Educar para el mercado

Daniel Filmus
(Compilador)

Sandra Carli, Diego Hurtado,

Alberto Kornblihtt, Graciela Morgade,
Marta Novick, Víctor Santa María
y Ernesto villanueva

Educar para el mercado

Escuela, universidad y ciencia en tiempos
de neoliberalismo
catalogación PRESENTACIÓN
Nicolás Trotta

© Daniel Filmus, 2017

© Editorial Octubre, 2017
© UMET, 2017
© CITRA, 2017

Diseño de tapa: Peter Tjebbes

Diseño de interior: Verónica Feinmann
Corrección: Xxxx Xxxxxxxx
Editorial Octubre
Sarmiento 2037 • C1044AAE • Buenos Aires, Argentina
www.editorialoctubre.com.ar
Impreso en Argentina.
Queda hecho el depósito que prevé la Ley 11723.
Todos los derechos reservados.
Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida
sin permiso escrito del editor.
En el año 2012, por primera vez en la historia del sistema uni-
versitario de la Argentina, los trabajadores tuvieron la posibi-
lidad de fundar su propia universidad. Un sueño promovido a
partir del esfuerzo de más de una década del Sindicato Único
de Trabajadores de Edificios de Renta y Horizontal (SUTERH),
que se transformó en una construcción colectiva de la que par-
ticipan más de cincuenta organizaciones sindicales.
El surgimiento de la Universidad Metropolitana para la
Educación y el Trabajo (UMET) es un aporte a la diversidad de
un sistema universitario que se consolidó en los últimos años
con la creación de nuevas universidades nacionales en distin-
tos territorios del país, apuntando su esfuerzo a la democrati-
zación del acceso a la educación superior de los trabajadores
y sus hijos.
La construcción de una nueva pedagogía universitaria
que reconozca la pluralidad del capital educativo y cultural de
sus estudiantes y permita la adquisición de saberes y valiosos
conocimientos, es una responsabilidad cotidiana. Entender y

EDUCAR PARA EL MERCADO | 7

pensar, el doble carácter de trabajador y estudiante de nues-
tra población se presenta como fundamental en la construc-
ción de trayectorias educativas que permitan compatibilizar
las múltiples tareas de nuestros trabajadores que asumen el
desafío de estudiar una carrera universitaria para transformar
sus vidas y sus entornos.
Pero una universidad y un movimiento obrero argentino,
actor central en el desarrollo de nuestra nación, también
deben asumir el compromiso de generar conocimiento y par-
ticipar del modelo científico tecnológico nacional. En ese sen-
tido, y apenas transcurridos dos años de vida de la UMET, se
decidió avanzar en la creación del Centro de Innovación de los
Trabajadores (CITRA), otra instancia institucional inédita en
nuestro país.
El CITRA es un centro que funciona bajo la dependen-
cia del CONICET, la UMET y un colectivo de más de medio
centenar de sindicatos que asumen el desafío de debatir las
implicancias de los procesos tecnológicos de la Argentina.
Por primera vez los gremios participan en el gobierno de un
Centro de estas características, que los reconoce como suje-
tos vitales en la creación de conocimiento y no como meros
objetos de estudio.
El debate de la sustentabilidad del empleo, la adminis-
tración de los tiempos y procesos tecnológicos, la mejora de
las condiciones de trabajo y la construcción de información
y estudios para defender al sector del trabajo son los ejes de
acción del CITRA.
La emergencia de un subsector en el sistema científico
nacional, el subsector de los trabajadores, repercutirá positi-
vamente en todo el país. Permitirá mejorar el impacto y vin-
culación de los procesos tecnológicos en nuestro crecimiento
económico, visualizándose como herramienta para aumen-
tar la inversión del sector del capital en los procesos de I+D,
que aún es escasa. Este último punto es central para lograr
un desarrollo permanente, con equidad. No hay otro camino
8 | DANIEL FILMUS
para la consolidación de nuestra soberanía que el transitar
conjunto del Estado y los sectores del trabajo y el capital.
No casualmente el primer libro que produce el CITRA,
en coedición con nuestra hermana Editorial Octubre, apunta
a dar el debate en un terreno fundamental (el de la educa-
ción y la ciencia) y en un momento clave (cuando se pretende
convertir a ambas en variables de ajuste del proyecto de una
Argentina agro-exportadora).
Los autores convocados para aportar a esta polémica lo
hacen desde sus respectivos saberes y experiencias, pero con-
vergen a la hora de identificar uno de los peligros más serios
que conlleva este modelo neoliberal que actualmente nos
gobierna: el de subordinar la educación y la ciencia a un plan
de inserción en el mercado mundial que responde o coincide
demasiado con los intereses de los organismos de financia-
miento y el poder concentrado de las corporaciones.
Esa política, que fomenta la desigualdad condenando
a la mayoría del pueblo a una educación precaria, es la que
queremos discutir. Convencidos como estamos de que solo
mediante una asignación democrática del conocimiento
podremos alcanzar un futuro de crecimiento, progreso y justi-
cia social para todos los argentinos.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 9
PRÓLOGO
Daniel Filmus

El final del primer año del gobierno de Mauricio Macri encon-

tró a los dos ministerios que se dedican a la producción y
distribución del conocimiento con sus edificios “ocupados”,
producto de las medidas de lucha dispuestas por sus traba-
jadores. El Ministerio de Educación y Deportes fue tomado
como respuesta al desmantelamiento de los programas nacio-
nales educativos que tenían como objetivo mejorar la calidad
del trabajo escolar y generar mayores niveles de igualdad y
cohesión al sistema educativo nacional. También participaron
de la medida de fuerza los capacitadores del Instituto Nacio-
nal de Formación Docente (INFOD) que vieron amenazada su
fuente laboral al disponerse el cierre de la formación nacional
de posgrado para maestros y profesores que el Instituto lleva
adelante a lo largo y ancho del país.
En el caso del Ministerio de Ciencia y Tecnología, la “toma”
fue realizada por investigadores que, a pesar de haber reunido
todos los requisitos exigidos para su selección como ingre-
santes del CONICET y ser recomendados por las comisiones

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evaluadoras, fueron excluidos de la posibilidad de acceso a la
Carrera de Investigador Científico (CIC). De esta manera, se
dejaba de cumplir con los objetivos de expansión del número
de investigadores propuestos en el Plan Argentina 2020 apro-
bado oportunamente por el propio ministerio con la participa-
ción del conjunto de la comunidad científica.
En ambos casos, la lucha de los trabajadores tuvo conquis-
tas parciales. Aunque un conjunto de programas educativos
nacionales fue cancelado, los posgrados se continuaron desa-
rrollando y se preservaron las fuentes laborales para quienes
los dictaban. Respecto de los investigadores, se logró la firma
de un acta-acuerdo por la cual el ministerio se comprometió a
prorrogar el contrato laboral por un año mientras se encontraba
una solución definitiva al tema de fondo, su continuidad en la
actividad científico-tecnológica en el ámbito del CONICET.
El año 2017 comenzó con nuevos y profundos conflictos
en ambas áreas. En el campo educativo, la decisión del Minis-
terio de Educación de no cumplir con la paritaria nacional
docente, y de colocar en manos de cada una de las provincias
la discusión del salario mínimo de maestros y profesores, pro-
vocó que por primera vez en 15 años, el ciclo lectivo se iniciara
con un paro nacional docente. Este intento de desarticular y
desigualar jurisdiccionalmente las condiciones de trabajo de
quienes enseñan, fue acompañado por el anuncio de envío
de un proyecto de ley al Parlamento que deroga progresiva-
mente a lo largo de tres años la vigencia del Fondo Nacional
de Compensación Salarial Docente. Este fondo es el que obliga
al Gobierno Nacional a apoyar con recursos propios a las pro-
vincias más pobres para que puedan alcanzar el mínimo sala-
rial para retribuir a los maestros y profesores y evitar así la
profundización de las enormes desigualdades en las condicio-
nes de trabajo y en la calidad de la educación que se brinda.
Junto con la huelga referida, estas medidas provocaron
la instalación de escuelas itinerantes en lugares públicos de
todo el país para difundir la lucha y protestar contra el intento
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de realizar un enorme ajuste de los fondos dirigidos a la edu-
cación. El gobierno de Mauricio Macri enfrentó esta lucha
utilizando la descalificación pública y amedrentando y repri-
miendo en numerosas ocasiones las movilizaciones de los
maestros. Sobre inicios de junio de 2017, promediando el año
escolar, el conflicto continúa vigente y sin solución a la vista.
En el ámbito de la ciencia y la tecnología los conflictos
también se profundizaron. Por un lado, continúa la incerti-
dumbre respecto del cumplimiento del acta-acuerdo firmado
con los investigadores excluidos del CONICET. Por otro, y
como consecuencia del ajuste presupuestario practicado en
el sector y de políticas públicas que no priorizan la soberanía
científico-tecnológica, se continuaron desactivando proyectos
estratégicos para el desarrollo autónomo del país. Han sido
afectados, entre otros, la producción pública de medicamen-
tos, la fabricación de satélites comunicacionales, de radares,
de componentes nacionales para la generación de energías no
tradicionales, etcétera. Junto con estos retrocesos, también se
cuestionó fuertemente el aporte del CONICET y de los científi-
cos (en particular de los provenientes de las disciplinas socia-
les) en el modelo de desarrollo del país.
A un año y medio de haber asumido la presidencia, el
gobierno de Macri ha mostrado que sus promesas electorales
respecto a la prioridad que le iba a otorgar a la educación, el
conocimiento y la ciencia, se han visto totalmente incumpli-
das. Como ha ocurrido en otros campos de las políticas públi-
cas, sus compromisos de sostener – y profundizar- las estra-
tegias que se habían llevado adelante en forma exitosa en los
gobiernos anteriores se comenzaron a derrumbar a partir del
10 de diciembre del 2015.
Las políticas dirigidas a la educación y a la ciencia y tecno-
logía requieren de tiempos de implementación que exceden
largamente los calendarios electorales para poder mostrar
sus frutos en todo su esplendor. Por ello han sido áreas en
las cuales se ha avanzado desde 2003 con verdaderas políticas
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de Estado. En el campo educativo, por ejemplo, se modificó
gran parte del plexo normativo a través de leyes que contaron
con alto nivel de consenso en la comunidad y entre las fuerzas
políticas que componen el Parlamento. De hecho, muchos de
los legisladores que integran la coalición actualmente gober-
nante acompañaron con su voto la aprobación de las principa-
les leyes que regulan el sistema escolar. En el caso de la ciencia
y tecnología, esta necesidad de dar continuidad a las políticas
del gobierno anterior quedó de manifiesto al mantener en fun-
ciones al ministro que estuvo a cargo de la cartera desde 2007.
En este contexto, el objetivo del presente libro, escrito
y publicado con cierta urgencia para aportar elementos al
debate público en defensa de la producción y distribución del
conocimiento nacional, es analizar desde distintas perspecti-
vas por qué el actual gobierno no solo ha incumplido sus com-
promisos electorales, sino que ha demostrado en la práctica
que la educación, la ciencia y la tecnología no desempeñan un
papel central en la implementación del modelo de desarrollo
que pretende llevar adelante.
Los autores que escribimos en este libro queremos enfa-
tizar que la responsabilidad del incumplimiento de las pro-
mesas de campaña no se puede adjudicar a la voluntad o a
la falta de eficiencia de los funcionarios de turno a cargo de
estas áreas. A través de distintas miradas proponemos que la
razón es mucho más profunda y estructural. Lo que ocurre es
que el proyecto de país que se pretende instaurar, fuertemente
anclado en el neoliberalismo y en los preceptos recomendados
por el “Consenso de Washington”, puede prescindir de la utili-
zación de la educación y la ciencia como estrategias principa-
les para la construcción de una Nación que permita combinar
crecimiento económico y distribución progresiva del ingreso.
Los distintos artículos que conforman esta publicación
muestran que el intento de restauración de una Argentina
agro-exportadora que se presenta al mundo exclusivamente
como productora de bienes primarios y desdeña la posibilidad
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de industrialización autosostenida a partir de la capacidad de
agregar valor por la innovación científico-tecnológica y el tra-
bajo altamente calificado de su gente, no requiere del desa-
rrollo de un sistema educativo de alta calidad para todos. En
este contexto, la educación y la ciencia han pasado a cumplir
el papel de variables de ajuste para un Estado que crecien-
temente se desresponsabiliza de su rol en la conducción del
modelo de desarrollo para dejarlo en manos del mercado.
Los autores que aquí se presentan coinciden en la necesi-
dad de señalar y describir las políticas públicas, las estrategias
y los mecanismos a través de los cuales el gobierno pretende
que el conocimiento adquiera la forma de mercancía, y la
escuela, la universidad y el sistema científico-tecnológico se
conviertan en instrumentos al servicio del mercado.
En un conjunto de aspectos, las políticas llevadas adelante
por el actual gobierno remiten a las que ya fueron aplicadas
en los 90; sin embargo la diferencia entre los contextos en los
cuales asumieron los gobiernos de Carlos Menem y Mauricio
Macri obliga a no trasladar automáticamente los análisis. El
escenario de crisis y la amplia victoria electoral con la que
asumió el gobierno en 1989 legitimó las profundas transfor-
maciones en la legislación educativa que se efectuaron en los
años siguientes.
Recordemos que en los 90 se produjeron cambios estruc-
turales producto de la transferencia de servicios educativos a
las provincias y la modificación de dos leyes estratégicas: la
Ley Federal de Educación y la Ley de Educación superior. En el
campo científico, el desdén por el trabajo de los investigadores
quedó plasmado cuando su ministro de Economía, Domingo
Cavallo, les recomendó “dedicarse a lavar los platos”. En cam-
bio, el contexto de normalidad económica e institucional con
que asumió Mauricio Macri y la pequeña diferencia de votos
obtenida en octubre del 2015 obligaron al flamante gobierno
a echar mano a estrategias más sofisticadas para implementar
el modelo (Filmus D.).
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 Es en esta dirección que se pueden analizar los aportes dis-
cursivos y de estrategias de esta nueva versión del neolibera-
lismo. Novedades que abrevan en el mundo de las empresas,
de donde se incorpora fuertemente el concepto de manage-
ment público; en el mundo de las ONG, que nutren la idea de
descargar en la comunidad responsabilidades que le caben al
Estado, y en el de las nuevas espiritualidades y la autoayuda
(Carli S.). A estas fuentes hay que incorporarles el atractivo
del discurso individualista y meritocrático que se despliega
de la mano de la creciente introducción de las neurociencias
para sustituir desde la perspectiva médica, la concepción del
aprendizaje como un fenómeno social.
Los distintos artículos también coinciden en que las condi-
ciones políticas y sociales le impiden al gobierno avanzar en la
privatización de la educación pública concebida como el explí-
cito pase a manos particulares de porciones o segmentos de
la educación estatal. Por ello los escritos se dedican en parte
a desentrañar y poner en evidencia la intención de introducir
las lógicas privadas en la educación estatal.
La incorporación de discursos, enfoques, metodologías
y técnicas de la empresa privada en la vida cotidiana de los
establecimientos educativos juega un papel fundamental. La
autopresentación del ministro de Educación y Deportes, Este-
ban Bullrich, frente a los empresarios en la 22 Conferencia
Industrial Argentina como “gerente de recursos humanos” es
quizás el ejemplo más manifiesto de esta tendencia. Uno de
los principales mecanismos para introducir la lógica “tecno-
crática y empresarial” es concebir a las pruebas estandariza-
das como el mecanismo más idóneo para evaluar la calidad de
la educación.
El artículo escrito por Graciela Morgade analiza en pro-
fundidad por qué estas pruebas no son “neutrales” y las razo-
nes por las cuales ocupan un lugar central en las actuales polí-
ticas educativas. La instrumentación que el actual gobierno ha
hecho de estas evaluaciones las aleja de su potencial sentido
16 | DANIEL FILMUS
formativo, de reelaboración de propuestas para mejorar el
trabajo en el aula o reformular el currículum. De esta manera,
se intenta reducir el proceso de evaluación a la construcción
de rankings para la competencia entre individuos, institucio-
nes o naciones e introduce “una visión de mercado, en la que
la educación es un bien de consumo que tiende convalidar
desigualdades, volviendo la responsabilización a los sujetos y
desresponsabilizando al Estado” (Morgade G.).
Por su parte, Ernesto Villanueva señala que las políticas
neoliberales introducen la lógica empresarial en la vida acadé-
mica universitaria. Según él es el mercado el que pasa a ser el
“gran ordenador de la política académica… trasladando acrí-
ticamente la estructura autoritaria y dictatorial de la empresa
que, por definición no admite cuestionamientos de los dueños
o de los gerentes, a la enseñanza superior” (Villanueva E.).
Pero sin lugar a dudas, la principal función social que se
espera del sistema educativo, la ciencia y la tecnología en el
marco de la aplicación de las políticas neoliberales está diri-
gida a la satisfacción de las necesidades del mercado, en par-
ticular del mercado de trabajo. En este punto, los artículos de
este libro analizan con profundidad el sentido de los cambios
que intenta producir el gobierno frente a un mercado de tra-
bajo con crecientes tendencias hacia el achicamiento, la pola-
rización y la precarización.
En primer lugar, los escritos muestran que al ceder el
Estado al mercado la conducción del modelo de crecimiento y
la orientación de los cambios en las estrategias educativas y de
desarrollo científico-tecnológico, se absolutiza su función eco-
nómica, dejando de lado la importancia de estas políticas en la
formación ciudadana, en el espíritu crítico y en la consolidación
de la identidad nacional e integración social. Por ejemplo, en
el caso de la Universidad y de las ciencias implica desvalorizar
el aporte de las disciplinas sociales (Carli, Kornblitt, Hurtado).
Pero al mismo tiempo se verifica una contradicción; para
qué expandir y fortalecer los sistemas de producción y distri-
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bución del conocimiento si su objetivo es satisfacer un mer-
cado que se achica y debilita? Por eso la tendencia a ajustar
la educación a las necesidades de un mercado de trabajo que
muestra una fase recesiva, termina derivando en la decisión
de adoptar políticas que significan practicar el “ajuste”de la
inversión en la educación y en la ciencia.
El contexto de desindustrialización y de deterioro del mer-
cado de trabajo lleva a que el discurso de Cambiemos depo-
site sobre la espalda de los jóvenes técnicos, profesionales y
científicos la tarea de crear fuentes laborales. Advirtiendo la
incapacidad del modelo económico neoliberal de expandir el
mundo del trabajo, se les exige a los egresados ser “empren-
dedores”. Varios de los artículos aquí presentados se refieren
a este término. El de Kornblitt y Hurtado lo define con preci-
sión: “Es un término que en los 90 se utilizó para promover
el éxito individual en un escenario de disgregación social y
económica… Es la variante neoliberal con que la alianza Cam-
biemos busca reemplazar nociones como ‘política industrial’ o
‘políticas de ciencia y tecnología’. Además trata de inculcar en
las generaciones jóvenes la ilusión del éxito profesional indivi-
dualista por oposición al trabajo colectivo y solidario, enmar-
cado en un proyecto de cambio social”.
Por otra parte, el comportamiento del mercado de trabajo
muestra una clara tendencia a la polarización. Requiere un
minoría altamente cualificada para los cargos de conducción
de una economía cada vez más concentrada y una gran mayo-
ría de trabajadores con baja calificación para integrarse a los
puestos laborales precarios, informales o para incorporarse al
creciente ejército de desocupados.
Esta realidad tensiona al sistema educativo hacia una
mayor desigualdad en la calidad de la educación que distri-
buye y profundiza la segmentación de circuitos educativos que
brindan calidades diferenciadas. Para quienes abrevan en las
teorías del capital humano, como ocurre con el actual elenco
gobernante, “sobrecualificar” a quienes no tendrán oportuni-
18 | DANIEL FILMUS
dad de aplicar laboralmente los saberes obtenidos es una mala
inversión para el Estado. Por ello, absolutizar la función edu-
cativa a la preparación para el mercado de trabajo significa
condenar a una educación precaria a la mayoría de la pobla-
ción (Filmus D.).
El objetivo de someter la educación a las reglas del mercado
implica que también las relaciones laborales con los docentes
deben adecuarse a este nuevo modelo. El incumplimiento de
la Ley de Financiamiento Educativo, en cuanto a la suspensión
del funcionamiento de la paritaria nacional docente (PND) y
al intento de eliminación del Fondo de Compensación Sala-
rial para las provincias, se ha convertido en la principal estra-
tegia escogida para llevar adelante esta tarea. Como señalan
Novik M. y Santa María V., “la PND ha sido la piedra basal
para revertir la tendencia a la desigualdad interprovincial en
el ingreso docente dada la disparidad de recursos provinciales
a partir de la descentralización en los servicios educativos. La
PND comenzó a configurar un parámetro de aumento salarial
que fue una referencia poderosa para los sindicatos docentes
de base aun en las provincias cuyos salarios el Estado Nacio-
nal no financia”.
Al dejar sin efecto la PND, el gobierno tiende a desigua-
lar y desestructurar el sistema educativo nacional, a debili-
tar la capacidad de negociación de los sindicatos docentes, a
castigar a maestros y profesores de la provincias con meno-
res recursos, a reducir los recursos que invierte el estado
nacional en la educación y a deteriorar fuertemente las con-
diciones de trabajo docente. Esta medida se complementa
con el objetivo de descalificar y responsabilizar a los maes-
tros y profesores frente a la sociedad por los resultados de las
pruebas estandarizadas.
Por último, todos los análisis que componen esta compi-
lación coinciden en que uno de los rasgos característicos del
actual modelo neoliberal para la educación, la ciencia y la tec-
nología, es supeditar su desarrollo a la tendencia a la inter-
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nacionalización de la cultura y el conocimiento y al tipo de
inserción de la Argentina en el mercado mundial. Algunos de
los artículos focalizan la crítica hacia la tendencia a seguir los
dictados de los organismos de financiamiento o de promoción
del desarrollo que tratan de introducir sus perspectivas desde
los países centrales a nuestras sociedades.
Por un lado esta tendencia se manifiesta a partir de la
intención de suscribir a la Argentina en el ámbito de la OMC y
la OCDE a los tratados de libre comercio que incluyen la libe-
ración de las barreras nacionales para la introducción de bie-
nes educativos y culturales foráneos (Filmus D.). Por otro, a
partir de la introducción de las pruebas internacionales estan-
darizadas como mecanismo principal de la evaluación de la
calidad del sistema educativo de cara a los parámetros de las
empresas multinacionales dedicadas a esta tarea, también se
orienta el trabajo escolar a responder a las demandas exóge-
nas a nuestro país (Morgade, G.).
La propuesta realizada en Davos por el ministro de Edu-
cación de internacionalizar el 20 por ciento de la formación
docente para los próximos años también apunta a esta direc-
ción. Algo similar ocurre con la creciente tendencia a incor-
porar las Universidades a los rankings internacionales en
busca de prestigio académico y como forma de legitimación
del trabajo que realizan. Ello implica orientar el trabajo de
formación de profesionales y de creación de conocimiento en
la educación superior mucho más hacia los requerimientos
de las corporaciones que elaboran estas escalas de méritos,
que a las necesidades que requiere el desarrollo nacional y
las demandas de nuestro pueblo (Morgade G., Villanueva E.
y Carli S.).
Pero sin lugar a dudas es en el campo de la ciencia y la
tecnología donde el actual proyecto del gobierno de Mauri-
cio Macri coloca en peligro nuestra posibilidad de desarrollo
autónomo. Como plantean Kornblitt y Hurtado, “la división
internacional del trabajo –apuntalada por las regulaciones
20 | DANIEL FILMUS
promovidas por los organismos de gobernanza global como la
OMC, el FMI, el Banco Mundial, etcétera- asigna a la Argen-
tina el papel de productor primario. Defender el derecho a
la acumulación local de capacidades científicas y tecnológi-
cas autónomas en áreas estratégicas para el desarrollo social
y económico es un componente crucial para la defensa de la
soberanía. El desarrollo debe impulsarse con políticas que
logren superar la resistencia de las economías avanzadas a
compartir los mercados de alto valor agregado, que son aque-
llas que requieren conocimiento”.
En síntesis, la compilación que estamos presentando
reúne artículos de prestigiosos especialistas comprometidos
con la democratización del conocimiento a escala global y
nacional como contribución decisiva para la construcción de
una Argentina con más desarrollo pero también con más jus-
ticia social y distribución de la riqueza. Sus aportes permiten
poner en evidencia las políticas, estrategias y mecanismos dis-
cursivos a través de los cuales el gobierno que asumió el 10
de diciembre del 2015, no solo incumplió sus promesas elec-
torales, sino que intenta colocar la escuela, la universidad y
la ciencia y la tecnología al servicio de la restauración de un
modelo neoliberal. Modelo que pretende sumir en la desin-
dustrialización, primarización de la economía y la dependen-
cia al país. Y a la exclusión, la precarización y la pobreza a la
mayoría de su población.
Los artículos son profundamente críticos de la realidad, pero
no se limitan a la denuncia de las actuales políticas. También
aportan elementos sustantivos para rescatar, valorar y revisar
las estrategias llevadas adelante durante la década anterior,
proponiendo caminos para profundizar los logros alcanzados
y acometer con éxito las asignaturas que aún están pendientes.
Mencionamos con anterioridad que se trata de un libro
escrito con cierta urgencia para aportar al debate actual en un
contexto en el que es necesario impedir que desde las políticas
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oficiales sigan avanzando las estrategias de desmantelamiento 1.
de las conquistas democratizadoras obtenidas como políticas
La restauración de las políticas neoliberales
de Estado en los últimos años.
Es un libro a través del cual los autores pretendemos en la educación argentina
sumar con nuevas argumentaciones a la lucha que maestros, Daniel Filmus
profesores y científicos vienen sosteniendo no solo en defensa
de sus conquistas y condiciones de trabajo, sino de todos los
argentinos. Estamos seguros que en la defensa de la construc-
ción y distribución democrática del conocimiento se dirime
buena parte de la posibilidad de alcanzar un horizonte de
desarrollo y justicia social para todos nuestros compatriotas.
Por ello nos parece una excelente oportunidad inaugurar
con este aporte la colección de publicaciones del CITRA, que
es un centro dirigido a que la investigación y el conocimiento
aporten al bienestar y la dignidad de todos los trabajadores.

El cambio de gobierno ocurrido en diciembre del 2015 significó

una profunda transformación en el modelo de desarrollo que
había comenzado a implementarse en la Argentina desde el año
2003. El proyecto de país que había centrado su estrategia de
crecimiento en el proceso de reindustrialización, la expansión
del mercado laboral, la consolidación del mercado interno, el
acceso al consumo, la movilidad social ascendente de la mayoría
de la población y en el fortalecimiento del papel del Estado tanto
en la conducción del desarrollo económico como de la distribu-
ción de la riqueza, dejó lugar a otro de signo opuesto. Desde el
inicio, el nuevo modelo promovió la adopción de un conjunto de
medidas que favorecieron la concentración de la riqueza en los
sectores con más poder económico: la baja de las retenciones
a los grupos vinculados a la exportación de productos prima-
rios, la apertura del mercado interno a la importación de bienes

