución de cultivos poco intensivos por otros más intensivos.
3. Las políticas de apoyo sectorial, en particular las que implican trans
ferencias, han sido relativamente asimétricas entre actividades productivas.
Además han sido muy volátiles en el tiempo, configurando un ambiente de
incentivos contrarios a una vinculación estable y a largo plazo de las empre
sas y de los empresarios al sector (con excepción de los cultivos de exporta
ción, la producción pecuaria y la caña de azúcar). Esto probablemente ha
incidido en escasa formación de capital fijo y consolidación de tradición
empresarial en el sector, y consecuentemente en la precaria dinámica de
cambio tecnológico en el sector.
246
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
2-47
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
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14 9
Una política
comercial
de transición para
la agricultura*
JE S Ú S A N T O N IO B E JA R A N O * *
«
lo que surge más persistentem ente a l observar el análisis form a l de
k J u íz ú s
Este artículo remplaza la ponencia que el profesor Jesús Antonio Bejarano no pudo presen
tar en la sesión de la Cátedra el día 18 de septiembre de 1999.
Asesinado el día 15 de septiembre de 1999.
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
I n t r o d u c c ió n
Este trabajo busca proponer un conjunto de reflexiones sobre las po
sibilidades y características de una política comercial agrícola de transición,
es decir, de una política que permita pasar de una agricultura protegida y
aislada de señales de precios internacionales a una agricultura abierta capaz
de competir en el mercado mundial. Aunque la política comercial afecta di
recta o indirectamente al conjunto de la actividad agrícola, el énfasis de es
tas consideraciones se centra principalmente en los productos importables,
los cuales estuvieron ampliamente protegidos durante varias décadas y en
los que especialmente recaen los efectos adversos de la apertura comercial.
Este documento no aspira a describir el detalle del proceso de apertu
ra en la agricultura ni las políticas comerciales actuales, tampoco aspira a
juzgar sus contenidos ni a formular propuestas o recomendaciones detalla
das sobre eventuales instrumentos para la política de transición1. Su propó
sito se reduce a establecer los elementos centrales de la discusión sobre las
intervenciones gubernamentales en los precios internos o en los precios de
frontera y a contribuir a las reflexiones en orden a sustituir los tradicionales
esquemas de apoyo de precios por otros más competibles con las nuevas
realidades de la economía internacional: esto implica ampliar el margen de
maniobra para diseñar instrumentos, precisar indicaciones sobre los arre
glos institucionales necesarios para ello y alertar sobre aquellas limitaciones
políticas, operacionales e institucionales que pudieran preverse para enfren
tar la transición y sobre las cuales debieran realizarse esfuerzos especiales a
fin de asegurar una conducción exitosa de las políticas comerciales agrícolas
en el futuro.
La primera sección describe de manera sumaria las nuevas circuns
tancias externas que delimitan las intervenciones de política comercial del
país y en los cuales descansó hasta hace unos años buena parte del desarrollo
productivo de una amplia gama de cultivos. Se trata principalmente de lla
mar la atención sobre el contexto en el que se desenvuelve el problema cen
tral de la política agrícola: esto es con qué instrumentos enfrentan la com
petencia internacional, cómo ajustar el sector a las nuevas condiciones,
cómo reducir los traumatismos y los efectos adversos de la apertura comer
2.52
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
cial y qué ripo de política compatible con las restricciones del marco de la
Ronda Uruguay es la que más puede contribuir al crecimiento agrícola en
un contexto libre de mercado.
La segunda sección repasa las implicaciones de las reformas de políti
ca comercial en el ámbito productivo y en el ámbito de las tensiones políti
cas que surgen de esas reformas, más precisamente de la remoción de las in
tervenciones en precios2, examinando desde esa perspectiva los problemas
de gradualidad y las condiciones políticas de supervivencia de las reformas.
La tercera sección examina la experiencia internacional de reformas comer
ciales en las últimas décadas, con el fin de mostrar cómo surgen las presio
nes de contrarreforma, qué papel las condiciones económicas y políticas in
mediatamente anteriores a la consolidación de los resultados de la reforma y
los requisitos que deben cumplir para asegurar la viabilidad y la irreversibi-
lidad de las políticas de apertura comercial. La cuarta sección aborda la dis
cusión sobre costos y beneficios de las reformas en el corto y largo plazos, el
papel de la inercia (generada por un largo período de protección), de la in
clinación a la búsqueda de rentas, de la incertidumbre y del equilibrio polí
tico sobre la demanda de protección que normalmente se ampara en una
falta de comprensión de las dificultades de corto plazo que resultan del des
monte de las intervenciones. Finalmente, se exponen algunas consideracio
nes sobre las áreas de política que deben recibir mayor atención a efectos de
facilitar la transición.
El n u e v o e s c e n a r io
2 Esta sección desarrolla y complementa una hipótesis sugerida en un trabajo anterior del au
tor, siguiendo la misma línea de análisis [Bejarano 1995-96].
3 Un examen amplio de las nuevas condiciones de la política agrícola, de las implicaciones so
bre la agenda de políticas y de los instrumentos de las intervenciones estatales puede verse en Bejara
no [1977]. Aquí se resumen los aspectos principales.
253
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
2-54
UNA POLITICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
155
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
256
UNA POLÍTICA COMERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
*57
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
258
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA L\ AGRICULTURA
259
DESARROLLO ECO N Ó M IC O Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
5 Una cierta inercia parece oponerse a los cambios de enfoque de las políticas. Para situar esos
cambios en una perspectiva más amplia de lo que ha sido la formulación de políticas en el pasado,
ver Anderson y Hayami [ 1986] y Staatz y Eicher [ 1984]. Las implicaciones de los modelos de inter
vención agrícola en la fase substitutiva se examinan en Krueger et al. [1988, 1990],
260
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
el nuevo contexto, están todavía poco desarrollados o quedan fuera del ho
rizonte cultural de los segmentos campesinos.
Una tercera gran cuestión es de orden institucional. La manera como
se está enfrentando la crisis, es la de duplicar organizaciones, destruir meca
nismos para erigir otros, fragmentar y reagrupar las funciones públicas, sin
que medie una jerarquización de fondo de los objetivos que se persiguen y
de los costos de adaptación a los nuevos esquemas, reglas y políticas; hay
cierta propensión cuatrienal a reinventar el país, sin que se asuma a fondo la
notoria obsolescencia institucional que permea toda la estructura del sector
agropecuario.
L a e c o n o m ía p o l ít ic a d e la t r a n s ic ió n
Aún cuando en el mediano y largo plazo es perfectamente factible ar
ticular una estrategia que pueda ir resolviendo los problemas de moderniza
ción y reestructuración de la estructura productiva, en el corto plazo los di
lemas fundamentales están centrados en la política comercial, entendida
como la dimensión en al que se decide la supervivencia de muchos segmen
tos productivos de la actividad agrícola, se apuntala la capacidad para em
prender la transición y se generan espacios para construir ventajas competi
tivas [Houck 1987].
De hecho, la política comercial (es decir todos aquellos elementos de
protección que conciernen a los precios, particularmente a los precios de
frontera y a las intervenciones de precios internos) apunta en esencia a defi
nir la distancia entre los precios internacionales y los precios internos de los
bienes comerciables (importables) y en consecuencia decide a corto plazo
sobre los aumentos de la producción y de la productividad, sobre los impac
tos sociales y sobre las nuevas condiciones de desempeño de la agricultura.
La política comercial se asocia también a la reducción de la incertidumbre
de los productores y a la estabilización de los precios, decide así mismo so
bre los aspectos concernientes a la seguridad alimentaria en el corto plazo,
(disponibilidad y acceso a los alimentos importables). Finalmente, la polí
tica comercial dados sus efectos sobre la producción el empleo y los ingresos
rurales, está de manera directa, asociada a los factores tales como la estabili
dad política y social y a las condiciones de gobernabilidad en las áreas rurales.
Consideremos brevemente los factores productivos, fiscales y distri
butivos. De hecho, la política comercial y las intervenciones en precios, en
tanto definen los precios relativos entre importaciones y precios internos,
deciden en primer término sobre la producción, dada la sensibilidad de los
261
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
z6i
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
6 Para un examen de los múltiples objetivos, ver Knudsen y Linden [1995, 379 y ss.].
263
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
264
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
265
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
tores rurales7, y mucho menos fueron claras las formas de esa intervención,
oscilando entre el énfasis en las acciones directas y las neutralizaciones indi
rectas más o menos casuísticas, sin que se advirtiera la presencia de un fuerte
marco normativo. Es cierto en todo caso, que las intervenciones de todo
tipo generaron una considerable inercia e innumerables barreras de resis
tencia a los cambios de política, lo que hace aún hoy difícil políticamente
emprender reformas con alguna perspectiva de estabilidad.
Las distorsiones introducidas en la producción y en los mercados
agrícolas por cuenta de los múltiples objetivos de la política sectorial de pre
cios, condujo por otra parte a distorsionar la estructura de los incentivos al
acrecentar los precios de los bienes sustitutos de importaciones, en relación
con los precios mundiales. Ello a su vez condujo a que la economía produ-
7 Cabe recordar aquí que los objetivos económicos de las intervenciones en los precios o en
los mercados agrícolas consideran que en teoría, y bajo supuestos bien conocidos, el libre comercio
internacional debe conducir a un precio “único” de un bien determinado que sirve de referencia
para las decisiones de producción y asignación de recursos en los países. Sin embargo, además de que
no son claros los mecanismos a través de los cuales en una economía abierta los precios internaciona
les se transmiten a los precios internos, en la práctica, la formación de un “ precio único” (o lo que es
lo mismo, el precio internacienal de referencia) se altera por tres razones principalmente: 1. Por las
intervenciones de precios que resultan de objetivos de estabilización de mercados (práctica general),
de estabilización de ingresos de productos particulares (práctica de los países desarrollados) o por ra
zones de asignación de recursos o de abaratamiento de costos de bienes agrícolas (práctica de los paí
ses en desarrollo especialmente en América Latina). Cuando se habla de reformas políticas comer
ciales agrícolas, usualmente se alude a este último tipo de prácticas que resultan inconvenientes para
el crecimiento global en cuanto comprometen el proceso global de asignación de recursos. 2. Por
los diferenciales de los costos de transporte y en general de los costos de comercialización interna.
Estos diferenciales pueden surgir no solo por las deficiencias que tenga un país (o una región) en
materia de infraestructura de cormercialización, sino de deficiencias en el desarrollo de las institu
ciones de mercado. Ambos factores en todo caso, representan “externalidades” que en casos como el
colombiano, significan desventajas competitivas importantes para los productos agrícolas vis h vis el
mercado internacional y que deben considerar a la hora de examinar los mecanismos y los niveles de
la protección. 3. De imperfecciones en la estructura de los mercados. Son de especial importancia
las estructuras concentradas de las cadenas de comercialización y los estrangulamientos de los pre
cios que se experimentan en algunos puntos de la cadena por razón de ineficiencias productivas. Ello
requiere intervenciones de orden administrativo o de intervenciones de mercado que aseguren la
transparencia de estos y la formación de precios domésticos transparentes y competitivos. En esas
circuntancias es relevante hacerse dos tipos de preguntas: De un lado, cuanto de los factores de in-
sertidumbre, inestabilidad y desempeño de precios vis h vis los precios internacionales se debe a cam
bios en la política comercial y cuánto a los factores internos (transporte, comercialización, estructu
ra de cadenas, falta de transparencia en los mercados, intervenciones del gobierno, etc.). De otro
lado, cuánto nivel de protección, qué tipo de protección y durante cuánto tiempo, se requiere para
estabilizar la producción agrícola de forma de igualar sus condiciones de desempeño respecto del
mercado internacional.
266
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
8 La literatura sobre el tema es abundante, ver Murphy [1993]. Los ensayos clásicos sobre el
tema son Bates [1981, 1983].
267
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
9 Cega [1997], Ospina [1997a, 1997b], Gutterman [1994], Los ajustes no se han distribuido
proporcionalmente en los cultivos ni en las diferentes regiones agrícolas del país. Las regiones donde
más descendieron los cultivos transitorios no necesariamente registraron aumentos en los cultivos
permanentes y en ellas se pueden evidenciar efectos recesivos netos en la producción y el empleo.
10 La evidencia sobre estas transferencias es significativa, ver Alvarez [1997], Banco Mundial
[1995], Barbosa y Jaramillo [1995].
2.68
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
11 Bonnen y Browne [1989]. Krueger, a su vez, ha intentado explicar los ciclos de elaboración
de políticas agrícolas y el proceso de pare y siga de las políticas de precios. Según Krueger [1996], el
discernimiento central de la económia política en lo que respecta a la reforma de la política econó
mica en los países en desarrollo es que una gran parte de los ciclos políticos y económicos es endóge
na. Las consecuencias económicas intencionales (u otras) de las decisiones políticas alteran el equili
brio político, las consecuencias políticas de las políticas económicas son igualmente importantes.
12 El estudio no se refiere específicamente a la agricultura pero sus conclusiones se aplican a to
dos los sectores.
269
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
ral y por diversas razones hacia la fase dos, a la que de un modo más o menos
inevitable sigue después la fase tres; luego se observa que después de la fase
tres puede producirse o bien una reversión a la fase dos o bien un avance ha
cia la fase cuatro; esta a su vez puede terminar ya sea en la fase cinco o en
una reversión a las fases uno o dos.
Esta estilización de fases es de gran utilidad para caracterizar la
evolución de los regímenes comerciales y de pago y resultado ser bastan
te relevante para los análisis de las políticas de precios agrícolas y para se
guirle la pista a la historia de los precios agrícolas [Krueger et al. 1992].
Por supuesto, las interacciones políticas proporcionan una razón des
criptiva y precisa para examinar la dinámica de esa evolución. Al inten
tar anular el mercado y orientar la economía mediante medidas admi
nistrativas, la imposición inicial de controles (fase 1) pone en marcha
respuestas económicas que hasta cierto punto desafían el empeño de
quienes imponen los controles; las respuestas de los políticos dan lugar a
la fase dos; tarde o temprano, un comportamiento económico poco sa
tisfactorio origina la necesidad política de “intentar algo” para cambiar
los resultados, lo que se traduce en un avance hacia la fase tres. Si la si
tuación político económica de fondo es suficientemente adecuada para
que el programa de reforma tenga bastante alcance y credibilidad, el
comportamiento político subyacente puede mejorar (fase 4). Esto pue
de permitir una mayor liberalización en tanto que al mismo tiempo se
fortalece la influencia política de nuevos grupos (por ejemplo los expor
tadores) y se crea apoyo popular debido a una mejora del comporta
miento económico global. Si una vez que el proceso ha dado comienzo
se producen dificultades económicas debido a una conmoción externa u
otras circunstancias internas, los políticos pueden decidir reinstaurar el
mecanismo de control (reversión a la fase 2).
Cualquiera que sea el resultado, está claro que existe una lógica po
lítico económica de la evolución de los controles e intervenciones de pre
cios en cuanto se imponen por primera vez. El período de proliferación de
controles puede ser más corto o más largo dependiendo de las circunstan
cias y de las reglas políticas de los diferentes grupos; el programa de refor
ma puede llegar más tarde o más temprano y ser más fuerte o más débil,
pero las interacciones entre los esfuerzos del mercado para evitar los con
troles y los esfuerzos del Estado por mantenerlos, parecen dar a entender
que existe un proceso subyacente que conduce desde la fase uno a la fase a
la fase dos y después en un punto determinado a la fase tres; el que a la fase
270
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
L a d in á m ic a d e la r e f o r m a :
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA
De hecho, las reformas de política comercial emprendidas a co
mienzos de los noventa y sus implicaciones para la agricultura, han sido
sometidas a intenso debate de parte de los economistas y de los sectores
agrícolas. Este debate, por cierto, ha parecido hasta ahora bastante más
interesado que analítico y no se ha sustentado en evaluaciones sistemáti
cas y desapasionadas sobre la naturaleza de las reformas, sobre sus efec
tos puntuales y generales, sobre el grado en que, vis á vis otros factores,
han incidido en el desempeño de la actividad económica, en la reasigna
ción de recursos, etc. Esa evolución es imprescindible14. No menos im
portante es evaluar el lugar de la agricultura en el conjunto de las refor
mas, porque si bien el sector tiene características específicas que
ameritan grados de intervención diferentes a los de otros sectores, es
preciso discutir el grado en que esas intervenciones deben aislarse del cli
ma general de liberalización del comercio, el alcance de la selectividad y
el grado y las razones por las que se debe interferirse en la asignación de
recursos entre exportables y importables y entre comerciables y no co
13 En realidad, desde 1985 hasta hoy, las políticas agrícolas, al menos en el caso colombiano,
parecen situarse entre las fases 3 y 4, con una presión cada vez más visible de muchos sectores pro
ductivos por una reversión hacia la fase 2 caracterizada, como ya se señaló, por medidas que se pro
ducen como reacciones ad hoc a las diversas respuestas de política.
14 Para una perspectiva general, ver Hallberg y Wendy [ 1992]. En cuanto a la agricultura, son
importante las aproximaciones de Jaramillo y Junguito [1993] y Ocampo [1993].
271
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
2.7 a.
UNA POLÍTICA COMERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
273
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
torsionantes hayan sido éstas, tanto más difícil será el éxito de la reforma; el
estudio así lo señala.
En todo caso, un aspecto importante de los problemas asociados a la
transición son las condiciones de supervivencia de las reformas y de los pro
cesos de liberalización comercial18. De hecho, como anota el estudio del
Banco Mundial, los países se han embarcado en la liberalización económica
en medio de una amplia variedad de circunstancias económicas; a riesgo de
simplificar, las condiciones iniciales se agrupan bajo tres títulos principales:
desastre, estabilidad y caso intermedio; de hecho el estudio indica que los
programas que comenzaron bajo grandes apremios económicos tendieron a
ser fuertes y rápidos y por tanto, relativamente durables; los programas
adoptados en circunstancias más amables y en especial aquellos que suce
dieron a episodios anteriores de reformas también lo hicieron muy bien.
Los casos intermedios, como las reformas que se iniciaron bajo señales de
debilitamiento del desarrollo económico, aunque no es el estallido de una
crisis, fueron las de menores posibilidades de éxito. Tres de los 36 países
considerados en el estudio Argentina, Chile e Indonesia, mostrados siem
pre como los paradigmas del éxito de la liberalización comercial, correspon
den a la categoría de los peores casos. Otros seis episodios empezaron con
desastres económicos similares pero sin levantamientos políticos y en todos
esos casos de desastre, donde los programas fueron fuertes, cuatro de ellos se
mantuvieron completamente y los dos restantes fallaron.
Ai otro extremo de la escala se ubicaron 18 casos, la mitad del total
que comenzaron cuando las circunstancias eran estables. Las proporciones
de los programas que sobrevivieron, sobrevivieron parcialmente o fracasa
ron son aproximadamente iguales. Tomando la totalidad de la muestra.
Los 12 episodios restantes (los casos intermedios), se dividen en varias op
ciones, que no es del caso examinar en estas consideraciones muy esquemá
ticas y generales.
La lección principal, en todo caso, es que al parecer las condiciones
iniciales promueven el éxito en la medida en que propician reformas auda
ces y políticas adecuadas para respaldarlas. Reformas para resolver proble
mas acuciantes de estabilidad económica se puede emprender con un grado
fuerte de liberalización y sin mayores gradualidades (Chile en los setenta,
l8 Para una significativa aproximación analítica, ver Przeworski [1995]. También conviene la
lectura de Falvey y Cha Dong [1992], y Smith [1994].
2-74
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
*75
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
fueran sustanciales, es posible que las penalidades a corto plazo hicieran po
líticamente impracticable la liberalización.
En términos de producción y empleo, es importante distinguir entre
los efectos de la liberalización y los efectos atribuibles a otros factores; en
conjunto, la evidencia internacional muestra que los efectos de la liberaliza
ción en el desempleo han sido pequeños; en muchos países el empleo no ha
disminuido ni siquiera en amplio sectores específicos de la economía como
la manufactura; los estudios han mostrado también que la liberalización no
ha significado, en la mayor parte de los casos, menor producción o menor
crecimiento económico aún en el corto plazo. En realidad, la reforma co
mercial, en particular cuando esta es rápida y fuerte, se asocia con un mayor
crecimiento desde el principio, como resultado de la liberalización del co
mercio y de los aumentos del empleo15. En muchos países los regímenes an
teriores a la reforma ejercían discriminación contra la agricultura. Tan pron
to como esta política se reverso, la producción agrícola comenzó a aumentar
incluso en algunos casos a aumentar su participación en el ingreso nacional,
(esta experiencia contradice al concepto popular, según el cual, los agriculto
res reaccionan con lentitud a nuevos incentivos), mientras tanto el creci
miento del producto en los sectores manufactureros tendía a disminuir como
regla general en el primer año de la reforma, pero fue una disminución transi
toria, y se contrarresto rápidamente Knudsen y Lindert [1995,71 y ss].
Además de examinar los efectos de la reforma comercial en el creci
miento, es importante velar por que los costos a corto plazo en la liberaliza
ción sean cuales fueren, no recaigan en forma desproporcionada sobre los
pobres; este riesgo es considerable en términos de una respuesta por la vía
de producción y empleo sobre todo en algunos segmentos campesinos la
evidencia derivada de estudios previos sugiere insistentemente que en los
países en desarrollo el sector exportador es relativamente intensivo en tér
minos laborales mientras que los substitutivos de importaciones tienden a
ser intensivos en capital; si es así, la liberalización incrementará la demanda
de trabajo y la participación de los salarios en el ingreso nacional, de modo
que la mejora en la distribución del ingreso debería reforzarse, porque el
sector que más rápido se expande después de la liberalización con frecuen
cia es la agricultura donde los salarios son bajos. Todos estos argumentos,
19 Knudsen y Lindert [1995, cuadro 6-1]. Para una evaluación relevante y muy pertinente
para la discución actual, ver Lora y Barrera [1997].
276
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
20 Una consideración específica sobre el caso colombiano referido a las reformas de 1991 y
1992 puede verse en Cepeda [1994].
177
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
L a s d if i c u l t a d e s d e la t r a n s ic ió n
El “valle de la transición” (tomamos esta expresión de Przeworski)
alude el paso de una agricultura protegida, intervenida y regulada tanto en
términos de precios como en términos de mercado de factores, a una eco
nomía abierta y desregulada. Atravesar este valle supone no solamente su
perar las inercias que han generado largos años de intervención, sino el dise
ño de una política realista que además de comprender la naturaleza de las
variables que están interviniendo en las dificultades presentes de la agricul
tura, sea capaz de proponer un esquema de política que pueda sostenerse
durante un plazo razonable y de disponer un cuadro de incentivos suficien
tes para superar la incertidumbre que genera la propia transición en los
agentes económicas.
Emprender el camino de la transición debe suponer el cumplimiento
de por lo menos cuatro condiciones:
1. En primer lugar, superar los problemas de economía política que re
sulta no solo de la inercia de la protección sino principalmente de los
costos económicos y políticos de corto plazo derivados del paso de
una economía cerrada a una economía abierta. Estos costos, como ya
se ha señalado, conciernen de un lado al ámbito económico, es decir
a los impactos sobre la producción, el empleo y la distribución del in
greso y, de otro lado, a los problemas políticos que acarrean las reac
ciones de los agricultores y que pueden asumir formas que van desde
las presiones políticas hasta las movilizaciones sociales [Ray 1990,
Krueger 1996b].
2. Sostener un esquema consistente no solamente en términos de su du
ración, es decir, que el proceso de reforma no esté sometida al “pare y
siga”, a los retrocesos y a las reversiones de las decisiones de política
por cuenta de la insuficiencia de resultados de corto plazo o como
respuesta a las presiones políticas o a las protestas sociales.
3 . Comprender la naturaleza de las variables que inciden en el compor
tamiento de la agricultura, tanto las que conciernen a las nuevas di
mensiones de la política comercial, como aquellos otros aspectos que
no resultan de ésta y al mismo tiempo que sea capaz de diferenciar lo
278
UNA POLÍTICA COMERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
2.1 Para una consideración de la evidencia, ver Agarwala [ 1983], Aghazadeh y Evans [ 1988], y
Bale y Lutz [1988].
179
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
22 Krugman [1993]. El tema dispone de amplias referencias que deberián utilizarse en el caso
colombiano: Smith [1994], Berry [1977], Borcherdeng [1977], Brooks y Cárter [1994], Browne
[1988],
28o
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
281
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
nen en parte la función del Estado en la economía. Estas funciones sin em
bargo, tienen unas consecuencias que sólo afectan a la asignación de recur
sos y al crecimiento es decir al ámbito económico, sino también al
equilibrio de la influencia política, como tal. Esto es así tanto en el terreno
de las políticas microeconómicas o sectoriales como de las políticas macroe-
conómicas. De hecho, el éxito económico puede crear una base política en fa
vor de la liberalización, pero el fracaso económico derivado no solamente de la
liberalización sino de cualquier otra circunstancia que pueda mal intenciona
damente ser atribuida a la previa apertura, o que pueda ser pasada contra el go
bierno a título de cuenta de cobro para presionar reversiones, puede amenazar
los poderes del propio Estado, de modo que un cambio en el equilibrio político
puede ocasionar una intensificación de los controles, aumentar la presión por
más intervención y una reversión hacia la fase 2, revirtiendo por lo tanto el ciclo
de la reforma23. En muchos países, la coalición de gobierno en términos secto
riales esta formada por políticos, burócratas, empresarios e intelectuales que
apoyan o se benefician de estas políticas intervencionistas24.
La estabilidad del esquema de política en todo caso parece estar aso
ciado a la estabilidad política. De hecho, un solo gobierno de ninguna ma
nera garantiza continuidad en la reforma. Por otra parte, los cambios de go
bierno pueden ser consistentes y continuos o pueden propiciar una
reversión justificada, como ya se dijo, por cuentas de cobro que pueden re
sultar de la propia incompetencia del gobierno inculpando de su fracaso al
anterior. En todo caso, la totalidad de los países que liberalizaron sus econo
mías con éxito, tuvieron regímenes políticos estables que aseguraron la con
tinuidad de la política por al menos seis años, período que normalmente el
Banco Mundial considera como un punto crítico para asegurar el éxito de
la reforma, pero tal compromiso, hay que insistir, requiere el nivel corres
pondiente de continuidad política.
23 Para un examen de la coyuntura política de 1991 y 1992 en relación con el proceso de aper
tura, ver Cepeda [1994, cap. 4] y el prólogo de César Vallejo M., especialmente las páginas XXXV y
XXXVI.
24 Estos son, de nuevo, temas que requerirían estudios detallados para el caso colombiano.
Ver, por ejemplo, Fimdlay [1989] y Hartlynn [1985].'....
282
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
25 Es cierto que ha habido una notoria caída en la rentabilidad de la mayoría de los cultivos,
pero los análisis de C EG A a este respecto muestran que las márgenes sobre costos, que se definen
como cociente entre los índices de ingresos brutos y los costos de producción como indicador de las
tendencias de rentabilidad, son heterogéneos a lo largo del período 1975-1996. Sin embargo, se
pueden destacar algunas situaciones de diferenciación. En sólo 6 de los 21 productos considerados,
las márgenes sobre costos aumentaron entre 1991-96, en los demás ha predominado una tendencia
al deterioro de dicho margen; además del arroz los productos que han mejorado sus márgenes sobre
costos son los relativamente menos transables, plátanos, frutales, hortalizas, papa y fríjol; en esos ca
sos el aumento del margen se explica por el efecto combinado del incremento de los precios relativos
del producto con mejoras en los rendimientos que contrarrestan el alce en los jornales. Los cereales
(excepto arroz), las oleaginosas — típicamente bienes importables y productos de ciclo corto— son
los que registraron un proceso más acelerado de deterioro del margen sobre costos de 1991. Ver
C EG A [1997], Junca [1995] examina con mayor detalle los productos más protegidos.
26 Un primer intento, aunque excesivamente simplificado dadas las condiciones del debate
público es el Junguito y Ospina [1997].
283
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
284
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
285
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
tados por las políticas comerciales. En ese contexto, parece haber, sin duda,
una explicable renuencia a emprender inversiones de mediano o largo pla
zo, a emprender procesos de transformación en el interior de las unidades
productivas, de acometer cambios tecnológicos, reestructuraciones de la or
ganización de los cultivos en fin. En ese clima, es fácil advertir, más bien, la
tendencia a generar presiones por intervenciones de corto plazo, sin que sea
fácil columbrar un escenario en el cual pueden converger los intereses del
país como un todo con los intereses de sectores que en el corto plazo están
siendo afectados por la apertura comercial.
De hecho, la transición hacia una economía abierta implica una suer
te de incertidumbre estructural, definida no como incertidumbre sobre el
valor de las variables de precios o cantidades (incertidumbre paramétrica),
sino como una imposibilidad de vislumbrar el escenario de lo que ha de ser
el futuro de la actividad económica. La incertidumbre a la que nos estamos
refiriendo, (parecida a caminar en la niebla) es al riesgo de la dispersión de
posibles resultados y no al riesgo entendido como la probabilidad de que los
retornos de una determinada decisión caigan por debajo de un nivel crítico,
por ejemplo de beneficios cero, definición que estaría más asociada a la in
certidumbre paramétrica. Precisemos más el alcance de esta definición.
La incertidumbre y el riesgo entendidos como la inminencia de resul
tados inciertos (técnicamente, como la dispersión de la probabilidad sobre
los resultados de una actividad o una decisión económica) están asociados a
la falta de información sobre parámetros o variables, a la falta de coordina
ción de la gestión en las unidades productivas o la existencia de un ambien
te complejo. Lo primero se resuelve con arreglos por ejemplo sobre seguros
o mercados de futuros, lo segundo por ejemplo con arreglos de mercado y
lo tercero (la incertidumbre estructural resultante de enfrentar un ambiente
complejo) sólo puede enfrentarse con arreglos institucionales. En otra pers
pectiva, toda actividad empresarial, en su interacción con el resto de activi
dades económicas, está expuesta a la influencia de cambios inesperados en
el entorno, la cual se refleja en los resultados; los riesgos pueden tener diver
sas fuentes de origen, el proceso productivo, el mercado, la tecnología y la
política económica y social, entre otras; de modo que el riesgo de produc
ción puede ser neutralizado mediante factores de tecnología, seguros, etc.
Los riesgos tecnológicos pueden resultar de las variaciones del volumen de
producción y precios que se pueden presentar debido a la tecnología utiliza
da, pero estos riesgos pueden ser neutralizados en buena medida mediante
intervenciones respecto del tipo de tecnología, diversificación del riesgo,
286
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
2-8 Las dimensiones del riegos, pese a su importancia para las decisiones de los agricultores, no
suelen considerarse normalmente en las discusiones de políticas agrícolas. Para un tratamiento am
plio, ver Roussamet et al. [1979] y Barry [1984]. También es útil Cannock y González [1994],
287
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
288
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
2.89
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
ig Para un examen de las posibilidades de mecanismos como franja de precios, acuerdos de ab
sorción, cláusulas de salvaguardia aplicado a los cultivos en crisis, ver CEE [1996].
290
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
i s
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
íg i
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRANSICION PARA LA AGRICULTURA
30 En estos criterios nos beneficiamos de discusiones con funcionarios del Ministerio de Agri
cultura de Chile, especialmente con el ministro Emiliano Ortega, Esteban Marinovic y Antonio
Corvalán. También nos beneficiamos de documentos de los Ministerios de Agricultura y de Econo
mía de Chile [1995, 1996].
19 3
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
31 Así por ejemplo, el estudio del CEE identifica un segmento regionalmente localizado de
productores de cebada que operan en condiciones competitivas respecto del mercado internacional
y segmentos también localizados que deben ser objetos de un programa de reconversión y de ayudas
específicas.
294
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
295
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
296
UNA POLITICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
31 En la experiencia reciente de América Latina hay varios ejemplos de sectores industriales re
lacionados con la producción agrícola que fueron el núcleo articulador a través del cual se generó y
difundió el progreso técnico en el sector agrícola, ver De Rezende y Castro [1995].
297
DESARROLLO ECO N Ò M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
siderar a este afecto con mas detalle la naturaleza y bondades de los acuerdos
de competitividad como un arreglo institucional que facilita la gestión en la
cadena productiva.
1. De una parte, los acuerdos de competitividad agrícola permiten exa
minar el proceso productivo en términos de cadenas productivas y no
en términos de productos individualmente considerados. De otra
parte, ofrecen un escenario para dirimir los conflictos que resultan de
las distintas fases de la cadena. De hecho, la visión de cadena ofrece la
oportunidad de procesos de concertación en los aspectos comunes a
las distintas fases y la creación de alianzas frente a enlaces laterales de
servicios de apoyo. A su vez, los conflictos se refieren de un lado a la
determinación de precios en cada una de las fases, a los aspectos de
eficiencia de cada fase en la relación con sus enlaces inmediatos hacia
adelante y hacia atrás y a la explotación del poder de mercado de los
productos de cada fase. Estos tres aspectos se traducen, en definitiva,
en una tensión distributiva entre las fases de la cadena que se acentúa
considerablemente en una economía abierta con grados distintos de
eficiencia económica entre eslabones de la cadena.
2. Los aspectos de cooperación se refieren especialmente a información
de mercado (precios, calidades, comercialización, oportunidades de
mercado), tecnología y recursos humanos, productividad, inversión y
financiamiento, externalidades (sostenibilidad, infraestructura, etc.) y
marco legal. En general, es fácil encontrar mecanismos de cooperación
al rededor de estas áreas y arreglos institucionales (con participación
del gobierno) que conduzcan a gestionar esa cooperación. Sin em
bargo, la característica principal de esta cooperación es que sus resul
tados se refieren al mediano y el largo plazo y no impiden la gene
ración de conflictos de corto plazo.
3. En una economía abierta y de libre mercado los conflictos de corto
plazo entre fases de la cadena deberían zanjarse mediante mecanis
mos de mercado. Si ello no ocurre se debe a las intervenciones en pre
cios por distintas razones: por las intervenciones de precios en la fase
agrícola, por los diferenciales de los costos de transporte y en general
de los costos de comercialización internacional y finalmente por im
perfecciones en la estructura de los mercados. En esas circunstancias,
los conflictos se refieren a los factores de determinación de precios de
frontera (protección y otros aspectos de política comercial externa) a
la política de comercialización interna, a la distribución de los efectos
1 98
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
Reconversión y reestructuración
Habrá que precisar lo que se entiende por reestructuración y recon
versión, esta última se entiende como un cambio de actividad, es decir el
cambio en el uso de los recursos que implica extinguir la actividad no com
petitiva para establecer otra completamente nueva, mientras reestructura
ción significa modificar la naturaleza de las explotaciones, por ejemplo,
cambiando las variedades, cambiando los productos más adaptados a la de
manda, etc. o intentando procesos de diversificación como la introducción
de otros cultivos, lo que especialmente no es fácil en las economías campesi
nas que resisten más los elementos que amenazan su viabilidad.
Por supuesto, la diversificación o la reestructuración no se dan es
pontáneamente. Es urgente iniciar un programa de reconversión de áreas
críticas orientadas al mejoramiento o sustitución de rubros de baja rentabi
lidad y acentuar esos esfuerzos hacia los segmentos ubicados en zonas con
alternativas productivas restringidas, especialmente en los cultivos en crisis.
Ello implica, en algunos casos, disminuir la superficie cultivada, desplazar
los recursos para utilizarlos en rubros mucho más promisorios y asesoría
para aumentar los rendimientos de los productores que logren mantenerse
en el rubro respectivo33.
Por otra parte, la reconversión o la reestructuración tienen dimensio
nes regionales que van más allá de la modernización, la tecnificación o ser
competitivos internacionalmente y cuya solución ya tiene una metodología
que se ha aplicado a las reestructuraciones sectoriales34. El problema de
adaptación regional, es decir, la reestructuración o reconversión agrícola
con efectos con el territorio y el mundo rural, impone necesidades nuevas
que es preciso estudiar con una metodología distinta a la de cambio de cul
tivo. De hecho, en el contexto regional una reestructuración sectorial pue
de ir acompañada de un paquete rural paralelo que permita amortiguar los
efectos que la reestructuración o reconversión agrícola va a provocar sobre
299
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
300
UNA POLITICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
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304
El estado
de lasfinanzas
públicas
en Colombia
a fines del siglo XX
A N T O N IO H E R N Á N D E Z G A M A R R A
IG N A C IO L O Z A N O E .1
Los autores son respectivamente, miembro de la Jun ta D irectiva y Jefe del Sector
Público de la Subgerencia de Estudios Económicos d el Banco de la República
I n t r o d u c c ió n
Las finanzas públicas constituyen un amplio campo de análisis de la
teoría económica que se ocupa de los ingresos, los gastos y la deuda del go
bierno y de los impactos que su manejo tiene sobre el aparato productivo y
la organización de una sociedad.
En especial, las finanzas públicas se pueden referir al estudio de las
funciones del gasto público en la política económica gubernamental, a la
asignación óptima de los recursos, la eficacia de la utilización del gasto pú
blico, la distribución del ingreso y los efectos de la tributación. El análisis
también se puede enfocar hacia el tamaño del Estado y sus funciones, sobre
el impacto del déficit público en el ahorro, la inversión y la cuenta corriente
de la balanza de pagos, y más allá analizar el financiamiento del déficit y sus
efectos sobre la inflación, la balanza de pagos, el manejo de la deuda públi
C o n c e p t o s e in t e r r e l a c io n e s f u n d a m e n t a l e s
Las fin an zas públicas y el ciclo económico
En virtud de las ideas de Keynes se desarrolló la noción de que los
presupuestos deberían mantenerse balanceados en promedio en el curso del
ciclo económico, es decir, que sean superavitarios durante los períodos de
auge y deficitarios en las recesiones, mostrando un comportamiento anti
cíclico [Fisher y Easterley 1990]. Este sería el caso, principalmente, si las
fluctuaciones en la demanda agregada y del presupuesto se juzgaren tran
sitorias. Por ejemplo, una mejora en los términos de intercambio que au
mentara los ingresos del gobierno no debería producir cambios en los gas
tos e impuestos y, así, contribuiría al superávit. En este sentido, el superávit
o el déficit puede comportarse endógenamente respecto a la actividad eco
nómica porque los recaudos se incrementan en los períodos de auge, al au
mentar la base tributaria, aunque algunos gastos también son procíclicos.
306
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
307
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
1 Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues
frente a un déficit fiscal creciente y disminuciones en el déficit de la cuenta corriente se ha produci
do un ajuste notorio en el balance privado vía la disminución de la inversión.
308
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
modifican su patrón de gasto en razón a que éste depende del valor presente
del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos me
nos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del período
presente se compensa con aumentos en el futuro, sin alterar su valor presen
te, no hay razón para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del
tiempo ni cambios en el gasto privado de la economía. En este sentido, el
déficit fiscal de un período se corrige en el tiempo con mayores impuestos
sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeco-
nómicas3.
3 En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la ‘equivalencia ricardia-
na\ Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de
incentivo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias.
4 Si el régimen es de tipo de cambio fijo, la financiación externa del gobierno incrementa las
reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endógena, se expanden los medios de
pago. Por el contrario, si el régimen cambiario es de tipo flexible, la financiación aprecia el tipo de
cambio y puede contraer la demanda agregada.
309
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
310
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
L a sostenibilidadfiscal
Finalmente, el análisis de las finanzas públicas se puede hacer desde la
perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple
si el valor presente de los futuros superávit primarios es igual o superior al
saldo de la deuda existente.
Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el
gobierno para generar superávits primarios y de la evolución de la tasa de
interés que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables
para construir un análisis que se acerque más a la realidad. Por ejemplo, el
ritmo de los recaudos y, por esta vía, el resultado primario del gobierno de
pende en buena medida del crecimiento de la economía. Así mismo el go
bierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su déficit, además de la
deuda tradicional, como el señoreaje que está influenciado por la tasa de in
flación y por la demanda de dinero.
Así las cosas, la condición para hacer sostenible la política fiscal es
que el superávit primario más el señoreaje sirvan la deuda, de manera que
el coeficiente deuda a PlB se mantenga constante a lo largo del tiempo5. El
cumplimiento de esta condición depende del comportamiento de las
principales variables macroeconómicas, esto es, de la inflación, el creci
miento económico y la tasa de interés real.
Como epílogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la
incidencia de las finanzas públicas sobre el resto de la economía no es de total
discreción de las autoridades económicas, ya que se manifiesta a través de
muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector público
está altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes
diseñan y ejecutan la política. El exceso de gasto público (desharrorro) tiene
gran incidencia en la composición de la demanda agregada de la economía y,
a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina despla
zando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los dese
quilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar
el déficit público también afecta las tasas de interés y la inflación, lo cual de
sestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Fi
nalmente el endeudamiento público que es sostenible tiene un límite y éste
5 Lo cual significa que el sector público incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento
de la economía. Adicionalmente, en esta condición el señoreaje incluye tanto el impuesto inflacio
nario como los ingresos que recibe el gobierno por la creación de dinero, y el concepto de dinero re
levante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [1997].
311
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
E l t a m a ñ o d e l e s t a d o C O L O M B IA N O y SUS FU N C IO N E S
Hacia finales de los años ochenta se generó un consenso internacional
según el cual en América Latina el sector público había alcanzado un tamaño
exagerado, perseguía demasiados objetivos y sobreregulaba la actividad eco
nómica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento
económico [Carrasquilla 1999]. A partir de este diagnóstico, a principios de
los años noventa el gobierno colombiano -com o otros de Latinoamérica—
llevó a cabo un conjunto de reformas para redefinir las funciones del aparato
estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad económica.
Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad la llamada
apertura económica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en
la asignación de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la libera
ción del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financie
ro, al tiempo que propugnaba por la flexibilización del mercado laboral y la
profundización de la descentralización. En cuanto a este último aspecto,
Eduardo Wiesner anotó que:
312
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
nes públicos. Aunque más adelante se tratará el tema del proceso de descen
tralización y sus implicaciones fiscales, digamos aquí que el proceso fue
concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor
injerencia del mercado en la asignación de los recursos.
En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo
modificaciones substanciales al régimen de pensiones, propugnó por la
reorganización de las entidades públicas de la seguridad social, eliminó
la retroactividad de las cesantías, y en general, procuró la flexibilización
del mercado laboral.
En lo referente a las orientaciones del sector financiero, además de la
creación de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, con autonomía e independencia del po
der ejecutivo, las reformas buscaron la eliminación de la asignación secto
rial del crédito, la supresión casi total de las inversiones forzosas, el estable
cimiento de la multibanca por oposición a la banca especializada antes
existente y la reducción de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se
estableció el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la
República sólo con el voto unánime de los miembros de su Junta Directiva
y se tomó la decisión de privatizar buena parte de la banca pública que ha
bía quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de
los años 80. Finalmente, se eliminó el monopolio que tenía el Banco de la
República en la compra-venta de divisas, se modificó sustancialmente el
control cambiario y se determinó la no fijación administrativa de la tasa de
cambio, para lo cual se instituyó un sistema de bandas cambiarías que estu
vo vigente hasta finales de septiembre de 1999.
Pese a todas estas reformas, el tamaño del Estado no disminuyó sino
que aumentó durante los años noventa. Para explicar su evolución, se requie
re precisar que el Estado está conformado por distintos tipos de agencias pú
blicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal- y que
cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categorías: gobiernos centra
les, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas públicas6.
6 A manera de ilustración, entre las entidades de carácter nacional que conforman el gobierno
central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc.
Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SE N A , el IC B F , el IS S ,
Cajanal, etc. Empresas públicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA , etc. A nivel de los
departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente
con el nombre de entidades territoriales.
313
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
7 Como se hizo explícito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del go
bierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector público colombiano.
8 De acuerdo al BID las funciones ‘básicas’ se refieren a una amplia variedad de gastos diferen
tes a intereses de la deuda, seguridad social e inversión.
9 Estas cifras se expresan en términos del nuevo valor del PIB cuya base se estableció en 1994.
314
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
g r á f ic o i
T A M A Ñ O D E L E S T A D O : G A S T O T O T A L C O M O % D E L PlB.
