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Eduardo Vacovski2
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo demonstrar qual a verdadeira razão dos atrasos das
obras públicas no Brasil. Diante da grande discrepância entre o prometido e o
realizado de diversas obras no país, buscou-se neste estudo evidenciar de maneira
clara e transparente as inúmeras razões que provocam estes atrasos. Para a
realização deste estudo foi feita uma pesquisa explicativa, bibliográfica e
documental, onde foram consultados livros, revistas, jornais, redes eletrônicas e
materiais acessíveis ao público em geral e analisados 23 artigos de periódicos sobre
as obras do Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) do Governo Federal.
Assim após a leitura desta obra o leitor conseguirá identificar os vários estudos
existentes sobre atrasos e conseguirá identificar o que é verdade ou não sobre as
diversas justificativas de atrasos dadas pelos órgãos públicos ou empresas privadas.
De maneira geral os resultados obtidos neste artigo demonstraram que os atrasos
das obras públicas são causados pela falta de um planejamento adequado pelo
dono da obra e esta ingerência desencadeia uma série de outros atrasos que
impactam no prazo prometido de entrega das obras para a população. Também se
observou que através da aplicação das classificações e metodologias de análise de
atrasos é possível chegar o mais próximo possível das reais razões e causas dos
atrasos e assim poder atribuir responsabilidade aos verdadeiros culpados.
1
Aluno do curso de MBA em Administração Pública e Gerência de Cidades, pela UNINTER.
2
Especialista em Direito Processual Civil com ênfase em Litígios Públicos e Processo Coletivo pelo
Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar. Especialista em Direito Processual Civil incluindo
Metodologia do Ensino Superior pelo IBEJ, Graduado em Direito pela PUC - PR e Professor
Orientador de TCC no Centro Universitário UNINTER.
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1 INTRODUÇÃO
Diante do rápido crescimento econômico e populacional, principalmente das
metrópoles, o Brasil tem demandado grandes investimentos em infraestrutura, nos
seus mais variados setores.
Estes investimentos em infraestrutura ainda estão aquém do necessário,
fazendo com que o país se distancie dos principais concorrentes, tenha uma
competitividade do produto nacional reduzida e caia no ranking de competitividade
mundial (PEREIRA, 2015).
Mas, ainda que os recursos governamentais investidos não sejam suficientes,
para que o país, em matéria de infraestrutura, tenha um nível de competição mundial
equiparado a outros países, o Brasil tem sofrido muito com o mau gerenciamento e
com o mau uso dos recursos disponíveis, causando assim grandes atrasos nas
obras públicas. Um exemplo disso é o Programa de Aceleração do Crescimento -
PAC, um programa do governo Federal lançado em 2007, com o intuito de alavancar
o país em sua infraestrutura, onde havia uma previsão de ser concluído em 2014,
mas em pleno ano de 2016 apenas 2 dos 10 grandes projetos prometidos foram
entregues (MERGULHÃO, ALVES E BORGES, 2016).
O mau gerenciamento e uso dos recursos são causados por várias razões:
falta de planejamento governamental, sistemas de fiscalização falhos, corrupção,
improvisação, demagogia, falta de punição dos servidores relapsos, paralisações da
obra, má gestão, burocracia política e diversas outras razões (JAPUR E PONTE,
2013, GANDINI, 2014).
Dentro deste contexto surge a importância de criar o presente artigo, cujo
objetivo geral é explorar os reais motivos que fazem com que as obras públicas
atrasem. Com a finalidade de alcançar o objetivo geral, este trabalho terá os
seguintes objetivos específicos:
Demonstrar o que é uma obra pública e quais as etapas que a compõe;
Elencar as inúmeras razões que causam os atrasos das obras e
serviços, de acordo com os diversos autores pesquisados;
Analisar notícias e artigos relacionados ao Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) e descobrir quais os motivos que causaram o atraso das
obras abrangidas por este programa.
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ainda que haja uma vasta legislação que norteia a administração e o destino destes
recursos.
