CARREIRA JURÍDICA 2014
Processo Civil
AÇÃO POPULAR
Origem e evolução legislativa
A ação popular entrou em nosso
constitucionalismo pela Carta Política de 1934,
nele se mantendo até hoje, com um único
intervalo, na vigência da Carta de 1937,
outorgada pelo Estado Novo. Foi na
Constituição de 1988 que a ação popular
recebeu o contorno atual:
“Qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-
fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência” (art. 5º, LXXIII).
Chamam a atenção dois significativos
acréscimos aos bens tuteláveis: a moralidade
administrativa e o meio ambiente. É reflexo
natural da valorização desses bens jurídicos
pelo novo regime constitucional, que erigiu a
moralidade como princípio de administração
pública (art. 37) e que alçou o meio ambiente
ecologicamente equilibrado à condição de
“bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações” (art. 225).
A natureza transindividual dos interesses
tutelados
O que caracteriza a ação popular, desde as
suas mais remotas origens romanas, “é o
exercício da ação por qualquer membro da
coletividade, com maior ou menor amplitude,
para a defesa de interesses coletivos”. Essa
peculiaridade é extremamente significativa,
tanto do ponto de vista processual quanto do
ponto de vista da cidadania. Processualmente,
atribuir a alguém a legitimidade ativa para
defender direito de que não é titular
representou um desafio ao dogma, cuja
essência ainda hoje é preservada com regra
pelo CPC (art. 6º), de afirmar a necessária
identidade entre o titular da relação de direito
processual e o da relação de direito material
deduzida na demanda.
www.cers.com.br
Maurício Cunha
Por outro lado, a faculdade de promover a ação
popular, com o poder que dela decorre no
controle de atos da Administração Pública,
conferiu aos membros da comunidade um meio
de participação na vida política, um significativo
marco de afirmação dos direitos de cidadania.
Trata-se, inegavelmente, de um direito político
fundamental, da mesma natureza de outros
direitos políticos previstos na Constituição,
como os de alistar-se, habilitar-se a
candidaturas para cargos eletivos (art. 14, §§
1º a 4º, CF) e a nomeações para certos cargos
públicos não eletivos (arts. 87; 89, VII; 101;
131, § 1º, CF), participar de sufrágios, votar em
eleições, plebiscitos e referendos e apresentar
projetos de lei pela via da iniciativa popular
(arts. 14, “caput”, e 61, § 2º, CF).
Visualizando em seu contexto e em seu sentido
histórico (como é apropriado para avaliar
adequadamente essa espécie de atributo), o
direito à ação popular sempre representou um
traço importante nos direitos assumem novos
contornos, mais complexos e multiformes.
A transindividualidade dos interesses tutelados
por ação popular fica evidenciada não apenas
quando seu objeto é a proteção do meio
ambiente ou do patrimônio histórico e cultural
(direitos tipicamente difusos, sem titular
determinado), mas também quando busca
anular atos lesivos ao patrimônio das pessoas
de direito público ou de entidades de que o
Estado tenha participação. Nesse caso,
embora o patrimônio tutelado esteja sob o
domínio jurídico-formal (=sob a propriedade) de
uma pessoa jurídica identificada, ele, real e
substancialmente, pertence à coletividade
como um todo.
A dimensão e o sentido que atualmente detêm
a administração pública vão muito além do
núcleo fechado da chamada “administração
direta”. Também as entidades da administração
indireta e das suas subsidiárias, ainda quando
voltadas imediatamente à exploração de
atividade econômica, têm por finalidade
primordial, ainda que indireta, o cumprimento
de uma função social, e estão sujeitas, por isso
mesmo, à “fiscalização pela Estado e pela
sociedade”, por expressa determinação
constitucional (art. 173, § 1º, I).
1
 CARREIRA JURÍDICA 2014
Processo Civil
Maurício Cunha

Não há dúvida, portanto, que a ação popular,
ao zelar pela higidez e boa administração do
patrimônio pertencente às pessoas de direito
público e às entidades direta ou indiretamente
controladas pelo estado, está defendendo não
apenas interesses particulares dessas
pessoas, mas, sobretudo, os interesses
superiores da própria coletividade a que
servem. Eis aí plasmada, portanto, a
transindividualidade dos interesses tutelados.