— ♦— G N C -O-SPNF
E v o lu c ió n d e la s o p e r a c io n e s d e l g o b ie r n o n a c io n a l
Conceptos básicos
Estimar la evolución del gasto del gobierno, sus ingresos y el co
rrespondiente déficit supone una definición previa de la forma de medi
ción de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el déficit se
pueden medir a través de las operaciones de caja, o sea de los pagos en
efectivo realizados por la Tesorería General de la Nación. También se
pueden medir mediante el concepto de causación, o sea de las apropia
ciones presupuéstales que miden las autorizaciones máximas de ingresos
y gastos que el gobierno puede ejecutar en un período determinado. De
las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se
convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por
pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simple
mente reservas de apropiación los cuales corresponden a la parte del pre
3i 5
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
316
EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
3i 7
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
10 La tasa de crecimiento real de la economía fue en promedio 4,5% para este período.
318
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
G R Á F IC O 2
INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
13.5
12.5
11.5
10.5
9.5
8.5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 pr
319
32O
GRÁFICO 3
D I S T R IB U C IÓ N PORCENTUAL DE LOS REC AUDOS DEL G O B IE R N O
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 pr
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
GRAFICO 4
GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
20
18
16
14
12
10
8
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
pr
Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con
diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la
llamada ‘clasificación funcional del gasto’. Naciones Unidas identifica por
lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defen
sa, orden público y seguridad, salud, educación, protección ambiental y so
cial, administración general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del
Fondo Monetario Internacional (F mi), existe una segunda clasificación del
gasto denominada ‘clasificación económica’ en la cual los pagos se distin
guen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera-
321
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales
gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del emplea
dor, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, dona
ciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por
su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la
economía; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de pro
ducción por más de una vigencia.
Una variante de la clasificación económica descrita es agrupar los gas
tos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son
discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran interés analítico, pues nos
muestra cómo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discreción
en las acciones de política. Vale decir que los gastos obligatorios, o manda-
torios, son los que hace el gobierno para cumplir con su política de endeu
damiento y los que efectúa por mandato de la Constitución. En particular,
para una vigencia fiscal estarían conformados por los intereses de la deuda
pública y las transferencias a otras agencias públicas estipuladas por ley. Por
el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobierno
puede tomar decisiones y estarían dados por los gastos de funcionamiento
(servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de
inversión. También se consideran dentro de este grupo el llamado présta
mo neto, que son créditos netos (descontadas las amortizaciones) que le
otorga el gobierno a otras entidades públicas no financieras.
De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes
tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Gráfico 5. De
una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, ex
plicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en
menor medida, por el pago de la nómina y de los gastos generales. En la si
guiente sección de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de
descentralización y la dinámica de las transferencias territoriales. No obs
tante, para tener una idea sobre la expansión de los gastos por este concep
to, basta con señalar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del
producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36% . En
términos de los ingresos corrientes de la nación, las transferencias totales
ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos años (Anexo A .2)“. Por su
II Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 6 0 de 1 9 9 3 , así c o m o los recu r
sos girados p or pensiones y los destinados a las universidades públicas regionales.
322
EL. ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
1990 1991 1992 1993 1994 1 995 1996 1997 1998 1999pr
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
32-5
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
326
EL ESTADO DE L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
Tabla 1
Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales
Instrumentos
Objetivos Situado Participaciones Cofinanciación
fisca l m unicipales
1. Financiación de los X X X
servicios de educación y salud
2. Financiación de infraestructura X X X
3. Incrementar la capacidad X
fiscal de los municipios
4. Distribución intrarregional X X X
327
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
b. Otorgar autonomía total a las regiones para definir el uso de los recursos
de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educación y la
salud básicas, tanto por destino sectorial (educación, salud, agua potable,
deportes, etc) como por destino económico (inversión o funcionamiento).”
[CRGFP 1997, 28],
31 8
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
Tabla 2
Indicadores fiscales del sector público regional (1990-1997)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
D éficit o superávit total -0 ,2 5 -0 ,3 5 -0 ,1 7 -0 ,5 4 - 0 ,6 5 -0 ,1 1 -0 ,9 1 - 0 ,9 2
(% PIB)
A u ton om ía fiscal** 0 ,4 8 0 ,4 7 0 ,4 7 0 ,4 4 0 ,4 4 0 ,4 4 0 ,3 9 0 ,4 1
Ingresos tributarios/ 0 ,3 5 0 ,3 5 0 ,3 4 0 ,3 3 0 ,3 3 0 ,3 0 0 ,2 9 0 ,2 8
Ingresos Ctes.
* El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los
gastos corrientes.
** La autonom ía fiscal se define com o la relación entre ingresos tributarios y n o tributarios, y los gastos
totales.
F u en te: B an co de la República.
12 La autonomía fiscal se define como la relación entre los ingresos tributarios y no tributarios
sobre los gastos totales.
32 9
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
330
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
GRÁFICO 6
PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA
Porcentaje del PIB
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Pr
L a evasión y la elusión
La evasión y la elusión fiscal son fenómenos comunes a los países
donde existen tributos, y la preocupación de los administradores de los im
puestos, y del gobierno en general, no es en sí misma la presencia sino la ex
tensión de estas prácticas por parte de los contribuyentes. Desde una pers
pectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los
contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamen
te la redistribución del ingreso. En el campo de la programación y la ejecu
ción de la política económica, crea sesgos en los indicadores macroeconó-
micos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es
importante contar con una medida aproximada de la evasión y de la elusión
fiscal para saber qué tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor cer
tidumbre sobre la financiación efectiva de los programas públicos.
Los efectos económicos de la evasión y de la elusión fiscal son simila
res, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos públicos y se
incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Además, desde una
perspectiva teórica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales
para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia
es que mientras la evasión es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un
331
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN CO LO M BIA SIGLO XX
acto punible, la elusión se considera una forma legal de evitar los compro
misos tributarios de los agentes.
Por su naturaleza, la evasión fiscal es de difícil medición y no se en
contrarán estadísticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud.
Pero sí existen técnicas de medición que dan una idea aproximada del mon
to de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologías
de evaluación surge el interrogante acerca de cuál debe ser el ingreso que
es materia de gravamen y de evasión, puesto que puede ocurrir que de
una actividad económica legal no se declare correctamente el ingreso
gravable, por lo que se evade parcialmente la obligación tributaria o, al
ternativamente, que la actividad económica sea ilegal, es decir, pertenez
ca a la ‘economía subterránea’. Por supuesto que en este último caso, la
evasión es total.
Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para con
trolar la evasión y la elusión fiscal. Para referirnos sólo a lo que ha ocurrido
en los últimos años, vale la pena señalar que con los programas de apertura
internacional e integración económica con algunos países vecinos, el Esta
do procedió a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios
como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de po
líticas más generales de homogenización de tarifas. La fusión en una sola
entidad de la administración de los impuestos y aduanas nacionales (D lAN ),
se efectuó sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los proce
sos de recaudo. El control a la evasión, por otra parte, se ha implementado
de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente,
se ha atacado frontalmente el contrabando.
La tasas de evasión tributaria descendieron en Colombia a lo largo
de los años ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada.
Según diversas fuentes, la tasa de evasión del impuesto de renta y comple
mentarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos poten
ciales, era del 50% en 1981 y descendió permanentemente hasta 1991,
cuando se ubicó alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y al
canza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasión del I v a que a media
dos de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y
1990, para luego estabilizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Final
mente, el nivel de evasión aduanera como porcentaje de sus recaudos efec
tivos fue, en promedio, el 4 2,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y
Cadena [1994]).
331
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
L a i n f l e x i b i l i d a d d e l g a s t o 13
A diferencia de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Fi
nanzas Públicas, cuyos análisis pusieron de presente las dificultades inhe
rentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones'4, es frecuente
oír voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos
de carácter exclusivamente voluntaristas.
Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobierno cen
tral puede a su arbitrio determinar el monto y la composición del gasto, y
desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como pro
porción de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no
profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en rela
ción con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitución de 1991 y
algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desco
nocer la necesidad de alcanzar acuerdos políticos con diferentes grupos socia
les, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo.
La Constitución de 1991 previo que el gobierno nacional transferiría
mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la
Nación. De igual forma la Ley 100 de 1993 determinó el reconocimiento y
pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determinó transfe
rencias a las universidades con incrementos anuales en términos reales
[Córdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del
gobierno nacional.
La evolución de las transferencias totales puede verse en el Anexo
A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligato
rio a la participación de los municipios en los ingresos corrientes, al situado
fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universi
dades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad
social.
De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en
cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables
fuera de su control como son el saldo de la deuda en el período anterior, la
333
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
334
F.L ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
Tabla 3
Gasto del gobierno como porcentaje de los ingresos corrientes
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Transferencias 4 2 ,4 4 0 ,4 4 4 ,8 46 ,1 4 9 ,5 5 2 ,3 5 9 ,3 5 3 ,4 6 0 ,2 7 3 ,4
T o ta l gastos 5 5 ,7 5 3 ,2 5 5 ,4 5 7 ,2 6 0 ,9 6 4 ,6 7 7 ,2 7 1 ,6 8 7 ,4 104,1
obligatorios
Lo que señalan estas cifras es que la meta del equilibrio en las finanzas del
gobierno central significaría una dramática reducción de su tamaño. En 1990
al gobierno nacional le quedaba el 44% de sus ingresos corrientes para pagar su
funcionamiento, sin incurrir en déficit. Bajo igual criterio en 1998 solamente
contaría con el 13% de dichos ingresos para financiar sus gastos. Dicho de otra
manera, el grado de discrecionalidad para alcanzar el equilibrio es cada vez me
nor y, desde luego, menos factible si antes no se redefinen las responsabilidades
que la Constitución le asigna al gobierno nacional.
Como se ha señalado, se supone que el gobierno central es capaz de
refinanciar el pago del principal de la deuda. Si ese no fuese el caso, los pa
gos obligatorios totales, incluyendo las amortizaciones al principal de la
deuda superarían este año en 53% a los ingresos corrientes, como se puede
ver en la Tabla 4.
Tabla 4
Desembolso por pagos obligatorios del gobierno central incluyendo
la amortización de la deuda, 1999 (Billones de pesos)
Servicio de la deuda 13,13
Intereses 5,03
Amortización 8,1 0
Transferencias 12,04
Territoriales 8 ,6 7
Seguridad Social 3 ,3 8
Fuente: Anexos A .3 y A .4
335
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Tabla 5
Evolución de los gastos del gobierno nacional
(Porcentaje del PlB)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
1. G astos 4,67 4,99 5,49 5,89 6,18 6,42 8,05 8,05 9,26 11,28
obligatorios
A. Intereses 1,11 1,20 1,04 1,14 1,16 1,23 1,87 2,04 2,89 3,32
B. Transferencias 3,55 3,79 4,44 4,75 5,03 5,19 6,19 6,01 6,37 7,95
totales
2. G asto 4,96 5,64 6,96 6,40 6,59 7,16 7,62 8,21 7,55 7,50
discrecional
3 . T o ta l gastos 9,63 10,63 12,45 12,29 12,78 13,57 15,67 16,26 16,81 18,77
F u en te: A nexo A .3
336
EL ESTADO D E 1A S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
Los elementos dinámicos del gasto son las transferencias y los intereses
de la deuda en tanto que, salvo en el período 1990 a 1992, el tamaño del go
bierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relati
vamente. Desde luego alguien podría señalar que no constituye mayor logro
haber desacelerado el crecimiento del tamaño del gobierno central, puesto
que éste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de
descentralización. Sin embargo, lo que aquí se subraya es la dinámica de los
distintos componentes del gasto y no las causas que la generan.
L a e v o l u c i ó n D EL a h o r r o D EL G O B IE R N O N ACIO N AL
El comportamiento del ahorro del sector público y, en particular el
del gobierno nacional, está estrechamente relacionado con la evolución de
sus ingresos y pagos y con sus determinantes. En secciones anteriores se exa
minaron los ingresos y los gastos del gobierno, y se encontró que estos últi
mos han crecido a una tasa mayor que los primeros, creando un desbalance
de caja cercano a un 6% del producto nacional en 1999.
El ahorro público se define tradicionalmente por la diferencia entre
los ingresos corrientes menos los pagos corrientes. El saldo obtenido consti
tuye la capacidad del gobierno para financiar la inversión, sin acudir a em
préstitos. Otra definición muy útil se obtiene al excluir los intereses dentro
de los pagos corrientes, dando origen al ahorro primario. Este concepto nos
da cuenta sobre el peso que tiene el servicio de la deuda sobre las cuentas fis
cales. Cualquiera que sea la definición utilizada, el nivel de ahorro del go
bierno no puede ser analizado sin referirnos a los determinantes macroeco-
nómicos de las operaciones del gobierno.
Como se infiere de la sección sobre las finanzas públicas y el ciclo eco
nómico, el crecimiento del producto nacional expande la base gravable so
bre la que recaen los impuestos elevando los recaudos efectivos del gobier
no. La dinámica de los recaudos se da tanto por la vía de mayor actividad
interna como por la mayor capacidad que tiene el país de importar. No obs
tante, los gravámenes que provienen del comercio exterior también están
influenciados por el tipo de cambio y por los términos de intercambio. De
esta manera, las cuentas fiscales del gobierno son sensibles a la política cam
biaría que adopte el país y al comportamiento de los precios internaciona
les, que son exógenos para las autoridades económicas.
Respecto a los gastos, es pertinente considerar el comportamiento de
las tasas de interés, tanto internas como externas, las necesidades inaplazables
que debe afrontar el gobierno en materia de inversión pública, y la estrategia
337
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX
GRAFICO 7
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
AHORRO CORRIENTE
338
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
E l d é f i c i t , su f in a n c ia m ie n t o
Y LA SO ST E N I BILI DAD DE LA D EUDA
Evolución d el déficit
En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del
gobierno nacional fundamentales para explicar la evolución de sus ingresos
y pagos. También se mencionaron los posibles factores coyunturales y de
política, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situa
ción del déficit de la administración central y del resto del sector público no
financiero registrada durante el período 1990-1999 recoge estas tendencias
y es el tema de este apartado.
En líneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa
el gobierno nacional incurrió en déficits permanentes en sus estados fi
nancieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pa
gos con el crecimiento de los ingresos, generó un creciente desequilibrio
fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencionó, di
versos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la
práctica cada vez más frecuente de financiar gastos de carácter perma
nente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presu-
puestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del déficit
sobre la estabilidad macroeconómica, llevaron a una expansión de los
gastos del gobierno que pasaron de 9,6 % del PlB en 1990 a 18,8% del
PlB en 1999, al tiempo que los ingresos sólo crecieron de 8,9% a 13,1%
del PlB en los mismos años.
El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente mo
derado en la primera parte de la década, pues se registró en promedio un
déficit de 0 ,9 6 % entre 1990 y 1994, desequilibrio que no generó pro
blemas de tipo macroeconómico, entre otras cosas, por las facilidades
339
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
340
EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
GRÁFICO 8
EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO 1990-1999
% del
PIB
19(90 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 19B9
.100 --------------------------------------------------------------------------"
pr
I G O B ER N O B SPNF
GRÁFICO 9
REQUERIM IENTOS DE C R ÉD ITO GOBIERNO C EN TR AL
Porcentaje
del 6
PIB
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Pf
341
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
pió, al déficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amorti
zaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento.
Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta opera
ción no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos credi
ticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatiza
ciones de los últimos años, para financiar el déficit. Y los depósitos que
tienen las agencias públicas en el exterior también son fuente de financia
miento del déficit.
En los últimos diez años los requerimientos del gobierno han sido
crecientes y han superado el tamaño del déficit. Dichos requerimientos se
pueden satisfacer con fuentes de crédito interno y/o externo. La brecha cre
ciente entre dos indicadores del nuevo crédito y el déficit ilustra el peso
cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las
privatizaciones y con la utilización del portafolio. Para 1990 las necesidades
de crédito del gobierno ascendieron a 1,8% del PlB, cuando el déficit que se
registró fue de 0,8% . El punto adicional se destinó a amortizar los compro
misos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PlB se fi
nanció reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorería (Anexo A.7).
Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos
de crédito, a partir del año siguiente crecen de manera sostenida las necesi
dades de crédito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este
porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos cré
ditos por un monto que duplicó la magnitud de su déficit (que fue de 5,6%
del PlB). Visto este indicador de otro modo, basta con señalar que durante
1999 la administración central tuvo que buscar recursos crediticios por un
valor superior a los ingresos corrientes de la nación (que ascendieron a
10,8% del PlB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del
Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya
contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el déficit fis
cal del gobierno y con éste unas mayores necesidades de recursos.
Examinando nuevamente la definición de los requerimientos de cré
dito, nótese que en ausencia de privatizaciones y de utilización del portafo
lio, sobre los que se reduce cada día el margen de acción, los nuevos desem
bolsos de deuda del sector público deben ser suficientes para financiar el
déficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el déficit
crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los últimos seis
años, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, haciéndo
se más costoso su servicio. Esta espiral de mayor déficit, mayores intereses y
341
EL ESTADO DE L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
L a sostenibilidad de la deuda
Así como hemos visto que el déficit fiscal no mide apropiadamente
las necesidades del nuevo endeudamiento, no todo el déficit se convierte en
acumulación de deuda, puesto que esta última no se incrementa cuando el
desbalance fiscal se financia con recursos de privatizaciones o del portafolio
acumulado en períodos anteriores por el sector público.
De otro lado, la relación deuda a PlB, como indicador de la sostenibi
lidad de la deuda pública a largo plazo, puede verse influida por la manera
como se valora. Es claro que la revaluación del peso frente al dólar tiende a
disminuir el valor de la deuda en pesos y otro tanto acontecería si se depre
cian respecto al dólar otras monedas en que se encuentre contratada la deu
da. Ello sin dejar de agregar que si la deuda se valora a precios de mercado,
su valor se verá influido por las variaciones de las tasas de interés nacionales
e internacionales. Por esto, el análisis de la sostenibilidad fundado en la re
lación deuda a PlB se debe hacer con metodologías que permitan aislar estos
fenómenos.
En cuanto a la evolución de la relación deuda a PlB para el sector pú
blico no financiero colombiano durante el período 1990-1999 en cifras po
demos decir que entre 1990 y 1994 la relación deuda a PlB se redujo de
39,6% a 22,9% , para ascender en los años siguientes. A pesar de la revalua
ción del peso colombiano durante la primera parte de la década, de las pri
vatizaciones y de los factores mencionados en los párrafos anteriores, la rela
ción deuda a PlB se ha venido incrementando en los años recientes y esa
dinámica persistiría de no tomarse los correctivos para disminuir y estabili
zar el déficit fiscal.
343
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
L a s r e f o r m a s a l a s f in a n z a s p ú b l ic a s
El análisis de este documento pone de presente -com o muchos estu
dios, entre ellos: Comisión de Racionalización del Gasto Público [1997],
Córdoba [1998], Hernández y Gómez [1998], Clavijo [1 9 9 8 ]- la necesi
dad impostergable de unas reformas a las finanzas públicas que reduzcan y
estabilicen el déficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda pú
blica, de tal manera que hacia el futuro no se presenten los desequilibrios
macroeconómicos que vivió la Nación durante la década de los noventa.
Con ese propósito las autoridades económicas han diseñado un pro
grama de largo plazo que, en el frente fiscal, busca reducir el déficit como
porcentaje del PlB a los niveles que se señalan en la Tabla 6.
Tabla 6
Programa de reducción del déficitfiscal (Porcentaje del PlB)
Año D éficit Reducción
1999 6,3
344
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
345
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
tiempo que se mantendría el valor real de las transferencias que reciben las
entidades territoriales.
Infortunadamente, el proyecto de acto legislativo fue retirado por el
gobierno nacional a fines de 1999. Es de esperarse, sin embargo, que una
iniciativa semejante se introduzca en la primera legislatura del año 2000,
puesto que como se vio en la Tabla 7, esta reforma, o una iniciativa de ca
rácter similar, es fundamental para alcanzar la proyectada reducción del dé
ficit fiscal.
346
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIGLO XX
347
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
348
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
Tabla 7
Reducción del déficitfiscal: cuantificación de las acciones
(Porcentaje del PlB)
2000 2001 2002
G obierno Central 1.9 1,0 0 ,6
T otal
F uente: C álculos a partir del acuerdo extendido de C o lom bia con el FMI, M H C P-B.R.
349
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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350
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIAA FINES DEL SIG LO XX
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Evolución del déficit del gobierno central % del PlB
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIAA FINES D EL SIG LO XX
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Miles de millones de pesos y porcentajes del PlB
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EL ESTADO D E L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
Anexo B
SITUADO FISCAL
24,5% de los ingresos corrientes de la nación
SITUADO FISCAL
363
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
X% Territorios indígenas
5% Municipios con menos de 50.000 habitantes
1.5% Municipios que limiten con la ribera del Río Magdalena
0.1% Federación Colombiana de Municipios
Educación 30%
Salud 25%
Agua potable y
saneamiento básico 20%
Recreación y deporte 5%
Libre inversión 20%
364
De la
monoexportación
a la diversificación:
los retos delpaís
RICA RD O BO N ILLA G O N Z Á LE Z
Profesor Asociado, Universidad Nacional de Colombia
Director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID
U n o D E L O S G R A N D E S L O G R O S d e l p a ís e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s h a
s id o a m p lia r la c a n a s ta d e b ie n e s e x p o r ta b le s , a ú n cu an d o e l c a fé s ig u e
s ie n d o u n o de lo s p ro d u c to s líd e r e s en el m e rc a d o in te r n a c io n a l. N o
o b s ta n te , f a lt a m u c h o p o r r e c o r r e r e n la b ú s q u e d a d e u n a m e jo r in s e r c ió n
a l c o m e r c io m u n d ia l. E n e l la r g o p la z o e l r e to es d iv e r s ific a r la o f e r t a d e
b ie n e s p a r a a m p l i a r la s e x p o r t a c io n e s y s u s t i t u i r a lo s p r o d u c t o s q u e v a n
p e r d ie n d o e s p a c io e n e l c o m e r c io e x t e r io r , e n e l c o r t o p la z o r e s p o n d e r a la
m e ta p la n te a d a en el a c tu a l P la n de D e s a r r o llo , p a ra el p e r ío d o
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L a m e t a d e l P l a n e s d u p l i c a r la s e x p o r t a c i o n e s e n lo s c u a t r o a ñ o s d e l
g o b ie r n o , lo q u e r e p r e s e n ta e x p o r ta r a lr e d e d o r d e US$22.000 m illo n e s e n e l
año 2002 ¿se p o d r á h a c e r? U n a c o r r e c c ió n p o s te r io r r e d u jo la m e t a a l p la n
t e a r d u p l i c a r s ó lo la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s o n o t r a d ic io n a le s , c if r a d a s a c
tu a lm e n te e n a lr e d e d o r d e US$6.000 m illo n e s , es d e c ir q u e e n e l a ñ o 2002
US$12.000 m i l l o n e s e n p r o
se e x p o r ta r ía n d u c to s n o tr a d ic io n a le s y a lr e d e
d o r de US$17.000 m i l l o n e s t o t a l e s ¿ e l p a í s p o d r á c u m p lir e s e re to ? E n e l p a
s a d o , e l p a ís y a h a d u p l i c a d o la s e x p o r t a c io n e s . P o r t a n t o , l a m e t a e s o b t e n i
b l e , n o o b s t a n t e , la s p r e g u n t a s s o n : ¿ C o n q u é p r o d u c t o s ? ¿ A q u é m e r c a d o s ?
y ¿es s u fic ie n te e l tie m p o ?
E l p r o p ó s ito d e l p r e s e n te d o c u m e n t o es e n tr e g a r e le m e n to s d e ju ic io
p a r a r e s p o n d e r a la s a n t e r io r e s p r e g u n t a s , i n i c i a l m e n t e m o s t r a n d o lo q u e
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
c o m p r a e l m u n d o , lu e g o la e x p e r i e n c i a c o l o m b i a n a , l a e s t r u c t u r a d e la s
e x p o r ta c io n e s , s u s d e te r m in a n te s y la s l i m i t a n t e s p a ra lle g a r a la m e t a
p ro p u e s ta .
I. ¿Q U É CO M PRA EL M U N D O ?
C u a lq u ie r a q u e s e a la m a g n it u d d e la m e ta , p a r a c u m p lir la es n e c e s a
r io r e s p o n d e r a la s n e c e s id a d e s d e l m e r c a d o . A m p l i a r n u e s t r a p a r t i c i p a c i ó n
e n e l m u n d o c o n b ie n e s y s e r v ic io s q u e lo s c o m p r a d o r e s e x t e r n o s e s t é n d e
m a n d a n d o , h a c ia a llá h a y q u e d i r i g i r lo s e s fu e r z o s d e l p a ís . ¿ Q u é y c u á n t o
e s tá c o m p r a n d o e l m u n d o ?
P a ra e l m is m o a ñ o , e l c o m e r c io d e b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s f u e d e
US$3,9 b illo n e s , m ie n tr a s lo s a g r o p e c u a r io s y m in e r o s a lc a n z a r o n la s
c ifr a s d e US$580 m il m illo n e s y US$598 m il m illo n e s r e s p e c tiv a m e n te , d e
ta l m a n e ra qu e la s m a n u fa c tu ra s c o rre s p o n d e n al 74% d e l c o m e r c io
m u n d ia l de b ie n e s c o n tra el 23% su m ad o de lo s b ie n e s de o r ig e n
p r im a r io , la d if e r e n c ia la h a c e n b ie n e s n o c la s ific a d o s q u e s e a p r o x im a n
m ás a lo s m a n u fa c tu ra d o s . L a te n d e n c ia m u e s tr a , a s í m is m o , q u e lo s
p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s g a n a n c a d a v e z m á s e s p a c io e n e l c o m e r c io ,
p asando de ser el 40% e n la d é c a d a d e lo s s e s e n ta a l 7 0 ,6 % en 19 90 y el
74% en 1997.
E l c o m e r c io d e m a n u fa c tu r a s in c lu y e d e s d e b ie n e s c o n lig e r a tr a n s
f o r m a c i ó n y p o c o v a lo r a g r e g a d o h a s t a lo s m á s c o m p le jo s d e la c a d e n a m e -
ta lm e c á n ic a . E s to s ú lt im o s , a g r u p a d o s e n m a q u in a r ia y e q u ip o d e t r a n s
p o rte re p re s e n ta n e l 3 9 , 6% d e l m e r c a d o d e b ie n e s y f o r m a n e l p a t r ó n d e
e s p e c i a l i z a c i ó n m á s i m p o r t a n t e d e la s ú l t i m a s d é c a d a s , d i s t r i b u i d o e n t r e
lo s e q u ip o s d e o f i c i n a y t e le c o m u n ic a c io n e s , m e j o r c o n o c i d o co m o el
c o n ju n to de la in d u s tr ia e le c tr ó n ic a , co n el 12,7% , la m a q u in a r ia
366
DE LA M ON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
Cuadro 1
Exportaciones mundiales de bienes y servicios
(U S$ miles de millones y %)
1990-1997
Productos 1997 19 9 0 (% ) 19 9 7(% )
367
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
(1 7 ,5 % ) y la in d u s t r ia a u t o m o t r iz (9 ,3 % ). L a in d u s tr ia d e m á s a v a n c e
e n e l c o m e r c io m u n d ia l fu e la e le c tr ó n ic a , q u e d e s e r u n 8 ,8 % en 1990
pasó al 1 2 ,7 % en 199 7, a u m e n ta n d o e n 3 ,9 s u p a r tic ip a c ió n e n e l m e r
c a d o m u n d i a l , p r o p o r c i ó n s u p e r io r a la p r e s e n c ia d e la s c o n f e c c io n e s e n
e l m is m o m e r c a d o (3 ,4 % ). E n té r m in o s a b s o lu to s , e l c o m e r c io e le c tr ó
n ic o (US$673 m i l m i l l o n e s ) s u p e r a la r g a m e n t e a l d e lo s p r o d u c t o s a g r o
(US$580 m i l
p e c u a r io s m il l o n e s ) , d e m o s t r a n d o q u e : a ) lo s p a ís e s q u e s e
e s p e c ia liz a n e n la p r o d u c c ió n d e b ie n e s p r im a r io s v ie n e n p e r d ie n d o p r e
s e n c ia e n lo s m e r c a d o s i n t e r n a c i o n a l e s y b ) la s n u e v a s t e n d e n c i a s d e l c o
m e r c io s e in c lin a n h a c ia p r o d u c to s c o n n u e v a s te c n o lo g ía s y m a y o r v a
lo r a g re g a d o .
A lg u n o s s e r v ic io s t a m b ié n s e t r a n s a n e n e l m u n d o . É s to s s e d iv id e n
e n tr e s g r a n d e s g r u p o s : t r a n s p o r t e d e m e r c a n c ía s , t u r is m o y o tr o s s e r v ic io s .
E l tr a n s p o r t e d e m e r c a n c ía s e s tá lig a d o a l c o m e r c io d e b ie n e s , e n e l s e n t id o
d e q u e to d o p r o d u c t o c o m e r c ia d o d e b e lle g a r a s u d e s tin o m e d ia n t e u n a
o p e r a c ió n d e tr a n s p o r te in te r n a c io n a l, s e a p o r m e d io m a r ít im o , a é re o o te
r r e s t r e , lo q u e , e n m e d i o d e u n a b a ja g e n e r a liz a d a d e lo s f le t e s , r e p r e s e n t ó
US$320 m il m illo n e s , es d e c ir e l 6% d e lo s b ie n e s c o m e r c ia d o s , e s te g r u p o
hace el 2 4 ,4 % d e lo s s e r v ic io s tr a n s a d o s . E l t u r is m o , q u e in c lu y e v ia je s d e
d e s c a n s o y d e s p la z a m ie n to s p o r n e g o c io s , r e fle ja e l t r a n s p o r t e in t e r n a c io n a l
d e p e r s o n a s y la u t iliz a c ió n d e la in fr a e s tr u c tu r a h o te le r a y d e r e s ta u r a n te s
p a ra n o m ig r a n te s , r e p r e s e n ta e l 3 2 ,8 % de lo s s e r v ic io s tra n s a d o s , c o n
US$428 m il m illo n e s . Los o tro s s e r v ic io s c o m p le ta n el p a n o ra m a con
US$560 m il m illo n e s , e l 4 2 ,9 % , c o n g r a n d in a m is m o a p a r t i r d e lo s n u e v a s
m o d a lid a d e s d e t e le c o m u n ic a c io n e s y la e x p a n s ió n d e la s a s e s o r ía s i n t e r n a
c io n a le s , a b a s t e c id a s e s p e c ia lm e n t e p o r p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s .
II. ¿ Q U É E X P O R T A C O L O M B IA ?
E n e l la r g o p la z o , v is t o e n u n p e r ío d o b a s t a n t e r e p r e s e n t a t iv o , lo s ú l
t i m o s t r e i n t a a ñ o s , la s e x p o r t a c io n e s d e b ie n e s y s e r v ic io s a p e n a s s u p e r a n
u n p r o m e d io d e l 1 7 % d e l P lB , c o n a lt ib a jo s q u e d e p e n d e n d e la e v o lu c ió n
d e lo s p r e c io s in t e r n a c io n a le s d e l c a fé y e l p e t r ó le o o d e l c o m p o r t a m i e n t o
d e la ta s a d e c a m b io . L o s p ic o s m á s r e p r e s e n ta tiv o s ( G r á f ic o 1) e s tá n lig a d o s
a la ta s a d e c a m b i o y a la s b o n a n z a s d e l c a f é , d e t a l m a n e r a q u e c o n p r o c e s o s
d e r e v a l u a c i ó n la s e x p o r t a c i o n e s s e r e d u c e n ( a ñ o 1 9 8 2 ) m i e n t r a s l a d e v a l u a
c ió n p r o d u c e e l e f e c t o c o n t r a r io ( a ñ o 1 9 9 1 ) , a s í m is m o s u c e d e c o n lo s b u e
n o s p r e c io s d e l c a f é , lo s c u a le s m e j o r a n la s c if r a s d e e x p o r t a c i ó n , a l m i s m o
t ie m p o q u e p r e s io n a n la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
368
D E LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓNr LOS RETO S D EL PAÍS
GRAFICO 1
PARTICIPACIÓN DE L\S EXPORTACIONES
DE BIENES Y SERVICIOS EN EL PIB 1965 - 1996
Año
D ife r e n te s m o d e lo s e c o n o m é tr ic o s h a n m o s tra d o q u e h a y , b á s ic a
m e n t e , d o s d e t e r m i n a n t e s d e la s e x p o r t a c i o n e s e n C o l o m b i a : e l t a m a ñ o d e l
m e r c a d o m u n d i a l y la ta s a d e c a m b i o . E n la s e x p o r t a c io n e s t r a d ic io n a le s ,
id e n t if ic a d a s c o m o a q u e lla s e n la s q u e e l p a ís t i e n e la r g a t r a y e c t o r i a , c a f é y
p e t r ó le o , o e n p r o d u c to s q u e s e h a n c r e a d o c o m o p r o y e c to s p a r a la e x p o r t a
c ió n , c a r b ó n y fe r r o n íq u e l, e l p r in c ip a l d e te r m in a n te es e l ta m a ñ o y c o m
p o r t a m i e n t o d e l m e r c a d o , d a d o q u e s o n p r o d u c t o s b á s ic o s o “ c o m m o d i
tie s ” d o n d e e l p a ís es p r e c io -a c e p ta n te . Los p r e c io s d e l c a fé , p e tr ó le o ,
c a rb ó n y n í q u e l e s t á n d e t e r m i n a d o s p o r la s v a r i a c i o n e s d e l m e r c a d o e i n
f lu id a s p o r lo s c o m p r a d o r e s , d e t a l m a n e r a q u e , la s c o y u n t u r a s d e b u e n o s
p r e c io s c o n d u c e n a p e r ío d o s d e b o n a n z a , m ie n t r a s lo s p r e c io s b a jo s s e t r a
d u c e n e n m e n o r e s in g r e s o s , e s o s a lt ib a jo s s e o b s e r v a n , p a r t ic u la r m e n t e , e n
e l c a s o d e l c a fé .
E l o t r o s e g m e n t o s o n la s e x p o r t a c io n e s n o t r a d ic io n a le s o m e n o r e s ,
id e n t if ic a d a s c o m o la v a r ie d a d d e p r o d u c t o s e n lo s q u e n o h a y la r g a t r a d i
c ió n o s u p e s o n o es s u fic ie n te m e n te g r a n d e p a r a c r e a r u n e fe c to s u s titu c ió n
s o b r e lo s p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s , n o o b s t a n t e q u e flo r e s y b a n a n o y a t ie n e n
u n la r g o p e r ío d o d e p r e s e n c ia in t e r n a c io n a l. L a m a y o r p a r t e d e lo s b ie n e s
in c o r p o r a d o s e n e s te s e g m e n to d e p e n d e n d e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e
c a m b io d e t a l m a n e r a q u e c u a n d o h a y r e v a lu a c ió n lo s p r o d u c t o s s e e n c a r e
cen y la s v e n t a s se re d u c e n , ta l c o m o s u c e d ió a c o m ie n z o s d e lo s a ñ o s
369
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
o c h e n ta y e n e l p e r ío d o e n tr e 1 9 9 3 y 1 9 9 7 , m ie n tr a s q u e u n p ro c e s o d e d e
v a lu a c ió n g e n e r a e l f e n ó m e n o c o n t r a r io , m e j o r a n d o lo s r e g is t r o s d e e x p o r
t a c ió n c o m o lo s v iv id o s e n t r e 1 9 8 6 y 1 9 9 1 , y lo s q u e s e e m p i e z a n a s e n t ir
c o n la a c tu a l d e v a lu a c ió n d e 1 9 9 8 - 1 9 9 9 .
L a c o n j u n c i ó n d e lo s d o s f e n ó m e n o s , la s v a r ia c io n e s e n lo s p r e c io s i n
t e r n a c io n a le s d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s y e l c o m p o r t a m i e n t o d e la ta s a d e
c a m b i o e x p l i c a n la e v o l u c i ó n y d i n á m i c a d e la s e x p o r t a c io n e s c o l o m b i a n a s .
S i m u l t á n e a m e n t e , lo s p e r ío d o s d e b o n a n z a t i e n e n e f e c t o s s o b r e la t a s a d e
c a m b i o o r ig in a d o s e n la m o n e t i z a c i ó n d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s y la c o n s e
c u e n te r e v a lu a c ió n d e la m o n e d a , c o n v ir t ie n d o la b o n a n z a e n u n s e s g o a n
t i e x p o r t a d o r p a r a e l s e g m e n t o d e lo s p r o d u c t o s n o t r a d ic io n a le s , m ie n t r a s
lo s b a jo s p r e c io s g e n e r a n p e n u r i a e n t r e lo s p r o d u c t o r e s .
L a b o n a n z a c a fe te r a y la m o n e t iz a c ió n p r iv a d a d e s u s in g r e s o s g e n e r ó
p r e s io n e s r e v a lu a c io n is ta s q u e e x p lic a n e l b a jo d e s e m p e ñ o d e o tr o s s e c to re s
d u r a n te e l p e r ío d o d e in flu e n c ia , a ñ o s 1 9 7 5 a 1 9 8 6 , y e l a b a r a ta m ie n to d e
la s i m p o r t a c i o n e s , q u e c o n c l u y ó e n u n a g r a n c r is is d e la s b a l a n z a s c o m e r c i a l
y e n c u e n ta c o r r ie n te . L a d e v a lu a c ió n p o s te r io r c o n d u jo a l b u e n m o m e n t o
v iv id o p o r la s e x p o r t a c io n e s r t o tr a d ic io n a le s q u e p e r m itie r o n a u m e n ta r
h a s ta e l 2 1 % la p a r t ic ip a c ió n d e la s v e n t a s e x t e r n a s t o t a le s e n e l P lB de
1 9 9 1 , e l m á x im o n iv e l a lc a n z a d o e n la h is to r ia r e c ie n te c o lo m b ia n a . L a l i
b e r a c ió n f in a n c ie r a y la b o n a n z a p e tr o le r a , a p e s a r d e la e s te r iliz a c ió n p ú b li
c a d e s u s r e c u r s o s , p r o p i c i a r o n la f u e r t e r e v a lu a c ió n d e lo s a ñ o s n o v e n t a , e l
e s t a n c a m i e n t o d e la s e x p o r t a c i o n e s , b a j a n h a s t a e l 1 7 % d e l P lB , y e l n u e v o
d é f i c i t d e lo s b a la n c e s e x t e r n o s , s it u a c ió n q u e e m p ie z a a e n c o n t r a r e le m e n
to s c o r r e c tiv o s c o n la g r a n d e v a lu a c ió n d e fin a le s d e l s ig lo .
E n v a lo r e s a b s o lu to s , la s e x p o r ta c io n e s c o lo m b ia n a s p a s a ro n de
US$789,8 m illo n e s e n 1970 h a s t a lo s US$11.524 m illo n e s d e 1997 (C u a
d ro 2) , n o o b s ta n te e l a v a n c e y e l n o t a b le c r e c im ie n t o , s e g u im o s s ie n d o u n
e x p o r t a d o r m a r g in a l q u e s ó lo p a r t ic ip a c o n e l 0, 2% d e l c o m e r c io m u n d ia l
d e b ie n e s y a ú n m e n o s e n s e r v ic io s . P a r a e l ú l t i m o a ñ o , la s e x p o r t a c io n e s
tr a d ic io n a le s s u m a r o n US$6.056 m i l l o n e s , la s n o tr a d ic io n a le s US$5.252
m illo n e s , c o m p le m e n t a d o s c o n lo s US$217 m illo n e s v e n d id o s e n o r o y es
m e r a ld a s . E n t é r m i n o s r e l a t i v o s , la s t r a d i c i o n a l e s s i g u e n d o m i n a n d o aun
c u a n d o la c o m p o s ic ió n h a v e n id o p a u l a t i n a m e n t e e v o lu c io n a n d o h a c ia lo s
p r o d u c to s n o tr a d ic io n a le s (G r á fic o 2), pasan d o d e ser el 3 0 ,5 % en 1970
h a s ta e l 4 5 ,6 % de 1997, c o m o c o n s e c u e n c ia d e l d e s p la z a m ie n t o d e l c a fé
c o m o r e n g ló n p r in c ip a l, la a p a r ic ió n d e l p e tr ó le o y la le n t a d iv e r s ific a c ió n
h a c ia p r o d u c to s in d u s tr ia le s .
370
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
Cuadro2
Exportaciones 1970-1997
(Millones de dólares)
Concepto 19 7 0 19 8 0 19 9 0 19 9 7
Total 789,8 4.504,3 7 .399,1 11.524,0
371
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 2
C O M P O S I C I Ó N D E LA S e x p o r t a c i o n e s
N O T R A D IC IO N A L E S 1 9 7 0 -1 9 9 7
Año
| — •- B ienes agropecuarios ------Bienes industriales ••• Otros bienes
E n t r e lo s p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s s e a p r e c ia n m e j o r lo s e s f u e r z o s p o r
s u p e r a r e l lla m a d o s ín d r o m e d e la m o n o e x p o r t a c ió n . E l c a fé , t o d a v ía e n
1 9 7 0 re p re s e n ta b a e l 5 9 ,1 % d e l to ta l e x p o rta d o y e l 8 6 ,5 % d e lo s b ie n e s
t r a d ic io n a le s , c o n lo s c o n s e c u e n t e s e fe c to s s o b r e la p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i -
c a y l a ta s a d e c a m b i o . E l q u e u n s o lo p r o d u c t o a p o r t e la s tr e s q u i n t a s p a r t e s
d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s d e l p a ís le o t o r g a a lo s p r o d u c t o r e s o a d m i n i s t r a d o
re s d e l re c u rs o u n g r a n p o d e r p o lític o y e c o n ó m ic o , ta l q u e c o n tr ib u y e a d e
t e r m i n a r e l c u r s o d e la s p o lít ic a s e s t a ta le s , a s í m i s m o h a c e v u l n e r a b l e a l p a ís
r e s p e c t o a lo s c a m b i o s e n la s c o t i z a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , c o n m a y o r r a z ó n
s i p r o v ie n e d e u n a a c tiv id a d e m in e n te m e n te p r iv a d a . E s a c o n c e n tr a c ió n n o
e s s a lu d a b le y lo m á s c o n v e n ie n t e e s d i s t r i b u i r lo s r ie s g o s d e l c o m e r c io e n t r e
u n a c a n a s ta m á s a m p lia d e b ie n e s .
L a h e g e m o n ía d e l c a fé c o m ie n z a a e r o s io n a r s e d e s p u é s d e 1 9 8 2 c u a n
d o e l p e tr ó le o se p r e s e n ta c o m o a lte r n a tiv a ( G r á f ic o 2 ) y se p o n e n e n m a r
c h a lo s p r o y e c t o s m in e r o s d e e x p o r t a c ió n d e c a r b ó n , e n e l C e r r e j ó n , y f e r r o -
n íq u e l e n la p la n t a d e M o n t e líb a n o , C ó r d o b a . E l c a m b io e s tr u c tu r a l m á s
i m p o r t a n t e d e lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s s e e x p r e s a e n e l n u e v o p a p e l a s u m id o
p o r e l p e tr ó le o , q u e p a s ó a c o n v e r tir s e e n e l p r in c ip a l p r o d u c t o d e e x p o r t a
c ió n n a c io n a l, y e l d e s p la z a m ie n to d e l c a fé a u n s e g u n d o lu g a r , a u n c u a n d o
a m b o s b ie n e s s ig u e n r e p r e s e n ta n d o e l 4 3 , 2 % d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s ,
s in a le ja r s e d e m a s ia d o d e lo s r ie s g o s d e h a c e r d e p e n d e r lo s in g r e s o s e x t e r n o s
d e p o c o s p r o d u c t o s . M á s c o m p le ja a ú n la s it u a c ió n a l r e c o r d a r q u e la e s p e -
c ia liz a c ió n c o lo m b ia n a e n b ie n e s t r a d ic io n a le s d e o r ig e n a g r íc o la y m in e r o
c o r r e s p o n d e n a p r o d u c to s q u e e n e l c o m e r c io in te r n a c io n a l v ie n e n p e r-
37a
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIF1CACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
d e c ir , la d iv e r s if ic a c ió n s ig u e e n p r o d u c t o s b á s ic o s y e n e l m e r c a d o d e p r o
d u c to s p e rd e d o re s .