Este mau gerenciamento fica mais evidente no término de cada ano e no final
dos mandatos de cada governo, em todas as esferas públicas no âmbito municipal,
estadual e federal. Quando se divulgam os balanços de entregas de obras públicas,
o resultado é sempre negativo, ou seja, na maioria das vezes há obras inacabadas,
mau uso dos recursos destinados a estas obras, promessas não cumpridas e
milhares de justificativas não convincentes.
Dentro deste contexto, principalmente no que tange ao atraso no prazo de
entrega das obras públicas serão buscados elementos que possam indicar quais os
reais motivos destes atrasos nas obras públicas.
2.3 Atrasos
Stumpf (2000 apud Cruz, 2012) define atraso como sendo “um acontecimento
que origina um aumento do tempo necessário para realizar uma atividade e que
geralmente resulta em dias adicionais de trabalho ou em atrasos no início de uma
atividade”. Já Cruz (2012) complementa a definição dizendo que o atraso é a
“derrapagem do prazo de execução para além da data prevista no contrato ou para
além da data de conclusão das atividades críticas”.
Várias são as conceituações, classificações e metodologias sobre a causa
dos atrasos.
Bombig, Pinho e Gorczeski (2013) e Luders (2015) indicam que os atrasos
das obras são causados por projetos malfeitos, licitações irreais, aditamentos,
liminares, corrupção, má gestão, incompetência e legislação inadequada, falta de
inteligência, loteamentos errados e planejamento inadequado.
Há também a definição de que os atrasos são decorrentes da falta de:
planejamento governamental, dos sistemas de fiscalização falhos, da corrupção, da
improvisação, da demagogia, da falta de punição dos servidores relapsos, das
paralisações da obra, da má gestão, da burocracia política, da legislação brasileira e
da forma de contratação que é inferior a modelos de contratação existentes em
outros países (JAPUR E PONTE, 2013; GANDINI, 2014; SANTOS et al., 2002).
Trauner (1990 apud Cabrita, 2008) classificou os atrasos, quanto as suas
características, em: “desculpável / não desculpável”, “compensável / não
compensável”, “concorrente / não concorrente” e “crítico / não crítico”, conforme
demonstrado na figura 3.
O atraso é tido como desculpável quando a causa da sua origem está num
evento imprevisível que foge ao controle do empreiteiro, com isso ele pode solicitar
uma prorrogação de prazo de modo que possa finalizar o trabalho atrasado
(KRAIEM ET DIECCKMANN’S, 1988 apud CABRITA, 2008). Este tipo de atraso é
causado por: Incêndios; Cheias; Alterações por parte do dono do empreendimento;
Erros e omissões no caderno de encargos; Condições não previstas do local de obra
e estaleiros e Condições climáticas muito adversas.
Os atrasos não desculpáveis são eventos contidos no controle do empreiteiro
ou que são previsíveis. Como exemplos de atrasos não desculpáveis tem-se: Baixo
desempenho de um subempreiteiro; Entrega tardia de material por parte do
fornecedor; Falta de mão de obra.
Cabrita (2008, p. 8 e 9) descreve em detalhes o que são os atrasos
compensável/não compensável, concorrente/não concorrente e crítico/não crítico:
IV. Atraso crítico / não crítico - As atividades com atraso crítico são definidas
como atividades críticas e que representam um atraso que vai repercutir
diretamente no prazo final da obra. Nas atividades não críticas o
aparecimento de atrasos pode não ser tão condicionante, pois estas
atividades possuem folgas entre suas datas de início e conclusão dando-lhe
uma margem temporal para a execução sem afetar a duração total da obra.
Devido as múltiplas razões das causas dos atrasos, André (2010, p.22)
agrupou os atrasos de acordo com a origem deles. Assim há os atrasos
relacionados com os donos de obras, os atrasos relacionados com os empreiteiros,
os atrasos relacionados com o contrato, os atrasos relacionados com o projeto, os
atrasos relacionados com a fiscalização, os atrasos relacionados com as relações
institucionais, os atrasos relacionados com a mão de obra, os atrasos relacionados
com os equipamentos, os atrasos relacionados com os materiais e os atrasos
relacionados com fatores externos.