Em suma, a ação popular representa, em
nosso sistema, além de uma quebra de
paradigmas, o instrumento precursor e pioneiro
de defesa jurisdicional de interesses difusos da
sociedade, mediante a legitimação ativa dos
cidadãos, pela técnica da substituição
processual.
Objeto da ação popular: “anular ato lesivo”
Segundo decorre do texto constitucional
expresso – que, no particular, reproduz a
essência do que também já previam as
Constituições anteriores –, a ação popular tem
por objeto específico “anular ato lesivo” a um
dos seguintes bens jurídicos: a) ao patrimônio
público, b) à moralidade administrativa, c) ao
meio ambiente ou d) ao patrimônio histórico e
cultural (art. 5º, LXXIII). A lesividade constitui,
portanto, requisito indispensável para que o ato
fique submetido a controle por essa especial
via judicial. É certo que, ao especificar os
casos de nulidade e de anulabilidade de atos
administrativos a que se referia, a Lei da Ação
Popular fez menção explícita ao requisito da
lesividade em relação a uns (os alinhados em
seus arts. 2º e 3º), mas não o fez em relação a
outros (os alinhados em seu art. 4º). Para
compatibilizar a falta de referência específica,
por parte da lei, com a exigência afirmada
expressamente na Constituição, a doutrina
assentou entendimento de que, nos casos do
art. 4º, a lesividade é presumida (presunção
iuris tantum). Ela, portanto, não está
dispensada. O autor é que está dispensado de
demonstrá-la, cabendo ao réu, se for o caso,
provar que, naqueles casos, a lesão não
ocorreu.
O requisito da lesividade resulta ainda mais
evidente quando se leva em conta a
possibilidade de convalidação dos atos
administrativos, que é forma de restaurar a
ordem jurídica atingida pelo ato inválido.
Ora, conforme prevê o art. 55 da Lei 9.784/99,
são passíveis de convalidação os atos
administrativos, atingidos por irregularidades
sanáveis, quando “se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros”. A convalidação, nesses
casos, não é mero ato discricionário, cuja
prática fica a critério do administrador, mas é
ato inválido não causou lesão, ele poderá, ou
melhor, deverá (desde que presentes os
demais requisitos para tanto) ser convalidado,
sendo descabida, consequentemente, a sua
anulação, mesmo por ação popular.
Assim, ressalvadas as hipóteses de lesividade
presumida (presunção que cabe ao réu
desfazer) e de lesão à moralidade
administrativa (que dispensa qualquer prova,
porque se configura em plano estritamente
jurídico), cumpre ao autor, conforme
estabelece a regra processual de distribuição
do ônus da prova (art. 333, I, CPC),
demonstrar em que consistiu, na prática, a
consequência lesiva provocada pelo ato
atacado.
Inclina-se o entendimento do STF pela
presença do requisito da lesividade, conforme
ementa abaixo colacionada:
“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE
INSTRUMENTO. ÓBICE DA AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO SUPERADO.
PRINCÍPIO DA AUTONOMIA
UNIVERSITÁRIA. MATÉRIA
INFRACONSTITUCIONAL. ANÁLISE.
IMPOSSIBILIDADE. AÇÃO POPULAR.
REQUISITOS. LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO
PÚBLICO. COMPROVAÇÃO. REEXAME DE
FATOS E DE PROVAS. SÚMULA 279 DO
STF. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 5º,
XXXV, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO.
MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL.
OFENSA INDIRETA. SUSCITADA OFENSA
AO ART. 93, IX, DA LEI FUNDAMENTAL.
INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO
SUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADO.