L a c a n a s ta d e e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s (C u a d ro 3 ) es m á s
d iv e r s a , in c lu y e o tr o s b ie n e s d e o r ig e n a g r o p e c u a r io , a lg u n o s m in e r o s
d ife r e n te s a p e tr ó le o y c a r b ó n , a s í c o m o u n a v a r ie d a d d e b ie n e s in d u s
t r ia le s . B a n a n o y f lo r e s s o n lo s p r in c ip a le s b ie n e s p r i m a r i o s , d e t r á s d e lo s
c u a le s e x is t e n in t e r e s a n te s a p o r te s t e c n o ló g ic o s y la a s im ila c ió n d e i m
p o r ta n te s e x p e r ie n c ia s d e c o m e r c ia liz a c ió n in t e r n a c io n a l f r e n t e a s itu a
c io n e s d if íc ile s . A m b o s p ro d u c to s tie n d e n a c o m p o r ta r s e c o m o b ie n e s
b á s ic o s , c o n p r e c io s v a r ia b le s y c o n d ic io n e s d e m e r c a d o d ic t a d a s p o r lo s
c o m p r a d o r e s , e n e s p e c ia l a lg u n a s r e s t r ic c io n e s d e a c c e s o c o m o la s c u o
ta s im p u e s t a s p o r la U n i ó n E u r o p e a o lo s r e q u i s i t o s f i t o s a n i t a r i o s y la s
a c u s a c io n e s d e dumping en e l m e r c a d o n o r t e a m e r ic a n o . A ú n c u a n d o s i
g u e n s ie n d o c o n s id e r a d a s c o m o e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s , s u e x p e
r i e n c i a s u p e r a y a lo s v e i n t i c i n c o a ñ o s y s e c o n s o lid a n e n la d é c a d a d e lo s
n o v e n t a c o n m a y o r v a r i e d a d y n o v e d o s a s f o r m a s d e p e n e t r a c i ó n d e lo s
m e rc a d o s .
L o s d iv e r s o s e s t ím u lo s a la s e x p o r t a c io n e s , e s p e c ia lm e n t e la ta s a d e
c a m b i o , e l C E R T , e l P l a n V a l l e j o y lo s c r é d it o s h a n t e n i d o e l e f e c t o d e d i v e r
s if ic a r la c a n a s t a y e x p a n d ir la v e n t a d e b ie n e s d e o r ig e n i n d u s t r i a l , lo s c u a
le s p a s a r o n d e s e r e l 6% d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s d e 1 9 7 0 ( C u a d r o 4 ) a l
3 3 ,9 % e n la s d e 1 9 9 7 . P o c o a p o c o la o f e r t a d e b ie n e s e s m á s d i v e r s i f i c a d a e
in c lu y e m a y o r v a r ie d a d d e p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s , lo s q u e p a r a 1 997
re p re s e n ta ro n e l 7 0 % d e la s e x p o r t a c i o n e s n o t r a d i c i o n a l e s , c o n g r a n d i n a
m is m o e n p le n o p ro c e s o d e a p e r tu r a c u a n d o m u c h a s e m p re s a s c o m b in a r o n
lo s d o s m e r c a d o s , s e e s p e c ia liz a r o n e n a lg u n o s p r o d u c t o s e i m p o r t a r o n e l
r e s t o . C o m o c o n s e c u e n c ia , lo s b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s p a s a r o n d e l 2 2 , 8 %
e n 1 9 9 0 a l 3 3 ,9 % d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s d e 1 9 9 7 , e l p a ís e x p o r t ó c a
r r o s y p r o d u c t o s q u ím ic o s s o b r e lo s c u a le s n o t e n í a n i t r a d i c i ó n n i e x p e c t a
tiv a s , n o o b s t a n t e , e l c o m p o r t a m ie n t o s e c to r ia l e s d if e r e n t e , m ie n t r a s i n
d u s tr ia s co m o la q u ím ic a , a lim e n to s y a u to m ó v ile s m e jo r a n su
p a r t ic ip a c ió n , p r o d u c to s tr a d ic io n a le s c o m o te x tile s , c u e r o y m a d e r a s e r e
zagan.
L o s c a m b i o s m á s r e p r e s e n t a t i v o s s e p r e s e n t a n e n la s i n d u s t r i a s q u í
m ic a y d e te x tile s y c u e r o s . L a p r im e r a s e r e v e la c o m o la a c t iv id a d e x p o r t a
d o r a m á s im p o r t a n t e c o n c ifr a s (US$1.168 m i l l o n e s ) q u e s u p e r a n la s v e n t a s
d e c a r b ó n y n í q u e l ju n t a s y p o r e n c im a d e l t o t a l d e lo s b ie n e s a g r o p e c u a r io s
n o tr a d ic io n a le s , p a s a n d o d e s e r e l 3 , 2% en 1990 al 10,1% d e la s e x p o r t a -
373
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Cuadro 3
Participación de las exportaciones 1970-1997
(En porcentaje)
Concepto 19 7 0 19 8 0 19 9 0 19 9 7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
374
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
n o tr a d ic io n a le s , p a s a n d o d e s e r e l 3 ,2 % e n 1 9 9 0 a l 1 0 ,1 % d e la s e x p o r t a
c io n e s d e 1 9 9 7 ; la s s e g u n d a s , e n c a m b i o , r e t r o c e d e n d e l 1 0 , 8% en 1 9 9 0
h a s ta e l 7 ,8 % e n 1 9 9 7 . D o s fa c to r e s e x p lic a n , a p a r e n te m e n te , e s te c o m p o r
ta m ie n to . P o r u n la d o e l e fe c to d e la r e v a lu a c ió n s o b re p ro d u c to s m u y
c o m p e tid o s in te r n a c io n a lm e n te y d o n d e C o lo m b ia se p r e s e n ta c o n e m p r e
sas n a c io n a le s no a s o c ia d a s c o n g ra n d e s m a r c a s , te x tile s y c o n fe c c io n e s ,
m i e n t r a s q u e , p o r e l o t r o l a d o , la s e m p r e s a s m u l t i n a c i o n a l e s , c o n t o d o y r e
v a lu a c ió n , d e c id e n e s p e c ia liz a r la s p la n t a s e n d if e r e n t e s p a ís e s y p r o m u e v e n
la s e x p o r t a c io n e s d e u n o s p r o d u c t o s , q u í m i c o s o a u t o m ó v i l e s , a l m i s m o
t i e m p o q u e m u l t i p l i c a n la s i m p o r t a c i o n e s d e o t r a s v a r ie d a d e s d e lo s m i s
m o s b ie n e s (s o b r e e s te t e m a v o lv e r e m o s a l f in a l) . E s ta e s p e c ia liz a c ió n r e fle ja
q u e la d iv e r s ific a c ió n v a a c o m p a ñ a d a d e u n p r o c e s o d e s u s titu c ió n d e e x
p o r t a c io n e s . ¿ A c a s o C o l o m b i a y a e s tá p r e p a r a n d o lo s n u e v o s p r o d u c t o s ?
III. D iv e r s if ic a r y s u s t it u ir , l o s n u e v o s r e t o s
E l t r á n s it o d e la m o n o e x p o r t a c ió n a la d iv e r s if ic a c ió n im p lic a tre s t i
p o s d e re to s : in ic ia lm e n t e , d iv e r s ific a r la c a n a s ta d e b ie n e s p a r a e x p o r t a r , d e
t a l m a n e r a q u e s e r e d u z c a la v u l n e r a b i l i d a d d e la s c u e n t a s e x t e r n a s y m a -
c r o e c o n ó m ic a s lig a d a s a l c o m p o r t a m ie n t o de u n s ó lo p r o d u c t o , c a s o d e
C o l o m b i a d u r a n t e m u c h o t ie m p o c o n e l c a fé ; a m p l i a r la b a s e d e in g r e s o s
d e l r e s t o d e l m u n d o y f i n a n c i a r d e m e j o r m a n e r a la s n e c e s id a d e s d e i m p o r
t a c ió n . E s t o d e b e a c o m p a ñ a r s e d e la d iv e r s if ic a c ió n d e lo s m e r c a d o s , e s d e
c ir , p a s a r a v e n d e r t a n t o lo s v ie jo s c o m o lo s n u e v o s p r o d u c t o s a o t r o s s o c io s
c o m e r c ia le s , t e n i e n d o c o m o p r i o r i d a d f o r t a le c e r la s r e la c io n e s c o n lo s p a í
ses v e c in o s y o tr o s d e s im ila r g r a d o d e d e s a r r o llo ; e l te r c e r r e t o es e l d e c r e a r
lo s p r o d u c t o s q u e r e e m p la c e n la s e x p o r t a c io n e s d e h o y , e s d e c i r , lo s s u s t it u
to s d e l c a f é y e l p e t r ó le o c o n lo s q u e s e h iz o la h is t o r ia d e l s ig lo X X , lo s n u e
v o s p r o d u c t o s c o n lo s q u e s e p u e d a e s c r ib ir la h is t o r ia d e l s ig lo X XI p a r a u n a
C o lo m b ia q u e p e n e t r e la s n u e v a s c o r r ie n t e s d e l c o m e r c i o in te r n a c io n a l,
m a n u fa c tu ra s con m a y o r v a lo r a g r e g a d o y s e r v ic io s in t e lig e n t e s . ¿ C ó m o
r e s p o n d e e l p a ís a e s to s re to s ?
375
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
d e d e t e r m in a r t a n t o e l a lc a n c e d e la d iv e r s if ic a c ió n c o m o la r e d u c c ió n d e la
v u l n e r a b i l i d a d e n la s c u e n t a s e x t e r n a s . L o s p r i m e r o s c in c o p r o d u c t o s c o
lo m b ia n o s s o n : p e tr ó le o , c a fé , c a r b ó n , b a n a n o y o tr o s d e r iv a d o s d e l p e t r ó
le o , to d o s e llo s p r o d u c t o s p r im a r io s y c o n b a jo v a lo r a g r e g a d o , r e p r e s e n ta n
m á s d e la m i t a d d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s ( 5 0 , 7 % ) , c o n g r a n p e s o d e lo s d o s
p r im e r o s q u e s ig u e n s ie n d o e l 3 6 , 6 % d e n u e s tr a s e x p o r ta c io n e s . A u n c u a n
d o la v u ln e r a b ilid a d s o b r e u n s o lo p r o d u c t o s e d is m in u y e , n o h a d e s a p a r e
c id o la d e p e n d e n c ia s o b r e b ie n e s p r im a r io s n i la s e n s ib ilid a d e n lo s c a m b io s
d e la s c o t iz a c io n e s i n t e r n a c io n a le s , d o n d e s o m o s p r e c io a c e p ta n te . C a s o
c o n t r a r i o s u c e d e e n C o r e a d o n d e , a p e s a r d e la r e c ie n t e c r is is , lo s c in c o p r i
m e r o s p r o d u c to s p e s a n m e n o s y s e c o n c e n tr a n e n b ie n e s c o n v a lo r a g r e g a d o
y m a y o r c o n t e n id o t e c n o ló g ic o : c h ip s , t e le c o m u n ic a c io n e s y c o n ju n t o e le c
tr ó n ic o .
E n lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s , la c o m p a r a c ió n f r e n t e a C o r e a y B r a s il
es m á s in te r e s a n te , p o r c u a n to la p r o p o r c ió n es m u y p a r e c id a , n o o b s ta n te
r e fle ja r p a tr o n e s d e e s p e c ia liz a c ió n d ife r e n te s . P a r a C o r e a , e s o s p r o d u c to s
re p re s e n ta n e l 6 9 ,5 % d e s u s e x p o r ta c io n e s c o n c e n tr a d a s e n m a n u fa c tu r a s
r e la c io n a d a s con la s n u e v a s te c n o lo g ía s y b ie n e s d e m a y o r d ifu s ió n del
m u n d o e le c tr ó n ic o , c o n s tr u id a s a p a r t ir d e u n p r o c e s o d e la r g o p la z o d o n d e
s e e x p lo t a n v e n ta ja s d e m a n o d e o b r a c a lif ic a d a u t iliz a d a e n in d u s t r ia s i n
t e n s iv a s y d e m a y o r c o n o c i m i e n t o e n la s q u e s e s u s t i t u y e n lo s t e x t i le s y c o n
fe c c io n e s p o r e le c tr ó n ic o s y a u t o m ó v ile s . T a n t o e n B r a s il c o m o e n C o l o m
b ia , lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s t i e n e n m e n o r p r o p o r c i ó n q u e e n C o r e a , c o n
p r e d o m i n i o d e lo s b ie n e s p r im a r io s ; e n B r a s il s o n e l 6 3 , 7 % d e sus e x p o rta
c io n e s , d is t r ib u id a s e n t r e m in e r a le s y p r o d u c t o s a g r íc o la s ( 4 4 , 2 % ) y a lg u
n o s p r o d u c to s m a n u fa c tu r a d o s ( 1 9 , 5 % ) , es d e c ir , u n p a t r ó n d e e s p e c ia liz a
c ió n c lá s ic o d e p a ís e n d e s a r r o llo , b ie n e s p r im a r io s e n b r u t o y d e b a jo v a lo r
a g r e g a d o , a c o m p a ñ a d o s d e a lg u n a s m a n u f a c t u r a s q u e t o d a v ía p e s a n p o c o
e n la b a la n z a c o m e r c ia l, p e s e a s e r m á s r e p r e s e n ta tiv a s q u e e n C o lo m b ia .
¿ C u á n t o p e s a n y c u á le s s o n e s o s 1 6 p r o d u c t o s e n C o lo m b ia ? R e p r e
s e n t a n e l 6 3 , 4 % , s e is p u n t o s m e n o s q u e e n C o r e a y e n p r o p o r c i ó n s i m i l a r
a la b r a s ile ñ a , r e f le ja n d o m e n o r v o la t ilid a d y e s fu e r z o d e d iv e r s ific a c ió n .
S in e m b a r g o , e l p a t r ó n d e e s p e c ia liz a c ió n n o c a m b ia m u c h o . S i lo s c in c o
p r im e r o s s o n p r o d u c t o s p r im a r io s e n lo s q u e e l p a ís e s p r e c io a c e p t a n t e ,
lo s q u e s ig u e n tie n e n c a r a c te r ís tic a s s im ila r e s : a z ú c a r , ro s a s , c la v e le s y
o tr a s flo r e s , e x tr a c to s d e c a fé , f e r r o n íq u e l, e s m e r a ld a s , a lg u n o s m e d ic a
m e n t o s , p a n t a lo n e s y lib r o s , d e lo s c u a le s s ó lo lo s ú l t i m o s t r e s t i e n e n c la r o
o r ig e n m a n u f a c t u r e r o ( 2 , 3 4 % ) . A d e m á s d e p e t r ó le o y c a fé , lo s d e m á s t ie
376
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
n e n o r ig e n e n p r o y e c to s d is tin to s . D o s p r o y e c to s p a r a e x p o r ta c ió n p e r m i
t ie r o n la s a lid a d e c a r b ó n y f e r r o n íq u e l, e s te ú lt im o c o n a lg o d e t r a n s f o r
m a c ió n , o tro s dos son e s fu e rz o s p r iv a d o s e x ito s o s , b a n a n o y d iv e r s a s
v a r ie d a d e s d e f lo r e s , q u e r e q u ie r e n d e m a y o r t e c n o lo g ía a u n c u a n d o s i
g u en s ie n d o d e e x p lo ta c ió n p r im a r ia y c o n m an o d e o b ra a b u n d a n te y
p o c o c a lif ic a d a . L a s v a r ie d a d e s d e a z ú c a r y lo s e x t r a c t o s d e c a f é s e o r i g i n a n
e n la e x p lo t a c ió n d e re c u r s o s n a tu r a le s c o n a lg u n a t r a n s f o r m a c ió n , m ie n
t r a s la s e s m e r a ld a s s e s ig u e n v e n d i e n d o e n b r u t o . M e d i c a m e n t o s , p a n t a l o
n e s y lib r o s t ie n e n , p o r e l c o n t r a r io , m a y o r v a lo r a g r e g a d o y c o n s t it u y e n la
v a n g u a r d i a c o m e r c i a l d e lo s b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s d e l p a ís , a p a r t i r d e
d iv e r s a s e s tr a te g ia s e m p r e s a r ia le s .
Cuadro 4
Productos de exportación 1998
(Miles de dólares)
Valor A nticipa
Descripción d el producto
FO B ción
Exportaciones totales 10.821.235 Acumulada
Pantalones de algodón -con peto, cortos- para hombres y niños 85.646 62,05
Esmeraldas trabajadas de otro modo, clasificadas sin ensartar, montar ni 80.191 62,79
engarzar
Los demás libros, folletos e impresión similares, incluso 68.099 63,42
en hojas sueltas
Bombones, caramelos, confites y pastillas sin cacao 58.259 63,96
377
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Cuadro 4
Productos de exportación 1998
(Miles de dólares)
Los demás cementos Portland (gris) 57.025 65,02
Policloruro de vinilo, sin mezclar con otras sustancias tipo suspensión 55.965 65.54
Demás vehículos transporte en mercancías con motor 54.856 66,05
de émbolo carga máxima, inferior a 10.000 libras
Fungicidas presentados en formas para la venta al por menor por artículos 52.365 66,53
Preparaciones y conservados de atunes 51.926 67,01
Fungicidas presentados en formas para la venta al por menor 48.531 67,46
Bananas o plátanos frescos tipo “cocción” 42.070 67,85
Los demás herbicidas y reguladores del crecimiento de las plantas 40.525 68,22
Tejidos impregnados, recubiertos o estratificados con policro de vinilo 34.986 68,54
Los demás aceites de destilación de hulla: puntos con mayor peso de 33.904 68,86
aromáticos,
Ropa de tocador o cocina, de tejidos de toalla con bucles 33.268 69,86
de algodón
Sostenes incluso de punto 32.823 69,16
Las demás hullas bituminosas 30.872 69,75
Los demás polestirenos, en formas primarias 29.646 70,03
Camarones de pesca 29.180 70,30
Los demás papeles de seguridad de gramaje entre 40 gm2y 29.011 70,57
150 gm1, (o ambos)
Bragas de fibras sintéticas o artificiales 25.574 70,80
Vehículos transporte mercancías con motor de émbolo de peso total carga 19.771 70,98
entre 5 y 20 toneladas
Tejidos teñidos en algodón de ligamentos sarga 17.744 71,15
Las demás formas en bruto de oro para uso no monetario 16.828 71,30
C o n 2 3 p ro d u c to s m ás se c o m p le ta la lis ta de lo s p r im e r o s 3 9
íte m s d e e x p o r ta c ió n c o lo m b ia n a . É s to s r e p r e s e n ta n e l 8% co n m a y o r
v a r ie d a d d e m a n u fa c tu r a s . L a d iv e r s ific a c ió n es u n h ech o . H a y m a y o r
v a r ie d a d . N o o b s ta n te , es in s u fic ie n te s i se c o n s id e r a q u e e l p a t r ó n d e e s -
p e c ia liz a c ió n s ig u e s ie n d o e n p r o d u c t o s p r im a r io s y la p a r t ic ip a c ió n d e
la s m a n u f a c t u r a s es in fe r io r , a u n m e n o r q u e la e n c o n t r a d a en B r a s il,
m ie n tr a s la in c u r s ió n e n p ro d u c to s d e m a y o r c o n te n id o te c n o ló g ic o ,
b a s e d e la e x p e r ie n c ia c o r e a n a , es p r á c tic a m e n te n u la . ¿ D e e s a n u e v a v a
r ie d a d s a ld r á n lo s p r o d u c t o s q u e s u s t it u y a n a l c a fé y a l p e t r ó le o ? ¿ C o n
e llo s s e c o n s t r u i r á l a f u e n t e d e e s p e c ia liz a c ió n e n e l s ig lo X X I? ¿ Q u ié n e s
s o n n u e s t r o s s o c io s c o m e r c ia le s ?
378
DE LA M O N OEXPORTACIÓN A L\ DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
379
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
o t r o s la d o s d e l m u n d o t a m b i é n r e c u p e r a n lo s m e r c a d o s d e v e c in d a d , c a s o s
d e la U n ió n E u r o p e a y la A SEA N e n e l S u d e s t e A s i á t i c o .
Cuadro 5
Participación de las exportaciones totales por país de destino
Concepto 19 7 1 19 8 0 19 9 0 19 9 7 19 9 7
M illon es
de U S$
FO B
L a a f i r m a c i ó n a n t e r i o r e s m á s c o n t u n d e n t e e n e l c a s o d e la s e x p o r t a c i o
n e s n o tr a d ic io n a le s ( C u a d r o 6) , donde el 7 8 % se v e n d e e n n u e s tr o c o n tin e n te .
A d i f e r e n c i a d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s , e n lo s d e m á s p r o d u c t o s h a y m a y o r v a r i e
dad de m e rc a d o s d e d e s tin o y A m é r ic a L a tin a es e l p r in c ip a l c o m p r a d o r
( 5 0 , 9 % ) , a u n c u a n d o i n d iv id u a lm e n t e E s ta d o s U n i d o s e s n u e s t r o p r i m e r s o c io
c o m e r c ia l ( 2 6 , 5 % ) , e x p lic a d o p o r flo r e s , c o n fe c c io n e s , a lim e n t o s , q u ím ic o s y
380
DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
381
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Cuadro 6
Participación de las exportaciones no tradicionales
sin oro ni esmeraldas por país de destino
Concepto 19 7 1 19 8 0 19 9 0 19 9 7 19 9 7
M illones
de U S$
FO B
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 11,524,3
I. PAÍSES INDUSTRIALIZADOS 59,3 53,3 60,6 42,7 2.244,3
Estados Unidos 24,3 27,7 35,9 26,5 1.390,1
Canadá 2,5 0,7 1,0 0,5 28,2
Unión Económica Europea 24,2 17,2 17,1 12,9 674,0
Resto Europa 2,7 3,5 1,5 1,8 93,8
Japón 5,6 4,2 5,0 1,1 57,4
II. AMÉRICA LATINA 36,5 43,0 33,6 50,9 2.672,7
Grupo Andino 18,6 26,0 11,8 34,7 1.820,8
Venezuela 3,0 18,7 6,2 18,2 958,5
Perú 10,3 2,0 2,7 5,3 279,2
Ecuador 4,9 5,2 2,7 10,2 57,8
Bolivia 0,4 0,1 0,2 0,9 45,2
MERCOSUR 3,4 1,6 1,4 2,6 138,9
Argentina 1,6 1,0 0,5 0,9 47,7
Brasil 1,7 0,5 0,8 1,6 82,1
Paraguay 0,1 0,0 0,0 0,1 3,9
Uruguay 0,0 0,1 0,0 0,1 5,3
RESTO AMÉRICA LATINA 14,6 15,4 20,5 13,6 713,0
México 0,4 1,0 1,5 2,1 108,3
Chile 2,8 4,3 1,8 3,4 180,3
Otros 11,3 10,0 17,1 8,1 424,4
III. RESTO 4,2 3,8 5,5 6,4 335,0
La sustitución de exportaciones
L a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l s e ñ a la q u e la s e x p o r t a c i o n e s d e u n p a ís
n o s o n e s ta b le s y p e r m a n e n t e s a lo la r g o d e l t i e m p o m ie n t r a s lo s p r o d u c t o s
s e v a n m o d i f i c a n d o e n la m e d i d a q u e lo s n u e v o s p a t r o n e s d e e s p e c ia liz a c ió n
s e v a n d e l i n e a n d o . P o c o a p o c o lo s p a ís e s h a c e n e l t r á n s i t o d e u n p a t r ó n d e
c o m e r c io Ín te r r a m a , c o m p r a n d o d e u n a s ra m a s d e p r o d u c c ió n y v e n d ie n
d o d e o t r a s s e g ú n la s v e n t a ja s , h a c ia u n n u e v o c o m e r c i o i n t r a r a m a , d o n d e
382
DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERS1FICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
s e c o m p r a n y v e n d e n b ie n e s d e la s m is m a s r a m a s d e p r o d u c c i ó n y s e l l e g a a
u n a e s p e c ia liz a c ió n p o r p r o d u c t o c o n d if e r e n t e g r a d o d e e la b o r a c ió n , p r o
p i o d e l m u n d o d e la s m a n u f a c t u r a s . E l p r e r r e q u i s i t o e s e l d e u n a e s t r u c t u r a
p r o d u c tiv a d iv e r s ific a d a q u e p e r m ita c o n s tr u ir u n s a b e r h a c e r c o n e l q u e
s e e x p a n d a la o f e r t a e x p o r t a b le , d e t a l m a n e r a q u e , s in d e ja r d e v e n d e r b ie
n e s b á s ic o s , u n a c a n a s t a d iv e r s a d e o t r o s b ie n e s c o m p l e m e n t e lo s in g r e s o s
e x t e r n o s , r e d u z c a la v u l n e r a b i l i d a d d e lo s “ c o m m o d i t i e s ” y lo s r e m p la c e
e n e l la r g o p la z o . E l e je m p lo c o r e a n o es ilu s t r a t iv o . H a c e tre s d é c a d a s e r a
im p o r t a n t e e n c o n fe c c io n e s , s u p r o d u c t o e s tr e lla . A fin a le s d e l s ig lo XX e n
tre p ro d u c to s e le c tr ó n ic o s y a u to m ó v ile s v e n d e d ie z v e c e s m á s q u e en
p r e n d a s d e v e s tir , a c tiv id a d q u e n o h a a b a n d o n a d o p e ro q u e fu e la r g a
m e n te s u s titu id a p o r la in c u r s ió n e n n u e v o s s e c to re s y la c o n s tr u c c ió n d e
n u e v a s v e n ta ja s .
E n e l c a s o c o l o m b i a n o lo s e f e c t o s d e la d i v e r s if ic a c ió n s e c o m i e n z a n a
s e n t ir . H a y m á s p r o d u c t o s y lo s in g r e s o s e x t e r n o s s o n m á s d e d ie z v e c e s s u
p e r io r e s a lo s d e c o m ie n z o s d e lo s a ñ o s s e t e n t a . N o o b s t a n t e , c a f é y p e t r ó le o
s ig u e n a la v a n g u a r d ia y t o d a v ía r e p r e s e n ta n e l 4 3 , 2 % d e n u e s tra s e x p o r ta
c io n e s . V is t a e n e l la r g o p la z o , la p a r t ic ip a c ió n in d iv id u a l y c o n ju n t a d e a m
b o s b ie n e s s e h a r e d u c id o p a u la t in a m e n t e . E s to es p a r t ic u la r m e n t e c ie r t o
e n e l c a s o d e l c a fé , q u e d e s e r e l 5 9 ,1 % en 197 0 b a jó h a s ta e l 1 9 ,6 % en
1 9 9 7 , a p e s a r d e q u e s u s in g r e s o s s e m u l t i p l i c a r o n 4 , 8 v e c e s e n e l m i s m o p e
r ío d o . L a s e x p o r ta c io n e s d e p e tr ó le o s e h ic ie r o n im p o r t a n t e s e n la d é c a d a
d e lo s o c h e n t a y , a u n c u a n d o lo s in g r e s o s s e m u l t i p l i c a r o n p o r 2 7 e n lo s ú l
tim o s 1 8 a ñ o s , s u p a r t ic ip a c ió n s e r e d u c e p o r la m a y o r p r e s e n c ia d e o tr o s
b ie n e s p r i m a r i o s y la s m a n u f a c t u r a s . D e e s t a m a n e r a , e l p a ís e x p o r t a m á s
c a fé y p e tr ó le o y s u p a r t ic ip a c ió n se r e d u c e p o r la c o n s o lid a c ió n d e o tr o s
b ie n e s , c a r b ó n , f e r r o n íq u e l, flo r e s , b a n a n o y m a n u f a c t u r a s d iv e r s a s . N o
o b s ta n te e s o n in g ú n p r o d u c t o o f a m ilia d e p r o d u c to s s e r e v e la c o n la s u fi
c ie n t e i m p o r t a n c i a p a r a s u s t it u ir lo s in g r e s o s d e a lg u n o d e lo s b ie n e s t r a d i
c io n a le s . L o s p r o d u c to s q u e s u s titu y a n a l c a fé y a l p e t r ó le o d e b e n p r o v e n ir
d e la e x p lo t a c ió n d e o t r a s v e n t a ja s . ¿ C u á le s ?
IV . V E N T A JA S Y C O M P E T IT IV ID A D
D E LA S E X P O R T A C IO N E S C O L O M B IA N A S
L a o f e r t a e x p o r ta b le d e l f u t u r o d e b e e s ta r in c u b á n d o s e e n la v a r ie d a d
y d iv e r s id a d d e lo s n u e v o s p r o d u c t o s y s u c o n s o lid a c ió n d e p e n d e d e tr e s
fa c to r e s : la f u e n t e d e c o m p e t it iv id a d q u e e l p a ís e s tá e x p o r t a n d o , la v a r ie
d a d y c o n t i n u i d a d d e lo s b ie n e s q u e s e v e n d e n y la s o lid e z e n la p e n e t r a c ió n
383
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
c ió n d e lo s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s . L o s p r o d u c t o s q u e e x p lo t e n n u e v a s
f u e n t e s , s e a n c o n t in u o s y s ó lid o s , s e r á n lo s lla m a d o s a s u s t it u ir lo s b ie n e s
t r a d ic io n a le s . ¿ C u á le s s o n ?
L a p r i n c i p a l v e n t a j a d e la s e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s ( C u a d r o 7 ) s i
g u e s ie n d o la d e e x p lo t a r lo s r e c u r s o s n a t u r a le s ( 8 7 , 6 % e n 1 9 9 7 ), d is tr ib u i
d o s e n t r e lo s s in t r a n s f o r m a r ( 6 8 , 9 % ) lig a d o s a lo s t r a d ic io n a le s c a f é , p e t r ó
le o y c a r b ó n . N o o b s ta n te , s u p a r t ic ip a c ió n h a v e n id o d e s c e n d ie n d o , d a n d o
p a s o a la o t r a f u e n t e d e v e n t a ja c o m p a r a t iv a , la d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e la
b o ra d o s ( 1 8 , 7 % ) , c o n c r e c ie n te p a r t ic ip a c ió n r e la c io n a d a c o n e l fe r r o n í-
q u e l y lo s p r o d u c t o s q u ím ic o s . C o n e s to s ú l t i m o s , e m p ie z a a t o m a r c u e r p o
la id e a d e v e n d e r v a lo r a g r e g a d o y n o s ó lo r e c u r s o s e n b r u t o ; d e a h í q u e se
s u s t it u y a n u n o s c o n o t r o s y la d is m i n u c i ó n d e lo s s in t r a n s f o r m a r s e e x p r e s e
e n e l a u m e n t o d e lo s s e g u n d o s , d e t a l m a n e r a q u e s e m a n t e n g a u n a p a r t i c i
p a c i ó n a p r o x i m a d a m e n t e i g u a l , e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s , d e la s e x p o r t a
c i o n e s r e la c io n a d a s c o n r e c u r s o s n a t u r a l e s , la s c u a le s f u e r o n d e l 86 , 8 % en
384
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
1 9 7 5 , d is tr ib u id a s e n 7 8 ,9 % e n b ru to y 7 ,9 % c o n v a lo r a g re g a d o . E n tr e
t a n t o , la s o t r a s f u e n t e s d e c o m p e t i t i v i d a d n o h a n s u f r i d o m o d ific a c io n e s
s u s ta n c ia le s y la v e n t a ja d e m a n o d e o b r a a b u n d a n t e y b a r a t a n o h a s id o
a tr a c tiv a h a c ia a fu e r a .
E n la s e x p o r t a c io n e s n o t r a d ic io n a le s l a d i s t r i b u c i ó n e s m á s e q u i t a t i v a
aun cuando el 7 4 % s ig u e n s ie n d o re c u rs o s n a tu r a le s , 3 7 , 5 % e n b ru to y 3 6 ,5 %
c o n v a lo r a g r e g a d o . E s t o r e f le ja e l c a r á c t e r p r i m a r i o d e lo s p r o d u c t o s c o n q u e se
d iv e r s if ic a la o f e r t a e x t e r n a : b a n a n o , flo r e s , e s m e r a ld a s s in t a lla r , e tc . E x a m in a
d o e n e l la r g o p la z o , e l c a m b io m á s im p o r t a n t e se r e fle ja e n la c r e c ie n te p a r t ic i
p a c i ó n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e la b o r a d o s q u e s u s t it u y e n p a u l a t i n a m e n t e a lo s
v e n d id o s e n s u e s ta d o n a tu r a l, lo c u a l es e v id e n te a l c o m p a r a r lo c o n la d is tr ib u
c ió n d e 1 9 7 5 , d o n d e e s to s ú lt im o s f u e r o n e l 5 5 , 1 % y lo s e la b o r a d o s e l 1 6 , 5 % .
E s t e m o v i m i e n t o s e a c e n t ú a e n la d é c a d a d e lo s 9 0 c u a n d o d iv e r s a s e m p r e s a s
m u lt in a c io n a le s a m p l í a n lo s m e r c a d o s , s o b r e t o d o e n la in d u s t r ia q u ím ic a .
D e o t r o la d o , la v e n t a ja d e la m a n o d e o b r a in te n s iv a tie n e m á s a r r a i
g o e n la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s y s u c o m p o r t a m i e n t o d e p e n d e d e l a p o l í t i
c a c a m b i a d a y la s g a n a n c ia s d e p r o d u c t i v i d a d , d e t a l m a n e r a q u e s u m a y o r
p a r tic ip a c ió n se c o r r e s p o n d e c o n u n a ta s a d e c a m b io d e a lta d e v a lu a c ió n ,
c o m o la q u e e x is tía e n 1 9 9 0 , lle g a n d o a p a r t ic ip a r c o n e l 3 6 , 4 % , m ie n tr a s
e n 1 9 9 7 c a e a l 1 7 ,2 % e n r a z ó n d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía y e l m a y o r c o s to
in te r n a c io n a l d e la m a n o d e o b r a c o lo m b ia n a . E s ta s itu a c ió n tie n d e a c a m
b i a r c o n l a d e v a l u a c i ó n d e lo s a ñ o s 1 9 9 8 y 1 9 9 9 .
M i e n t r a s t a n t o , e n t r e lo s p r o d u c t o s d e m a y o r c o n t e n i d o t e c n o ló g ic o
y lo s d e m a q u ila e x is t e n c o m p o r t a m ie n t o s o p u e s t o s . L o s p r im e r o s s e e x
p a n d e n lle g a n d o a s e r e l 8, 2 % d e la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s e n r a z ó n d e d e
c is io n e s d e o r g a n iz a c ió n d e p r o d u c c ió n y m e r c a d o d e d iv e r s a s e m p r e s a s ,
e n t r e la s c u a le s e s t á n la s e n s a m b la d o r a s d e a u t o m ó v ile s q u e , a p e s a r d e la r e
v a lu a c ió n , c o m ie n z a n a e x p o r t a r h a c ia lo s m e r c a d o s v e c in o s . L a m a q u i l a ,
p o r e l c o n t r a r io , s e r e d u c e p o r e l e fe c to d e l m a y o r c o s to in t e r n a c io n a l d e la
m a n o d e o b r a , e n t a n t o lo s s u b c o n t r a t is t a s b u s c a n p a ís e s c o n m e n o r e s c o s
to s . N u e v a m e n t e e s ta s it u a c ió n s e r e v ie r t e e n lo s ú l t i m o s a ñ o s d e l s ig lo g r a
c ia s a la m a y o r d e v a lu a c ió n y la r e d u c c ió n d e l c o s t o la b o r a l.
H a s t a a q u í la c o n c lu s ió n m á s im p o r t a n t e es la d e q u e , a p e s a r d e la d iv e r
s if ic a c ió n , la v e n t a ja c o m p a r a t iv a d e l p a ís s ig u e s ie n d o e n r e c u r s o s n a t u r a le s y ,
e n m e n o r m e d id a , e n m a n o d e o b r a in te n s iv a m ie n tr a s n o h a y a m a y o r d e s a r r o
l l o e n lo s p r o d u c t o s d e m a q u i l a y d e m a y o r c o n t e n i d o t e c n o l ó g i c o q u e s o n lo s
q u e m a r c a n la d in á m ic a r e c ie n te d e l c o m e r c io m u n d ia l, es d e c ir , n o e s ta m o s
in s c r it o s d e n t r o d e lo s c ir c u it o s c o m e r c ia le s r e p r e s e n t a t iv o s y n u e s t r a e s p e c ia li-
385
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
z a c ió n c o n t in ú a e n p r o d u c to s “ p e r d e d o r e s ” . A s í m is m o , la s u s titu c ió n q u e se
v ie n e d a n d o s e e n c u e n t r a e n t r e lo s p r o d u c t o s o r ig in a d o s e n r e c u r s o s n a t u r a le s ,
d o n d e lo s v e n d id o s s in t r a n s f o r m a r p ie r d e n p a r t ic ip a c ió n , la q u e s e d e s p la z a
h a c i a a q u e llo s a lo s q u e s e le s a g r e g a v a l o r , y c u y o é x i t o d e p e n d e d e la s d e c is io
n e s d e la s e m p r e s a s y s u s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a c i o n a l , s i t u a c i ó n s i m i
la r o c u r r e c o n lo s p r o d u c t o s d e m a y o r t e c n o lo g ía , m ie n t r a s e n lo s p r o d u c t o s
m a n o d e o b r a in t e n s iv a y d e m a q u ila e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e c a m b io
es d e te r m in a n te p a r a s u p r o m o c ió n . In d e p e n d ie n te d e la fu e n te , ¿ q u é ta n v a
r ia d o s y e s ta b le s s o n lo s n u e v o s p r o d u c t o s ?
P a r a e l ú l t i m o a ñ o , lo s p r im e r o s 3 9 ít e m s g e n e r a r o n e l 7 1 , 4 % d e lo s i n
g re s o s e x t e r n o s . N o o b s t a n t e , e l p a ís e x p o r t ó a s u s d if e r e n t e s m e r c a d o s d e d e s t i
n o b ie n e s e n 1 .5 6 4 íte m s ( C u a d r o 8) , es d e c ir q u e , h a y u n a v a r ie d a d d e m á s d e
1 .5 0 0 p r o d u c to s q u e e x p lic a n e l o t r o 2 8 ,6 % d e la s e x p o r t a c io n e s n a c io n a le s ,
p a r a la s c u a le s e x is t e a l g ú n c o n t a c t o c o n a l g ú n c o m p r a d o r e n e l r e s t o d e l m u n
d o a u n c u a n d o e l v a lo r c o m e r c ia d o s e a to d a v ía r e d u c id o . L a e x p lo r a c ió n se
h i z o s ó lo p a r a e l t o t a l d e la s e x p o r t a c i o n e s c o l o m b i a n a s e n lo s m e r c a d o s d e
E s ta d o s U n id o s , la U n i ó n E u r o p e a y e l J a p ó n . E l e je r c ic io c o n s is te e n i d e n t i f i
c a r la s p o s i c i o n e s a r a n c e l a r i a s e n la s q u e s e p r e s e n t ó a l g u n a e x p o r t a c i ó n , s in i m
p o r t a r la c a n t id a d n e g o c ia d a , y c o m p a r a r la e v o lu c ió n d e la v a r ie d a d r e s p e c to a
1 9 9 1 . L o s r e s u lta d o s m u e s t r a n q u e , e n g e n e r a l, s e e x p o r t a b a m a y o r v a r ie d a d a
c o m ie n z o s d e la d é c a d a , p r o d u c t o s d e 1 .9 8 8 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s , c o n m a
y o r é n fa s is e n e l m e r c a d o d e E s ta d o s U n i d o s ( 1 . 9 0 8 p o s ic io n e s ) y la U n i ó n E u
r o p e a ( 8 6 4 p o s ic io n e s ), m ie n t r a s e n e l ú lt im o a ñ o s e p ie r d e e l c o n t a c t o c o m e r
c ia l p a r a m u c h o s p r o d u c to s , a l p a r e c e r p o r e fe c to s d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía y
la f a lt a d e c o n t i n u i d a d d e lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s .
H a c e d o s a ñ o s , s e h iz o u n t r a b a jo e n e l C l D c o n e l q u e s e b u s c ó e s ta b le
c e r la p o s ic ió n c o m p e t i t i v a d e l p a ís e n lo s m e r c a d o s d e la U n i ó n E u r o p e a y e l
J a p ó n . I n ic ia lm e n t e , s e id e n t if ic ó la v a r ie d a d y s e e n c o n t r ó q u e c o n lo s d if e r e n
te s p a ís e s d e l a U n i ó n E u r o p e a h a b í a d i s m i n u i d o , d e 8 6 4 p o s ic io n e s e n 1 9 9 1 a
386
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
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387
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
7 7 0 e n 1 9 9 7 , es d e c ir , s e d e ja r o n d e v e n d e r p r o d u c t o s e n 9 4 p o s ic io n e s , m ie n
tr a s c o n e l J a p ó n , p a ís c o n e l q u e n o s e m a n t ie n e g r a n c o m e r c io , s e a u m e n t ó la
v a r ie d a d d e 111 a 1 2 8 p o s ic io n e s , es d e c ir , s e v e n d ie r o n p r o d u c t o s e n 1 7 p o s i
c io n e s n u e v a s . E l a n t e r io r e je r c ic io se r e a liz ó t o m a n d o p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s a
d ie z d íg ito s . N o o b s ta n te , c o n e l f in d e c o m p a r a r c o n la in f o r m a c ió n p r o v e
n ie n te d e la m is m a UE y e l J a p ó n , e n 1 9 9 5 , s e h i z o n e c e s a r i o c o n t i n u a r l a e x p l o
r a c i ó n r e d u c i é n d o l a a s e is d í g i t o s , c o n l o c u a l e l c o m e r c i o s e r e d u j o a 3 9 1 p o s i
c io n e s e x p o r ta d a s h a c ia E u r o p a y en 11 7 al Japón.
Cuadro 8
Número de ítems exportados y participación
de las exportaciones 1991-1997
Participación Participación
País ítems Items
% %
19 9 1 19 9 1 19 9 7 19 9 7
Alemania 412 29.94 252 29,64
Bélgica 183 9,37 103 13,86
Dinamarca 53 6,35 28 5,22
España 376 8,31 325 6,07
Francia 362 9,52 219 8,67
Grecia 15 0,36 31 0,29
Irlanda 19 1.56 19 2,75
Italia 253 6,02 151 8,11
Países Bajos 155 17,09 140 13,76
Portugal 27 1,10 48 2,68
Reino Unido 311 10,38 245 8,93
Total U.E. 864 1.828.174.837 770 2.453.018.225
Estados Unidos 1908 55,35 1294 60,16
Japón 111 5,02 128 5,09
Total 1.988 4.613.603.160 1.564 7.059.054.883
L a ir r e g u la r id a d y fa lta d e c o n tin u id a d m a r c a n e l r it m o d e l c o m e r c io
c r u z a d o c o n t a le s s o c io s , d e t a l m a n e r a q u e d e la s 3 9 1 p o s ic io n e s v e n d i d a s
h a c ia la UE s ó l o p r o d u c t o s d e 5 7 p o s i c i o n e s s e e x p o r t a r o n d e m a n e r a p e r
m a n e n t e d u r a n t e lo s c in c o a ñ o s c o n s id e r a d o s , lo s c u a le s r e p r e s e n t a r o n u n a
p r o p o r c ió n p r o m e d io d e l 8 8 ,3 % d e lo s in g r e s o s d e c a d a a ñ o . E n e l r e s t o d e
p o s ic io n e s e l c o m p o r t a m ie n t o es ir r e g u la r , c u a n d o p r o d u c to s d e 1 9 6 p o s i
c io n e s s e e x p o r t a r o n s ó lo d u r a n t e u n a ñ o , d e 66 d u ra n te d o s a ñ o s , d e 3 8
d u r a n te tre s a ñ o s y d e lo s ú l t i m o s 3 4 d u r a n t e c u a t r o a ñ o s . E n t o d o s lo s c a -
388
D E LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
s o s lo s a ñ o s n o s o n n e c e s a r ia m e n t e c o n t in u o s . C o n e l J a p ó n o c u r r e a lg o s i
m ila r : c u a n d o s ó lo p r o d u c t o s d e 2 8 p o s ic io n e s , q u e c o r r e s p o n d e n a l 97 , 6 %
d e l c o m e r c io b ila te r a l, se e x p o r ta r o n d e m a n e r a p e r m a n e n t e d u r a n t e lo s
c in c o a ñ o s c o n s id e r a d o s .
