Bienes públicos

"Bienes públicos" son el género y sus clases o especies, los bienes del dominio público, los del
dominio privado, los afectados a servicios públicos y otras nuevas clases de bienes.

El Código Civil vigente contempla sólo dos clases: los que denomina "bienes del dominio
público"(Art. 1898) y los "bienes del dominio privado (Art. 1900) del Estado, pero no sólo en
la doctrina sino en nuestra propia legislación se van configurando otras clases que no suprimen
o sustituyen las categorías clásicas sino que las rectifican y completan el cuadro de los bienes
públicos.

Bienes del dominio público

Son bienes del dominio público los afectados al uso y goce directos de todos los miembros de
la comunidad. La denominación viene del Derecho administrativo francés, que conviene
mantener, reservando el nombre de "bienes públicos" que usa el Código Civil, para toda clase
de bienes del Estado.

Dada la característica fundamental de estos bienes, que es la de su afectación al uso común, las
facultades del Estado respecto de ellos no son las propias del derecho de propiedad sino las
que emanan del poder público: las de reglamentación, conservación y vigilancia, para asegurar
justamente el uso normal y común de esta clase de bienes.

En nuestro derecho vigente están incluidos y enumerados dichos bienes, pero el Art. 1898 se
remite expresamente a las ordenanzas generales o locales en cuanto a su uso o goce por los
particulares.

Bienes del dominio público por su naturaleza y por su destino

Las cosas son del dominio público por su naturaleza o por su destino. Por lo de "naturaleza",
significa simplemente que por sus condiciones naturales ciertas cosas se prestan o son aptas
para el uso común, por cuya razón se les confiere la cualidad jurídica de dominio público,
como los ríos, el mar territorial, etc.
En cuanto a los que son bienes del dominio público por su destino, se trata de cosas que bien
pudieran ser de apropiación privada, como la suerte de tierra ocupada por una calle o una plaza
que en nada se diferencia de la perteneciente a propietarios privados. Esta distinción no tiene
importancia como no sea para la desafectación, que es obviamente posible respecto de un bien
del dominio público que sólo lo era por su destino, como una calle o camino en desuso, en
tanto que sería impracticable e inconcebible que sea desafectado un río navegable o el espacio
aéreo, por ejemplo.

Afectación de bienes al dominio público

Afectación es el acto de poder público (constitucional, legislativo o administrativo) por el cual

se destina una cosa o bien al uso y goce común. Puede ser de carácter general o especial. Es
general cuando se afecta al uso común toda una categoría o clase de cosas o bienes, como las
"islas" o "todas las aguas que corren por cauces naturales"; y es especial cuando la afectación
recae sobre una cosa determinada, como las tierras de "Campo Grande" destinadas al uso
común por una ley del siglo pasado.

La afectación puede producirse de hecho. Si fuéramos a averiguar el origen de cada uno de los
bienes del dominio público, encontraríamos que en la gran mayoría, ellos no han sido
afectados por un acto concreto del poder público. Pero, en verdad, si la ley establece de
manera general que son del dominio público las cosas destinadas al uso común, será
simplemente una cuestión de hecho la de saber si una cosa determinada tiene tal destino, para
quedar sometida al régimen jurídico del dominio público.

Afectación de bienes de propiedad privada al dominio público

Si la cosa que se pretende afectar al uso común no pertenece al dominio privado del Estado o
de la Municipalidad sino a propietarios privados, es preciso proceder previamente a su
expropiación. No es admisible en nuestro Derecho público la llamada "expropiación indirecta"
que consiste en la apropiación de un bien privado por simple afectación al dominio público,
porque el precepto constitucional pertinente requiere la declaración por ley de la "causa de
utilidad pública o interés social". (Art. 109 C.N.).
El Art. 1907 del Código Civil que dispone: "Los puentes y caminos y cualesquiera otras
construcciones hechas a expensas de particulares en terrenos que les pertenezcan, son del
dominio privado de los particulares, aunque los dueños permitan su uso o goce a todos" y el
Art. 66 del Código Rural que establece: "Siempre que se desvíe o clausure un camino, el
terreno que resulte desocupado volverá a su dueño si fuese propiedad particular", contemplan
situaciones que corresponden más bien a servidumbres sobre propiedades privadas y no a
tierras que han pasado ser del dominio público, pues estas últimas no son susceptibles de
propiedad privada.