22 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 23

de consumo en detrimento de la producción nacional, la crea-
ción de condiciones para el fortalecimiento de la especulación
financiera, el continuo ataque a la situación laboral de los traba-
jadores y el debilitamiento del papel del Estado. Estas estrate-
gias económicas fueron acompañadas de transformaciones que
abarcaron un conjunto de políticas públicas, como la educación,
la salud, la cultura y la ciencia y la tecnología. A poco más de un
año del cambio de gobierno es posible afirmar que las políticas
llevadas adelante por el presidente Mauricio Macri han tenido
como objetivo producir la restauración del orden neoliberal que
había comenzado a implementarse durante la última dictadura
cívico-militar y que logró desplegarse en toda su dimensión
con la aplicación de las estrategias derivadas del “Consenso de
Washington” en el transcurso de la década de los 90.
Si bien el neoliberalismo está mostrando que tiene pocas
novedades para ofrecer respecto al modelo que llevó al país
a una de las crisis más profundas de su historia, lo que sí se
modifica drásticamente en esta última transición es el con-
texto en el cual tiene que llevar adelante sus políticas. En
1989, Carlos Menem accedió a la conducción del Estado en
una situación profundamente crítica. El gobierno de Raúl
Alfonsín había logrado importantes avances en torno a la
consolidación de una democracia aún incipiente y débil; sin
embargo, no había podido resolver los principales problemas
económicos y sociales del país. De esta manera, la hiperinfla-
ción, el deterioro de las condiciones de vida del pueblo y los
graves conflictos sociales obligaron a una entrega de la presi-
dencia anticipada en el marco de un descontento social que
ya se había manifestado en las urnas, otorgando un amplio
triunfo electoral al peronismo.
En el caso de la transición del año 2015, la realidad fue
muy distinta. El nuevo presidente asumió el gobierno luego de
una década de crecimiento económico y de una distribución
del ingreso que significó mejoras sustantivas para la mayoría
de los argentinos que, al mismo tiempo, habían visto ampliar
24 | DANIEL FILMUS
fuertemente sus derechos sociales y económicos. No existía un
clima de crisis generalizada como había acontecido en el final
del gobierno radical de los 80. Después de más de doce años de
gestión, los niveles de apoyo y disconformidad con el gobierno
resultaban muy parejos, lo cual tuvo su correlato en las elec-
ciones con la derrota del oficialismo por muy escaso margen.
Esta diferencia de contexto entre las condiciones en las
que asumieron gobiernos con perspectiva neoliberal en 1989
y 2015 no es un dato menor a la hora de analizar la dispari-
dad de estrategias de implementación de las políticas públi-
cas. En el primero de los casos, el nuevo gobierno contó con
una importante expectativa y hasta consenso social frente a
los cambios propuestos dirigidos a aplicar políticas de mer-
cado. Al mismo tiempo, el haber obtenido una mayoría parla-
mentaria propia le permitió aprobar las leyes necesarias para
lograr la reducción del papel del Estado, la privatización, la
apertura económica, la flexibilización laboral y la aplicación
de medidas de ajuste fiscal. El éxito obtenido en un conjunto
de indicadores macroeconómicos a partir de la aplicación de
la Ley de Convertibilidad, como la estabilización monetaria, el
manejo del déficit fiscal y el control estricto de la inflación, lo
habilitaron para ganar un cierto grado de expectativa positiva
de parte de un sector importante de la población. Sobre estas
bases, el gobierno de Carlos Menem pudo avanzar en forma
relativamente rápida en transformaciones estructurales que
significaron colocar en manos del mercado la conducción de
la economía del país, reservando para el Estado la tarea de
destinar las políticas sociales a los damnificados y marginados
por la implementación de este modelo.
En el 2015 la situación resultó diferente. Ya en la campaña
electoral, Mauricio Macri debió prometer la continuidad de
un conjunto de políticas económicas y sociales llevadas ade-
lante por el gobierno kirchnerista porque las mismas conta-
ban con un amplio consenso social. Una vez asumida la presi-
dencia, el gobierno encontró serias dificultades para avanzar
EDUCAR PARA EL MERCADO | 25
en políticas que pretendieron desarticular el modelo de país
propuesto en la década anterior. Cada una de las medidas que
quiso implementar dirigidas al ajuste fiscal, al debilitamiento
del Estado y a la limitación de derechos sociales contó con
una fuerte resistencia por parte de la población. En nume-
rosos casos, la movilización de los actores perjudicados por
las políticas aplicadas lo obligó a dar marcha atrás. Al mismo
tiempo, la falta de una mayoría parlamentaria propia lo llevó
a intentar imponer por decreto las medidas más drásticas y
antipopulares. En el Congreso logró aprobar un conjunto de
leyes lesivas para el interés nacional y de los sectores popula-
res a partir de condicionar el envío de fondos a las provincias y
obtener el voto de un número de legisladores que se apartaron
del mandato para el que habían sido elegidos. En otros casos,
la falta de mayoría le obligó a negociar con fuerzas de la opo-
sición la aprobación de las leyes. De esta manera se atemperó
el impacto negativo de las mismas.
En síntesis, a pesar de haber triunfado en las elecciones
y de haber puesto en marcha un enorme aparato comunica-
cional al servicio de adjudicar al gobierno anterior la culpa de
todas las dificultades que generaron sus propias políticas, y
al contrario de lo que ocurrió en la primera etapa del mene-
mismo, las nuevas autoridades no lograron el consenso social
necesario como para avanzar en forma irrestricta con sus
estrategias de aplicación del modelo neoliberal.
El año 2016 estuvo signado por grandes luchas que, como
en el caso de la resistencia a las subas de las tarifas de los
servicios públicos, el aumento de los salarios de los docentes
universitarios y el ingreso de los investigadores del Conicet,
alcanzaron logros parciales. En 2017, las enormes marchas y
manifestaciones de marzo, y el masivo paro general del 6 de
abril elevaron el nivel de resistencia a las medidas antipopula-
res. En el campo de la educación, también los planes del neoli-
beralismo encontraron una fuerte oposición que se manifestó
en toda su magnitud en el inicio del ciclo lectivo de este año.
26 | DANIEL FILMUS
1. El proyecto educativo neoliberal
1.1. Los antecedentes
El gobierno del Raúl Alfonsín avanzó fuertemente en la demo-
cratización de la vida institucional de la educación, ya que
la misma había estado sometida a un régimen fuertemente
autoritario durante los años de la dictadura. Desmantelar
este orden autoritario y represivo en la normativa y en los
contenidos escolares resultó una ardua tarea para el gobierno
que inauguró la actual etapa democrática. En esta dirección,
la normalización de la vida universitaria fue uno de sus más
importantes logros. Sin embargo, el objetivo de aprobar una
nueva Ley de Educación que abriera las puertas a un cambio
en los objetivos y en la estructura de un sistema que aún se
regía en muchos aspectos por la Ley 1420, aprobada casi un
siglo atrás, quedó inconcluso. La realización de un Congreso
Pedagógico Nacional, cuyos resultados no concordaron con
el ideario educativo de la Unión Cívica Radical, terminó con
una fuerte frustración de las expectativas de cambio que había
generado. Los continuos enfrentamientos con los sindicatos
docentes por las difíciles condiciones salariales y laborales,
que tuvieron su máxima expresión en la recordada “marcha
blanca”, colaboraron en generar un clima de descontento en
la comunidad educativa.
Con estos antecedentes, el gobierno de Carlos Menem asu-
mió en el marco de una situación que complementó la fuerte
crítica a la gestión anterior con un cierto consenso acerca de
la necesidad de realizar profundos cambios en el sistema edu-
cativo. Una vez definida la orientación neoliberal de la admi-
nistración que asumió en 1989, a partir de la designación de
Domingo Cavallo como ministro de Economía, el gobierno con-
sideró que estaban dadas las condiciones para emprender una
profunda transformación del corpus normativo que regulaba el
funcionamiento del sistema educativo con el objetivo de colo-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 27
carlo de cara a la función social y económica que requería el
nuevo modelo. Terminar con los últimos vestigios del Estado
de Bienestar y colocar la orientación del proceso económico en
manos del mercado exigía modificar profundamente el papel
que desempeñaba la educación. El gobierno aplicó entonces
un conjunto de recetas recomendadas por los organismos de
financiamiento internacional que aconsejaban reducir el gasto
educativo para disminuir el déficit fiscal, lograr frenar la infla-
ción y alcanzar el equilibrio macroeconómico.
La estrategia de cambios comenzó con la promulgación
de Ley de Transferencia de los servicios educativos naciona-
les a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires (1991). De
esta manera, el Estado nacional terminaba de desligarse de
las escuelas que aún estaban bajo su órbita. Al mismo tiempo
que abandonaba sus responsabilidades con relación a la ges-
tión educativa, desfinanció el sistema, ya que la transferencia
de los servicios se realizó sin los fondos correspondientes. El
cambio legislativo continuó con la Ley Federal de Educación
(1993) que, si bien tuvo aspectos positivos como la extensión
de la edad de la obligatoriedad hasta los diez años de esco-
laridad, significó la desarticulación del sistema educativo
nacional a partir de la aplicación diferenciada en cada una de
las jurisdicciones de la nueva estructura de niveles educati-
vos propuesta, que reemplazó la primaria y secundaria por
la educación general básica (EGB) y el polimodal. También
la nueva ley eliminó una de las principales modalidades que
había sustentado el proceso de industrialización argentino
desde mediados del siglo XX: la educación técnica.
Por último, se modificó integralmente la Ley de Educación
Superior (1995). En este caso la legislación abrió las puertas
para que las universidades contaran con la posibilidad de aca-
bar con dos de los pilares básicos de la tradición de la uni-
versidad argentina: la gratuidad de la enseñanza y el ingreso
irrestricto. Estos cambios en la legislación se produjeron al
mismo tiempo que avanzó un proceso de deterioro y desje-
28 | DANIEL FILMUS
rarquización de las condiciones del trabajo docente. Proceso
iniciado con el congelamiento salarial que se extendió durante
más de diez años a partir de la aprobación de la Ley de Con-
vertibilidad (1991).
Cabe destacar que esta profunda transformación legislativa
contó con la legalidad que le confiere haber sido aprobada por
mayoría parlamentaria, pero tuvo escasa legitimidad social, ya
que la mayor parte de estas leyes fueron votadas solo por el ofi-
cialismo, con escaso grado de apoyo de los bloques de la oposi-
ción. Por otra parte, los gremios docentes las cuestionaron fuer-
temente porque no compartían sus orientaciones y por el hecho
de que no habían estado precedidas por la acción participativa
de los distintos actores de la comunidad educativa.
1.2 Las condiciones del sistema educativo al asumir
el nuevo gobierno
La llegada de las nuevas autoridades en diciembre del 2015
encontró al sistema educativo con un gobierno, una estruc-
tura y una legislación marcadamente diferente a las que había
legado el neoliberalismo a inicios del siglo XXI. Con la sola
excepción de la Ley de Educación Superior, el resto de la nor-
mativa aprobada por el gobierno de Carlos Menem fue reem-
plazada durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina
Fernández de Kirchner. Las leyes del Salario Docente (2003),
Educación Técnica y Formación Profesional (2005), Financia-
miento Educativo (2006) y Educación Nacional (2006) modi-
ficaron profundamente el funcionamiento de la educación.
Estas leyes fueron complementadas por otras que ampliaron
derechos y fortalecieron el carácter de bien público de la edu-
cación nacional: Protección integral de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes (2005), Educación sexual integral
(2007), Cooperadoras escolares (2012), Bibliotecas escolares
(2013), etcétera. Entre otras transformaciones se recuperó el
EDUCAR PARA EL MERCADO | 29
papel central del Estado Nacional en la conducción y articula-
ción del sistema educativo, se unificó la estructura educativa
retornando al modelo de educación primaria y secundaria, se
reconstruyó el sistema de formación técnica y profesional con
un sólido mecanismo de financiamiento, se jerarquizó la for-
mación docente y las condiciones de trabajo a través de una
paritaria docente nacional que fija un salario mínimo para
todas las jurisdicciones. Para sostener con recursos genuinos
estos cambios, también se aprobó un sistema de financia-
miento de la educación que adjudicó mayores responsabili-
dades al Estado Nacional y, al mismo tiempo, garantizó dupli-
car la inversión educativa que alcanzó el 6% del PBI en el año
2010. Todas estas leyes fueron producto de amplios debates
en el seno de la sociedad, del sistema educativo y del propio
Parlamento. En el caso de la más importante, la Ley de Edu-
cación Nacional, el debate permitió la participación de más
de cuatro millones de ciudadanos. De esta manera, la aproba-
ción parlamentaria de la nueva legislación se produjo con el
acompañamiento de grandes mayorías que superaron amplia-
mente el apoyo del oficialismo o fueron votadas por unani-
midad. De hecho, los representantes parlamentarios de varias
de las fuerzas políticas que encabezan el gobierno que preside
Mauricio Macri acompañaron con su voto casi todas las leyes
educativas propuestas por el anterior gobierno. Entre estos
parlamentarios se encontraba el actual ministro de Educación
y Deportes, Esteban Bullrich. Los procesos de elaboración de
la legislación incluyeron una participación activa del conjunto
de los actores de la comunidad argentina, en particular de
los miembros del sistema escolar. Los gremios docentes, por
ejemplo, encabezaron junto a las autoridades nacionales los
procesos de debate y, con posterioridad a la aprobación parla-
mentaria, tomaron un fuerte compromiso en la implementa-
ción de las transformaciones.
De esta manera, el gobierno que asumió en diciembre del
2015 se encontró con un sistema educativo cuyos objetivos,
30 | DANIEL FILMUS
estructura y normativa no solo contaban con la legalidad pro-
pia de la institucionalidad democrática, sino también con un
alto nivel de legitimidad.
Cabe destacar que este alto nivel de consenso respecto de
la legislación, no implicaba una evaluación compartida por
todas las fuerzas políticas y los actores sociales respecto del
funcionamiento del sistema y de sus resultados. Las críticas
hacia el sistema educativo vertidas por algunos sectores de
la oposición al gobierno kirchnerista eran muy enfáticas; sin
embargo, el rasgo que queremos destacar en este punto es que
las críticas estaban mucho más centradas en aquellos aspec-
tos que no se alcanzaron a cumplir respecto de los objetivos
que se había propuesto la nueva legislación (número de escue-
las de jornada completa, retención escolar, resultados de las
evaluaciones educativas, etcétera), que en el contenido y las
orientaciones de las nuevas leyes.
De esta manera, el alto grado de acompañamiento social de
los actores del sistema educativo ―y en particular de los gre-
mios docentes a la legislación vigente, y la importante capaci-
dad de movilización de estos sectores en defensa de los derechos
alcanzados, condicionaron severamente la capacidad del nuevo
gobierno de realizar, inmediatamente después de haber asu-
mido, profundas modificaciones al funcionamiento del sistema.
1.3 La aplicación de las políticas neoliberales en la educación
Como se ha señalado, las principales características del pro-
yecto impulsado por el presidente Mauricio Macri al asumir el
gobierno han estado vinculadas a restaurar el modelo aplicado
en la década de los 90. Ello implica promover una amplia libera-
lización de los mercados a través de una apertura al libre comer-
cio que profundiza la estructura primaria exportadora de la eco-
nomía y la desindustrialización del país. Al mismo tiempo, estas
medidas tienden a restringir la participación del Estado a favor
EDUCAR PARA EL MERCADO | 31
del sector privado, que asume competencias que anteriormente
estaban en el ámbito oficial. El modelo se complementa con la
tendencia a la reducción drástica del gasto público y la flexibili-
zación y precarización creciente de las condiciones de trabajo.
¿Cuáles son las políticas educativas que se requieren para
que la función social del sistema educativo aporte a la cons-
trucción del orden neoliberal? Sintéticamente enunciadas,
las estrategias llevadas adelante por el gobierno de Mauricio
Macri han estado dirigidas a:
a) Colocar la educación al servicio de las necesidades que
exige el nuevo mercado de trabajo.
b) Desarticular la capacidad del estado nacional de produ-
cir las orientaciones generales de política educativa y conducir
el sistema educativo; desprendiéndose de estas competencias
a favor de los estados provinciales.
c) Desjerarquizar y precarizar las condiciones del trabajo
docente, fragmentando y desigualando los salarios y la capa-
cidad de negociación de sus organizaciones representativas a
nivel nacional.
d) Disminuir la capacidad del sistema educativo de gene-
rar pensamiento crítico y colocar a las instituciones educati-
vas en la función de distribuir ideologías que contribuyan a
legitimar y dar categoría “natural o genética” a las desigualda-
des sociales y educativas.
e) Avanzar en transferir a manos del mercado ―y en parti-
cular de la oferta privada― responsabilidades importantes en
la distribución del bien educativo.
1.3.1. Educación, teorías del capital humano y mercado
de trabajo
Las concepciones neoliberales en la educación abrevan en las
teorías clásicas del capital humano. Estas teorías significaron
un cierto avance respecto de las perspectivas que concebían a
32 | DANIEL FILMUS
la educación únicamente como un gasto, ya que comenzaron a
considerarla como una inversión para la mejora de la productivi-
dad individual y social. Sin embargo, esta consideración resulta
sumamente peligrosa, entre otras por las siguientes razones: 1)
restringe la necesidad de toda inversión educativa a la raciona-
lidad económica; 2) tiene como objetivo principal maximizar
la renta que genera la inversión educativa, únicamente medida
como tasa de retorno a partir del aumento de la productividad
y competitividad de los individuos; 3) considera al sistema edu-
cativo exclusivamente como proveedor de “recursos humanos”
para el “mercado de trabajo”; 4) desvaloriza el papel de la educa-
ción en el desarrollo de competencias vinculadas a la conviven-
cia democrática, la inclusión social y la ciudadanía.
Como afirma Gentili (2015), el neoliberalismo reduce la
educación a un mecanismo de transmisión de competencias y
capacidades laborales por lo que
la acción del sistema escolar acaba así subordinada a las demandas
económicas, a un mecanismo de valoración y dinamización de la fuer-
za de trabajo que debe adaptarse a las exigencias del mercado (...)
para el neoliberalismo el parámetro de formación educativa son las
demandas y necesidades empresariales y, por tal motivo, nadie me-
jor que los empresarios para determinar qué y cómo deben aprender
nuestros alumnos.
La perspectiva que privilegia la función económica de la
educación fue expresada con total claridad por el ministro
Esteban Bullrich en su intervención en la Unión Industrial
Argentina (UIA) el 22/11/16: “...si tenemos la mejor educa-
ción tendremos las mejores empresas del mundo. Para eso
debemos preparar recursos humanos de excelencia (...) me
paro frente a ustedes como Gerente de Recursos Humanos,
no como ministro de Educación”. Esta opinión se contrapone
con el resultado del debate que se realizó en torno a los obje-
tivos principales de la educación argentina con motivo de la
discusión de la Ley de Educación Nacional. En la legislación
EDUCAR PARA EL MERCADO | 33
quedaron plasmadas cuatro funciones sociales básicas para
nuestro sistema educativo que fueron ampliamente consen-
suadas entre los diferentes actores sociales y fuerzas políticas
que intervinieron en el debate: formar para la participación
democrática integral; para la construcción de la identidad;
para la inclusión y la igualdad social; y para la incorporación
plena al mundo del trabajo.
Es evidente que la mirada economicista restringe el
papel que la educación debe desempeñar en la elaboración
y distribución de valores y conocimientos que permitan la
construcción de una sociedad más democrática, justa e inte-
grada. Pero al mismo tiempo, circunscribe el aporte de la
educación a la economía, exclusivamente a la formación de
mano de obra para el empleo, para puestos de trabajo con-
cretos. En un reciente artículo publicado en el diario Clarín
(4/10/16) titulado “En educación, mejor capital humano”,
el ministro Bullrich plantea claramente esta posición: La
educación debe transformarse en una “nave espacial” cuyo
objetivo principal es: “(…) preparar recursos humanos para
el mundo de hoy...”, para lo cual “se realizó una encuesta
a casi 900 empresas para ver qué necesitan en materia de
recursos humanos. El mismo trabajo se realizó con las uni-
versidades”. Pero como es consciente de que en el modelo
económico imperante no todos podrán tener empleo, en el
mismo artículo advierte que también hay que “educar a los
niños y jóvenes para que puedan hacer dos cosas: ser creado-
res de empleos (...) y ser capaces de vivir en la incertidumbre
y disfrutarla”. Al margen de que parece evidente que no es
posible disfrutar la incertidumbre de no tener un trabajo al
que se pueda aspirar, este planteo muestra grandes límites
para su aplicación, particularmente en un contexto en el que
el primer año de gobierno mostró que la tendencia laboral
es precisamente a la pérdida de puestos de trabajo. Solo en
ese año la desocupación aumentó del 6,8% al 9%. En el caso
de los jóvenes de hasta 24 años, esta tasa es marcadamente
34 | DANIEL FILMUS
superior: del 19% al 24,6%. Colocar la educación de cara a
responder a las demandas del mercado de trabajo, en un
contexto en el cual la tendencia muestra que disminuye el
número de ocupados y que al mismo tiempo se incrementa
la desigualdad y la polarización laboral, resulta particular-
mente grave.
El modelo económico actual tiende a generar un mercado
laboral profundamente polarizado, que demanda una pequeña
cantidad de trabajadores altamente calificados para los pues-
tos con mayor productividad y una gran masa de trabajado-
res escasamente calificados o directamente no calificados de
manera de engrosar el contingente de trabajadores para par-
ticipar de los puestos informales, de baja productividad, o el
llamado ejército de reserva. Hay que recordar que sobre fines
de la década de los 90 la aplicación de políticas neoliberales
similares a las que hoy se están tratando de imponer, llevaron
al país a alcanzar una tasa de desocupación cercana al 25%
y un empleo informal superior al 50% de la PEA, porcentaje
indicativo de que solo uno de cada tres argentinos en condi-
ciones de trabajar lo hacía en el mercado formal.
¿Qué significaría educar para ese tipo de mercado de
trabajo? Ya hemos destacado que para la teoría del capital
humano invertir en la capacitación de un futuro trabajador
más de lo que este podrá aplicar en su puesto laboral ―es
decir, “sobreeducar”― es una mala inversión, y por lo tanto
hay que evitarlo. Por eso, ajustar la educación al mercado de
trabajo en momentos de restricción del mismo significa en la
práctica aplicar el “ajuste en educación”, es decir, restringir la
inversión educativa. Este peligro ya fue planteado a inicios de
los 80 por Juan Carlos Tedesco (1983):
Se ha llegado a un punto en el cual el desarrollo educativo demanda
mayor nivel de independencia con respecto a los requerimientos di-
rectos del mercado de trabajo, ya que si se continuara aplicando una
lógica puramente económica no habría otra salida que restringir la
expansión educacional.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 35
 Es necesario recordar que esta lógica economicista tam-
bién conduce a una polarización de los saberes, expulsando
del sistema educativo a los niños y jóvenes que no tendrán un
lugar de privilegio en el mercado de trabajo y segmentando
aún más la distribución de los bienes educativos al crear cir-
cuitos de alta calidad para las elites, y otros circuitos masi-
vos de baja calidad para quienes quedarán marginados de
los empleos que exigen alta calificación. Esta polarización o
segmentación se expresa también en la distribución escolar
desigual de competencias, en la formación de actitudes y en el
desarrollo de subjetividades que permiten desempeñar tareas
de conducción en la sociedad y en el trabajo a una pequeña
porción privilegiada de la población. Para las grandes mayo-
rías, en cambio, la escuela transmite actitudes vinculadas a la
obediencia y a la legitimación de la desigualdad.
Pero al mismo tiempo existe otro tipo de inconsistencia en
el planteo de educar para responder a las necesidades puntua-
les del mercado. El propio ministro de Educación señala en
otro párrafo del citado artículo: “Los niños y niñas van a tener
a lo largo de su vida ―como promedio― siete empleos dife-
rentes, y de estos siete, cinco aún no existen, no han sido crea-
dos”. Si esto es así, parece carecer de sentido encuestar a las
empresas sobre las necesidades puntuales que hoy requiere
el mercado de trabajo, ya que el sistema educativo solo puede
aportar soluciones en el mediano plazo, tiempo en el cual las
actuales demandas pueden cambiar o, como plantea el minis-
tro, desaparecer.
Por esta razón, los sistemas educativos de calidad que se
despliegan hoy en el mundo no lo hacen conducidos por las
orientaciones del mercado, sino que forman a sus alumnos
centralmente en aquellas competencias generales que les per-
mitirán integrarse como ciudadanos, con condiciones para
la participación social plena en todos los ámbitos de la vida,
familiar, laboral, política y social. Por supuesto que es necesa-
rio formar para el trabajo, pero no únicamente para este obje-
36 | DANIEL FILMUS
tivo. Como muy bien señala Gentili (2015): “El problema no
está en reconocer que la educación puede y debe contribuir
con la economía. El problema reside en reducir todas las fun-
ciones educativas a las demandas y necesidades que formula
el mercado y, más operativamente, a las necesidades de las
empresas”. Por otra parte, al contrario de lo que ocurría anti-
guamente, cuando se asociaba la formación para el trabajo
con la operatividad manual, hoy las competencias, valores y
conocimientos que se requieren tanto para ejercer los dere-
chos a la ciudadanía como para acceder al trabajo digno, son
cada vez más similares.
Debido a que la teoría del capital humano sostiene que solo
se justifica invertir en aquellos tipos o áreas de formación y en
aquellas profesiones que reditúan tasas de retorno importantes
a partir de su productividad, la imposición de un modelo prima-
rio exportador pone en peligro el sostenimiento estatal de ciertas
carreras y disciplinas, que serían prescindibles en ese proyecto
de país; tanto en el nivel medio ―me refiero aquí a la educación
técnica― como en el universitario. Recordemos que durante
la década de los 90 la Ley Federal de Educación eliminó las
escuelas técnicas, debido a que la desindustrialización del país
restringió fuertemente la demanda de técnicos, y las pretendió
reemplazar por trayectos técnico-profesionales que propendían
a una frágil formación laboral de los jóvenes. Las carreras uni-
versitarias vinculadas al modelo productivo también tendieron
a perder matrícula y muchas de ellas a desaparecer.
El primer año del gobierno de Cambiemos muestra que
estas tendencias han vuelto a tener vigencia. En primer lugar,
a través de una sub-ejecución del presupuesto de la educación
técnica de una magnitud sin precedentes. La Ley de Educa-
ción Técnica había incorporado a su articulado un financia-
miento del Instituto Nacional de Educación Técnica (INET)
del 0,2% del presupuesto nacional, lo que permitió que los
fondos para este sector se incrementaran desde 7 millones de
pesos en el año 2003 a 3.300 millones en el año 2016. De este
EDUCAR PARA EL MERCADO | 37
presupuesto, que durante estos años se dirigió principalmente
a programas de mejoramiento de la calidad de las escuelas
técnicas, a la compra de equipamiento tecnológico y a la capa-
citación docente y la formación profesional en todo el país,
solo se ejecutó el 11%.
Para el año 2017, el presupuesto aprobado ya no cumple
con lo previsto en la ley. Se recortaron 900 millones de pesos,
colocándolo muy por debajo del 0,2% del presupuesto nacio-
nal. En esta misma dirección, y con el objetivo de deteriorar la
formación técnica, en los primeros días de 2017 se ha tomado
conocimiento de un proyecto de decreto (que una vez más pre-
tende ilegalmente reemplazar una ley) que crea la “Agencia
Nacional de Talentos” incorporando a la misma gran parte de
los fondos que actualmente recibe por Ley el INET (Página/12,
9/1/17). La intención del gobierno pareciera dirigirse a dejar
de financiar las escuelas que hoy forman los técnicos necesa-
rios para el desarrollo nacional, y tercerizar la tarea entregando
estos fondos a empresas para que brinden capacitación especí-
fica a sus trabajadores en función de sus propias necesidades.
De aprobarse esta Agencia, también se violaría un conjunto de
artículos sumamente importantes de la ley 26.058. Entre otros,
aquel que adjudica al INET la capacidad de reconocer los títu-
los y certificaciones técnicas y profesionales, competencia que
sería transferida en parte al nuevo organismo.
Por último hay que destacar que al modificar el destino
de los fondos, hasta ahora dirigidos hacia una sólida for-
mación técnica general y especializada en distintas áreas de
conocimiento, para derivarlos a una capacitación ocupacional
focalizada en un puesto específico, se emprende un camino
contrario al necesario para resolver el dilema planteado por
el ministro respecto a la rápida obsolescencia de los puestos
laborales. Camino también contradictorio con su advertencia
acerca de la necesidad de estar preparados para esos cambios
e, inclusive, para generar emprendimientos que permitan
incorporar nuevos puestos de trabajo.
38 | DANIEL FILMUS
1.3.2 Desarticular el sistema educativo nacional
Como ya hemos señalado con anterioridad, en la década de los
90 se profundizó la desarticulación del sistema educativo nacio-
nal y el retiro del Estado nacional de su responsabilidad respecto
de la educación. La transferencia de los servicios educativos que
aún pertenecían a la Nación hacia las provincias, la heterogenei-
dad de modelos de aplicación de la estructura propuesta en la
Ley Federal de Educación, el desfinanciamiento nacional al sis-
tema y la profundización de las desigualdades socio-educativas
entre las distintas jurisdicciones fueron los mecanismos aplica-
dos para lograr ese objetivo. La gestión que asumió en mayo del
2003 realizó avances importantes para revertir esta situación a
partir de la puesta en marcha de un conjunto de leyes y progra-
mas que tuvieron como objetivo principal brindar articulación y
cohesión al sistema educativo nacional, al mismo tiempo que se
fortaleció el apoyo financiero de la nación a las provincias a los
efectos de lograr mayores niveles de igualdad.
El primer año de gobierno macrista marcó un profundo
retroceso en relación con este proceso de creciente integra-
ción del sistema. A pesar de que los argumentos respecto de
la necesidad de la “provincialización” de la responsabilidad
educativa se sostuvieron en un falso federalismo, el proceso
de abandono, por parte del estado nacional, de la conducción
y sostenimiento del sistema educativo, se basó en una lógica
política-fiscal. Al descargar sobre las provincias todo el peso
de las exigencias de los recursos financieros y profesionales
que requiere la atención de las demandas de la ciudadanía res-
pecto del acceso a la educación, se obtuvo como resultado la
profundización y reproducción de las notables desigualdades
de recursos económicos y académicos entre las jurisdicciones.
La voluntad del gobierno nacional de desvincularse de estas
demandas ha quedado de manifiesto en el inicio del ciclo lec-
tivo 2017 a partir de la decisión del Ministerio de Educación
de negarse a discutir salarios en la paritaria nacional docente.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 39
Como lo han señalado todos los sindicatos que agrupan a los
docentes, esta afirmación significa desconocer el artículo 10
de la Ley de Financiamiento Educativo que el propio ministro
votó cuando era diputado nacional. En aquella ocasión argu-
mentó a favor de disminuir las desigualdades regionales:
(…) la disparidad de la inversión en educación se da de una provincia a
otra. En este sentido, mientras que la provincia de Buenos Aires gasta
400 o 450 pesos por alumno, otras provincias como Santa Cruz o Tierra
del Fuego están por encima de 2000 pesos por alumno. Esto aumenta
la inequidad…
También desconoce los acuerdos paritarios que el propio
ministerio y el Consejo Federal de Educación firmaron en el
2016 y permitieron el normal inicio de clases. Desde su aplica-
ción, la paritaria nacional ha permitido disminuir drásticamente
la enorme diferencia que existía entre los distintos salarios ini-
ciales de los trabajadores de la educación según la provincia a
la que pertenecían. En 2003, la provincia que pagaba mejores
salarios iniciales superaba en cerca de cinco veces a la que abo-
naba los salarios más bajos. En el transcurso de estos últimos
diez años el funcionamiento de la paritaria nacional colaboró
en corregir esta desigualdad, acortando esa diferencia salarial
a 1,8. Esto se logró porque la Ley de Financiamiento Educa-
tivo previó la creación del Programa Nacional de Compensa-
ción Salarial Docente, cuyo objetivo es “contribuir a compensar
las desigualdades existentes entre las diferentes jurisdicciones”
(art 9). La decisión de eliminar la paritaria nacional está basada
en un argumento falso: “La Nación no debe discutir los salarios
porque no tiene escuelas”. Sin embargo, de acuerdo al texto de
la ley, la paritaria debe ser acordada por el Consejo Federal de
Educación que agrupa a las 24 autoridades de las jurisdiccio-
nes, no solo por la Nación. El verdadero objetivo de la elimina-
ción de la paritaria es el intento de quitar los recursos del Fondo
de Garantía Salarial y ajustar el gasto educativo.
40 | DANIEL FILMUS
Los pasos dados en dirección al desentendimiento del
Estado nacional de las políticas educativas no han estado vin-
culados únicamente a la negociación salarial. El Ministerio de
Educación de la Nación ha discontinuado un conjunto de pro-
gramas educativos que daban cohesión al sistema educativo
nacional, significaban un aporte muy importante a las nece-
sidades educativas de cada provincia y generaban condicio-
nes de equidad, ya que era el estado central el que proveía las
herramientas indispensables para el acceso a una educación
de calidad.
Por ejemplo, se eliminó el Programa Nacional de Lectura,
con lo cual se han dejado de distribuir millones de libros que
llegaban a todas las escuelas del país; se dejaron de entregar
las netbooks del Programa Conectar-Igualdad; se dejaron sin
efecto también el Plan Fines de terminalidad de la escuela
secundaria; el de los centros de actividades juveniles (CAJ);
el de los polos de reingreso para alumnos que abandonaron
tempranamente la escuela; el de las orquestas infantiles; y
otros tantos programas que, al llegar a todo el país, permi-
tían desarrollar estrategias que, adaptándose a las realidades
locales, contribuían a generar unidad e igualdad en todo el
territorio nacional.
El vaciamiento y desarticulación de las estrategias nacio-
nales fue duramente criticado por los sindicatos docentes en
el documento presentado al Consejo de Políticas Educativas:
“Denunciamos el desguace de las políticas nacionales socio-
educativas y su reemplazo por políticas pseudo-federales,
como el mentado fondo rotativo, que solo financia proyectos
descentralizados sin coherencia sistémica ni anclaje federal”.
Esta política de eliminación de programas nacionales
también tiene un claro objetivo de cumplir con las pautas de
ajuste presupuestario. Al finalizar 2016, según las cifras oficia-
les, el Ministerio de Educación y Deportes subejecutó 12.092
millones de pesos; es decir, en un contexto de profunda crisis
económica y de enormes demandas educativas insatisfechas,
EDUCAR PARA EL MERCADO | 41
el ministerio dejó de utilizar más del 12% de los fondos que
tenía asignados por el Congreso Nacional.
Por ejemplo, el ministerio había decidido que su prioridad
iba a estar dirigida a la construcción de jardines de infantes
para fortalecer y ampliar la educación inicial, y para ello dispo-
nía de $425 millones, pero el nivel de ejecución ha sido del 0%;
es decir, no se ha gastado ni un peso en lo que, supuestamente,
se consideraba de máxima prioridad. Otro objetivo prioritario
del Ministerio ha sido enunciado como el mejoramiento de la
calidad educativa. En este caso el presupuesto asignado era de
$1.848 millones, de los cuales se ejecutaron solo 75 millones, el
4,08%. Este dinero debía ser transferido a las provincias para el
desarrollo de programas pedagógicos, contratar personal espe-
cializado, comprar material didáctico, entre otros objetivos.
Una prioridad más: la innovación y desarrollo de la Formación
Tecnológica, con un presupuesto superior a los $3.300 millo-
nes, que solo fue utilizado en un 15%.
La enorme subejecución en otras áreas como la educa-
ción superior, infraestructura y equipamiento, acciones
compensatorias en educación, gestión educativa y forma-
ción docente, muestra claramente que detrás del objetivo
de apartar al Estado nacional de la conducción y del orde-
namiento del sistema educativo existe un interés deliberado
en recortar los recursos destinados al área. Por otra parte,
parece evidente que semejante nivel de implementación del
presupuesto asignado, pone en peligro el real cumplimiento
de la Ley de Financiamiento.
Existen otros tres aspectos particularmente importantes,
desde el punto de vista de la política educativa, en los cuales
el Estado nacional ha estado ausente o ha mostrado su inten-
ción de replegarse. El primero de ellos se refiere a la conduc-
ción pedagógica del proceso educativo nacional. La lectura de
las actas de las reuniones del Consejo Federal de Educación,
ámbito donde según la Ley de Educación Nacional deben defi-
nirse las estrategias educativas para todas las provincias, per-
42 | DANIEL FILMUS
mite observar la ausencia total de los aspectos pedagógicos en
la agenda de debate. Esto implica que el ministerio nacional
va perdiendo autoridad en este terreno, e influencia en los
temas sustantivos de la acción educativa, con el consecuente
riesgo de retornar a los tiempos de la desestructuración del
sistema nacional. El tema es de una importancia estratégica
y han sido los propios sindicatos docentes los que han debido
llamar la atención a las autoridades sobre los riesgos que con-
lleva esta situación:
(...) reclamamos la urgente puesta en marcha de lineamientos nacio-
nales que organicen y encuadren las políticas educativas de cada juris-
dicción, respetando las autonomías provinciales. Actualmente, bajo el
concepto de federalismo se esconde una nueva provincialización fun-
dada en el ajuste fiscal que solo promoverá desigualdades. La Ley de
Educación Nacional garantiza la igualdad en el marco de un proyecto de
país. Es un programa de trabajo, una política de Estado que trasciende
a gobiernos...1
El segundo de los aspectos al que quería referirme parti-
cularmente es el vinculado a la formación docente. Sin lugar a
dudas el alto nivel de esta formación de grado y de la capaci-
tación permanente de los docentes es una de las condiciones
determinantes de la calidad de los procesos pedagógicos que
garantizan una distribución igualitaria del bien educativo. La
transferencia de los institutos nacionales de formación supe-
rior a las provincias en los años 90 profundizó el proceso de
desigualdad que existía entre la formación docente de las dife-
rentes jurisdicciones. Con el objetivo de volver a dotar de un
importante papel al Estado nacional en torno a la formación
de los docentes y de sus capacitadores, se creó, a través de la
1. Declaración de CTERA, CEA y SADOP al término del “Encuentro Nacional
Transformar la Escuela Secundaria” (Buenos Aires, 14/09/16).
EDUCAR PARA EL MERCADO | 43
Ley de Educación Nacional, el Instituto Nacional de Forma-
ción Docente (INFOD), que se inauguró en abril del 2007. El
INFOD asumió la responsabilidad de otorgar mayor coordi-
nación y articulación federal a la formación docente y de tra-
bajar para el mejoramiento de los Institutos en todo el país.
También asumió tareas de capacitación de posgrado para
maestros y profesores a nivel nacional.
La complejidad que adquiere la conducción de las estra-
tegias pedagógicas e institucionales de más de 1300 insti-
tutos superiores a nivel nacional, y su coordinación con la
formación docente que realizan las universidades, exige una
labor de gran excelencia académica y la implementación de
políticas de Estado de mediano y largo plazo. La formación
docente de grado y posgrado es, sin lugar a dudas, el espa-
cio por excelencia para trabajar por la igualdad educativa a
nivel nacional. Docentes formados en condiciones muy des-
iguales reproducirán esas diferencias en las aulas en las que
deban ejercer su profesión. En la dirección contraria, el actual
gobierno ha generado una política de vaciamiento del INFOD,
transfiriendo gran parte de las responsabilidades a las provin-
cias. Respecto de los recursos financieros, a pesar de que las
demandas de mejoramiento de la educación superior son ili-
mitadas, en este año se han subejecutado el 25% de los fondos
presupuestados para el área (más de $200 millones).
Sobre finales de 2016, el gobierno, bajo la forma de cambio
de normativa, puso en peligro el Programa Nuestra Escuela,
una de las acciones gratuitas más importantes en la formación
de docentes a través de post títulos otorgados por el Estado
Nacional. Esta acción desató un conflicto gremial que implicó
la toma del edificio del ministerio por parte de los trabajado-
res, ya que pone en cuestión la formación de más de 200.000
docentes y de 2600 puestos de trabajo de capacitadores. La
fuerte resistencia opuesta por los trabajadores obligó a dar
marcha atrás a la medida de eliminación de estos programas y
también dejó en evidencia la intención del gobierno.
44 | DANIEL FILMUS
Por último, el Ministerio de Educación también se des-
prendió de una herramienta indispensable para llevar ade-
lante las políticas educativas de alcance nacional: los canales
de Televisión Educativa Encuentro y Pakapaka. En este caso
no se trata de una transferencia a las provincias sino al Sis-
tema Federal de Medios y Servicios Públicos. De esta manera,
nuevamente un decreto atropella una ley (26.206 art. 101,102
y 142) que garantizaba que en manos del Ministerio estos
canales estuvieran dirigidos a la educación pública, en parti-
cular a la formación docente. La excelencia y la difusión de la
cultura nacional que estas señales educativas dirigidas a adul-
tos y niños han tenido en el país, y el reconocimiento regional
de sus producciones, pone en evidencia el riesgo que se corre
al apartarlas de su identidad educativa.
En síntesis, siguiendo las orientaciones del proyecto neoli-
beral, en su primer año el gobierno ha trabajado fuertemente
para achicar al mínimo el funcionamiento del Ministerio de
Educación de la Nación, con un doble objetivo. Por un lado,
ser parte del ajuste aplicado en el conjunto de las áreas a
nivel nacional, restringiendo la inversión educativa y, por el
otro, desarticular la conducción del sistema educativo promo-
viendo su heterogeneización y profundizando la desigualdad.
De esta manera, un organismo que luego de las transferencias
de los servicios a las provincias pasó a ser un ministerio sin
escuelas, va perdiendo las capacidades que le permitían ser un
ministerio para las escuelas.
La experiencia del período de gobierno de Cambiemos
muestra que, en la práctica, la única función prevista para el
Ministerio pareciera ser la de evaluar. A través de un sistema
propio, como lo fue la cuestionada prueba “Aprender 2016”,
o de mecanismos internacionalizados y estandarizados de
evaluación, como PISA, el ministerio reduce su función a
la de ser un “evaluador” externo que solo se preocupa por
los resultados de las pruebas estandarizadas con el objetivo
de descargar la culpabilidad de los déficits escolares sobre
EDUCAR PARA EL MERCADO | 45
las espaldas de los docentes. De esta manera deja de lado la
atención sobre los procesos pedagógicos y las condiciones de
salario, de trabajo y culturales de los maestros y profesores
que protagonizan cotidianamente el hecho educativo en cada
una de nuestras escuelas.
1.3.3 Desjerarquizar la profesión docente
Las políticas de desjerarquización del trabajo docente se han
llevado adelante a partir de dos tipos de estrategias diferentes
y complementarias. Por un lado, un conjunto de acciones dirigi-
das a atacar las condiciones materiales del ejercicio profesional y
la capacitación. Por otro, se implementaron estrategias discursi-
vas y mediáticas destinadas a desvalorizar el papel de la escuela
y la labor del educador, culpabilizándolo frente a la sociedad de
las dificultades por las que atraviesa el sistema educativo.
El primer año del gobierno de Macri ha significado un serio
golpe para el salario y las condiciones de trabajo docente. Des-
pués de doce años en los cuales el incremento del salario había
sido siempre superior a la inflación, en el 2016 esta tendencia se
revirtió. A pesar de que a inicios del ciclo lectivo la firme actitud
de los sindicatos docentes logró que se suscribiera un convenio
paritario que aparecía como ventajoso, la espiral inflaciona-
ria marcó un serio deterioro para la capacidad adquisitiva de
los sueldos. Los estudios realizados por el CITRA (2017) han
mostrado que la inflación anual para los trabajadores ha sido
superior al 43%, lo que implica una pérdida del salario para los
docentes cercana al 10%. La negativa del gobierno a reconocer
esta caída del poder adquisitivo de los sueldos docentes, y la
determinación de fijar para el 2017 topes salariales muy infe-
riores a los necesarios para enfrentar una inflación que ya en el
primer trimestre superó ampliamente las expectativas oficiales,
hace prever una nueva pérdida salarial. La intención de supri-
mir la paritaria nacional significa que este deterioro será mayor
aún en las provincias más pobres.
46 | DANIEL FILMUS
Al mismo tiempo, y reiterando situaciones ya transitadas
a finales de la década de los 90 y principios del siglo XXI, el
deterioro de las condiciones de trabajo docente coincide con la
situación de empobrecimiento familiar de los niños y los jóve-
nes que concurren a las escuelas. Este encuentro en el aula entre
actores pertenecientes a dos colectivos ―docentes y alumnos de
sectores populares―, empujados crecientemente a situaciones
de mayor precariedad, empobrece también las posibilidades
de trabajo pedagógico de las escuelas. Esto ocurre porque los
establecimientos educativos comienzan nuevamente a hacerse
cargo de un conjunto de tareas de contención, alimentación,
asistencia a la salud, etcétera, que las familias y otras institucio-
nes públicas no están en condiciones de afrontar debido a las
crecientes condiciones de pauperización social.
La escuela está empezando a declinar la centralidad del
trabajo pedagógico, y el tiempo destinado a llevarlo adelante,
en pos de atender las problemáticas sociales, convirtiéndose
así mucho más en un espacio de “refugio” e integración social
que en un espacio de enseñanza-aprendizaje. En muchos casos
el docente debe dejar de lado parte de su función pedagógica
para transformarse en la práctica cotidiana en un trabajador
social. Esta coincidencia en el mismo espacio físico de docen-
tes y alumnos en condiciones de malestar por ser víctimas
del proceso de exclusión social, es promotora de un sensible
incremento de situaciones de violencia (Forrester, 1996).
El salario no es la única condición laboral de los docentes que
fue atacada por el gobierno. Existen otros elementos que hacen
al trabajo y la capacitación profesional, firmados en el acuerdo
paritario a principios del año 2016, que han sido incumplidos
por parte del Estado nacional (Documento sindical 26/10/16).
Por ejemplo, también se ha avanzado en el cercenamiento de
las posibilidades de capacitación gratuita y permanente, y en el
vaciamiento del instituto que tiene a su cargo la elaboración de
los parámetros comunes de la formación de grado. Las conse-
cuencias de este proceso promueven el crecimiento de la des-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 47
igualdad en la calidad de dicha formación y tienden a empobre-
cer y dificultar las posibilidades de ascenso y promoción en la
carrera profesional de maestros y profesores.
Pero el intento de desjerarquización de la profesión
docente no se limita únicamente al deterioro de sus condi-
ciones materiales de trabajo. Las actuales autoridades tienen
una concepción tecnocrática y utilitaria del trabajo docente
que limita su papel a la transmisión y reproducción de sabe-
res curriculares. Su mirada está alejada de concebir al docente
como un trabajador profesional que construye conocimiento