E n s ín te s is , s ó lo e l 7 , 4 % d e la s 7 7 0 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s q u e s e e x
p o r t a r o n a la U n i ó n E u r o p e a d u r a n te 1 9 9 7 tie n e n c o m e r c io p e r m a n e n te ,
e s d e c ir q u e s o n p r o d u c t o s e n lo s c u a le s s e h a c o n s o lid a d o u n a p r e s e n c ia i n
t e r n a c io n a l y d e m a n d a p o r p a r t e d e lo s c o m p r a d o r e s d e e s te m e r c a d o . E n
lo s d e m á s p r o d u c t o s s e p r e s e n t a a lg ú n r a s g o d e d is c o n t i n u i d a d , s e a p o r q u e
s o n v e n ta s e s p o r á d ic a s s in c o n s is te n c ia e n e l t ie m p o , o p o r q u e n o s e m a n
t ie n e n r e la c io n e s e s tr e c h a s c o n lo s c o m p r a d o r e s o , s e n c illa m e n t e , p o r q u e
c o r r e s p o n d e n a d e m a n d a s m a r g in a le s q u e s e p r e s e n ta n c o n d e s fa s e . C o n e l
J a p ó n s u c e d e a lg o s im ila r a u n c u a n d o e l 2 1 , 9 % d e la s p o s ic io n e s e x p o r t a
d a s s e m a n t u v o d e m a n e r a c o n t i n u a d u r a n t e lo s c in c o a ñ o s a n a liz a d o s , p r o
p o r c ió n s u p e r io r a la o b s e r v a d a e n la U n ió n E u r o p e a , a l p a r e c e r p o r q u e e l
in t e r c a m b io s e c o n c e n t r a e n p o c o s p r o d u c t o s y e n e llo s e x is te u n a r e la c ió n
m á s e s t r e c h a c o n lo s c o m p r a d o r e s . L a c o n t i n u i d a d , n o o b s t a n t e , n o g a r a n
t iz a q u e s e e s té n a d q u ir ie n d o v e n t a ja s e n ta le s m e r c a d o s , p a r a lo c u a l e s n e
c e s a r io id e n t if ic a r e l g r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n y e l t ip o d e in s e r c ió n r e v e la d a .
donde:
• M i j s o n la s i m p o r t a c io n e s d e la UE d e l b i e n j p r o v e n i e n t e s d e C o l o m
b ia (i).
• M n j s o n la s i m p o r t a c io n e s t o t a le s ( n ) d e la UE d e l b i e n j .
• M i t s o n la s i m p o r t a c io n e s d e la UE ( t ) p r o v e n i e n t e s d e C o l o m b i a ( i ) .
• M n t s o n la s i m p o r t a c io n e s t o t a le s d e la U E .
389
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
E l in d ic a d o r s e c o n s tr u y ó p a r a d ife r e n te s a ñ o s y s e c o m p a r ó s u e v o lu
c ió n , d e m o s t r a n d o q u e , e n c o n j u n t o , e n lo s 5 7 p r o d u c t o s p e r m a n e n t e s , e l
p a ís t ie n e v e n t a ja r e v e la d a d a d o q u e s u G E > 1 , lo c u a l q u ie r e d e c ir q u e e n
e s o s p r o d u c to s la p a r t ic ip a c ió n c o lo m b ia n a s u p e r a e l p r o m e d io d e s u p a r t i
c ip a c ió n e n la UE. E s t o s e d e b e a l h e c h o d e q u e e l p a í s n o t i e n e p r e s e n c i a e n
m ás del 8 5 % d e la s p o s ic io n e s d e l a r a n c e l y , p o r l o t a n t o , t i e n e d e s v e n t a j a
e n to d o s e s o s b ie n e s , m ie n t r a s p r e s e n ta d is c o n t in u id a d e n la m a y o r p a r t e d e
la s p o s ic io n e s i d e n t if ic a d a s . E l m i s m o ín d i c e s ir v e c o m o b a s e p a r a e v a lu a r y
c o m p a r a r e l d e s e m p e ñ o re a l d e c a d a p r o d u c to e n e l m e r c a d o d e d e s tin o ,
a s u m ie n d o q u e la s v e n t a ja s s e o r i g i n a n e n m e n o r e s c o s to s y m a y o r p r o d u c
t iv id a d y c a lid a d . S in e m b a r g o , p o r d e fe c to , e l ín d ic e o c u lt a la p r e s e n c ia d e
p o lít ic a s p r o t e c c io n is t a s , p r e f e r e n c ia s a r a n c e la r ia s y c a m b io s e n lo s p r e c io s .
P a r a m a y o r u t ilid a d es c o n v e n ie n te c o n s tr u ir lo p a r a d ife r e n te s a ñ o s y e x a
m in a r s u e v o lu c ió n p o r p r o d u c to .
E l d in a m is m o es u n a b u e n a a p r o x im a c ió n a la id e n t if ic a c ió n d e v e n
ta ja s a d q u ir id a s e n d if e r e n t e s m e r c a d o s . É s te s e e x p r e s a m e d ia n t e la e v o lu
c ió n p o s it iv a d e l in d i c a d o r y s e e x p lic a p o r lo s e fe c to s d e m a n d a ( E d ) o p a r
t ic ip a c ió n ( E p ) . C u a n d o la s e x p o r t a c io n e s h a c ia u n m e r c a d o d e d e s t i n o
c r e c e n , p u e d e s e r c o n s e c u e n c ia d e u n a e x p a n s ió n d e la d e m a n d a ( E d ) o
m e jo r a e n la p o s ic ió n c o m p e t it iv a d e l p a ís d e s p la z a n d o a o t r o s c o m p e t i d o
re s ( E p ) o u n a c o m b i n a c i ó n d e lo s d o s e f e c t o s . T o d o lo c o n t r a r io s u c e d e
c u a n d o la s e x p o r t a c i o n e s d e c r e c e n . E n t é r m i n o s p r á c t i c o s , la s s i t u a c i o n e s
q u e s e p r e s e n t a n p u e d e n s e r : a ) q u e la s e x p o r t a c i o n e s c o l o m b i a n a s c r e z
c a n c o m o c o n s e c u e n c ia d e u n a e x p a n s ió n d e la d e m a n d a d e la UE m a n t e
n ie n d o u n a p a r tic ip a c ió n c o n s ta n te , b ) q u e c r e z c a n c o m o r e s u lta d o d e
m e jo r e s c o n d ic io n e s o f r e c id a s p o r lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s m a n t e
n ie n d o la d e m a n d a c o n s ta n te y , c ) q u e s e a c o n s e c u e n c ia s im u lt á n e a d e
a u m e n t o s e n la d e m a n d a y la s c o n d i c i o n e s d e c o m p e t i t i v i d a d d e l e x p o r
t a d o r c o l o m b i a n o . P a r a l a c o n s t r u c c i ó n d e t a le s e f e c t o s s e p r o c e d e a s í:
1) L a e x p a n s ió n d e la s e x p o r t a c io n e s ( d X ) e n e l m e r c a d o d e d e s t in o s e
m i d e a s í:
d X j = X j 9 5 - X j 91
d X j = M U E j 9 5 * P C j 95 - M U E j 91 * P C j 91
D o n d e:
• X j s o n la s e x p o r t a c i o n e s d e l b i e n j .
• M U E j s o n la s i m p o r t a c i o n e s d e l a U E d e l b i e n j.
390
D E LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
• P C j es la p a r t ic ip a c ió n d e C o lo m b ia e n e l m e r c a d o d e l b ie n j
e n la UE.
2) E l e f e c t o d e m a n d a ( E D ) e q u iv a le a la e x p a n s ió n d e la s e x p o r t a c io n e s
d e l b ie n j c u a n d o la d e m a n d a c r e c e y la p a r t ic ip a c ió n d e l p a ís s ig u e
c o n s t a n t e ( P C j 9 5 = P C j 9 1 ) y s e m i d e a s í:
E D = P C j 91 * (M U E j 9 5 - M U E j 9 1 )
3) E l e f e c t o p a r t i c i p a c i ó n ( E P ) e q u i v a l e a l a e x p a n s i ó n d e la s e x p o r t a c i o
n e s d e l b ie n j c u a n d o la d e m a n d a p e r m a n e c e c o n s ta n te ( M U E j 9 5 =
M U E j 9 1 ) y e l p a ís m e jo r a la p o s ic ió n c o m p e t it iv a e n e s e m e r c a d o , se
m i d e a s í:
E P = M U E j 9 1 * (P C j 9 5 - P C j 9 1 )
L a s u m a t o r i a d e lo s d o s e f e c t o s e s ig u a l a 1 y p e r m it e e s ta b le c e r la
p r o p o r c ió n en q u e cada u n o e x p lic a e l c a m b io e n la s e x p o r t a c io n e s d e l
b ie n j . P a r a lo s 5 7 p r o d u c t o s id e n t i f i c a d o s s e p r o c e d ió a h a c e r la s r e s p e c t i
v a s m e d ic io n e s e n c o n t r a n d o u n a v a r ie d a d d e r e s u lta d o s e n t r e lo s d o s a ñ o s
d e r e f e r e n c ia , d o n d e p a r a a lg u n o s la s e x p o r t a c io n e s c r e c ie r o n y p a r a o t r o s
n o , m a n t e n ie n d o c o m o ú n ic a c o n s ta n te e l h a b e r s id o e x p o r ta d o s d u r a n t e
lo s c in c o a ñ o s a n a liz a d o s . P a r a m e j o r i n t e r p r e t a c i ó n s e c o n s t r u y ó u n a t i
p o l o g í a d e c o m p o r t a m i e n t o d e la s e x p o r t a c io n e s i lu s t r a d a b a jo c u a t r o p o
s ib le s s it u a c io n e s d e l m e r c a d o d e la U E. T o d a s e lla s t o m a n c o m o p u n t o d e
r e fe r e n c ia el h ech o de q u e la s e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s c r e c ie r o n el
3 4 ,5 % e n e l p e r í o d o m i e n t r a s la s i m p o r t a c i o n e s d e l a U E s ó lo lo h i c i e r o n
en 1 7 , 3 % , e s d e c i r q u e lo s p r o d u c t o s c o l o m b i a n o s , e n g e n e r a l, p e n e t r a
r o n m á s e l m e r c a d o q u e lo q u e a u m e n t ó la d e m a n d a . L a t i p o l o g í a e s la s i
g u ie n te :
a) M e r c a d o s d in á m ic o s : c o r r e s p o n d e a lo s p r o d u c t o s d o n d e la s e x p o r t a
c io n e s c o lo m b ia n a s y l a s i m p o r t a c i o n e s d e l a UE c r e c i e r o n p o r e n c i
m a d e l p r o m e d i o , e s d e c i r q u e s o n m e r c a d o s e n e x p a n s ió n d o n d e lo s
p r o d u c to r e s r e s p o n d ie r o n a c tiv a m e n te .
b) M e r c a d o s d e r ie s g o : c o r r e s p o n d e a lo s p r o d u c t o s d o n d e la s e x p o r t a
c io n e s c o l o m b i a n a s c r e c i e r o n p o r e n c i m a d e l p r o m e d i o m i e n t r a s la s
im p o r ta c io n e s d e la UE l o h i c i e r o n p o r d e b a j o d e l m i s m o , e s d e c i r ,
q u e s o n m e r c a d o s e n c o n t r a c c ió n d o n d e lo s p r o d u c t o r e s c o l o m b i a
n o s m e jo r a n s u p a r t ic ip a c ió n d e s p la z a n d o a o tr o s c o m p e tid o r e s . N o
o b s ta n te , e l fu t u r o es in c ie r to .
391
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
c) O p o r t u n i d a d e s p e r d id a s : c o r r e s p o n d e a p r o d u c t o s d o n d e la s i m p o r
ta c io n e s d e la UE c r e c e n p o r e n c i m a d e l p r o m e d i o m i e n t r a s l a s e x p o r
ta c io n e s c o lo m b ia n a s s e c o lo c a n p o r d e b a jo d e l m is m o , es d e c ir , s o n
m e r c a d o s e n e x p a n s ió n d o n d e lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s n o h a n
r e s p o n d id o a c tiv a m e n te o lo h a n h e c h o d e m a n e r a n o a d e c u a d a d e
ja n d o q u e o tr o s c o m p e tid o r e s t o m a r a n la d e la n te r a .
d) M e r c a d o s d e c o n t r a c c i ó n : c o r r e s p o n d e a p r o d u c t o s d o n d e t a n t o la s
e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s c o m o la s i m p o r t a c i o n e s d e la UE c r e c i e
ro n p o r d e b a jo d e l p r o m e d i o , d e t a l m a n e r a q u e lo s p r o d u c t o r e s
r e a c c io n a n , a n te la m e n o r d e m a n d a , d e s p la z á n d o s e h a c ia o tro s
m e rc a d o s .
L o s r e s u lta d o s d e m u e s t r a n q u e ( C u a d r o 9 ) s ó lo e n 1 3 p r o d u c t o s p a r
t ic ip a e l p a ís e n u n m e r c a d o d in á m ic o q u e c o r r e s p o n d e a b ie n e s r e c u r s o s
n a tu r a le s e n b r u t o , c o m o c a fé ( 0 9 0 1 1 ) , o c o n a lg ú n g r a d o d e t r a n s f o r m a
c ió n , c o m o flo r e s ( 0 6 0 3 1 0 ) , a t ú n ( 1 6 0 4 1 4 ) , m a n t e c a d e c a c a o ( 1 8 0 4 0 0 ) ,
e x tra c to s d e c a fé ( 210110), p o lic lo r u r o d e v in ilo ( 3 9 0 4 1 0 ) , c u e ro s d e r e p til
( 4 1 0 3 2 0 ) , d e m á s c u e r o s d e r e p t il ( 4 1 0 7 2 9 ) , b r a g a s s in té tic a s (6 1 0 8 2 2 ),
v e s tid o s d e a lg o d ó n ( 6 2 0 4 4 2 ) , s o s te n e s ( 6 2 1 2 1 0 ) , d e m á s a p a r a to s d e te le
f o n í a o t e le g r a f ía ( 8 5 1 7 9 0 ) y a r t íc u lo s p a r a fie s ta s d e n a v i d a d ( 9 5 0 5 1 0 ) , d e
lo s c u a le s la s c o n f e c c io n e s , e l p o l i c l o r u r o d e v i n i l o y lo s e x t r a c t o s d e c a f é
s o n lo s d e m a y o r v a l o r a g r e g a d o , e s d e c ir , a u n a l l í p r e d o m i n a la e s p e c ia liz a -
c ió n e n p r o d u c to s p r im a r io s c o n b a jo v a lo r a g r e g a d o .
E l r e s t o d e b ie n e s q u e d a r o n d i s t r i b u i d o s a s í: 2 1 e n m e r c a d o s d e c o n
tr a c c ió n , 9 en m e rc a d o s d e r ie s g o y 14 en o p o r tu n id a d e s p é r d id a s . D e
a c u e r d o c o n la t ip o lo g ía e s ta b le c id a , e l 5 2 , 6 % d e lo s b ie n e s c o n m a y o r p r e
s e n c ia e n e l m e r c a d o e u ro p e o se e n c u e n tra n e n s itu a c ió n c o m p r o m e tid a ,
d o n d e la d e m a n d a s e r e d u c e y a s e a p o r la e x is te n c ia d e s u s titu to s m e jo r e s o
p o r la a c c i ó n d e la s a u t o r i d a d e s e c o n ó m ic a s a l c r e a r a lg u n a s b a r r e r a s , t a l y
c o m o s u c e d e e n lo s c a s o s d e l b a n a n o , o t r a s f r u t a s fr e s c a s y lo s c a m a r o n e s . E s
n e c e s a r io r e s a lta r e l h e c h o d e q u e 1 4 p r o d u c t o s s e e n c u e n t r e n e n la f r a n ja d e
la s o p o r t u n i d a d e s p é r d i d a s , d a d o q u e e s a l l í d o n d e d e b e e n f a t i z a r s e l a a c c i ó n
d e l a i n t e l i g e n c i a d e m e r c a d o s y la s a c t i v i d a d e s d e lo s o r g a n i s m o s d e p r o
m o c ió n .
392
DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA D ¡VERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAlS
Cuadro 9
Tipología de las exportaciones hacia la Unión Europea
M ercados de riesgo Dinám icos
Im p. Im p.
6 dígitos Ep. 9 5/9 1 6 dígitos Ep. 9 5/9 1
9 5/9 1 9 5/9 1
M enor M ayor
Unión Europea
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
V . a l g u n a s l e c c io n e s d e la e x p e r ie n c ia r e c ie n t e
P a r a c o n c lu ir , q u ie r o h a c e r u n a b r e v e r e f le x ió n s o b r e lo s c a m b io s e n
l a e s t r u c t u r a d e la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s , p a r t i c u l a r m e n t e la s d e o r i g e n
i n d u s t r i a l , y la s e s t r a t e g ia s e m p r e s a r i a l e s , d e e m p r e s a s n a c i o n a l e s y m u l t i n a
c io n a le s r e s p e c tiv a m e n te , q u e s u b y a c e n a la n u e v a o fe n s iv a s o b r e e l m e r c a
d o e x te rn o . P a ra e l e fe c to , re c u rro a u n a in fo r m a c ió n m á s d e s a g re g a d a d e l
c o m e r c io e x t e r io r c o lo m b ia n o y a u n a c o m p a r a c ió n e n t r e lo s a ñ o s 1 9 9 1 y
1997 (C u a d ro s 10 y 11), lo s c u a le s m a r c a n e l p e r ío d o m á s r e p r e s e n t a t iv o d e
la a p e r t u r a c o n r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io . E s to t ie n e p o r o b je t o m o s
t r a r d o s e v id e n c ia s e m p ír ic a s .
E n p r im e r lu g a r , c o n u n n u e v o o r d e n e n la c la s ific a c ió n y s e p a r a n d o
p o r t ip o s d e a c t i v i d a d , s e v u e lv e a e v id e n c ia r q u e la s f lo r e s (p a s a ro n de
US$280 m i l l o n e s a US$544 m i l l o n e s ) y lo s p r o d u c t o s d e o r ig e n i n d u s t r ia l
( d e US$2.262 m i l l o n e s a US$3.868) f u e r o n lo s q u e m á s d i n a m i z a r o n la s e x
p o r ta c io n e s , a u m e n ta n d o n o to r ia m e n te s u p a r tic ip a c ió n , e n u n p e r ío d o
d o n d e la ta s a d e c a m b io y lo s f lu jo s f in a n c ie r o s g e n e r a d o s p o r la a p e r t u r a a
lo s c a p it a le s s e c o n s t it u y e r o n e n u n s e s g o a n t i - e x p o r t a d o r m ie n t r a s la b a
la n z a c o m e r c ia l p a s ó d e u n im p o r t a n t e s u p e r á v it a u n p r o n u n c ia d o d é f ic it ,
o r ig in a d o e n la m a y o r d e m a n d a d e im p o r ta c io n e s .
E n s e g u n d o l u g a r , h a y u n c a m b i o p r o n u n c i a d o e n l a e s t r u c t u r a d e la s
e x p o r t a c io n e s in d u s t r ia le s y e n e l v a l o r a b s o lu t o d e v a r io s d e lo s b ie n e s . D e
u n la d o , s o n lo s p r o d u c t o s d e la in d u s t r ia b á s ic a , lo s a g r o in d u s t r ia le s y la i n
d u s t r ia a u t o m o t r i z lo s q u e a u m e n t a n s u p a r t ic ip a c ió n y r e v e la n e l m a y o r
d in a m is m o . S u m a d o s , p a s a ro n d e s e r e l 9 ,9 % d e la s e x p o r t a c i o n e s t o t a le s
de 1991 a l 18,1% d e la s d e 1997, d e la s c u a le s la s o la i n d u s t r i a b á s ic a e s e l
10,4% ; d e o t r o l a d o , lo s b ie n e s d e la i n d u s t r i a l i v i a n a r e t r o c e d e n d e s d e e l
19,3% d e 1991 h a s t a el 12,6% d e l ú l t i m o a ñ o a c o n s e c u e n c ia d e la s m e n o
r e s v e n t a s , e n v a lo r e s a b s o lu t o s , d e la s in d u s t r ia s d e l a c o n f e c c i ó n , c u e r o ,
c a lz a d o y e d i t o r i a l e s , q u e s o n , e n ú l t i m a i n s t a n c i a , la s m á s a f e c t a d a s p o r la
r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io (s u s e x p o r ta c io n e s p a s a r o n d e US$975 m i
llo n e s e n 1991 a s ó lo US$692 m illo n e s e n 1997.
L a s d o s e v id e n c ia s r e v e la n c a m b io s e n e l c o m p o r t a m ie n t o e m p r e s a
r i a l r e s p e c t o a la a p e r t u r a y lo s e f e c t o s d e la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m
b i o . D e u n l a d o , e s t á n la s e m p r e s a s d e m a y o r a r r a ig o y t r a d i c i ó n c o l o m b i a
na, a g ru p a d a s a lr e d e d o r de la in d u s tr ia liv ia n a , que p ie r d e n m e rc a d o
in te r n o y e x te r n o m ie n tr a s s u c o m p e titiv id a d se d e te r io r a . D e o tr o la d o , se
e n c u e n t r a n e m p r e s a s c o n v ín c u lo s in te r n a c io n a le s q u e n e u t r a liz a n la r e v a
l u a c i ó n c o n l a e s p e c i a l i z a c i ó n d e l a p r o d u c c i ó n y l a m e j o r u t i l i z a c i ó n d e la s
394
DE LA M ON OEXPORTACIÓN A LA DIVERS1FICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
re d e s c o m e r c ia le s in te r n a c io n a le s . L a s p r im e r a s c o r r e s p o n d e n a c o n fe c c io
n e s , c u e r o , c a lz a d o y e d ito r ia le s c u y a s e x p o r ta c io n e s s e r e d u je r o n y c u y a s
im p o r ta c io n e s se h ic ie r o n m á s im p o r ta n te s v u ln e r a n d o s u e s ta b ilid a d . L a s
s e g u n d a s in v o lu c r a n a la q u ím ic a y e l s e c to r a u t o m o t o r , q u e s e p r e s e n ta n
c o m o lo s a b a n d e r a d o s d e la s n u e v a s e x p o r t a c io n e s in d u s t r ia le s .
P a r a e l c o n j u n t o d e la i n d u s t r i a l i v i a n a la a p e r t u r a , e n la s c o n d ic io n e s
e n q u e s e d i o , r e p r e s e n t ó u n d o b l e r e t r o c e s o . E n e l c a m p o d e la s e x p o r t a c i o
n e s , a u n c u a n d o e l v a lo r a b s o lu to c r e c ió d e US$1.380 m illo n e s e n 1991 a
US$ 1.450 m illo n e s e n 1997, l a p a r t i c i p a c i ó n d i s m i n u y ó y la s i n d u s t r i a s e d i
t o r ia l, d e c o n fe c c io n e s , c u e r o y c a lz a d o p e r d ie r o n m e r c a d o , p é r d id a q u e n o
a lc a n z ó a s e r n e u t r a l i z a d a p o r la s m a y o r e s v e n t a s e n te x tile s , p lá s tic o s y
o t r o s q u í m i c o s , d o n d e t a m b i é n s e o b s e r v a la m a n o d e la s d e c is io n e s e m p r e
s a r ia le s lig a d a s a m u lt in a c io n a le s .
E l m e r c a d o in te r n o , p o r s u p a r te , se v io fu e r te m e n te p e n e tr a d o p o r
la s i m p o r t a c i o n e s q u e e n e l m i s m o p e r i o d o p a s a r o n d e US$346 m i l l o n e s a
US$1.621 m illo n e s , es d e c ir , m ie n tr a s se e x p o r ta b a n US$70 m i l l o n e s m á s ,
la s i m p o r t a c io n e s s e in c r e m e n t a r o n e n US$1.275 m illo n e s , c o n tr ib u y e n
d o a l d e t e r i o r o d e l a c o m p e t i t i v i d a d i n t e r n a d e la s e m p r e s a s , a l q u e h a y
q u e a g re g a r e l e fe c to n e g a tiv o d e l c o n tr a b a n d o fin a n c ia d o c o n e l la v a d o
d e d iv is a s .
P a r a la s i n d u s t r ia s t r a d ic io n a le s l a s i t u a c ió n e s m á s d r a m á t i c a , p u e s t o
q u e p e r d ie r o n m e r c a d o e n lo s d o s d e s t in o s , e x p o r t a r o n m e n o s y c o m p i t e n
c o n m á s im p o r t a c io n e s . L a s a c tiv id a d e s e d it o r ia l, d e c o n fe c c ió n , c u e r o y c a l
z a d o q u e e r a n , tr a d ic io n a lm e n te , p o c o im p o r ta d o r a s , p a s a r o n d e c o m p r a r
US$55 m illo n e s e n 1991 a d em an d ar US$263 m i l l o n e s e n 1997, es d e c ir q u e
e n to ta l p e r d ie r o n u n m e rc a d o d e US$491 m i l l o n e s , e q u i v a l e n t e a s u m a r la s
m e n o r e s e x p o r t a c io n e s y la s m a y o r e s i m p o r t a c i o n e s . E n l a i n d u s t r i a t e x t i l , e l
r e s u lta d o t a m b ié n e n n e g a tiv o . S i b ie n lo g r a e x p o r ta r US$63 m illo n e s m á s ,
pasando de US$ 151 m illo n e s e n 1991 a US$254 m illo n e s e n 1997, la s i m p o r
ta c io n e s s e in c r e m e n t a r o n en US$344 m i l l o n e s , p a r a u n a p é r d id a n e ta d e
m e r c a d o e q u iv a le n te a US$281 m illo n e s . E n e s to s c a s o s , la e v id e n c ia m u e s t r a
q u e la s e m p r e s a s , p r e d o m i n a n t e m e n t e d e c a p i t a l n a c i o n a l , n o p u d i e r o n n e u
t r a l i z a r l a r e v a lu a c ió n , y la s m e jo r a s e n d is e ñ o , p r o d u c t i v i d a d e in t e l i g e n c i a
d e m e r c a d o s n o f u e r o n s u fic ie n te s a l n o d is p o n e r d e u n a m e jo r f o r m a d e p e
n e t r a c i ó n d e la s r e d e s c o m e r c ia le s in t e r n a c io n a le s .
D i f e r e n t e e s la s i t u a c i ó n d e la s i n d u s t r ia s q u í m i c a y a u t o m o t r i z , la s
c u a le s s e i n c o r p o r a n a la s n u e v a s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a c i o n a l d e la
p r o d u c c i ó n y e x p l o t a c i ó n d e la s r e d e s c o m e r c ia le s d e la s e m p r e s a s m u l t i n a
395
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
c i o n a le s . S o n e s ta s in d u s t r i a s - p a r t i c u l a r m e n t e l a p r i m e r a - la s n u e v a s e x
p o r ta d o r a s c o n u n a p a r tic ip a c ió n c o n ju n ta d e l 1 0 , 9% s o b re e l to ta l y m á s
d e l a c u a r t a p a r t e d e la s v e n t a s d e m a n u f a c t u r a s . E l a v a n c e d u r a n t e e l p e r i o
d o d e a p e r t u r a es im p o r t a n t e , a t a l p u n t o d e q u e la q u ím ic a b á s ic a s e c o n
v i r t i ó e n e l p r i m e r s e c t o r e x p o r t a d o r n o t r a d i c i o n a l , p a s ó d e US$309 m i l l o
n e s a US$919 m i l l o n e s e n e l p e r i o d o 1 9 9 1 -1 9 9 7 , s u p e r a n d o la s v e n t a s d e l
c a r b ó n y d e s p l a z a n d o a la s c o n f e c c io n e s q u e e r a n l a i n d u s t r i a b a n d e r a a n t e
e l r e s t o d e l m u n d o , m ie n t a s e n la i n d u s t r i a a u t o m o t r i z s e p r e s e n t a n la s p r i
m e r a s v e n t a s d e a u t o m ó v i l e s y s e p a s a d e US$14 . 7 m i l l o n e s a U S $ 1 9 4 . 9 m i
llo n e s d u r a n t e lo s m is m o s a ñ o s , t o d o e llo a p e s a r d e la r e v a lu a c ió n . ¿ Q u é
pasó?
E s ta s e x p o r ta c io n e s t ie n e n q u e m ir a r s e y e v a lu a r s e e n d o b le p e r s p e c
tiv a , e n té r m in o s d e q u e n o s o n la n u e v a m in a d e o r o c o lo m b ia n a y q u e e n
s u s r e s u lt a d o s s e o c u lt a la n e c e s id a d d e m a y o r d e m a n d a d e d iv is a s p a r a c u
b r i r la s i m p o r t a c i o n e s d e b ie n e s q u e e l p a ís d e ja d e p r o d u c i r . C o m o a lo s
s e c to r e s d e la i n d u s t r i a l iv ia n a , a é s to s t a m b i é n lo s a f e c t a la r e v a lu a c ió n a u n
c u a n d o d is p o n e n d e o tra s fo r m a s d e n e u tr a liz a r s u s e fe c to s . S e g u r a m e n te
m e jo r a r o n la p r o d u c t iv id a d , in t r o d u je r o n n u e v o s d is e ñ o s e n p r o d u c t o s y
p r o c e s o s y a u m e n t a r o n lo s e s t á n d a r e s d e c a lid a d , p e r o p o r s o b r e t o d o , s e
a ju s t a r o n a lo s p a t r o n e s d e o r g a n iz a c ió n d e la s e m p r e s a s m u l t i n a c i o n a l e s e
i n c o r p o r a r o n n u e v o s c r it e r io s e n l a a d m i n i s t r a c i ó n d e la s e m p r e s a s q u e la s
c o n d u jo a e s p e c ia liz a r lín e a s d e p r o d u c c ió n , a a p la n a r la e s t r u c t u r a d e la o r
g a n i z a c i ó n y a “ a d e l g a z a r ” e l t a m a ñ o d e la s e m p r e s a s .
L a s e x p o r t a c io n e s d e e s to s b ie n e s s e d i r i g e n , p r i n c i p a l m e n t e , a lo s
p a ís e s v e c in o s y f o r m a n p a r t e d e l r e d e s c u b r im ie n t o d e l m e r c a d o l a t i n o a
m e r i c a n o y a n d i n o , d o n d e la s e m p r e s a s t ie n e n o r g a n i z a d a s u f o r m a d e i n
s e r c ió n . P a r a la s m u l t i n a c i o n a l e s e s m á s s e n c illo e s p e c ia liz a r s u s d if e r e n t e s
p la n t a s e n v a r io s p a ís e s , d e t a l m a n e r a q u e la s u c u r s a l c o l o m b i a n a p r o d u c e
a lg u n o s p r o d u c to s , c a s o d e q u ím ic o s , o m o d e lo s , c a s o a u t o m o t r iz , a l m is
m o t i e m p o q u e c o m e r c i a l i z a n lo s p r o d u c t o s y m o d e l o s p r o d u c i d o s e n la s
s u c u r s a le s d e o t r o s p a ís e s . E s o e s lo q u e a l p a r e c e r s e p r e s e n t ó e n lo s ú l t i
m o s a ñ o s c u a n d o v a r ia s e m p r e s a s d e q u ím ic o s c e r r a r o n a c t iv id a d e s e n a l
g u n o s p r o d u c t o s , s e c o n c e n t r a r o n e n o tr o s y c o m b in a r o n la p r o d u c c ió n
in t e r n a c o n la c o m e r c ia liz a c ió n d e b ie n e s im p o r t a d o s . L o m is m o s u c e d e
e n la s e n s a m b la d o r a s d e v e h íc u lo s , q u e s e e s p e c ia liz a r o n e n u n o s m o d e l o s
c o n d e s tin o a l m e r c a d o in t e r n o y a l d e la C a n e im p o r ta n o tro s d e V e n e
z u e la y E c u a d o r .
396
D E LA MONOEXPORTACIÓN A LA D IVERSIFICACIÔN : LOS RETO S DEL PAÍS
Cîiadro 10
Exportaciones totales por sectores (Miles de US$FOD)
19 9 1 Part. % 19 9 7 Par. %
TOTAL 7.145.293 100,0 11.529.466 100,0
PRODUCTOS PRIMARIOS 4.881.836 68,3 7.660.555 66,4
397
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Cuadro 11
Importaciones totales por sectores
(Miles de US$ CIF)
1991 Part. % 19 9 7 Part. %
TOTAL 4.953.403 100,0 15.378.859 100,0
398
Entre la sustitución
de importaciones
y la apertura
JO R G E IVÁN G O N Z Á LE Z
I n t r o d u c c ió n
E l t r á n s it o d e la s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s h a c ia la a p e r t u r a fu e
u n p ro c e s o le n to , que com enzó en 1974 con la a d m in is tr a c ió n López
( 1 9 7 4 - 1 9 7 8 ) . P e r o s ó lo d e s d e fin a le s d e lo s a ñ o s o c h e n t a e l p r o c e s o d e a p e r t u r a
de la e c o n o m ía c o lo m b ia n a com enzó a s e r e v id e n te . E l g o b ie r n o B a rc o
( 1 9 8 6 - 1 9 9 0 ) s e n t ó la s b a s e s d e u n a d i n á m i c a q u e s e a c e le r ó c o n s i d e r a b l e m e n t e
d u r a n te la a d m in is tr a c ió n G a v ir ia ( 1 9 9 0 - 1 9 9 4 ) . E l e q u ip o e c o n ó m ic o d e l p r e
s id e n te B a r c o c o n s id e r ó q u e e l p ro c e s o d e a p e r tu r a d e b e r ía a v a n z a r a u n r it m o
m o d e r a d o . E n s u s c o m ie n z o s e l g o b ie r n o G a v ir ia m a n t u v o e l m is m o c r ite r io ,
p e r o r á p id a m e n t e c a m b ió d e p e r s p e c tiv a . L a v e lo c id a d d e la a p e r t u r a c o m e r c ia l
se in te n s ific ó y a la a p e r tu r a c a m b ia r ia s e le d io u n p a p e l p r o ta g ó n ic o . L a a p e r
t u r a c a m b ia r ía t e r m in ó a n te p o n ié n d o s e a la a p e r tu r a c o m e r c ia l. Y a m b a s fo r
m a s d e lib e r a c ió n d e la e c o n o m ía se p r e s e n ta r o n c o m o la p a n a c e a . S e d ijo q u e
e r a n la s o lu c ió n a lo s m a le s c r ó n ic o s d e la e c o n o m ía q u e , e n t r e o t r a s r a z o n e s , se
le a t r ib u ía n a la e x is te n c ia d e u n a e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a c e r r a d a q u e h a b r ía o b s
ta c u liz a d o e l m e jo r a m ie n t o d e la p r o d u c tiv id a d y la c o m p e t it iv id a d d e la in
d u s t r ia y la a g r ic u lt u r a n a c io n a le s . D e s d e e n to n c e s h a s ta a h o r a h a n p a s a d o d ie z
a ñ o s . T ie m p o s u fic ie n te p a r a h a c e r u n a e v a lu a c ió n y p a r a c o m p a r a r . N o hay
d u d a d e q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s t u v o p r o b le m a s . P e r o , ig u a lm e n
t e , t u v o g r a n d e s a c ie r to s . E n lo s n o v e n t a n o s ó lo h a b ía o p t i m i s m o e n e l c a m p o
e c o n ó m ic o . L a C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 g e n e r ó n u m e r o s a s e x p e c ta tiv a s p o r q u e
c r e ó n u e v o s e s p a c io s d e p a r t ic ip a c ió n p o lít ic a .
E l b a la n c e d e lo s u c e d id o e n lo s n o v e n t a h a f lu c t u a d o e n t r e d o s p o s i
c io n e s e x tr e m a s . D e u n la d o , la d e q u ie n e s c o n s id e r a n q u e la a p e r t u r a re s
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
p o n d ió a c r ite r io s a d e c u a d o s . Y lo s e r r o r e s q u e s e c o m e t i e r o n s e e x p lic a n
p o r q u e e l p r o c e s o n o se r e a liz ó n i c o n la p r o f u n d id a d n i c o n la c e le r id a d n e
c e s a r ia s . D e o t r a p a r t e , la d e q u ie n e s p ie n s a n q u e la a p e r t u r a h a s id o la c a u s a
d e t o d o s lo s m a le s q u e p a d e c e m o s h o y . E n t r e a m b a s p o s ic io n e s h a y u n s in
n ú m e r o d e m a tic e s . L a e v a lu a c ió n q u e s e p r o p o n e e n e s ta s p á g in a s t r a t a d e
a b a r c a r u n p e r ío d o d e m e d ia n o p la z o , e n e l q u e s e c o t e ja n a lg u n o s d e lo s ra s
g o s d e la s u s t i t u c ió n d e i m p o r t a c i o n e s , c o n la s p o lít ic a s e c o n ó m i c a s p u e s t a s
e n p r á c t ic a d e s d e m e d ia d o s d e lo s o c h e n t a .
M ie n t r a s e s tu v o v ig e n te la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y e l c o n t r o l d e
c a m b io s q u e lo a c o m p a ñ ó , la e c o n o m ía c o lo m b ia n a c r e c ió a ta s a s s u p e r io r e s
a la s q u e s e p r e s e n t a r o n d u r a n t e lo s a ñ o s d e l a a p e r t u r a [ G o n z á l e z 1 9 9 4 ] . D e
e s ta c o n s ta ta c ió n e m p ír ic a n o p u e d e d e r iv a r s e , s in m á s , u n a r e la c ió n d e c a u
s a lid a d d ir e c ta : s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s e n to n c e s m a y o r c r e c im ie n t o o ,
a la in v e r s a , a p e r tu r a e n to n c e s m e n o r c r e c im ie n to . E s te t ip o d e a s o c ia c ió n es
m u y d if íc il d e ju s tific a r p o r q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y la a p e r tu r a
s e r e a liz a n e n d o s m o m e n t o s d is t in t o s . E l p a ís h a c a m b ia d o y , s o b r e t o d o , e l
c o n te x to in te r n a c io n a l se h a m o d ific a d o d e m a n e r a s ig n ific a tiv a . L a s c o m p a
r a c io n e s in t e r t e m p o r a le s se d e b e n r e a liz a r c o n m u c h o c u id a d o p o r q u e p u e
d e n s e r e n g a ñ o s a s . Y a d e c ía L u c a s [ 1 9 7 6 ] q u e lo s p e r ío d o s h is t ó r ic o s s o n m u y
d if e r e n t e s y , p o r l o t a n t o , la s e v a lu a c io n e s c u a n t i t a t i v a s n o p u e d e n r e a liz a r s e
s u p o n ie n d o q u e h a y e s t a b ilid a d p a r a m é t r ic a . P u e s t o q u e lo s d e t e r m in a n t e s
e s t r u c t u r a le s v a n c a m b ia n d o a lo la r g o d e l t i e m p o , lo s p a r á m e t r o s d e lo s m o
d e lo s n o s o n f ijo s . S i lo s ju ic io s c u a n t it a t iv o s p la n t e a n u n s i n n ú m e r o d e p r o
b le m a s , la s c o m p a r a c i o n e s c u a lit a t iv a s n o s lle v a n a u n t e r r e n o m u c h o m á s
f r á g i l . P e s e a t o d a s la s l i m i t a c i o n e s d e l a n á lis is i n t e r t e m p o r a l , n u e s t r a c o n c l u
s ió n es q u e c o n e l f in d e ju s t if ic a r la a p e r tu r a in d is c r im in a d a d e la e c o n o m ía ,
s e h iz o u n a e v a lu a c ió n m u y s e s g a d a d e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s .
L e jo s d e c o n s id e r a r q u e la a p e r t u r a lle v a d a a c a b o d u r a n t e lo s n o v e n
t a h a s id o la r a z ó n d e t o d o s lo s m a le s d e h o y , la f o r m a c o m o s e r e a liz ó s í
c o n s titu y ó u n c ra s o e r r o r d e p o lític a e c o n ó m ic a . M á s a ú n , fu e la m á s g ra v e
e q u iv o c a c ió n q u e s e c o m e t i ó d u r a n t e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a . L a r e s p o n s a
b ilid a d n o es s ó lo d e la a d m in is t r a c ió n G a v ir ia . E l g o b ie r n o de S am p er
( 1 9 9 4 - 1 9 9 8 ) f u e in c a p a z d e t o m a r la s m e d id a s n e c e s a r ia s p a r a c o r r e g i r e l
m a l , e n u n m o m e n t o e n q u e lo s s ín t o m a s d e la e n f e r m e d a d y a e r a n c la r o s :
c r e c ie n te d é f ic it e n la c u e n t a c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s , r e v a lu a c ió n
d e l p e s o , a lta s ta s a s d e in t e r é s , a u m e n t o in u s it a d o d e la d e u d a e x t e r n a p r i v a
d a , e s p e c u la c ió n fin a n c ie r a , e n s a n c h a m ie n to d e l c r é d it o , e tc . E n e l d ia g n ó s
tic o d e l p la n d e d e s a r r o llo d e S a m p e r , “ E l S a lto S o c ia l” [ P r e s id e n c ia - D N P
400
EN TRE LA SUSTITUCIÓN DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
1 9 9 4 , 1 9 9 5 ] , s e r e c o n o c ía la g r a v e d a d d e lo s d e s e q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m i -
c o s , e s p e c ia lm e n te e l d é f ic it d e la c u e n ta c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s .
L a c r is is p o lít ic a m o t iv a d a p o r e l p r o c e s o 8 0 0 0 r e d u jo c o n s id e r a b le m e n t e e l
m a r g e n d e a c c ió n d e l g o b ie r n o , lo q u e im p id ió q u e s e p u s ie r a n e n p r á c tic a
lo s c o r r e c t iv o s p r o p u e s t o s e n e l “ S a lt o S o c ia l” .
D u r a n t e e l p e r í o d o d e la s u s t i t u c ió n d e i m p o r t a c i o n e s , la s e x p o r t a c i o
n e s n o g e n e r a r o n la s d iv is a s n e c e s a r ia s p a r a l a c o m p r a d e lo s b ie n e s d e c a p i t a l
r e q u e r id o s p o r la in d u s t r ia . A lo la r g o d e lo s a ñ o s d e la a p e r t u r a , in c lu s o c o n
r e v a lu a c ió n d e l p e s o , ta m p o c o h u b o u n a m e jo r a te c n o ló g ic a s ig n ific a tiv a .
H o y e n d í a e l p a ís e s tá le jo s d e lo s o b je t iv o s q u e s e p r o p u s o la s u s t it u c ió n d e
im p o r ta c io n e s . T a m p o c o s e h a lo g r a d o la c o m p e t it iv id a d in t e r n a c io n a l q u e
se b u s c a b a c o n la a p e r tu r a [ G a r a y 1 9 9 8 , O l T 1 9 9 9 ]. S e o b s e rv a u n a “ r e p r i-
m a r i z a c i ó n ” d e la s e x p o r t a c i o n e s : h i d r o c a r b u r o s , m i n e r a l e s y a l g u n o s p r o
d u c t o s a g r íc o la s , h a n v u e lt o a s e r lo s p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e e x p o r t a c ió n .
L a s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s
Y LA A P E R T U R A N O S O N “M O D E L O S ”
N o es p e r tin e n te h a b la r d e u n m o d e lo d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io
n e s , c o m o ta m p o c o es v á lid o a fir m a r q u e h a y u n m o d e lo d e a p e r tu r a . L a
n o c ió n d e m o d e lo d e d e s a r r o llo es a m b ig u a y s e p r e s ta a m ú lt ip le s in t e r p r e
t a c io n e s . E n p r i m e r lu g a r , p o r q u e la d e f in ic ió n d e lo s ra s g o s b á s ic o s d e lo
q u e p o d r ía s e r u n m o d e lo s ie m p r e es p r o b le m á t ic a . E n s e g u n d o lu g a r , p o r
q u e e n la s c ie n c ia s s o c ia le s lo s m o d e lo s n o o p e r a n c o n l a r a c i o n a l i d a d p r o
p i a d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s . Y , e n t e r c e r lu g a r , p o r q u e la a p l i c a c i ó n d e lo s
m o d e lo s s ie m p r e p r e s e n ta in c o n s is te n c ia s m á s o m e n o s g r a n d e s . A u n q u e
la s d e c i s i o n e s d e l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a t e n g a n l a i n t e n c i o n a l i d a d d e r e s p o n
d e r a lo s p o s t u la d o s b á s ic o s d e l m o d e lo , e s m u y p r o b a b le q u e lo s r e s u lt a d o s
o b te n id o s s e a le je n d e l o b je t iv o b u s c a d o . A c o n tin u a c ió n se a m p lia c a d a
u n o d e lo s tr e s p u n t o s .