Servidumbre administrativa es también, a nuestro juicio, la franja de 10 metros de ribera que

por el Art. 2011 del Código Civil están obligados a dejar los propietarios limítrofes de "ríos y
canales que sirven a la comunicación por agua", franja en la cual no pueden hacer ninguna
construcción ni deteriorar el terreno en manera alguna.

Ocupación y concesión

Todo uso especial que exceda de la utilización común y normal de las cosas del dominio
público requiere permiso de la autoridad administrativa competente, estatal o municipal. Es lo
que se llama ocupación precaria del dominio público, como la instalación de kioscos en las
plazas, surtidores de combustible y estaciones de servicio en la vera de los caminos, represa en
las aguas públicas. La ocupación se justifica solamente en cuanto contribuya al mejor uso y
cumplimiento de la propia finalidad del dominio público. De ahí su carácter precario y la
revocabilidad del permiso sin indemnización, como consecuencia de tal precariedad, si no
existe o es falsa la causa invocada, la revocación podría ser atacada mediante la acción
contencioso-administrativa. En la concesión de servicio público existe generalmente no sólo
otorgamiento de la facultad propia de la Administración para explotar el servicio, sino también
para ocupar las cosas del dominio público en la medida necesaria para ese fin. Por tanto, la
utilización del dominio público mediante concesión, queda sujeta al régimen y corre la misma
suerte de la concesión de servicio que es lo principal. Tratándose de instituciones estatales o
municipales, empresas públicas especialmente, la autorización para la ocupación del dominio
público se les confiere, si no expresamente, implícitamente en cuanto sea necesaria para el
cumplimiento de los fines de su creación por ley u ordenanza.
Características jurídicas

Consecuencia directa de la afectación de los bienes del dominio público al uso común, es su
inenajenabilidad. Son bienes que están fuera del comercio (Art. 1897 C. Civil). La
enajenabilidad puede ser considerada absoluta en cuanto a los bienes que son del dominio
público por su naturaleza, y sólo relativa respecto de los que lo son por su destino, pues estos
últimos pueden ser enajenados previa desafectación.

Está implícita en la inenajenabilidad la inembargabilidad o imprescriptibilidad, pues de lo

contrario se llegaría a su apropiación por particulares, apartándolos del destino que les ha dado
la ley.

Derecho y jurisdicción correspondiente

El Derecho que rige es el Derecho administrativo, en su sentido específico de Derecho

exorbitante del Derecho privado. Algún aspecto ha sido señalado como susceptible de ser
regido por el Derecho privado, como el derecho a percibir los frutos y productos de los bienes
del dominio público. Pero esto es no sólo una rara excepción sino que además los frutos y
productos nada tienen que ver con el uso común que es lo esencial en el dominio público y,
por consiguiente, no empece al régimen general de Derecho administrativo.

La jurisdicción competente para todas las cuestiones que surjan del ejercicio del poder público
y los derechos de los particulares, tanto del uso normal como de la ocupación, es la
contencioso-administrativa. La autoridad resolverá todas esas cuestiones en la instancia
administrativa, incluso podrá hacer cesar por sí misma la ocupación, y los particulares tendrán
el derecho de recurrir a posteriori a los tribunales. Sin embargo, para hacer ejecutar la decisión
y proceder compulsivamente a la desocupación, la Administración tendrá que recurrir a los
tribunales por la vía de la acción de desalojo. La acción de indemnización de los particulares
por daños causados por mala conservación del dominio público, obligación a cargo del Estado
y de las Municipalidades, compete también a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Consideraciones acerca de ciertos bienes del dominio público