cotidianamente en el aula y que puede, y debe, participar en la
elaboración de las políticas educativas y de las estrategias de
implementación de las mismas.
Los docentes y sus organizaciones representativas no han
sido convocados a ninguna de las comisiones previstas en la
Ley de Educación Nacional destinadas a elaborar e implemen-
tar las políticas de calidad educativa. Tampoco se confió en los
docentes para la participación en el diseño de las pruebas uti-
lizadas en el Programa Aprender 2016. Estas pruebas estan-
darizadas fueron elaboradas fuera del sistema educativo, sin
participación docente y sin contextualización social y cultural
de la población a evaluar. La denuncia que realizaron los sin-
dicatos de maestros ha sido muy firme al respecto:
Los sindicatos docentes también cuestionamos las medidas tomadas
unilateralmente por el Ministerio y denunciamos que para la elabora-
ción del dispositivo de evaluación nunca hayamos sido informados ni
consultados (...) los docentes queremos discutir la política educativa
basándonos en la premisa de que la tarea de los docentes de por sí tiene
un profundo sentido político, tal como lo define la Ley de Educación
Nacional (Declaración de CTERA, CEA y SADOP citada).
En el caso de esta evaluación, el objetivo de cuestionar
el trabajo y la capacidad de los docentes quedó en evidencia
al presentarse los resultados. En lugar de ser utilizados para
48 | DANIEL FILMUS
analizar rigurosamente dentro del sistema educativo cuáles
son sus dificultades y carencias en cada una de las asignatu-
ras, las conclusiones preliminares de la evaluación se dieron a
conocer el día que los maestros habían convocado a la Marcha
Federal en contra de las políticas salariales del gobierno. La
intención manifiesta fue culpar a los docentes de los resulta-
dos de la prueba (cuya validez es fácilmente cuestionable) con
el propósito de desautorizar su rol frente a la sociedad. Los
maestros y profesores fueron mostrados públicamente como
los responsables de las fallas de la educación y no como quie-
nes tienen la capacidad de resolverlas.
Al mismo tiempo, como parte del discurso oficial destinado
a deslegitimar y desvalorizar el papel de los docentes, durante
el conflicto salarial se llevó adelante una campaña destinada a
afirmar que podían ser reemplazados al frente de las aulas por
voluntarios sin ninguna formación específica. Durante varios
días el gobierno alentó la idea de que cualquiera podía ense-
ñar, deslegitimando la demanda salarial a partir de la concep-
ción de que no hace falta una formación profesional especial
para ejercer la docencia. Más aún, en las declaraciones oficia-
les se ha acusado masivamente a los docentes de ser los culpa-
bles del “fracaso del sistema educativo” por su adhesión a las
medidas de lucha y por buscar cualquier excusa para justificar
su alto nivel de ausentismo en las aulas.
Paradójicamente, el propio ministro de Educación no
ha ayudado con sus opiniones a revalorizar la figura de los
docentes frente a la comunidad educativa y la sociedad. En un
reciente artículo publicado en el diario Clarín (4/10/2016) el
ministro comparó al sistema educativo con un auto “Falcon
de los 70” (por supuesto sin tomar en cuenta la connotación
represiva que tiene para los argentinos ese modelo) y pidió
que los docentes dejaran de ser mecánicos para convertirse en
“astronautas”. Curiosa figura para una profesión que requiere
comunicarse con los alumnos y sus familias a partir de tener
siempre “los pies en la tierra”.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 49
 Días después fue un poco más lejos en sus críticas. Frente
a empresarios en el Coloquio de IDEA, descalificó a la escuela
pública diciendo: “El sistema educativo no sirve más, no sirve
más, es una máquina de hacer chorizos” (El Cronista, 13/10/16).
En este discurso frente a los empresarios fue más explícito res-
pecto del modelo de docente que requieren las políticas ofi-
ciales: “En el desayuno que tomé esta mañana había huevos
revueltos y panceta. La gallina hizo su aporte, puso los huevos,
pero el que verdaderamente se comprometió fue el cerdo, ¿no?
Nosotros queremos el compromiso del cerdo en la educación”.
La analogía del ministro vuelve a ser claramente ofensiva para
los docentes. ¿Por qué la comparación con un animal que tiene
que dar su vida para que otros desayunen su piel?
Que el ministro que tiene como función principal conducir a
más de un millón de docentes a los que la sociedad les delega la
enorme tarea de educar a las nuevas generaciones les reclame
metafóricamente que cumplan la función de astronautas o cer-
dos es doblemente denigrante. No solo denigra la profesionali-
dad de su trabajo, sino que pone de manifiesto la falta de res-
peto frente al papel que desempeñan quienes están al frente de
la tarea educativa. Como señala con precisión Richard Sennet
en su libro El respeto (2003), podría ocurrir que una sociedad
careciera en un momento histórico de recursos materiales para
reconocer salarialmente como merece a cierto grupo de profe-
sionales. Pero a diferencia de estos recursos que son onerosos,
Sennet destaca que el respeto no cuesta nada. “¿Por qué habría
de escasear el respeto?”, se pregunta; y afirma:
La falta de respeto, aunque menos agresiva que un insulto directo, puede
adoptar una forma igualmente hiriente. Con la falta de respeto no se in-
sulta a otra persona, pero tampoco se le concede reconocimiento, simple-
mente no se la ve como un ser humano integral cuya presencia importa.
Quizás en estas palabras encontremos la clave para enten-
der por qué el actual gobierno ha llevado la falta de respeto al
50 | DANIEL FILMUS
docente al extremo de proponer su reemplazo por voluntarios
o de ser objeto de represión: a través de no reconocer en su
profesionalidad y en su noble función social, se le hace saber al
docente que su presencia, y la del propio hecho educativo, no
importan. Axel Rivas (2015) describe con precisión las sensacio-
nes que experimentan ante este tipo de descalificaciones:
La mayoría de los docentes se sienten incómodos, poco valorados y lle-
nos de incertidumbre. Hay un gran desgaste en sus cuerpos, sus voces,
sus miradas. Esta realidad no puede ser abordada desde un impulso
tecnocrático a los incentivos. Necesitan reconocimiento, escucha y res-
peto, antes que cualquier condena o ejercicio soberbio de empezar todo
de cero, bajo la conducción de quienes nunca han experimentado un
aula más que como alumnos.
El deterioro de las condiciones de trabajo y de capacitación de
los docentes la falta de convocatoria oficial para que sean prota-
gonistas que debatan las políticas educativas, sumados a la falta
de respeto, la desvalorización de su trabajo y de la función social
del sistema educativo, generan condiciones de resistencia a las
políticas oficiales. En este contexto podemos prever que difícil-
mente algún cambio educativo que pretenda implementar este
gobierno pueda ser exitoso. La realidad demuestra que cuando
las transformaciones educativas no son producto de metodolo-
gías participativas, no son debatidas democráticamente, o no
son implementadas por una autoridad pedagógica reconocida,
es difícil que ingresen a las aulas de la mano de los docentes.
1.3.4. Cuestionar el papel de la escuela en torno al
desarrollo del pensamiento crítico y legitimar una perspectiva
meritocrática del éxito escolar
El debate llevado adelante para la elaboración de la Ley de
Educación Nacional llegó a un amplio consenso sobre los
fines y objetivos de la política educativa. Este acuerdo quedó
EDUCAR PARA EL MERCADO | 51
reflejado en las votaciones parlamentarias de los artículos de
la ley que se refieren a estos temas (Filmus, Kaplan, 2012).
La perspectiva de lograr en los estudiantes una formación
crítica de la realidad recorre todo el texto de la ley y, en su
artículo 11, inciso c) plantea con claridad cuáles son los valo-
res que deben brindarse:
Una formación ciudadana comprometida con los valores éticos y demo-
cráticos de participación, libertad, solidaridad, resolución pacífica de
conflictos, respeto a los derechos humanos, responsabilidad, honesti-
dad, valoración y preservación del patrimonio natural y cultural.
Este amplio consenso se extendió a algunos aspectos concre-
tos que, por primera vez, se incorporaron obligatoriamente como
contenidos curriculares comunes a todas las jurisdicciones.
Entre ellos se destacan la perspectiva regional latinoamericana,
la causa de la recuperación del ejercicio de la soberanía sobre las
Islas Malvinas, la memoria colectiva sobre los procesos históri-
cos y políticos que quebraron el orden constitucional e instalaron
el terrorismo de Estado, el respeto a la diversidad cultural de los
pueblos indígenas, el cuidado del medio ambiente, las relaciones
entre sexos basada en la igualdad y la educación sexual integral.
Para llevar adelante estos objetivos, el Ministerio de Edu-
cación de la Nación implementó, desde el año 2003, un con-
junto de programas de carácter federal que propiciaron la
elaboración de material didáctico, el desarrollo de estrategias
multimedia y la capacitación en estas temáticas a miles de
docentes y alumnos.
Muchos de estos programas han sido discontinuados o
reducidos a su mínima expresión en el transcurso del primer
año de gobierno de Macri. Entre ellos, los dirigidos a preser-
var la memoria sobre las violaciones a los derechos humanos,
la recuperación de la identidad de los niños desaparecidos, los
derechos soberanos sobre Malvinas, los programas intercul-
turales bilingües y los referidos a la educación sexual integral.
52 | DANIEL FILMUS
No se trata únicamente de una decisión financiera que
tiene como objetivo recortar el gasto público tomando como
variable de ajuste la estructura del ministerio, sino que tam-
bién existe la voluntad de reducir la presencia de los progra-
mas nacionales que le dan unidad al sistema educativo en las
jurisdicciones. Pero, sobre todo, el objetivo de la eliminación
de estos programas está íntimamente vinculado a la intención
de terminar con la capacidad de la escuela de generar una
mirada crítica de la realidad y a desarrollar en los estudiantes
valores que, de acuerdo con los fines y objetivos planteados
por la Ley de Educación, contribuyan a la construcción de una
sociedad más integrada, solidaria y justa.
Como ya hemos señalado, el modelo neoliberal exige la dis-
tribución desigual de saberes y competencias para adaptarse
a las demandas de un mercado de trabajo fuertemente frag-
mentado. Pero al mismo tiempo, necesita difundir a través del
sistema educativo una ideología que le permita legitimar estas
desigualdades e incorporarlas como un fenómeno natural.
Como señala István Meszaros (2008), para el neoliberalismo
la escuela no solo debe proveer la mano de obra diferenciada
según el lugar que cada persona debería ocupar en un mer-
cado de trabajo cada vez más polarizado, sino también
generar y transmitir un marco de valores que legitima los intereses do-
minantes, como si no pudiera haber ninguna alternativa a la gestión de
la sociedad, ya sea en forma internalizada (es decir, por los individuos
debidamente educados y aceptados) o a través de una dominación es-
tructural y una subordinación jerárquica e implacablemente impuesta.
La utilización del sistema educativo como instrumento de
legitimación de desigualdades ha sido llevado adelante a partir
de dos estrategias complementarias. La primera de ellas es el
ataque a la capacidad de la escuela de desarrollar el pensamiento
crítico; la segunda es la difusión de una perspectiva meritocrá-
tica que tiende a naturalizar las desigualdades sociales.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 53
 Este objetivo ha quedado de manifiesto en numerosas
declaraciones de funcionarios del actual gobierno. El jefe de
gabinete, Marcos Peña, ha afirmado que
hace rato que en Argentina se piensa que ser crítico es ser inteligente.
Nosotros creemos que ser entusiasta y optimista es ser inteligente. Y
que el pensamiento crítico llevado al extremo le ha hecho mucho daño
(...) mantener un pensamiento crítico lleva a que al final del día se pier-
da el eje de cuál es la verdad. (Clarín 9/12/16).
El asesor del presidente, el filósofo Alejandro Rozitchner,
ha ido más lejos aún al referirse al rol de las escuelas:
El pensamiento crítico es un valor negativo enseñado en las escuelas
nacionales (...) los docentes gustan decir que quieren que sus alumnos
desarrollen pensamiento crítico como si lo más importante fuera estar
atentos a las trampas de la sociedad (...) lo más importante no es cri-
ticar la sociedad y señalar sus defectos, sino desarrollar la capacidad
creativa, la invención, la comprensión, el deseo y las ganas para que
sean más felices, capaces y productivos (...) Entusiasmarse, las ganas de
vivir, son más importantes que el pensamiento crítico y la objetividad y
hay que entrenarse en este poder dormido que aplastamos en el hábito
de la queja, el descontento y la insatisfacción”. (La Nación 20/12/16).
Este pensamiento contradice los fundamentos más pro-
fundos del acto pedagógico. El fomento de la mirada crítica
en los alumnos no es una característica original de la educa-
ción argentina y mucho menos del proyecto que se comenzó a
implementar a partir de la asunción de Néstor Kirchner, como
suponen las actuales autoridades. Uno de los fundadores de la
pedagogía moderna ha escrito al respecto: “El objetivo princi-
pal de la educación es formar hombres capaces de hacer cosas
nuevas que no repitan simplemente lo que otras generaciones
han hecho: hombres que sean creativos, que tengan inventiva
y que sean descubridores. El segundo objetivo de la educación
es formar mentes capaces de ejercer la crítica, que puedan
54 | DANIEL FILMUS
comprobar por si mismas lo que se les presenta y no aceptarlo
simplemente sin más” (Piaget, 1981).
Las declaraciones del gobierno, a través de funcionarios
de alto nivel, permiten confirmar que para la actual gestión
el papel de la educación es consolidar una perspectiva acrí-
tica y complaciente de la realidad, legitimadora de un orden
social que mantiene y justifica profundas desigualdades. No
hay otra explicación para que las actuales autoridades afirmen
que existe una dicotomía entre el entusiasmo y tener ganas
de vivir y la posibilidad de ver la realidad objetivamente. O
que el pensamiento crítico impida ser más creativo, feliz,
capaz y productivo. Por el contrario, la historia de la humani-
dad muestra que los personajes más productivos y creativos
han sido aquellos que pudieron mirar la realidad tal cual es y
trabajar en el campo de las ideas, de la ciencia o de la acción
social y política para transformarla.
Por otra parte parecería difícil que un joven pueda ser feliz
si no posee una mirada crítica del mundo y de la sociedad que
le toca vivir, y esta mirada original le permita emprender su
propio camino hacia la definición, la vocación, su lugar en la
comunidad y su futuro. Como ha planteado con justeza Theo-
dor Adorno (1998):
Quienes defienden, dentro de la democracia, ideales educativos que
apuntan contra la emancipación, o lo que es igual, contra la decisión
autónoma, crítica y consciente de cada persona individualmente consi-
derada, son antidemócratas, por mucho que propaguen sus representa-
ciones ideales en el marco formal de la democracia.
Esta mirada del gobierno, que desconoce el papel de la edu-
cación como herramienta de emancipación, es la que el minis-
tro de Educación planteó con mayor crudeza cuando explicitó
el modelo ideológico que pretende imponer la actual gestión.
En la inauguración de un hospital-escuela en la provincia de
Río Negro afirmó que se trataba de “una nueva campaña al
EDUCAR PARA EL MERCADO | 55
desierto, pero no con la espada sino con la educación” (La
Nación, 16/9/2016). Por un lado, estas declaraciones fueron
fuertemente criticadas por “buscar imponer una visión autori-
taria y antidemocrática de los procesos educativos argentinos”
en una declaración firmada por un núcleo muy importante de
intelectuales que expresaron: “Es nuestro derecho y nuestro
deber reclamar que la educación no esté a cargo de alguien
que reivindique un crimen de lesa humanidad, ni literal, ni
metafóricamente” (Página/12, 18/9/16).
Pero al mismo tiempo, el discurso del ministro desnuda la
voluntad de que el sistema educativo actual se transforme en
un instrumento capaz de colaborar en la construcción del pre-
dominio de los sectores dominantes. La nostalgia respecto del
papel que desempeñó la escuela argentina sobre fines del siglo
XIX, no se sostiene en su función igualadora, sino en la capaci-
dad que tuvo de colocar el proyecto de la pampa húmeda y del
puerto de Buenos Aires como hegemónico. Para la oligarquía
agroexportadora y dependiente del intercambio comercial con
la corona británica, el currículum escolar que respondió a sus
propios intereses fue un factor decisivo a la hora de generar
consenso en torno a un país que brindaba posibilidades de
progreso solo a una pequeña proporción de la población.
Esta mirada conservadora, que en algunos aspectos nos
retrotrae a debates previos a la Ley 1420 del año 1884, se mani-
festó también en la voluntad del ministro de Educación, de que
“en las escuelas debe haber enseñanza de la religión, no sola-
mente de una de ellas (…) el ejemplo de Jesús debe ser apren-
dido, pero también el ejemplo de Mahoma, las enseñanzas del
budismo y el hinduismo…para que la luz del cirio pascual bri-
lle más fuerte que nunca…” (Clarín, 26/4/17). Todavía no se
sabe si estas declaraciones se limitan a expresar la opinión del
ministro, o si son un anuncio de que el Poder Ejecutivo inten-
tará avanzar en cambios legislativos que permitan instaurar,
efectivamente, la educación religiosa en la escuela pública.
De cualquier manera, es evidente que se trata de recrear una
56 | DANIEL FILMUS
polémica de características retrógradas y de consecuencias que
atentan contra los derechos individuales y favorecen la segrega-
ción y discriminación de grandes sectores de la población. En
un reciente artículo publicado en Página/12 (17/4/17), Juan
Vaggione retoma los argumentos de Wendy Brown que permi-
ten encontrar el sentido de estas declaraciones:
El neoliberalismo, en tanto racionalidad de mercado, precisa del neo-
conservadurismo en tanto racionalidad moral, mientras el Estado fra-
giliza el sostenimiento de los principales servicios públicos fortalece
su rol de guardián moral (…) Esta afinidad entre neoliberalismo y neo-
conservadurismo la experimentamos en los 90 cuando el discurso de
un Estado mínimo y privatizado iba acompañado por un Estado mo-
ralista y alineado con los sectores más conservadores a nivel nacional
e internacional.
El neoliberalismo complementa el intento de legitimar
la desigualdad social a través de una ideología que impide la
contextualización histórica y la mirada crítica de los procesos
sociales, con una perspectiva predominantemente meritocrá-
tica. Como señala Puiggrós (2016), pretende adjudicar única-
mente a los atributos personales de los alumnos las causas del
éxito o fracaso escolar y, a partir de ellos, el lugar que ocuparán
en la escala social y en el mercado de trabajo. El imperio de la
perspectiva meritocrática socava algunos de los aspectos cons-
titutivos de la educación pública argentina desde Sarmiento a
nuestros días. Ya no se trata de colocar como objetivo principal
de la escuela el conseguir que todos los alumnos logren alcanzar
en condiciones de igualdad los conocimientos, competencias
y valores que la educación debe transmitir. Ahora el objetivo
pasa a ser fomentar la competencia entre los participantes para
poder seleccionar a los ganadores. Esa selección contempla los
niveles de esfuerzo y capacidad individuales desprendidos del
contexto familiar y social del que provienen y en el que se desa-
rrolla el proceso educativo (Pineau, 2016).
EDUCAR PARA EL MERCADO | 57
 Es numerosa la cantidad de investigaciones que muestran
que tanto a nivel global, como en nuestro propio país, la pers-
pectiva meritocrática carece de justificación empírica. Estos
trabajos concluyen que el rendimiento escolar y la posibilidad
de acceder a los estudios superiores están mucho más condi-
cionados por los factores sociales de origen, desde la sociali-
zación más temprana, que por las características individuales
de los alumnos (Berstein, 1971; Braslavsky y Filmus, 1988).
Por otra parte, como afirman Becker y Adorno, el fomento de
la competencia indiscriminada, especialmente cuando existen
condiciones muy desiguales desde la cuna, está reñido con
una educación que proclame valores humanos:
La competencia es un principio opuesto a la educación humana (...) una
enseñanza que discurre en formas humanas no puede tender en ab-
soluto a reforzar el instinto de competencia (...) hay que hacer que las
personas pierdan la actitud de utilizar los codos. Los codazos son, sin
dudas, una expresión de la barbarie (Adorno, 1998).
En un contexto en el que el mercado procura constante-
mente generar mayores condiciones de desigualdad y tiende,
de manera permanente, a diferenciar y a la clasificar de acuerdo
a las condiciones socioeconómicas, de origen, de género o de
raza, un sistema educativo organizado en una concepción meri-
tocrática contribuye fuertemente a su legitimación: “atribuimos
a la competencia y al mérito individual la virtud de seleccionar
y elegir a los mejores, justificando así las injusticias y la repro-
ducción sistémica de la desigualdad” (Gentili, 2015).
En este esfuerzo por adjudicar a las características indi-
viduales las causas del éxito o fracaso escolar, el discurso ofi-
cial ha reclamado también el auxilio de las neurociencias. Por
supuesto consideramos que estas disciplinas tienen mucho
que aportar al estudio de los procesos educativos y brindan
contribuciones que deben ser complementarias. Sin embargo,
las explicaciones biologicistas son utilizadas por las actua-
58 | DANIEL FILMUS
les autoridades para reemplazar las miradas que estudian el
proceso educativo y el funcionamiento escolar desde la peda-
gogía, la didáctica y las ciencias sociales. Cuando en lugar de
acudir a las neurociencias para ayudar a pensar interdiscipli-
nariamente las dificultades que tiene el sistema educativo,
se intenta restringir el aporte de estas disciplinas al estudio
del “cerebro” y dejar de lado el conjunto de dimensiones que
atraviesan el hecho educativo (pedagógica, didáctica, social,
cultural, económica y política), se corre el riesgo de caer en
un “darwinismo social” funcional a la legitimación del modelo
neoliberal (Brailovsky, 2016).
1.3.5 Privatización de la educación y tratados de libre
comercio de servicios
La expansión global de las ideologías neoliberales a partir
del inicio de la década de 1980 incluyó una fuerte crítica al
“Estado educador”, ya que el servicio educativo no quedó
afuera del cuestionamiento general al carácter ineficiente y
deficitario que se le adjudicaba al Estado. En el caso particu-
lar de América Latina, estas concepciones fueron introducidas
por el llamado “Consenso de Washington” a través de las reco-
mendaciones y los condicionamientos para el otorgamiento de
créditos por parte de los organismos de financiamiento inter-
nacional, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Inter-
nacional. Así se propuso una redefinición drástica del rol del
Estado en materia educativa que debía pasar de ser un Estado
educador, proveedor de educación, a ejercer un rol de regula-
dor, financiador y evaluador del sistema educativo (Verger A.,
Moschetti M. y Fontdevila C. 2017).
La idea de que la educación debe convertirse en una mer-
cancía que puede ser distribuida por el mercado apuntaló tres
objetivos centrales de las políticas del neoliberalismo: a) achi-
car el Estado a través de la disminución del gasto público como
condición para la estabilización de las políticas macroeconó-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 59
micas; b) legitimar las desigualdades educativas por medio de
la libre competencia entre escuelas públicas y privadas; y c)
disminuir la capacidad de participación de las organizaciones
representativas de los docentes en la lucha por mejores con-
diciones de trabajo y en la elaboración de las políticas educa-
tivas públicas.
Uno de los economistas que ha fundamentado con mayor
solidez la necesidad de privatizar la educación ha sido el pre-
mio Nobel Milton Friedman (1991):
La defensa y la educación son las dos empresas socialistas más grandes
de los EE.UU. (...) si una empresa pública fracasa, siempre puede argu-
mentar que el problema se debe a que el gobierno no le da los suficien-
tes fondos (...) Por ello opino que la solución fundamental es privatizar
la educación (...) como el gobierno regala la educación, no es posible
vender algo a un precio que ni siquiera cubre los costos (...) Estoy segu-
ro de que a muchos maestros de escuelas públicas les encantaría inde-
pendizarse, abriendo sus propios colegios y cobrando la mitad del costo
de un colegio público. Sería muy buen negocio. Y las escuelas públicas
tendrían que mejorar para no perder a todos los alumnos. O mejoran o
cierran. En ninguna área hay progreso sin competencia.
La claridad del pensamiento de Milton Friedman nos
exime de toda explicación complementaria. Chile ha sido el
país que aplicó con mayor rigurosidad el conjunto de las rece-
tas educativas recomendadas por Friedman durante la dicta-
dura del general Augusto Pinochet en los años 80. Un reciente
informe publicado por The Global Initiative for Economics,
Social and Cultural Rights muestra que actualmente Chile se
ubica en cuarto lugar entre los países con mayor proporción
de escuelas privadas en el mundo, número tres veces mayor
que el promedio de los países de la OCDE. Al mismo tiempo,
según la propia OCDE, es el país que muestra la segregación
educativa más profunda entre pobres y ricos en una compara-
ción entre 65 países. Es por ello que este modelo ha sido tan
fuertemente cuestionado por estudiantes y docentes chilenos
60 | DANIEL FILMUS
y hoy se encuentra en proceso de profunda transformación a
partir de las políticas implementadas por Michelle Bachelet.
El caso argentino ha tenido características diferentes. La
fuerte tradición de la educación pública desde su etapa de
expansión a fines del siglo XIX, ha dificultado seriamente las
intenciones privatizadoras de quienes propusieron y hoy en
día proponen estrategias neoliberales. En la etapa de la última
dictadura, esta fuerte tradición se complementó con la volun-
tad de los militares de mantener la educación bajo su estricto
control ideológico para garantizar su objetivo de educar para
el orden y la disciplina. La imposición de una fuerte impronta
autoritaria y represiva hacia el sistema educativo exigió una
firme vigilancia estatal que no podía ser delegada en manos
privadas (Tedesco, Braslavsky y Carciofi, 1983).
En la década de los 90, como ya lo hemos señalado ante-
riormente, las estrategias neoliberales estuvieron más centra-
das en el desentendimiento del Estado Nacional de la respon-
sabilidad de la gestión educativa (a partir de la transferencia de
los servicios a las jurisdicciones), que en la aplicación de polí-
ticas como las recomendadas por Milton Friedman. La única
experiencia de aplicación de los vouchers educativos se rea-
lizó en la provincia de San Luis y su fracaso provocó que fuera
muy acotada en el tiempo. La privatización de esta etapa fue
principalmente producto de estrategias que desestructuraron
y desigualaron aún más el sistema, y obligaron a importantes
sectores de la población a recurrir al mercado para compensar
la pérdida de calidad de la escuela (Vior y Rodríguez, 2012).
Por otra parte, la crisis económica que golpeó a grandes sec-
tores de la población colocó un techo a la capacidad de “com-
prar” educación en instituciones de gestión privada.
Es en la educación superior, y en particular en la univer-
sitaria donde, a través de la ley 24.521 y la autorización de la
apertura de numerosas universidades no estatales, se avanzó
en un mayor proceso de privatización. Esta ley abrió las puer-
tas al cobro de matrículas en las universidades públicas y a la
EDUCAR PARA EL MERCADO | 61
incorporación de exámenes de ingreso y cupos para el acceso
a la educación superior. De cualquier manera, la autonomía
universitaria, la fuerte tradición de gratuidad e ingreso irres-
tricto y la resistencia del movimiento estudiantil impidie-
ron que estas tendencias privatizadoras que impregnaban la
nueva ley, se aplicaran masivamente.
Para el gobierno de Macri no ha sido fácil avanzar en estra-
tegias abiertamente privatizadoras en su primer año de ges-
tión. Casi toda la legislación aprobada en el gobierno de Car-
los Menem había sido reemplazada en la última década. Las
leyes de garantía del salario docente, de educación técnica, de
financiamiento educativo y principalmente la Ley de Educación
Nacional (26.206) son muy explícitas respecto del papel del
Estado en la organización y el sostenimiento del sistema edu-
cativo. El capítulo 1 de esta última ley es muy preciso cuando
declara que “la educación y el conocimiento son un bien público
y un derecho personal y social garantizados por el Estado” (art
2), y que “el Estado Nacional, las provincias y la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal e
indelegable de proveer una educación integral permanente y
de calidad para todos los habitantes de la Nación garantizando
la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de ese derecho,
con la participación de las organizaciones sociales y las fami-
lias” (art 4). Al mismo tiempo, la ley incorpora por primera vez
a nivel global, en una legislación nacional, un artículo que pres-
cribe que “El Estado Nacional no suscribirá tratados bilatera-
les o multilaterales de libre comercio que impliquen concebir
la educación como un servicio lucrativo o alienten cualquier
forma de mercantilización de la educación pública” (art 10).
Esta firme legislación nacional, junto a la fuerte tradición
de la educación pública ya mencionada y a la resistencia de la
comunidad educativa, en particular de las organizaciones de
docentes y estudiantes, han impedido que el gobierno avan-
zara en su primer año en lo que Ball y Youdell (2008) han defi-
nido como privatización “exógena”. En el informe realizado
62 | DANIEL FILMUS
para el Instituto de Educación de la Universidad de Londres,
estos autores han categorizado dos tipos distintos de políti-
cas privatizadoras por parte de los gobiernos neoliberales. Las
“exógenas” son las que manifiestamente implican la apertura
de servicios de educación pública a la participación del sec-
tor privado a través de modalidades basadas en el beneficio
económico. Las “endógenas”, en cambio, hacen referencia a la
importación de ideas, métodos y prácticas del sector privado
a fin de hacer que el sector público adopte mecanismos que
usualmente utilizan las empresas.
Las estrategias llevadas adelante por la gestión del actual
gobierno pueden ser incluidas mayoritariamente bajo la deno-
minación de “privatización endógena” conforme esta caracte-
rización. La primera perspectiva significa la privatización “de”
la educación pública, la segunda se puede definir como priva-
tización “en” la educación pública. Mientras que para pasar al
ámbito privado áreas o instituciones de dependencia oficial
el gobierno necesita modificar una legislación para la cual no
tiene ni consenso ni mayoría parlamentaria, el segundo tipo
de privatización se puede realizar a partir de normativas de
rango menor que puede decretar o impulsar el propio Minis-
terio de Educación. Como señala Roger Dale, estas estrate-
gias más sutiles no implican un desplazamiento directo de lo
público hacia lo privado sino “un conjunto mucho más com-
plejo de cambios en los mecanismos institucionales a través
de los cuales se regula a aquellos que continúan siendo esen-
cialmente sistemas educativos estatales” (Dale, 1994).
En otras palabras, el debate respecto de la privatización de
la educación no se puede limitar al tipo de gestión pública o pri-
vada que tienen los servicios. Hay que prestar especial atención
a los intentos de deconstrucción de la lógica pública de los siste-
mas educativos a partir de la introducción de prácticas y valores
que tienden a incorporar la lógica del mercado, que promueven
valores falsamente meritocráticos, individualistas y de lucro en
las instituciones educativas (CLADE, 2014).
EDUCAR PARA EL MERCADO | 63
 Los intentos de avance en torno a la privatización “exó-
gena” todavía no han logrado implementarse masivamente.
Algunos de ellos han sido, por ejemplo, la voluntad de trans-
ferir los recursos públicos a las empresas particulares para
la capacitación de su personal a partir de vaciar el INET y la
creación de la ya mencionada Agencia de Talentos o un sis-
tema similar; la desestructuración del INFOD, para dejar
en manos de servicios privados la capacitación docente, y
el proyecto de transferir la responsabilidad de porciones de
la educación de nivel inicial hacia organizaciones no guber-
namentales de la sociedad civil. Por ahora estos intentos no
han logrado generalizarse. El riesgo respecto del avance este
tipo de políticas privatizadoras es la mutación de “la educa-
ción desde un campo de realización de derechos, a un campo
de generación de negocios, poder y rentas privadas, como lo
expresa la expectativa de grandes corporaciones ligadas al
sector en América Latina y el Caribe” (CLADE, 2014).
Respecto de los mecanismos endógenos de privatización
se ha avanzado principalmente en la tercerización de servicios
y la elaboración de programas y contenidos educativos a par-
tir del desmantelamiento de los equipos técnico-pedagógicos
públicos que funcionaban en el Ministerio de Educación, el
INFOD y el INET. Lo mismo ha ocurrido con el desmante-
lamiento del Programa Conectar Igualdad ―que distribuía
universalmente laptops, desarrollaba contenidos educativos
y capacitaba docentes en el ámbito de las nuevas tecnologías
de la Comunicación y la Información― y la eliminación de la
distribución pública de libros escolares para los alumnos de
escuelas públicas, al mismo tiempo que se desmantelaba el
Plan Nacional de Lectura.
En esta misma dirección, las pruebas estandarizadas
han pasado a ocupar un lugar central en el discurso educa-
tivo oficial, particularmente las que provienen del ámbito
internacional. Cuando este tipo de evaluaciones comienza a
transformarse en el principal referente orientador de la polí-
64 | DANIEL FILMUS
tica educativa, se inicia un peligroso camino para la educa-
ción pública. Por un lado, se corre el riesgo de que la labor
docente pierda autonomía y contextualización respecto de los
culturas y necesidades sociales, regionales y locales y, de esta
forma, “se termine reduciendo a la enseñanza para la prueba,
lo que es una gran pérdida en términos de apertura cognitiva y
pedagógica en el proceso de aprendizaje” (CLADE, 2014). Por
otro lado, se favorece el ingreso en un mercado impulsado por
empresas multinacionales que procuran vender productos
educativos (software, mecanismos de evaluación, capacita-
ción docente específica para las pruebas, tests de aprendizaje)
que son comprados por gobiernos para preparar a alumnos
y docentes con el objetivo de mejorar su posición en los ran-
kings internacionales.
En el caso de Argentina, se han utilizado los resultados de
la prueba Aprender 2016 para denostar a la educación de ges-
tión pública a través de grandes titulares en los medios que
inducían a creer que este tipo de escuela logra un rendimiento
un 50% inferior que la de gestión privada. Este tipo de estrate-
gias muestran la intención de advertir a la población que hay
que evitar “caer” en la escuela pública (utilizando el término
con que se expresó el presidente) pues ello implica acceder a
una educación de inferior calidad.
En cuanto a la introducción de lógicas empresariales al
funcionamiento escolar, uno de los principales ejemplos es la
intención de construir rankings para que las escuelas compitan
entre sí a partir del resultado de las pruebas estandarizadas.
El llamado a la inversión privada realizado por el ministro
de Educación ha sido explícito, no solo cuando frente a los
empresarios en la reunión de IDEA pidió que lo vieran como
un gerente de Recursos Humanos, sino cuando puso como
una de las condiciones para cumplir con los objetivos del sis-
tema educativo, junto con los recursos estatales, “la necesi-
dad de inversores extranjeros que vengan a la Argentina para
fomentar la educación de calidad” (Clarín, 4/10/2016).
EDUCAR PARA EL MERCADO | 65
 En este contexto, existen dos situaciones que merecen par-
ticular preocupación: el cuestionamiento a la gratuidad de la
universidad pública y el intento de generar condiciones para
que Argentina adhiera a los tratados de libre comercio que
incluyen los servicios educativos. En primer lugar, reviste par-
ticular gravedad la ofensiva que se ha llevado adelante para
desacreditar el sistema universitario público y atacar algunos
de sus postulados históricos como el ingreso irrestricto, o la
gratuidad de la enseñanza. Al respecto, es particularmente
preocupante el fallo del juez Pablo Cayssials que declaró
inconstitucional la legislación que modifica la Ley de Educa-
ción Superior impulsada por el gobierno de Carlos Menem. El
proyecto había sido presentado por la diputada Adriana Puig-
grós y votado en ambas Cámaras por todos los bloques parla-
mentarios con excepción del PRO en el año 2015.
La ley 27.204 tenía como uno de sus objetivos fundamen-
tales afirmar los principios de gratuidad e ingreso irrestricto
para todas las universidades. Junto al objetivo de asegurar la
igualdad de oportunidades y condiciones para el acceso, la
permanencia y la graduación de todos aquellos que reúnan
las condiciones legales establecidas, en su artículo segundo
garantiza que “los estudios de grado en las instituciones de
educación superior de gestión estatal son gratuitos e implican
la prohibición de establecer sobre ellos cualquier tipo de gra-
vamen, tasa, impuesto, arancel o tarifa directos o indirectos”.
Los diputados del PRO Eduardo Amadeo y Federico
Pinedo estuvieron entre quienes se opusieron al proyecto. El
primero de ellos, con una oratoria calificada por Adriana Pui-
ggrós como una “pieza maestra del neoliberalismo”, planteó
que “no se puede seguir regalando la educación”, y agregó que
en la universidad pública “hay una invasión de extranjeros y
gente que viene de la educación privada”. Consecuente con
esta línea de pensamiento, el diputado Amadeo presentó en
la Cámara un pedido de informes a las universidades nacio-
nales de claras características discriminadoras y xenófobas.
66 | DANIEL FILMUS
En el pedido, se les requiere informar con detalle el número
de estudiantes extranjeros y su nacionalidad. Por su parte,
el actual ministro de Educación apoyó el fallo del juez Cays-
sials, afirmando que “el ingreso irrestricto responde a una ley
demagógica del anterior gobierno” (Clarín, 12/5/2016).
Paradójicamente, el neoliberalismo pretende arancelar la
universidad pública utilizando argumentos que en apariencia
tienen un contenido progresista. ¿Por qué hay que financiar
la educación superior cuando todavía hay tantas demandas
educativas insatisfechas en los niveles anteriores? ¿Por qué el
pueblo debe aportar recursos para permitir que estudien gra-
tuitamente en la universidad alumnos que pertenecen a secto-
res socioeconómicos que podrían pagar su propia educación?
Por supuesto, desde el estas miradas no se percibe a la educa-
ción como un derecho humano que, tal como plantea la ley,
debe ser garantizado por el Estado y de ninguna manera mer-
cantilizado. Por otra parte, la experiencia internacional mues-
tra que los grupos más perjudicados por el arancelamiento
universitario son los medios y bajos, mientras que los sectores
altos pueden refugiarse crecientemente en las universidades
de gestión privada. Al mismo tiempo hay que recordar que, en
gobiernos que tienen como uno de sus objetivos principales
practicar el ajuste fiscal, los recursos ahorrados en la universi-
dad nunca terminan siendo adjudicados a los programas que
atienden las necesidades de los más humildes.
Para generar condiciones favorables en la opinión pública
respecto a la necesidad de restringir el ingreso y arancelar
los estudios superiores, las universidades nacionales vienen
siendo víctimas de una fuerte campaña de desprestigio por los
medios masivos de comunicación. En esta dirección, el fiscal
Guillermo Marijuan, en un acto inédito y de enorme gravedad,
denunció a 52 universidades ―en la práctica, al conjunto del
sistema universitario público argentino― por la utilización de
fondos otorgados por el gobierno nacional. La denuncia no
solo desconoce la autonomía universitaria, sino también que
EDUCAR PARA EL MERCADO | 67
las universidades tienen uno de los sistemas de auditoría del
uso de recursos más estrictos de la administración pública. Lo
más grave es que la denuncia se hizo basada únicamente en
los datos aportados por un artículo periodístico referido a la
distribución de los fondos nacionales a las universidades (Cla-
rín, 14/11/16).
Por último, es necesario alertar sobre las intenciones del
neoliberalismo de incorporar a la Argentina en los debates
sobre la liberación del comercio de servicios, que incluye los
servicios educativos en el seno de la Organización Mundial
de Comercio (OMC). Estos debates, que se realizan en forma
secreta con el objetivo de llegar a un Acuerdo de Comercio de
Servicios (ACS) (o Trade in Services Agreement -TISA-, según
las siglas en inglés), ya han incorporado a un conjunto de paí-
ses latinoamericanos: Chile, Colombia, Costa Rica, México,
Panamá y Perú. La Internacional de Servicios Públicos, que
agrupa a los trabajadores de este sector, ha sido muy clara en
su informe sobre el TISA:
Tratar a los servicios públicos como mercancías destinadas al comercio
es un error conceptual fundamental acerca de los servicios públicos.
El TISA, que se está negociando en secreto y fuera de las normas de
la OMC, es un intento deliberado por privilegiar los beneficios de las
empresas y de los países más ricos del mundo por encima de los que tie-
nen mayores necesidades. Los servicios públicos están diseñados para
satisfacer las necesidades sociales y económicas vitales -tales como la
salud y la educación- de una manera asequible, universal y conforme
a las posibilidades de cada grupo social. Los servicios públicos existen
porque los mercados no producirán estos resultados (ISP, 2014).
La aplicación del TISA no solo favorecerá las privatizacio-
nes sino que atentará fuertemente sobre la capacidad de regu-
lación de los Estados nacionales (por ejemplo, en la acredita-
ción de universidades y escuelas), restringirá la utilización de
las legislaciones nacionales referidas a los derechos y condi-
ciones de trabajo de los empleados, los cuidados ambientales
68 | DANIEL FILMUS
y la protección del consumidor. Por ello, la Internacional de la
Educación (IE) ha insistido tanto en la necesidad de presionar
a los países para asegurar que los servicios educativos queden
fuera de este tipo de tratados:
La Internacional de la Educación advierte que incluir los servicios de
enseñanza en cualquier acuerdo de comercio es motivo de preocupa-
ción intensa, ya que las normas comerciales son legalmente vinculantes
y pueden tener un efecto de bloqueo e intensificación de las presiones
para comercializar y privatizar la educación. La inclusión de la educa-
ción privada concedería nuevos derechos a las compañías de enseñanza
privada y limitaría la capacidad de los gobiernos de regular a los provee-
dores privados” (Sindicatos docentes por la exclusión del TISA, 1/6/16).
Tomando en cuenta estas preocupaciones es que la Ley
de Educación Nacional incluyó el ya mencionado artículo que
prohíbe al Estado argentino adherir a este tipo de acuerdos
que mercantilizan la educación. Según señala el informe de
CLADE sobre las tendencias a la privatización en la región:
Argentina es el único país que posee una norma explícita para regular
la participación del sector privado extranjero en el campo educativo
(…) Resulta preocupante que en los demás países exista tan poca re-
gulación que delimite claramente y contenga la inclusión de prácticas
lucrativas y privatistas en los sectores educativos de América Latina
(CLADE, 2014).
Con el mismo objetivo, los ministros de Educación de
Argentina y Brasil firmaron un acuerdo bilateral ―que incluyó
la participación de los sindicatos docentes― en el que se com-
prometen a no incluir esta liberalización de los servicios edu-
cativos en los acuerdos que firmen los organismos regiona-
les. En el caso argentino, la inclusión de la temática educativa
tendría una gravedad enorme. Por un lado significaría dejar
de aplicar para los servicios educativos importados las regla-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 69
mentaciones laborales y de acreditación nacionales. Por otro,
al obligar a los países a otorgar a las empresas extranjeras los
mismos beneficios que obtienen los proveedores de los servi-
cios de carácter nacional, obligaría a dar aportes o subsidios
―como los que se otorgan a las instituciones educativas de
gestión privada― a las empresas extranjeras que vinieran a
vender educación en nuestro país.
Como mencionamos anteriormente, el ministro Esteban
Bullrich consideró un requisito para el mejoramiento de la
educación nacional la presencia de “inversores extranjeros
que vengan a la Argentina para fomentar la educación de cali-
dad”. En la misma dirección, el ministro acaba de plantear en
la reunión de Davos que es necesario que exista una “carrera
internacional” de formación de docentes para tener “docen-
tes globales” con estándares también globales. Es llamativo
que al mismo tiempo que se desarticula el funcionamiento
del INFOD ―instituto que, como vimos, tenía como función
de dotar de coherencia, estándares de calidad y equidad a
la formación docente a nivel nacional― se pretenda lograr
este objetivo a nivel internacional. Dado que la educación (al
igual que los medios de comunicación) transmite valores cul-
turales, la globalización de la formación docente solo puede
favorecer a aquellos países centrales que difunden su propia
cultura haciéndola pasar como “universal”. De esta manera se
procura debilitar la acción de uno de los bastiones más impor-
tantes de la defensa de la cultura nacional, la escuela.
Comentarios finales
En numerosas ocasiones el actual gobierno ha manifestado que
su objetivo político va más allá de producir transformaciones
en el modelo de desarrollo que venía llevando adelante nues-
tro país desde el año 2003. Su intención es producir un pro-
fundo “cambio cultural” en la Argentina. Dada la importancia
70 | DANIEL FILMUS
estratégica que tiene el sistema educativo en la transmisión
intergeneracional de la cultura, este campo ha sido escogido
por el gobierno como uno de los escenarios más importantes
para dar la batalla por modificar los valores que representan
una cultura integradora, solidaria, nacional y popular. El ata-
que que han sufrido en el inicio del ciclo lectivo 2017 la educa-
ción, los docentes y en particular la escuela pública, tiene muy
pocos precedentes en la historia de la Argentina democrática.
Por supuesto que a través de este ataque se pretendió crear las
condiciones para practicar el ajuste y justificar la disminución
drástica de la inversión en educación.
Pero el objetivo de fondo es lograr cambiar profunda-
mente un sistema educativo cuya tradición histórica lo
coloca como instrumento fundamental para la construcción
de una sociedad más justa. Para que imperen las reglas que
propone el neoliberalismo resulta indispensable terminar
con la utopía igualitaria que promete el sistema de educa-
ción pública. Una sociedad sometida a las leyes del mercado
necesita de un sistema educativo discriminador, segmen-
tado, falsamente meritocrático que contribuya a legitimar
las desigualdades sociales.
El ataque a los docentes es, sin lugar a dudas, una ofen-
siva contra todos los que pretenden que el acceso igualitario a
la educación es un bien necesario para edificar una sociedad
en la que el crecimiento económico esté acompañado por un
profundo proceso de distribución del ingreso y de ampliación
permanente de los derechos sociales.
Por lo tanto es imprescindible la construcción plural de
una amplia coalición social y política que, más allá de las per-
tenencias partidarias, recupere la idea de que la educación
debe ser una política de Estado. Que comparta nuestra con-
vicción de que los tiempos de los cambios pedagógicos son
mucho más prolongados que los calendarios electorales, y que
para tener éxito hay que ser perseverantes en la aplicación de
políticas democratizadoras en la educación.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 71
 Las bases para avanzar en estas y otras coincidencias están
sólidamente fundadas en la legislación educativa que nuestro
Parlamento votó por unanimidad o por amplias mayorías
en los últimos años. La posibilidad de evitar la implantación
del modelo neoliberal radicará en la capacidad de desnudar
públicamente las graves consecuencias de su aplicación. Pero
con esto no alcanza. También es necesario que la coalición
en defensa de la educación elabore propuestas de políticas y
estrategias hacia adelante, que permitan resolver las deudas
que nuestro sistema educativo posee en cuanto a alcanzar una
educación de calidad, nacional, popular y democrática para
todos y todas.
72 | DANIEL FILMUS
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ciales oferentes de “servicios técnicos”. El panorama de ajuste
estructural incluyó también una fuerte subejecución del presu-
puesto educativo y un crecimiento nulo de la infraestructura
escolar, junto con una política oscilante de ensayo y error plas-