401
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
402
EN TRE LA SU STITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
a m b o s p o lo s d e la r e la c i ó n . Y , e n t o n c e s , la d i f e r e n c i a e n t r e la s p o l í t i c a s e c o
n ó m ic a s e s u n a s u n t o d e g r a d o s , d e é n fa s is , y n o d e b r e c h a s in s a lv a b le s . E n lo s
a ñ o s o c h e n ta y n o v e n ta la s itu a c ió n d e la e c o n o m ía c o lo m b ia n a e r a r e la tiv a
m e n t e m e j o r q u e la d e lo s o t r o s p a ís e s l a t in o a m e r ic a n o s . L o s a n a lis t a s s o lía n
a t r ib u ir e s te é x it o a l “ p r a g m a t is m o ” d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . E s ta a p r e c ia
c i ó n n o e s s in o o t r a m a n e r a d e d e c ir q u e la s a l t e r n a t iv a s d e l m a n e j o e c o n ó m i
c o n o h a n s id o e x c lu y e n te s . L a s o p c io n e s d e p o lít ic a e c o n ó m ic a n o s o n p u r a s
e n s u f o r m u la c ió n y m u c h o m e n o s e n s u a p lic a c ió n .
403
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
L a e le c c ió n c o m o u n c o m ie n z o ir r e p e t ib le y ú n ic o t a m b ié n h a s id o
d e s ta c a d a p o r S h a c k le [ 1 9 7 2 ] . L a p e r s o n a d e c id e e n t r e d iv e r s o s im a g in a r io s
p o s ib le s . L a s in t e r a c c io n e s c a u s a le s q u e s e d e r i v a n d e c a d a e le c c ió n s o n i m -
p r e d e c ib le s . L a ló g ic a r a c io n a l es p e r t in e n t e p a ra o rd e n a r y a n a l i z a r lo s
a c o n t e c im ie n t o s p a s a d o s , p e r o p ie r d e v a lid e z c u a n d o s e t o m a n d e c is io n e s
q u e c o m p r o m e t e n e l f u t u r o . E n s u s r e fle x io n e s s o b r e e l t r a b a jo d e M a r s h a ll
[ 1 8 9 0 ] , S h a c k le p o n e e n e v id e n c ia la im p o r t a n c ia q u e M a r s h a ll le a t r ib u ía
a l t ie m p o . L a d is t in c ió n q u e h a c e M a r s h a ll e n tr e e l c o r to y e l la r g o p la z o n o
es u n a s u n to m e r a m e n t e té c n ic o [ H ic k s 1 9 8 5 ] . S i la f u n c ió n d e p ro d u c
c ió n d e b e e n te n d e r s e c o m o u n p r o c e s o e n e l t ie m p o , e l e m p r e s a r io r e a liz a
lo s p la n e s d e p r o d u c c ió n e s c o g ie n d o e n t r e im a g in a r io s p o s ib le s . L a d e c i
s ió n , c o n c lu y e S h a c k le , n o e s tá g u ia d a p o r la r a z ó n s in o p o r la im a g in a c ió n .
K e y n e s [ 1 9 3 6 ] in s is t ía e n q u e n o s a b e m o s 5. Y no podem os s a b e r, d ic e S i
m ó n [ 1 9 4 5 , 1 9 9 7 ] , p o r q u e la i n f o r m a c i ó n e s l i m i t a d a 6. L a s d e c is io n e s r e
s u lt a n t e s s o n s u b ó p t i m a s 7. E n e l m u n d o r e a l la s p e r s o n a s i n t e n t a n s e r r a c i o
n a le s , p e r o p o r c ir c u n s t a n c ia s d e m u y d iv e r s a n a t u r a le z a , la s e c u e n c ia d e la s
c a u s a lid a d e s n o c o n d u c e a l r e s u lta d o e s p e r a d o .
5 “Q u iz á la m ayor parte de nuestras d ecision es de hacer algo positiv o, cuyas con secu en cias
com p letas se irán presentando en m uch os días p o r venir, sólo pueden consid erarse c o m o resultado
de la fogosidad - d e un resorte esp on táneo qu e im pulsa a la a cció n de preferen cia a la q u ietu d , y no
c o m o co n secu en cia de un pro m ed io ponderado de los b en eficios cuan titativos m u ltip licad o s p or las
probabilidad es cu an titativas” [K eynes 1 9 3 6 , 1 4 7 ].
6 “V erd ad eram en te, - y co m o va siendo cada vez m ás e v id e n te - es p recisam en te en el m u n d o
real d o n d e el co m p o rta m ien to h u m an o es in ten cio n a lm en te racion al, pero sólo de m anera lim itada,
lo q u e abre el espacio para el desarrollo de una teoría genu ina de la org anización y de la ad m in istra
c ió n ” [S im ó n 1 9 4 5 , 88],
7 “... cu alq u ier decisió n es un asunto de co m p ro m iso. La altern ativa fin alm e n te escogida
n u n ca p erm ite el logro p erfecto o c o m p le to de los o b jetiv o s, tan sólo es la m e jo r so lu ció n posible
b a jo determ in adas circu n sta n cia s” [S im ó n 1 9 4 5 , 5 ]. E sta m anera de presentar el p ro b lem a será fo r
m alizada p o sterio rm en te a través del eq u ilib rio de N ash [1 9 5 1 ].
404
EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
E n Uvas Amargas, E l s t e r [ 1 9 8 3 ] d i f e r e n c i a la fa la c ia m o r a l d e l s u b
p ro d u c to d e l a f a l a c i a intelectual d e l s u b p r o d u c t o . L a fa la c ia m o r a l tie n e lu
g a r c u a n d o la p e r s o n a q u ie r e lle g a r a B a tr a v é s d e A . P e r o , s in e s p e r a r lo , s in
s a b e r lo y s in b u s c a r lo , e n lu g a r d e c o n s e g u ir B o b t ie n e C . Y u n a v e z q u e se
p r e s e n ta e l fr a c a s o , e n e l s e n tid o d e q u e n o s e a lc a n z ó lo q u e s e b u s c a b a , la
p e r s o n a tr a t a d e r e c o n s tr u ir r a c io n a lm e n t e lo s u c e d id o , t r a t a n d o d e in d a g a r
p o r la ló g ic a c a u s a l q u e h iz o p o s ib le la a p a r ic ió n d e l f e n ó m e n o C . E l p r o c e
s o e x -p o s t m e d ia n t e e l c u a l se r e c o n s tr u y e la c a u s a lid a d es la fa la c ia in t e le c
tu a l d e l s u b p r o d u c to . E l in d iv id u o , q u e n o r e n u n c ia a la b ú s q u e d a r a c io n a l,
t r a t a d e le e r e l a c o n t e c im ie n t o p a s a d o c o n u n a ló g ic a c a u s a l. U n a r e f le x ió n
e x -p o s t típ ic a es: “ L le g u é a C p o r q u e n o c u m p l í t o d o s lo s r e q u is it o s d e A ” .
O , “ lle g u é a C p o r q u e h a b ie n d o c u m p l i d o lo s r e q u is it o s d e A s e a p a r e c ió e n
e l c a m in o Z ” . E n a m b a s f o r m u la c io n e s se m a n t ie n e la c a u s a lid a d in ic ia l, A
e n to n c e s B , p e r o e n la p r im e r a f o r m u la c ió n la in c o m p le t it u d d e A lle v a a C
y e n la s e g u n d a , la in t r o m is ió n d e Z d e s v ía la s e c u e n c ia o r ig in a l. L a fa la c ia
in t e le c t u a l d e l s u b p r o d u c to se r o m p e s i e l fra c a s o d e la c a u s a lid a d lle v a a r e
p la n t e a r t o d a la ló g ic a d e l a n á lis is y , e n lu g a r d e m a n t e n e r la h ip ó t e s is i n i
c ia l, A e n to n c e s B , s e p r o p o n e u n a n u e v a r e la c ió n d e c a u s a lid a d : L e n to n c e s
C . D e to d a s fo r m a s , e s ta n u e v a c a u s a lid a d n o e s tá e x e n ta d e in c o n s is te n
c ia s . E s in e v it a b le la a p a r ic ió n d e o tr a s fa la c ia s m o r a le s e in t e le c t u a le s d e l
s u b p r o d u c t o . L a r a c io n a lid a d s ie m p r e e s tá d a n d o tr a s p ié s , h a s ta e l p u n t o
d e q u e p e r m a n e n te m e n te se e s tá s u b v ir tie n d o la r a c io n a lid a d ló g ic a . E l
s u b títu lo d e Uvas amargas e s sobre la subversión de la racionalidad. E ls te r d is tin
g u e la r a c io n a lid a d in d iv id u a l d e la r a c io n a lid a d c o le c tiv a y m u e s t r a q u e e n
a m b o s n iv e le s s e p r e s e n t a n la s f a la c ia s m o r a l e i n t e l e c t u a l d e l s u b p r o d u c t o .
E n E l cemento de la sociedad a f i r m a,
. . . la s n o r m a s s o c ia le s p r o p o r c i o n a n u n t i p o d e m o t i v a c i o n e s i m p o r t a n t e s
p a r a la a c c ió n q u e es irreductible a la racionalidad o, realmente, a cualquier
otra expresión de los mecanismos de optimización" [Elster 1989,15, cursivas mías].
405
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
d e la p e r t in e n c ia d e la r a c io n a lid a d s o b re la q u e se b a s a e l n ú c le o d u r a d e la
te o r ía e c o n ó m ic a , C o a s e p o n e e n e v id e n c ia la f r a g ilid a d d e la e s tr u c tu r a s o b re
la q u e se c o n s tr u y e la m ic r o f u n d a m e n t a c ió n d e la m a c r o e c o n o m ía .
L a s ig u ie n te a fir m a c ió n d e S a ú l [ 1 9 9 2 ] es c o n tu n d e n te
L a r a z ó n e s u n s is te m a e s tr e c h o q u e h a d e g e n e r a d o e n id e o lo g ía .
C o n t ie m p o y p o d e r se h a c o n v e r t id o e n u n d o g m a s in r u m b o ,
d is fr a z á n d o s e d e in d a g a c ió n d e s in te r e s a d a .
C o m o la m a y o r ía d e r e lig o n e s , la r a z ó n se p r e s e n ta c o m o la s o lu c ió n
d e lo s p r o b l e m a s q u e e lla m i s m a h a c r e a d o [ S a ú l 1 9 9 2 , 1 5 ] .
S o m o s h ijo s b a s ta rd o s d e V o lt a ir e , c o n c lu y e S a ú l, p o r q u e O c c id e n t e se
h a d e ja d o s o m e t e r a la d ic t a d u r a d e la r a z ó n . P a r a V o lt a ir e la r a z ó n e r a m u y i m
p o r t a n t e , p e r o n o e r a t o d o . A d e m á s d e la r a z ó n p o s e e m o s o tr a s c in c o “ c u a lid a
d e s ” : s e n tid o c o m ú n , c r e a t iv id a d , é tic a , in t u ic ió n y m e m o r ia [S a ú l 1 9 9 6 , 1].
R e t o m a n d o la c r ít ic a d e L u c a s [ 1 9 7 6 ] a la l u z d e lo s c o m e n t a r io s s o
b r e la r a c io n a lid a d , s e p o d r ía n h a c e r d o s tip o s d e c o n s id e r a c io n e s r e la c io n a
d a s c o n e l u s o d e lo s p a r á m e t r o s p a r a i n t e r p r e t a r e l p a s a d o o p a r a p r o y e c t a r
e l f u t u r o . L a c r ític a d e L u c a s a b a rc a a m b a s d im e n s io n e s . L a r e la c ió n d e c a u
s a lid a d d e f in id a p o r e l p a r á m e t r o d e la r e g r e s ió n ú n ic a m e n t e es a c e p ta b le
p a r a e s t u d ia r p e r io d o s e s p e c ífic o s . A c a d a m o m e n t o d e la h is t o r ia le c o r r e s
p o n d e u n a c a u s a lid a d d e t e r m in a d a . Y s i e l p r o p ó s ito d e l e je r c ic io e c o n o m é -
t r ic o es e v a lu a r lo s u c e d id o e n e l p a s a d o , e l u s o d e la ló g ic a r a c io n a l es le g ít i
m o . P e r o f r e n t e a l f u t u r o la r a c io n a lid a d p ie r d e s e n tid o . E l p a r á m e t r o d e la
r e g r e s ió n y a n o p u e d e s e r u t iliz a d o e n e l s e n tid o d e s i A e n to n c e s B . E s m u y
p o s ib le q u e e s ta s e c u e n c ia c a u s a l n o f u n c io n e p o r q u e la im a g in a c ió n o c u p a
e l lu g a r d e la r a z ó n ( S h a c k le ), p o r q u e la fa la c ia m o r a l d e l s u b p r o d u c t o es
fr e c u e n te ( E ls t e r ) , p o r q u e la in f o r m a c ió n es m u y lim it a d a ( S im ó n ) , o p o r
q u e lo s in d i v i d u o s s o n lib r e s y n a d a g a r a n t iz a q u e e n el fu tu ro d e c id a n
c o m o h a n d e c id id o e n e l p a s a d o ( H a y e k ) .
406
ENTRE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
E n lo s a ñ o s n o v e n t a h a y v a r ia s in c o n s is t e n c ia s r e le v a n t e s 8. M e n c i o n o
tre s , i) E l c o n f lic t o q u e c a d a d ía es m á s n o t o r io e n tr e e l E s ta d o S o c ia l d e D e
r e c h o d e f in id o p o r la C o n s t it u c ió n d e l 9 1 y la p o lít ic a e c o n ó m ic a q u e h a
s id o b a s ta n te p r o c liv e a la d in á m ic a d e l m e r c a d o . L o u n o n o g u a r d a r e la
c ió n c o n lo o t r o , ii) D e s d e la a d m in is t r a c ió n G a v ir ia - H o m m e s s e f u e g e s
t a n d o o t r a in c o n s is te n c ia n o ta b le : la r u p t u r a e n t r e u n d is c u r s o fa v o r a b le a
la c o m p e t e n c ia y u n a r e a lid a d e n la q u e lo s s ig n o s d e c o n c e n t r a c ió n s o n
a la r m a n t e s . H o m m e s fa v o r e c ió la a p e r t u r a d e l s is te m a f in a n c ie r o c o n e l a r
g u m e n t o d e q u e la in v e r s ió n e x tr a n je r a f o m e n t a r ía la c o m p e t e n c ia y r e d u
c ir á lo s m á r g e n e s d e in t e r m e d i a c i ó n . L a r e a lid a d h a s id o r a d i c a l m e n t e d i f e
r e n te : e l s is te m a f in a n c ie r o es m u c h o m á s c o n c e n t r a d o a h o r a q u e h a c e d ie z
a ñ o s y lo s m á r g e n e s d e i n t e r m e d i a c i ó n n o b a ja r o n , i i i ) E n lo s a ñ o s n o v e n t a
se e n d u r e c ió u n a p o s ic ió n a n ti-e s ta ta l y , n o o b s ta n te , e l g a s to p ú b lic o c r e
c ió , in c lu s o a r it m o s m a y o r e s q u e e n lo s o c h e n t a .
T a m b i é n h u b o c la r a s in c o n s is t e n c ia s e n la a p lic a c ió n d e la e s t r a t e g ia
d e s u s t it u c ió n d e im p o r t a c i o n e s . S e t r a t a b a d e i r r e d u c i e n d o la s i m p o r t a
c io n e s d e b ie n e s in t e r m e d io s y d e c o n s u m o d u r a b le , c o n e l f in d e r e e m p la
z a r la s c o n p r o d u c c ió n n a c io n a l p e r o f u e r a p a r a q u e e s ta p o l í t i c a fu e s e e x it o
s a s e r e q u e r ía d o s c o n d ic io n e s : la p r o g r e s iv a e x p a n s ió n d e l m e r c a d o in t e r io r
y e l m e j o r a m i e n t o d e lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o 9. S i lo s a r t íc u lo s s e v e n
d e n b i e n e n e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , e l p a ís o b t i e n e la s d iv is a s n e c e s a r ia s
p a r a a d q u ir ir te c n o lo g ía d e p u n ta . E l m e r c a d o in t e r n o n o a lc a n z ó la s d i
m e n s io n e s n e c e s a r ia s p a r a q u e la m a y o r o f e r t a d e la p r o d u c c ió n n a c io n a l
t u v ie r a s a lid a e n e l m e r c a d o y se f u e r a n g e n e r a n d o p ro c e s o s e n d ó g e n o s v i r
tu o s o s .
E n t r e lo s o b s t á c u lo s q u e i m p i d i e r o n la c o n s o lid a c ió n d e l m e r c a d o
in t e r n o s e p o d r ía n s e ñ a la r d o s : i) la p r e c a r ie d a d d e la in f r a e s t r u c t u r a v ia l y
d e c o m u n ic a c io n e s , ii) la d is t r ib u c ió n d e s ig u a l d e l in g r e s o . L a in fr a e s
t r u c t u r a v ia l y d e c o m u n ic a c io n e s d e l p a ís e r a , y s ig u e s ie n d o , d e m u y
m a la c a lid a d . E l m e r c a d o in t e r n o n o p u e d e f o r t a le c e r s e s i la s v ía s y la s
c o m u n i c a c i o n e s n o s o n a d e c u a d a s 10. L a c o n c e n t r a c i ó n d e l i n g r e s o t a m b i é n
8 E n un análisis de m ed ian o plazo, M isas [1 9 8 6 ] exp lícita las c o n trad iccio n es in h eren tes a la
d in ám ica de acu m u lació n .
9 V er, P reb isch [1 9 5 9 , 2 5 3 ) , y S treet [1 9 8 7 , 6 5 4 ],
10 La falta de vías de co m u n ica ció n tam b ién es in co m p a tib le c o n la p o lítica de apertu ra, p o r
qu e los so b reco sto s q u e genera el transporte le restan com p etitiv id ad a la ind ustria n acion al [G aray
1 9 9 8 ],
407
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
es in c o n s is te n te c o n e l d e s a r r o llo d e l m e r c a d o in t e r n o . E n C o lo m b ia la d e
s ig u a ld a d d e l in g r e s o y d e la r iq u e z a h a s id o r e la t iv a m e n t e a lta . L a r e f o r m a
a g r a r ia n u n c a s e r e a liz ó y la d e m o c r a t i z a c i ó n d e la p r o p i e d a d a c c io n a r ia s i
g u e s ie n d o u n a a s p ir a c ió n le ja n a . L a s o c ie d a d c o lo m b ia n a es p o c o a v e rs a a
la in e q u id a d .
A p e s a r d e q u e la p o lít ic a t r ib u t a r ia q u e a c o m p a ñ ó la s u s titu c ió n d e
im p o r t a c io n e s t r a t ó d e f ija r im p u e s to s p r o g r e s iv o s , e n la p r á c t ic a n o s e o b
t u v ie r o n lo g r o s s ig n ific a tiv o s . L o s in t e n t o s q u e s e h ic ie r o n p o r e l la d o d e l
g a s to p ú b lic o p a r a c o n tr a r r e s ta r la m a la d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o , t a m p o c o
t u v ie r o n la f u e r z a s u fic ie n te p a r a g e n e r a r u n a d e m a n d a m a s iv a . L o s a u to r e s
k e y n e s ia n o s d e s ta c a n e l p a p e l c e n tr a l q u e c u m p le la d is t r ib u c ió n d e l in g r e
s o e n la d in a m iz a c ió n d e l m e r c a d o in t e r n o . E n e s ta m is m a lín e a , la CEPA L
a f i r m a b a q u e la r e d is t r ib u c ió n g e n e r a lo s e x c e d e n t e s n e c e s a r io s p a r a e l d e s a
r r o l l o d e la i n d u s t r i a n a c io n a l y la d i s m i n u c i ó n d e la s i m p o r t a c i o n e s .
E l f o r d is m o m o s t r ó la c o n v e n ie n c ia d e p a g a r b u e n o s s a la r io s c o n e l
f i n d e q u e lo s t r a b a ja d o r e s p u d ie r a n d e m a n d a r lo s b ie n e s e la b o r a d o s p o r la
in d u s t r ia . S i lo s o b r e r o s c o m p r a n m is p r o p io s a u t o m ó v ile s , p e n s a b a F o r d ,
la s g a n a n c ia s d e lo s e m p r e s a r io s c r e c e n , lo s o b r e r o s e s t á n c o n t e n t o s y la
p r o s p e r id a d s e g e n e r a liz a . L a c a d e n a d e p r o d u c c ió n f o r d is t a se d e s p la z a a la
v id a c o tid ia n a . E l tr a b a ja d o r es, a l m is m o tie m p o , p r o d u c to r y c o n s u m id o r .
L a c a d e n c ia d e la f á b r ic a p e r m e a la v id a c o t id ia n a . L a s r e la c io n e s d e v e c in
d a d d e l b a r r io o b r e r o e s tá n c o n d ic io n a d a s p o r la p e r t e n e n c ia a la e m p r e s a .
K e y n e s [ 1 9 3 6 ] e x p l i c i t ó e l c o n f l i c t o e n t r e lo s in t e r e s e s d e l c a p it a lis t a
i n d i v i d u a l , q u i e n p r o p e n d e p o r u n a r e d u c c ió n d e lo s s a la r io s c o n e l f i n d e
m e j o r a r s u g a n a n c ia , y lo s in te r e s e s d e l c a p it a l c o le c t iv o , q u e r e q u ie r e q u e la
m a s a s a la r ia l a u m e n t e , d e ta l f o r m a q u e la d e m a n d a a g r e g a d a c r e z c a . S i h a y
m e jo r a s e n la d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o , s e in c r e m e n t a la d e m a n d a d e b ie n e s
d e c o n s u m o b á s ic o . L a p r e o c u p a c ió n p o r la e q u id a d n o s e q u e d a s ó lo e n e l
t e r r e n o d e la d i s t r i b u c i ó n f i n a l d e l in g r e s o , s in o q u e t a m b i é n t o c a lo s a s p e c
to s r e la c io n a d o s c o n la d is t r ib u c ió n f a c t o r ia l. P o r e llo s e b u s c a q u e h a y a u n
in c r e m e n t o d e la p a r t i c i p a c i ó n d e lo s a s a la r ia d o s e n e l in g r e s o t o t a l . E l m a
y o r e s p a c io d e lo s a s a la r ia d o s s e c o n s ig u e a c o s ta d e u n a r e d u c c ió n d e la p a r
t i c i p a c i ó n d e l o s p r o p i e t a r i o s d e l c a p i t a l 11.
II E s ta p re o cu p a ció n p o r la distrib u ció n del ing reso es exp lícita en au tores keyn esianos c o m o
K aleck i [1 9 5 4 ; 1 9 7 1 ], R o b in so n [1 9 6 0 ; 1964] y K a ld o r [1957],
408
EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
El e st a d o d e b ie n e s t a r k e n e y s ia n o (E b k )
Y E L E S T A D O D E T R A B A JO S C H U M P E T E R IA N O ( E T S )
L a d is t in c ió n q u e h a c e J e s s o p [ 1 9 9 9 ] e n tr e e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e
n e y s ia n o (Ebk) y e l E s t a d o d e T r a b a j o S c h u m p e t e r i a n o ( E t s ) fa c ilita e l e x a
m e n d e la v is ió n d e l E s ta d o q u e a c o m p a ñ ó la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y
la a p e r tu r a . M ie n t r a s q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s e s tá r e la c io n a d a
c o n e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e y n e s ia n o , la a p e r tu r a se e n m a r c a e n u n c o n t e x
to fa v o r a b le a l E s ta d o d e T r a b a jo S c h u m p e te r ia n o . E s ta s d o s g r a n d e s c a te g o
r ía s d e b e n m a n e ja r s e c o n c u id a d o p o r q u e , t a l y c o m o lo r e c u e r d a J e s s o p , e l
EBK y e l ETS n o s e h a n p r e s e n t a d o d e m a n e r a p u r a , n i s i q u i e r a e n E u r o p a . N o
o b s ta n te s u s lim ita c io n e s , la d is t in c ió n e n tr e e l E b k y el ETS e s ú t i l p o r q u e
p e r m i t e c o n t e x t u a l i z a r la s lín e a s g r u e s a s q u e h a n g u i a d o l a i m p l e m e n t a c i ó n
d e la s p o lít ic a s d e s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s y d e a p e r t u r a .
Cuadro 1
Principales características del Estado de Bienestar Keynesiano
(EBK) y del Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS)
E l C u a d ro 1 in c lu y e tre s c o lu m n a s . L a p r im e r a es e l t e m a , la s e g u n d a ,
la f o r m a c o m o e l a s u n to es a b o r d a d o p o r e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e y n e s ia n a
y la te r c e r a c o r r e s p o n d e a la p e r s p e c tiv a d e l E s ta d o d e T r a b a jo S c h u m p e t e -
409
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
r ia n o . Es n e c e s a r i o a c l a r a r q u e l a s c a t e g o r í a s Ebk y E t s n o f u e r o n c r e a d a s
p o r K e y n e s y S c h u m p e t e r 12. T a m p o c o es le g ítim o id e n t if ic a r , s in m ás, a
K e y n e s c o n la d e m a n d a y a S c h u m p e t e r c o n la o fe r ta . L a m a n e r a c o m o
S c h u m p e t e r c o n c ib e la o fe r ta es m u y d is t in t a d e la a p r o x im a c ió n d e F r ie d
m a n y d e L a ffe r. P a ra S c h u m p e te r
... l o e s e n c ia l e r a la o f e r t a d e i n n o v a c io n e s a n t e s q u e la s i m p l i c a c i o n e s d e la
lib e r t a d , e l d in e r o o la t r ib u t a c ió n s o b r e la o f e r t a , y e s ta c o m p e t it iv id a d e s
t r u c t u r a l o r ie n t a d a p o r la in n o v a c ió n es lo q u e s e e s tá v o lv ie n d o e s e n c ia l
p a r a e l d e s e m p e ñ o e x i t o s o d e la s f u n c i o n e s e c o n ó m i c a s d e l E s t a d o c a p i t a l i s
ta c o n t e m p o r á n e o (J e s s o p 1 9 9 9 , 7 5 ] .
P o r e s ta r a z ó n , la d is c u s ió n t a m p o c o p u e d e r e d u c ir s e a l e s tr e c h o
m a rc o d e la ló g ic a d e la d e m a n d a (E b k ), v e r s u s l a l ó g i c a d e l a o f e r t a
(E ts ). M á s q u e a l a o f e r t a , S c h u m p e t e r le a t r i b u y e e s p e c ia l i m p o r t a n c i a
a la in ic ia t iv a e m p r e s a r ia l. L a e s c u e la a u s tr ía c a d e e c o n o m ía , a la q u e
p e rte n e c e S c h u m p e te r , se h a p r e o c u p a d o p o r p o n e r e n p r im e r p la n o a l
in d iv id u o . Y a c o m e n té q u e la c r ít ic a q u e h a c e H a y e k , o t r o r e p r e s e n ta n te
d e la e s c u e la a u s tr ía c a , a l t o t a lit a r is m o e s tá e n r a iz a d a e n la a f ir m a c ió n d e
la lib e r t a d p e r s o n a l. E n la c o n c e p c ió n d e l E ts lo s p r i n c i p i o s l i b e r a l e s s e
a n te p o n e n a la ló g ic a d e la o fe r ta . E llo n o s ig n ific a q u e e l E ts p u e d a
id e n tific a r s e c o n e l n e o lib e r a lis m o . E s te t é r m in o es m á s a p r o p ia d o p a r a
s e ñ a la r la s p a r t i c u l a r i d a d e s d e u n d is c u r s o p o l í t i c o q u e p a r a e x p l i c a r la s
c a r a c t e r ís t ic a s d e u n a e s c u e la e c o n ó m ic a [ G o n z á le z 1 9 9 9 ] .
J e s s o p e x p lic a p o r q u é e l E t s es u n E s ta d o d e “ tr a b a jo ” (w o r k fa r e ).
C o n e s te c a lific a tiv o
...q u ie r o d e s ta c a r u n a im p o r t a n t e r e o r ie n t a c ió n d e la p o lít ic a s o c ia l: e l
a b a n d o n o d e la s p r e o c u p a c i o n e s r e d i s t r i b u t i v a s b a s a d a s e n l a a m p l i a c i ó n d e
lo s d e r e c h o s a l b ie n e s t a r e n u n E s t a d o - n a c i ó n e n f a v o r d e u n o s in t e r e s e s
12 “...al h ablar de “sch u m p eterian ism o ” para caracterizar el nuevo papel del E stad o en la re
p ro d u cció n eco n ó m ica , n o q u iero sugerir qu e S ch u m p eter abogara p or el E T S en tod a su c o m p le ji
dad y variedad n i, p or supuesto, q ue K eynes abogara p or el EBK. E n am b os casos tratam os c o n a u to
res de un c o n ju n to de obras em b lem áticas: K eynes fue cita d o a m en u d o para ju stific a r el crecien te
interés p o r el posible papel del E stad o en el m a n ten im ien to del p len o em p leo ; S c h u m p eter está sien
do red escubierto c o m o teó rico de la fuerza m otivad ora de la in n o v ació n en ciclo s largos” [Jessop
1999, 74],
410
EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
m á s p r o d u c tiv is ta s y a h o r r a d o r e s d e c o s to s e n u n a e c o n o m ía a b ie r t a ” [je s -
so p 1 9 9 9 , 7 5 ].
E l E t s v a m a r c h it a n d o e l p r in c ip io d e s o lid a r id a d , q u e fu e c a r a c te r ís
t ic o d e lo s s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l q u e p r o m o v i ó e l E b k . E l E s t a d o d e
T r a b a jo S c h u m p e te r ia n o in c e n tiv a e l a s e g u r a m ie n to p r iv a d o .
L o s p r in c ip io s d e l E b k se d e s a r r o lla r o n e n u n c o n te x to n a c io n a l e in
t e r n a c io n a l q u e fa v o r e c ía la a p lic a c ió n d e p r in c ip io s k e y n e s ia n o s [ A lv ia r y
R o ja s 1 9 8 5 ] . D u r a n t e la s e g u n d a p o s g u e r r a to d o s é r a m o s k e y n e s ia n o s . L a
r e c o n s t r u c c i ó n e u r o p e a f u e u n e s c e n a r io p r o p i c i o p a r a l a a p l i c a c i ó n d e la s
id e a s d e K e y n e s . L o s e fe c to s m u lt ip lic a d o r e s d e l g a s to p ú b lic o e r a n e v id e n
te s . E n A m é r i c a L a t i n a , la C EPA L le d i o u n g r a n im p u ls o a lo s p o s t u la d o s
k e y n e s ia n o s . L a s c o n s id e r a c io n e s s o b r e la s p o t e n c ia lid a d e s d e l m e r c a d o i n
t e r n o s e g u ía n u n a ló g ic a s im ila r a la d e K e y n e s .
L a s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s e s tu v o a c o m p a ñ a d a d e u n a a f ir m a
c ió n d e la a u t o n o m ía n a c io n a l y r e g io n a l. P u e s to q u e la a u t o n o m ía d e la
p o l í t i c a e c o n ó m i c a i n t e r n a d i s m i n u y e c o n la a p e r t u r a , la s e c o n o m ía s c e r r a
d a s tie n e n m a y o r d is c r e c io n a lid a d en el cam p o f is c a l q u e la s e c o n o m ía s
a b ie r ta s . E l c o n t r o l d e c a m b io s ( D e c r e t o 4 4 4 de 1 9 6 7 ), q u e se m a n tu v o
h a s t a c o m ie n z o s d e lo s n o v e n t a , f u e u n f a c t o r d e e s t a b ilid a d [ B a n c o d e la
R e p ú b lic a 1 9 8 7 ] . E n e l m o m e n t o e n q u e s e e lim in ó e l D e c r e t o 4 4 4 , la lib e
r a c ió n c a m b ia r ía y la a p e r t u r a r e d u je r o n e l m a r g e n d e m a n i o b r a d e lo s g o
b ie r n o s [B lD 1 9 9 8 ] . L a v o l a t i l i d a d d e lo s c a p it a le s i n t e r n a c i o n a l e s d i f i c u l t a
e l m a n e jo d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a in t e r n a y , s o b r e t o d o , g e n e r a c ír c u lo s v i
c i o s o s d e p o b r e z a y d e s i g u a l d a d 13.
L a r e fle x ió n k e y n e s ia n a s e c o m p le m e n t ó c o n u n a c r ític a d e l d e s a r r o llo
d e p e n d ie n te . M ie n t r a s q u e e l k e y n e s ia n is m o d e s ta c a b a la im p o r t a n c ia d e la
d e m a n d a in t e r n a , la c r ític a a la d e p e n d e n c ia p o n ía e n e v id e n c ia la d e s ig u a l
d a d e n lo s t é r m in o s d e in t e r c a m b i o . L a C EPA L s ie m p r e f u e c o n s c ie n t e d e q u e
la e s t r a t e g ia d e s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s fr a c a s a b a s i lo s e s fu e r z o s d e u n
p a ís p o r e s t im u la r la d e m a n d a in t e r n a n o e s tá n a c o m p a ñ a d o s d e m e jo r e s
c o n d ic io n e s d e v e n ta d e s u s p r o d u c to s e n e l m e r c a d o in te r n a c io n a l.
411
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Mercado
D e s d e la p e r s p e c tiv a d e l E b K , la ló g ic a d e l m e r c a d o t ie n e lím it e s in
t r ín s e c o s q u e i m p i d e n q u e s e a p l i q u e a t o d a s la s a c t iv id a d e s . E s t a p o s ic ió n
n o es e x c lu s iv a d e K e y n e s . C o m e n z a n d o p o r S m it h [ 1 7 7 6 ] , la t r a d ic ió n c lá
s i c a h a i d o e n c o n t r a d e l a a b s o l u t i z a c i ó n d e l m e r c a d o 14. L a s a d v e r t e n c i a s
s o b r e lo s p e lig r o s d e l m e r c a d o t a m b i é n h a n s id o e x p líc it a s e n p e n s a d o r e s
c o n te m p o rá n e o s c o m o V ic k r e y [1 9 4 5 ], A r r o w [1 9 5 1 , 1 9 6 3 ], S e n [1 9 7 0 ,
1 9 7 0 b , 1 9 9 9 ] . P a r a e s to s a u to r e s e l m e r c a d o n o p u e d e e x te n d e r s e a to d a s
la s e s f e r a s d e l a v i d a i n d i v i d u a l y s o c ia l. N o t i e n e s e n t i d o p r e t e n d e r q u e a c t i
v id a d e s c o m o la e d u c a c ió n , la s a lu d , la ju s t ic ia , e tc ., s e a n e v a lu a d a s d e s d e la
ó p t i c a d e l m e r c a d o . L o s lím it e s in t r ín s e c o s d e l m e r c a d o , q u e s o n lo s lím it e s
d e la r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a , lle v a n a la f o r m u la c ió n d e d iv e r s a s m o d a l i d a
d e s d e i m p o s i b i l i d a d . E s im p o s i b l e , d ic e K e y n e s , q u e la s f u e r z a s d e l m e r c a
d o g a r a n tic e n e n t o d o t ie m p o y lu g a r e l p le n o e m p le o . E s im p o s ib le , c o n t i
n ú a K e y n e s , q u e lo s i n d iv id u o s s e d e s p o je n d e s u s e s p ír itu s a n im a le s . E s
im p o s ib le , a n o t a V ic k r e y , r e s o lv e r d e m a n e r a u n ív o c a la t e n s ió n e n t r e “ lib e r
ta d e ig u a ld a d ” . E s im p o s ib le , a f ir m a A r r o w , e n c o n tr a r u n m e c a n is m o q u e
p e r m it a p a s a r d e m a n e r a ló g ic a y c o n s is te n te d e la d e c is ió n in d iv id u a l a la
e le c c ió n c o le c tiv a . E s im p o s ib le , c o n c lu y e S e n , q u e h a y a u n lib e r a l p a r e d a ñ o .
D e s d e la ó p t ic a d e l E t s d e b e e n c o n tr a r s e a lg u n a f o r m a d e e x te n d e r
la s r e l a c i o n e s d e m e r c a d o , d e t a l m a n e r a q u e c u b r a n e l m a y o r n ú m e r o d e
a c tiv id a d e s p o s ib le s . B u c h a n a n y T u l l o c k [ 1 9 6 2 ] m u e s t r a n q u e e l a n á lis is
c o s to -b e n e fic io es a p lic a b le a la p o lít ic a . B e c k e r [ 1 9 8 1 ] h a c e lo p r o p io e n e l
c a s o d e la f a m i l i a . U l t i m a m e n t e , e n lo s a n á lis is d e la p o l í t i c a p ú b l i c a h a id o
g a n a n d o a c e p ta c ió n la c a te g o r ía c o s to -e fe c tiv id a d [ S t ig lit z 1 9 8 6 ] . E l c r it e
r io d e e v a lu a c ió n s u b y a c e n te es r e la t iv a m e n t e c la r o : s e t r a t a d e lo g r a r e l m á
x im o d e e fe c tiv id a d c o n e l m ín im o c o s to . S e b u s c a la m a x im iz a c ió n , a c e p ta n
411
EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
d o d e a n t e m a n o q u e e l r e s u lta d o f in a l p u e d e s e r s u b ó p t im o . E l E T S b u s c a
i n c e n t i v a r l a c o m p e t e n c i a , i n c l u s o e n c a m p o s c o m o l a e d u c a c i ó n y l a s a l u d 15.
Competencia y regulación
P u e s t o q u e e l m e r c a d o t ie n e lím it e s c o n s u s t a n c ia le s , lo s k e y n e s ia n o s
c o n s id e r a n q u e e s n e c e s a r io e s t im u la r d iv e r s a s f o r m a s d e in t e r v e n c ió n . Y e n
e l t e r r e n o d e la c o m p e t e n c ia in t e r n a c io n a l, se c o n s id e r a q u e e l E s ta d o d e b e
i n c i d i r e n l a c r e a c i ó n d e la s v e n t a j a s c o m p a r a t i v a s , y a q u e é s ta s n o e s t á n d a
d a s c o m o lo s u p o n e la t e o r ía n e o c lá s ic a d e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l. L a e s
tr a te g ia d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s in c o r p o r a b a d e m a n e r a e x p líc ita
u n a c ie r ta d ir e c c io n a lid a d d e l m e r c a d o . E l d e s a r r o llo d e la p la n e a c ió n es
u n a d e la s m a n i f e s t a c i o n e s d e la c o n f i a n z a e n la c o m p e t e n c i a r e g u l a d a .
E n C o l o m b i a la p la n e a c ió n s e i n s t it u c io n a liz a d u r a n t e lo s a ñ o s s e s e n
ta . E l p ro c e s o c o m ie n z a c o n la “ C o m is ió n d e l P la n ” y la R e f o r m a C o n s t it u
c io n a l d e l 68 [G o n z á le z 1 9 9 4 ] . E l p r im e r p la n d e d e s a r r o llo fu e “ E l P la n
G e n e r a l d e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l 1 9 6 0 - 1 9 7 0 ” o “ P la n D e c e n a l” .
E s te p la n , ju n t o c o n “ L a O p e r a c ió n C o lo m b ia ” p r o p u e s ta p o r C u r r ie , in
c e n tiv a b a n la d e m a n d a . E l p la n de d e s a r r o llo “Las C u a tro E s tr a te g ia s ”
(1 9 7 0 -1 9 7 4 ), a p ro b a d o e n 1 9 7 0 , s e in s p ir ó e n la “ L a O p e r a c ió n C o lo m
b ia ” .16A l i n s t i t u c i o n a l i z a r la p la n e a c ió n s e b u s c a b a c o o r d i n a r la s d e c is io n e s
d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a e n u n a p e r s p e c tiv a d e m e d ia n o y la r g o p la z o . L a s
p o lít ic a s f is c a l y m o n e t a r i a e s t a b a n a l s e r v ic io d e lo s o b je t iv o s d e l p la n .
A c o m i e n z o s d e lo s a ñ o s s e s e n t a e l g o b i e r n o b u s c a b a c e n t r a l i z a r e l s is
t e m a f in a n c ie r o , r e g u la r la ta s a d e c a m b io y c o n t r o la r e l f l u j o d e d iv is a s c o n
e l f in d e c o n s o lid a r e l p ro c e s o d e in s t it u c io n a liz a c ió n d e la m o n e d a . E s to s
o b je t iv o s e s ta b a n ín t im a m e n t e lig a d o s . L a s d if ic u lt a d e s d e la b a la n z a d e p a
g o s y la c a íd a d e la s r e s e r v a s l l e v a r o n a d e s c o n f ia r d e l p e s o . A la s d if i c u l t a d e s
15 W iesn er vincula el pen sam ien to n eo in stitu cio n al a la escuela de C h ica g o . “C o m o program a
de in vestigación y de e jercicio h eu rístico de eco n o m ía aplicada, el en foq u e n eo in stitu cio n al n o pare
ce estar alejado de la llam ada E scu ela de C h ica g o , la cual, p or lo general, es id entificad a c o m o la
“q u in ta esen cia ” del m o d elo neoclásico. E n realidad hay m u ch o en co m ú n en tre la E scu ela N e o in sti
tu cio n a l y la E scu ela de C h ica g o . E ste parentesco concep tu al y o p eracion al d eb e ser ten id o en c u e n
ta para qu e n o se id en tifiq u e a la Escuela N eo in stitu cio n a l c o m o la an títesis del m od elo clásico o
neoclásico ni c o m o la n egación de los postulados d e la llam ada E scu ela d e C h ic a g o ” [W iesn er 1 9 9 7 ,
1 8 ]. E n sen tid o a m p lio , el en fo q u e n eo in stitu cio n al se inscrib iría en el E T S.
16 Las cu a tro estrategias eran: estím ulo a la ind ustria de la c o n stru cció n ; au m en to de las exp or
tacion es; m ejo ra m ie n to de la p rod uctivid ad agraria y red istribu ció n de la p rop iedad rural; y redistri
b u ció n del ingreso.
413
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
c a m b i a r ía s s e s u m a r o n la s p r e s io n e s i n f l a c i o n a r i a s . E n 1 9 6 3 l a i n f l a c i ó n f u e
d e 2 4 , 5 % . E l a u m e n t o d e lo s p r e c io s a c e n t u ó lo s r e s q u e m o r e s f r e n t e a la
m o n e d a n a c io n a l. E n v is ta d e q u e e l d ó la r h a b ía lle g a d o a s e r u n m e d io d e
c a m b io r e la t iv a m e n t e c o r r ie n t e , e l g o b ie r n o c r e ó d iv e r s o s m e c a n is m o s t e n
d ie n te s a q u e la m o n e d a n a c io n a l re c u p e r a s e s u f u n c ió n d e p a t r ó n y u n id a d
d e v a lo r . E n t r e e s a s m e d id a s , m e r e c e n d e s ta c a rs e d o s : e l c o n t r o l d e c a m b io s
c o n s a g r a d o e n e l D e c r e t o 4 4 4 d e 1 9 6 7 , a l q u e y a s e h iz o r e fe r e n c ia , y la L e y
2 1 d e 1 9 6 3 , m e d ia n t e la c u a l s e c r e ó la “J u n t a M o n e t a r ia ” . E s to s d o s in s t r u
m e n to s t r a ta b a n d e a r m o n iz a r la p o lít ic a m o n e t a r ia c o n la b a la n z a d e p a g o s
y c o n lo s r e q u e r im ie n t o s d e la a c t iv id a d e c o n ó m ic a in t e r n a . E l D e c r e t o 4 4 4
de 1 9 6 7 e lim in ó la lib r e c ir c u la c ió n d e d iv is a s y e s t a b le c ió e l c o n t r o l d e
c a m b io s . D e s d e e n to n c e s C o lo m b ia n o h a e x p e r im e n ta d o d e v a lu a c io n e s
b ru s c a s . E l d e c r e to h a c ía p a r te d e u n p r o g r a m a d e d e s a r r o llo d e c a r á c te r e s
tr u c tu r a l [K a lm a n o v itz 1 9 8 6 , 4 3 2 ]. A c o rto p la z o la m e d id a fu e e x ito s a
p o r q u e e l m o n t o d e re s e rv a s a u m e n tó . E n e l m e d ia n o p la z o e l d e c r e to t a m
b ié n r i n d i ó lo s f r u t o s e s p e r a d o s p o r q u e d i n a m i z ó la s e x p o r t a c io n e s m e n o
re s . L o s p r o b le m a s c a m b ia r io s a u n a d o s a la a g u d iz a c ió n d e la in f la c ió n , e v i
d e n c ia n la f a lt a d e c e n tr a liz a c ió n y d e c o n t r o l d e la p o lít ic a m o n e t a r ia . S ó lo
en 1 9 6 7 e l B a n c o C e n tr a l a d q u ir ió e l m o n o p o lio p le n o d e la a d m in is tr a
c i ó n d e la s d iv is a s .