Algunos de los bienes enumerados en el Art. 1898 del Código Civil requieren ser objeto de
estudio especial. Los más importantes son:

a) Las aguas públicas, cuya inclusión en el dominio público tiene importancia especialísima no
sólo por lo avanzado que fue su régimen para la época de su adopción sino porque hasta el
presente sigue siendo lo fundamental del régimen de aguas en nuestro país. Expresa
textualmente el Art. 10 de la Ley 2559/05, que modifica el inc. b del Art. 1898, del Código
Civil: "los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces, así
como las aguas subterráneas". Es preciso admitir que debe existir alguna significación que
confiera sentido y alcance propios a la primera y a la segunda parte de la prescripción legal. La
única especificación posible es que la primera parte ("los ríos y sus cauces") se refiere a los ríos
navegables, en cuyo caso serían del dominio público no solamente las aguas sino también sus
cauces; y la segunda parte ("las aguas que corren por cauces naturales") alude a los ríos no
navegables, en cuyo caso serían del dominio público solamente las aguas y no sus cauces.
b)"Las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y
desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias", expresa el inc. c del
mismo Art. 1898. c) El Código Civil no incluye entre los bienes del dominio público el espacio
aéreo que, sin embargo, debe ser considerado como tal, en las condiciones siguientes. El
espacio aéreo municipal es el que se extiende sobre las calles, plazas, parques, etc., también del
dominio público municipal. Esta es la razón por la cual se exige permiso municipal para la
construcción de voladizos, balcones y salientes en los edificios, permiso que es otorgado con la
aprobación de los planos correspondientes.

Competencia en materia de dominio público

Para los principales bienes del dominio público las disposiciones vigentes son las siguientes:

a) La reglamentación del tránsito en las calles y caminos dentro del radio urbano, es de
competencia de la Junta Municipal. La vigilancia y ejecución del respectivo reglamento está a
cargo de la Dirección Municipal de Tránsito y la aplicación de sanciones por contravención en
la Capital, a los Juzgados Municipales de Faltas.
b) La policía de los ríos navegables y sus riberas está a cargo de la Prefectura Gral. de Puertos,
que tiene atribuciones para aplicar el Código de Navegación Fluvial y Marítima. La
Administración Nacional de Navegación y Puertos tiene por función "mantener la
navegabilidad de los ríos" y "administrar y operar todos los puertos de la República". c) La
reglamentación del uso del espacio aéreo para la navegación la tenemos en el Código
Aeronáutico. Su aplicación en la instancia administrativa compete a la Dirección Nacional de
Aeronáutica Civil.

Desafectación de bienes del dominio público

La desafectación es el acto del poder público (constituyente, legislativo o administrativo) por el

cual un bien del dominio público es excluido del uso común y pasa a formar parte del dominio
privado. Sólo es admisible respecto de los bienes que son del dominio público por su destino
(plazas, parques, caminos en desuso) y no de los que lo son por su naturaleza (aguas públicas,
espacio aéreo). Como la misma afectación, no requiere formalidad especial: una autorización
para enajenar equivaldría a la desafectación. Pero no lo contrario: la simple desafectación no
valdría como autorización para enajenar, porque sólo significaría que ha pasado a pertenecer al
dominio privado. El requisito esencial está en la competencia: la desafectación debe ser
dispuesta por el mismo órgano del poder público que dispuso la afectación o bajo cuya
jurisdicción se encuentre el bien del dominio público de que se trate.

Bienes del dominio privado

Pertenecen al dominio privado de la Administración todas las cosas o bienes que no teniendo
una afectación especial, sirven para la realización de los diversos servicios a su cargo. El Art.
1900 los enumera: a) las islas que se forman en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no
pertenezcan a particulares b) los terrenos situados dentro de los límites de la República que
carezcan de dueños c) los minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado
natural, con excepción de las sustancias pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y
aprovechamiento de estas riquezas se regirán por la legislación especial de minas. d) los bienes
vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren intestadas o sin herederos, según las
disposiciones de este Código y e) los bienes del Estado no comprendidos en el artículo anterior
o no afectados al servicio público.
Estos bienes los posee la Administración al igual que los particulares, pero están sometidos a
reglamentaciones y restricciones que son del Derecho administrativo. De la primera
proposición se suele deducir la conclusión de que son enajenables, prescriptibles y
embargables. Nada más engañoso, sin embargo. Hay que someterlo a una radical revisión.