74 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 75

mada en proyectos como el de creación de un instituto externo
de Evaluación de la Calidad Educativa que, afortunadamente,
fue frenado y virtualmente “congelado”.
A fines de 2015, el PRO/Cambiemos pasó de gobernar la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires ―la jurisdicción más rica
del país― a gobernar, además, la Nación, con toda su hetero-
geneidad educativa, cultural, económica y, sobre todo, con el
peso de los doce años de políticas educativas de los gobiernos
kirchneristas que le antecedieron.
Hacia finales del primer año de gobierno, caracterizado por
un acuerdo paritario inicial con los trabajadores de la educa-
ción, seguido de la descentralización de programas y proyectos
y el desmantelamiento del Ministerio de Educación nacional,
con la consiguiente ola de despidos, se produce un episodio
altamente mediático (signado por el “escándalo”) con los resul-
tados de las pruebas PISA tomadas a los alumnos en 2015.
Las decisiones adoptadas por el gobierno, en torno a los
resultados de las pruebas, constituyen un interesante foco de
análisis, ya que se pueden asimilar a los rasgos simbólicos de
la política del gobierno de Cambiemos en el área de la edu-
cación en general: un ataque sistemático al proyecto y a las
concreciones de los gobiernos de los Kirchner, un particular
“ninguneo” y descalificación de los actores y programas exis-
tentes en la esfera pública y, centralmente, la expresión de que
para la nueva burguesía trasnacional de los CEO el concepto
“patria” está fuera de su universo simbólico.
¿Evaluación “de las políticas” o evaluación “como política”?
En el campo pedagógico, la compleja pregunta acerca de “qué
se evalúa” se responde en general señalando los diversos pla-
nos en que la educación se desarrolla: desempeños de estu-
diantes y de docentes, proyectos institucionales, programas y
políticas. La pregunta acerca de “quiénes evalúan” suele ser
76 | DANIEL FILMUS
más controvertida, porque en cada uno de los niveles existe
un sentido pedagógico y una tradición que lo ha validado por
décadas. Según esta tradición, la evaluación de los desempe-
ños estudiantiles es una función netamente inherente a cada
docente, y la evaluación del desempeño docente corresponde
a las autoridades de la institución escolar; mientras que la
evaluación del proyecto institucional es centralmente una
potestad del equipo docente que lo lleva adelante.
Sin embargo, estos acuerdos tuvieron fuertes cuestiona-
mientos a partir de las políticas neoliberales de los años 90.
En ese período, entre otras “recetas”, se impulsó un ajuste
estructural seguido de una descentralización de los servi-
cios educativos a los estados provinciales y se reservó para
los gobiernos nacionales la determinación de los parámetros
curriculares, las políticas compensatorias focalizadas y la eva-
luación. El Banco Mundial de entonces, que era el faro orien-
tador, apoyaba económicamente los proyectos locales (deuda
externa pura).
Ahora bien, si los Estados nacionales intervienen de
manera intensiva y centralizada en el proceso, en cualquiera
de los planos de la educación, ya comienza a ser evidente que
la evaluación no es nunca un proceso neutro: el sentido gene-
ral de esa intervención está signado por la política educativa.
Y el “para qué evaluar”, puede tener tantas diversas respues-
tas como proyectos políticos estén en vigencia.
Si los resultados son usados para reorientar propues-
tas formativas, elaboración de materiales de apoyo para las
escuelas o reformulación del currículum, su sentido será for-
mativo. Pero también pueden usarse como “fin”. En Chile, la
evaluación devino el objetivo central de la educación (Feldfe-
ber, 2016). Diferentes estudios muestran que en la actualidad
lo que no se evalúa en las pruebas no entra en el aula, y la
preparación específica para las pruebas (“coaching”) deviene
una especie de “mal necesario” para un artefacto ajeno a la
vida cotidiana estudiantil.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 77
 Otra finalidad posible se vincula con el control del tra-
bajo docente, que deriva en el pago “por productividad”
según los resultados de las pruebas a estudiantes o, directa-
mente, en la toma de exámenes periódicos a docentes, que
se preparan de manera desesperada. Al igual que sus estu-
diantes, los docentes comienzan a valorar solamente lo que
las prueban valoran y, sobre todo, se van transformando,
en general, en sujetos individualistas ahogados en recetas
tecnocráticas.
También los resultados pueden utilizarse como factor de
distinción institucional y segmentación del sistema. La publi-
cidad de los resultados tiende a generar ―tomando nueva-
mente como ejemplo el caso chileno― la concentración en
determinadas escuelas ―donde las evaluaciones han sido más
altas― de la población más interesada en los rendimientos
académicos, mientras que otras escuelas se vacían de hetero-
geneidad quedando como espacios de concentración de estu-
diantes rezagados. En algunos países, donde se aplica además
el “pago per cápita” (o sea por estudiante) se produce a la vez
un fuerte desfinanciamiento en las instituciones que son en
general las que más lo necesitan.
Excede, y en mucho, al propósito del presente trabajo
revisar la literatura acerca de la “evaluación”, de los proce-
sos educativos y de los debates que estas experiencias han
generado. Retengamos solamente dos dimensiones del pro-
blema: por una parte, la tendencia que se registra interna-
cionalmente es no solo que la preparación para las pruebas
tiende a concentrar la totalidad del trabajo pedagógico esco-
lar, sino que la misma “calidad” de la educación pasa a ser
un equivalente de los “resultados en las pruebas”. Paralela-
mente, al separar la cuestión de la evaluación de sus sujetos
centrales, alumnos y docentes, estos mismos actores sociales
se transforman en sospechosos: su capacidad pedagógica y
técnica aparece cuestionada frente a la de otros actores, pre-
suntamente más “objetivos”.
78 | DANIEL FILMUS
No creemos que la definición de “calidad” como “califica-
ción en los exámenes” sea un efecto colateral, un resultado no
buscado, ya que los gobiernos que impulsaron la evaluación
como eje central de política educativa tendieron en general
a impulsar un ajuste estructural y una mercantilización de
la educación en marcos post dictatoriales de fuerte despoli-
tización de la ciudadanía. Este discurso de la “calidad” va en
paralelo, de alguna manera, a la valoración del resultado, o del
producto, por sobre el proceso, contenido propio de la política
neoliberal. En todos los casos, la política educativa se define a
partir de la fotografía de lo que los estudiantes puedan hacer
en dos horas de examen en el marco de un dispositivo admi-
nistrado por una organización neutral.
El surgimiento de nuevas instancias extraescolares de eva-
luación, en el marco del discurso de la “sospecha” frente a los
resultados que el propio sistema educativo y los equipos téc-
nicos pueden producir, tomó formas disímiles en los diferen-
tes países. En algunos se crearon instancias específicas dentro
de los ministerios nacionales (en Argentina, la DINIECE) con
la misión de desarrollar, aplicar y analizar los resultados; en
otros casos, se generaron nuevas institucionalidades por fuera
de los ministerios, al estilo “agencia” de evaluación.
Avatares de un proyecto del PRO en la Legislatura porteña
La ciudad de Buenos Aires creó en 1983 una Dirección de
Investigación, cuyo objetivo inicial fue garantizar la cons-
trucción de los datos estadísticos del sistema (solo gobernaba
los niveles inicial y primario por entonces) y la realización
de estudios diagnósticos de seguimiento. Tanto la compleji-
zación de las estadísticas educativas como la ampliación de
los servicios gestionados (desde 1992, en virtud de la transfe-
rencia, la ciudad gestiona los niveles secundario y superior no
universitario), sumadas a la creciente disponibilidad de herra-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 79
mientas informáticas y a la decisión política de profesionalizar
de manera progresiva el sector, hicieron que esa dirección se
ampliara en funciones y producción de manera sostenida.
El gobierno del PRO creó en 2012 la Dirección de Evalua-
ción Educativa. No obstante su bloque legislativo presentó al
año siguiente el proyecto de creación de un “Instituto de eva-
luación de la calidad y equidad educativa del gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. El proyecto de ley tuvo
amplio rechazo de los gremios y de distintos sectores de la aca-
demia y la política. Apuntaba a crear una instancia autárquica
en el ámbito del Ministerio de Educación, con una dirección
ejecutiva designada por el Poder Ejecutivo de la Ciudad (con
rango de subsecretaría), un Consejo Consultivo y un Comité
Científico Académico, ambos ad honorem.
El Consejo Consultivo tendría siete integrantes: el direc-
tor ejecutivo del Instituto, un representante del Ministerio
de Educación, el presidente de la Comisión de Educación de
la Legislatura de la CABA, un representante de la primera
minoría en la Comisión de Educación de la Legislatura de
la CABA, un representante de uno de los cuatro sindicatos
docentes con mayor cantidad de afiliados, “que rotará cada
año siguiendo el orden de cantidad de afiliados de mayor a
menor”, un representante de los supervisores escolares y el
presidente del Comité Científico Académico. El Comité Cientí-
fico Académico, por su parte, estaría conformado también por
siete “miembros de reconocida trayectoria a nivel nacional e
internacional en el ámbito de la estadística, evaluación y/o
investigación educativa, elegidos y designados por el Director
Ejecutivo del Instituto” (recordemos que este era designado
por el Poder Ejecutivo) cuyas funciones durarían cuatro años.
Como competencias centrales, el Instituto debía ocuparse de
la evaluación de estudiantes, la práctica docente y de las mis-
mas instituciones, tanto en proyectos propios de la ciudad
como en los que se desarrollasen en el Ministerio de Educa-
ción nacional.
80 | DANIEL FILMUS
El proyecto generó intensos debates y se realizaron nume-
rosas actividades públicas con la presencia de legisladores de
diversos bloques, dirigentes gremiales y especialistas de la
academia. El rechazo fue importante y el proyecto original fue
fuertemente modificado.
Finalmente la ley 5949 de la CABA, de agosto de 2014,
estableció la creación de la “Unidad de Evaluación Integral
de la Calidad y Equidad educativa”, con algunas interesantes
innovaciones respecto del proyecto original. Por una parte
dispone que la dirección ejecutiva permanecerá cinco años en
el cargo (pudiendo ser designada para ejercer un solo período
consecutivo más), con rango equivalente a subsecretario y será
designado por el Poder Ejecutivo a través de concurso público
de antecedentes. Se introduce entonces una modificatoria que
tiende a acercar la designación más a la lógica del sistema
educativo y la academia. Por otra parte, el Consejo Consultivo
pasa a estar integrado por once miembros: Director Ejecutivo;
dos representantes del Ministerio de Educación ―uno por la
Dirección General de Planeamiento e Innovación Educativa,
otro por la Dirección General de Carrera Docente o las depen-
dencias que en el futuro las reemplacen―; tres representantes
a designar por las tres primeras fuerzas políticas, alianzas o
bloques de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires; dos representantes de los sindicatos con mayor canti-
dad de afiliados; un representante de los supervisores esco-
lares; un representante del Consejo de Educación de Gestión
Privada; y el presidente del Comité Científico Académico. A su
vez, el Comité Científico Académico se mantiene con la misma
conformación que el proyecto original pero con una duración
de cinco años en sus funciones.
Si bien no se logró neutralizar totalmente la iniciativa, las
diferencias entre el proyecto presentado y el votado son sig-
nificativas: la Institución queda menos ligada a los gobiernos
y más a una lógica académica, se incrementa la representa-
ción de las diferentes fuerzas políticas y del sector docente y
EDUCAR PARA EL MERCADO | 81
se acopla la duración del comité científico académico a la del
director (cinco años) y no a la del gobierno (cuatro).
Sin embargo, es notable que en 2017 esta ley no se
encuentra en plena vigencia. Solo se cambió el nombre de
la Dirección de evaluación por el de “Unidad de Evaluación
Integral de la Calidad y Equidad Educativa”, pero la gestión
de los proyectos sigue el curso que tenía con anterioridad y
no aparece ni un Consejo ni un Comité en ninguna referencia
de su página institucional.
De alguna manera, la iniciativa no ha podido concretarse
por la lucha que los gremios docentes y algunos sectores de
la política y la academia presentaron. Una forma de hacer
política en la que los proyectos parecen globos de ensayo, tan-
teos, en que la primera versión de un proyecto tiene los rasgos
propios y concentrados de las políticas neoliberales, y solo se
modifica si encuentra una oposición firme.
La internacionalización de la evaluación: rankings y pruebas
El aceptado esquema de niveles o planos de la evaluación
educativa (desempeños, instituciones, proyectos políticos)
se complementó en una escala internacional, ya que el capi-
talismo de la globalización neoliberal incluyó a la educación
como parte del “mercado” de circulación de personas y de
consumo de servicios.
Esta cuestión, denominada en algunos textos como “pro-
ceso de internacionalización de la educación”, obedece en
parte al ingreso al mundo global de países “nuevos ricos” que
necesitaban, y necesitan, una formación de punta para sus
jóvenes dirigentes. Pero en parte también se debe a diversos
procesos de integración regional que obligaron, de alguna
manera, a crear mecanismos para facilitar la circulación de la
nueva ciudadanía en la región. La Europa de la Unión Europea,
por ejemplo ―hoy resquebrajándose con el Brexit―, requirió
82 | DANIEL FILMUS
que los Estados cedieran parte de su soberanía para conocer
de manera comparativa el “nivel” de sus servicios educativos.
Los centros económicos fueron buscando mecanismos para
“medir y comparar”, para encontrar las diferencias, y luego
vender paquetes enlatados de recetas educativas para lograr
los equilibrios y las equivalencias.
Una situación extrema es la que ocurre con el sistema
universitario internacional, en el que son las mismas institu-
ciones, y no los países o las regiones, las que aparecen en las
publicaciones internacionales de los rankings. Anualmente,
numerosas consultoras privadas publican listados en que las
universidades “suben” y “bajan” de manera estrepitosa en
niveles muy poco creíbles para cualquier lectura informada.
Es dable pensar que los datos se recopilan, se acomodan y se
presentan según interesa a cada empresa medidora. El pro-
blema es cuando los indicadores utilizados para la elaboración
de los diferentes rankings pasan a conducir la política educa-
tiva y científica universitaria.
El ranking de Quacquarelli Symonds (QS), por ejemplo,
uno de los más difundidos en los medios de nuestro país en
la lectura del “prestigio”, considera cuatro grandes campos:
reputación académica, reputación de empleadores, canti-
dad de citas de los papers publicados y valores del índice
H (que mide el “impacto” de la producción de un deter-
minado autor o autora a partir de la cantidad de publica-
ciones y la cantidad de citas). Los campos no pesan de la
misma manera entre sí, ni en todas las áreas académicas.
En la edición de 2014, QS publicó en su capítulo metodoló-
gico la siguiente distribución de pesos relativos: reputación
académica (40%), reputación entre empleadores/as (10%),
razón estudiantes por docente (cuando más pequeña, mejor,
20%), citas de investigadores (10%), presencia de docentes
internacionales (5%) y de estudiantes internacionales (5%).
Es evidente que lo valorado por este ranking es la produc-
ción científica de una universidad, pero generada, publicada
EDUCAR PARA EL MERCADO | 83
y publicitada según las pautas que QS establece. Los supues-
tos de la definición de “calidad” que QS propone para la uni-
versidad valoran como positivo un modelo universitario que
no se compadece con una visión de la universidad enmar-
cada en el principio del derecho a la educación.  por International Students Assessment) como su nombre lo
El indicador “estudiantes por docente” desestimula abier-
tamente el proyecto político de la masividad de las universida-
des argentinas, con ingreso irrestricto y políticas de “bienestar
estudiantil” tendientes a la inclusión. Tampoco se incorpora
en el ranking la histórica función universitaria de la extensión,
omitiendo claramente la valoración del sentido social y polí-
tico de la vinculación territorial, ni se incluye una visibiliza-
ción del aporte que las universidades realizan a los debates y
políticas públicas.
Las universidades buscan prestigio y matrícula (la enorme
mayoría de las universidades del mundo son aranceladas). En
el plano internacional existe una fuerte competencia por estu-
diantes extranjeros, sobre todo en el posgrado pero también
en el grado, en un mercado siempre cambiante; por ejemplo,
las universidades chinas compiten por estudiantes de sectores
ricos del mundo árabe que buscan dónde mandar a sus jóve-
nes a estudiar.
En Argentina evidentemente también existen intereses, no
muy diferentes. Seguramente entre universidades privadas y
estatales compiten en “robarse matrícula”; probablemente
también en discutir los destinos de los fondos del presupuesto
universitario estatal, “demostrando” que es excesivo para los
resultados obtenidos.
Detrás de los rankings universitarios hay importantes
empresas de asesoramiento y de publicidad. Porque la otra
cara del proceso es el surgimiento de estructuras (y buro-
cracias) y dispositivos técnicos para aportar a los procesos
de evaluación, que venden servicios evaluativos, asesora-
miento y asistencia a las universidades y también a los esta-
dos nacionales.
84 | DANIEL FILMUS
Las pruebas PISA
El programa PISA se vincula con los dos procesos simul-
táneos que revisamos en el punto anterior. PISA (Program
indica, es un proyecto de carácter internacional desarrollado
en el marco de la OCDE (Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico), nacida de la OECE (Organización
Europea de Cooperación Económica), y creada después de la
Segunda Guerra Mundial con el objetivo de colaborar en la
reconstrucción económica de los países europeos devastados.
La OCDE cuenta con treinta países miembros (Argentina no
se encuentra en ese grupo) y trabaja con un sistema de más de
setenta “países adherentes”.
La marca original de PISA se vincula entonces con un pro-
yecto económico: la OCDE no es la Unesco, por ejemplo. Asi-
mismo, vale la pena subrayar que es una empresa (Pearson)
la contratada por la OCDE para desarrollar e implementar el
proyecto.
Las pruebas del PISA se toman a estudiantes de 15 años,
entendiendo que se trata de una edad de finalización de la lla-
mada “educación básica”. El supuesto es que no se evalúan
contenidos específicos, que podrían invalidarse por descon-
textualizados. Las pruebas incluyen Matemática, Lengua y
Ciencias, apuntando “al dominio de los procesos, el entendi-
miento de los conceptos y la habilidad de actuar o funcionar
en varias situaciones dentro de cada dominio”1 . Los instru-
mentos cuentan con preguntas cerradas (de elección múlti-
ple y respuesta “correcta” o “incorrecta”) y preguntas semia-
biertas en las que se pide una elaboración y que pueden ser
“parcialmente correctas”. Además de las pruebas, se adminis-
tra un cuestionario sobre cuestiones sociodemográficas que,
1. https://www.oecd.org/pisa/39730818.pdf
EDUCAR PARA EL MERCADO | 85
según el mismo documento de PISA, servirá para “poner en
contexto” los resultados.
Estos principios establecidos en el documento base de
PISA parecen orientados por “buenas intenciones” refugiadas
en una cierta neutralidad técnica. Sin embargo, hace algunos
años varias voces de la comunidad internacional de especialis-
tas en educación han venido discutiendo el hecho de que sus
países se presten al negocio.
En mayo de 2014, Andreas Schleicher, coordinador inter-
nacional del sistema de evaluación propuesto por la OCDE,
recibió una carta abierta2. El grupo de investigadores e intelec-
tuales firmantes, mayoritariamente de universidades inglesas
y estadounidenses, señalaban que: a) los cambios educativos
llevan mucho tiempo y las pruebas parecen marcar senderos
cortos e imaginariamente sencillos que empobrecen el sentido
de la educación; b) las pruebas promueven la competencia y
sobre todo la segmentación entre escuelas, docentes y estudian-
tes; c) la OCDE asume un papel de institución transnacional de
la educación, solapándose su función, aunque sin mandato, con
la UNESCO y UNICEF; d) PISA sostiene una visión economi-
cista de la educación y alienta proyectos de asesoramiento con
fines de lucro. En síntesis, la carta abierta denuncia que PISA
perjudica a los niños y a las escuelas en su conjunto.
En agosto del mismo año, desde la ciudad de Salvador, en
Brasil, el Grupo de Trabajo “Políticas educativas y derecho a
la educación en América Latina y el Caribe, del Consejo Lati-
noamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), coordinado por
Myriam Feldfeber (UBA, Argentina) y Jenny Assael (UCH,
Chile), denunciaron el carácter tecnocrático, reduccionista,
economicista y privatizador de la prueba PISA en una declara-
ción titulada “No a PISA. Por una evaluación al servicio de una
2. http://odiseo.com.mx/marcatexto/2014/05/carta-abierta-para-andreas-
schleicher-ocde-paris. Consultada 14 de febrero de 2017.
86 | DANIEL FILMUS
educación emancipadora”3. Manifiestan también que contri-
buye con la precarización del trabajo docente y la despolitiza-
ción de las prácticas educativas. Según los firmantes, PISA es
un dispositivo enmarcado en una visión de mercado, en que
la educación es un bien de consumo, que tiende a convalidar
las desigualdades, responsabilizando a los sujetos y quitando
responsabilidad a los Estados.
Al respecto, el pedagogo Pablo Gentili sostiene:
Los resultados de las pruebas nada aportan que ya no sepamos sobre el
funcionamiento de nuestros sistemas escolares. Tampoco el premio con-
suelo de aspirar a ocupar un lugar en los estudios de casos que sirven
para mostrar cómo, aun en las situaciones de mayor penuria, es posible
alcanzar un alto rendimiento en nuestros sistemas escolares. El recurso a
los casos ejemplares oculta más que muestra la complejidad de los proce-
sos de reforma educativa y los necesarios cambios en las prácticas esco-
lares. PISA simplifica lo que es complejo. PISA jerarquiza lo que no tiene
un orden. PISA compara lo incomparable. PISA silencia lo que la realidad
amplifica. PISA distrae lo que merece atención. PISA consagra lo que es
banal y trivializa lo que debería ser fundamental. La prueba PISA es un
verdadero invento de la ingeniería genética del neoliberalismo.
La síntesis final es una metáfora por demás elocuente.
Rosa María Torres, una pedagoga ecuatoriana de reco-
nocida trayectoria en el campo de investigación de las políti-
cas educativas latinoamericanas también opina en la misma
dirección. Torres cuestiona:
a. La homogeneidad de las pruebas estandarizadas.
Los más pobres, y sobre todo el mundo indígena, son los más perju-
dicados por las pruebas estandarizadas. A los problemas de un siste-
ma escolar que irrespeta las realidades, las especificidades culturales
y lingüísticas, y los derechos de los pueblos indígenas, se agregan las
3. http://www.clacso.org.ar/difusion/Declaracion_GT_politicas_educativas/
declaracion_gt_politicas_educativas.htm. Consultada 13 de febrero de 2017
EDUCAR PARA EL MERCADO | 87
 pruebas, con los mismos problemas de pertinencia y relevancia. Si aña-
dimos la pobreza y la discriminación que siguen afectando a los sec-
tores indígenas, puede entenderse por qué obtienen generalmente los
peores resultados escolares. El gobierno ecuatoriano ha anunciado que
las pruebas de PISA for Development se aplicarán también en la educa-
ción intercultural bilingüe.
b. Las pruebas PISA en particular.
Las competencias que mide (en lectura, matemática y ciencias) se con-
sideran indispensables en la preparación de los jóvenes para el futuro
y para la “sociedad del conocimiento”. “Jóvenes”, “necesidades”, “futu-
ro”, “sociedad del conocimiento” están pensados desde la cosmovisión
del Norte (…) De un tiempo a esta parte, y sobre todo a medida que han
venido agregándose “países en desarrollo”, PISA ha venido diversifican-
do algunas preguntas, pero sigue siendo prácticamente la misma prueba.
c. Los procesos culturales que PISA desencadena.
Prepararse para la prueba se convierte en objetivo, más que el aprendi-
zaje propiamente como tal (…) En las diferencias ―que pueden ser de
pocos puntos y hasta decimales― se juegan percepciones y juicios defi-
nitorios sobre los estudiantes, las familias, los profesores, los sistemas
escolares, los aprendizajes, los conocimientos, los países.
Lo ausente de PISA.
En general, son saberes humanísticos y artísticos.
A todas estas críticas pedagógicas suele sumarse la obser-
vación de que PISA es un negocio en sí, de una consultora que
vende sus servicios. Es decir que, de alguna manera, y como
veremos más adelante, cada toma de pruebas también pone
en juego intereses comerciales.
88 | DANIEL FILMUS
La conclusión a la que llegan todos estos intelectuales es
que los países deberían salir de PISA. En general, se considera
que las críticas mediáticas y políticas a la salida de PISA serían
similares a las realizadas con motivo de la publicación de los
resultados que cada tres años ponen en jaque a los sistemas
educativos. En un sentido político cargado de pragmatismo,
se sostiene que esas críticas se escucharían una única vez.
Sigue Pablo Gentili:
Salir de PISA no significa de modo alguno abandonar la necesaria y ur-
gente voluntad de evaluar y analizar de forma sistemática y rigurosa los
avances en la promoción del derecho a la educación. Tampoco, dejar de
multiplicar los esfuerzos para mejorar la calidad de los aprendizajes de
nuestros alumnos y alumnas en todas las edades. De hecho, casi todos
los países latinoamericanos disponen de complejos y, en algunos ca-
sos, excelentes sistemas de evaluación implementados a nivel nacional,
como es el caso de Brasil, Argentina y México, entre otros. Cualquiera
de estos sistemas es mucho más completo y sofisticado que el esquema
de evaluación que propone la OCDE.
Del mismo modo, salir de PISA tampoco significa rechazar la participa-
ción en evaluaciones internacionales. Por ejemplo, las pruebas del La-
boratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación
(LLECE) coordinado por la oficina regional de la UNESCO en América
Latina, que constituyen un aporte de mucho mayor relevancia para un
conocimiento riguroso de la calidad educativa en la región”.
Es de destacar, además, que la profundización de estos
proyectos latinoamericanos conjuntos podría consolidar las
políticas de integración regional y la cooperación en la cons-
trucción de sistemas de evaluación soberanos y autónomos.
El escándalo con las pruebas PISA en la Argentina de Cambiemos
El 6 de diciembre de 2016 la OCDE presentó de manera pública
los resultados de las pruebas PISA sin incluir a la Argentina
en el ranking publicado; la única información del país que
EDUCAR PARA EL MERCADO | 89
aparece en esa lista corresponde a la Ciudad de Buenos Aires.
Según la OCDE, se decidió sacar a la Argentina del ranking de
países por un “problema con la cobertura” de la prueba.
Entender la cuestión requiere analizar sistemáticamente dos
planos: el de la dimensión técnico política, es decir, las decisio-
nes vinculadas con la construcción de los marcos muestrales y
la muestra definitiva; y el plano de la dimensión político técnica.
• Las decisiones técnico-políticas vinculadas con los marcos
muestrales de 2015 y la muestra definitiva.
Las pruebas PISA son tomadas a chicos/as de 15 años. La
manera habitual de llegar a los chicos y las chicas de esa edad
es buscarlos en el lugar donde se encuentran que, en una
amplia mayoría de los casos, son las escuelas.
La Ley Federal de Educación establecía la edad teórica de
finalización de la Educación General Básica a los 14 años de edad,
de modo que los establecimientos donde habría que encontrar
chicos/as de 15 años eran las escuelas con ese tercer ciclo de la
EGB o el primer año del polimodal. Actualmente, a partir de
la Ley de Educación Nacional, en Argentina se supone que los
estudiantes están cursando en escuelas secundarias comunes (o
primarias de adultos). Este cambio en la legislación es conocido
en general por la comunidad educativa, pero tal vez un poco
menos por la comunidad más amplia; y en este caso es central.
La Ley Federal de Educación había llevado a una diversi-
dad caótica de estructuras. La Ciudad Autónoma de Buenos
Aires mantuvo la estructura de primaria de 7 años y lego la
secundaria. En las otras jurisdicciones podían encontrarse
hasta 54 variaciones diferentes: EGB 1, 2 y 3 en un mismo
establecimiento y polimodal en otro, EGB 1 y 2 en un esta-
blecimiento y EGB 3 y polimodal en otro, EGB 3 en uno total-
mente diferente, y muchas más.
En 2006, la Ley de Educación Nacional procuró restablecer
en el sistema educativo la histórica organización de sus nive-
les: inicial, primario, secundario y superior. Así, la Argentina,
90 | DANIEL FILMUS
como país soberano, cambió su ley y su sistema educativo. Es
sabido que los cambios organizacionales llevan tiempo; se les
dio las provincias seis años para llevar a cabo la adecuación de
su sistema a la Ley de Educación Nacional. Se desencadenó
entonces un proceso que implicó una nueva reorganización de
cargos, espacios físicos, docentes, etcétera.
Ahora bien, dado que cada establecimiento tiene un CUE
(Código único de establecimiento), la fusión de establecimien-
tos implica que haya algunos desactivados del listado. De esta
forma, el listado que configura lo que se denomina técnica-
mente “marco muestral” (es decir, toda la “población”, todas
las unidades de recolección que potencialmente pueden ser
seleccionadas en la “muestra”) y que fue enviado a PISA para
la toma de las pruebas en 2015 tenía diferencias con el enviado
en la anterior aplicación (listado de 2011, PISA 2012).
Las variaciones son las siguientes: entre 2012 y 2015 hay
13,4% más de escuelas secundarias completas, y bajaron un
35% las que tenían solo ciclo básico, mientras que las que
tenían solo ciclo orientado bajaron un 52%.
La coordinación de PISA conocía esta cuestión y realizó la
consulta correspondiente. Las autoridades del Ministerio de Edu-
cación brindaron una información ampliada sobre la ausencia de
establecimientos (CUE), antes de la aplicación de las pruebas. De
este modo, la Argentina entró a la prueba con esas restricciones.
Es decir, PISA aceptó que el “marco muestral”4 enviado era
suficiente para conformar una muestra representativa proba-
bilística de los chicos y chicas de 15 años del país. Lo que no se
garantizaba era la comparabilidad con otros años; pero, subra-
yamos, técnicamente el listado enviado permitiría extraer un
4. En febrero de 2015 se envió a PISA un listado de 10.214 escuelas, sobre
la base de los siguientes datos: Relevamiento Anual 2013, Padrón Oficial de
Establecimientos Educativos, Información oficial de las jurisdicciones. Las
escuelas secundarias se modificaron respecto de 2006, 2009 y 2012.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 91
subgrupo (muestra) a partir del cual se podrían generalizar los
resultados a toda la población de esa edad del país. Calificacio-
nes de chicos y chicas del ámbito nacional que iban a poder ser
incluidas en el listado comparativo con los resultados de otros
chicos y chicas de otros países. Lo que a la comunidad interna-
cional que consume PISA finalmente le importa.
A partir del marco muestral enviado, PISA seleccionó 249
establecimientos para la prueba. Como ya hemos anticipado,
la manera de encontrar a los chicos y las chicas es a través de
las escuelas; no es posible identificar de manera personalizada
por domicilio o DNI a cada estudiante y, menos, obviamente,
tomarle la prueba. Finalmente, en las escuelas seleccionadas
se estableció una muestra de 6.349 estudiantes.
Es de señalar que según el informe final de PISA, los 6.349
estudiantes evaluados en Argentina representan a 394.917
jóvenes de 15 años, el 55% de todos los jóvenes de 15 años del
país (de un total de 718.635).
Es notable en este punto un cambio de “factor de expan-
sión” en la muestra. El factor de expansión establece a cuán-
tas unidades de recolección representa cada una de las uni-
dades de la muestra. El informe no brinda las explicaciones
acerca de por qué si el total de estudiantes evaluados es un
10% menor que en 2012, la expansión dé como resultado un
55% de cobertura (cuando debería ser de un 80%). Es posible
pensar que la OCDE hizo un cambio significativo en el factor
de expansión después de incorporar nuevas escuelas, a partir
de la información brindada. No obstante, PISA acepta imple-
mentar las pruebas entendiendo que la representatividad era
suficiente como para justificar el operativo 20155.
5. Mail de autoridades de PISA. 7 de julio de 2016: “De hecho, no vemos
ninguna razón para invalidar los resultados de Argentina. Lo que nuestros
análisis han mostrado es que la cobertura es incompleta y por lo tanto los re-
sultados no serán directamente comparables a los resultados de evaluaciones
anteriores de PISA”.
92 | DANIEL FILMUS
• La dimensión político-técnica del episodio
Según información sistemática brindada en una conferencia
de prensa convocada por la autoridades salientes del Minis-
terio de Educación y coordinada por el ex ministro Alberto
Sileoni, en junio de 2016 la administración de Cambiemos
“denuncia” la exclusión de escuelas en el listado enviado a la
OCDE como marco muestral, a través de una comunicación
con Andreas Schleicher, director de Educación de la OCDE.
En esa misma comunicación se cuestionan los resultados de
la prueba PISA 2015 de la Argentina y se solicita que no sean
accesibles al público6.
La OCDE entonces toma contacto con las autoridades
anteriores, que envían la justificación, escuela por escuela,
con las explicaciones pertinentes respecto de su exclusión del
marco muestral: según el Padrón oficial de establecimientos
educativos, se trataba de escuelas dadas de baja en 2014 y
2015; escuelas solo con educación primaria en el momento del
envío del marco muestral; escuelas solo con un ciclo de edu-
6. Solicitud del Ministerio de Educación y Deportes de la Nación a PISA. 22
de junio 2016. “Tenemos evidencia suficiente para sostener que más de 3000
escuelas elegibles para PISA fueron omitidas del marco muestral (...) Consi-
deramos que estos problemas identificados son suficientes para dejar en claro
que Argentina no cumple las normas de PISA. Además de esto, puede ser una
explicación del aumento notable de los resultados de Argentina entre 2012 y
2015. La publicación de estos resultados en estas condiciones exponen tanto
al ME como a la evaluación PISA, a objeciones del público acerca del rigor y la
calidad técnica de la evaluación. Debido a esto (…) solicitamos una comuni-
cación oficial de la OCDE en las siguientes 24 horas, diciendo que la muestra
nacional de Argentina no cumple las normas de PISA (…) Por otra parte, es
necesario que los resultados de Argentina no sean accesibles al público. Sin
embargo, (…) la muestra de CABA no presenta problemas y cumple con los
estándares de calidad técnica PISA. Solicitamos que en las próximas 48 horas
nos envíe los resultados de CABA, analizándolos en base a la muestra de esta
jurisdicción. Esperemos que estos nuevos resultados de CABA muestren una
mayor consistencia que los enviados el pasado 20 de junio. A partir de lo que
se ha observado, no es posible explicar el sorprendente aumento en los resul-
tados 2012-2015”.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 93
cación secundaria a reestructurar; y de escuelas sin matrícula
objetivo en 2015 (según información provincial y nacional).
Habiendo recibido y aceptado estas explicaciones, la OCDE
responde que no ve motivos para no publicar los datos de
Argentina, aunque puedan no ser estrictamente comparables
con las anteriores ediciones. Argentina no es incorporada al
ranking entonces por “problemas de cobertura”, con un 55%.
Es interesante señalar sin embargo que Vietnam, con un 49%
está incluido. Y en ediciones de PISA anteriores algunos países
fueron incluidos con el mismo o menor porcentaje de cobertura:
Albania, 55%; Brasil, 55%, Costa Rica, 50%; Indonesia, 53%.
Evidentemente, lo que las actuales autoridades del Minis-
terio de Educación y Deportes solicitaron se vinculaba mucho
más con la comparación “entre” las diferentes tomas de prue-
bas de PISA que con la representatividad de los logros de los
y las estudiantes de la Argentina consignados en un ranking
que compara países.
Pero la solicitud que el ministerio envía a la OCDE tiene
otra faceta: en paralelo con la exclusión de la Argentina se
pide que se incluya a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
en el ranking de países, argumentando que no había tenido
modificaciones en el marco muestral. El “lugar” nacional pasa
a estar ocupado entonces por una jurisdicción. Huelga aclarar
que la OCDE satisfizo este requerimiento aunque nunca antes
la ciudad de Buenos Aires había estado incluida en el ranking
general. Y así fueron publicados los resultados.
Resultados de PISA: el discurso de la sospecha
El 6 de diciembre de 2016 se dieron a conocer los resultados
de la prueba PISA de 2015. En la Ciudad Autónoma los estu-
diantes habían obtenido 475 puntos en Ciencias, 456 en Mate-
mática y 475 en Lectura. Se habían logrado muy importantes
“mejoras” en relación con 2012: Ciencias: + 50 puntos, Mate-
94 | DANIEL FILMUS
mática: + 38 puntos y Lectura: + 46 puntos. Notable mejora,
nunca registrada con anterioridad en otros países, pero no
destacada por los equipos de PISA.
Los datos de la Argentina están en un capítulo aparte.
Según el informe, el país en su conjunto también había obte-
nido una mejora en los desempeños si se comparan los resul-
tados de 2015 con los de 2012. Los puntajes son: 432 en Cien-
cias (+ 26 puntos), 409 en Matemática (+ 21 puntos) y 425 en
Lectura (+29 puntos). A las autoridades del Ministerio nacio-
nal no se les había escapado ese punto, que agregaron en sus
consideraciones para la solicitud de exclusión del ranking. Con
la Argentina fuera del ranking, la noticia publicable, y publi-
cada, tenía muchos de los contenidos que hacen al “escándalo
público”. Y, aunque las autoridades salientes fueron convoca-
das durante horas y horas para dar las explicaciones técnicas
del caso, es evidente que el daño ya estaba hecho.
La cobertura tuvo los rasgos propios de cada medio grá-
fico o audiovisual. El diario La Nación, por ejemplo, el 5 de
diciembre7 tituló “Pruebas PISA: polémica por el resultado de
la Argentina”, y en la bajada de la noticia “La OCDE difundirá
mañana el ranking mundial; fuentes del organismo admitie-
ron que hay dudas sobre las muestras del país; podrían no
ser representativas”. Ese mismo día, y algo más amarillista,
el titular de Clarín8 fue: “Pruebas PISA: polémica y dudas
por los resultados de Argentina”, con la bajada “Escuelas que
participaron en 2012 se eliminaron del listado en 2015. Hay
sospechas sobre manipulación de las muestras por el kirchne-
7. http://www.lanacion.com.ar/1962364-pruebas-pisa-polemica-por-el-resul-
tado-de-la-argentina
8. http://www.clarin.com/sociedad/pruebas-pisa-polemica-resultados-argen-
tina_0_ryiSW0M7e.html
EDUCAR PARA EL MERCADO | 95
rismo”. Y de manera aún más escandalosa, INFOBAE9 por su
parte tituló, “Papelón internacional: la Argentina fue excluida
de las pruebas PISA”, y en la bajada: “Se trata de unos de los
rankings educativos más prestigiosos del mundo. La organiza-
ción cree que el gobierno de Cristina Kirchner modificó arbi-
trariamente los lugares donde se tomaron los exámenes para
alterar los resultados y forzar una mejor ubicación”.
Al día siguiente, después de publicados los datos, los
mismo diarios dieron también un tratamiento disímil a la
información. Clarín:10 “Duro golpe para la educación argen-
tina. Pruebas PISA: sacaron a la Argentina del principal ran-
king mundial que mide la calidad educativa. El país fue des-
calificado de los resultados. Según el organismo que dirige el
examen, el kirchnerismo omitió escuelas que habían estado
en mediciones anteriores”.
Sin embargo, La Nación11 parece incorporar una lectura
más detenida. La nota central fue titulada “Pruebas PISA: la
Argentina fue excluida del ranking. La OCDE no incluyó al
país en el listado porque la muestra fue demasiado pequeña
para “garantizar la comparación” con 2012, tal como anticipó
ayer LA NACION; la Capital, mejor que América Latina”.
En una nota complementaria se analiza la posibilidad de
que hubiese habido manipulación de parte de los gobiernos,
tanto del gobierno nacional como del gobierno de la ciudad
capital12, porque en un caso se habría omitido la inclusión de
escuelas que podrían obtener peores resultados, y en el otro,
9. http://www.infobae.com/sociedad/2016/12/05/papelon-internacional-la-
argentina-fue-excluida-de-las-pruebas-pisa/
10. http://www.clarin.com/sociedad/pruebas-pisa-argentina-principal-edu-
cativa_0_ByYUGF7Qg.html
11. http://www.lanacion.com.ar/1962609-la-argentina-excluida-del-ranking-
de-las-pruebas-pisa
12. http://www.lanacion.com.ar/1962608-la-manipulacion-que-existio-en-la-
evaluacion
96 | DANIEL FILMUS
en la ciudad, se manipularon los datos porque hubo un entre-
namiento especial para la realización de las pruebas.
En este contexto de sospechas cruzadas y escándalo pro-
vocado, el ministro Esteban Bullrich formuló declaraciones en
las que no dio por sentado que hubiese habido manipulación
de datos sino una suerte de “incompetencia” de los equipos téc-
nicos, errores involuntarios de funcionarios/as mediocres. Y
agregó que la exclusión de la prueba PISA “no cuestiona a la edu-
cación pública, sino al funcionamiento del gobierno (...) se cues-
tiona cómo los técnicos trabajaron para construir la muestra”13.
La polémica está enmarcada en el discurso de la sospe-
cha. Habilitando la explicación de la “manipulación”, o la que
apela a la “incompetencia”, el gobierno nacional impugnó al
gobierno kirchnerista utilizando la estrategia conceptual pro-
pia del neoliberalismo: el lenguaje que muestra y no muestra,
que sugiere sin afirmar, pero que sistemáticamente deja que
decante la imagen de la desolación de una escuela devastada.
Reflexiones finales
La política del uso punitivo de la evaluación no ha dado resul-
tado en ningún país; tampoco la evaluación realizada por equi-
pos técnicos externos. Sabemos que solo las políticas públicas
de Estado, de largo aliento, marcan cambios profundos, y
también hemos comprobado que la educación no puede mejo-
rar las condiciones de vida de la población si no se incluye en
un proyecto productivo de país con inclusión social.
La evaluación no es una cuestión técnica ni tampoco neu-
tral. El discurso tecnocrático y empresarial que vende en las
elecciones no puede tomar el lugar de la política en el sistema
13. http://www.telam.com.ar/notas/201612/172702-educacion-esteban-bu-
llrich-prueba-pisa-exclusion.html
EDUCAR PARA EL MERCADO | 97
educativo. En el ejemplo de la Ciudad Autónoma de Buenos adelante el operativo en 2015 (¡6349 estudiantes!) hacían que
Aires es evidente: no se avanzó con el concurso público de la valiera la pena mostrarlos15.
dirección ejecutiva de la unidad de evaluación ni con la con- PISA había aceptado las aclaraciones del caso, las pruebas
formación de un comité asesor porque la configuración de las ya estaban tomadas, los resultados eran “mejores”. Eliminar
fuerzas políticas mostró que no se trata meramente de una a la Argentina del ranking fue una decisión política. Porque
cuestión técnica. es evidente que todas las decisiones que se fueron tomando,
En relación con el “Operativo Aprender” desarrollado por inherentes a cualquier proceso de este tenor, conllevan la
la gestión de Cambiemos, Myriam Feldfeber sostiene que el mirada y la intencionalidad política de quienes las asumen.
discurso de la sospecha llega al sector docente como colectivo. A poco más de un año de haber asumido, el gobierno de
Cambiemos tiene pendiente mostrar el respeto y la valoración
En el informe del Banco Mundial Profesores excelentes. Cómo mejorar por la educación pública argentina que declama.
el aprendizaje en América Latina y el Caribe se expresa una fuerte des-
calificación hacia el sector docente destacando que “toda la evidencia
disponible indica que la calidad de los profesores de América Latina
y el Caribe es la limitación más importante al avance de la región ha-
cia sistemas educativos de calidad internacional. Los estándares poco
exigentes para el ingreso a la docencia; los candidatos de baja calidad;
los salarios, los ascensos y la seguridad del empleo desvinculados del
desempeño y un liderazgo deficiente en las escuelas, han producido un
escaso profesionalismo en el aula y magros resultados educativos”14.
Así, los docentes son considerados “los responsables” de la baja calidad
del sistema”.