E l e je r c ic io d e la p la n e a c ió n c o m ie n z a a a b a n d o n a r s e d e s d e m e d ia d o s
d e lo s s e t e n t a . L a c r is is d e la p la n e a c ió n e s la m a n i f e s t a c i ó n d e l a c r is is d e l
k e y n e s ia n is m o . C u a n d o F r ie d m a n r e c ib e e l P r e m io N o b e l a ta c a la c u r v a d e
P h illip s [F r ie d m a n 1 9 7 6 ] , q u e d e a lg u n a m a n e r a se h a b ía c o n v e r tid o e n e l
s ím b o lo d e la d is y u n t iv a d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a k e y n e s ia n a : m e n o r in f la
c ió n , m a y o r d e s e m p le o ; m a y o r in f la c ió n , m e n o r d e s e m p le o . E n e l la r g o
p la z o , d ic e F r ie d m a n , la p e n d ie n te d e la c u r v a d e P h illip s n o e s n e g a tiv a
s in o v e r tic a l. E s to s ig n ific a q u e la r e d u c c ió n d e la in f la c ió n n o a fe c ta e l e m
p le o . L a f o r m a c o m o e l c o n t r o l d e la in f la c ió n in c id e e n e l e m p le o s e c o n o c e
c o m o la “ ta s a d e s a c r if ic io ” . P a r a F r ie d m a n e n e l la r g o p la z o la ta s a d e s a c r i
f ic io d e la p o lít ic a m o n e t a r ia es c e r o . D e la c r ít ic a a K e y n e s s e p a s a r á p id a
m e n t e a l a n e g a c i ó n d e la s b o n d a d e s d e la p o l í t i c a f is c a l y a la e x a l t a c i ó n d e l
m e rc a d o .
L o s e c o s d e la c r ít ic a a K e y n e s lle g a n a lo s o íd o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n
L ó p e z y s e d e s e n c a d e n a n d o s fu e rz a s c o n tr a d ic to r ia s . D e u n la d o , e l p la n d e
d e s a r r o llo “ P a r a C e r r a r la B r e c h a ” , q u e t ie n e u n o b je t iv o c la r a m e n t e r e d is -
t r ib u t iv o . Y , d e o tr a p a r te la R e fo r m a F in a n c ie r a d e 1 9 7 4 , q u e e s tá in s p ir a
d a e n lo s p r in c ip io s d e n o i n t e r v e n c ió n . F i n a l m e n t e t e r m i n a n p r e d o m i n a n
414
EN TRE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
d o lo s p r in c ip io s lib e r a le s . E n t r e la “ li b e r t a d y la ig u a l d a d ” d e la q u e h a b la
V ic k r e y , e l g o b ie r n o L ó p e z in c lin a la b a la n z a d e l la d o d e la lib e r t a d . E n la
s e g u n d a m i t a d d e lo s a ñ o s s e t e n t a , lo s e q u i l i b r i o s i n t e r n o ( f is c a l) y e x t e r n o
( b a la n z a d e p a g o s ) s e c o n v i e r t e n e n lo s o b je t iv o s f in a le s d e la p o l í t i c a e c o n ó
m ic a . Y la p la n e a c ió n p a r a e l d e s a r r o llo s e tr a n s f o r m a e n p r o g r a m a c ió n f i
n a n c ie r a [ C G R 1 9 8 7 , 1 1 ] . N o o b s t a n t e , s e m a n t i e n e n t o d o s lo s m e c a n is m o s
fo r m a le s d e la p la n e a c ió n [ F ló r e z 1 9 8 9 ] .
E l g o b ie r n o L ó p e z t r a t ó d e d e s c e n tr a liz a r e l s is te m a f in a n c ie r o m e
d ia n t e la r e f o r m a d e 1 9 7 4 , p e ro lo s p r o b le m a s c a m b ia r io s p o s t e r io r e s lo
o b lig a r o n a d a r m a r c h a a tr á s . E s ta s a c c io n e s c o n t r a d ic t o r ia s c r e a r o n c o n d i
c io n e s p r o p ic ia s a u n a s itu a c ió n d e a n t i- p r e f e r e n c ia p o r la liq u id e z q u e , a la
p o s t r e , d e b i l i t ó e l s i s t e m a f i n a n c i e r o y s e n t ó la s b a s e s d e l a c r is is d e 1 9 8 2 .
C o n la r e f o r m a f in a n c ie r a d e 1 9 7 4 e l p r e s id e n t e L ó p e z b u s c a b a q u e e l s is te
m a f in a n c ie r o f u e r a m á s t r a n s p a r e n t e y q u e lo s i n t e r m e d i a r i o s t u v i e r a n m a
y o r a u t o n o m ía . F in a lm e n t e n o s e c o n s ig u ió n i lo u n o n i lo o t r o . E l g o b ie r
n o tu v o que in te r v e n ir y el B anco C e n tr a l h iz o e x p líc ito su papel de
p r e s ta m is ta d e ú lt im a in s ta n c ia .
A u n q u e d e s d e e l p u n t o d e v is ta f o r m a l, la C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 re s
c a t ó la i m p o r t a n c i a d e lo s p la n e s d e d e s a r r o llo p a r t i c i p a t i v o s , lo s lo g r o s s o n
d e fic ie n te s , t a n t o d e s d e la p e r s p e c tiv a d e la p la n e a c ió n , c o m o d e s d e la ó p t i
c a d e la p a r tic ip a c ió n . L a in d e p e n d e n c ia d e l B a n c o d e la R e p ú b lic a h a g e n e
r a d o u n a r u p t u r a e n t r e lo s o b je t iv o s d e la p o lít ic a m o n e t a r ia y la a c t iv id a d
e c o n ó m ic a r e a l.
E n e l c a s o d e l “ S a l t o S o c i a l ” , c o m o y a s e i n d i c ó , n o s e a p l i c a r o n la s
m e d id a s c o r r e c t iv a s s e ñ a la d a s e n e l d ia g n ó s t ic o p o r q u e la c r is is p o l í t i c a g e
n e r a d a p o r e l p r o c e s o 8 . 0 0 0 d e jó s in m a r g e n d e a c c ió n a l e q u ip o e c o n ó m i
c o . P o r s u p a r te “ C a m b io p a r a C o n s t r u ir la P a z ” , e l p la n d e d e s a r r o llo d e l
g o b ie r n o P a s tr a n a , h a s id o d e c la r a d o in e x e q u ib le p o r la C o r t e C o n s t it u c io
n a l. E n p a r te , p o r q u e e l p ro c e s o d e a p r o b a c ió n n o fu e a d e c u a d o .
L a s d o s p r im e r a s e s tr a te g ia s d e l p la n . “ H a c ia u n E s ta d o p a r t ic ip a t i-
v o ” y “ L a r e c o n s t r u c c ió n d e l t e j i d o s o c ia l” , d e f i n e n lo s e le m e n t o s c o n s t i t u
tiv o s d e l a c u e r d o s o c ia l. L a c u a r t a e s tr a te g ia , “ L a s e x p o r t a c io n e s c o m o m o
t o r d e l c r e c im ie n t o ” , s e ñ a la la r e le v a n c ia d e l s e c to r e x t e r n o co m o p o lo
d in a m iz a d o r . Y , f in a lm e n t e , la te r c e r a e s tr a te g ia , “ D e s a r r o llo y p a z ” , b u s c a
a r t ic u la r lo e c o n ó m ic o c o n lo s o c ia l, a tr a v é s d e la “ P r o m o c ió n d e u n a in s t i-
t u c io n a lid a d p r o p ic ia p a r a la p a z ” . L a e s tr a te g ia c u a t r o n o es c o n s is te n te
c o n la u n o y la d o s y , p o r t a n t o , la e s tr a te g ia tre s q u e b u s c a la a r t ic u la c ió n ,
t e r m in a s ie n d o in o c u a . L a p r o p u e s ta e c o n ó m ic a d e l p la n e s tá b a s a d a e n la
4i5
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
e fic ie n c ia d e l m e r c a d o . L o s in s tr u m e n to s e c o n ó m ic o s d e l p la n se c a s a n c o n
u n t ip o d e e fic ie n c ia : la d e l m e r c a d o . E s te p r in c ip io a r t ic u la d o r es e x p líc it o
e n e l d i a g n ó s t ic o y e n la s e s t r a t e g ia s . L a c u a r t a e s t r a t e g ia , q u e e s la p r o p i a
m e n te e c o n ó m ic a , e x p re s a d e m a n e r a n ít id a e s ta o p c ió n p o r el m e rc a d o .
A l l í s e d ic e , e x p líc it a m e n t e , q u e la d in á m ic a e x p o r t a d o r a s e rá d e f in id a p o r
el m e rc a d o .
L a r e o r i e n t a c i ó n d e l a p a r a t o p r o d u c t i v o h a c i a la s e x p o r t a c i o n e s , d ic e
e l p la n , “ ...s e r á d ir ig id a p o r e l m e r c a d o ” [ P r e s id e n c ia - D N P 1 9 9 8 , 1 4 ]. A s í
q u e e l E s ta d o r e n u n c ia a e je r c e r u n lid e r a z g o y o p t a p o r r e s p o n d e r p a s iv a
m e n t e a lo s d ic t á m e n e s d e l m e r c a d o . E n lu g a r d e g e n e r a r v e n t a ja s c o m p a r a
tiv a s e n s e c to r e s q u e e l E s t a d o c o n s id e r e e s tr a té g ic o s e n e l la r g o p la z o , e l
p la n c a e e n e l in m e d ia t is m o d e la ló g ic a d e l m e r c a d o . D e s d e e s ta p e r s p e c ti
v a , e n e l c o n te x to d e l p la n es im p o s ib le c o n c e b ir , p o r e je m p lo , u n a m b ic io
s o p r o y e c t o d e b i o t e c n o l o g í a . E n lo s p a ís e s a v a n z a d o s s e h a n d e s a r r o lla d o s
n u m e r o s o s p r o g r a m a s te c n o ló g ic o s a n t e p o n ié n d o s e a l m e r c a d o . U n a c e le
r a d o r d e p a r tíc u la s , p o r e je m p lo , r e s p o n d e a u n a in t u ic ió n c ie n tífic a q u e v a
m u c h o m á s a llá d e l m e r c a d o y e llo n o n ie g a q u e s i lo s r e s u lt a d o s s o n e x i t o
s o s , lo s in v e n t o s p u e d a n s e r c o m e r c ia liz a d o s . A n t e p o n e r s e a l m e r c a d o n o
s ig n ific a n e g a r e l m e r c a d o c o m o r e fe r e n te .
E l m o d e lo d e e q u ilib r io g e n e ra l p r o p u e s to p o r e l p la n es o tr a fo r m a
d e e x p r e s a r la s im p a t ía p o r la e fic ie n c ia d e l m e r c a d o . E l p la n s e c a s a c o n la
e f ic ie n c ia d e l m e r c a d o p o r q u e n o p r o p o n e n i n g u n a a c c ió n e n lo s f r e n t e s
c a m b ia r io y m o n e t a r io . E l p la n es p r o f u n d a m e n t e r e s p e tu o s o d e la a u t o n o
m ía d e la b a n c a c e n t r a l. S u p o n e , c o m o la a u t o r id a d m o n e t a r ia , q u e e l lo g r o
d e la s m e t a s d e l a p o l í t i c a m o n e t a r i a n o h a t e n i d o c o s t o s e n e l s e c t o r r e a l y ,
p o r t a n t o , q u e la ta s a d e s a c r ific io es c e r o . E l p la n n o s e p r e g u n t a p o r q u é la
p o l í t i c a m o n e t a r i a q u e s e h a i m p l e m e n t a d o d u r a n t e lo s n o v e n t a c o n e l f i n
d e r e d u c ir la in f la c ió n , h a t e r m in a d o a g u d iz a n d o e l d e s e m p le o . T a m p o c o
d is c u te e l m a n e jo c a m b ia r io , n i s e p r e o c u p a p o r e s ta b le c e r e l v ín c u lo e n t r e
l a p o l í t i c a c a m b i a r í a y l a d i n á m i c a d e la s e x p o r t a c i o n e s .
“ C a m b io p a r a C o n s t r u ir la P a z ” n o a b r e la p o s ib ilid a d d e c o n s id e r a r
o t r a s e f ic ie n c ia s d if e r e n t e s a la s d e l m e r c a d o y e s t a c a r e n c i a e s d e l i c a d a p o r
q u e e l p r o p ó s it o d e l p la n es c a m b ia r p a r a c o n s t r u ir la p a z . E l a c u e r d o s o c ia l
es in c o m p a t ib le c o n la e fic ie n c ia d e m e r c a d o . E s te p r in c ip io g e n e r a l lle v a a
q u e la s e s t r a t e g ia s u n o y d o s , r e la c io n a d a s c o n e l p a c t o s o c ia l, s e a n i n c o m
p a t i b l e s c o n l a c u a r t a . S i r e a l m e n t e s e t o m a n e n s e r io la s e s t r a t e g ia s u n o y
d o s , la e f ic ie n c ia r e s u lt a n t e d e l a c u e r d o s o c ia l y d e la p a r t ic ip a c ió n , n o s e rá
la d e l m e r c a d o . Y e s ta o t r a e fic ie n c ia , c u a lq u ie r a q u e s e a , n o p u e d e s e r c o m
416
EN TRE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
p a t ib le c o n la e fic ie n c ia d e m e r c a d o . S i la p a r t ic ip a c ió n es r e le v a n te c o m o
d ic e e l p l a n , e l t i p o d e e f ic ie n c ia d e b e r e s u lt a r d e lo s a c u e r d o s s o c ia le s . E n
o tr a s p a la b r a s , s i e l p la n e s c o n s e c u e n te c o n la p r io r id a d q u e le o t o r g a a la
p a r t ic ip a c ió n , n o d e b e r ía im p o n e r la e fic ie n c ia d e m e r c a d o , p e r o s i se im
p o n e n la s le y e s d e l m e r c a d o , la e s t r a t e g ia tr e s p i e r d e s e n t id o . D e j a d e s e r r e
le v a n te , s e n c illa m e n te p o r q u e e l d iá lo g o n o tie n e s e n tid o c u a n d o u n o d e
lo s in t e r lo c u t o r e s a n t e p o n e s u p u n t o d e v is t a . S i y a s e o p t ó p o r la e f i c i e n
c ia d e l m e r c a d o , e n t o n c e s p a r a q u é ¿ d is c u tir ? A p e s a r d e q u e e l C o n s e jo
N a c io n a l d e P la n e a c ió n h a t r a t a d o d e im p u ls a r la p a r t ic ip a c ió n , n o s e h a n
e n c o n tra d o lo s m e c a n is m o s a d e c u a d o s q u e p e r m i t a n u n a p a r tic ip a c ió n
e f e c t iv a d e la c o m u n i d a d e n la d e f i n i c i ó n d e la s p o lít ic a s c e n t r a le s d e l p l a n
d e d e s a r r o llo .
N o o b s ta n te la e x is te n c ia d e u n a n d a m ia je in s t it u c io n a l f a v o r a b le a la
p la n e a c ió n , la p o lít ic a e c o n ó m ic a n o lo g r a e s ta b le c e r u n a r e la c ió n c o h e r e n
te e n t r e e l p la n , e l p r e s u p u e s to y e l c o n t r o l fis c a l. E n c u a lq u ie r e v a lu a c ió n
q u e se h a g a d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a es m u y d if íc il a is la r la in t e r a c c ió n d e
lo s f a c t o r e s e x t e r n o s d e lo s in t e r n o s . L a p o l í t i c a f is c a l e s p a r c i a l m e n t e e n d ó
g e n a : l a i n t e r a c c i ó n e n t r e la s m e d i d a s f is c a le s y la s o t r a s v a r i a b l e s m a c r o e c o -
n ó m ic a s r e d u c e e l m a r g e n d e a c c ió n d e l g o b ie r n o . C o n e l t ie m p o , la p o lít i
c a fis c a l h a s id o m e n o s d is c r e c io n a l, h a s ta e l p u n t o d e q u e la C o m is ió n d e
R a c io n a liz a c ió n d e l G a s to [ 1 9 9 7 ] d ic e q u e e l p r e s u p u e s to , c o m o in s tr u
m e n t o d e la p o l í t i c a e c o n ó m ic a , e s in o c u o . L o s in s t r u m e n t o s fis c a le s h a n
p e r d id o d is c r e c io n a lid a d . N o s h e m o s id o a le ja n d o d e l e n f o q u e t r a d ic io n a l
d e la p o lít ic a fis c a l q u e s u p o n e q u e e l g o b ie r n o a ju s ta d e m a n e r a a u t ó n o
m a e l g r a d o d e in te r v e n c ió n . L a g lo b a liz a c ió n fin a n c ie r a h a p u e s to e n ja
q u e n o s ó lo la d is c r e c io n a lid a d d e la p o lít ic a fis c a l, s in o la a u t o n o m ía d e la
p o lít ic a e c o n ó m ic a .
L a s v e r s io n e s c o n t e m p o r á n e a s q u e s ig u e n la t r a d ic ió n k e y n e s ia n a se
e x p r e s a n e n la s t e o r í a d e la r e g u la c ió n [ A g l i e t t a 1 9 7 6 , L i p i e t z 1 9 8 5 , B o y e r
1 9 9 0 ] y d e la govemance [K o o im a n 1 9 9 3 ] . A lg u n o s d e lo s a u t o r e s p e r t e n e
c ie n t e s a e s ta s e s c u e la s h a c e n é n fa s is e n la a u t o p o ié t ic a Q e s s o p 1 9 9 9 , 1 1 9 ,
1 2 3 ] l7 , q u e r e d u c e e l m a r g e n d e d i s c r e c i o n a l i d a d . E n l a c o n c e p c i ó n k e y n e
s ia n a t r a d ic io n a l, e l g o b ie r n o a ju s ta d e m a n e r a a u t ó n o m a e l g r a d o d e in t e r
417
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
v e n c ió n ( “ f i n e t u n i n g ” ) . P e r o a l r e c o n o c e r q u e h a y s is te m a s a u t o p o ié t ic o s
d e b e r e p la n te a r s e e l s e n tid o d e la d is c r e c io n a lid a d . S i e l s is te m a es a u t o p o ié -
tic o , la a c c ió n d e l E s ta d o y d e l g o b ie r n o n o o b e d e c e a c r ite r io s d is c r e c io n a
le s e s t a b le c id o s d e s d e f u e r a d e la o r g a n i z a c i ó n . P o r lo t a n t o , l a d i n á m i c a d e
lo p ú b l i c o v a a u t o d e f i n i e n d o s u s p r o p ia s r e g la s y f o r m a s d e in t e r v e n c i ó n .
Equilibrio
E n la t e o r ía e c o n ó m ic a c o n v e n c io n a l la e f ic ie n c ia d e l m e r c a d o e q u i
v a le a l ó p t im o d e P a r e t o . E l ó p t im o d e P a r e to t ie n e d o s c a r a c te r ís tic a s : p r i
m e r o , c o rre s p o n d e a u n e q u ilib r io d e m e rc a d o y , s e g u n d o , u n a v e z q u e se
h a a lc a n z a d o , y a n o es p o s ib le q u e a lg u ie n m e jo r e s u s it u a c ió n s in p e r ju d i
c a r a o t r o . L a e fic ie n c ia d e m e r c a d o , c o m o s u n o m b r e lo in d ic a , es f r u t o d e
la d i n á m i c a d e l m e r c a d o . S o n la s le y e s d e l a o f e r t a y la d e m a n d a la s q u e e n
c o n d ic io n e s a d e c u a d a s p e r m it e n a lc a n z a r e l ó p t im o . U n e q u ilib r io d e m e r
c a d o es ó p tim o d e P a re to .
A l a l u z d e l Ebk l a s o l u c i ó n d e l o s d e s e q u i l i b r i o s e s t r u c t u r a l e s ú n i c a
m e n t e es p o s ib le s i la in t e r v e n c ió n d e l E s ta d o es c o n tr a c íc lic a . É s te es e l c r i
t e r io g e n e r a l p a r a e v a lu a r la a c c ió n d e l E s ta d o . P u e s to q u e e l c r e c im ie n t o es
e l o b j e t i v o ú l t i m o d e la s p o l í t i c a s f is c a l y c a m b i a r í a , la g r a v e d a d d e lo s d e s e
q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m ic o s (fis c a l, c u e n t a c o r r ie n t e , b a la n c e p r iv a d o ) se
ju z g a a la lu z d e la c o n s e c u c ió n d e o tr o s p r o p ó s ito s m á s g lo b a le s [ M a r t ín e z
1 9 8 6 ; G a ra y 1 9 7 9 ] . D e s d e la ó p t ic a d e K e y n e s , la p r e o c u p a c ió n p o r el
e q u i l i b r i o y lo s ó p t im o s p a r e t ia n o s lle v a a d e s c o n o c e r la n a t u r a le z a in e s t a
b le d e la e c o n o m ía .
A r a íz d e lo s h a lla z g o s d e N a s h [ 1 9 5 1 ] , la t e o r ía h a lo g r a d o c o n ju g a r
e l e q u ilib r io d e m e r c a d o c o n s itu a c io n e s s u b ó p tim a s . E n e s ta p e r s p e c tiv a se
u b ic a n lo s a u t o r e s s im p a t iz a n t e s d e l E t s . S e c o lo c a n e n u n a p o s ic ió n in t e r
m e d i a e n t r e lo s k e y n e s ia n o s q u e h a c e n é n fa s is e n lo s d e s e q u ilib r io s e s t r u c
t u r a le s y lo s n e o c lá s ic o s m á s o r t o d o x o s q u e a s o c ia n e q u i l i b r i o a ó p t i m o s p a
r e tia n o s . L a s fo r m u la c io n e s d e N a s h h a n t e n id o g r a n a c o g id a p o r q u e h a n
c o n t r ib u id o a l d e s a r r o llo d e m o d e lo s d e e q u ilib r io , c o n m e r c a d o s im p e r f e c
to s y a g e n te s d e s c e n tr a liz a d o s , q u e n o s o n P a r e to ó p t im o s .
Transparencia
L a t r a n s p a r e n c ia d e l m e r c a d o p u e d e v e rs e d e s d e á n g u lo s m u y d iv e r
s o s . E n la ú lt im a d é c a d a , la e c o n o m ía in s t it u c io n a l le h a d a d o m u c h a i m
p o r t a n c ia a lo s c o s to s d e t r a n s a c c ió n . Y , d e s d e e s te á n g u lo , h a y u n a r e la c ió n
418
EN TRE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
in v e r s a e n t r e c o s to s d e t r a n s a c c ió n y t r a n s p a r e n c ia d e m e r c a d o . S i lo s c o s to s
s o n m a y o r e s , la tr a n s p a r e n c ia es m e n o r . L a f o r m u la c ió n in v e r s a t a m b ié n es
p e r tin e n te .
E n e l c a m p o d e la p o lít ic a fis c a l, la tr a n s p a r e n c ia s e h a id e n t if ic a d o
c o n la n e u t r a lid a d d e l s is te m a t r ib u t a r io . L o s k e y n e s ia n o s c o n s id e r a n q u e la
a c c ió n d e l E s t a d o n o es n e u t r a y , p o r t a n t o , la p o lít ic a fis c a l d e b e r e a liz a r s e
d e ta l f o r m a q u e e f e c t iv a m e n t e lo g r e e l o b je t iv o c íc lic o o c o n t r a c íc lic o q u e
se h a p ro p u e s to . A d e m á s , a ñ a d e T o b in , e n c o n tra d e B a rro , u n a v e z q u e e l
E s t a d o h a i n t e r v e n i d o s e d e s e n c a d e n a u n p r o c e s o i r r e v e r s i b l e 18. P o r c o n s i
g u ie n te , n o es in d if e r e n t e , c o m o d ic e B a r r o , f in a n c ia r e l g a s to p ú b lic o c o n
b o n o s o c o n e m is ió n . E l t e n e d o r d e b o n o s p ú b lic o s , ta l y c o m o lo c o n c ib e
B a r r o , t ie n e u n a v is ió n d e la r g u ís im o p la z o y n o c a e e n la t e n t a c ió n d e g a s
ta rs e e l d in e r o q u e h a r e c ib id o c o m o a h o r r a d o r p o r q u e , ta r d e o te m p r a n o ,
lo t e n d r á q u e d e v o lv e r a l f is c o , c u a n d o e l g o b ie r n o d e c id a a u m e n t a r lo s i m
p u e s to s c o n e l f i n d e p a g a r la d e u d a p ú b lic a . T o b i n y lo s k e y n e s ia n o s r e s
p o n d e n d i c i e n d o q u e lo s i n d i v i d u o s a c t ú a n c o n u n a ló g ic a d e c o r t o p la z o .
S i t ie n e n m á s d in e r o lo g a s ta n , a ú n a s a b ie n d a s d e q u e p o s t e r io r m e n t e e l
g o b i e r n o t e n d r á q u e a u m e n t a r lo s im p u e s t o s . B a r r o c o n s id e r a q u e lo s i n d i
v id u o s s o n a ltr u is ta s , q u e s u h o r iz o n t e d e t ie m p o es in f in it o y q u e la g e n e r a
c i ó n p r e s e n t e s e p r e o c u p a p o r l o q u e p u e d a s u c e d e r le a la s o t r a s g e n e r a c i o
n e s . L o s p a d r e s n o v a n a p e r m i t i r q u e lo s h ijo s c a r g u e n c o n lo s m a y o r e s
im p u e s t o s o c a s io n a d o s p o r e l d é f ic it d e la g e n e r a c ió n a c t u a l. E s to s c o m e n
t a r io s s o b r e B a r r o y T o b i n m u e s t r a n la s d o s c a r a s d e la m o n e d a . M i e n t r a s
q u e B a r r o c r e e q u e la f o r m a d e f in a n c ia c ió n d e l g o b ie r n o e s n e u t r a , T o b i n
p ie n s a t o d o lo c o n t r a r io : n o p u e d e s e r n e u tr a .
D u r a n t e lo s s e s e n ta e l s is t e m a t r i b u t a r i o f a v o r e c ía e l p a p e l d i r e c t r i z d e l
E s ta d o y b u s c a b a m e jo r a r la d is t r ib u c ió n d e la r iq u e z a a tra v é s d e la c o n s o li
d a c ió n d e la im p o s ic ió n d ir e c ta . N o h a b ía n in g u n a p r e te n s ió n d e n e u t r a li
d a d . L a r e f o r m a fis c a l d e 1 9 6 0 - 1 9 6 1 p r o p ic ia b a la in te r v e n c ió n d e l E s ta d o .
S e g ú n A lv ia r y R o ja s [ 1 9 8 5 , 1 4 0 ] , la L e y 8 1 d e 1 9 6 0 es la n o r m a t r ib u t a r ia
m á s c o h e r e n t e d e t o d a s la s p r o m u l g a d a s e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s . C o n e l
f i n d e e s t i m u l a r e l a h o r r o y la i n v e r s i ó n , l a l e y f a v o r e c i ó a la s e m p r e s a s c o n a l
g u n a s d e d u c c io n e s y e x e n c io n e s . P e r o e n c o n t r a v í a d e la s p r e v is io n e s g u b e r
n a m e n ta le s , e s to s e s tím u lo s o b s ta c u liz a r o n la s m e d i d a s q u e b u s c a b a n u n a
m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o [ A lv ia r y R o ja s 1 9 8 5 , 1 4 6 ] .
419
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
L a r e fo r m a tr ib u ta r ia d e 1 9 6 7 , o “ E s ta tu to A n tie v a s ió n ” , in te n ta c o
r r e g i r e l f r a u d e e s t i m u l a d o p o r la s d e d u c c io n e s y la s e x e n c io n e s e s t a b le c id a s
p o r l a r e f o r m a d e 1 9 6 0 . E n l u g a r d e la s d e d u c c i o n e s y la s e x e n c io n e s , e l g o
b i e r n o c r e a lo s s u b s id io s q u e s o n m á s fá c ile s d e c o n t r o l a r y a d m i n i s t r a r . L e
jo s d e p r o p e n d e r p o r la n e u t r a l i d a d d e l s is t e m a f is c a l, lo s g o b ie r n o s lo c o n
v ir t ie r o n e n u n in s t r u m e n t o a c tiv o d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . L o s e le m e n to s
fu n d a n te s d e e s ta c o n c e p c ió n d e la t r ib u t a c ió n e r a n lo s s ig u ie n t e s : i) E l
p r in c ip io d e la c a p a c id a d d e p a g o p r im a s o b r e e l p r in c ip io d e b e n e f ic io . E l
m o n to d e l im p u e s to d e p e n d e d e lo s in g r e s o s d e l c o n t r i b u y e n t e y n o del
u s u f r u c t o q u e é s te h a g a d e l b ie n , ii) L a ta s a es m á s p r o g r e s iv a q u e p r o p o r
c io n a l. i i i ) L o s im p u e s t o s d ir e c t o s s o n p r e f e r id o s a lo s im p u e s t o s in d ir e c t o s ,
la s c o n t r i b u c i o n e s a lo s s u b s id io s y la s t r a n s f e r e n c i a s a la s t a r i f a s . N o obs
t a n t e la d e c la r a c ió n d e p r in c ip io s e n f a v o r d e la m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in
g r e s o , e l g o b i e r n o c e d i ó a la s p r e s io n e s d e a q u e llo s g r u p o s s o c ia le s q u e v e
n ía n am enazados sus in te r e s e s y to m ó m e d id a s co m o la s s ig u ie n te s : i)
I n c r e m e n t ó la s e x e n c i o n e s y la s d e d u c c i o n e s a l c a p i t a l , i i ) R e d u j o l a p r o g r e -
s iv id a d d e la s ta s a s , h a s t a e l p u n t o q u e lle g a r o n a s e r p r o p o r c io n a le s , i i i ) L a
r e f o r m a a g r a r ia s ie m p r e h a s id o u n fr a c a s o . L a L e y 1 0 d e 1 9 6 8 , q u e f u e u n a
a u t é n t i c a c o n t r a r r e f o r m a , r e d u j o lo s o b je t iv o s d i s t r i b u t i v o s d e la L e y 1 3 5
d e 1 9 6 5 y e l “ P a c to d e C h ic o r a l” , fir m a d o e n 1 9 7 3 , e n te r r ó c u a lq u ie r p r e
te n s ió n d e h a c e r u n a r e f o r m a a g r a r ia e n C o lo m b ia .
M i e n t r a s q u e la s d is p o s ic io n e s t r i b u t a r i a s d e lo s a ñ o s s e s e n t a s e e n
m a r c a n d e n t r o d e u n c o n t e x t o p r o p ic io a la a c c ió n r e g u la d o r a d e l E s t a d o ,
la s d e lo s s e t e n t a y o c h e n t a t r a t a n d e f o r t a le c e r la n e u t r a l i d a d d e l s is t e m a t r i
b u t a r io . L a r e f o r m a t r ib u t a r ia d e 1 9 7 4 r e fle ja la a c t it u d g u b e r n a m e n t a l fa
v o r a b l e a la s f u e r z a s d e l m e r c a d o . L a r e f o r m a s e d i s t i n g u e p o r l a b ú s q u e d a
d e la n e u t r a l i d a d . L a s p r in c ip a le s c a r a c t e r ís t ic a s d e e s ta r e f o r m a s o n la s s i
g u ie n te s : i) L a n e u t r a lid a d . E l s is te m a t r ib u t a r io n o d e b e a lt e r a r e l r i t m o a u
tó n o m o d e l m e r c a d o [G illis y M u s g r a v e 1 9 7 1 , 5 ]. ii) L a s im p lic id a d a d m i
n is tr a tiv a . iii) E l p r in c ip io de b e n e fic io es p r e fe r id o a l p r in c ip io de la
c a p a c id a d d e p a g o , iv ) L a p r o p o r c io n a lid a d . L a ta s a es m á s p r o p o r c io n a l
(e q u id a d h o r iz o n t a l) q u e p r o g r e s iv a (e q u id a d v e r tic a l). v ) L a t r ib u t a c ió n in
d ir e c t a p r i m a s o b r e lo s im p u e s t o s d ir e c t o s . v i) L a s t a r if a s s e c o n s id e r a n e l
i n s t r u m e n t o ó p t i m o d e f i n a n c i a c i ó n d e l o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s 19.
420
EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
E n l a m e d i d a e n q u e la s L e y e s 5 4 d e 1 9 7 7 y 2 0 d e 1 9 7 9 e c h a n a t r á s
lo s p o c o s e le m e n t o s r e d is t r ib u t iv o s q u e e s t a b a n p r e s e n t e s e n la r e f o r m a d e l
7 4 , P e r r y y C á r d e n a s [ 1 9 8 6 , 4 1 - 4 3 , 2 7 4 - 2 7 7 ] le s a t r i b u y e n e l c a l i f i c a t i v o
d e “ c o n t r a - r e f o r m a ” . D ic h a s n o r m a s d e b ilit a n e l im p u e s t o s o b r e g a n a n c ia s
o c a s io n a le s y r e n t a p r e s u n t iv a , a l t ie m p o q u e f a v o r e c e n la c a p it a liz a c ió n y la
in v e r s ió n in d u s t r ia l. E l s is te m a t r ib u t a r io v a a d q u ir ie n d o c ie r to s s e s g o s f a
v o r a b le s a lo s p r o p ie t a r io s d e l c a p it a l. L a s t e o r ía s f is c a le s “ d e l la d o d e la
o f e r t a ” c o m ie n z a n a g a n a r t e r r e n o e n e l p a ís .
L a re fo rm a tr ib u ta r ia -1 9 8 2 -1 9 8 3 d is m in u y e la d o b le t r ib u t a c ió n e
in tr o d u c e e l im p u e s to s o b re e l v a lo r a g re g a d o . L a s re fo rm a s p o s te r io r e s
c o n s o lid a r á n e s ta te n d e n c ia . L a r e f o r m a t r ib u t a r ia d e 1 9 8 4 s e r e a liz a e n m e
d io d e u n a d if íc il c o y u n tu r a e c o n ó m ic a . E llo e x p lic a s u c a r á c te r c o y u n t u r a -
lis ta . L a r e f o r m a a m p lia la b a s e d e l Iva , i n c o r p o r a n d o a l g u n o s b i e n e s d e
c o n s u m o o b r e r o , y le d a m a y o r im p o r t a n c ia a l im p u e s t o d e t im b r e . L a p r e
te n s ió n d e lle g a r a u n a t a r if a ú n ic a y d e c a r á c te r u n iv e r s a l se v a p e r f ila n d o
m á s c la r a m e n te .
L a r e fo r m a tr ib u ta r ia d e 1 9 8 6 (L e y 7 5 de 1 9 8 6 , D e c re to s 2 5 0 3 y
2 5 4 3 d e 1 9 8 7 ) r e p r e s e n ta u n a v a n c e c la r o e n e l c a m in o d e c o n s o lid a c ió n d e
l a c o n c e p c i ó n d e l “ supply-side” e n m a t e r i a t r i b u t a r i a y f u e m u c h o m á s l e j o s
q u e la le y n o r t e a m e r ic a n a q u e le s ir v ió d e e je m p lo . L a r e f o r m a d e l 8 6 fu e
c o n c e b id a e n f u n c i ó n d e d o s c r it e r io s b á s ic o s : n e u t r a l i d a d y e s t í m u l o a la
c a p ita liz a c ió n d e la in d u s t r ia . L a n e u t r a lid a d se a s im ila a la “ tr a n s p a r e n c ia ”
d e l m e r c a d o . L a o r g a n iz a c ió n t r ib u t a r ia d e b e c o n t r ib u ir a l d e s a r r o llo d e u n
s is te m a f le x ib le d e p r e c io s r e la tiv o s . L a r e f o r m a e v id e n c ia u n a e s p e c ia l p r e o
c u p a c ió n p o r e l f u n c i o n a m i e n t o d e l m e r c a d o b u r s á t il. P a r a lo s p a r t id a r io s
d e la r e f o r m a , l a d e d u c c i ó n f is c a l a p lic a d a a lo s in t e r e s e s e s t i m u l a e l c r é d it o
y r e le g a a u n s e g u n d o p la n o la e m is ió n d e a c c io n e s c o m o m e d io d e f in a n
c ia c ió n d e la s e m p r e s a s . C o n e l f i n d e e v i t a r e s ta d is t o r s ió n , la r e f o r m a e l i
m i n a p r o g r e s iv a m e n t e la d e d u c c ió n s o b r e lo s in te r e s e s y s u p r im e d e u n t a jo
la d o b l e t r i b u t a c i ó n e n c a b e z a d e lo s a c c io n is t a s . L a m a y o r í a d e lo s p a ís e s
q u e h a n o p t a d o p o r la a lt e r n a t iv a fis c a l q u e e n f a t iz a “ e l la d o d e la o f e r t a ” ,
n o h a n lle g a d o a la d e c is ió n e x tr e m a d e e lim in a r c o m p le t a m e n t e la d o b le
t r ib u t a c ió n . E n e s te s e n tid o , la r e f o r m a d e l 8 6 es m u y r a d ic a l. L a b ú s q u e d a
d e u n a t a r i f a ú n i c a e s o t r o d e lo s a s p e c to s r e la c io n a d o s c o n la n e u t r a l i d a d .
L a h o m o g e n e iz a c ió n d e la t a r if a n o c o n t r ib u y e a la e q u id a d p o r q u e , f in a l
m e n t e , la s r e n t a s d e l c a p i t a l r e s u l t a n f a v o r e c id a s f r e n t e a lo s in g r e s o s d e l t r a
b a jo . A d e m á s d e la n e u t r a lid a d , e l s e g u n d o o b je t iv o d e la r e f o r m a es la c a p i
ta liz a c ió n d e la in d u s t r ia . P e s e a e llo , n o se p ro p o n e n m e c a n is m o s que
421
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
lle v e n a la s e m p r e s a s a i n v e r t i r lo s e x c e d e n t e s g e n e r a d o s p o r la r e d u c c i ó n d e
la s t a r if a s y la e l i m i n a c i ó n d e la d o b le t r ib u t a c ió n . L a r e f o r m a , f ie l a s u s
p r in c ip io s , s u p o n e q u e e l lib r e ju e g o d e la o fe r ta y la d e m a n d a t r a n s f o r m a e l
a h o r r o e n in v e r s ió n . L a e x p e r ie n c ia n o in d ic a q u e e l a h o r r o se h a y a c o n v e r
t id o e n in v e r s ió n . E l c r e c im ie n to d e l a h o r r o fin a n c ie r o n o se t r a d u jo e n u n
m a y o r d in a m is m o d e la in v e r s ió n in d u s t r ia l.
L a d e s c r ip c ió n de lo s r a s g o s b á s ic o s de e s ta s re fo rm a s tr ib u ta r ia s
m u e s t r a n q u e la p e r c e p c ió n d e la f u n c i ó n q u e d e b e n c u m p l i r lo s im p u e s t o s
v a c a m b ia n d o a lo la r g o d e l t ie m p o . L a n e u t r a lid a d y la tr a n s p a r e n c ia v a n
a p a r e c ie n d o c o m o lo s r a s g o s d is t in t iv o s d e l s is t e m a t r i b u t a r i o . L a s r e f o r m a s
fis c a le s d e l 9 0 m a n t i e n e n la m is m a t ó n ic a . E n lo s ú l t i m o s a ñ o s s e o b s e r v a
q u e la p o lít ic a m o n e t a r ia c a d a v e z t ie n e m a y o r e s e fe c to s c u a s i-fis c a le s . E s ta
in t e r r e la c ió n h a c e q u e s e a m á s d if íc il g a r a n tiz a r la n e u t r a lid a d .
C o n c l u s io n e s
L a s p o lític a s d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y d e a p e r tu r a r e s p o n
d e n a d o s f o r m a s d e c o n c e b ir e l E s t a d o . A p e s a r d e q u e lo s r a s g o s d is t in t iv o s
p u ed en d e s c r i b i r s e c o n a l g u n a c l a r i d a d , la s z o n a s b o r r o s a s s o n m u y a m
p lia s . L a s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s n o es p o s ib le s in u n c ie r t o n iv e l d e
a p e r tu r a . D e la m is m a m a n e r a la a p e r tu r a n o se c o n s o lid a s i e l m e r c a d o i n
t e r n o e s tá r e s q u e b r a ja d o . E s ta s in te r a c c io n e s e n t r e a m b o s tip o s d e p o lít ic a
m u e s tra n q u e es m u y d if íc il h a b la r d e la e x is te n c ia d e u n “ m o d e lo ” q u e
p u e d a s e r c o n s id e r a d o c o m o u n p a r á m e tr o d e r e fe r e n c ia h o m o g é n e o . L a
te o r ía e c o n ó m ic a h a c a íd o e n la te n t a c ió n d e a b u s a r d e la p r e d ic c ió n . L u c a s
c r it ic a e s ta a c t it u d d e s d e e l t e r r e n o d e la e c o n o m e t r ía . A p a r t ir d e la d e fe n s a
d e la l i b e r t a d , e l j u i c i o d e H a y e k e s m á s s e v e r o y s u s t a n t iv o : e l d í a e n q u e lo s
e c o n o m is t a s c r e a m o s q u e lo s m o d e lo s t i e n e n c a p a c id a d d e p r e d e c ir e s ta
m os ad-portas d e l to ta lita r is m o .
L a e c o n o m í a c o l o m b i a n a c r e c ió m á s d u r a n t e lo s a ñ o s d e la s u s t it u
c ió n d e im p o r ta c io n e s q u e e n lo s a ñ o s n o v e n t a , c u a n d o se c o n s o lid ó la
a p e r t u r a . L a f u e r t e c a í d a d e l PlB e n 1 9 9 9 e s u n l l a m a d o d e a l e r t a . D e m a n e
ra d o g m á t ic a s e n o s d ijo q u e fu e r a d e la g lo b a liz a c ió n n o h a b ía s a lv a c ió n . Y
a c o m ie n z o s d e lo s n o v e n t a s e p u s o e n p r á c t ic a e n e s q u e m a d e a p e r t u r a q u e
f u e n e f a s t o . E l p a ís s e d e s in d u s t r ia liz ó y la p r o d u c c ió n a g r íc o la c a y ó . L o s í n
d ic e s d e c o m p e t i t i v i d a d e s t á n e n lo s n iv e le s m á s b a jo s . L a a p e r t u r a d e s p r e
c ió in s t r u m e n t o s d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a q u e a c o m p a ñ a r o n la s u s titu c ió n
d e im p o r t a c io n e s , c o m o e l c o n t r o l d e c a m b io s , q u e h a b ía n s id o e x ito s o s . L a
e c o n o m ía t a r d a r á v a r io s a ñ o s e n v o lv e r a r e c o n s t r u ir lo s t e jid o s in d u s t r i a l y
411
EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
a g r o p e c u a r io q u e , e n g r a n p a r t e , f u e r o n a r m á n d o s e d u r a n t e lo s a ñ o s d e la
s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s . A p e s a r d e la p r o f u n d i d a d d e la c r is is a c t u a l,
e l e q u ip o e c o n ó m ic o d e l g o b ie r n o n o m ir a a l p a s a d o c o n e l á n im o d e c o m
p r e n d e r . M a n t ie n e u n a p o s ic ió n in t r a n s ig e n t e y s e n ie g a a a c e p ta r q u e la
s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s d e ja e n s e ñ a n z a s q u e b ie n v a ld r ía la p e n a c o n
s id e r a r s e r ia m e n te .
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424
EN TRE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
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El mito
de Sísifo o veinte
años de pujanza
descentralizadora
D A R ÍO I. R E S T R E P O B O T E R O 1
42-7
Si hubiese que escribir la única historia significativa del pensamiento humano, habría
que hacer ¡a de sus arrepentimientos sucesivos y la de sus impotencias.
A lb e r tC a m u s , El mito de Sísifo
P r eá m bu lo , v e in t e a ñ o s d e e s f u e r z o
arrojan veinte años de estudios ‘técnicos’ sobre las finanzas públicas in
tergubernamentales . Una y otra vez la búsqueda gira alrededor de la mis
ma inquietud y se repite el diagnóstico de las dificultades que han de so
breponerse. ¿Cómo hacer que el Estado y el gasto público sean eficientes?
