Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 10334646

OPINIÓN Nº 078-2017/DTN

Entidad: Miguel Estefano Blaskovic Huayta

Asunto: Liquidación del contrato de obra

Referencia: Comunicación S/N recibida el 31.ENE.2017

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Miguel Estefano Blaskovic Huayta

consulta sobre la liquidación del contrato de obra en el marco de lo dispuesto por la
anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados
entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo
dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado, Ley N°
30225 y la Tercera Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran vinculadas
a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”)1; por tanto,
serán absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “¿Existe alguna formalidad prevista en la LCE y/o el RLCE para la formulación
de observaciones a la liquidación presentada por una entidad pública y/o
contratista? En el caso de las observaciones que pueden presentar las entidades
públicas ¿Deben ser emitidas mediante resolución firmada por la máxima
autoridad o también pueden ser efectuadas mediante carta y/u oficio? ¿Quién es
el funcionario competente para suscribir las observaciones planteadas a una
liquidación efectuada por un contratista y cómo se puede verificar esta
competencia?” (sic).

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que, una vez realizada la recepción de la obra,
correspondía iniciar el procedimiento de liquidación del contrato, el mismo que
puede definirse2 como un proceso de cálculo técnico, bajo las condiciones
normativas y contractuales aplicables, que tiene por finalidad determinar,
principalmente, el costo total de la obra y el saldo económico que pueda existir a
favor o en contra de alguna de las partes.

Ahora bien, el primer párrafo del artículo 211 del Reglamento desarrollaba el
procedimiento de liquidación de obra, precisando en su primer párrafo que “El
contratista presentará la liquidación debidamente sustentada con la
documentación y cálculos detallados, dentro de un plazo de sesenta (60) días o el
equivalente a un décimo (1/10) del plazo vigente de ejecución de la obra, el que
resulte mayor, contado desde el día siguiente de la recepción de obra. (…)” (El
subrayado es agregado).

Como se aprecia, el contratista debía presentar la liquidación de obra con el sustento

adecuado; es decir, con la documentación y los cálculos detallados que justifiquen
su contenido.

En esa medida, la liquidación del contrato de obra debía contener todos los
conceptos que formaban parte del costo total de la misma, tales como: las
valorizaciones, los reajustes, los mayores gastos generales, la utilidad, los
impuestos que afectaban la prestación, las penalidades aplicables al contratista, los
adelantos otorgados y sus amortizaciones, entre otros conceptos, los cuales debían
estar debidamente sustentados con la documentación y los cálculos detallados que
correspondieran3.

2.1.2 Dicho lo anterior, cabe señalar que la parte final del primer párrafo del artículo 211
del anterior Reglamento establecía que, dentro del plazo máximo de sesenta (60)
días de recibida, la Entidad debía pronunciarse, ya sea observando la liquidación
presentada por el contratista o, de haberlo considerado pertinente, elaborando otra.

Asimismo, la Entidad podía elaborar la liquidación del contrato de obra cuando el

contratista no hubiera cumplido con presentarla en el plazo correspondiente; en
dicho supuesto, la Entidad debía notificar la liquidación al contratista para que éste
se pronunciara dentro de los quince (15) días siguientes4.

En esa línea, el citado artículo, en su tercer párrafo, disponía que la liquidación

quedaba consentida cuando, practicada por una de las partes, no fuera observada
por la otra, dentro del plazo fijado; precisando, en su cuarto párrafo, que en el caso

2
SALINAS SEMINARIO, Miguel. Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidaciones de Obra, Lima:
Instituto de la Construcción y Gerencia (ICG), 2003, 2º edición, pág. 44.
3
Cabe precisar que, si bien el artículo 213 del anterior Reglamento señalaba que “Con la liquidación, el
contratista entregará a la Entidad los planos post construcción y la minuta de declaratoria de fábrica o la
memoria descriptiva valorizada, según sea el caso, (…)” (el subrayado es agregado), dichos documentos
no formaban parte de la liquidación de obra, puesto que constituían documentos adicionales que debía
presentar el contratista como condición para el pago del monto de la liquidación a su favor.

4
De conformidad con lo señalado en el segundo párrafo del artículo 211 del anterior Reglamento.
 3

que una de las partes observara la liquidación presentada por la otra, ésta debía
pronunciarse dentro de los quince (15) días de haber recibido la observación, de no
hacerlo, se tenía por aprobada la liquidación con las observaciones formuladas.

Como se advierte, las disposiciones de la anterior normativa de contrataciones del

Estado permitían que tanto la Entidad como el contratista observaran la liquidación
presentada por su contraparte, sin precisar los parámetros que debían cumplirse para
sustentar la observación.