Si el Ministerio de Educación y Deportes hubiese puesto

el foco en respetar y valorar al sistema educativo argentino,
hubiese sostenido los argumentos de las autoridades salien-
tes. Porque lo que PISA busca al hacer el ranking es ubicar a
un país en una serie. Los resultados son representativos de
los desempeños de los chicos y las chicas de la Argentina; los
esfuerzos realizados por la comunidad educativa para llevar
15. Marina Paulozzo en “Los pibes de PISA” (2016) sostiene “Hoy se habla de
ítem, de estadística, de criterios de consistencia y validez pero no se habla de
lo que se hizo, de todos y cada uno de los alumnos que estuvieron, estudiaron,
trabajaron con sus docentes, maestros, familiares, amigos, que se juntaron
fuera del horario para practicar, que esperaron ese día con nervios. Ellos no
14. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/20488/ figuran porque no importan, lo que importa es ocultar lo que se hizo y se hizo
Spanish-excellent-teachers-report.pdf?sequence=5. Consultado 9 de febrero bien”. https://conversacionesnecesarias.org/2016/12/15/los-pibes-de-pisa/.
de 2017. Consultado 16 de diciembre de 2016.

98 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 99

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Neoliberalismo y educación:
el lugar de las universidades públicas
Sandra Carli

Feldfeber, Myriam (2016), “Facsímil: algunas notas para ana-

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ción”, en Brener, Gabriel y Galli, Gustavo (comps.2016),
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ble en: http://otra-educacion.blogspot.com.ar/2014/04/ los logros de un ciclo histórico; tampoco hay modelos puros
pisa-para-que.html?m= 1. sino que nuevos paradigmas signan una época y buscan refor-
matearla sin lograrlo del todo ni suspender totalmente las ten-
dencias del pasado. Por eso la reactivación del debate sobre el
neoliberalismo irrumpe en la esfera pública y en los análisis
económicos y políticos como síntoma de un pensamiento que
perdura y que encuentra en el presente nuevos portavoces en los
gobiernos de América Latina, luego de un ciclo en el que gobier-
nos de centroizquierda y/o populistas fueron protagonistas. Sin
embargo, esa nueva presencia política del neoliberalismo a tra-
vés del poder de Estado se produce con discursos renovados.
La expresión Nueva Derecha traduce hoy la caracterización
de un sujeto político que, a diferencia del pasado, combina la