La respuesta -e l trayecto hacia la cim a- después de tanto intentar por las
mismas sendas inútiles, ha abierto surcos claramente visibles que se reco
rrerán en este ensayo. Pregunto: ¿será que la búsqueda está equivocada o
será que los métodos y caminos emprendidos son incorrectos? Al primer
interrogante es necesario responder que siempre es correcto afanarse por
la eficiencia del Estado. Los argumentos para la segunda cuestión no se
tratarán aquí, pero anticipo una respuesta afirmativa cuya exploración he
emprendido en otros trabajos [Restrepo B. 1993; Restrepo B. 1994;
Ochoa y Restrepo 1997].
El trabajo es una mirada panorámica que trata los 20 años como un
solo momento, es decir, como una unidad de sentido tanto respecto al obje
tivo buscado -la eficiencia del Estado—como al diagnóstico de por qué se le
presume ineficiente y las propuestas para superar la situación3.
Es necesario advertir que no se debe confundir la complejidad de la
historia del proceso de descentralización en Colombia con lo que aquí se re
toma de la tradición de problemas en las finanzas públicas interguberna
mentales a partir de los estudios técnicos de los últimos veinte años. Lo con
trario sería darle a las élites reformadoras criollas un papel que no se han
ganado. Porque precisamente, esta exploración termina siendo el recuento
de los fracasos de las pretensiones que éstas han tenido, de manera obsesiva,
de rehacer el Estado a imagen y semejanza de unos presuntos dictámenes de
la eficiencia del mercado.
428
EL M ITO D E SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
La e f ic ie n c ia en la m ir a
D E LA O B S E S IÓ N
Com o ya se señaló, el problema principal es la eficiencia del Estado y
el gasto público. Mayores niveles de gasto y de crecimiento de la burocracia,
instituciones y programas que no corresponden con los aumentos de la can
tidad de servicios, la cobertura territorial y el acceso social a ellos. Igual
mente dramático es que no mejora de manera significativa la calidad de la
administración y de los bienes a cargo del Estado. La falla en este signo vital
de la eficiencia administrativa y del uso del gasto preocupa, aún más, al con
siderar los aumentos en las demandas sociales respecto de las capacidades fi
nancieras y administrativas para satisfacerlas.
Cuando un signo vital falla es porque varios órganos funcionan mal.
De manera recurrente, los ensayos e informes insisten en los problemas del
presupuesto nacional, la administración pública, las transferencias, los sis
temas de información y los mecanismos de control como el conjunto de ór
ganos que presentan deficiencias estructurales y conducen a la falla general
del Estado y el gasto público.
La queja perm anente, en cuanto al presupuesto es su inflexibi-
lidad que impide tener ‘discrecionalidad’ del gasto para objetivos espe
cíficos medibles y por lo tanto factibles de evaluación. Sobre la adm i
nistración pública se acuñó el térm ino ‘laberinto fiscal’, que se refiere a
una maraña de instituciones y niveles de gobierno que intervienen en
gastos concurrentes sobre funciones similares. El tem or con el sis
tema de transferencias es que los giros de la nación a las entidades lo
cales substituyan el esfuerzo fiscal local y, por lo tanto, generen pereza
fiscal.
Respecto a la información, preocupa la incapacidad de poseerla de
manera oportuna, la veracidad de los datos y la dispersión entre múltiples
fuentes que arrojan resultados diferentes. De esta manera, la información
pareciera ser el ‘hueco negro’ que alimenta la incertidumbre sobre la efi
ciencia del Estado. Finalmente, a mayor cantidad de órganos de control,
parece que aumenta la incapacidad de controlar la moralidad de los fun
cionarios y la eficiencia y calidad del gasto, o incluso, la pluralidad de con
troles parece alimentar un creciente enredo del Estado del cual se nutre la
corrupción.
Desde la década del setenta y, posteriormente, en el informe sobre las
finanzas públicas intergubernamentales dirigido por el profesor canadiense
Richard Bird, se planteó, por una parte, que el problema del subdesarrollo
42.9
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
430
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
a) E l amarre de la inflexibilidad
La inflexibilidad del proceso presupuestal tiene mucha relación con
la existencia de rentas con destinación específica, es decir, rentas públicas
asignadas a sectores o bienes cuyo financiamiento es garantizado por el
Estado, que se consideran meritorios, independientemente de la situación
financiera del gobierno o de la situación macroeconómica del país y de los
objetivos del Plan de Desarrollo corriente. La mayoría son resultado de las
431
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
GRÁFICO i
GA STO S D EL GO BIERN O NACIONAL CEN TRAL 1970 - 1996
Proporción del PlB
Corriente
Inversión
AÑO
6 Los ingresos corrientes de la nación incluyen los tributarios (impuestos directos e indirec
tos) y los no tributarios (tasas, multas y rentas contractuales).
432
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
G R Á F IC O 2
O M P O S I C I Ó N D E L G A S T O P Ú B L I C O , 1 9 9 0 -1 9 9 7
P R O P O R C I Ó N D E L P IB
AÑO
Queda claro que la acción discrecional del Ejecutivo, a través del pre
supuesto, tiene muy poco margen y dificultad para imprimir objetivos de
política que le den coherencia al proceso presupuestal. El gobierno aparece,
entonces, como el gran componedor de las presiones de los distintos grupos
políticos, institucionales y burocráticos, los cuales realizan un pacto de re
partición de recursos con el ánimo de convertirlos en renta fija, propia y au
tomática7.
7 “ La reducida capacidad de maniobra que tiene la administración para asignar el gasto públi
co atenta contra cualquier propósito de reorientación, de racionalización o de recorte. Por ejemplo,
en 1986 la preasignación se elevó prácticamente al 85% del gasto dejando com o capacidad del go
bierno para el ejercicio de programación y de ajuste, sólo el 15% del total del presupuesto. Éste, en
tre otros motivos, es el que más influye para que quienes piden recorte del gasto, no puedan concre
tar sus propuestas. La exigencia resulta vaga y general, precisamente porque el margen de maniobra
es demasiado estrecho” [Rosas Vega 1997, T em a I, 63].
433
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
434
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
9 Este decreto recopila toda la legislación presupuestal desde 1989: la ley 38 de 1989, la ley
179 de 1994 y la ley 225 de 1995.
10 Artículo 55 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
11 El artículo 347 de la Constitución Política de Colom bia estipula: “Si los ingresos legalmen
te autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el m onto de gastos contemplados. El
presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los re
cursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente” .
435
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
436
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
12 “ Se opera sobre el Plan Anual de Caja (PAC) de las entidades, limitando los pagos e intro
duciendo retrasos e ineficiencias. E ste procedimiento se refleja en una menor disponibilidad de bie
nes y servicios, mayores costos para los contratos públicos y distorsiones para la programación y
ejecución presupuestal de las entidades; generando la oportunidad y las condiciones para el incum
plimiento de las metas y la evasión de las responsabilidades” [Velazquez Cock 1986, 37],
437
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
que esperar un año para ser atendidas. De esta manera, la asignación de re
cursos en el nivel local pierde total pertinencia, puesto que cuando las prio
ridades son atendidas por el Plan de Inversiones Públicas, éstas ya han cam
biado o se han vuelto mucho más considerables. El mejor de los casos sería
aquél en el cual las elecciones de alcaldes y gobernadores fueran después de
las presidenciales, para garantizar que sus planes de desarrollo se puedan
formular de acuerdo con las prioridades de la planeación nacional.
En segundo lugar, el presupuesto y la planeación local no están arti
culados debido a que el primero no depende de las prioridades de gasto de
la segunda, sino más bien de la rigidez que le imponer los recursos que le
son transferidos del nivel nacional.
A pesar de que, desde el inicio, Sísifo tuvo conciencia de las cinco
pruebas que estaba conminado a superar para alcanzar la cima de la eficien
cia, el proceso presupuestal sigue teniendo fallas estructurales que impiden
la asignación eficiente de los recursos. Se mantiene la inflexibilidad que im
pone el pago del servicio de la deuda, el cubrimiento de los déficits de las
entidades públicas y el mantenimiento de las rentas con destinación especí
fica. La dinámica institucional no articula, con suficiencia, el presupuesto y
la tributación, es evidente la desconexión entre políticas territoriales y sec
toriales y, aún más grave, entre los proyectos de inversión y las necesidades
regionales. En la actualidad aún aplican las denuncias hechas por la Misión
de Finanzas Intergubernamentales en Colombia de 1981, y que recuerda la
Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas de 1995:
“El presupuesto se empleaba como instrumento para controlar el gasto; por
su diseño, no contribuía al análisis económico, ni a la planificación y tam
poco a la toma de decisiones. Era un presupuesto convencional para el con
tralor, no para el administrador” [Rosas Vega 1997, Tem a II, 3 5 -3 6 ].
Grave conclusión que se mantiene por “el carácter subalterno del
presupuesto en relación con otras políticas o urgencias y su inocuidad como
instrumento de gestión y de evaluación. El documento anual aprobado por
el Congreso se asimila a un gran cartapacio de cifras y de clasificaciones y no
al medio para cumplir los objetivos de la política, en particular la plasmada
en el Plan de Desarrollo” [Rosas Vega 1997, Tem a I, Preámbulo].
Entonces ¿para qué derrochan tanta energía burocrática y tecnocráti-
ca los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación y los diferen
tes ministerios sectoriales en redactar un Plan de Desarrollo que no incide
en los presupuestos anuales y, por lo tanto, en la expresión real de las priori
dades de gasto y del poder en Colombia?
438
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
13 “ Para el gobierno central, otra dificultad que reporta el método vigente es la inflexibile ata
dura establecida en la Constitución entre la cesión de recursos a las entidades regionales y el com
portamiento de los ingresos corrientes de la Administración Central” [Rosas Vega 1997, T em a III,
24].
439
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
E l n e r v io d e la g u e r r a
14 O tros gastos como el pago de la deuda externa e interna, la financiación de los múltiples
aparatos de justicia salidos de la reforma a la Constitución, la guerra, la corrupción y sobre todo, el
costo fiscal de la errática política monetaria, explica el creciente déficit.
440
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
ca a los conceptos centrales que soportan los estudios técnicos y los cambios
normativos que constituyen el mito de Sísifo.
441
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
15 Al respecto, Eduardo Wiesner Durán [1992] comenta: “ Lo que yo llamaría el ‘efecto susti-
tutivo de esfuerzo’ de todo gasto, transferencia, o asignación de una renta con destinación especifi
ca. [...] La experiencia colombiana es muy rica en ejemplos donde el sistema de financiamiento esco
gido -el de transferencias por ejem plo- se ha traducido en una pérdida del esfuerzo fiscal o
financiero global”.
16 “ ¿Si básicamente no hay tributación local significativa, cómo logran sobrevivir [departa
mentos y municipios]?. La respuesta pareciera ser que ellos, ínter alia, “exportan im puestos” [...] e
importan transferencias del resto del país [Wiesner 1992, 241],
441
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
17 Según Ana M. Arias [ 1999], se dan tres fenómenos que deben estar conectados: un aumen
to de las transferencias de la nación a los departamentos, un estancamiento de los ingresos propios
captados por los departamentos y un incremento del endeudamiento (en un 362% entre 1990 y
1997). Por lo tanto, concluye a través de un ejercicio econométrico, que las transferencias han servi
do para apalancar la capacidad de endeudamiento de los departamentos. Y que, debido al estanca
miento de los ingresos propios, la deuda se pagará con las transferencias, lo cual desvía los objetivos
constitucionales establecidos para ellas.
18 Para una lectura de los dos modelos presentados, en términos de facilitar la gobernabilidad
del régimen político, ver O choa y Restrepo [1997]
443
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
donde el “principal” es la nación que recaba los ingresos y gira los recursos
para los objetivos que la misma determina. En consecuencia, tiene la potes
tad de condicionar el destino final de los recursos y los modelos de organi
zación funcional de los servicios prestados, y de establecer los parámetros de
información requeridos para las evaluaciones que ella hace del desempeño
de los “agentes” ejecutores de sus designios, es decir, los gobiernos locales.
El segundo modelo se conoce como “esquema del escogimiento pú
blico local”. En éste, el “principal” es el gobierno local que, en concurrencia
con los pobladores, expresa una revelación de preferencias de gasto que pri
man y orientan los giros de la nación, los programas de apoyo sectoriales y
los sistemas de información y evaluación, mediante una rendición pública
de cuentas en el nivel local.19
Para muchos autores la descentralización colombiana es un híbrido
de estos dos modelos [Ocampo 1995]. En efecto, los recursos que financian
la descentralización provienen de la nación, y la Constitución y las leyes de
terminan su destino taxativo. Además, mediante los decretos de la descen
tralización y las políticas sectoriales de los ministerios, se fijan los requeri
mientos administrativos para el uso de los recursos y las funciones
transferidas. Sin embargo, la elección popular de mandatarios departamen
tales y municipales consolidó el liderazgo y la legitimidad de los gobernan
tes locales. Por otra parte, el situado fiscal, la participación de los munici
pios en los ingresos corrientes de la nación y las funciones descentralizadas
son derechos adquiridos por las localidades, sobre los cuales ni el gobierno
nacional ni el Congreso pueden disponer a su antojo, a menos que se modi
fique la Constitución Política.
Esta ambigüedad genera tensiones entre el nivel nacional y los go
biernos locales. Para el primero, los mandatarios territoriales no cumplen
los preceptos nacionales y desvían los objetivos del proceso de descentrali
zación, por lo que se hace imperioso capacitarlos, enviarles apoyo técnico o,
francamente, disciplinarlos. Para los segundos, el gobierno nacional esta
blece un injustificado y lesivo esquema de control y tutoría e impone rígi
das directrices sobre los recursos y funciones transferidos. Las posturas más
19 Algunos ensayistas proponen una versión comunitarista del esquema de escogencia pública
local, en donde el factor principal no es, exclusivamente, la administración pública, sino las comuni
dades, las cuales, mediante ejercicios de planeación y elaboración participativa del presupuesto, con
ejecución y control social, definen la revelación de preferencias. Ver, por ejemplo, Forero [1998].
444
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
445
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
23 Primero, la ley 12 de 1986 consagró el 0.5% de las transferencias como premio a las entida
des territoriales de menos de 1 0 0 .0 0 0 habitantes que cobraran un impuesto predial superior al pro
medio regional. Después, el artículo 357 de la constitución nacional y sus reglamentos posteriores
establecieron que el 18% de las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes estuvie
ran supeditados en proporciones idénticas, es decir, en un 6 % , a logros administrativos, fiscales y en
reducción de la pobreza (art. 24, ley 60 de 1993).
446
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
447
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
25 Las categorías de los departamentos en cuanto a las Necesidades Básicas Insatisfechas se de
ben entender de la siguiente manera: cuando un departamento tiene un NBI del 50% significa que
el 50% de la población del departamento tiene alguna necesidad básica insatisfecha. En la categoría
2 están los departamentos de Q uindío, Risaralda y Valle, en la categoría 3 están Antioquia, Atlánti
co, Caldas, Cundinamarca, Huila, Meta, Santander, Tolim a y San Andrés y Providencia, en la cate
goría 4 están Boyacá, Caquetá, Cauca, Cesar, la Guajira, Nariño, N orte de Santander, Arauca, Pu
tumayo, Amazonas y Vichada y en la categoría 5 están Bolívar, Córdoba, M agdalena, Chocó, Sucre,
Casanare, Guainía, Guaviare y Vaupés.
26 Ana M . Arias llega a un resultado similar utilizando las cifras de la Contraloría General de la
República: “Se encuentra que el 6 6 % de las transferencias del Situado fiscal en 1997 se dirigen hacia
los departamentos de las categorías 2 y 3, lo que significa que estos recursos se concentran en los de
partamentos con menores niveles de necesidades básicas insatisfechas, y evidencia la inequidad en la
distribución del situado fiscal. Por su parte, los departamentos de categoría 5 (los más pobres y con
mayores niveles de NBI) apenas reciben el 9% de los recursos del situado” [Arias 1999, 28],
448
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
27 Según los datos aportados por Carlos E. Vélez esta afirmación no es del todo válida. Los cuatro
deciles inferiores de la población por nivel de ingresos, recibían en 1992 el 47.1% de los subsidios. Sin
embargo, el sistema de subsidios favorecía también en un monto considerable a los cuatro deciles supe
riores, en un 31,9% . Lo cual indica que una política de redistribución del ingreso debería profundizar el
sistema de subsidios otorgados a través de las instituciones públicas con un mayor sesgo hacia los deciles
más bajos de la población y, retirarlos de las capas con mayores ingresos. Tal política se justificaría ade
más, porque los subsidios representan el 64,4% y el 31,7% de los ingresos de los dos deciles inferiores,
mientras que para los superiores sólo representan el 1% y el 4,4% [Vélez 1996],
449
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
2.8 Una defensa de las políticas de focalización puede leerse en Sarmiento [1998]. Propuestas
para mejorar la técnica de focalización y, en particular, para articularla al proceso de descentraliza
ción, los presupuestos y la planeación local y las políticas sociales universales en ClDER [1998a].
450
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
45i
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Una vez más y ante todo la plata. Ha hecho carrera una tesis con gran
fuerza de convencimiento basada en una argumentación lógica pero a nues
tro juicio indemostrable empíricamente e ilegítima conceptualmente: la
pereza fiscal local provocada por la transferencia de recursos nacionales a las
entidades territoriales.
G R A F IC O 3
C R E C IM IE N T O D E LA T R IB U T A C IÓ N L O C A L
1980 - 1995 (T asa nom inal de crecimiento)
40
35
30
25
% 20
15
10
5
0
Departam etos Municipios Resto de
capitales municipios
■ 80 -87 n 87 -95
30 Para una crítica a la visión fiscalista, propia de los estudios técnicos y reformadores del pro
ceso de descentralización, ver Jorge I. González [1994].
452
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
Cuadro 1
Ingresos tributarios de los niveles nacional
departamentaly municipal
Porcentaje 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
en el total
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Im pu estos 80.5 82.0 80.5 79.0 80.8 81.4 81.2 81.4 80.8
nacionales
Im pu estos 11.4 10.5 11.2 12.3 11.0 10.3 9.6 8.6 8.8
departam entales
Im pu estos 8.0 7.5 8.3 8.7 8.2 8.3 9.2 10.0 10.4
m unicipales
453
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
GRÁFICO 4
C R E C IM IE N T O D E LA T R IB U T A C IÓ N C O M O P R O P O R C IÓ N
IN G R E S O S T R IB U T A R IO S T O T A L E S D E L O S
4 0.00
30.6
27.8
30.00
20.00
( %) 10.00
0 .37
Nación
Departamento
Municipios
1 Resto de
■
( 10.00)
(20 .00 )
- 22.8
(30.00)
31 Jaramillo [1998] rebate el prejuicio de la pereza fiscal utilizando las mismas cifras del Banco
de la República. Relaciona la tributación municipal con la nacional entre 1987 y 1995 y afirma:
“que los municipios grandes incrementaron sus recaudos tributarios en el período analizado entre el
8 % y el 10 % con relación a los recaudos tributarios de la nación, quiere decir esto que, incrementa
ron su esfuerzo en un 2 0 % por encima del esfuerzo nacional; pero también se tiene la relación de
municipios pequeños, no capitales, y el resultado es realmente sorprendente porque en el mismo
lapso incrementaron sus recaudos del 2% al 3% sobre los recaudos nacionales, lo cual quiere decir
que, hicieron un esfuerzo del 50% , superior en forma relativa al de los municipios grandes y al de la
nación m ism a” [Jaramillo 1999]. En el análisis de Jaramillo se debe entender que el incremento del
esfuerzo tributario de los municipios capitales en un 2 0 % y de los municipios no capitales en un
50% , es respecto de ellos mismos y no respecto de la nación o de la tributación total que sum a los
tributos nacionales, departamentales y municipales.
454
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
32 “ Una vez se reciben este tipo de transferencias, los recursos se ‘adhieren al presupuesto local’
y aunque las municipalidades no rebajen formalmente los impuestos, sí sustituyen parte de los re
cursos fiscales propios por los recibidos en la transferencia. Lo hacen simplemente no manteniendo
al día las bases de tributación o relajando la administración. Las transferencias, después de todo, son,
como dicen Musgrave y Musgrave (1989), el equivalente de impuestos negativos” [Wiesner 1992,
60],
33 “ Este país ideal que R. Musgrave (1983) llama la ‘La Galaxia de la Fiscalía’ contrasta con la
realidad de las estructuras fiscales existentes, donde un porcentaje importante del gasto total lo hace
el sector público, desde varios niveles de gobierno e instituciones y cuando muchos individuos y
unidades territoriales gastan más (menos) que sus ingresos” [Wiesner 1992, 381).
34 “ En términos específicos, el recomendar dar libertad y responsabilidad a las entidades terri
toriales, ¿qué se está diciendo en realidad, cuando muchas de ellas serían financiadas ‘desde arriba’
por medio de transferencias? Si ello es así, ¿cómo conciliar la búsqueda de la eficiencia -q u e depende
principalmente de la fuente de financiamiento- con la calidad de un gasto que sería ejecutado por
un agente territorial cuyo esfuerzo fiscal propio no financiaría sino una parte del total?” [Wiesner
1 9 92,381].
455
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
gravan la renta y el capital35. Se sabe que los impuestos sobre la renta y com
plementarios son altamente progresivos, es decir, que disminuyen el índice de
concentración del ingreso en la sociedad. En cambio, los impuestos indirectos
tienen un efecto neutro sobre este mismo índice. Según Carlos E. Vélez, los
impuestos sobre la renta y complementarios tienen mayor efecto sobre la con
centración de la riqueza que los impuestos indirectos36. Sin embargo, la finan
ciación del Estado por la vía tributaria presiona más el crecimiento del instru
mento que no tiene efectos redistributivos con relación a aquél que sí lo tiene.
El impuesto indirecto que tiene mayor impacto sobre la equidad es el
I va , puesto que los otros impuestos indirectos a la gasolina, las salidas al ex
terior o los pasajes aéreos se generan en el consumo de las capas medias y al
tas de la población. Entre 1981 y 1997 el IVA creció mucho más que el im
puesto a la renta y complementarios. Se confirma así el abandono de los
criterios de equidad en la política tributaria en favor de criterios de eficien
cia. N o deja de ser curioso que la eficiencia neoliberal se traduzca en una
mayor presión sobre los ingresos de los estratos bajos de la población, mien
tras que protege los ingresos de las capas altas' .
Ahora bien, la población de mayores ingresos requiere menos asisten
cia en educación y en salud pública comparada con la población de meno-
35 Los impuestos indirectos son los de aduanas, impuestos al seguro y a los fletes (ClF) a las im
portaciones, Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto a la gasolina, timbre nacional, impuesto de
timbre por salidas al exterior, impuesto a pasajes aéreos e impuesto sobre la financiación extranjera. Se
gún datos de la DlA N , de 1989 a 1993 el impuesto de rentas y complementarios (impuestos directos)
creció en un 53,3% en términos reales, mientras el IVA (principal impuesto indirecto) creció en un
71,7% en términos reales [DlAN 1994]. En 1994 la renta creció el 25,6% , mientras el IVA creció el
35% . Luego, en 1995, el impuesto de renta creció el 20% y el IVA el 24,3% . Concluye, una vez más la
DlAN, que el “hecho significativo es el ascenso del IVA que en el período de análisis logró superar en
participación al impuesto de renta y complementarios, resaltando con ello el papel preponderante que
la tributación indirecta ha venido adquiriendo en los últimos años” [DLAN 1996, 18].
36 Carlos E. Vélez afirma que, para el período 1992-1994, el Coeficiente de GlNI se redujo de
0.442 a 0.364. Dicha reducción fue consecuencia de la contribución de los subsidios (-0.0460) y del
impuesto a la renta (-0.0323), con un insignificante y ‘despreciable efecto’ del IVA de sólo 0.0001
[Vélez 1996, 77].
37 “Por otra parte, cabe señalar que la Contraloría General de la República, con base en una en
cuesta de hogares de alcance nacional, pudo determinar que la elevación de la tarifa del IVA del 14% al
16% se reflejó en mayor regresividad de dicho tributo: el 10 % más pobre de la población destina el
2,3% de su ingreso primario al pago del IVA, en tanto que el decil de las familias ricas destina apenas el
1 ,2 % , en lo que constituye un perverso efecto distributivo del ascenso de la tributación indirecta, la
cual, según la Comisión de Racionalización de Gasto Público, pasó de representar 5 puntos del PlB en
1980 a cerca de 7 puntos en 1995” [Contraloría General de la República 1997, 33].
456
EL M ITO DE SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
GRAFICO 5
COM POSICION DE LOS INGRESOS
TRIBUTARIOS, 1986-1997
100 .
90
8°l
70
00
5°
H
30
2°
1°
ol
1906 1967 1966 1969 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1996 1997
GRAFICO 6
CRECIM IENTO DEL RECAUDO 1981 - 1997
N ota: El IVA interno se refiere al cobrado a los bienes nacionales, el IVA externo a los bienes im
portados y el IVA Total a la sum a de los dos anteriores.
Fuente: Construido a partir de Contraloría General de la República. Informe financiero: Anua
rio 1991, Informe Avances estadísticos 1993 y Avances Estadísticos 1994.
45 7
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
res ingresos, quienes son los grandes consumidores de las políticas públicas.
El argumento de la pereza fiscal busca presionar a los demandantes de las
políticas sociales en el nivel local -la población de menores ingresos- para
que destinen mayor cantidad de recursos a la financiación de los bienes que
consumen. De tal manera, el argumento de la pereza fiscal esconde, de una
parte, el creciente esfuerzo tributario general al que está sometida la pobla
ción y el carácter inequitativo por el cual opta el sistema impositivo. Y, de
otra parte, busca trasladar a los municipios la iniquidad que caracteriza el
sistema tributario nacional.
38 La Ley 12 de 1986 estableció que la cesión del IVA debía ser utilizada en un 74,2% para gas
tos de inversión y en un 25,8% para ser distribuida entre inversión y funcionamiento.
458
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZA DORA
39 “Por ejemplo, la UDT del DNP ha estimado que el funcionamiento básico de un simple mu
nicipio de sexta categoría costaría no menos de $100 millones anuales (pesos de 1995), si éste decide
dar cumplimiento a los mandatos emanados de los planes de descentralización vigentes en salud (Le
yes 10/90, 60/93, 100/93, y Decreto 1757/94, educación (Leyes 60/93, 115/93 y C-555/94), agua
potable (Leyes 60/93,142/94), agro (Ley 6 0 /9 3 ,1 0 1 /9 3 ,160/94yD ecreto3135/92),servicios públi
cos (Ley 142/94), medio ambiente (Ley 99/93, 70/93, 141/94) y vías públicas (01/91, 105/93).
40 “ Así mismo, se ha indicado que una de las mayores desventajas de la actual clasificación pre-
supuestal, que separa arbitrariamente funcionamiento [Ministerio de Hacienda] e inversión [DNP],
en gran medida debido a la dicotomía institucional existente, es que no permite la fijación de metas
claras, ni la elaboración de indicadores adecuados ni, por lo mismo, la evaluación de los resultados
obtenidos por la ejecución de determinado gasto” [Rosas Vega 1997, T em a II, 19].
41 La presión de los alcaldes surtió efecto y se promulgó el Acto Legislativo 01/95, mediante el
cual los municipios, especialmente los de menor desarrollo, pueden utilizar transitoriamente y de
manera decreciente en el tiempo un porcentaje mayor de las transferencias para gastos de funciona
miento.
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
42 “ Si todos los gastos de los ciudadanos fueran financiados directamente por ellos, por sus in
gresos propios, cuando adquieren bienes privados o cuando compran como contribuyentes o consu
midores bienes públicos nacionales o locales, en realidad no habría un problema significativo en la
búsqueda de la eficiencia en el gasto cualquiera que fuera su destinación” [Wiesner 1992, 380].
460
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
43 La C om isión del Gasto Público saluda, por una parte, la aplicación del principio del benefi
cio en aras de la eficiencia: “La destinación específica es un sustituto de este m ecanismo [mecanismo
de precios para asignar eficientemente los recursos] sólo bajo la condición muy especial en la cual
quiénes generan la renta son los beneficiarios directos de la destinación asignada” , y por otra, reco
noce que es totalmente extraño a criterios de equidad: “ Por definición, si el beneficiario directo es el
mismo que aporta el recurso, difícilmente puede haber redistribución” [Velázquez C . 1986, 100].
461
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
S a l ir d e l l a b e r in t o h a c ia u n o r d en c la ro y s e n c il l o
463
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
A) D el laberinto a la explanada
Para simplificar el entramado institucional se sigue el sendero de cla
rificar las relaciones entre niveles de gobierno al establecer funciones estra
tégicas diferentes a cada uno de ellos. Proceso relativamente lento y dispen
dioso que descubre el sentido de su propia búsqueda bajo el gobierno del
presidente César Gaviria [Restrepo B. 1997a]. A la nación le corresponde
fijar los objetivos generales de la política, suministrar la financiación princi
pal, construir los parámetros de seguimiento y evaluación y, formular pro
gramas de apoyo al proceso de descentralización y sus componentes secto
riales. La función principal de los departamentos es coordinar las acciones e
instituciones sectoriales en su jurisdicción, lo que implica brindar apoyo
técnico a los municipios, asesorar la planeación local y concurrir en la eva
luación de los desempeños locales. La ejecución y administración final de
las políticas descentralizadas le corresponde a los municipios.
El ordenamiento territorial sería claro y sencillo, cada ámbito con
una función principal, las estrategias en la nación, la coordinación en los
departamentos y la ejecución en los municipios. ¿Pero cómo transitar de un
nivel territorial a otro, suplir las eventuales carencias de una entidad y ar
monizar el conjunto del entramado institucional en este sendero? Mediante
el principio de subsidiariedad las debilidades funcionales de un nivel de go
bierno deben ser asumidas por el nivel superior. El principio de comple-
mentariedad o concurrencia obliga la participación del nivel inferior de go
bierno en los objetivos del nivel superior y la coordinación evoca las
relaciones entre diferentes instituciones estatales en cada nivel territorial.
Sin embargo, una cosa es la visión de un sendero deseable y otra dis
tinta es el trayecto real recorrido. En efecto, cada sector de política social
descentralizado ha tenido su propia dinámica y visión de las relaciones in
tergubernamentales. El sector de la educación se ha balanceado entre depo
sitar mayor protagonismo en el departamento o el municipio para privile
giar el nivel departamental como receptor de la descentralización44,
464
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
mientras que la salud posee un rasgo más municipalista, aún cuando el de
partamento puede postergar -p o r relaciones de fuerza política con los mu
nicipios- la delegación local de la función.
El programa presidencial de la Red de Solidaridad Social situó, en el
período del presidente Ernesto Samper, la ejecución en el nivel municipal y
el poder de repartición de recursos entre municipios en el departamento.
Los fondos de cofinanciación debían estimular la competencia por re
cursos entre departamentos y municipios. Sin embargo, reeditaron parcial
mente los auxilios parlamentarios al privilegiar las solicitudes de los congre
sistas sobre las largas colas de proyectos provenientes de las localidades.
Las funciones de coordinación de los sectores descentralizados por el
departamento son, en general, ineficaces. Estos sectores poseen sus propias
líneas de mando desde el nivel nacional o están amparados en leyes regla
mentarias poco susceptibles de ajustes por parte de los departamentos. Ade
más, estos últimos no tienen funciones claras de ejecución de políticas y es
tán sumidos en una crisis financiera. Con estos problemas, el departamento
se ha dedicado, más bien a intermediar los recursos y la delegación de fun
ciones de la nación hacia los municipios. Agazapado en esta función se sos
tiene el poder relativo de los departamentos en el proceso de descentraliza
ción, y no en las labores de coordinación y apoyo técnico a las localidades.
La complejidad del sendero recorrido se extiende de las relaciones en
tre niveles de gobierno a las internas y a la vez, a la relación con la sociedad.
Unas reformas privilegian las entidades territoriales como sujetos recepto
res de los poderes descentralizados, por ejemplo el sistema nacional de pla-
neación, otras, las unidades prestadoras de servicios sectoriales como la sa
lud y la educación, mientras que unas terceras prefieren descentralizar
funciones hacia el mercado como la ley de servicios públicos y la construc
ción y mantenimiento de las vías. Finalmente, la técnica de focalización de
proyectos y el subsidio a la demanda se orientan a asegurar que el beneficia
rio directo de la descentralización de recursos sea el consumidor.
En suma, según el sector o programa la descentralización tiene un
sesgo mayor hacia el departamento, el municipio, pero ninguno hacia la na
ción. De igual manera, las políticas de descentralización privilegian selecti
vamente entidades territoriales, unidades de gestión, los agentes del merca
do o los ciudadanos consumidores. No sobra decir que en la práctica se
tejen relaciones múltiples y dinámicas entre todos estos aspectos priorita
rios. N o se critica aquí la complejidad, que es reflejo de la diversidad de ac
tores sociopolíticos y de niveles de gobierno que intervienen en la des
465
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
466
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
tores específicos, en especial para salud y educación46. ¿Por qué estos por
centajes y no otros? ¿Qué pasa cuando un municipio tiene necesidad, capa
cidad y voluntad de asignar porcentajes diferentes para cada sector social?
Infortunadamente incurre en un delito llamado peculado por desviación,
motivo de sanción de innumerables alcaldes en el país. Por último, ¿cómo
exigir responsabilidad a las localidades cuando cada sector de política na
cional compite de forma desordenada por delegar a las localidades funcio
nes sin recursos y obligaciones sin poder discrecional?47
El perro se muerde la cola: lo que comenzó como intención de flexi-
bilizar el presupuesto para recuperar la discreción y la eficiencia del gasto,
termina, en aras de la sencillez y la claridad, generando inflexibilidad e ine-
r» • *48
hciencia .
L a BÚ SQ U ED A D EL R E D E N T O R A U SEN TE
El trasegar durante veinte años arrastrando la pesada roca del Estado
por la cima de la eficiencia repite el mito de Sísifo, la roca resbala hacia aba
jo inexorablemente. La intención es legítima, ¿qué falla entonces? Parece
que a Sísifo tiene barro en los pies y no puede anclar su esfuerzo en la dura
realidad de la montaña sobre la cual se quiere erigir. ¿De qué otra manera se
explica que el presupuesto sea hoy más inflexible que hace veinte años, que las
adiciones al presupuesto -recursos adicionales- sigan imprimiendo incerti-
dumbre al proceso presupuestal, que continúe el desequilibrio entre gastos fi
jos a causar e ingresos inciertos, que se mantenga la incoherencia entre gastos
de inversión y funcionamiento y, finalmente, que no se haya resuelto el desa
juste entre la planeación y los presupuestos nacional y locales?
46 Una crítica radical sobre la sin razón de asignar porcentajes rígidos a las transferencias por
sectores de política social se encuentra en Wiesner [1992].
47 A propósito comenta la Comisión de Racionalización del Gasto: “O tro de los factores que
atenta contra la adecuada definición de responsabilidades a nivel regional es la proliferación de leyes
sectoriales que ha terminado por comprometer los recursos propios de departamentos y municipios
en un sinnúmero de propósitos, inclusive violando en la práctica el principio constitucional según el
cual no se podrán descentralizar competencias sin garantizar los recursos para asumirlas”. [Rosas
Vega 1997, T em a III, 38].
48 U na hipótesis según la cual la existencia de la rigidez en las funciones y recursos transferidos
se explica por las negociaciones entre la imposición de las reglas del mercado, la lógica de la repro
ducción política y el temor a las “Repúblicas independientes” se encuentra en O choa y Restrepo B.
[1997].
467
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
49 Sobre las regalías la C R G dice: “La destinación de los recursos, también está sujeta a serias in-
flexibilidades, pues la ley la estableció de manera ‘milimétrica’, tanto lo que tiene que ver con los de
partamentos y municipios [regalías directas a las entidades territoriales productoras de recursos no re
novables], como en los asignados a través del Fondo de Regalías de supuesta libre competencia entre
todas las entidades territoriales. [Rosas Vega 1997, Tem a III, 52], Sobre el sistema de cofinanciación
dice: “ Este proceso de asignación última de los recursos a nivel regional también se ha visto entorpeci
da por la creación de unas ‘partidas globales’, equivalentes a cerca de $ 160,000 millones (2 0 % del total
programado para 1996), sobre cuya prioridad deciden parlamentarios, en ocasiones imponiendo pro
yectos por encima de la voluntad regional de los alcaldes y gobernadores”. [Ibidem . 5 5 ].
468
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZA DORA
50 La Com isión de Racionalización del G asto y de las Finanzas Públicas es la que más avanza
en considerar la incidencia que las instituciones y el sistema político tienen sobre el proceso presu-
puestal y la esquiva eficiencia. O jalá la moda de la economía institucional augure mayores avances
en el estudio de las relaciones entre economía, política, instituciones e intereses sociales. Por lo
pronto, los factores no económicos son considerados exclusivamente como expresión de lo irracio
nal, lo mezquino y lo maléfico.
469
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
51 “Pero si lo que se busca es la adecuada asignación y racionalización del gasto, es claro que el
criterio de costo beneficio debe jugar un papel central en todo el proceso presupuestar [Velázquez
Cock 1986, 44].
52 “ La asignación de recursos y la prueba de eficiencia en el gasto privado consultan básica
mente la rentabilidad comercial. Esta prueba de eficiencia puede aplicarse solamente en algunas em
presas del Estado. En la mayoría del gasto público la cantidad de recursos y su eficiencia deben de
terminarse acudiendo a otros criterios” [Velázquez 1986, 33].
471
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
472-
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
55 “Si se establece el vínculo entre el impuesto y lo que las personas están dispuestas a pagar por
un servicio público, es factible afirmar que el impuesto cumple la misma función que el precio en
una transacción de mercado. De este modo se fomenta el bienestar individual y colectivo en la pro
visión de los bienes públicos.” [Rosas Vega 1997, 45]
56 [...] la existencia de un banco de segundo piso, la evaluación cuidadosa de los proyectos por
parte de la banca privada y la obligación parcial o total de reembolsar los recursos, constituyen prin
cipios financieros sanos que apoyan mejor la llamada cultura del proyecto, que el mecanismo actual
de contrapartidas decididas bajo presiones políticas ineludibles.” [Rosas Vega 1997, 56]
473
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
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EL M ITO D E SÍS 1FO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
60 Ley 142 de 1999 sobre el régimen de servicios públicos domiciliarios. Al respecto, escribe
María Mercedes Maldonado: “Se trata de una descentralización que apunta a la empresa antes que a
la administración municipal, que le interesa más el destinatario de los servicios como usuario o con
sumidor que como ciudadano y que privilegia la organización técnica libre de interferencias políti
cas sobre la inserción de los servicios que hasta el momento habían estado bajo la esfera del nivel cen
tral en los espacios de gestión y de la democracia local que simultáneamente la descentralización
pretende generar.” [M aldonado 1998]
61 Cuervo [1998] demuestra, a propósito de la ley de servicios públicos, cóm o la imposición
del mercado requiere la centralización de las decisiones en contra de la autonomía de los gobiernos
locales y el refuerzo del poder de los tecnócratas en contra de los políticos y la democracia represen
tativa, y cómo el hecho de garantizar el negocio a los empresarios privados pasa por excluir las solu
ciones empresariales comunitarias. Un análisis general de las rigideces en el proceso de transferencia
de recursos y delegación de funciones de la nación a las entidades territoriales introducidas por los
reformadores neoliberales en Ochoa y Restrepo B. [1997].
477
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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W lE S N E R D u r A n ,
de la misión para la descentralización, D N P, Bogotá.
479
Desarrollo
económico y social
en el siglo XX,
población e
indicadores sociales
CLARA R A M ÍR EZ G Ó M E Z
Investigadora Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID
Facultad de Ciencias Económicas
U niversidad N acional de C obm bia
¡.I n t r o d u c c ió n
Podría uno preguntarse, cuáles son las razones por las que unos países
lo hacen mejor que otros. Pero, lo que nos interesa aquí, es cómo lo ha he
cho Colombia en este período, ¿Se ha ampliado la brecha? ¿Cómo ha evolu
cionado su población? ¿La población es más saludable hoy que hace 50
años? ¿Más educada? ¿Con mejor calidad y más larga vida?
A los historiadores les gusta analizar el pasado y no el futuro y tratan
de comprender y explicar lo sucedido. Los economistas también desean co
nocer el pasado y confían en lo que saben con respecto a éste en tanto pueda
conciliarse con la teoría y la lógica; más es mejor y si de elegir metas se trata,
el logro material es el mejor argumento. Este optimismo del economista
tiene que ver sobre todo, con el aumento de la riqueza, que Adam Smith lla
maba el “progreso natural de la opulencia”. Aún para los pobres, “usando
casi cualquier tipo de herramienta de medición que se desee, la vida resulta
cada vez mejor” y cada vez más larga. De esta forma, la gente pobre está me
jor, al menos en términos generales.
Tratar de apartarse de esta concepción simplista, no es fácil. Me intere
sa presentar una visión panorámica de lo que ha sucedido en la última mitad
de siglo X X en el desarrollo social colombiano, teniendo en cuenta que sus as
pectos determinantes son plurales y están interrelacionados, que las explica
ciones unicausales no son satisfactorias. Ustedes, en las anteriores sesiones de
la Cátedra han profundizado en temas centrales del desarrollo del país. Han
recorrido 50 años de desarrollo sectorial (agrícola, industrial), han profundi
zado en lo que ha sido el manejo de las instituciones monetarias y fiscales,
han abordado los problemas monetarios y financieros, entre otros muchos.
Pero, cabe preguntarse, ¿qué ha pasado con la gente?
Algunos temas quedarán por fuera, pese a la importancia crucial en el
desarrollo de nuestra sociedad: la violencia, que ha marcado estas cinco dé
cadas de desarrollo. Pero hablar de violencia requeriría mucho más de una
cátedra y, no siendo mi tema, prefiero no caer en la simplificación de medir
su costo, ni en la presentación de lugares comunes. Me preocupa porque
como muchas veces lo hacemos, dejamos de lado lo más importante. Otros
temas, como los de la reforma agraria o el desarrollo urbano ya han sido
abordados con anterioridad.
Si se mira el panorama mundial a fin de siglo, la convergencia es la
consigna del día, la promesa de seguridad en el futuro, de generalización de
la prosperidad, de la salud y de la felicidad, como afirma la teoría económi
ca. La realidad indica otra cosa. Los ricos y los pobres no parecen estar acer
cándose entre sí.
482
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
483
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
II. Ev o l u c ió n d e la p o b l a c ió n
484
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
1. E l crecimiento de la población
Durante la segunda mitad del presente siglo, la población colombia
na se ha incrementado más de 28.5 millones de habitantes, al pasar de poco
más de 11 millones y medio en 1951, a 4 0 .2 millones en 1997, con una tasa
de crecimiento promedio anual de 27.1 por mil.
Hace cuatro décadas, el país vivía el auge demográfico más intenso de
su historia, toda vez que a mediados de los años 50 la población alcanzaba
tasas anuales medias de crecimiento de 31.5 por cada mil habitantes, condi
ciones bajo las cuales la población colombiana se duplicaría cada 2 2 años.
Este acelerado ritmo de crecimiento se originó en el continuo descenso de
la mortalidad, mientras que la fecundidad permanecía en niveles excesiva
mente elevados.
G R Á F IC O 1
C O L O M B IA . P O B L A C IÓ N T O T A L D E L P A ÍS, 1 9 5 1 -1 9 9 7
485
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Cuadro 1
Colombia. Evolución de la población por zona de residencia,
1 9 5 1 -1 9 9 3
Cuadro 2
Colombia. Tasas de crecimiento de la población por zona de
residencia (por mil),
1951, 1964, 1973, 1985, 1993, 1 9 9 7
486
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
Cuadro 3
Colombia. Distribución relativa
de la población por zona de residencia (%), 1951-1993
2. L a fecu n didad
Los cambios en la fecundidad han sido diferentes por zona, regiones
y departamentos. La diferencia entre zonas urbanas y rurales es notoria:
mientras las mujeres de las zonas urbanas tienen 2,6 hijos, las de áreas rura
les alcanzan 4,4. En Bogotá y en la región central se registra la menor fecun
didad del país con 2,3 y 2,9 hijos por mujer respectivamente; mientras que
en las regiones Oriental, con 3,3 y Atlántica, con 3,4, se presentan los ma
yores promedios.
Por departamentos la diferencia es más marcada: la fecundidad varía desde
el nivel pretransicional (5 y más hijos por mujer) en Chocó, Guainía, Amazonas,
Vaupés, Vichada, hasta niveles de transición avanzada, con menos de tres hijos
por mujer en Adámico, Valle y los departamentos de la región cafetera.