En ese sentido, aun cuando la anterior normativa de contrataciones del Estado no

haya establecido los parámetros para fundamentar las observaciones a la
liquidación, resultaba razonable que la Entidad o el contratista formulara su
observación dentro del plazo previsto, sustentándola -cuando fuera el caso- con la
documentación y los cálculos detallados que justifiquen su contenido5.

2.1.3 De otro lado, debe indicarse que si bien el numeral 1) del artículo 5 del anterior
Reglamento establecía que el Titular de la Entidad era el funcionario competente
para aprobar, autorizar y supervisar las contrataciones de la Entidad; el segundo
párrafo del artículo 5 de la anterior Ley precisaba que el Titular de la Entidad podía
delegar, mediante resolución, las funciones de su competencia, con excepción de
“(…) la aprobación de exoneraciones, la declaración de nulidad de oficio y las
autorizaciones de prestaciones adicionales de obra y otros supuestos que se
establezcan en el Reglamento”.

Asimismo, el primer párrafo del artículo 6 de la anterior Ley señalaba que “Cada
Entidad establecerá en su Reglamento de Organización y Funciones u otros
instrumentos de organización, el órgano u órganos responsables de programar,
preparar, ejecutar y supervisar los procesos de contratación hasta su culminación,
debiendo señalarse las actividades que competen a cada funcionario, con la
finalidad de establecer las responsabilidades que le son inherentes.”

De esta manera, la formulación de observaciones a la liquidación de un contrato de

obra podía recaer en el Titular de la Entidad -el cual podía delegar dicha labor,
debido a que no tenía carácter indelegable- o haber sido asignada a otra unidad
orgánica, de forma expresa, por las normas de organización interna de la Entidad.

2.1.4 Al respecto, debe indicarse que el segundo párrafo del artículo 42 de la anterior
Ley, al referirse al pronunciamiento que debía emitir la Entidad acerca de la
liquidación presentada por el contratista, precisaba que “De no emitirse resolución
o acuerdo debidamente fundamentado en el plazo antes señalado, la liquidación
presentada por el contratista se tendrá por aprobada para todos los efectos
legales.”

No obstante ello, considerando que la formulación de observaciones a la liquidación

de un contrato de obra presentada por el contratista, podía ser realizada por el
Titular de la Entidad, por el funcionario a quien se le hubiera delegado dicha labor
o por la unidad orgánica señalada en las normas de organización interna de la
Entidad, según fuera el caso; dicha labor podía efectuarse mediante un documento
que reuniera los requisitos previstos en el artículo 3 de la Ley 27444, Ley del

5
Teniendo en consideración que el segundo párrafo del artículo 42 de la anterior Ley hacía referencia a una
resolución o acuerdo debidamente fundamentado.
 4

Procedimiento Administrativo General6 cuando el funcionario competente no

emitía los actos administrativos propios de su función a través de resoluciones o
acuerdos.

2.2 “Considerando el análisis que debe contener una liquidación (debidamente

documentada y con los cálculos detallados según establece el artículo 211 del
RLCE aplicable al presente caso) ¿Una observación debe estar igualmente
sustentada y con los cálculos detallados?” (sic).

2.2.1 Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, aun cuando la anterior normativa
de contrataciones del Estado no haya establecido los parámetros para fundamentar
las observaciones a la liquidación, resultaba razonable que la Entidad o el
contratista, cuando fuera el caso, sustentara su observación con la documentación
y los cálculos detallados que justifiquen su contenido.

2.3 “En relación con lo anterior, independientemente de la parte que haya elaborado
la liquidación ¿Las observaciones que se formulen a una liquidación deben
refutar técnicamente lo expuesto en esta o basta con que solo se indiquen las
observaciones sin necesidad de sustentarlas técnicamente?” (sic).

2.3.1 Tal como se indicó al absolver las consultas anteriores, las disposiciones de la
anterior normativa de contrataciones del Estado permitían que tanto la Entidad
como el contratista observaran la liquidación presentada por su contraparte, sin
precisar de qué manera podía fundamentarse la observación, ni bajo que parámetros
debía realizarse esta última.

Sin perjuicio de ello, correspondía que la formulación de observaciones fuera

realizada de tal manera que pudiera conocerse el extremo de la liquidación que se
cuestionaba, procurando adjuntar la documentación y los cálculos detallados que
justifiquen su contenido, cuando fuera el caso.

6
“Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:

1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.