100 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 101

defensa de la apertura económica y la liberalización del mer-
cado, con nuevas articulaciones. Como señalaron Boltanski
y Chiapello (2002), el espíritu del capitalismo es la ideología
que justifica el compromiso con el capitalismo, que invariable-
mente recurre a teorías económicas y teorías no económicas.
Mientras el capitalismo de fines del siglo XIX estuvo asociado
a la figura del burgués emprendedor bajo la modalidad de tipo
familiar, y el de la etapa que transcurre entre 1930 y 1960 a la
figura del director y de los cuadros ligados a la gran empresa
industrial, el capitalismo de los años 90 está mundializado y
se sirve de las nuevas tecnologías, sustentado en el discurso de
la gestión empresarial y en las figuras del manager, el coach y
el experto.
De allí que las nuevas derechas abreven en al menos tres
fuentes: el mundo de la empresa, el mundo de las ONG, el
mundo de las nuevas espiritualidades y la autoayuda (Vom-
maro, 2016). Respecto de esta última fuente, se trataría de un
“budismo occidentalizado” que tiene un fondo de individua-
lismo, sintoniza con el discurso del progreso y el esfuerzo de
personas y familias, y está basado en la doctrina liberal de la
igualdad de oportunidades. Esta es una las marcas del PRO
(Natanson, 2015).
En el caso de la educación, esta combinación de teorías
económicas y no económicas, justificatorias del espíritu de
las nuevas derechas, asume una visibilidad particular. Esto
se debe a que, mientras se llevan adelante políticas de ajuste
y reconfiguración del aparato estatal a partir de renovados
argumentos acerca de la necesidad de reducción del ajuste fis-
cal y modernización del sector e ingresan cuadros del mundo
empresario y de las ONG, se alimentan nuevas retóricas sobre
el cambio educativo. Su fundamentación —débil, pero a la vez
efectista— indica formulaciones híbridas que combinan en los
discursos enunciados de diversas procedencias y de distintas
épocas (de la Iglesia, del mundo económico, del militarismo,
del pensamiento liberal, del marketing político, de la benefi-
102 | DANIEL FILMUS
cencia privada, etcétera), pero articulados por el discurso de la
gestión empresarial como clave interpretativa y justificadora
de los cambios.
Pero antes de detenernos en el análisis de los discursos
actuales, conviene reponer una perspectiva histórica para
comprender los debates, dilemas y transformaciones produci-
dos durante el ciclo democrático iniciado en 1983 en la Argen-
tina y en el momento presente, tanto a nivel global como local.
Las caracterizaciones en el campo educativo durante
las décadas del 80 y del 90 del siglo XX, giraron en torno al
impacto del neoliberalismo y el neoconservadurismo, con paí-
ses que salían de diversas maneras y con distintas tempora-
lidades de dictaduras militares salvajes, y estaban asediados
económicamente por las deudas externas. Los ejes de este
debate surgían como posiciones típicas en la escena de Esta-
dos Unidos e Inglaterra, vinculadas con la crítica al Estado de
Bienestar y a la dimensión burocrática y centralizada de los
sistemas educativos modernos.
El contexto a nivel mundial era la debacle del modelo sovié-
tico y del mundo bipolar: las tesis de Francis Fukuyama anun-
ciaban el fin de la historia reivindicando la democracia liberal
como punto final de la evolución ideológica de la humanidad,
afirmando la idea de una “historia universal” anclada en “la
ciencia natural moderna”, y postulando la creciente homoge-
nización de las sociedades humanas (Fukuyama, 1992).
En el caso de la educación, la defensa de la vinculación
entre desarrollo económico y democracia liberal se funda-
mentaría a partir del argumento de que fomentaba una amplia
igualdad social y que las sociedades con predominio de clase
media eran el “resultado de la educación universal” (Fuku-
yama, 1992: p174). Lo que estaba en marcha, en cambio, era
la expansión acelerada del capitalismo financiero, que poten-
ciaría sin precedentes las desigualdades sociales, provocando
el deterioro de la clase media y el aumento de la pobreza, y
que implosionaría de manera dramática en los sistemas edu-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 103
cativos estatales. Si bien estos sistemas crecieron en forma
expansiva con democracias estables durante lo que Eric Hobs-
bawm denominó los “años dorados”, se enfrentaron a graves
problemas ante el aumento de los procesos de exclusión social
durante las últimas décadas del siglo XX.
Aunque la democracia estable constituye siempre la
opción histórica en países en los que el poder militar ha
operado en forma recurrente a través de golpes salvajes,
la defensa del liberalismo por parte de Fukuyama desde
un enfoque transhistórico quedaría invalidada hacia el fin
de siglo ante lo que Nicolás Casullo, difusor de las teorías
posmodernas en la Argentina, denominó entonces como “la
decapitadora década del 90” (2001). La historia transcurrió
y siguió dando sorpresas.
En la Argentina, la salida de la dictadura militar se pro-
dujo entre la recuperación de las promesas de liberación de
los pueblos, de los años 70, inconclusas y destrozadas con las
vidas de las personas asesinadas y desaparecidas, y los dile-
mas de los 80, vinculados con la institucionalización de una
democracia precaria asediada por la deuda externa, la hipe-
rinflación y las presiones militares. Desde el punto de vista
de la educación, los diagnósticos de entonces insistían en la
existencia de un sistema educativo signado por el autorita-
rismo, la segmentación interna y el vaciamiento de contenidos
(Tedesco, Braslavsky y Carciofi, 1983).
El debate público durante los años de Alfonsín estuvo
centrado en la institucionalización de la democracia y en la
recuperación del papel de los partidos políticos, siendo el
Congreso Pedagógico (1984-1988) el espacio público en el que
se confrontaron posiciones que se cristalizarían en la década
siguiente, la intervención orgánica de la Iglesia. La globali-
zación acelerada mostraría que el debate político-educativo
excedió la intervención de actores clásicos en la disputa polí-
tica y en la batalla cultural por la educación (partidos políti-
cos, sindicatos docentes, Iglesia, organizaciones de la sociedad
104 | DANIEL FILMUS
civil) para revelar el papel crucial de organismos financieros
internacionales en la definición de las agendas de la política
educativa nacional.
Durante los años 90, la llamada década menemista se
caracterizó por su impacto refundacional y el giro neoliberal
del peronismo que combinó un proyecto modernizador, la
restauración de mercados autorregulados y la integración a
la globalización económica y al salto tecnológico de fines del
siglo XX, con niveles de privación, prácticas de explotación
salarial y de dominación política regresivos (Canelo, Heredia,
Gené y Sosa, 2011). Si bien, como sostiene Alfredo Pucciarelli,
la nueva hegemonía que intentó articular movimientismo y
neoliberalismo no fue exitosa a mediano plazo, logró construir
una alianza entre viejos estamentos sociales y nuevos sectores
sociales, a la vez que generó
un nuevo patrón de acumulación de capital basado en la transforma-
ción de la deuda externa en endeudamiento permanente y, por ende,
en la creciente preeminencia del capital financiero sobre las restantes
modalidades de acumulación de capital, y de los organismos multilate-
rales de crédito sobre las instituciones educativas del Estado nacional.
(Pucciarelli, 2011: p. 64-65).
En el campo educativo la confrontación se produjo entre
el gobierno y los sindicatos docentes, coherente con el giro
económico-político señalado, centrado en el plan de priva-
tizaciones, la reforma del Estado y el ajuste fiscal. Durante
los gobiernos de Menen se llevó adelante la descentraliza-
ción del sistema educativo a través de la transferencia de
escuelas nacionales a las provincias y a la Ciudad de Buenos
Aires, la sanción de Ley Federal de Educación (1993) y una
reforma educativa que tuvo como piezas centrales el cambio
de estructura del sistema, la política curricular y el Plan Social
Educativo. En ocasión de la Convención Nacional Constitu-
yente, siguiendo la crónica y el análisis de Puiggrós (1995),
EDUCAR PARA EL MERCADO | 105
se evidenciaron desplazamientos conceptuales cuyos alcan-
ces se entenderían mejor con la Ley Federal de Educación: la
noción de equidad en lugar de gratuidad, y la no inclusión de
la noción de “prescindencia religiosa” , aunque sí de “el dere-
cho a la vida”; pero lo más importante, el desplazamiento de
la noción de “principalidad del Estado” a favor de una formu-
lación ambivalente que incluía la participación de la familia y
de la sociedad.
Las políticas educativas llevadas adelante durante el
período merecerían un análisis detallado por sus elementos
contradictorios, pero hay consenso en señalar que se produjo
entonces un proceso de retroceso de la educación pública y
que la Ley Federal de Educación y la Ley de Transferencia pro-
vocó la desarticulación del sistema educativo, su desfinancia-
miento y el avance de la educación privada.
Un capítulo particular lo constituyen las políticas de edu-
cación superior, sobre las que nos detendremos más adelante,
pero por lo pronto la sanción de una Ley de Educación Supe-
rior 24.521, en 1995, en el marco de una tercera generación
de reformas de los sistemas universitarios a nivel global, se
constituyó en un instrumento regulatorio que instaló nuevas
reglas de juego, entre las que figuran la flexibilización público-
privado y la generación de “un mercado en la esfera de lo esta-
tal” (Krotsch, 2001:p.157).
La descentralización del régimen económico-financiero
fue consustancial con la perdida de prioridad de la universi-
dad, a nivel nacional, a favor de la centralidad de la “educa-
ción básica”, tal como recomendaba entonces el Banco Mun-
dial. El origen temprano de la universidad en la Argentina se
combinaba con un desarrollo precario, que mostraba grandes
contrastes con el acelerado crecimiento de las universidades
de otros países, como Brasil.
Aun cuando el Frente Grande, y luego el Frepaso, habían
desplegado una crítica fuerte al neoliberalismo desde una
posición política activa contra el proceso de reforma del
106 | DANIEL FILMUS
Estado y la política de privatizaciones de la administración
menemista, el gobierno de la Alianza no pudo contrarres-
tar las tendencias de los gobiernos de Menem. La explosión
de la crisis de los años 2001-2002 dio fin a un ciclo fallido
en el que se hicieron evidentes los estragos provocados por
las transformaciones económicas de la década del 90, con la
retracción del Estado, las privatizaciones y el aumento de la
extranjerización de la economía. Las tesis sobre la crisis orgá-
nica de la educación se reiteraron entonces. Hubo entonces
varios procesos convergentes: estrechamiento y deterioro del
mercado de trabajo, mayor selectividad y segmentación en el
reclutamiento de mano de obra, aumento del nivel educativo
de la PEA y desigual distribución del bien educación (Filmus y
Miranda, 1999: p142-3).
La asunción de Néstor Kirchner en 2003 inauguraría un
ciclo signado por discursos y políticas públicas que, articu-
ladas con el giro de los países de la región, iniciaron un pro-
ceso de recuperación de la educación pública que se expresó
en una batería de nuevas leyes (Ley de Educación Nacional,
Ley de Financiamiento Educativo, entre otras) que marca-
ban el papel indelegable del Estado y acentuaban su respon-
sabilidad regulatoria.
Se trataron de contrarrestar los diagnósticos acerca de la
existencia de un sistema educativo “fragmentado”, y ya no
solamente “segmentado”, que se habían reiterado hacia fina-
les de la década del 90, con políticas activas del Estado Nación
que tuvieron entre sus piezas principales el aumento de la
inversión educativa, la inclusión digital (Programa Conectar
igualdad), la TV pública educativa (Canal Encuentro y Paka-
paka), la fundación de universidades públicas, la creación del
INFOD, la recuperación de la Educación Técnica, entre otras.
El último ministro de Educación, Alberto Sileoni, destacaría,
como metas pendientes a encarar, la dispersión del trabajo
docente en el nivel secundario, el ausentismo del alumnado
en algunos niveles y zonas, el aumento del egreso en el nivel
EDUCAR PARA EL MERCADO | 107
secundario y universitario, entre otras, afirmando la necesi-
dad de enlazar educación y proyecto político (Sileoni, 2016).
Si América Latina había sido un laboratorio de experien-
cias neoliberales, en la nueva etapa se asistió al “armado de
una agenda pos neoliberal en medio de un sistema donde los
conflictos, la ideología y la cultura del neoliberalismo están
lejos de estar extinguidos” (Coraggio, 2004). Sader denomi-
naría esta etapa como de crisis hegemónica o hegemonía ines-
table, considerando el posneoliberalismo como “una catego-
ría descriptiva que designa diferentes grados de negación del
modelo, sin llegar a configurar un nuevo modelo, al mismo
tiempo en que un conjunto híbrido de fuerzas compone las
alianzas que están en la base de los nuevos proyectos” (Sader,
2008: p.81).
La reactivación de políticas neoliberales de la mano de
la “nueva derecha” en la región confirma aquella lectura, “el
mundo viejo se agotó prematuramente. Pero insiste en sobre-
vivir, porque tiene la hegemonía mundial de libre comercio,
neoliberal. Y el mundo nuevo empieza a nacer con mucha difi-
cultad” (2008: p.40). Las dificultades no cesaron, y el sesgo
revanchista de los nuevos gobiernos expresa tanto el objetivo
de recuperar el tiempo perdido ―desde el punto de vista de la
economía de libre comercio― como el de ajustar cuentas con-
tra la orientación ideológica (populismo y/o centro izquierda,
según las caracterizaciones) de los gobiernos anteriores.
Mientras la política educativa del kirchnerismo encarnó
el fortalecimiento del papel regulatorio del Estado y el
aumento de la inversión pública en el campo educativo, uni-
versitario y científico, de la mano de discursos, políticas y
programas orientados a la inclusión social de niños, niñas y
jóvenes, el fortalecimiento de las universidades públicas, el
crecimiento del Conicet, etcétera, la presidencia de Mauricio
Macri representa la reactivación del modelo neoliberal con
su cara clásica de búsqueda de inversión externa, ajuste y
reducción del Estado y de la inversión pública. En un aná-
108 | DANIEL FILMUS
lisis detallado de leyes, decretos y resoluciones se confirma
que las políticas del nuevo gobierno se caracterizaron por la
subejecución presupuestaria, por la tendencia al desfinancia-
miento y descentralización de las políticas socioeducativas y
la jerarquización desproporcionada de la evaluación, entre
otros rasgos (Rodríguez, 2017). Pero también nos encontra-
mos con nuevos componentes.
Management público y giro privatista en educación
La expresión “restauración conservadora” con la que se ha
caracterizado a esta nueva etapa resulta precisa, aunque par-
cialmente. Si bien es posible identificar continuidades con el
pasado y genealogías que conectan con tradiciones de pen-
samiento de sectores eclesiales y militares y corporaciones
económicas, también se destacan convergencias con sectores
políticos de origen democrático (radicalismo, socialismo). Es
posible reconocer una pretensión fundacional que aspira a
dejar una nueva impronta en el presente. Esa pretensión está
asociada a la idea de modernización ―siempre equívoca―,
en un federalismo polémico que refiere a un desarrollismo
aggiornado al neoliberalismo y en una lógica de negocios apli-
cada al campo educativo. Recurre a teorías económicas pro-
cedentes del management y a otras no económicas, entre las
que se destacan las neurociencias aplicadas a educación1, con
su peligrosa derivación darwinista y un espiritualismo new
age como “envase” de las políticas.
1. Cabe mencionar la realización del evento Mente, cerebro y educación, el
14 de mayo de 2016 en Tecnópolis, y el convenio entre el Ministerio de Edu-
cación y Deportes y la Fundación INECO para la creación del Laboratorio de
Neurociencias y Educación.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 109
 La operación de deshistorización es consustancial a esta
pretensión fundacional que recurre a diversas estrategias,
desde la nueva denominación del Ministerio de Educación,
como Ministerio de Educación y Deportes, hasta el rediseño
de la estructura del organismo, que de la mano de una nueva
ingeniería institucional modifica lo existente, y con ello la pre-
tensión de borrar la memoria de políticas, programas, actores
y las redes que establecieron.
Siguiendo el nuevo espíritu del capitalismo no se produce
un balance institucional y/o una reorientación de las políticas
que potencie y amplíe lo logrado bajo la máxima de la nece-
sidad de políticas de Estado y no de gobierno en educación.
Por el contrario, tiene lugar una estrategia de achicamiento
del Estado bajo la meta de reducción del gasto fiscal (que se
traduce en cierre de áreas y programas y despidos de emplea-
dos), así como la búsqueda de nuevos negocios en el mercado
mundial de la educación, y los funcionarios se reclutan en el
círculo de personas del campo empresarial, localizadas en el
país o en el exterior2 y no por la experiencia o los títulos3.
El principal portavoz de esta política educativa ha sido el
ministro Esteban Bullrich. En tanto las comunicaciones políti-
cas de las acciones de gobierno recurren hoy a distintos medios
y soportes, un seguimiento del uso del twitter oficial desde su
asunción hasta la actualidad revela algunos elementos que
es interesante analizar. En primer lugar, la transmisión de la
agenda política educativa a través de este medio (la participa-
ción en eventos con diversos formatos, desde actos públicos en
organismos oficiales, charlas TED y reuniones con funcionarios
2. Uno de los casos más resonados ha sido la designación de un Ceo de la
empresa Philips Morris, radicado en Suiza, para la Dirección de Políticas so-
cioeducativas del Ministerio de Educación.
3. La fundación llamada G 25, con figuras actuales del gobierno, tenía por
tarea el reclutamiento de personas del sector privado para el ámbito público.
Véase http://www.g-25.org/consejo-de-administracion.
110 | DANIEL FILMUS
en las distintas provincias). En segundo lugar, la construcción
de un discurso oficial que, a través de diversas intervenciones,
combina elementos de la agenda global4 ―en particular la
búsqueda de inserción en los negocios mundiales de la educa-
ción―; de la Iglesia5―que indica la no prescindencia religiosa
y el alineamiento con el catolicismo―; y del discurso naciona-
lista6 desde una concepción tradicionalista y conservadora. La
reivindicación de la república conservadora con la frase “Esta
es la nueva Campaña del Desierto, pero sin espadas, con educa-
ción”, al inaugurar un hospital en una de las sedes de la Univer-
sidad Nacional de Río Negro, y la elección de Soy Roca como
uno de sus libros de cabecera, revelan esta reactivación del con-
servadurismo con nuevos componentes.
En su primera alocución pública, en ocasión de la inaugu-
ración del edificio de la UNNOBA, hizo explícitos dos ejes de
su ministerio que signaron el año 2016: el ajuste de la planta
de empleados/contratados y la apertura a inversores interna-
cionales. En el primer caso sostuvo como meta la “reducción
tremenda de su burocracia”, bajo los argumentos de la exis-
tencia de ministerios paralelos en provincias y municipios y
la duplicación de la plantas de empleados, que se tradujo en
despidos y no renovación de contratos y en el cierre de progra-
mas, decisiones resistidas por los trabajadores. En el segundo
caso, afirmó la participación en los encuentros de negocios en
Davos, que sin lugar a dudas “sirve para legitimar las regu-
laciones de la educación de acuerdo a los requerimientos del
mercado” (Puiggrós, 2016).
4. Encuentro con Sunny Varkey (presidente de la Fundación con el mismo
nombre, propietario de grandes cadenas mundiales de colegios privados) y
participación en Global Teacher Prize
5. Retweets del Papa, de la santificación del cura Brochero, apelación a “si
Dios quiere” para el éxito de las políticas.
6. Imágenes de la Batalla de San Lorenzo, San Martín, Sarmiento, entre otras.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 111
 Vale la pena detenerse también en su participación, junto
con el ministro Lino Barañao y otros expositores, en el Foro
de Inversión y Negocios de Argentina “Construyendo el capi-
tal humano para el futuro”, realizado en septiembre de 2016.
Bullrich ensayó una lectura histórica sobre el país rechazando
el modelo de “actualizar un Falcon de los 70” y defendiendo
“saltar a una nave espacial” a través de la Revolución Educa-
tiva; también recurriendo a imágenes rechazó la idea de for-
mar “mecánicos”, a favor en cambio de formar “astronautas”.
Respaldó la idea de que las personas sean capaces de “vivir en
la incertidumbre” ―ante la variabilidad de empleos a lo largo
de la vida―, y la necesidad de inversión extranjera. La falsa
dicotomía entre medios de transporte y profesiones (Falcon /
nave espacial; mecánicos / astronautas), indica una absurda
polarización, que a favor de la “innovación” de punta y de la
imagen ficticia de un futuro irrefrenable, traduce la ajenidad
respecto de la relación compleja entre educación, economía y
mundo del trabajo en un país como la Argentina, en el que la
mayor cantidad de empleos depende del mundo de la pequeña
y mediana empresa. En la misma ocasión el ministro Barañao
defendió la necesidad de participación del sector privado en
el financiamiento del sector de ciencia y técnica y ahondó en
la creación de empresas por parte de los investigadores ape-
lando a la “deuda ética” de los egresados de las universidades
públicas de crear empleos para otros.
Es importante prestar atención al contexto en el que se pro-
dujeron las intervenciones de ambos ministros y, sobre todo, a
otras intervenciones en el mismo evento. El representante del
Bussines School de Argentina, Claudio Fernández Aráoz, cali-
ficó los tipos de liderazgo globales y destacó la presencia de líde-
res sobresalientes que colaboran en la administración pública
para construir “grandeza perdurable” en el país, quienes ―dicho
sea de paso― debían tener sueldos altos; por otra parte aludió
a la importancia de la inversión en educación y talento (modelo
Singapur). La defensa de la excelencia del management público,
112 | DANIEL FILMUS
por parte del expositor, representa esta nueva importa neolibe-
ral en el campo de la educación argentina, que pone en primer
plano las competencias empresariales como suficientes para
desempeñarse en cualquier área del Estado, negando la his-
toria institucional de las políticas públicas y la experiencia y
titulaciones que acreditan conocimiento específico. Pero que al
mismo tiempo lee y rediseña el aparato de Estado de acuerdo a
una lógica empresarial, sin por ello renunciar al reclutamiento
de nuevos agentes. Fernández Aráoz, que ha sido consultor en
Egon Zehnder International (EZI) y otras importantes empre-
sas es autor del libro Rodéate de los mejores (2013), en el que
afirma que la selección de personas es clave para el éxito de las
organizaciones. Cabe analizar en este libro la transferencia de
recomendaciones para el desempeño en empresas a la esfera del
Estado y de las políticas públicas.
Para Guerrero (2004) el management público –cuyos orí-
genes se remontan al siglo XIX y sus principios a la escuela
austríaca— constituye una nueva privatización de lo público en
tanto su fundamento es la empresa mercantil que implica una
renuncia al gobierno político a favor de la gestión económica.
Según el autor, la etapa de “endoprivatización” del Estado, que
se combina con la de “exoprivatización” (transferencia de bie-
nes y servicios a la empresa privada), se caracteriza por la sus-
titución de la administración pública de los asuntos nacionales
por la metodología y la técnica de la gerencia privada, moviendo
al mercado hacia dentro del Estado y buscando dejar atrás su
“esquema” burocrático. Paralelamente entraña una idea mítica
al plantearse como un movimiento heroico, innovador, que le
inyecta economía neoclásica al Estado. La autopresentación del
ministro Bullrich en la 22ª Conferencia Industrial Argentina
(21/11/17) como “gerente de recursos humanos” y la afirmación
“la educación es ganancia” se alinea en este enfoque7.
7. https://vimeo.com/195475256
EDUCAR PARA EL MERCADO | 113
 También es necesario considerar la intervención de inte-
lectuales orgánicos como portavoces de las teorías no econó-
micas en juego en la esfera pública, que justifican las políticas
económicas de signo neoliberal, desde registros vinculados
con la filosofía, la psicología y los estudios comparados. El
caso de Alejandro Rozitchner, procedente del campo de la filo-
sofía, resulta paradigmático. Con una larga trayectoria en la
divulgación filosófica en temáticas diversas vinculadas con la
escuela, la familia y la juventud, muchas de ellas a partir de su
colaboración con el periodista Mario Pergolini, con un estilo
desmitificador y polémico, devino en un referente intelectual
del nuevo gobierno.
Sus últimas publicaciones e intervenciones dan sustento
a la política oficial: en un reciente spot señala como valores
del PRO la cercanía (plano interhumano, el sujeto no es el
pueblo sino el individuo, acercamiento a la gente), la positivi-
dad (queremos vivir, la vida vale la pena, etcétera) y el futuro
(sobredimensionamiento de la historia y el pasado, el futuro
como marco de afirmación del presente). La reivindicación
del presente, a partir de la idea de que “el pasado está lleno
de gente muerta”, no es nueva si consideramos que el pensa-
miento posmoderno denostaba el siglo XX, luego de la caída
del bloque soviético, aunque finalmente sus tesis fracasaron
luego de la recomposición del capitalismo financiero inter-
nacional y del aumento de las desigualdades sociales en el
mundo global.
Otro de estos intelectuales es Iván Petrella, quien fuera
legislador porteño, especialista en filosofía y religión y direc-
tor académico de la Fundación Pensar. En una de sus prime-
ras intervenciones (2011)8 postulaba la existencia de cuatro
“actitudes irresponsables” en el país: económica (la inflación);
educativa (no participación en PISA); legal (el Estado no es
8. https://www.youtube.com/watch?v=uzaG4ARm_4k
114 | DANIEL FILMUS
garante del orden institucional, por cultura del apriete y el
escrache); y moral (corrupción). El recurso a la comparación
internacional como argumento para demostrar el atraso del
país, si bien válido, evita analizar las posiciones internaciona-
les disímiles respecto de la legitimidad de las pruebas PISA,
y de otras evaluaciones―rankings universitarios globales―,
bajo la pretensión de asumir una posición universalista neu-
tral. Su tesis sobre el “Estado apóstol” (Petrella, 2015), que
trata sobre el modo de trabajo de los curas villeros que están
cerca de los más necesitados, resulta el complemento “locali-
zado” de la lectura comparada.
Tanto Rozitchner como Petrella son parte de genealogías
familiares ligadas con el campo intelectual y político9, de allí
que sus intervenciones públicas adquieran interés para estu-
diar los procesos de diferenciación y convergencia generacio-
nal, en la participación dentro de la esfera del poder.
Denostación de universidades públicas, apología de jardines
de infantes
En su primera alocución, el titular del rebautizado Ministerio
de Educación y Deportes afirmó: “No puede haber buena uni-
versidad si todos los chicos no pueden ir al jardín de infantes
a los 3 años”. En esta aseveración no hay ninguna causalidad
comprobada ni comprobable entre las dos circunstancias, se
trata de una oración condicional falsa, el segundo enunciado
no es condición del primero, simplemente se expone un
argumento falaz para justificar una decisión política: la crea-
ción de jardines de infantes como pieza central de la agenda
9. Alejandro Rozitchner es hijo de León Rozitchner, un intelectual destacado
de la generación del 60, filósofo, escritor y profesor de la UBA. Iván Petrella es
hijo del vicecanciller de Carlos Menem, Fernando Petrella.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 115
político-educativa10, que conlleva la búsqueda de financia-
miento internacional.
Las universidades públicas han estado en el centro del
debate durante todo el año 2016 a partir de que el actual
gobierno las estigmatizara en el discurso público como reduc-
tos politizados y focos de corrupción estatal del kirchne-
rismo11. Pero es necesario hacer historia nuevamente y para
ello recuperaremos análisis previos (Carli, 2016a). Las uni-
versidades públicas habían transitado entre fines de los años
80 y principios del siglo XXI un ciclo difícil caracterizado
por la retracción del presupuesto universitario, con particu-
lar impacto sobre las grandes universidades (como la UBA, la
UNC, la UNR y la UNLP).
Esta retracción de la universidad pública se inscribía en
un fenómeno de carácter global denunciado por el intelectual
portugués Boaventura de Sousa Santos (2005) que aludía a
la crisis institucional y descapitalización que se había pro-
ducido por la pérdida de prioridad política del bien público,
bajo el trasfondo más general de la transnacionalización de
la educación superior. En la Argentina la sanción de la Ley de
Educación Superior (1995) y el ajuste presupuestario provo-
caron que la comunidad universitaria no dejara de manifes-
tarse durante la larga década, pero en forma intensa cuando
el designado ministro de Economía Ricardo López Murphy,
en cuya fuerza política participaba el joven Esteban Bullrich,
anunciara en marzo de 2001 medidas de ajuste salvaje en el
sector público en general y en las universidades en particular.
Luego del severo programa de ajuste fiscal anunciado,
López Murphy no permanecería más de quince días en su
10. El 1 de septiembre de 2016 se realizó el simposio internacional de Educa-
ción Inicial, en el Museo de la Ciencia en el Polo Científico.
11. Cabe mencionar la desaforada denuncia del juez Guillermo Marijuan por
malversación de fondos a 52 universidades públicas presentada en noviembre
de 2016.
116 | DANIEL FILMUS
cargo, ante la movilización de la comunidad universitaria y
de otros actores sociales. El impacto de la crisis social sobre
las universidades públicas―que retratamos en una investiga-
ción (Carli, 2012)― fue muy fuerte. A partir de 2003 se pro-
dujo en cambio un fortalecimiento institucional y una nueva
visión estratégica sobre el papel de las universidades públicas,
no solo por el aumento del presupuesto universitario (1% del
PBI), sino también por el desarrollo de proyectos y programas
que buscaron garantizar el derecho a la educación superior a
más amplios sectores sociales. Se ha analizado cómo, en lugar
de sumarse el país a la tendencia global de mercantilización de
la educación superior, se avanzó en una relación más estrecha
entre las universidades públicas y el Estado, en su rol de con-
sultoras del mismo (Rinesi, 2015).
Por otra parte, la expansión del sistema universitario con
la creación de nuevas universidades, junto con la creación del
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva,
permitió saldar gran parte de los atrasos acumulados en el
sector, respecto de los parámetros internacionales, con nue-
vos indicadores (formación y graduación de posgrado y pro-
ducción científica, entre otros) (Unzué, 2015). Sin embargo
quedaron tareas pendientes, entre otras, la sanción de una
nueva Ley de Educación Superior, si bien se logró a fines del
2015 la sanción de nuevas leyes modificatorias de artículos
especiales de la LES referidas a la implementación efectiva de
la responsabilidad del Estado en el nivel de la educación supe-
rior y al ingreso irrestricto.
Cabe recordar que entre las metas que se proponía López
Murphy en el 2001 estaba no solo el ajuste fiscal a las universi-
dades sino también la racionalización burocrática (reducción)
del Ministerio de Educación. Estas metas se reactualizan a
partir de la asunción del gobierno de Cambiemos, en las medi-
das implementadas por el actual ministro de Educación, que
incluyen el retaceo y la sub-ejecución del presupuesto de 2016
asignado a las universidades públicas. Resulta clave, en esta
EDUCAR PARA EL MERCADO | 117
reactivación de un enfoque neoliberal por parte del Estado,
el papel del Ministerio de Modernización ―nuevo organismo
a cargo de Andrés Ibarra, ex gerente de Socma, empresa del
Grupo Macri― que ha llevado adelante la reducción de emplea-
dos estatales y diseñado una estrategia de “jerarquización” del
Estado vía capacitación y exámenes, al mismo tiempo que,
como nuevo organismo, montó una notable estructura buro-
crática con cargos gerenciales y secretarías, direcciones y sub-
direcciones, con designaciones “excepcionales”. Se trataría de
una nueva reforma del Estado que incluye la evaluación de
parámetros de productividad.
En sus discursos públicos el ministro Bullrich ha insistido
en que la prioridad de la política educativa del nuevo gobierno
es la educación inicial y la educación secundaria, restando
importancia al sistema de educación superior, y en particular
a las universidades públicas. En una conferencia dictada en
la Universidad de San Andrés recurrió entre otros datos―sin
mencionar sus fuentes― a la cifra que indicaría que, de los
sectores más pobres solo 1 de cada 100 estudiantes logra titu-
larse en la universidad, para sostener el argumento de la baja
calidad o “fraude” del sistema. En varios tweets calificaría al
ingreso irrestricto como mitológico y demagógico12. Más allá
del debate, ya planteado en el sistema de educación superior,
sobre el abandono de los estudios, Bullrich se alinea con las
posiciones críticas de Alieto Guadagni ―publicadas en forma
regular en la prensa― a la baja graduación y a la no rentabili-
dad de la inversión pública en el sistema universitario, basa-
das en la Teoría del Capital Humano; en forma más amplia se
inscriben en la ofensiva contra la eficiencia de la universidad
pública y en particular contra el ingreso irrestricto.
Si bien el debate entre igualdad de oportunidades y des-
igualdad de posiciones es pertinente para revisar los alcan-
12. Nota en Canal 8 de San Juan (8/1/2016).
118 | DANIEL FILMUS
ces sociales de la universidad pública (Dubet, 2011), resulta
evidente que el programa económico del actual gobierno
profundizará la desigualdad de posiciones de los estudian-
tes minando el alcance igualitario de las oportunidades de
acceso que les ofrecen las universidades públicas. La alusión
al talento y al mérito, aunque también al “emprendedurismo”,
es consustancial a esta política en tanto coloca en la competi-
tividad y el esfuerzo individual la base de los recorridos exito-
sos, y busca replicar en el sector público la impronta del sector
privado empresarial y educativo.
La condición plebeya de las universidades argentinas,
que habilita el encuentro en las aulas de distintos sectores
sociales y que propicia procesos formativos muy particula-
res, está en las antípodas de algunas experiencias del sector
privado. Las universidades públicas combinan de manera
compleja tareas de docencia, investigación y extensión,
gobierno tripartito y cuatripartito y participación política,
desde el acontecimiento de la Reforma Universitaria de 1918
y de los procesos institucionales y políticos de todo el siglo
XX. La procedencia de la mayor parte de los actuales funcio-
narios del sector de universidades privadas, tanto del país
como del exterior, indica el reclutamiento en circuitos de eli-
tes que desconocen la tradición pública, gratuita y cogober-
nada del sistema universitario argentino.
La presencia de ceos vinculados con empresas en diver-
sas áreas de la política educativa pone en juego dos cuestio-
nes: por un lado la impugnación de las universidades públi-
cas, en tanto la presencia en los cargos no está ligada con
antecedentes académicos específicos ni con experiencia en el
área (habiendo en muchos casos abierto un conflicto de inte-
reses); por otro, la interlocución privilegiada con el sector
privado (empresarial y universitario). Cabe recordar que el
discurso inaugural del ex ministro de Economía Alfonso Prat
Gay (“no vamos a dejar la grasa militante, vamos a contratar
gente idónea y eliminar ñoquis”) expresó una descalificación
EDUCAR PARA EL MERCADO | 119
reaccionaria de la participación política juvenil y el supuesto
generalizador de que los agentes eran personas sin califi-
cación, y que además no trabajaban; que se acompañó con
el reclutamiento de nuevos agentes a través de consultoras
dedicadas al espionaje de páginas personales para detectar
identificaciones políticas.
Lo que estas manifestaciones indican es que, a través de
despidos y cierre de programas, se produjo la desvalorización
de los sujetos formados en el sector público ―y de los sabe-
res universitarios que dieron forma a políticas dirigidas a la
ampliación de la esfera de los derechos―, su desplazamiento
y la reocupación con agentes reclutadas en otras redes. “Nos
dirigimos hacia una sociedad de redes más que una sociedad
de empleados”, sostuvo Peter Drucker hace tiempo (1999:
p.34); también anticipaba la disolución de la diferencia entre
trabajadores y voluntarios, porque estos últimos podían estar
más motivados que los primeros (p.51). En esta ofensiva neo-
liberal se verifica la estrategia de profundizar la sociedad post-
salarial y de promocionar el voluntariado, ya sea desde sus
formas clásicas que preexisten al gobierno y caracterizan a
los sectores de elite que representan (Fuentes, 2015), hasta
otras promovidas desde la acción de gobierno y destinadas a
impugnar a representaciones gremiales de empleados públi-
cos, entre otros los docentes13.
Por otra parte, la crítica masiva a los convenios entre uni-
versidades y Estado ―resultado de la decisión política del
gobierno anterior de considerar a las universidades como con-
sultoras del Estado― se concentró en aspectos económicos de
algunos acuerdos. Ello fue en detrimento de la valoración de
las experiencias genuinas de transferencia del conocimiento
13. La convocatoria de la gobernadora de la provincia de Buenos Aires María
Eugenia Vidal (febrero de 2017) a voluntarios para dar apoyo escolar, ante el
paro docente.
120 | DANIEL FILMUS
producido en la universidad a las políticas públicas, y de la
gestión colaborativa de los agentes universitarios en áreas
de interés estratégico. La contracara es la relación actual del
Estado con fundaciones y ONG de impronta religiosa y empre-
sarial que busca desplazar el lugar calificado y autorizado de
las universidades, caracterizadas por la producción de conoci-
miento a través de la investigación, a favor de una concepción
regresiva y privatista de la política pública.
Necesitamos entonces producir un debate sobre el rol
que desempeñan en el Estado funcionarios procedentes de
los sectores económicos concentrados, en general ejecuti-
vos de grandes empresas, en el desplazamiento de expe-
riencias, conocimientos y trayectorias procedentes de uni-
versidades públicas, en tanto la igualdad no se concibe un
valor constitutivo de la política. El fortalecimiento de las
instancias gremiales constituye una estrategia central para
la defensa de las fuentes de trabajo y para disputar con-
tra una concepción gerencialista del Estado. La comunidad
universitaria, en diálogo con otros actores, debe consti-
tuirse cada vez más en una esfera pública crítica, capaz de
resistir a estas tendencias en curso; persistir en las tareas
formativas e intervenir en la configuración de nuevos esce-
narios político-educativos para afrontar los desafíos pen-
dientes. Entre esos desafíos, la profundización del derecho
a la educación superior y el fortalecimiento de la relación
entre universidad y sociedad.
Si bien es evidente la presencia en la Secretaría de Políti-
cas Universitarias de expertos calificados, tanto por sus ante-
cedentes académicos y/o en la gestión universitaria ―como el
ex rector de la UNL Albor Cantard, luego del intento de desig-
nación del ex productor televisivo Juan Cruz Ávila que fuera
resistida por la comunidad universitaria, aunque sigue des-
empeñándose en dicho ámbito—, no puede desconocerse que
la orientación general de la política educativa empaña la tra-
dición de las universidades públicas al intentar reposicionar a
EDUCAR PARA EL MERCADO | 121
las universidades privadas en diversos espacios.14 Aunque la
presencia de estas últimas está formalizada en el sistema de
educación superior, lo que preocupa es en todo caso la insta-
lación del paradigma de la educación como negocio a través
de la interlocución privilegiada del Estado con algunas insti-
tuciones universitarias que constituyen verdaderas empresas
insertas en redes globales o con otras solo dedicadas a la edu-
cación de las élites.
El conocimiento público y las ciencias sociales: los desafíos en curso
Resulta evidente que la revolución de la información a par-
tir de las transformaciones tecnológicas virtuales y digitales
ha atravesado el sistema educativo, el mundo de la empresa y
la cultura política. Se sostiene que la información digital va a
superar en cantidad a toda la información biológica que existe
en el planeta; lo cual abre también el debate acerca de las
concepciones sobre el acceso y uso de la información. Inter-
net es hoy espacio de información pública que resulta objeto
de estrategias que buscan privar a la ciudadanía del conoci-
miento elaborado y sistematizado como resultado del trabajo
realizado en organismos público. Aun bajo el argumento de la
modernización de los sistemas virtuales, la transparencia de
la información15 y/o la renovación, su alcance es limitado16 y
14. Un caso a analizar lo constituye el sistema nacional de reconocimiento
académico, cuyos efectos posibles han sido planteados con claridad por Juan
Pablo Abratte de la UNC: entre otros, la transferencia de capitales académicos
de las universidades públicas a las privadas.
15. Se ha sancionado la ley de acceso a la información pública Nº 27.275 que
establece que toda la información del Estado se presume pública y debe ser
accesible a todas las personas en forma gratuita.
16. http//www.lanacion.com.ar/1995467-transparencia-publica-un-balance-
positivo-para-el-gobierno-pero-con-fuertes-desafios-pendientes
122 | DANIEL FILMUS
distintas acciones han buscado controlar los usos potenciales
del conocimiento público.
Medidas del actual gobierno revelan una estrategia más
general de poner obstáculos a la ciudadanía para acceder a
producciones intelectuales en diversos soportes. Por dar solo
algunos ejemplos, el desmantelamiento de la Red de Informa-
ción Educativa de la DINIECE (Dirección Nacional de Infor-
mación y Estadística Educativa), con información estadística
sobre el sistema educativo17; la baja de un servicio de informa-
ción jurídica (INFOJUS) y el paso de la misma a la órbita de
prensa del Ministerio de Justicia (SAIJ)18; el diseño de nuevas
páginas web de organismos públicos, como el Ministerio de
Educación19, que borran la memoria institucional de gobier-
nos anteriores; la incertidumbre sobre la situación de reposi-
torios digitales producto de programas y políticas del anterior
gobierno vinculados con el Plan Nacional de Lectura; la nueva
dependencia del Canal Encuentro que pasó del Ministerio de
Educación al Sistema Federal de Medios y Contenidos Públi-
cos, perdiendo su conexión estrecha con el sistema educativo
y debilitando la promoción del uso de los materiales por parte
de docentes y estudiantes.
Resulta evidente que el conocimiento es un bien público y
que sus “usos” son potencialmente políticos. Las políticas neo-
liberales tienden a convertir el conocimiento en mercancía o
directamente a controlar su circulación y distribución. Si una
tendencia del modelo neoliberal a nivel global es la mercanti-
lización del conocimiento, que se verifica en el terreno de las
publicaciones científicas, la lucha por el acceso abierto mues-
17. http://www.noticiariosur.com.ar/sociedad/educacion/desmantelamien-
to-del-area-de-estadistica-del-ministerio-de-educacion
18. http://www.cronista.com/economiapolitica/El-Gobierno-dara-de-baja-
Infojus-y-lo-reemplazara-con-una-nueva-web-20160211-0092.html
19. https://www.argentina.gob.ar/educacion/gestioneducativa/direccionna-
cionaldegestioneducativa
EDUCAR PARA EL MERCADO | 123
tra la defensa del derecho al conocimiento y su democratiza-
ción. La ley 26.899 de Creación de Repositorios Digitales Ins-
titucionales de Acceso Abierto, Propios o Compartidos, ha sido
un avance en este sentido. Pero la defensa del acceso abierto
debe aplicarse a todas las áreas del Estado, y el nuevo gobierno
obtura el derecho a la información y a los bienes públicos que
son reservorios de conocimiento social. No alcanza con el dere-
cho a la información en lo referido a las acciones de gobierno,
sino a los bienes producidos en el marco de políticas públicas.
Las ciencias sociales han sido claves en la región en tanto
han tenido un papel activo en todo el siglo XX, y en el debate
y en las políticas públicas durante los años recientes. Las cien-
cias sociales latinoamericanas, como ha señalado Guillermo
O´Donnell, se han caracterizado por la especificidad de sus
temas y problemas, por el espíritu crítico y por estar cerca de
la política y de sus conflictos. El giro “social” de las ciencias
sociales puso en primer plano la intervención pública de acto-
res del campo universitario y científico, la transferencia, usos
o aplicación del conocimiento, la popularización y/o divul-
gación de los saberes, en procesos en muchos casos de co-
construcción del conocimiento con distintos sectores sociales.
No es casual entonces que hayan sido cuestionadas reciente-
mente, para justificar la reorientación de los parámetros de
ingreso a la carrera del Conicet y a becas, por su supuesta
“inutilidad”. La evidente utilidad de las ciencias sociales en el
diseño de políticas y programas y en la construcción de sensi-
bilidades críticas, en torno a problemáticas sociales e identifi-
caciones públicas, con la defensa y la ampliación de derechos,
y en particular del derecho a la educación y al conocimiento,
resulta incómoda para el neoliberalismo.
El uso político de las redes sociales y de los llamados trolls
para impugnar investigaciones de las ciencias sociales, para
“ensuciar” a ciudadanos o para operar contra las demandas y
protestas públicas de distintos actores (científicos, docentes,
entre otros), sobre el que nos detuvimos en un texto anterior
124 | DANIEL FILMUS
(Carli, 2016b), revela el carácter que asumen estas herramien-
tas digitales para los gobiernos neoliberales como nuevas
fuerzas de choque para ganar la “calle virtual”. Como ha seña-
lado Van Dijck (2016), si las redes sociales fueron en su origen
una infraestructura on line para la interacción social y creati-
vidad, productora de una sociabilidad comunitaria, la actual
cultura de la conectividad requiere pensar en el impacto de
las técnicas de codificación sobre las conexiones, en el peso
de los principios económicos neoliberales en el intercambio
y en el replanteo de los límites en los dominios público, pri-
vado y corporativo. Deben considerarse en este sentido dos
cuestiones de suma gravedad que se alinean con tendencias
internacionales vinculadas con el acceso de lo que se deno-
mina el Big Data: el uso de bases de datos de organismos
públicos (ANSES, PAMI, etcétera) para publicidad política,
que violaría la Ley de Protección de Datos Personales, y los
usos extorsivos para denostar críticas de grupos políticos o de
la ciudadanía en general.20
No podemos desconocer que Internet es un ámbito de la
política, y que en un sentido toda red es política (Zuazo, 2015),
pero se trata de pensar las reglas en juego y los lenguajes de la
política, así como las consecuencias en la ética pública del uso
irresponsable de las redes. Cabe destacar que es también en el
espacio virtual y en las redes sociales donde la resistencia al
neoliberalismo presenta sus propias batallas, dando cuenta de
las consecuencias cotidianas de políticas y medidas de ajuste,
haciendo pública información sobre acciones gubernamen-
tales, recurriendo a estrategias de contrainformación para
poner en cuestión discursos públicos no veraces, propiciando
la ampliación de comunidades políticas capaces de proyectar
nuevos horizontes para el conjunto de la ciudadanía.
20. http://noticias.perfil.com/2016/08/17/como-funcionan-las-redes-socia-
les-del-pro-/
EDUCAR PARA EL MERCADO | 125
A modo de cierre
Nos propusimos indagar los rasgos y alcances de la reactiva-
ción de políticas neoliberales en educación, analizando sus
nuevos componentes y sus aspiraciones refundacionales. En
tanto, como señalamos en el inicio, la historia nunca procede
en un sentido acumulativo lineal, no podemos suponer la per-
duración en el tiempo de políticas que tienen efectos regresi-
vos y destructivos sobre el bienestar de la población y sobre la
educación en un sentido amplio. Será en los agujeros negros
del modelo neoliberal que habrá que recuperar los hilos de
proyectos políticos y memorias de trabajo para tejer una
nueva, aunque siempre inestable, hegemonía.
126 | DANIEL FILMUS
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128 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 129

4.
La universidad ayer y hoy: perspectivas1
Ernesto Villanueva

1. El país y la universidad en el 2003

En el 2003 Néstor Kirchner asumió la presidencia de la Argen-

tina en el contexto de la crisis económica, social y política más
importante de la historia nacional. Como resultado de progra-
mas de desarrollo neoliberales, se vivía una profunda recesión
y un estancamiento de carácter estructural (véase Anexo 1).
La situación social derivada de esas dificultades ―destrucción
del aparato productivo y privatizaciones de las empresas esta-
tales― era alarmante. En el momento de la asunción presi-

1. Quiero agradecer muy especialmente a Aritz Recalde por su colaboración,

y también mencionar a Aldo Luis Caballero y Juan Carlos Del Bello, quienes
me hicieron llegar varios comentarios. Por supuesto, la responsabilidad final
es mía.