GRÁFICO 2
T A SA G L O B A L D E F E C U N D ID A D Y TA SA B R U T A
D E N A T A L ID A D , 1 9 5 0 -2 0 0 0
F u en te: DAÑ E
487
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
3. L a m ortalidad
En el notorio cambio han incidido elementos importantes como la
existencia de mejores condiciones higiénicas, una mejor asistencia médica,
y una mayor educación. Los problemas principales están relacionados con
la violencia, la pobreza y la condición de la mujer.
G R Á F IC O 3
C O L O M B IA . T A S A S D E M O R T A L ID A D B R U T A E IN F A N T IL ,
1 9 5 1 -1 9 9 6
20 -,
15 -
10 ■
5 1 -5 5 56-60 6 1 -6 5 6 6 -7 0 7 1 -7 5 8 1 -8 5 8 6 -9 0 9 1 -9 5 96
— Brut a* 16,68 13,32 11,48 10,06 8.71 6,81 6 ,09 5,91 5 ,75
F u en te: D A N E
4. L a esperanza de vida
El descenso de la mortalidad infantil explica en gran medida el cons
tante y rápido incremento en la esperanza de vida de los colombianos, que
en estos 50 años aumentó de 49 a 70 años. Con todo, la mortalidad infantil
sigue siendo alta frente a países como Cuba, Chile o Costa Rica. Los resul
tados son mejores para las mujeres (74 años) que para los hombres (66
años) y para la zona urbana (71 años) que para zona rural (69 años). Algu
nos departamentos como Caquetá (62 años) o Chocó (63 años) tienen hoy
en día una esperanza de vida inferior a la del país hace 15 años (67.5 años).
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
G R Á F IC O 4
E S P E R A N Z A D E V ID A A L N A C E R
1 9 5 0 -2 0 0 0
489
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
GRÁFICO 5
DISTRIBUCIÓN POBLACIONAL POR GRUPO DE EDAD
0a5 5 a 14 15 a 24 25 a 49 50 a 65 65 y ♦
Cuadro 3
Colombia. Población y su distribución por grupos de edad,
1985-1993
490
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
6. D istribución espacial
La distribución espacial de la población se asocia tanto con el creci
miento demográfico diferencial como con los procesos de concentración y
urbanización que se producen como resultado de las migraciones internas.
En los últimos 50 años, la población urbana aumentó en cerca de 25 millo
nes y medio, en tanto que en dicho lapso la población rural sólo se incre
mentó en 4.7 millones de habitantes.
La población urbana actual asciende a más de 28 millones cuando
hace 30 años no superaba los diez millones. Lo anterior muestra que, en el
lapso de medio siglo, la distribución urbano-rural de la población invirtió
su composición. Entre 1951 y 1990 la población con residencia urbana
pasó de 38% a 70% .
G R Á F IC O 6
C O L O M B IA . P O R C E N T A JE D E P O B L A C I Ó N U R B A N A Y R U R A L ,
1951-1997
fb %
................................ .' ...... .............. . I
70% -
65% -
60% .
55% -
#x *
so% .
45% ■
40%
# *
^ *
35% " -------------- -
30%
25%
51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96
— ■ U rb a n o --------- R u ra l
F u e n te : C o n b ase en D A Ñ E, C en so s de P o b la ció n
Este cambio radical fue originado por los procesos migratorios del
campo a la ciudad, los cuales fueron significativos entre 1940 y 1970. A
partir de entonces su importancia relativa venía disminuyendo progresiva
mente y el crecimiento vegetativo de las zonas urbanas era la causa principal
de su expansión demográfica. En los últimos años hay indicios de un nuevo
fenómeno migratorio que no ha sido cuantificado adecuadamente y que se
asocia con desplazamientos masivos originados en el recrudecimiento de la
violencia.
49i
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 7
C O L O M B IA . D I S T R I B U C I Ó N R E G IO N A L D E L A P O B L A C IÓ N ,
19 5 1 -1 9 9 7
0,30
0.25
0.26
0.15
0.10
0,05
0,00
492
EL M ITO D E SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZADESCENTRALIZADORA
2. E l trabajo
El trabajo y la profesión no son sólo categorías económicas. Tienen
importancia en la personalidad de los individos: para los jóvenes el acceso a
la vida laboral ha significado independencia e inicio de la vida adulta. Para
la mujeres, es germen de emancipación. La falta de trabajo por cualquier ra
zón se siente no sólo a nivel social sino personal. Incluso el retiro de la vida
laboral en la vejez produce sentimientos encontrados. El trabajo no es sólo
un factor de producción. Es parte esencial de las estructuras sociales, distri
buye el valor económico creado, transmite reconocimiento social.
En Colombia, al mismo tiempo que se transforma la población y se
desarrolla una economía moderna, se transforma la composición de los tra
bajadores con relación a la edad, el sexo, la calificación, la rama de activi
dad, el tipo de trabajo y las condiciones laborales. También el Estado cam
bió su relación con los trabajadores.
a) Población activa
La tasa de participación laboral es un indicador socioeconómico
esencial. En Colombia, esta tasa ha aumentado a lo largo del período por
dos factores principalmente: la creciente vinculación de la mujer a las acti
vidades laborales por fuera del hogar y el fuerte crecimiento demográfico de
493
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Cuadro 4
Colombia. Tasas de participación y desempleo.
Siete áreas metropolitanas 1976-1999
Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de
A ño A ño
Desempleo Participación Desempleo Participación
494
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
G R Á F IC O 8
C O L O M B IA . T A S A S D E P A R T IC IP A C IÓ N L A B O R A L
1 9 7 6 -1 9 9 9
G R Á F IC O 9
E V O L U C IÓ N D E L E M P L E O P O R G R U P O S D E E D A D
c) L as m ujeres
Su mayor participación en la fuerza laboral se ha traducido en una
mayor participación en el empleo, que ha aumentado de 36% a 44% entre
1976 y 1997. Su participación en el ingreso también ha aumentado (de
25% a 35% ), pero tiene mayores tasas de desempleo y menores remunera
ciones.
495
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 10
C O L O M B IA , P A R T IC IP A C IÓ N D E L A S M U JE R E S
E N E L IN G R E S O Y E L E M P L E O , 1 9 7 6 -1 9 9 7
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
h» = co — 00 O) = ^ (O
w» “
d) L a relación salarial
En los países desarrollados, el aumento de personas que trabajan
como asalariadas ha sido un indicador de desarrollo y una condición de
modernidad.
G R Á F IC O 11
C O L O M B IA . E M P L E O P O R P O S I C I Ó N O C U P A C I O N A L
P O S I C I Ó N O C U P A C IO N A L : 7 Á R E A S
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
Independientes
20.0
10.0 D om éstico y Fam iliar
0.0
1984 1988 1992 1994 1996 1998
496
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
G R Á F IC O 12
C O L O M B IA . P A R T IC IP A C IÓ N D E L S E C T O R IN F O R M A L
E N E L E M P L E O 7 Á R EA S M E T R O P O L IT A N A S
75.0 -r-------
------------------1------------------1----------------- 1
1984 1986 1988 1992 1994 1996 1998
e) La rama de actividad
Las transformaciones económicas y sociales se traducen en el peso del
empleo sectorial. Es un planteamiento tradicional que a medida que un
país se desarrolla es menor el empleo generado en los sectores primarios y
mayor el generado por la industria y los servicios.
En Colombia se ha hablado de una terciarización adelantada, por
considerar que aún antes de haberse logrado la modernización de la agricul
tura y el desarrollo de una base industrial sólida, el empleo del sector tercia
rio adquirió un peso preponderante. En 1976, 38% del empleo urbano se
concentraba en el sector servicios, 25% en la industria, 22% en el comercio
y 6% en el transporte. 20 años después, la situación no se ha modificado en
forma importante y la estructura sigue siendo similar. En el sector rural,
desciende el porcentaje de empleo generado por las actividades propiamen-
497
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 13
C O L O M B IA . E M P L E O P O R R A M A S D E A C T IV ID A D . (% )
1 9 7 6 -1 9 9 8
498
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
G R Á F IC O 14
C O L O M B IA . D I S T R I B U C I Ó N D E L E M P L E O U R B A N O
P O R N IV E L E D U C A T IV O
G R Á F IC O 15
C O L O M B IA . I N G R E S O S R E L A T IV O S P O R N IV E L E D U C A T I V O
16 A Ñ O S = 100
499
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
G R Á F IC O 16
C O L O M B IA . E V O L U C I Ó N D E L D E S E M P L E O
T A S A S D E D E S E M P L E O , 1 9 7 6 -1 9 9 9
500
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
3. L a educación
La evolución de los logros educativos y la identificación de los nuevos
retos se ha registrado en los planes de desarrollo. De la preocupación por el
analfabetismo se ha llegado a la preocupación por una educación postse-
cundaria que permita la competitividad. De la preocupación por fortalecer
el Ministerio de Educación Nacional ( M e n ) como centro operativo del sis
tema se ha llegado a una preocupación por fortalecer la institución educati
va como ejecutora, dejando al M e n la dirección, la evaluación y la defini
ción de los contenidos programáticos.
En 1930, se manifiesta la primera preocupación explícita porque la
educación sea la base de un desarrollo más moderno e igualitario. La tasa de
analfabetismo de la población en edad escolar era de 63% ; la calidad defi
ciente; la cobertura de instrucción rural mínima y el sistema estaba en ma
nos de las instituciones religiosas.
Posteriormente, el diagnóstico de Currie en 1951 señala problemas
que fueron enfrentados con éxito. El analfabetismo que ha caído notable
mente del 37% al 8.6% , sigue siendo aún relativamente alto en el sector ru
ral y en algunos departamentos.
Hasta la década del 70 los planes son más diagnósticos generales sin
contenidos programáticos. El informe del Banco Mundial, E l D esarrollo
Económ ico de C olom bia: problem as y perspectivas reconoce los avances en
cobertura en el decenio de los sesenta, pero así como las Cuatro estrategias
el informe de la OlT, no creen que la educación sea un cuello de botella
para el crecimiento económico. La primera mitad de este decenio está
marcada por la meta de expansión de la primaria y el desarrollo del
modelo fallido de expansión de la secundaria técnica impulsado por los
bancos multilaterales.
A mediados de esa década, P ara cerrar la brecha (1974 -1978) resalta
la conexión entre educación, calificación laboral y desarrollo. Propone
aumentar de 14 % a 25% la participación del sector en el gasto público y
adopta el concepto de educación básica de 9 años. Y a finales de esa década,
el Plan de Integración Nacional, hace énfasis en el preescolar y en la
necesidad de mejorar la eficiencia interna en primaria.
En los años 80, El plan Cam bio con eq u id ad { 1982-1986) se concreta
fundamentalmente en la campaña de alfabetización CAMINA y en la estrate
gia de la Universidad Abierta y a Distancia, mientras que el plan de Econo
m ía social (1986-1990) hace énfasis en la educación básica, en la inequidad
regional y retoma el tema de la eficiencia.
501
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
En los años 90, son los problemas institucionales los que están en el cen
tro: el centralismo de la administración, los niveles bajos de coordinación y de
diferenciación de responsabilidades y funciones entre los distintos niveles, los
deficientes canales de información y la limitada participación de las familias y
de las comunidades. Se insiste en la cobertura universal de la educación prima
ria, que aún no se alcanza, en la expansión masiva de la secundaria, en lo cual se
ha avanzado, y en aumentar la calidad de la educación en todos los niveles.
a. A lfabetism o
El alfabetismo y la educación básica son la puerta de entrada al desa
rrollo social y productivo del individuo y de la colectividad. La lucha contra
el analfabetismo, junto con la expansión del sistema educativo, constituyó
uno de los temas centrales de la agenda educativa en la mayoría de los países
de la región latinoamericana desde poco antes de la década de los setenta.
Los esfuerzos por erradicar el analfabetismo se reflejaron en una re
ducción importante: se pasó de un analfabetismo del 19% en 1973 a uno
del 8,6% en 1977. En la zona urbana se redujo de 10,5 a 5,7 en el mismo
período y en la rural de 32% a 20% , lo cual significa que aún en esta déca
da, la zona rural tiene un atraso de más de 20 años.
Cuadro 5
Colombia. Tasas de analfabetismo por grupos de edad y zona,
1985-1993
Grupos de edad
De 15 y más 15-24 25-39 De 40 y más
1973
Total 18.8 nd nd nd
Cabecera 10.5 nd nd nd
Resto 32.6 nd nd nd
1985
Total 12.3 5.9 9.1 23.4
1993
Total 9.9 3.8 5.5 16.6
502
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
b) N iveles educativos
Los niveles educativos de la población han aumentado en forma im
portante. Pero aún en educación básica se observan dos realidades: en
preescolar y los primeros nueve grados, la cobertura universal está lejos de
ser alcanzada. El desarrollo educativo ha sido inequitativo por zonas, en
contra del sector rural, por departamentos, por grupos de ingreso y por ni
veles. Ésta es la principal característica del desarrollo educativo.
La relación entre los distintos niveles ha sufrido cambios dramáticos.
En los años cincuenta, 90% de la matrícula total se daba en primaria. A fi
nes de los 90, sólo 45% . La matrícula en secundaria pasó de representar me
nos del 10% en 1950 a casi 40% en el 96 y la superior pasó del 1% al 6% .
GRÁFICO 17
COLOMBIA. MATRÍCULA POR NIVEL,
1950-1997 (%)
c) L a expansión de la m atrícula
Con la república liberal del decenio de 1930 se le vuelve a dar realce a
la cobertura de la educación básica. Entre 1933 y 1953 la matrícula se du
plica, al pasar de 500 mil a un millón de alumnos. Se duplica nuevamente,
en la mitad del tiempo, entre 1953 a 1963. Pasar de dos a cuatro millones
503
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
va a tomar 15 años, de 1963 a 1978, año a partir del cual se inicia una etapa
de menor crecimiento hasta comienzos de los noventa, cuando parece ini
ciarse un nuevo período de aceleración.
G R Á F IC O 18
C O L O M B IA . A L U M N O S M A T R IC U L A D O S P O R N IV E L ,
1950-1997
5.500.000
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2 . 000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
Q (N V I D CO O M ^ < O C p O f M ^ ( O O O Q C s l 5 <P CO O <N ^ tO
í i n i r t í l l A l i l l O l Ó l O l C S N S S N C O f f l c á CO CO CT> O) CT> cr>
504
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
G R Á F IC O 19
C O L O M B IA . A Ñ O S P R O M E D I O D E E D U C A C I Ó N D E L A P O B L A C IÓ N ,
1 9 5 0 -1 9 9 7
9 -
8 -
7 -
6 -
5 -
4 -
3 -
2
1 -
0 -
4. L a pobreza
a) Los N B I y el primer intento sistemático por medir
la pobreza
La medición de la pobreza en Colombia se ha hecho principalmente con
dos metodologías: la de Necesidades Básicas Insatisfechas (Nbi) y la de Línea de
Pobreza (LP). La primera medición de pobreza por Nbi la realizó un equipo de
trabajo del D añe en la década de los 80, tomando como base la información
del Censo de 1985. Desde entonces, la medición de Nbi se ha hecho con el
Censo de 1993 y con las Encuestas de Hogares, a partir de los años 90.
La m etodología N bi considera com o pobres los hogares o las perso
nas que no pueden satisfacer una de cinco necesidades consideradas com o
básicas, y, en consecuencia, tienen:
505
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
GRÁFICO 20
COLOMBIA. PORCENTAJE DE POBLACIÓN
CON NBI SEGÚN ZONA DE RESIDENCIA.
1 9 8 5 -1 9 9 7
8 0 .0 /
70.0
Años
506
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
Cuadro 6
Colombia. Indicadores de NBIpor zona. 1973-1998
Años y Miseri Viviend Servid Hacinam Inasis Depen
NBI
zona a a os iento. tencia dencia
1973
1985
1993
1996
1997
1998
507
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
Cuadro 7
Colombia. índice de Condiciones de Vida por zona. 1985-1998
Zona 1985 1993 1997 1998
Fuente: DNP-Misión Social con base en DAÑE, Censos de Población y Encuestas de Hogares 9 7 y 101
I A fin de aislar el efecto precios, las estimaciones de pobreza con base en los ingresos,
cambian las líneas de pobreza DAÑE, por los valores deflactados de ellas: con el índice de precios al
consumidor ingresos bajos alimentos, para la Línea de Indigencia; y con el índice de precios al
consumidor ingresos bajos total, para la Línea de Pobreza.
508
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
gares, cuando se mide con base en los ingresos y las posibilidades de gasto
de las familias. Entre 1991 y 1997 la pobreza cae en 4 puntos y partir de este
año crece superando los niveles observados en 1991, de forma tal que en
marzo de 1999, el 55% de la población se encontraba por debajo de la línea
de pobreza.
En 1999 un poco más de la quinta parte de la población tenía ingre
sos inferiores a la línea de indigencia, es decir, más de ocho millones de per
sonas no lograban obtener el ingreso necesario para cubrir el costo de la ca
nasta básica de alimentos.
Cuadro 8
Colombia. Línea de pobreza y línea de indigencia por zona,
1991-1999
Año LI LP
Total Cabecera Resto Total Cabecera Resto
1991 2360 1380 3520 5770 4730 6840
1993 2330 1160 3770 5640 4360 7070
1996 1867 995 4028 5277 4282 7741
1997 1807 831 4289 5032 3907 7891
1998 1785 831 3745 5147 3907 7581
1999 2090 1100 4590 5500 4520 79.7
Fuente: Cálculos DNP-U d s -D i o g s , con base en DAÑE, E H 73, EH 81, E H 93 , E H 9 7 , EH 101 y E H 1 0 3
G R Á F IC O 21
C O L O M B IA . L ÍN E A D E P O B R E Z A P O R Z O N A ,
19 9 1 -1 9 9 9
90-
80-
70-
60-
50-
40-
30-
1990 1992 1994 1996 1998 2000
—♦— T o ta l-« -C a b e c e ra Resto
509
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOM BIA. SIGLO XX
c) Desarrollo humano
“La verdadera riqueza de una nación está en su gente. El objetivo bá
sico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos
disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa”. Esta visión, pro
movida desde hace una década por el P n u d , no se concentra exclusivamen
te en la opulencia económica, como el PlB, sino que considera necesario en
contrar formas de evaluar el aumento de la capacidad de la gente para lograr
vidas largas y sanas, para comunicarse y participar en las actividades de la
comunidad y para contar con recursos suficientes para conseguir un nivel
de vida razonable. Esta es la importancia del Indice de Desarrollo Humano
(I d h ).
El IDH es un índice compuesto que refleja los logros en esas tres di
mensiones, a través de tres variables: la Esperanza de Vida, como resumen
de los esfuerzos nacionales en salud y población, el logro educativo, como resu
men de los esfuerzos en alfabetización y vinculación de niños y jóvenes al siste
ma escolar y el ingreso, como medio para lograr un nivel de vida decente.
El IDH permite establecer comparaciones entre todos los países o en
tre diferentes regiones al interior de un país. Colombia está clasificado
como país de desarrollo humano medio y ocupó en 1999 el puesto 57 entre
todos los países.
El avance durante la década ha sido significativo. El índice se ha in
crementado entre 1994 y 1997 en 0.0280 puntos. Este incremento se debe,
en mayor medida, a ganancias notables en el componente educativo, espe
cialmente por el avance en la tasa de matrícula combinada de los tres nive
les. Efectos positivos pero de menor magnitud se observan en la longevi
dad, asociados principalmente con la reducción de la mortalidad infantil,
mientras que el crecimiento económico permanece casi constante, particu
larmente entre 1996 y 1997.
Al hacer la corrección por distribución de ingresos, Colombia dismi
nuye su I dh . La inequidad en Colombia equivale a un retroceso de más de
10 años en el desarrollo. La desigualdad en la distribución del ingreso, me
dida por el coeficiente de GlNI, aumenta en el país. Por eso, cuando el índi
510
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
Cuadro 9
Colombia. índice de desarrollo humano corregido por desigualdad
en los ingresos. 1994-1997
índice
Indice índice ín dice IDH
PlB/c
Años de logro de esperanza PlB/c G lN I Id h ajustado
con
educativo de vida ajustado con G in i
G lN I
1994 817 738 671 50 335 742 630
1995 825 747 689 56 319 753 638
1996 841 753 693 54 318 762 637
1997 849 762 699 56 308 770 640
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DlOGS con base en DAÑE, Censos De Población y EH .
5. L a desigualdad
La distribución de los ingresos en una sociedad es una de las caracte
rísticas centrales y más conflictivas de la desigualdad social. Es frecuente
mente el origen de enfrentamientos y uno de los factores decisivos del nivel
de vida. Desde el punto de vista de la economía nacional desempeña un pa
pel importante en el comportamiento del consumo y la estructura de la de
manda global.
En Colombia, los trabajos pioneros sobre distribución de ingresos
fueron los de Urrutia y Berry en la década de 1960. Ellos encontraron un
alto grado de concentración del ingreso en la zona urbana: el 1.5% de la
fuerza laboral recibe el 15% de los ingresos. Los dos deciles más altos con
trolan el 60% y el 30% de la fuerza de trabajo más pobre gana alrededor de
4.5% . El coeficiente de GlNI calculado por los autores en ese momento fue
.570, que comparado, entonces como ahora, con otros países de América
Latina, coloca a Colombia como uno de los países con mayor desigualdad
5n
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
Cuadro 9
Colombia. Coeficiente de GlNIpara personas y hogares, por zona
Personas Hogares
512
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
G R Á F IC O 2 2
C O L O M B IA . C O E F I C I E N T E D E D E S IG U A L D A D D E G I N I,
1 9 7 6 -1 9 9 9
0 ,5 3 0 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
0 ,5 2 0 .
0,510
0 ,5 0 0
íl nr i n
n n !¡ n
0 ,4 9 0 . I I i | ; n n
0 ,4 8 0 . :n n i 1
0 ,4 7 0 . ? { I j _ | gj IEl M
° '46° n n n n
0 ,4 5 0 . n
0 ,4 4 0 .
0 ,4 3 0 !
0,420
sO) sO) iu) s s O) s u) i ul i O) s O) a O) s Oi
G R A F IC O 23
C O L O M B I A . P A R T IC IP A C IÓ N D E L O S I N G R E S O S D E L 2 0 %
M Á S P O B R E Y D E L 2 0 % M Á S R IC O .
U R B A N O 1 9 9 7 6 -1 9 9 7
70
65
60 VL* i*!
55 *»v * y
50
45 20% más rico
40
35
30
25
20
15
10 20% más pobre
5
0
5i3
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
516
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M IC O
G a b r ie l M is a s A ra n g o
En la cátedra del día de hoy invitamos a una mesa redonda, a los pro
fesores Luis Jorge Garay, Alvaro Camacho y al doctor César González.
Antes de iniciarse la mesa redonda me gustaría darle los agradecimientos a
los profesores que participaron en las distintas charlas. Igualmente quisiera
agradecer a los monitores que hicieron posible también la cátedra al traba
jar con los alumnos: Ana María Sánchez, Iván Mejía, Carolina Arguello,
Carolina Varela, Edith Aristid, Eduardo Arias, Katerin Cartagena, Natalia
Arias, Oscar Loaiza, Tatiana Amador, igualmente a los funcionarios de la
Universidad, de Unimedios, y de cine y televisión. Infortunadamente ellos
han sido un grupo muy grande y no tengo la totalidad de los nombres. A to
dos ellos les agradecemos su colaboración en esta cátedra. Igualmente al en
cargado de la sala que nos ha ayudado en estas labores, señor Mauricio Ro
mero.
En el día de hoy vamos a tratar el tema de las perspectivas sobre desa
rrollo económico y social al inicio del siglo XXI. Nos acompañan el profesor
Alvaro Camacho, Sociólogo de la Universidad Nacional, doctorado en So
ciología en la Universidad de Wisconsin. El profesor Luis Jorge Garay,
Ingeniero Industrial de la Universidad de los Andes, doctorado en Econo
mía en el MlT y con estudios Posdoctorales en la Universidad de Cambrid
ge. Y el doctor César González Economista de la Universidad Nacional
donde ha sido profesor y fue decano de la Facultad de Ciencias Económi
cas; con estudios doctorales en la Universidad de Cambridge.
La característica a finales de este siglo en Colombia, es que tenemos
una serie de conflictos transversales, violencia, narcotráfico, lucha armada,
corrupción; que se han agrandado a lo largo de las décadas, y las formas de
regulación que teníamos sobre esos conflictos en los años anteriores a la dé
cada del 90, se han roto. No se puede seguir trabajando bajo los mismos es
quemas. Estos conflictos que vienen del pasado empezaron a ser considera
dos bajo nuevas formas con el cambio en la agenda internacional.
El hundimiento del bloque socialista lleva a que estos conflictos que
eran condiciones internas del país y así lo veían los países amigos empiezan
a ser considerados como problemas de orden internacional, y Colombia
pasa de ser el país modelo de los años 60 en las relaciones interamericanas, a
ser el país conflicto.
517
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
A lv a ro ca m a ch o
518
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SOBRE DESARROLLO EC O N Ó M ICO
cía: “Cuanto más la vida social pierda el carácter de ciego acontecer natural
y la sociedad toma medidas que la llevan a constituir como sujeto racional,
con tanta mayor certeza se pueden también predecir los procesos sociales.”
La inseguridad actual de los juicios sociológicos sobre el futuro, sólo
es el reflejo de la actual inseguridad social. Max Hollheimer argüía pues,
que en una sociedad que está presidida por la sinrazón, el terreno de la cien
cia en su papel de pronosticar qué es una tarea de la razón, encuentra los
obstáculos del manejo de la sinrazón. Pero también hay que considerar la
capacidad que puede tener su coyuntura en un momento histórico para
cambiar el curso de la historia.
El problema central es que a las dificultades teóricas y epistemológi
cas del pronóstico hay que agregar el hecho de que estamos tratando justa
mente con un período especialmente coyuntural en el sentido de un perío
do histórico en el que se condensan múltiples conflictos y múltiples
tendencias contradictorias del cambio social. Y en una coyuntura donde al
parecer la irracionalidad está presidiendo el devenir histórico de nuestra so
ciedad.
Yo quiero sentar dos o tres ideas básicas, primero: “¿Cómo va a entrar
Colombia en el siglo XXI?” Bueno, va a entrar muy mal porque van a tener
que resolver una serie de problemas claves. El primero es que Colombia tie
ne que conquistar la democracia, ese el problema 1A con el que se enfrenta
la sociedad colombiana. Una democracia que está bloqueada por la violen
cia, por la corrupción, por el clientelismo, por este reino de individualismo
que llamamos rebusque y por la desigualdad. Querría decir que este défi
cit de democracia expresa también un enorme déficit correlativo de ciu
dadanía y por tanto el desarrollo de lo público como el espacio en el que
el poder se convierte en lo que Claude Defoe llamó el lugar vacío. Ese es
pacio que no puede ser objeto de apropiación. Cito algunas cifras para
señalar algunas de estas dimensiones: el informe de desarrollo humano
para 1999 señala que los dos problemas que confronta la sociedad co
lombiana y que le impide al país alcanzar un mayor desarrollo humano
son la violencia y la desigualdad de la distribución de los ingresos. Argu
ye el informe que sin violencia la esperanza de vida masculina debería ser
de 67 a 68 años, y actualmente está entre 63 y 64. Lo que permite con
cluir que los hombres colombianos han perdido entre tres y cuatro años
de vida en promedio.
La desigualdad en Colombia equivale a un retroceso de más de diez
años en el desarrollo de la distribución del ingreso por el enfrentamiento de
519
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
fuerzas. Además de tantos otros problemas que no voy a tratar, como el pro
blema de la calidad de la educación y el de la enorme afectación que se está
produciendo en el país respecto del medio ambiente.
Según el Informe de Desarrollo Humano, el respectivo índice de Co
lombia es de 0.77, por lo que ocupa el puesto 57 entre 174 países. Y dice:
“en el contexto latinoamericano, el Indice de Desarrollo Humano de Co
lombia es inferior al de Chile, Argentina, Uruguay, Costa Rica, Venezuela,
Panamá y México. La esperanza de vida en Colombia es menor que la de los
países con los cuales se compara, entre dos y casi seis años. Tiene también
una de las más bajas tasas de alfabetización de adultos en el conjunto de los
países. Para alcanzar a Chile, el país con mayor desarrollo humano en la re
gión, Colombia debería aumentar su esperanza de vida en 4.5 años, incre
mentar en 4% la tasa de alfabetización de adultos y en 6 puntos la tasa de
matrícula combinada y su PlB per capita; es decir, Colombia en términos de
Indicadores de Desarrollo Humano presenta un descenso.
Ahora bien, en medio de este panorama resaltan rasgos que desde la
política y la cultura -que son los terrenos en los que yo m e- muevo coinci
den para mantener bajos no sólo los índices de desarrollo humano sino que
inciden también en la posibilidad de que Colombia subsista como nación.
Vuelvo a mi punto inicial: los temas que están incidiendo notablemente en
estos descensos en el índice de desarrollo humano, son, fundamentalmente,
la violencia, el clientelismo, la corrupción y eso que se llama ‘el rebusque’.
El tema del narcotráfico lo voy a tratar al final como un tema aparte,
pero es un tema central en este panorama. La tesis que querría exponer es
que el déficit de democracia en Colombia y el déficit de ciudadanía se ex
presan en una enorme contradicción, que yo considero fundamental, y que
se centra en la calidad de las relaciones entre los colombianos, y las relacio
nes de los colombianos con su Estado y diría que en el contexto de este con
flicto, de la naturaleza de nuestras relaciones sociales se entiende que surjan
prácticas que manifiestan las relaciones contradictorias y que se expresan en
las tendencias a aceptar o rechazar la presencia y la acción arbitral del Esta
do, según se amenacen o se defiendan intereses privados.
Cuando la apelación a la legalidad se traduce en dificultad e insatis
facción de intereses propios, acceder a medios informales es una forma de
acción que busca garantizar los objetivos en juego. Por tanto, la imposición
de voluntades no encuentra un límite en parámetros institucionales, ni el
recurrir a la violencia para hacer valer intereses privados, individuales y co
lectivos. Es un mecanismo que se gesta en medio de una impunidad genera
510
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M ICO
lizada. Esto señala dos tendencias, una que llamo antiestatalista y otra que
llamo estatalista. La tensión antiestatalista se concentra en la violencia y en
ese individualismo exacerbado del rebusque, y la estatalista se concentra
fundamentalmente en la corrupción y el clientelismo. Entonces hay una
tendencia a desbordar el Estado y a imponer una voluntad propia y las solu
ciones informales con el peso del privilegio social sobre otros paralelos con
una tendencia al uso del Estado, convirtiéndolo en un recurso patrimonial
y feudalisante en el sentido de Max Weber.
Voy a examinar cada uno de estos puntos muy rápidamente. En
cuanto a la violencia, ya he señalado que los colombianos hemos perdido
entre 3 y 4 años de vida en promedio en los últimos 20 años. Esa violencia,
según todas las cifras afecta principalmente a los hombres entre 25 y 50
años. Los hombres mueren por homicidio, 10 veces más que las mujeres.
La región del país con mayores tasas de mortalidad por homicidio
comprende Antioquia, Valle, Risaralda, y Caldas, y por el otro lado está el
Caquetá, Meta y Norte de Santander; es decir, los extremos de lo que po
dríamos considerar los polos de desarrollo económico. Estos departamen
tos tienen tasas que pueden duplicar el promedio nacional. Los municipios
con más violencia son los más urbanos, con mayores niveles de riqueza y de
sigualdad y que tienen presencia de grupos armados, particularmente los
paramilitares, y los municipios con menor violencia en promedio tiene ma
yor educación, mayor participación en la elección de alcaldes y ausencia de
grupos armados de orden profesional.
En la década anterior, la tasa de homicidios para Colombia pasó de
81.5 en 1991 a 56.6 en 1998. Mostrando un descenso aparente en la tasa de
mortalidad homicida por cada 100.000 habitantes. Pero esta tasa, de todos
modos, es tres veces más alta que la de los países que siguen en las listas que
son Brasil, México y Perú, que tiene tasas aproximadamente que están en el
orden de 20 a 22 homicidios por cada 100.000 habitantes, y es sólo supera
da por el Salvador que después de los procesos de negociación, incrementó
su tasa hasta llegar a una cifra entre 120 y 125 homicidios por cada 100.000
habitantes, y por Guatemala que estaba por el orden de 110 a 120. Pero esa
violencia que tiene esa extensión regional tenía otras características muy pe
culiares. Por ejemplo se producen en Colombia más muertes por accidentes
de tránsito calculadas en este año en 7.595 que por el conflicto armado, va
en 3.500 muertos por este año. Es decir, que la violencia y el conflicto ar
mado es solamente una porción en términos de homicidio de lo que es la
mortalidad general en Colombia y tenemos formas de mortalidad tan ab
521
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
522
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SOBRE DESARROLLO ECO N Ó M ICO
5 23
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
52-4
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M IC O
G a b r ie l M is a s A ra n g o
515
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
que señaló Alvaro Camacho también son importantes y deben ser combati
dos, no sólo la corrupción exclusivamente ligada a funcionarios de bajo ran
go o a nivel de los políticos.
Luis J o r g e G a r a y
Primero que nada quiero agradecer a la Facultad de Ciencias Econó
micas y a la Universidad Nacional por el privilegio que me vuelve a dar, de
participar en esta ocasión en el recordatorio de la memoria de Chucho Beja-
rano y por darme la oportunidad de participar en la clausura de la Cátedra
Manuel Ancízar.
Me cabe además, de la recordación de Chucho, compartir la mesa
con personas que de una u otra manera significan para mí, hechos impor
tantes en la vida. César en cuanto a un momento de mi vida muy importan
te y Alvaro que está siendo de alguna manera un alertador, que no existe en
español, pero esa es la palabra, de mi incursión sobre las ciencias que él ma
neja y que yo no manejo y que me alerta los posibles errores en que pueda
incurrir dentro de la ortodoxia de la Sociología y de otras ciencias sociales
viniendo de la ciencia menos social de todas que es la Economía, o la Eco
nomía que yo aprendí. Y a Gabriel siempre por el estímulo y la oportunidad
de participar en la Universidad.
Dada la exposición de Alvaro me cuesta un poco de trabajo empezar
porque en algún sentido comparto el diagnóstico. Sin embargo, quisiera
apartarme en aras del debate sobre la dinámica y la lógica de la expresión de
la crisis social de Colombia, que así no la llama Alvaro pero que en el fondo
más que crisis de democracia, a mi juicio, estamos en una crisis de sociedad
donde la crisis de la democracia no es la única ni la más excluyeme de todas.
A mi juicio la lógica de la crisis de sociedad en Colombia tiene cinco
expresiones básicas que sólo voy a enumerar porque ya las he expuesto en
varios foros en la universidad.
La precariedad de lo público a cargo de intereses poderosos económi
cos y políticos para su propio usufructo a costa de los intereses del resto de
la sociedad y sin retribución total ni parcial en corresponsabilidad con el
desarrollo de la sociedad. La precariedad de lo público y la supeditación de
intereses privados de manera legales, ilegales y paralegales en la sombra de la
legalidad, conllevan la pérdida de legitimidad, representatividad, funciona
lidad e institucionalidad del Estado como ente, incluso en el capitalismo de
hoy responsable de la prevalencia del denominado bien común de la socie
dad. Esa pérdida de legitimidad y representación va íntimamente ligada a la
526
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M IC O
5*7
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M IC O
recurso natural que llega por el hada madrina bendita de alguien, Colombia
no tienen nuevas fuentes de crecimiento sostenible. Tenemos que crearlos
ya sea en la agricultura y la industria y servicios en el buen sentido de la pa
labra, no en el sentido de sectores extractores de excedentes del resto de la
sociedad. Esa tarea tenemos que desarrollarla hacia el futuro.
El problema central por lo tanto no es, como veía en una hoja que me
repartieran antes de subir a la mesa, que ahora los economistas nos volvi
mos los políticos y viceversa, infortunadamente no podemos seguir hablan
do de la economía aparte de la realidad social y política del país, no son
compartimentos estáticos en la crisis de sociedad que tenemos hoy día. T e
nemos que avanzar en una interpretación, y más que en una interpretación,
en el desarrollo de una verdadera transformación de la sociedad colombiana
que abarca integralmente todas las esferas de la acción social.
En Colombia el rentismo no sólo ha contribuido como único factor a
este proceso de crisis social y de desactivación estructural productiva del país,
sino algo muy fundamental, a la reproducción de un mecanismo creciente
mente unificado de corrupción en un sentido amplio de la palabra, e ilegalidad
entre la economía y, más propiamente, paralegalidad entre lo económico y lo
político. Colombia a mi juicio se caracteriza por ir avanzando, atravesado en el
núcleo central, profundamente por la ilegalidad, la ilegalidad del narcotráfico,
y de otras expresiones que existen en la sociedad colombiana.
Por lo tanto en un mundo por no idealizar, porque no estoy ideali
zando, del capitalista del futuro el cual todavía existe no sabemos por cuan
to más, Colombia es disfuncional estructuralmente, disfúncional en el ca
pitalismo y en la democracia. La sociedad colombiana requerirá, a mi
juicio, transitar hacia la construcción de unas nuevas condiciones para crear
algún día una sociedad diferente, en la cual el actor central de la reflexión,
de la gestión, de la deliberación, de la renovación y de la transformación de
la sociedad, tendrá que ser el individuo. El individuo como ciudadano re
flexivo y no el individuo como habitante de un territorio, como son la ma
yoría de los colombianos.
En la ciudadanía, en la nueva civilidad recibirá la única manera de
avanzar a la creación de una sociedad diferente. Para ese avance, a mi juicio,
la transición requerirá la reconflguración, y más que esto, la instauración en
el país de principios fundamentales éticos de una sociedad moderna que no
los tenemos hoy.
La preeminencia de normas de conducta y de comportamiento recto
ras entre las relaciones entre el Estado-ciudadanos y ciudadanos-Estado, es
531
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOM BIA. SIG LO XX
532
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO EC O N Ó M ICO
G a b r ie l M is a s
C ésa r G o n zá lez
Obviamente estoy feliz de estar aquí y feliz de estar con mis amigos
en la mesa. Amigos hay también en el auditorio. Debo decirle a Luis Jorge,
muchas gracias por darme abrazos verbales delante de toda esta gente.
Yo voy a planear un poquito por encima de los matices y de las leves
diferencias entre términos de los enfoques de los profesores Camacho y Ga
ray. Voy a tratar de darle una visión partiendo del principio de que en lo
fundamental estoy de acuerdo con quienes ya han intervenido. Comienzo
con unos breves datos que el profesor Camacho no mencionó pero que creo
son importante.
La población colombiana hoy, hablando de lo que pudiéramos lla
mar dotación histórica de Colombia para el futuro próximo. El inventario
de activos y pasivos para el futuro próximo hablando de lo que hay que de
533
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
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MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N O M ICO
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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
536
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M IC O
una nueva cultura política y de una nueva sociedad política y en eso los eco
nomistas profesionales poco tenemos que decir realmente.
Y parte del inventario colombiano para el futuro es la ausencia de
pluralismo institucional, de pluralismo ideológico apacible y es en la prácti
ca la ausencia de sociedad civil. Sobre eso ya se ha dicho suficiente, nuestras
finanzas públicas que son parte del inventario para los próximos dos o tres
años son imposibles.
A mediados del año entrante Colombia puede tener una seria y dra
mática crisis fiscal especialmente vinculada con los fiscos regionales y mu
nicipales, y esta crisis fiscal puede producirnos un estallido de inestabilidad
macroeconómica que podría conducirnos todavía más atrás en esa ecuación
de la posteridad económica mínima que deberíamos tener. Hay en la parte
fiscal serios desafíos a la estabilidad macroeconómica y es pragmático pero
el establecimiento colombiano parece no darse por enterado y esto no está
para los próximos cinco ni diez años, es para el año entrante, se requiere de
una revolución fiscal, unas nueva reglas de lo fiscal del gasto público pero
en lo inmediato, porque si no vamos ha tener una herida que se añade a la
lujuria de la actual pésima situación económica colombiana.
Pero yo no veo - y en esto tengo que ser pesimista- salidas factibles, ni
veo fuerzas caminando en la dirección correcta. Tenemos como parte del
inventario la apertura a la llamada globalización que ha sido traumática
para este país. Colombia se ha convertido en un país para el cual la apertura
y la globalización son problemas muy difíciles de manejar pero además se
ha convertido en un país problemático internacionalmente por cuenta del
narcotráfico, de la guerra y del problema de los derechos humanos, y de la
depredación del medio ambiente. Y tenemos como parte de nuestro inven
tario para los próximos años, la exclusión, la fragmentación y la pobreza ex
tremas de la sociedad colombiana.
Cuáles son las salidas? La evolución de las salidas depende de la ma
nera cómo se resuelvan dos o tres cosas. En primer lugar ese proceso de
creación y consolidación de la sociedad civil y colectiva no va a detener la
política económica, claro puede terminar por echarle agua hirviendo al
quemado pero de ahí la solución fundamental no va a estar en la política
económica en los próximos años. La solución nuestra del futuro dependerá
fundamentalmente de la manera cómo Colombia comience a construir la
sociedad civil que hoy día le hace falta y obviamente eso implica la solución
del binomio del problema lineal del conflicto armado, del narcotráfico y
también implica asegurar la estabilidad macroeconómica mínima, si enci
537
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
ma de los problemas que tiene este país en materia económica, nos enfren
tamos a una coyuntura de inestabilidad macroeconómica e inclusive a una
explosión de la inflación en Colombia, por cuenta de la crisis fiscal que se
avecina pues obviamente la historia nuestra, en lo social, en lo cultural, en
lo político necesariamente se va a retrazar aún más. Después vendrán todos
los otros procesos posibles de la democracia, todos los procesos posibles del
proceso económico, de la distribución más equitativa de la riqueza, de la
distribución más equitativa de los activos productivos en el país. Pero creo
que estos que he mencionado son los desafíos indispensables que tendrá
que enfrentar la sociedad colombiana no en un futuro abstracto, en el futu
ro de los dos o tres años, para ver en el 2010 que tenemos de inventario para
la década siguiente.
R o n d a f in a l
53«
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SOBRE DESARROLLO ECO N Ó M ICO
micidio mucho más altas que las tenemos en Colombia. Esto no significa
que yo esté aceptando las tesis maximalistas de las FaRC y del E l n , de decir
que sin la solución de todos los problemas sociales no puede haber paz. Pero
mi argumento es que la paz se está planteando de tal manera que la sociedad
civil se está convirtiendo cada día más en la víctima de la guerra y va a ser la
víctima de la paz.
539
Este libro se terminó de imprimir
en el mes de marzo de 2001
Universidad Nacional de Colombia
E d i t o r i a l U n ib ib lo s
Teléfonos: 368 1437 - 368 1443
Telefax: 368 4240
Bogotá, D. C., Colombia
CATEDRAS
Manuel Ancízar
G a l ¡lev y N ew ton
F a c u lta d d e C ie n cia s
-1994)
( I t - i
C olombia contemporánea
In s titu to d e E stu d io s P o lític o s y R e lac io n e s
In te rn ac io n ale s ( i E P R I )
Estética y modernidad
Facultad de A rtes / Facultad de C iencias H u m an as
E l concepto de salu d ,
enfermedad: actu alid ad y prospectivas
F a c u lta d de M e d ic in a
Pensar la ciudad:
m ía m irada h acia el próximo milenio
F a c u lta d de A rte s
F a c u lta d d e C ie n c ia s E co n ó m ica s
(11-1999)
H istoria de la enfermedad
y de la medicina a trat es de las artes
F a c u lta d de M e d ic in a
(1-2000)
Ética y bioética
F a c u lta d d e E n fe rm ería
( 1-2001 '
CÁ TED R A
Manuel Ancízar
La Facultad de Ciencias Económicas desarrolló la Cátedra Manuel
Ancízar en el segundo semestre de 1999 ; tuvo como propósito, de
una parte, llevar a cabo un análisis crítico, un balance de los de
sarrollos que en materia económica y social alcanzó el país a lo
largo del siglo x x , y por otra, presentar a la comunidad académi
ca y a la sociedad en general la reflexión que sobre estos temas
habían realizado los profesores e investigadores de la Universidad
Nacional de Colombia.
ISBN S5fl7QLÜ2M- fi