AGRAVO IMPROVIDO. I – Esta Corte firmou
entendimento no sentido de que para se
chegar à alegada ofensa à Constituição no
concernente à autonomia universitária,
necessário seria a análise de normas
infraconstitucionais. II – A discussão acerca
da comprovação de lesividade ao

2
www.cers.com.br

patrimônio público como requisito para
propositura de Ação Popular, demanda o
reexame do conjunto fático-probatório
constante dos autos, o que inviabiliza o
extraordinário a teor da Súmula 279 desta
Corte. III – A jurisprudência desta Corte
fixou-se no sentido de que, em regra, a
afronta aos princípios constitucionais do
devido processo legal, da ampla defesa e do
contraditório, da motivação dos atos
decisórios e da prestação jurisdicional, se
dependente de reexame prévio de normas
infraconstitucionais, seria indireta ou
reflexa. Precedentes. IV – A exigência do
art. 93, IX, da Constituição, não impõe seja a
decisão exaustivamente fundamentada. O
que se busca é que o julgador informe de
forma clara e concisa as razões de seu
convencimento. V – Agravo regimental
improvido” (AgRg no Ag 699.740/SP, Rel.
Min. RICARDO LEWANDOWSKI, p.
8.11.2012).
Nessa mesma esteira, o STJ se posicionou:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.
AÇÃO POPULAR. CONTRATO
ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE
ILEGALIDADE E LESIVIDADE. REEXAME DE
MATÉRIA PROBATÓRIA. SÚMULA 07/STJ.
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ.
DIVERGÊNCIA NÃO DEMONSTRADA. FATO
NOVO SUPERVENIENTE. APLICAÇÃO DO
ART. 492 DO CPC. JUNTADA DE
DOCUMENTO. VISTA À PARTE
CONTRÁRIA. PRINCÍPIO DA
INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS. [...] 7.
A título de argumento obiter dictum merece
destaque as situações fáticas insindicáveis
nesta Corte: a) o voto condutor do recurso
de apelação é categórico ao afirmar: "A
decisão administrativa da Segunda Câmara
Especial do Tribunal de Contas do Estado
do Rio Grande do Sul, agora aportada aos
autos (fls.2698/2713), declara taxativamente
a ausência de lesividade à Administração,
requisito essencial à utilização da ação
popular. De acordo com referida decisão,
não se justifica o pedido de devolução aos
cofres públicos dos valores pagos pela
Administração à empresa contratada, uma
vez demonstrada a prestação de parte do
serviço por esta, não havendo elementos
suficientes que permitam avaliar o que
www.cers.com.br
CARREIRA JURÍDICA 2014
Processo Civil
Maurício Cunha
porventura deixou de ser realizado (fls.2706
e 2707). Além do mais, por unanimidade,
decidiu a mesma Corte, pela emissão de
parecer favorável à aprovação das contas
do Senhor Mário Luiz Bertani,
Administrador do Executivo Municipal de
Espumoso, no exercício de 1997, nos
termos dos artigos 5º e 6º da Resolução
414/92 (fl.2711); b) In casu, o Tribunal local,
com supedâneo em decisão do Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Sul, em
sede de Processo de Prestação de Contas,
reconheceu expressamente a ausência de
lesividade ao patrimônio do Município de
Espumoso-RS: "Nessa linha de raciocínio,
não se verificando a lesividade ao
patrimônio público, elemento necessário à
utilização da ação popular, não há falar em
responsabilização pelos atos praticados.
Não se pode olvidar que a presente ação
restou calcada fundamentalmente nas
conclusões apresentadas pela auditoria do
Tribunal de Contas (fls.02/08), as quais não
subsistem ante o julgamento final favorável
realizado (fls.2707/2708), o qual, como é
sabido, constitui decisão definitiva, apenas
se sujeitando ao controle jurisdicional no
que tange à sua legalidade (..)" [...](REsp
806153/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira
Turma, p. 14.5.2008).
Lesividade e ilegalidade do ato
Discute-se, em doutrina, sobre a necessidade
de cumular, ao requisito da lesividade, o da
ilegalidade do ato.
A discussão não tem sentido algum quando se
trata de ato lesivo à moralidade administrativa,
já que o princípio da moralidade pertence ao
mundo da normatividade (=legalidade), e isso
significa dizer que o ato que o lesa é, por
natureza, um ato juridicamente ilegítimo
(=ilegal, lato sensu). A lesão à moralidade
administrativa é, pois, em si mesma, uma
ilegalidade.