Precisiones sobre la enajenabilidad, prescriptibilidad y embargabilidad.

Se ha visto anteriormente que a diferencia de las personas a quienes en Derecho privado les
está permitido todo lo que no está prohibido, las autoridades sólo están facultadas para los
actos legalmente autorizados. No pueden enajenar bienes públicos bajo la alegación de que no
les está prohibido. La autorización para enajenar puede ser especial o general, Lo más común
es que sea general, porque si se exigiera que fuese especial para todos los casos se serian poco
menos que paralizadas ciertas actividades de la Administración. Tal es el caso de la empresa
pública que con sola concesión de personalidad jurídica queda autorizada a realizar en general
actos de Derecho privado, de los comprendidos dentro de su finalidad o giro de negocios se
entiende, porque si la enajenación fuese con otro objeto requeriría autorización especial por
ley, si ya no estuviese prevista en la ley orgánica el ente. La presciptibilidad de los bienes del
dominio privado es más que dudosa, porque no podrían llegar a ser por usucapión propiedad
de personas privadas los bienes para cuya enajenación se requiere, como acabamos de ver,
autorización legal. La Imprescriptibilidad de tierras fiscales y municipales ha sido dispuesta por
ley del 6 de noviembre de 1908, se haya prescrita en el Art. 1904 del Código Civil. Más, por lo
que llevamos dicho, cabe afirmar que todos los bienes fiscales y municipales son
Imprescriptibles. En cuanto a la embargabilidad, la cuestión es más complicada. La Ley O.
Municipal admite el embargo de bienes del dominio privado no afectados a servicios
municipales, los que pueden ser objeto de ejecución si la deuda no es pagada dentro de los
doce meses (Art. 235), término evidentemente relacionado con la ejecución del presupuesto
municipal o la previsión de crédito para el pago. Lo que interfiere decisivamente en esta
cuestión es, en efecto, el régimen presupuestario tanto municipal como fiscal que no permite
efectuar pagos no previstos en la ley u ordenanza de presupuesto. Y si la falta de pago está
justificada, es más que problemática la posibilidad legal del embargo, al menos contra el Fisco.
Tierras fiscales y municipales

Son bienes del dominio privado del Estado, según el Art. 1900 del Código Civil, "los terrenos
situados dentro de los límites de la República que carecen de dueños", y que estén situadas
fuera del radio urbano municipal, hay que agregar, porque pertenecen a la Municipalidad
conforme a la Ley 1294 las que están situadas "en las zonas urbanas y suburbanas que carezcan
de dueño" (Art. 109 inc. b). Hay que precisar también que debe ser "dentro de los límites del
radio urbano", porque si fuera dentro de los "límites del distrito" municipal que coincide con
los de la división política, se abarcaría todo el territorio y no habrían tierras fiscales.

Pertenecen al patrimonio del INDERT las tierras destinadas a colonización, originalmente

conferidas al IBR conforme a la Ley del Estatuto Agrario. Tanto el Estado como las
Municipalidades y el INDERT pueden reivindicar las tierras que les pertenecen aun cuando no
pudieran exhibir títulos, pues éstos consisten justamente en la inexistencia de los propietarios
privados. Conviene sin embargo que las identifiquen y que se hagan de títulos, lo que pueden
obtener mediante mensuras judiciales con citación por edictos a los posibles propietarios e
inscribiendo la mensura aprobada en la Dirección General de los Registros Públicos.

Con todo, es de advertir que si posteriormente se presentan propietarios privados con títulos,
éstos podrán reivindicar sus tierras, si antes no se los ha excluido mediante la prescripción,
porque en el estado actual de nuestra legislación no se pierde el derecho de propiedad por el
simple abandono.

Derecho y jurisdicción competente.

Los bienes del dominio privado se rigen como su propio nombre lo indica, por el Derecho
Privado. Su reglamentación y las limitaciones son, "más bien derogaciones del Derecho Civil,
desviaciones del Derecho común exigidas por las circunstancias a las cuales se trata de
atender", limitaciones impuestas sobre todo por los principios fundamentales que rigen en la
Administración pública sin dejar de ser Derecho privado.