EDUCAR PARA EL MERCADO | 131

dencial el desempleo en los aglomerados urbanos del país era
del 20,4% y el subempleo del 12 %. En el primer semestre del
2003 el 27% de los argentinos ubicados en los aglomerados
urbanos era indigente y el 54 %, pobre.
Durante los años 90, en el país se había profundizado la
desigualdad social y había aumentado exponencialmente la
deuda externa. Tras la crisis del 2001 el gobierno nacional
directamente declaró la cesación de pagos y emitió bonos para
afrontar los sueldos de los empleados públicos. No exageraba
Kirchner al caracterizar el contexto con la metáfora de que “la
Argentina está en el infierno, después viene el purgatorio y
esperemos que los próximos gobiernos puedan darnos el cielo
que merecemos los argentinos”.
El presidente entrante ocupó el gobierno con un escaso
capital político (22,24% de los votos), en un marco de severa
crisis de representatividad política. Una fracción importante
del electorado votó en blanco y públicamente requería “que
se vayan todos”. Dos de sus adversarios proponían programas
neoliberales de gobierno y habían obtenido un alto apoyo,
Carlos Menem, 24,45% y Ricardo López Murphy, 16,37%.
La universidad a la deriva
A principios del siglo XXI, las instituciones de educación
superior no escapaban al panorama nacional. Las universi-
dades tenían congeladas las asignaciones presupuestarias
para ampliar plantas docentes y no docentes, y la inversión
en infraestructura era casi inexistente. La pérdida de puestos
laborales de alta capacitación auspició la salida del país de
científicos y académicos que decidieron radicarse en Europa,
en los Estados Unidos y otros países del mundo. La situación
de empleo de los estudiantes y de sus familias era sumamente
frágil, lo que dificultaba la posibilidad de estudiar.
En este marco, y por si fuera poco, el ministro de Econo-
mía Ricardo López Murphy anunció un recorte de la inver-
132 | DANIEL FILMUS
sión estatal para el año 2001 superior a los $1900 millones.
El ajuste incluía una reducción de $550 millones del Fondo
Nacional de Incentivo Docente y una baja de $360 millones
para las universidades. Sobre un presupuesto universitario de
$1800 millones, el recorte a las casas de altos estudios repre-
sentaba el 20%. López Murphy proponía reducir otros $650
millones en el año 2002.
La respuesta de los académicos al plan de ajuste no se hizo
esperar y las federaciones docentes, estudiantiles y de tra-
bajadores administrativos impulsaron diversas medidas de
lucha que incluyeron huelgas, tomas de instituciones, movi-
lizaciones y cortes de calle. La severidad del programa eco-
nómico también generó conflictos dentro de la misma UCR, y
el ministro de Educación Hugo Juri, presentó la renuncia. El
recorte en las carteras de Ciencia derivó en cuestionamientos
de la agrupación estudiantil de la UCR (Franja Morada) y de
la Federación Universitaria Argentina (FUA) controlada por
el oficialismo nacional.
A los pocos días de asumir su función, y como resultado
de las protestas y de las movilizaciones en todo el país, López
Murphy dejó su cargo y lo sucedió Domingo Felipe Cavallo.
Con recomendación expresa del Fondo Monetario Internacio-
nal, el gobierno nacional recortó el 13% de los sueldos a los
empleados públicos y a los jubilados. La iniciativa perjudicó
profundamente los salarios de quienes trabajaban en las uni-
versidades y los organismos científicos, poniendo en peligro la
actividad académica en la República Argentina.
2. El cambio de modelo de desarrollo y la educación
Tras la renuncia del presidente Fernando de La Rúa, y luego de
diversas y muy breves sucesiones presidenciales, asumió la pre-
sidencia Eduardo Duhalde. El ex gobernador bonaerense deva-
luó la moneda e impulsó algunas reformas al programa econó-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 133
mico neoliberal. En ese contexto, el Consejo Interuniversitario
Nacional (CIN) solicitó una reunión con el mandatario para
plantearle la gravedad de la situación que atravesaba la uni-
versidad. Fruto del encuentro entre el presidente, los rectores,
la ministra de Educación de la Nación Graciela Giannettasio y
el secretario de Políticas Universitarias Juan Carlos Pugliese,
el gobierno nacional garantizó la normalización del giro de
los recursos a las universidades. Más aún, tras el encuentro,
Duhalde sancionó el decreto 2508/02 que establecía para las
universidades el carácter de “consultoras preferenciales” del
Estado. Esta medida marcó un punto de diferenciación funda-
mental con la tradición neoliberal, que requería asesoramiento
a las empresas extranjeras o a las universidades privadas2.
Inicio del kirchnerismo
Desde el año 2003 Néstor Kirchner fue conformando un
nuevo patrón de desarrollo nacional caracterizado por el cre-
cimiento económico sostenido, el superávit fiscal y comercial
y la intervención protagónica del Estado en la regulación pro-
ductiva, social y cultural. En una década el país duplicó su PBI
y generó alrededor de cinco millones de puestos de trabajo
bajando considerablemente el desempleo. El nuevo patrón de
desarrollo sacó de la situación de pobreza e indigencia a millo-
nes de compatriotas.
Una de las características del nuevo patrón de desarrollo
nacional fue un programa de sustitución de importaciones que
agregó valor a la producción nacional. Muchas de estas inicia-
tivas fueron sistematizadas e incluidas en el Plan Estratégico
2. En el año 2010 los “recursos propios” de las universidades representaron el
14,3% de las partidas presupuestarias del Estado Nacional. La fuente principal
de esos fondos se origina en el mismo estado nacional, destacándose los re-
cursos provenientes de convenios del Ministerio de Planificación Federal y los
originados por la ley 14.771/58, minera Bajo de la Alumbrera (Del Bello 2012).
134 | DANIEL FILMUS
Industrial 2020 presentado en el año 2011. El Plan impulsó la
conformación de nuevas cadenas de valor en los universos de
alimentos, cuero, calzado y marroquinería, textil e indumen-
taria, foresto-industrial, automotriz y autopartes, maquinaria
agrícola, bienes de capital, materiales para la construcción,
química y petroquímica, medicamentos para uso humano y
software y servicios informáticos.
Como resultado de la reconstrucción del tejido social y
productivo, el mercado de trabajo requirió de nuevo perso-
nal altamente capacitado. Con la finalidad de consolidar las
bases del desarrollo nacional, y ante dicha demanda laboral,
el gobierno nacional auspició una reforma del sistema educa-
tivo, científico y tecnológico que incluyó:
I. Un apoyo al fortalecimiento de la educación inicial y
media. Con esta finalidad se implementaron:
a. Reformas legales: se sancionaron las leyes de Educación
Técnico Profesional 26.058/05 y la de Educación Nacional
26.206/06.
b. Un aumento del financiamiento con la ley 26.075/05 de
Incremento de la inversión en educación, ciencia y tecnología
acrecentando los recursos al 6% del PBI.
c. Inversiones en infraestructura y equipamiento. En una
década el programa “Más Escuelas” terminó alrededor de
1800 establecimientos en todo el país. El programa “Conectar
Igualdad” entregó computadoras a los alumnos y profesores
de la educación secundaria, especial a los Institutos de For-
mación Docente (decreto 459/10).
d. Apoyo social a estudiantes de bajos ingresos: se crea-
ron la Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Programa de
Respaldo a Estudiantes de Argentina (Progresar). Con ambas
iniciativas el Estado otorgó cobertura social a la franja eta-
ria hasta los 24 años. Para acceder al beneficio se exige como
contraprestación, entre otras cosas, estar cursando estudios
iniciales o superiores.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 135
 II. El impulso a la actividad tecnológica y científica no uni-
versitaria con la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología
e Innovación Productiva (MINCyT) y con el financiamiento e
impulso al INVAP, a la Comisión Nacional de Energía Ató-
mica (CNEA) y al Instituto Balseiro. El Ministerio de Plani-
ficación Federal, Inversión Pública y Servicios (Miniplan),
financió diversos programas en universidades, como fue el
caso de la implementación de la TV Digital y otras experien-
cias de asesoramiento al sector público. La Fundación YPF
apoyó programas de investigación y de capacitación de pos-
grado de profesionales universitarios. La Jefatura de Gabinete
de ministros impulsó el programa BEC.AR permitiendo que
decenas de estudiantes se formen en maestrías y doctorados
en el extranjero.
III. Una apuesta estratégica al desarrollo de las universidades.
3. La nueva política universitaria (2003 – 2015)
Las universidades son disimiles en su tamaño, en sus líneas
académicas y de investigación y en la composición social de
alumnos. Lo mismo ocurre en el plano ideológico y partida-
rio, y cada institución posee características y dinámicas polí-
ticas propias.
En varias oportunidades el actual ministro de Educación
de la Nación, Esteban Bullrich, mencionó que el kirchnerismo
conformó una “grieta” universitaria entre los rectores radica-
les y los peronistas. No considero acertado el enunciado por
el hecho de que la gestión universitaria de la última década se
desenvolvió reconociendo y respetando la diversidad y la plura-
lidad de posicionamientos y trayectorias existentes en la educa-
ción superior. Una de las manifestaciones de la pluralidad y del
respeto a las autonomías universitarias quedó manifiesta en la
composición de la Secretaría de Política Universitaria (SPU).
El máximo organismo de gestión académica estuvo en manos
136 | DANIEL FILMUS
de autoridades provenientes del peronismo y también del radi-
calismo, como fueron los casos de Juan Carlos Pugliese y de
Alberto Dibbern (véase Anexo 2). Estuvo dirigida por funcio-
narios procedentes de universidades de grandes dimensiones,
como el mismo Dibbern (Universidad Nacional de La Plata),
pero en otros momentos tuvo al frente a ex rectores de institu-
ciones más pequeñas, como Martín Gil, procedente de la Uni-
versidad Nacional de Villa María (UNVM).
Más allá de quién presidió la SPU, fuera radical o pero-
nista, proviniera de universidades grandes o pequeñas, fueran
del interior o de Buenos Aires, existió una política de Estado
caracterizada por el respeto a las autonomías y a la diversidad
propia de cada institución.
La etapa estuvo signada por el trabajo mancomunado entre
instituciones académicas y representantes del Estado Nacio-
nal. Esta actitud quedó expresada en los diversos pronuncia-
mientos del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), en los
cuales se reconocieron los avances de las políticas públicas en
educación. En el año 2010 los rectores del CIN publicaron el
texto Las universidades públicas en el año del Bicentenario,
en el que se destacan los aciertos que conllevó el aumento de
la inversión en educación, el surgimiento del programa de
Infraestructura Universitaria, la recuperación de la Educación
Técnica, el lanzamiento del programa de becas de carreras
universitarias prioritarias o la creación del Ministerio de Cien-
cia, Tecnología e Innovación Productiva. El documento mani-
fiesta como un hecho auspicioso el trabajo conjunto entre las
universidades públicas y el conjunto del Estado:
En los últimos años, venimos involucrándonos y participando cada
vez más activamente en cuestiones que entendemos trascendentes
para el país. Los debates sobre la Ley de Servicios de Comunicación
Audiovisual, la participación en el Plan Estratégico Agroalimentario y
Agroindustrial, el papel fundamental asignado en la implementación
del Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre, y otras acciones
articuladas a partir del Consejo Interuniversitario Nacional con varios
EDUCAR PARA EL MERCADO | 137
 Ministerios son prueba palpable de ello. Especialmente, el Programa
Estratégico de Investigación y Desarrollo generado a iniciativa del pro-
pio Consejo, en consonancia con las políticas nacionales de Ciencia,
Tecnología e Innovación Productiva, es un valioso ejemplo de lo que
podemos hacer.
Del mismo modo, en abril de 2015, el CIN emitió otro docu-
mento Las universidades públicas propiciamos una política
de Estado en Educación Superior, en el que se hace hincapié
en la “autonomía responsable”, la “inclusión”, la “pertinencia
para contribuir al desarrollo sustentable con equidad” y el
“compromiso social”, para fundamentar que “que la universi-
dad debe pensarse en función de un proyecto de país”.
En este documento, los rectores reiteramos los avances
mencionados y reivindicamos los programas de mejoramiento
de la calidad universitaria (PROSOC, PROHUM, PROMVET),
el plan Conectar Igualdad, la creación de nuevas universida-
des o la apertura del Ministerio de Cultura. El documento con-
cluye afirmando que “en estos años las universidades hemos
tenido un crecimiento histórico en el país. Es nuestro deseo,
como representantes del sistema universitario público, que
este proceso continúe y se profundice como base del desarro-
llo de nuestra nación”.
Aumento constante del presupuesto universitario
De 2003 en adelante el presupuesto de las universidades
aumentó de manera ininterrumpida. La inversión estatal
en las casas de altos estudios se elevó del 0,53 % del PBI en
2003, al 1,08 % en 2013 (Anuario SPU 2013). Esta última cifra
supera la media de las últimas décadas; en 1983 la inversión
en proporción al PBI fue del 0,69%, en 1987 de 0,78% (medida
más alta de la etapa), en 1989 de 0,58 % y en el período 1990-
2000 alcanzó el 0,58% (promedio). Si se suman la inversión
pública de la educación superior no universitaria y los gastos
del subsistema privado, la inversión alcanza el 1,2% del PBI.
En 2007 el valor era similar a los porcentajes invertidos en
México (1,2%), Alemania (1,1%) o España (1,1%) (Broto 2012).
En 2003 el presupuesto fue de $2000 millones y en 2015
la cifra alcanzó los $ 38.934 millones. Si consideramos que
el PBI se duplicó en una década, y que desde el año 2005 los
aumentos presupuestarios superaron el 30% frente a una
inflación promedio del 25%, en términos reales solamente
entre 2006 y 2011, las partidas de recursos para las institucio-
nes estatales se acrecentaron un 42% (Del Bello 2012).
Evolución del presupuesto de las universidades nacionales
(En millones de pesos). Porcentaje del PBI

Gestión de la política universitaria Año 2003 2006 2010 2013

Fases Conducción de la SPU Características fundamentales Presupuesto $ 2.000 $3.937 $12.844 $27.577

Porcentaje (%) PBI 0,53 0,61 0,89 1,08

Reconstrucción presupuestaria:
Juan Carlos Pugliese
salarios, becas e infraestructura.
Fase 1 Daniel Malcolm Elaboración propia con datos del Anuario de Política Universitaria 2013
Finalización de los conflictos laborales.
Alberto Dibbern
Inicio de programas especiales
La inversión por alumno en el período 2003 - 2010 se
Afianzamiento de los programas de
política universitaria. Articulación incrementó un 517% pasando de $1.586 a $9.777. Si se con-
Martín Gil sideran meramente los alumnos regulares que aprobaron por
Fase 2 entre el proyecto nacional y el
Aldo Caballero
programa científico. Expansión del lo menos dos asignaturas al año, en 2010 la cifra aumenta a
sistema universitario.
$14.208 por estudiante (Broto 2012).

138 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 139

Derechos laborales de docentes y no docentes Derechos laborales (2003-2015)
En 2013 había 181.610 cargos en las universidades nacionales Docentes No docentes
distribuidos entre docentes (119.353), no docentes (48.188),
Mejoró la relación entre las
profesores preuniversitarios (10.581) y autoridades (3488)
dedicaciones simples (64% del
(Anuario SPU 2013). Desde 1994 la política salarial está des- total), semiexclusivas (19%) y Aumentos de sueldo
Recuperación
centralizada. Pese a ello, las organizaciones sindicales han exclusivas (13%). Las primeras entre 2003 y 2011
salarial
tendido a uniformar las asignaciones de los trabajadores en aumentaron entre 2001 y 2011 superiores al 1000%.
un 900%, frente al 500% de las
todas las instituciones, a través de las negociaciones entre los
exclusivas (Del Bello 2012).
sindicatos, el Ministerio de Educación y el CIN.
Una característica fundamental de este período fue que los Normalización Programas de regularización
Ampliación de cargos
y actualización de
trabajadores universitarios mejoraron considerablemente sus de planteles de planteles ad-honorem.
categorías.
ingresos y se consolidaron sus derechos. Hasta 2016 se desa-
rrollaron paritarias que superaron la inflación. Por primera vez Adicionales por capacitación
y formación de posgrado:
en toda la historia argentina los docentes y no docentes tuvie- en caso de doctorado del 15%
ron convenios colectivos de trabajo homologados por el Estado Adicionales por título
y de maestría un 5%.
según convenio
nacional. Como resultado de estas políticas, tendientes a la Ampliación Programa de becas para la
colectivo. Programas
reparación de derechos, fue desapareciendo paulatinamente el de derechos finalización de tesis de posgrado
de capacitación y
para docentes de universidades
conflicto salarial universitario y las instituciones se abocaron a nacionales (Profite).
perfeccionamiento.
las actividades académicas y científicas que le son propias. La Sanción ley 26.508: beneficio
construcción concertada de los programas con los diversos acto- jubilatorio del 82% móvil.
res institucionales y políticos, favoreció su desarrollo exitoso. Decreto 366/06:
Decreto 1246/15: Convenio colectivo
Programas de mejoramiento de la infraestructura Convenio Convenio colectivo para docentes de trabajo para el sector
Programa de Apoyo para el Desarrollo de la Infraestructura Colectivo de las instituciones no docente de las
universitarias nacionales. instituciones
Universitaria (MINPLAN). En el 2005 el Ministerio de Pla- universitarias nacionales.
nificación Federal inició la primera etapa del programa por
intermedio de la firma de diez convenios con universidades.
Inicialmente, el Programa tuvo una asignación presupuesta- Programa de Desarrollo de la Infraestructura Universi-
ria de $44 millones. Solo en 2013 se terminaron 27 obras y se taria (SPU). El Programa depende de la SPU y se organizó en
aprobaron 21 proyectos con financiamiento del Tesoro Nacio- torno de las líneas de política de Seguridad y de Accesibilidad.
nal ($196.872.252) y otros doce con recursos de la Corpora-
ción Andina de Fomento-Banco de Desarrollo de América Programas de Seguridad. En la Etapa I, “Evacuación en
Latina ($60.535.760) (Anuario SPU 2013). Edificios Universitarios” (2007 – 2010), se firmaron conve-
Al 2015 el Programa ya había implementado 254 obras nios con 27 universidades nacionales y se financiaron obras en
entre las terminadas y en ejecución por un monto superior a más de cien edificios. En la Etapa II, “Instalaciones Eléctricas”,
los $1.047 millones. (2010 – 2011) se firmaron convenios con 22 instituciones.

140 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 141

 Programa de Accesibilidad. Durante los años 2010 y 2011
se firmaron convenios con 29 universidades y en 2013 se efec-
túo una nueva convocatoria para financiar Circuitos Mínimos
Accesibles. Se sufragaron rampas de acceso y plataformas de
elevación, sanitarios, ascensores, completamientos y señalé-
tica (Anuario SPU 2013).
Programa Obras complementarias (SPU). La iniciativa se
orientó a financiar obras nuevas, reparaciones y puestas en valor
de edificios. La iniciativa se complementó con los programas
anteriores y administró fondos para ejecutar obras menores.
Recursos destinados al programa Obras Complementarias
En millones de pesos
2011 2012
51.039.686 90.235.392
Elaboración propia con datos del Anuario de Política Universitaria 2013
Plan Federal de Infraestructura del Ministerio de Cien-
cia, Tecnología e Innovación. En 2007 Cristina Fernán-
dez creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Un año después la cartera lanzó el Plan cuya finalidad era
construir cuarenta nuevos edificios y más de cien obras de
ampliación y refacción. La inversión destinada superaba los
$1.000 millones; entre sus logros se encuentra la inaugura-
ción en 2011 del Polo Científico Tecnológico. Según datos
oficiales del Ministerio, de 2014, 140 obras de renovación de
la infraestructura edilicia fueron para el Conicet y sus ins-
talaciones en Tucumán, Tierra del Fuego, Mendoza, Santa
Fe, Río Negro, Chubut, San Luis, La Rioja, Córdoba, Cata-
marca, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de
Buenos Aires. Buena parte de las unidades ejecutoras tenía
142 | DANIEL FILMUS
doble dependencia con la universidad. La Agencia Nacional
de Promoción Científica y Tecnológica desarrolló ochenta
obras de infraestructura.
Programas de mejoramiento, promoción y calidad universi-
taria (véase Anexo 3)
Durante los doce años de gestión, la SPU financió políticas
que tendieron a mejorar la calidad y a garantizar el desenvol-
vimiento de las universidades y de sus equipos docentes y de
investigación. No se pueden dejar de destacar los programas
de apoyo a las Ciencias Sociales (PROSOC), a las Ciencias
Humanas (PROHUM), a las Veterinarias (PROMVET), a las
Ciencias Exactas y Naturales (PACENI), a las Ciencias Econó-
micas e Informáticas, a las Ingenierías (PROMEI I Y II), a las
Ciencias Agrarias (PROMAGRO) o al área de Farmacia y Bio-
2013 química (PROMFYB). Además, se implementaron planes para
Formación de Técnicos Informáticos y entre 2007 y 2010 se
53.224.333
firmaron 84 convenios tendientes a consolidar plantas docen-
tes, actualizar planes de estudio o adquirir equipamiento.
Programa de apoyo al Desarrollo de Universidades Nue-
vas (PROUN). Estuvo orientado a apoyar a las instituciones
con menos de diez años de surgimiento. Una vez asignados los
recursos, estos se incorporan al presupuesto que fija la ley del
período siguiente, tendiendo a corregir dificultades y deman-
das propias de una etapa de creación y de expansión acadé-
mica y de infraestructura.
Plan Estratégico de Formación de Ingenieros (PEFI). La
SPU lanzó en 2012 el PEFI, con la finalidad de acompañar la
necesidad creciente de profesionales. La iniciativa estuvo vin-
culada a las directrices de los planes nacionales de desarrollo
“Estratégico Industrial 2020”, “Estratégico Agroalimentario y
Agroindustrial” y el de “Desarrollo Minero”. La iniciativa pro-
ponía que la Argentina tuviera un graduado de ingeniería cada
4 mil habitantes. Esa meta suponía alcanzar la graduación de
10 mil profesionales por año.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 143
El Ministerio de Ciencia y las universidades
En el informe “CONICET, 30 años de democracia”, el orga-
nismo destacó que en el 2000 estaba por “desaparecer la
carrera del investigador científico y tecnológico” en la Argen-
tina. En el mismo documento se expuso un relevamiento esta-
dístico que dio cuenta de que existía un estancamiento en el
Conicet y el número de investigadores y becarios no había
aumentado en el período 1983-2002: “Las cifras de estos 20
años revelan que no hubo variaciones significativas con res-
pecto a la situación inicial del organismo al comienzo de la
democracia (1983)”.
En lo referente a la carrera del investigador científico y a
las becas anuales, el Informe detalla que en 2001 “se incorpo-
ran 160 cargos de investigador científico (del concurso 1999)
y 30 becarios. En 2004 se produce un cambio sustancial, ese
año ingresaron 400 investigadores y se otorgaron 1300 becas.
Finalmente en 2012 el Conicet incorporó 606 investigadores y
otorgó 3900 becas doctorales y postdoctorales”.
Año 2003 2013
Investigadores 3.804 7.194
Técnicos 2.378 2.312
Becarios 2.221 8.553
Presupuesto
260 2900
(en millones de pesos)
Elaboración propia con datos del MINCyT
Del 2003 al 2013 se crearon 112 institutos y centros de
investigación (Unidades Ejecutoras) y 7 Centros de Investi-
gación y Transferencia (CIT) con dependencia en universida-
144 | DANIEL FILMUS
des y provincias. Por el contrario, en el período 1983-2002 el
Informe destaca que “se produjo el cierre de centros e institu-
tos”. El 90% de los 192 centros e institutos del organismo son
de doble dependencia universitaria, y de los 7.600 investiga-
dores 5.700 son docentes de las casas de altos estudios.
La Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica
(ANPCYT) destinó recursos para las universidades. Entre los
programas la ANPCYT se destacan los Fondos para la Investi-
gación Científica y Tecnológica3 (FONCyT), Tecnológico Argen-
tino (FONTAR), Fiduciario de Promoción de la Industria del
Software (FONSOFT) y Argentino Sectorial (FONARSEC). En
el año 2002 la Agencia ejecutó $55 millones de peso y en 2012
la cifra alcanzó los $1000 millones en más de 2000 iniciativas.
Como corolario de la recuperación presupuestaria y de
infraestructura, el gobierno nacional en el año 2011 conformó
los ejes rectores de una política de Estado con el programa
Argentina innovadora 2020: Plan Nacional de Ciencia, Tec-
nología e Innovación.
Programas de internacionalización de la educación superior
y cooperación
La SPU instituyó el Programa de Promoción de la Universidad
Argentina (PPUA) que financió la participación de los acadé-
micos en ferias y exposiciones internacionales. El Ministerio
de Educación acompañó las iniciativas del Mercosur Educa-
3. Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica (PICT); Proyectos de
Investigación Científica y Tecnológica Orientados (PICTO).
Proyectos de Modernización de Equipamientos (PME); Programa de Áreas
Estratégicas (PAE); Reuniones Científicas (RC); Proyectos de Plataformas
Tecnológicas (PPL); Becas Tecnologías de la Información y de las Comuni-
caciones (Becas TIC); Programa de Recursos Humanos (PRH); Proyectos de
Investigación y Desarrollo (PID); Proyectos de Investigación y Desarrollo
Clínicos (PIDC) Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica Start UP
(PICT Start Up); Ideas Proyectos Concertados con Empresas (IP-PCE).
EDUCAR PARA EL MERCADO | 145
tivo. Las universidades y la SPU formaron parte de los proyec-
tos de Acreditación Regional de Carreras Universitarias del
Sur (ARCU-SUR) y de los diversos Programas de Movilidad
de estudiantes y de docentes sudamericanos. La UNASUR
impulsó un Consejo Sudamericano de Educación, Cultura,
Ciencia, Tecnología e Innovación (COSECCTI), del cual nues-
tro país forma parte.
Programa Nacional de Voluntariado Universitario
La historia de nuestras universidades se caracterizó por
la existencia de jóvenes y de académicos comprometidos
con cambio social, cultural y político. Ya en el año 1808
los claustros de la Universidad de Chuquisaca participaban
de proclamas libertarias para Sudamérica. En 1918 con el
Movimiento Reformista emergieron varias ideas y expe-
riencias concretas de federaciones de estudiantes que rei-
vindicaron activamente la participación juvenil en política
y que abogaron por el reforzamiento de los vínculos entre
la universidad y la sociedad. Estas ideas fueron retomadas
en la década de 1960 y 1970 con gran actividad política y
militancia social. No pocas de estas ideas formaron parte del
programa universitario de 1973, que quedó inconcluso con
la dictadura de 1976.
Retomando estas tradiciones, en el 2006 se creó el Pro-
grama Nacional de Voluntariado y, otorgándole mayor cen-
tralidad a la iniciativa, en 2011 se constituyó la Dirección
Nacional de Desarrollo Universitario y Voluntariado. El Pro-
grama apoyó financieramente la actividad de los jóvenes y de
los docentes para actividades sociales, culturales o deportivas
en el territorio. Entre 2006 y 2014 se financiaron 5.463 pro-
yectos que involucraron la participación de 95.946 alumnos
de y 22.799 docentes. La iniciativa vinculó a los académicos
con miles de organizaciones de la sociedad civil. En 2012 el
Ministerio de Educación de la Nación sancionó la Resolución
692 cuya finalidad es “sugerir” a las instituciones de educa-
ción superior, que
146 | DANIEL FILMUS
en las instancias de evaluación docente para el desarrollo de la carrera
docente universitaria, otorguen una valoración específica y positiva a
los postulantes que, además del dictado de clases, desarrollen tareas de
investigación, extensión, vinculación y transferencia de conocimiento;
guía o acompañamiento en las acciones de voluntariado que realicen
los estudiantes.
La resolución incluye a las prácticas sociales como un
momento importante del aprendizaje y. reconoce una tarea
docente que muchas veces no es tenida en cuenta por las uni-
versidades, que reiteran un criterio cientificista.
Red de Argentinos Investigadores y Científicos en el Exterior
(RAICES)
En diversas oportunidades de la historia argentina los acadé-
micos y científicos se vieron obligados a salir del país. Lo hicie-
ron por gobiernos dictatoriales, como en 1955, 1966 o 1976, o
por planes económicos destructivos del empleo calificado. Para
revertir la fuga de cerebros se creó el programa RAICES. La pro-
puesta se centró en afianzar vínculos con investigadores argen-
tinos residentes en el exterior y planificar su eventual retorno,
y también en favorecer la permanencia de científicos en el país.
Según datos oficiales del Ministerio, al año 2017 son 1.319 los
compatriotas repatriados con apoyo de RAICES.
Programas de becas y de apoyo social
En 1947, se estableció por ley 13.031/47 por primera vez en la
Argentina el derecho a becas de los estudiantes universitarios.
Dos años más tarde, se declaró la gratuidad universitaria con
el decreto 29.337 que estableció:
El engrandecimiento y auténtico progreso de un pueblo estriba en gran
parte en el grado de cultura que alcanza cada uno de los miembros que
lo componen (…) el Estado debe prestar todo su apoyo a los jóvenes
estudiantes que aspiren a contribuir al bienestar y prosperidad de la
EDUCAR PARA EL MERCADO | 147
 Nación, suprimiendo todo obstáculo que les impida o trabe el cumpli- (TICs) en nivel de grado, y un Programa de Becas para la fina-
miento de tan notable como legitima vocación (…) Una forma racional lización de Tesis de Posgrado para docentes de Universidades
de propender al alcance de los fines expresados es el establecimiento de Nacionales (Profite). La iniciativa realizó dos convocatorias y
la enseñanza universitaria gratuita para todos los jóvenes que anhelen
entregó 293 becas para alumnos avanzados que se encuentran
instruirse para el bien del país.
en proceso de finalización de tesis de maestría o de doctorado.
Como un complemento a las becas y otras iniciativas de bien-
Estos antecedentes fueron tomados muy en cuenta. Mien-
estar estudiantil, se instalaron comedores subsidiados por el
tras que en el 2002 el Estado destinaba $7.200.000 a 2453
presupuesto de las universidades y algunos con recursos del
beneficiarios del Programa Nacional de Becas Universitarias
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
(PNBU), en el 2013 el mismo Programa alcanzó a 16.669 alum-
La expansión del Sistema de Educación Superior hacia
nos y destinó un monto superior a los $60 millones. Desde
ciudades con escasa tradición académica y caracterizadas por
2010, a estas becas se agregó el programa Becas Bicentena-
la existencia de problemas económicos y sociales no resuel-
rio en cuya primera convocatoria asignó el beneficio a 34.370
tos, significó la posibilidad de que los grupos de bajos ingresos
jóvenes. Las becas se orientaron a áreas estratégicas como ali-
estudien. Las estadísticas son elocuentes; el 75% de los alum-
mentos, informática, petróleo, diseño industrial, astronomía,
nos de las instituciones de la Red de Universidades Naciona-
biología, química y otro grupo de ingenierías vinculadas al
les del Conurbano Bonaerense (RUNCOB), pertenecen a la
modelo de desarrollo nacional.
primera generación familiar con estudios superiores.