Nos demais casos (lesão ao patrimônio
público, ao meio ambiente, ao patrimônio
histórico e cultural), o dilema da cumulação ou
não de lesividade e ilegalidade somente
poderia existir a partir da suposição (que não é
verdadeira) de que os atos lesivos podem ser
classificados como (a) atos lesivos ilegítimos
(=ilegais) e (b) atos lesivos legítimos (=legais).
Ora, é difícil, sob o aspecto estritamente
3

jurídico, admitir a hipótese de uma lesão
“legítima”. Se o ato é legítimo, a “lesão” que ele
causa não pode ser considerada,
juridicamente, uma lesão. Se o fosse, seria
uma lesão “legítima”, e, como tal, insuscetível
de ser desfeita.
Com efeito, nem todos os atos que provocam
redução no patrimônio público ou de terceiro
são, só por isso, nulos ou anuláveis. A
cobrança de um tributo, por exemplo, importa
invasão coativa no patrimônio do contribuinte,
causando-lhe uma redução material, mas essa
circunstância de fato não acarreta
necessariamente a invalidade do ato, não
podendo, juridicamente, ser qualificada como
“lesão”.
Tenha-se presente que a nulidade é uma
sanção jurídica, e, como tal, opera em plano
exclusivamente jurídico, pois decorre (= tem
como causa necessária) da injuridicidade
(=ilegitimidade, ilegalidade) do ato, e não dos
efeitos materiais que ele acarreta. Sob essa
ótica, é evidente que o ato legítimo não pode
ser anulado, nem por ação popular nem por
qualquer outra ação judicial.
É preciso considerar, nessa discussão, que, ao
submeter certos atos a invalidação por via de
ação popular, o legislador certamente não quis
ampliar as causas de nulidade de tais atos,
matéria, aliás, estranha ao direito processual.
Pelo contrário, resulta claro do texto normativo
a intenção do legislador de selecionar certos
atos (e selecionar importa reduzir o número)
que, por estarem revestidos de uma
característica especial e adicional em relação
aos demais atos nulos ou anuláveis (= a sua
lesividade), ficaram submetidos ao controle
jurisdicional também por iniciativa popular.
As causas de nulidade (=de direito material)
não ficaram, portanto, modificadas em virtude
dessa seleção, que tem caráter eminentemente
processual.
A conclusão a que se chega é, em suma, esta:
somente atos ilegítimos e não suscetíveis de
convalidação é que podem ser anulados; e
somente podem ser anulados por ação popular
os atos que, além de ilegítimos, sejam também
lesivos aos bens e valores enunciados no art.
5º, LXXIII, CF.
www.cers.com.br
CARREIRA JURÍDICA 2014
Processo Civil
Maurício Cunha
Lesão à moralidade administrativa
A mais arrojada inovação constitucional foi a de
conferir ao autor da ação popular a faculdade
de pleitear anulação de atos lesivos à
moralidade administrativa. É arrojada,
sobretudo, porque abre ensejo a que se
questione a legitimidade dos atos da
Administração Pública em face de uma
cláusula normativa extremamente aberta, de
conteúdo valorativo de difícil preenchimento.
Em que consiste, afinal, a moralidade
administrativa, que fulmina de nulidade os atos
a ela contrários? Essa a desafiadora pergunta
que cumpre aos juristas e aos juízes
responder.
Ao estabelecer a moralidade administrativa
como “princípio” da Administração Pública (art.
37) e como requisito de validade dos atos
administrativos (art. 5º, LXXIII), o legislador
constituinte impôs aos agentes públicos um
modelo de conduta, uma regra de
comportamento, um modo de proceder, que
deve ser conforme àquele princípio e cujo
descumprimento acarreta sanções,
nomeadamente a de nulidade ao ato.