Consecuentemente, la jurisdicción competente en materia de bienes del dominio privado es la

común ordinaria, a no ser que se trate de institutos de Derecho Administrativo, como es la
adjudicación de Lotes a por el Estatuto respectivo.
Adquisición de bienes por expropiación

La expropiación es un medio extraordinario para la adquisición de bienes, para ser

incorporados a cualquiera de las categorías que hemos estudiado como para otros fines, como
se verá enseguida.

Hay diferencias importantes en la materia entre la Constitución de 1870 y las tres últimas. La
de 1844 no contiene disposición alguna al respecto. Causa de expropiación es en la de 1870 la
utilidad pública (Art, 19) en lugar de necesidad pública exigida por otras Constituciones más
atadas a la doctrina liberal individualista de la época. Es fácil advertir que el concepto de
"necesidad pública" es más restringido, siendo aplicable en rigor a muy pocos casos, como
apertura de caminos y calles, tendido de ferrocarriles, requisa en tiempo de guerra).

Ambos conceptos coinciden sin embargo en la especificación de "pública", significando que

los bienes expropiados deben ser para la Administración pública. Pero han surgido en nuestro
tiempo problemas para cuya solución se requieren bienes que tendrán otro destino, como los
beneficiarios de la reforma agraria, que es el ejemplo típico. Esta es "causa de utilidad social",
prevista en la Constitución de 1940 (Art, 21). La de 1.967 y la vigente de 1992 que recogen los
dos conceptos: "causa de utilidad pública o de interés social" (Art. 109).

Difieren también en la forma y época de la indemnización. En tanto que la Constitución de

1870 prescribía "previa indemnización" la de 1940, se remite a la ley de expropiación "que
determinará la forma de indemnización". Y, también las de 1967 y 1992, a la ley que
"garantizará el previo pago de una justa indemnización". Se trata principalmente de resolver el
problema aludido más arriba, estableciendo plazos para el pago de la indemnización debida a
los terratenientes y hacer posible de este modo el pago también a plazos por los adquirentes
beneficiarios de lotes. El Estatuto Agrario vigente establece distintos plazos según se trate o no
de latifundios improductivos.

Si no se efectuara el pago dentro de los plazos, no habría "justa indemnización" y podría ser
declarada inconstitucional la expropiación.
Sólo que, siendo imposible devolver las tierras ya ocupadas y cultivadas por los adjudicatarios
de lotes, lo procedente sería la acción de indemnización por daños autorizados en el Art. 39
C.N.

Otra cuestión más se plantea, de carácter constitucional y administrativo al mismo tiempo. Las
tres sucesivas Constituciones exigen la declaración por ley de la causa de utilidad pública o
social y la indemnización. Pero en la expropiación hay en realidad tres momentos o fases: la
declaración o calificación de la causa, la expropiación propiamente dicha y la indemnización.
¿No podría la ley calificar de manera general la causa, determinando taxativamente los bienes
que quedan comprendidos en ella, y autorizando al P. Ejecutivo o a la Municipalidad para
aplicarla en cada caso concreto, lo mismo que la indemnización que también está a cargo de la
autoridad administrativa?

Así lo establece la Ley del Estatuto Agrario para la expropiación de tierras destinadas a
colonización, el Dto. Ley N° 40/54 para "las fracciones de tierras privadas que quedaren
afectadas por las obras viales y el ensanche de rutas y caminos" y el Código Aeronáutico para el
asiento y ampliación de aeropuertos.

Las citadas leyes no han sido impugnadas por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema hasta
el presente. Podría ser atacado el sistema por inconstitucional si la calificación legal no es
suficientemente taxativa sino ilimitada o indefinida, de manera que incurran en la prohibición
constitucional de delegación de facultades extraordinarias (Art. 40 C.N.). y desde luego, la
expropiación por la autoridad administrativa puede ser atacada de ilegalidad si no se ciñe
estrictamente a los casos y situaciones previstos en la ley.