Cabrita (2008) num estudo sobre causas e efeitos dos atrasos na construção,
apontou os 5 principais efeitos dos atrasos: aumento dos custos da obra, aumento
da duração da obra, má imagem ao empreiteiro, desentendimento entre as partes
interessadas e aplicação de multas (figura 5). Assim observa-se a importância de
evitar ou mitigar os atrasos, visto que eles podem causar diversos prejuízos para o
empreiteiro e para o dono da obra.
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A partir destes resultados pode-se inferir que a maior parte dos atrasos são
relacionadas com o dono da obra e mais especificamente pela falta de planejamento
deste. No caso do Programa de Aceleração do Crescimento, o dono da obra é o
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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Gelsom Rozentino de. PT: Do transformismo ao poder. Ago 2015. UERJ -
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.niepmarx.com.br/MM2015/anais2015/mc82/Tc822.pdf>. Acesso em: 11
jul. 2016.
ALVES, Murilo Rodrigues. Vitrine do governo, apenas 16,8% das obras do PAC
foram concluídas. 06/04/2016. O Estado de São Paulo. Disponível em:
<http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,vitrine-do-governo--apenas-16-8das-
obras-do-pac-foram-concluidas,10000025067 > Acesso em: 22 mai. 2016.
ANDRÉ, Nuno Miguel Cardoso. Modelo de estimação do impacto dos atrasos nos
custos de um projecto. Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em
engenharia Civil. Out 2010. Instituto Superior Técnico. Universidade Técnica de
Lisboa. Disponível em:
<https://fenix.tecnico.ulisboa.pt/downloadFile/395142099171/Disserta%C3%A7%C3
%A3o%20de%20Mestrado.pdf> Acesso em: 01 mai.2016
BOMBIG, Alberto; PINHO, Angela; GORCZESKI, Vinicius. Por que tudo atrasa no
Brasil. 18 mai. 2013. Disponível em:
<http://revistaepoca.globo.com/tempo/noticia/2013/05/por-que-tudo-atrasa-no-
brasil.html> Acesso em: 19 mai. 2016.
BRASIL. Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993.
Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso
em: 22 abr. 16.
CRUZ, Ana Filipa de Oliveira Melo. Estudo dos atrasos em edificações correntes.
2012. Orientador: Nuno Miguel Curto Malaquias. Dissertação de Mestrado em
Engenharia Civil – Instituto Superior de Engenharia Coimbra. Disponível em:
<http://files.isec.pt/DOCUMENTOS/SERVICOS/BIBLIO/Teses/Tese_Mest_Ana-
Filipa-Cruz.pdf>. Acesso: em: 02 ago. 2016.
GIL, Antonio Carlos. Métodos e técnicas de pesquisa social. 6. ed. São Paulo: Atlas,
2008.
JAPUR, José Paulo Dorneles. Extensão do prazo de execução de obras públicas por
motivos alheios ao contratado e o incremento de custos de “administração de obra”.
Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. 2013. São Paulo.
Disponível em:
<http://www.jmleventos.com.br/arquivos/news/newsletter_adm_publica/arquivos/ANE
XO_3_5_03.pdf>. Acesso em: 22 mai. 2016.
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SANTOS, Adriana L. P. (1); GIANDON, André (2); TURRA, Frederico A.; SANTOS,
Aguinaldo dos (3). Crítica ao processo de contratação de obras públicas no Brasil. IX
Encontro Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído. Foz do Iguaçu – Paraná
– Brasil – 7 a 10 de maio de 2002.
ANEXOS
ANEXO 1
Construção
Mercado PINI 30/04/2009 x x x 3
Folha de São
Paulo 02/03/2010 x x x x 4
Folha de São
Paulo 02/03/2010 x x x 3
SETCARR 12/05/2010 x x x x x 5
Anuário Exame
Infraestrutura 01/10/2014 x x 2
Valor
Econômico 01/09/2015 x x x x x 5
G1 01/09/2015 x x x 3
G1 05/01/2016 x x x x x 5
Estadão 06/01/2016 x x x x 4
O Globo 07/01/2016 x x x x x x x 7
Veja 06/04/2016 x x 2
O Globo 06/04/2016 x x x x 4
Data
Notícia Periódico/Jornal Título do artigo