Se é norma de conduta, se é coercitiva, se o
seu descumprimento acarreta consequências
sancionatórias, o princípio da moralidade
administrativa, bem se percebe, pertence ao
mundo da normatividade jurídica. Ele não está
fora nem ao lado do direito. Ele é parte do
direito, tem, tem natureza idêntica a de outros
princípios de direito. Ele não é incompatível,
mas, pelo contrário, está necessariamente
associado aos demais princípios que compõem
o elenco dos direitos e garantias fundamentais,
nomeadamente o da legalidade, por força do
qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”
(art. 5º, II, CF). Sua força normativa tem,
portanto, a mesma base de todos os demais
princípios e regras jurídicas, cuja fonte primeira
e mais importante é a própria Constituição.
Como ocorre com todas as normas que
impõem coercitivamente modelos de
comportamento humano, a força sancionadora
do princípio da moralidade supõe prévia
definição das condutas ilícitas (princípio da
tipicidade do ilícito e da irretroatividade das
4

normas). Ofenderia ao princípio de qualquer
Estado Democrático de Direito – aplicar sanção
jurídica a agente que, à época que o praticou,
não tinha como saber se o ato praticado
atendia ou não à moralidade administrativa, e,
portanto, se era válido ou inválido, sancionável
ou não. O que se quer afirmar com isso é que o
conteúdo do princípio da moralidade deve
necessariamente ser extraído de um sistema
normativo previamente existente, conhecido e
acessível a todos os seus destinatários e
determinado democraticamente, isto é, por
quem tem o poder de produzir regras de
conduta (=normas jurídicas).
Ora, está dito no art. 1º, § único, CF, que “todo
o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente (...)”.
Seria absurdo, portanto, imaginar que o
conteúdo do princípio da moralidade fugisse ao
regime democrático de direito e fosse ou
pudesse ser, validamente, aquele porventura
definido a posteriori, por parâmetros fixados ou
só conhecidos do próprio aplicador ou do
julgador. Seria a consagração da pura
arbitrariedade: o ato seria válido ou não, o
agente seria penalizado ou não, segundo o que
viesse a ser estabelecido no futuro, por
padrões extraídos de origens incertas e
desconhecidas.
A fonte normativa do princípio da moralidade
outra não é, portanto, senão a mesma de onde
provêm todos os princípios e normas jurídicas.
Não se trata de um puro produto do
jusnaturalismo, ou da ética, ou da moral, ou da
religião. É o sistema de direito, o ordenamento
jurídico e, sobretudo, o ordenamento jurídico-
constitucional a sua fonte por excelência e é
nela que se devem buscar a substância e o
significado do referido princípio.
E por isso mesmo que o enunciado do princípio
da moralidade administrativa que está
associado à gama de virtudes e valores de
natureza moral e ética: honestidade, lealdade,
boa-fé, bons costumes, equidade, justiça. São
valores e virtudes que dizem respeito à pessoa
do agente administrativo.
A quebra da moralidade caracteriza-se,
portanto, pela desarmonia entre a expressão
forma (aparência) do ato e a sua expressão
real (substância). Exemplo: desvio de
finalidade e abuso de poder.
www.cers.com.br
CARREIRA JURÍDICA 2014
Processo Civil
Maurício Cunha
Não há como deixar de associar o princípio da
moralidade administrativa também ao princípio
da boa-fé objetiva.
É possível concluir, em suma, que a lesão ao
princípio da moralidade administrativa é,
rigorosamente, uma lesão a valores e
princípios incorporados ao ordenamento
jurídico, é uma ilegalidade qualificada pela
gravidade do vício.
Lesão ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural
A ação popular teve ampliado seus horizontes
a partir da Lei 6.513/77, inserindo no conceito
de patrimônio público os bens e direitos de
valor econômico, artístico, estético, histórico ou
turístico.
Com a CF inseriram-se nos objetivos da ação
também os de anular atos lesivos ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Ao admitir a propositura de ação popular em
tais situações, o que a CF fez foi conferir ao
cidadão a legitimidade para promover uma
peculiar ação popular em defesa daqueles
específicos direitos transindividuais.
Tutela preventiva e providências de
recomposição do estado anterior
Para a propositura da ação e a procedência do
pedido, a demonstração da potencialidade
lesiva já é o suficiente. Ato lesivo não é apenas
aquele que produziu efeitos lesivos, mas
também o que tem potencial para produzir tais
efeitos, daí porque falar-se no caráter
preventivo da ação popular.