Por último, la jurisdicción competente para la fijación de la indemnización. Dentro del

procedimiento general para la expropiación establecido en el Estatuto Agrario, el Art. 102 del
mismo prescribe que: " Se establecerá el monto de la indemnización a partir de un acuerdo
entre partes, en procedimiento sumario ante el organismo de aplicación. Si en el plazo de 30
días hábiles, contados desde la primera actuación, las partes no arribasen y formalizasen por
escrito un acuerdo, cualquiera de ellas podrá demandar la fijación judicial del precio, ante el
Juez de la Instancia en lo Civil de Turno, ante la circunscripción judicial que por la ubicación
del inmueble corresponda".
 Introducción
Entre los medios necesarios para el cumplimiento de las funciones estatales entre ellos se
encuentran los bienes públicos.

"Bienes públicos" son el género y sus clases o especies, los bienes del dominio público, los del
dominio privado, los afectados a servicios públicos y otras nuevas clases de bienes. El Código
Civil vigente contempla sólo dos clases: los que denomina "bienes del dominio público"(Art.
1898) y los "bienes del dominio privado (Art. 1900) del Estado.

Son bienes del dominio público los afectados al uso y goce directos de todos los miembros de
la comunidad. Las cosas son del dominio público por su naturaleza o por su destino.

Los bienes pueden ser sujetos de afectación., consecuencia directa de la afectación de los
bienes del dominio público al uso común, es su inenajenabilidad.

También pueden ser pasibles de desafectación que es el acto del poder público (constituyente,
legislativo o administrativo) por el cual un bien del dominio público es excluido del uso común
y pasa a formar parte del dominio privado.

Pertenecen al dominio privado de la Administración todas las cosas o bienes que no teniendo
una afectación especial, sirven para la realización de los diversos servicios a su cargo. Los
bienes del dominio privado se rigen como su propio nombre lo indica, por el Derecho
Privado.
 CONCLUSIÓN
La denominación de bienes del dominio público viene del Derecho administrativo francés, que
conviene mantener, reservando el nombre de "bienes públicos" que usa el Código Civil, para
toda clase de bienes del Estado. En nuestro derecho vigente están incluidos y enumerados
dichos bienes, pero el Art. 1898 se remite expresamente a las ordenanzas generales o locales en
cuanto a su uso o goce por los particulares.

Se clasifican por du naturaleza, por lo de "naturaleza", significa simplemente que por sus
condiciones naturales ciertas cosas se prestan o son aptas para el uso común, por cuya razón se
les confiere la cualidad jurídica de dominio público, como los ríos, el mar territorial, etc. Como
también por su destino; se trata de cosas que bien pudieran ser de apropiación privada, como
la suerte de tierra ocupada por una calle o una plaza que en nada se diferencia de la
perteneciente a propietarios privados.

Afectación es el acto de poder público (constitucional, legislativo o administrativo) por el cual

se destina una cosa o bien al uso y goce común. Puede ser de carácter general o especial. Es
general cuando se afecta al uso común toda una categoría o clase de cosas o bienes, y es
especial cuando la afectación recae sobre una cosa determinada.

La enajenabilidad puede ser considerada absoluta en cuanto a los bienes que son del dominio
público por su naturaleza, y sólo relativa respecto de los que lo son por su destino, pues estos
últimos pueden ser enajenados previa desafectación.

Los bienes privados descriptos en el Art. 1900 del C.C.P poseen la Administración al igual que
los particulares, pero están sometidos a reglamentaciones y restricciones que son del Derecho
administrativo. La jurisdicción competente en materia de bienes del dominio privado es la
común ordinaria, a no ser que se trate de institutos de Derecho Administrativo.
 Universidad Nacional de Asunción

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales

Derecho Administrativo
Tema: Bienes Públicos y Privados del Estado

Alumno: Ronaldo Simeón Gaete Guerrero

C.I.No 6.794.866

Fecha: 29/03/2017

Profesor: Abog. Enrique Mongelós Aquino

Catedra: Quinto Semestre Segunda Sección T.N

 Bibliografía
Villagra Maffiodo, Salvador – Principios del Derecho Administrativo; segunda edición
2008.