2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que
pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan
las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra
finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una
facultad no genera discrecionalidad.

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y

conforme al ordenamiento jurídico.

5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación.”
 5

2.4 “En caso sea necesario que las observaciones a una liquidación deban tener un
sustento técnico y que se haya cumplido con el procedimiento previsto en el RLCE
¿La ausencia y/o inexistencia de este sustento técnico determina las
observaciones no han sido presentadas y, por tanto, el consentimiento de la
liquidación? ¿Las observaciones sin sustento técnico pueden luego ser ampliadas
y/o subsanadas en fecha posterior a la notificación inicial de las observaciones?”
(sic).

2.4.1 Tal como se indicó al absolver las consultas anteriores, aun cuando la anterior
normativa de contrataciones del Estado no haya establecido los parámetros para
fundamentar las observaciones a la liquidación, resultaba razonable que la Entidad
o el contratista, cuando fuera el caso, sustentara su observación con la
documentación y los cálculos detallados que justifiquen su contenido. Sobre el
particular, debe señalarse que la citada normativa no contemplaba la posibilidad de
que, una vez efectuadas las observaciones, las partes pudieran ampliarlas y/o
complementarlas.

No obstante lo antes señalado, la supuesta deficiencia o inexistencia del sustento

técnico no tenía como consecuencia que las partes consideraran como no
presentadas las observaciones formuladas a la liquidación de obra7.

En ese sentido, el quinto párrafo del artículo 211 del anterior Reglamento disponía
que, “En el caso de que una de las partes no acoja las observaciones formuladas
por la otra, aquélla deberá manifestarlo por escrito dentro del plazo previsto en el
párrafo anterior. En tal supuesto, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes,
cualquiera de las partes deberá solicitar el sometimiento de esta controversia a
conciliación y/o arbitraje.”

De conformidad con lo expuesto, dentro de los quince (15) días siguientes a la

recepción de las observaciones a la liquidación, la Entidad o el contratista, según
fuera el caso, podía oponerse a la observación formulada, cuestionando su
fundamentación y/o los parámetros bajos los que fue realizada; en cuyo caso,
correspondía que la parte interesada sometiera la solución de dicha controversia a
los mecanismos que para tal efecto contemplaba la anterior normativa de
contrataciones del Estado.

3 CONCLUSIONES

3.1 Aun cuando la anterior normativa de contrataciones del Estado no haya establecido
los parámetros para fundamentar las observaciones a la liquidación, resultaba
razonable que la Entidad o el contratista formulara su observación dentro del plazo
previsto, sustentándola -cuando fuera el caso- con la documentación y los cálculos
detallados que justifiquen su contenido.

3.2 La formulación de observaciones a la liquidación de un contrato de obra podía

recaer en el Titular de la Entidad -el cual podía delegar dicha labor, debido a que
no tenía carácter indelegable- o haber sido asignada a otra unidad orgánica, de
forma expresa, por las normas de organización interna de la Entidad.

7
Cabe señalar que, el artículo 211 del anterior Reglamento en ninguno de sus extremos contemplaba dicha
consecuencia.
 6

3.3 Considerando que la formulación de observaciones a la liquidación de un contrato

de obra presentada por el contratista, podía ser realizada por el Titular de la Entidad,
por el funcionario a quien se le hubiera delegado dicha labor o por la unidad
orgánica señalada en las normas de organización interna de la Entidad, según fuera
el caso; dicha labor podía efectuarse mediante un documento que reuniera los
requisitos previstos en el artículo 3 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General cuando el funcionario competente no emitía los actos
administrativos propios de su función a través de resoluciones o acuerdos.

3.4 Correspondía que la formulación de observaciones fuera realizada de tal manera

que pudiera conocerse el extremo de la liquidación que se cuestionaba, procurando
adjuntar la documentación y los cálculos detallados que justifiquen su contenido,
cuando fuera el caso.

3.5 La supuesta deficiencia o inexistencia del sustento técnico no tenía como

consecuencia que las partes consideraran como no presentadas las observaciones
formuladas a la liquidación de obra. En esa medida, dentro de los quince (15) días
siguientes a la recepción de las observaciones a la liquidación, la Entidad o el
contratista, según fuera el caso, podía oponerse a la observación formulada,
cuestionando su fundamentación y/o los parámetros bajos los que fue realizada; en
cuyo caso, correspondía que la parte interesada sometiera la solución de dicha
controversia a los mecanismos que para tal efecto contemplaba la anterior
normativa de contrataciones del Estado.

Jesús María, 10 de marzo de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa

MAMV/.