Por outro lado, para que haja proteção integral
e completa dos bens jurídicos, se for o caso, é
possível determinar procedências
complementares para eliminar os efeitos
danosos causados pelo ato nulo (art. 11, Lei
4.717/65 e art. 461, CPC).
Medidas cautelares e antecipatórias
Na defesa do patrimônio público caberá a
suspensão liminar do ato lesivo impugnado
(art. 5º, § 4º), bem como a aplicação dos
instrumentos de tutela antecipada (arts. 273 e
461, CPC).
O art. 14, § 4º, prevê, também, medida
cautelar no sentido de que a parte condenada
a restituir bens ou valores ficará sujeita ao
sequestro e penhora, desde a prolação da
sentença condenatória.
5

Assim, o pedido de liminar será concedido na
ação popular, desde que atendidos os
requisitos específicos do periculum in mora e
do fumus boni juris, sendo admitido
expressamente pelo § 4.º do art. 5º da Lei
4.717/65.
Obejtivo
O objetivo é a prevenção ou correção de ato
lesivo de caráter concreto praticado conta o
patrimônio público, quando praticado contra
entidade em que o Estado participe ou ainda
contra o meio ambiente, ou também ato de
caráter abstrato, sendo estes praticados
ofendendo a moralidade administrativa e o
patrimônio histórico cultural. Os arts. 2°, 3°, 4°,
da Lei 4717/65 apresentam atos nulos, cabe
ressaltar que tais artigos apresentam rol
exemplificativo, de forma a ficar evidente que a
ação popular é uma garantia coletiva e não
política. A doutrina clássica classifica como
atos passíveis de serem anulados os decretos,
as resoluções, as portarias, os contratos, os
atos administrativos em geral, bem como
quaisquer manifestações que demonstre a
vontade da administração, desde que casem
dano à sociedade.
Aspectos processuais da ação popular
Tem características do procedimento comum
ordinário, com aplicação subsidiária do CPC.
*Natureza da ação popular: Gregório Almeida
entende que a ação popular tem natureza
jurídica dupla. Para ele, primeiramente, é um
direito constitucionalmente político de
participação que possibilita a fiscalização direta
da Administração Pública e também, uma
garantia processual constitucional que se
exerce desse direito político mencionado. Ela
pode ter natureza preventiva, de modo a
prevenir que o ato aconteça gerando dano,
como também, regressiva, aplicada após o
cometimento do ato, anulando o ato indevido.
Ainda há a possibilidade de ação de natureza
corretiva da atividade administrativa, aqui o ato
já aconteceu, mas age para corrigir os que já
foram praticados há algum tempo, e por fim,
natureza supletiva da inatividade do poder
público, quando houver omissão, quando ela
deixa de praticar certos atos dos quais ela está
obrigada a praticar.
* Legitimação ativa: qualquer cidadão (art. 1º)
está sujeito a concorrer à legitimidade ativa,
www.cers.com.br
CARREIRA JURÍDICA 2014
Processo Civil
Maurício Cunha
seja cidadão brasileiro nato ou naturalizado, e
ainda, o português equiparado, no gozo dos
seus direito políticos, isto é, o eleitor. Exclui-se,
portanto, aqueles que tiverem suspensos ou
declarados perdidos seus direitos políticos. A
prova da cidadania é o título de eleitor ou
documento equivalente. Outros cidadãos
podem habilitar-se como litisconsortes ou
assistentes do autor (art. 6º, § 5º), ou assumir
o seu lugar em caso de desistência (art. 9º). O
Ministério Público é um deles. Urge lembrar
que a Súmula 365 do Supremo Tribunal
Federal entende que a pessoa jurídica não tem
legitimidade para propor ação popular.
* Legitimação passiva: os sujeitos passivos
da ação, segundo o art. 6º, § 2º, da Lei
4.717/65, são: as pessoas públicas ou
privadas, os autores e participantes do ato e os
beneficiários do ato ou contrato lesivo ao
patrimônio público. Lembrando que o Ministério
Público: funciona, em regra, como custos legis
(§ 4°), porém, o mesmo detém capacidade
para juntar documentos e pedido de provas
conforme entendimento do STJ:
“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL.
AÇÃO POPULAR. INOVAÇÃO
PROCESSUAL. IMPOSSIBILIDADE.
MINISTÉRIO PÚBLICO. CUSTUS LEGIS.
POSSIBILIDADE DE REQUERIMENTO DE
DILIGÊNCIAS PROBATÓRIAS.
PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO
REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A
orientação jurisprudencial do STJ é no
sentido de que o Ministério Público, mesmo
na qualidade de fiscal da lei, detém
legitimidade para a juntada de documentos
e para formular pedidos de produção de
provas que entender necessárias.
Precedente: RMS 27.455/DF, Rel. Ministra
LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, j.
3.11.2011). 2. Inviável a apreciação da tese
suscitada pelo agravante, por se tratar de
inovação em agravo regimental, estranha à
matéria posta no recurso especial e nas
contrarrazões. Precedentes: AgRg no
AREsp 275.268/AL, Rel. Ministro
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA,
julgado em 02/05/2013, DJe 16/05/2013;
AgRg nos EDcl no AREsp 176.691/RJ, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, j. 7.3.2013. 3. Agravo regimental
6
 CARREIRA JURÍDICA 2014
Processo Civil
Maurício Cunha

não provido” (AgRg no Resp 1333168/RJ , seguintes, sob pena de falta grave (art.16).
Rel. Mauro Campbell Marques, Segunda Outros legitimados (art.17).
Turma, p. 11.12.2013). O regime da coisa julgada é peculiar à
Dispositivos específicos no sentido de agilizar o natureza do direito tutelado (direito
andamento do processo: pena de transindividual) e à circunstância de ter sido
desobediência e penalidade administrativas defendido em juízo por substituto processual
(art. 7º, § único, art. 7º, § 1º, I, e art. 8º). (efeito erga omnes, secundum eventum litis,
art. 18).
* Sentença: Sendo de procedência, além de
decretar a invalidade do ato impugnado, deverá Súmula 101 STF. O mandado de segurança
condenar ao pagamento de perdas e danos os não substitui a ação popular.
responsáveis pela sua prática e os
beneficiários dele (art. 11) e condenar os réus Súmula 365 STF. Pessoa jurídica não tem
ao pagamento ao autor, das custas e demais legitimidade para propor ação popular.
despesas, bem como honorários (art. 12).
Sendo de improcedência, o autor só estará
sujeito ao ônus sucumbenciais em caso de
ficar reconhecida lide manifestamente
temerária, caso em que será condenado ao
pagamento do décuplo das custas (art. 13).
A sentença que extinguir o processo sem julgar
o mérito e a que julgar improcedente o pedido
estarão sujeitas a reexame necessário (art.
19), sem prejuízo do recurso de apelação, que
poderá ser interposto, não só pelo autor, como
também pelo MP e qualquer cidadão (art. 19, §
2º).

Cumpre ressaltar que a procedência do feito

gera a produção de efeitos de coisa julgada
erga omnes. Entretanto, segundo Alexandre
de Morais em seus ensinamentos leciona que
“se a ação popular for julgada improcedente
por ser infundada, a sentença produzirá efeitos
de coisa julgada erga omnes, permanecendo
válido o ato. Porém, se a improcedência
decorrer de deficiência probatória, apensar da
manutenção da validade do ato impugnado, a
decisão de mérito não terá eficácia de coisa
julgada erga omnes, havendo possibilidade de
ajuizamento de uma nova ação popular com o
mesmo objeto e fundamento, por prevalecer o
interesse público de defesa da legalidade e da
moralidade administrativas, em busca da
verdade real (Direito Constitucional, 9ª ed., São
Paulo, Atlas, 2001, p. 187).

O cumprimento da sentença seguirá o rito do

CPC e, caso nenhum dos legitimados o faça no
prazo de 60 dias da publicação da sentença
condenatória de segunda instância, o
representante do MP a promoverá nos 30 dias

7
www.cers.com.br