Becados y recursos por año y programa Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores
2002 2006 2010 2013
El programa de incentivos surgió en 1993 para promover la
PNBU - Recursos ($) 7.200.000 15.647.500 45.063.000 60.008.400 actividad de investigación entre los docentes universitarios.
PNBU - Cantidad de Para adscribirse al Programa es requisito formar parte de un
2453 6259 15.021 16.669
becados proyecto de investigación acreditado y someterse a una evalua-
Becas Bicentenario ción de pares para obtener la “categorización” en una escala de
168.988.022 213.816.900 I a V. En el 2012 se habían incentivados 8.359 proyectos, con
Recursos ($) - -

Becas Bicentenario
34.370
Cantidad de becados - -
Elaboración propia con datos del Anuario de Política Universitaria 2013
De las 2.453 becas existentes en 2002, el Estado nacional
pasó a financiar 45.313 alumnos en estos programas, des-
tinando en 2013 más de $273 millones. Además se crearon
becas de Tecnología de la Información y la Comunicación
un promedio de cuatro miembros cada uno. En las Convocato-
28.644 rias de Categorización de los años 2009 y 2011 “se presentaron
36.238 docentes investigadores que superan en un 54% los de
la convocatoria 2004”. Mientras que en el 2003 había 16.662
docentes categorizados, en 2012 la cifra aumentó a 24.014.
Si bien la cantidad de docentes del Programa aumentó, los
recursos destinados no tuvieron la entidad suficiente, lo que
redujo considerablemente su impacto. Así, en la última década,
este programa perdió importancia relativa en la composición

148 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 149

del ingreso docente en relación a los años 904 (llegó a significar
el 30% de una remuneración docente de tiempo completo) (Del
Bello 2012). Pese a esta realidad, la categorización sigue siendo
un mecanismo de asignación de capital cultural a la hora de
distribuir recursos de proyectos, de conformar jurados acadé-
micos o de implementar procesos de evaluación institucional.
Nuevas universidades (véase Anexo 4)
Con la creación de las universidades de Chaco Austral (2007)
y de Río Negro (2007), se inició el proceso de expansión uni-
versitaria más importante de la historia de la Argentina. Del
2007 al 2015 se crearon 19 nuevas casas de altos estudios a lo
largo y ancho del país.
Períodos de mayor apertura de universidades públicas en la historia Argentina
Período Apertura de universidades
1968 a 1973 / Plan Taquini 14
1989 a 2003 / Menem a Duhalde 13
2003 a 2015 / kirchnerismo 19
La apertura de nuevas instituciones facilitó la federaliza-
ción del Sistema de Educación Superior, ya todas las provin-
cias tienen una o más universidades nacionales, a la vez que
desconcentró la oferta de las instituciones de grandes dimen-
siones. El sistema va conformándose con instituciones cuyo
número de alumnos, docentes e infraestructura hace dinámico
y posible su efectiva gestión, lo que es importante para garan-
4. En el presupuesto universitario 2017 aumentó un 50% (UNIPE 2016).
150 | DANIEL FILMUS
tizar el derecho a la educación superior e implica la presencia
efectiva del Estado nacional, que invierte recursos humanos y
materiales en diversas ciudades.
Por lo demás, en la medida que las nuevas universidades
se alimentan inicialmente de egresados provenientes de insti-
tuciones con más tradición, pueden conformar una actividad
académica de excelencia, en el marco de una inserción social
y productiva efectiva y fructífera con el medio. En numerosas
oportunidades, aunque no en todas, esta expansión en cuanto
a carreras y líneas de investigación estuvo vinculada al área de
radicación e influencia de la institución.
Además de las universidades mencionadas, se crearon tres
institutos universitarios y, en acuerdo con las universidades y
gobiernos locales de diversas provincias, se impulsó el surgi-
miento de Centros Regionales de Educación Superior (CRES).
La propuesta inicial surgió en 2009 y se propuso llevar las
ofertas educativas a localidades alejadas de las sedes universi-
tarias. El Ministerio de Educación nacional sancionó en 2012
la Resolución 1368 aprobando el “Programa de Expansión de
la Educación Superior” y “Criterios y Estándares para las Acti-
vidades Académicas de los CRES”.
Entre 2003 y 2013 la matrícula de estudiantes de grado
y pregrado de las universidades estatales pasó de 1.273.832
a 1.437.611 con una tasa promedio de crecimiento anual del
1,2%, mientras que la tasa de crecimiento del sistema de ges-
tión privada aumentó un 6,2%, de 215.411 a 393.132. Con estas
cifras, este último sistema no superó el 20% de la matrícula
del conjunto del sistema universitario argentino.
Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
(CONEAU)
Desde su inclusión en la Ley de Educación Superior
24.521/95, la CONEAU instaló una cultura de la evaluación
dentro de las instituciones educativas. Si bien hubo algún
EDUCAR PARA EL MERCADO | 151
rechazo inicial, prácticamente hoy no se debate la necesidad
de contar con un organismo con estas funciones, que indu-
dablemente ha contribuido a aventar los riesgos existentes
en otros países en los que suelen surgir ofertas que no son
dignas de denominarse universitarias.
La experiencia recogida tras veinte años de actividad per-
mite hacer un balance y plantearse nuevos desafíos. Entre ellos,
los más importantes son la revisión del artículo 43, que ha sido
objeto de un uso abusivo, la necesidad de establecer estándares
que articulen las exigencias del desarrollo social y nacional con
la conformación de la oferta académica; la utilización de pará-
metros de resultados, puesto que los de insumos y procesos a
veces llevan a esquemas formalistas y excesivamente homoge-
neizantes; la formación de un cuerpo de evaluadores con menos
diferencias en sus apreciaciones; la acreditación solo de algunos
posgrados y no del universo de los mismos. Asimismo, sería loa-
ble que desde el ministerio se hiciera una utilización más pro-
funda de los dictámenes de la CONEAU a la hora de administrar
becas o programas de apoyo académico. Del mismo modo que
buscar mecanismos para agilizar los plazos de acreditación.
Escuelas secundarias en universidades nacionales
El “Plan nacional de educación obligatoria y formación docente”
(Res. ME 188/12) postuló como una línea de acción la “articula-
ción del nivel secundario con la educación superior”. Entre los
logros esperados del programa se incluyó la posibilidad de que
las jurisdicciones provinciales articulen propuestas con univer-
sidades e Institutos de Formación Docente. En este contexto,
desde 2014 se abrieron escuelas secundarias dependientes de
las universidades nacionales del Litoral, General Sarmiento,
San Martín, Avellaneda o Quilmes. La orientación de estas tres
últimas es técnica y está orientada a satisfacer demandas pro-
fesionales regionales, contribuyendo al ingreso de los jóvenes a
152 | DANIEL FILMUS
la vida universitaria. De esta manera se continúa con una vieja
tradición argentina, en la cual las universidades están a cargo
de la conducción de colegios secundarios, como son los casos
de los establecimientos dependientes de las universidades de
La Plata (Rafael Hernández, Víctor Mercante, Joaquín V. Gon-
zález o Bellas Artes), Buenos Aires (Nacional, Carlos Pellegrini
o Técnico Profesional en Producción Agropecuaria), Córdoba
(Manuel Belgrano) o Mendoza (Central).
4. Las políticas universitarias de CAMBIEMOS
En el Documento del CIN del 2015 se afirmaba que “las
universidades públicas propiciamos una política de Estado en
Educación Superior”, y los rectores postulábamos la impor-
tancia de
promover una concertación política amplia y plural entre las diver-
sas fuerzas partidarias, que permita continuar y profundizar los pro-
gramas estratégicos de desarrollo nacional. El compromiso nacional
debería al menos incluir aquellos aspectos fundamentales que hacen
al desarrollo productivo, social, tecnológico, educativo, cultural, co-
municativo y geopolítico.
En general, y más allá de la existencia de matices en algu-
nos aspectos, entre los titulares de las universidades había
consenso en la importancia de mantener y de mejorar un
paquete de políticas de Estado, incluyendo las de educación.
En el momento de la asunción, el actual gobierno, tomando
distancia de este acuerdo transversal, introdujo la noción de
“grieta”, y ello ha acarredo varios inconvenientes. Por un
lado, implantó una supuesta interna entre los rectores y las
universidades que no fortalece al sistema y que tampoco da
cuenta de lo ocurrido en la última década. En base a dicha
interpretación se planteó designar a alguien ajeno al sistema
EDUCAR PARA EL MERCADO | 153
como secretario del área. El rechazo unánime a esa propuesta
derivó en la designación del rector de la Universidad Nacional
del Litoral.
La caracterización negativa acerca de las políticas universi-
tarias de la última década, derivó en la suspensión de los con-
tratos programa, en la demora en el pago de becas o del giro
de recursos para infraestructura de las obras en ejecución e,
incluso, en discriminaciones a universidades por razones polí-
ticas. Esta situación obligó a ajustes y nuevos direccionamien-
tos de recursos que dieron como resultado la cancelación de
programas y dificultades en la planificación institucional. Un
caso emblemático fue la sanción del decreto 336/16 que dejó
sin efecto todos los convenios entre las universidades y otras
reparticiones del Estado, obligando a las casas de altos estudios
a iniciar nuevamente el circuito frente al Ministerio de Moder-
nización. Quizás el abandono efectivo de utilizar a las universi-
dades como consultoras privilegiadas del Estado puede ser que
en el largo plazo tenga un efecto negativo, el de tornar a estas
básicamente hacia adentro de sus propias realidades, desligán-
dose de la necesaria relación con el resto de la sociedad.
Universidad y neoliberalismo
La universidad argentina del último siglo transcurrió por tres
grandes etapas que son la liberal, la reformista y la nacional-
popular. Cada una de ellas expresó en buena medida los cam-
bios políticos y sociales que se venían produciendo en el país
y en la región. El modelo educativo liberal se organizó luego
de la etapa independentista y tradujo el ideario de las clases
dominantes de entonces. El esquema reformista fue la expre-
sión universitaria de los grupos medios en ascenso, que tuvie-
ron en la UCR y en Hipólito Yrigoyen sus principales canales
de representación. El nacionalismo popular es el programa
académico y científico de proyecto industrialista y de ascenso
social de los trabajadores del peronismo.
154 | DANIEL FILMUS
Actualmente, el Sistema de Educación Superior del país
tiene características de los tres modelos. La universidad
argentina es cogobernada siguiendo pautas de la Reforma de
1918 y los diversos claustros intervienen en la determinación
de las decisiones de la institución. Además, la educación uni-
versitaria es gratuita desde 1949 permitiendo el ingreso de los
sectores populares a la educación.
Pero el neoliberalismo no es un calco del proyecto educa-
tivo de los grupos dominantes del XIX. En aquel entonces la
generación del 80 se propuso hacer un país que, si bien se
asentaba en la exportación agraria, tuviera niveles educativos
análogos a los europeos en educación básica y reservara para
las elites la educación superior. Ese liberalismo postulaba que
la universidad es un mecanismo de profundización de las des-
igualdades sociales y una garantía de conservación del poder
político de la élite. Para cumplir esta función, la institución
aplicaba aranceles y cursos restrictivos de ingreso garanti-
zando que solamente pequeñas minorías pudieran estudiar.
Por este motivo, no es casual que las carreras tradicionales
ofrecidas estuvieran ligadas directamente al perfil econó-
mico agroexportador (Derecho). Recién con el peronismo se
empezó a reorientar la oferta académica hacia el universo de
las ingenierías y de la industria, en cumplimiento de las metas
de los Planes Quinquenales del Estado Nacional.
En cambio, el neoliberalismo propugna el debilitamiento
de los Estados nacionales para que una red compleja de des-
comunales multinacionales dirija el mundo buscando a la
vez tanto enormes ganancias cuanto salarios ínfimos, siem-
pre, claro está, con el predominio de la financiarización del
capital y la guerra como motor de la actividad industrial. Ese
esquema relega a nuestra patria a un rol muy devaluado:
exportar materias primas y acrecentar la deuda externa como
mecanismo de dominación.
En la década de los 90 se llevó adelante la primera experien-
cia neoliberal en nuestro país. Y la venta de muchas empresas
EDUCAR PARA EL MERCADO | 155
estatales disimuló con éxito por un tiempo la intemperie a la que
nos dejaba este modelo. Pero finalmente ese esquema eclosionó
en la gran crisis de 2001. Fue en aquellos años que se dictó la
Ley de Educación Superior, actualmente vigente, norma esta de
influencia extraña en el sistema. Como las leyes universitarias
preexistentes eran muy difusas, esta norma de neto cuño liberal
implicó paradójicamente un esquema de mayor relación entre
Estado y universidad, la creación de un sistema de educación
superior, la posibilidad de dar cuenta de lo que se hace en cada
institución, etcétera; pero en ese camino también planteó la
posibilidad de arancelar nuevamente las carreras.
Con este ideario la Ley de Educación Superior de 1995
incluyó la posibilidad de que las universidades cobren tasas a
los estudiantes de grado. Estos fondos tenían que destinarse
a préstamos o ayuda estudiantil (art. 59 inc. c). Si bien esta
posibilidad quedó sujeta a la autonomía universitaria, implicó
cuestionar el modelo social educativo del año 1949. La ley
27.204/15 “de implementación efectiva de la responsabilidad
del Estado en el nivel de educación superior”, vino a impe-
dir cualquier tipo de arancelamiento y de ingreso restrictivo
modificando la Ley de Educación Superior.
A la vez sostuvo la posibilidad de salarios diferenciales
para un mismo cargo, con lo cual se planteaba que el mercado
de profesionales era dominante en relación al docente, con las
consecuencias que ello trae aparejado para el futuro. Dentro
de ese esquema, se creó el programa de incentivos para los
investigadores orientado a mejorar la orientación excesiva-
mente docente del mundo académico, y los programas tendie-
ron a focalizarse, esto es, en lugar de políticas globales o uni-
versales destinadas a todos, se planteó trabajar puntualmente,
de manera concentrada, en algunos bolsones con problemas.
En la actualidad el neoliberalismo tiende a organizar las
funciones docentes y de investigación en relación directa con
las demandas del mercado y la división internacional del tra-
bajo. El neoliberalismo retoma la noción acerca de que el mer-
156 | DANIEL FILMUS
cado debe ser el gran ordenador de la política académica. El
neoliberalismo difiere del liberalismo en que este recurría al
mercado siempre y cuando fuera de libre competencia. En cam-
bio, el neoliberalismo se asienta en las indicaciones de un mer-
cado totalmente monopolizado, en el que los pequeños produc-
tores o los consumidores atomizados no cuentan a la hora de
las decisiones. La institución educativa tiene que abandonar su
condición crítica y de formación cultural y humanista integral,
para atenerse meramente a educar los técnicos requeridos por
el mercado. Es en esta línea que en un encuentro de la Unión
Industrial Argentina en Parque Norte, el ministro Esteban
Bullrich afirmó que se consideraba más un “gerente de Recur-
sos Humanos” que un ministro de Educación.
De aplicarse esta concepción, la demanda de las grandes
empresas extranjeras podía tener mayor importancia en la pla-
nificación educativa, que los programas estratégicos definidos
por el Estado Nacional o local. Es una concepción que hace
una diferencia enorme entre saber técnico y valores; el “qué se
hace” es lo único que cuenta. La reflexión acerca de “para qué
se hace”, desaparece. Son saberes técnicos en los que la ideo-
logía y la política vienen dados por los que dominan. Técni-
cos cuyas acciones y sobre todo sus consecuencias nunca son
tenidas en cuenta. La ética, la moral, la política, la ideología,
aparentemente desaparecen, pero en realidad vienen sobre-
impresas por quienes tienen el poder. Se trata de un traslado
acrítico de la estructura autoritaria y dictatorial de la empresa
que, por definición, no admite cuestionamientos a las decisio-
nes de los dueños o de los gerentes, a la enseñanza superior. Se
plantea amputar una dimensión básica del ser humano, como
es su capacidad crítica. En la ideología neoliberal la educación
es concebida como un servicio que se compra y se vende, y no
como un derecho social garantizado por el Estado.
Para impedir esta posibilidad la Ley de Educación Nacio-
nal 26.206/06 en su artículo 10 directamente postulaba que
“el Estado nacional no suscribirá tratados bilaterales o multi-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 157
laterales de libre comercio que impliquen concebir la educa-
ción como un servicio lucrativo o alienten cualquier forma de
mercantilización de la educación pública”.
Un rasgo sencillo para identificar al neoliberalismo educa-
tivo es la simplista noción de modernización educativa origi-
nada en base a informes y a recomendaciones del Banco Mun-
dial y de otros organismos internacionales. Aduciendo que las
instituciones públicas no son eficientes, en lugar de mejorar-
las, se las sataniza. Por supuesto nadie en su sano juicio puede
estar contra la eficiencia. Las instituciones públicas deben
estar al servicio del pueblo y los empleados de las institucio-
nes públicas son servidores públicos y no a la inversa. Tam-
bién es cierto que muchísimas veces las entidades públicas se
pervierten, al igual que lo que ocurre en el sector privado, pero
de lo que se trata es de mejorarlas, no de destruirlas.
Las evaluaciones del estado de la educación, en cuanto a
recursos físicos, características de los estudiantes, capacida-
des docentes, han de ser un insumo para políticas de mejora-
miento, no para estigmatización. Y lo cierto es que el neolibe-
ralismo, que tiende a afirmar que la educación no debe estar
a cargo del Estado lleva adelante siempre una política muy
activa de estigmatización y de desfinanciación de las institu-
ciones educativas públicas.
El presupuesto en debate
Es de destacar un aumento nominal del presupuesto universi-
tario general para 2017, aunque también es cierto que se redu-
cen diversas partidas. Quizá la más sensible es la de infraes-
tructura universitaria, lo que significa no solo una detención
de propuestas de licitaciones para este año sino además una
subutilización de recursos provenientes de la Corporación
Andina de Fomento, con las penalidades consiguientes. En un
trabajo del Observatorio de la Universidad Pedagógica Nacio-
nal se destacó que
158 | DANIEL FILMUS
la pérdida de jerarquía presupuestaria de la educación en el proyecto de
ley, es a través de la participación de gasto público en educación sobre
el gasto público total: 7,4% en 2015; 7,8% en 2016; y 6,8% en 2017 (…)
Mientras que la relación deuda/educación había sido de $1,04 en 2015
(por cada peso destinado a educación, se había destinado $1,04 a deu-
da) y de 0,85 en 2016 (se gastó menos en deuda que en educación), de
aprobarse sin modificaciones el presupuesto, esta relación sería de 1,55
en 2017 (UNIPE, 2016).
Asimismo, el presupuesto trata de poner coto al incre-
mento de plantas docentes, estableciéndose que las “plantas
de personal docente y no docente sobre las cuales se aplicarán
los aumentos salariales en el año 2017 serán las vigentes a la
fecha de promulgación de la presente ley, salvo los aumen-
tos de las plantas aprobadas y autorizadas por la Secretaría
de Políticas Universitarias”. Con esta norma, que congela
las dotaciones de personal y que transfiere la decisión de su
ampliación a la SPU, se perjudica particularmente a las insti-
tuciones nuevas que todavía no están en régimen y en las cua-
les el crecimiento de alumnos supera con mucho el vegetativo.
Otro tema complejo es la proyección inflacionaria del 17%,
puesto que si el Ministerio de Trabajo plantea que las parita-
rias apliquen ese esquema como referencia ―lo que dificulta
la recuperación del valor del salario― es de prever una conflic-
tividad gremial alta. Esta cuestión anticipa un año sumamente
controvertido para los trabajadores docentes y no docentes
cuyas federaciones ya se manifestaron en reiteradas ocasiones
sobre el particular.
Sistema Nacional de Reconocimiento Académico
La innovación en materia de política universitaria más ori-
ginal de la actual administración consiste en avanzar en
un esquema voluntario mediante el cual unas universida-
des reconocerán estudios parciales de otras instituciones
argentinas. Esta verdadera mora de relación entre nuestras
EDUCAR PARA EL MERCADO | 159
universidades, que impide hablar estrictamente de un sis-
tema, ha sido encarada en principio para las carreras de
ingenierías, arquitectura, diseño, sistemas de información
y comunicación.
El objetivo de flexibilizar el currículum junto con la nece-
sidad de que las carreras no se extiendan de manera anó-
mala también forma parte de esta finalidad. Por supuesto,
uno de los grandes obstáculos que deberá superar este pro-
grama es la colaboración de las universidades más tradicio-
nales que, en general, no han estado demasiado dispuestas
en este sentido, así como el viejo esquema de cátedras que
hace que los profesores entiendan que lo son de una materia
y no de la universidad.
5. Aspectos no resueltos y desafíos
Muchos de los aspectos no resueltos y de los desafíos de las
universidades quedaron explicitados en el documento del
CIN “Las universidades públicas propiciamos una política de
Estado en Educación Superior” (véase Anexo 5). Para no rei-
terar los temas, es que voy a hacer un resumen de algunos
puntos que considero centrales.
Cuentas pendientes
Problemas para la distribución equitativa y objetiva del
presupuesto
En 2003 el CIN aprobó el Acuerdo Plenario 465 a través del
cual se estableció el “Modelo de Pautas Objetivas de Distribu-
ción Presupuestaria”. Pese al avance que implicó su aproba-
ción, dicho mecanismo no consiguió consolidar un modo de
distribución presupuestaria objetivo, y año tras año se modi-
fican las asignaciones por la intervención de la SPU o como
resultado de la negociación política del Congreso.
160 | DANIEL FILMUS
Gastos corrientes y totales
En 2010 el gasto salarial de las universidades era del 77% de
la inversión total. En casi la mitad de las instituciones la cifra
representó entre el 80% y el 90%, cuestión que dificulta la
efectiva gestión académica de investigación e infraestructura
(Del Bello 2012).
Ingreso y permanencia de alumnos
El sistema de educación superior tiene una baja tasa de perma-
nencia y de egreso de alumnos de grado y de posgrado. Si bien
paulatinamente muchas instituciones implementamos tuto-
rías, cursos de nivelación y otras diversas iniciativas, el número
de egresados que cumplen los plazos no supera el 20%.
Relación entre subsistemas
Existe una baja relación entre la escuela secundaria y la uni-
versidad, y una de sus manifestaciones más preocupantes es la
alta deserción de alumnos en el primer año de carrera debido
a las diferencias de nivel, de modalidades educativas o a las
frustraciones vocacionales por desconocimiento.
Programa de Incentivos
La iniciativa careció de recursos y el proceso de asignación
de “categorizaciones” reitera un criterio cientificista que no
contribuye a la relación necesaria entre la investigación, el
desarrollo y la innovación tecnológica. Las máximas catego-
rías suelen caer en docentes con un perfil académico y con
baja valoración de los perfiles ligados al mundo productivo y
la innovación. El proceso de recategorización es sumamente
lento y burocrático; sería deseable que los mecanismos se agi-
licen en base a parámetros objetivos.
Tendencia cientificista y europeísta de las formaciones.
Queda mucho por hacer para que nuestros docentes y estu-
diantes avancen en una formación humanista que recupere
EDUCAR PARA EL MERCADO | 161
y desarrolle una perspectiva cultural, teórica y científica ibe-
roamericana. Es hora de que nos hagamos cargo del punto de
vista de Arturo Jauretche cuando manifestó que “la incapaci-
dad para ver el mundo desde nosotros mismos ha sido siste-
máticamente cultivada en nuestro país”.
Ley 27.204/15
En octubre de 2015 se sancionó la ley 27.204 “de implemen-
tación efectiva de la responsabilidad del Estado en el nivel de
educación superior”. El texto introdujo prohibiciones al aran-
celamiento y a los cursos de ingreso universitarios. La norma
recibió críticas de algunos rectores e indiferencia por parte de
quienes se habían opuesto a su sanción en la legislatura. Sería
oportuno avanzar en los consensos necesarios para su efectiva
aplicación y/o modificación.
Federalizar la inversión
Es necesario que la distribución de recursos del MINCyT
(Conicet o Agencia) tienda a la efectiva federalización y que
alcance a las nuevas universidades, revirtiendo la concen-
tración existente en un conjunto de instituciones de larga
trayectoria (UBA o UNLP). Al respecto debería debatirse la
posibilidad de ampliar la participación de las universidades
en el Directorio.
Investigación y desarrollo
Sería importante continuar los planes de inversión en torno a
las áreas estratégicas. Esta cuestión debería incluir las becas
de estudio de grado, las del Conicet o el Profite.
Consolidación de los proyectos académicos
Dado que los últimos doce años fueron de expansión del
sistema sería deseable que los próximos estén abocados al
reforzamiento y a la consolidación de cada una de las nuevas
universidades.
162 | DANIEL FILMUS
Impacto de los programas
Si bien la inversión fue sumamente importante durante toda
la etapa, en general se percibió un escaso relevamiento del
impacto de cada uno de los programas.
Coordinación interuniversitaria
Falta una mayor coordinación entre universidades en el
momento de crear carreras y programas. La existencia de los
Consejos Regionales de Planificación de la Educación Supe-
rior (CPRES) creados en la Ley de 1995, no evitó superposicio-
nes académicas. Sería deseable que la SPU y el CIN conformen
un mecanismo que evite este tipo de cuestiones.
Consejo de Universidades
Sería oportuno fortalecer y agilizar la participación del Con-
sejo Interuniversitario Nacional y el Consejo de Universida-
des para definir normativas y parámetros para la toma de
decisiones.
Políticas de integración regional
Si bien el Mercosur surgió como un acuerdo comercial y tari-
fario, con el transcurso del tiempo fuimos convenciéndonos
de la importancia de avanzar en una agenda social y cultu-
ral. En este marco, el Mercosur Educativo y los programas
de acreditación e intercambio docente y estudiantil inicia-
ron un camino que debe profundizarse. Sin negar la dificul-
tad que conlleva, es importante contemplar en el mediano
y largo plazo el ejercicio profesional regional y la homolo-
gación y reconocimiento académico de todas las universida-
des que pasaron por circuitos de acreditación. En el corto
plazo queda mucho por hacer para aumentar el intercambio
de alumnos, de docentes e investigaciones entre las diversas
instituciones educativas de Iberoamérica.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 163
Un balance de la etapa
Luego de una crisis profunda como la del 2001, Néstor y Cris-
tina Kirchner volvieron a poner a la universidad y a la cien-
cia en un espacio central del discurso público. De los ajustes
presupuestarios y las desafortunadas menciones de la tarea
de “lavar platos” de los científicos, los académicos pasamos
a ser actores centrales de un plan de desarrollo industrial e
inclusivo. La repatriación de investigadores del plan RAICES
es una de las manifestaciones del cambio de etapa que prota-
gonizamos los argentinos.
Una de las características importantes de la década de
recuperación nacional fue el impulso a la participación polí-
tica de los jóvenes. La convocatoria recuperó el legado refor-
mista del año 1918, del peronismo, y de aquel vinculado a la
nacionalización y politización juvenil de las décadas de los
años 60 y 70. Asimismo se impulsó un mayor vínculo entre las
universidades y el desarrollo nacional continuando el legado
nacionalista y desarrollista de los años 50. Todas estas accio-
nes no vulneraron las autonomías de cada institución y respe-
taron la diversidad de trayectorias académicas, ideológicas y
partidarias. Esta circunstancia quedó claramente manifestada
en los distintos documentos que publicó el CIN.
La recuperación presupuestaria en salarios e infraes-
tructura y la federalización de las universidades nacionales
favorecieron una democratización en el acceso a los estudios
superiores por lo que miles de jóvenes de familias humildes
ingresaron a las aulas. El crecimiento económico argentino,
los subsidios universales a los jóvenes y las 50.000 becas fue-
ron un complemento importante. Como resultante del surgi-
miento de nuevas universidades se consolidó una tendencia
a desconcentrar las universidades tradicionales, creando ins-
tituciones de menor tamaño y de efectiva y eficiente gestión.
164 | DANIEL FILMUS
TEXTOS CITADOS
Anuario SPU (2013), Estadísticas Universitarias, Secretaría
de Políticas Universitarias, CABA.
Broto, Adriana (2012), Financiamiento y políticas públicas
para las universidades en el periodo 2003-2011, en Cáte-
dra UNESCO-UNU (2012).
Cátedra UNESCO-UNU (2012), Financiamiento de la univer-
sidad: aportes para el debate, Universidad de Palermo,
CABA.
CONICET (2013), 30 años de democracia, MINCyT, Buenos
Aires.
Consejo Interuniversitario Nacional (2010), “Las universida-
des públicas en el año del Bicentenario” (2015), “Las uni-
versidades públicas propiciamos una política de Estado en
Educación Superior”.
Del Bello, Juan Carlos (2012), “La política de financiamiento
estatal del sistema universitario argentino: planificación,
funcionamiento real y una agenda de temas pendientes”,
en Cátedra UNESCO-UNU.
Fanelli, Ana García (2012), “Financiamiento universitario y
calidad: luces y sombras en veinte años de políticas públi-
cas en Argentina”, en Cátedra UNESCO-UNU.
MINCyT (2014), Plan de obras para la ciencia y la tecnolo-
gía, Buenos Aires.
UNIPE (2016), La educación en el presupuesto 2017, en línea
http://observatorio.unipe.edu.ar/la-educacion-en-el-pre-
supuesto-2017/
EDUCAR PARA EL MERCADO | 165
Portales ANEXO 1
http://www.indec.gob.ar/ Economía y sociedad en la República Argentina
http://portales.educacion.gov.ar/spu/ 1993 - 2013
http://www.cin.edu.ar/
http://www.mincyt.gob.ar
http://www.becasbicentenario.gov.ar

Evolución económica 1993 - 2013

(**) 1993 1998 2002 2013 (*)

PBI a precios de mercado 236.504 288.123 235.236 489.322

Inversión Bruta interna 45.069 60.781 26.533 112.896

Consumo público 31.953 35.249 33.820 66.073

Elaboración propia con datos del INDEC.

(*) El INDEC publicó el dato como “Estimaciones preliminares” por no disponer informa-
ción del IV trimestre.
(**) En millones de pesos a precios de 1993.

Desempleo 2003 - 2013

(*) 2003 2013

Desempleo 20,4 7,9

Sub ocupación 17,7 8

Elaboración propia con datos del INDEC

(*) Aglomerados urbanos

166 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 167

 Pobreza e indigencia ANEXO 2
(*) 2003 2013

Indigencia 27 1,4

Pobreza 54 4,7

Elaboración propia con datos del INDEC

(*) Aglomerados urbanos

Secretarios de Política Universitaria 2002 – 2015

Plazos Secretario Política Origen universitario
Mandato presidencial Universitaria y partidario

2002 Eduardo Duhalde

Juan Carlos Pugliese UNICEN - UCR
Néstor Kirchner

2005 Néstor Kirchner Daniel Malcolm UNSaM – Peronismo

2006 Néstor Kirchner Alberto Dibbern UNLP – UCR

2012 Cristina Fernández Martín Gil UNVM – Peronismo

2013 Cristina Fernández Aldo Caballero UNAM – Peronismo

2015 Mauricio Macri Albord Cantard UNL – UCR

168 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 169

ANEXO 3
Programas de mejoramiento, promoción
y calidad universitaria
PROSOC (2008-2010). Objetivos del Programa: “Apoyar acti-
vidades que promuevan el mejoramiento de la calidad de la
enseñanza en las carreras de la Rama de Ciencias Sociales,
especialmente de las disciplinas de Sociología, Ciencia Polí-
tica, Comunicación Social y Trabajo Social”, y “Estimular
la convergencia y cooperación de las unidades académicas
y carreras a través de la conformación de redes académicas
interuniversitarias”.
PROHUM (2010-2012). Objetivos del Programa: “Apoyar
actividades que promuevan el mejoramiento de la calidad de
la enseñanza en las carreras de la rama de las Ciencias Huma-
nas, especialmente de las disciplinas de Educación, Filosofía,
Historia y Letras e Idioma y estimular la convergencia y coo-
peración de las unidades académicas y carreras a través de la
conformación de redes académicas interuniversitarias”.
PROMVET (2009-2011). Objetivos del Programa: “Apoyar
el desarrollo de los planes de mejora y excelencia que surgie-
170 | DANIEL FILMUS
ron del proceso de acreditación de dicho campo disciplinar
(Veterinarias), a través de proyectos plurianuales”.
PACENI (2009-2011). Objetivos del Programa: “Promover
que las universidades nacionales fortalezcan las condiciones
institucionales, curriculares y pedagógicas para el mejora-
miento de la inserción, promoción y rendimiento académico
de los estudiantes del primer año de las carreras de Ciencias
Exactas y Naturales, Ciencias Económicas e Informática”.
Proyecto de Apoyo a la Formación de Técnicos Informá-
ticos (2007-2010). Objetivos del Programa: Mejorar la cali-
dad de formación de Técnicos Informáticos, promoviendo y
apoyando las reformas curriculares necesarias para adecuar
los planes de estudio a las demandas de competencias reque-
ridas por el mercado de trabajo” e “Incrementar la cantidad
de inscriptos y graduados en las carreras de formación de
técnicos informáticos.
PROMEI I Y II (2006-2010). Objetivos del Programa:
Apoyar “el desarrollo de los planes de mejora y excelencia que
surgieron del proceso de la acreditación de dicho campo disci-
plinar (Ingenierías), considerado prioritario para el desarrollo
productivo y la innovación tecnológica del país”.
PROMAGRO (2007-2009). Objetivos del Programa:
“Apoyar el desarrollo de los planes de mejora y excelencia que
surgieron del proceso de la acreditación de dicho campo dis-
ciplinar (Ciencias Agrarias), considerado preponderante en el
desarrollo de la economía nacional y la dinámica productiva
del sector”.
PROMFYB (2008-2010). Objetivos del Programa: “apoyar
el desarrollo de los planes de mejora y excelencia que surgie-
ron del proceso de acreditación de dichos campos disciplina-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 171
res (Farmacia y Bioquímica), a través de proyectos plurianua-
les que se desarrollaron”.
Programa de Promoción de la Universidad Argentina
(PPUA). Los objetivos del Programa fueron “promover las
actividades de las universidades argentinas en el exterior en
consonancia con los intereses estratégicos de la Nación, así
como el fortalecimiento de la relación Universidad-Sociedad y
el ejercicio de ciudadanía”. La iniciativa financió la participa-
ción en ferias internacionales y misiones editoriales al extran-
jero, entre otras acciones.
PROUN (1997). Objetivos del Programa de apoyo al Desa-
rrollo de Universidades Nuevas: “llevar a cabo acciones que
sostengan, mejoren y desarrollen la calidad académica, en una
correcta y eficiente aplicación de los recursos y una mejora
en la presentación de los servicios educativos, atendiendo a
prioridades fijadas por las universidades, sobre la base de pro-
gramas con metas explícitas y auditables”.
172 | DANIEL FILMUS
ANEXO 4
Creación de universidades 2002 - 2015
Años 2002/3
Universidad Nacional de Chilecito, Ley Nº 25.813/03 (decreto
del 2002).
Universidad Nacional del Noroeste de la provincia de Buenos
Aires, Ley 25.824/3 (decreto del 2002).
Años 2003 - 2015
Universidad Nacional del Chaco Austral, Ley 26.335/07.
Universidad Nacional de Río Negro, Ley 26.330/07.
Universidad Nacional Arturo Jauretche, Ley Nº 26.576/09.
Universidad Nacional de Avellaneda, Ley 26.543/09.
Universidad Nacional de José Clemente Paz, Ley 26.577/09.
Universidad Nacional de Moreno, Ley 26.575/09.
Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas
del Atlántico Sur, Ley 26.559/09.
Universidad Nacional de Villa Mercedes, Ley 26.542/2009.
Universidad Nacional del Oeste, Ley 26.544/09.
Universidad Nacional de Hurlingham, Ley 27.016/14.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 173
Universidad Nacional de las Artes, Ley 26.997/14.
Universidad Nacional de los Comechingones, Ley. 26.998/14.
Universidad Nacional de Rafaela, Ley. 27.062/14.
Universidad de la Defensa Nacional, Ley 27.015/14.
Universidad Nacional Alto Uruguay, Ley 27.074/14.
Universidad Nacional de San Antonio de Areco, Ley 27.213/15.
Universidad Nacional Raúl Scalabrini Ortiz, Ley 27.212/15.
Universidad Nacional Guillermo Brown, Ley 27193/15
Universidad Pedagógica Nacional, Ley 27194/15
Creación de institutos universitarios 2002-2015
Instituto Universitario de Seguridad Marítima, Ley 26.286/07
Instituto Universitario de Gendarmería Nacional, Ley 26.286/07
Instituto Universitario Nacional de Derechos Humanos Madres
de Plaza de Mayo, Ley 26.995/14
Instituciones provinciales 2002-2015
Universidad Pedagógica de la provincia de Buenos Aires (2014)
Universidad Provincial del Sudoeste (2014)
Universidad Provincial de Córdoba (2015)
Universidad Provincial de Ezeiza (2015)
Instituto Universitario Patagónico de las Artes (2015)
174 | DANIEL FILMUS
ANEXO 5
Consejo Interuniversitario Nacional – Diciembre de 2015
“Las universidades públicas propiciamos una política de Estado
en Educación Superior”
Ante las perspectivas que se abren en este año, cuando se reno-
varán las autoridades de la nación por medio del voto popular,
queremos aportar nuestra perspectiva al debate público. Con
esta finalidad creemos necesario:
1. Promover una concertación política amplia y plural
entre las diversas fuerzas partidarias, que permita continuar
y profundizar los programas estratégicos de desarrollo nacio-
nal. El compromiso nacional debería al menos incluir aquellos
aspectos fundamentales que hacen al desarrollo productivo,
social, tecnológico, educativo, cultural, comunicativo y geopo-
lítico. La Argentina debe seguir consolidando un proyecto
nacional de desarrollo integral, donde la universidad y la pro-
ducción de conocimiento tengan un papel fundamental.
2. Concientizar en la necesidad de profundizar y mejorar
los programas sociales, de empleo para jóvenes y la distribu-
ción del ingreso, tendiendo a la igualdad real de oportunida-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 175
des sin discriminación de ninguna índole. En el plano univer-
sitario potenciar los proyectos que garanticen la inclusión de
los jóvenes y los programas que vinculen a las universidades
con los sectores socio-productivos del territorio, como, por
ejemplo, los programas de Voluntariado.
3. Impulsar que los programas científicos y universitarios
argentinos sigan contribuyendo a las acciones de reindus-
trialización y de agregación de cadenas de valor vigente. Las
iniciativas tendientes a reforzar el ingreso de alumnos a las
carreras de ingeniería y los programas de apoyo de la SPU o
Y-TEC que hacen a la innovación tecnológica y a la formación
de recursos humanos estratégicos, deberían continuarse como
una política de Estado de largo plazo. Impulsar los medios que
posibiliten el aumento de los alumnos y los egresados de las
carreras tecnológicas en un 50%, en un plazo de diez años.
4. Reconocer la importancia fundamental que tienen la
ciencia, el arte y la tecnología, para el proceso de recuperación
estratégica de la industria energética, las industrias cultura-
les, las tecnologías relacionadas con la alimentación y la salud,
el transporte ferroviario y naval y de aquellos nichos de inno-
vación tecnológica que el Estado argentino está impulsando
con ARSAT, CONAE, INVAP, TDA la CNEA y los sistemas
universitario y científico tecnológico. La Argentina tiene que
concientizar a sus jóvenes que se acercan a la educación y a la
investigación, en la importancia que adquiere para cualquier
país, la búsqueda de la soberanía nacional.
5. Acompañar la formación de una cultura popular, fede-
ral, nacional y sudamericana, estudiando y difundiendo las
capacidades, los desarrollos y producciones folclóricas, tec-
nológicas e históricas de cada región y país. La universidad
tiene la responsabilidad de avanzar en la puesta en debate y
formulando soluciones a las agendas públicas de desarrollo.
6. Destacar que las universidades públicas deben contri-
buir a planificar las políticas educativas, tecnológicas y cultu-
rales con el conjunto del Estado y las organizaciones produc-
176 | DANIEL FILMUS
tivas y del trabajo del país. El dialogo activo entre el Estado
Nacional y los distintos poderes públicos es estratégico para el
futuro de la educación superior, profundizando las experien-
cias actuales e institucionalizando los ámbitos de discusión y
de planificación concertada del sistema educativo y científico.
7. Garantizar la continuidad de la política de incre-
mento anual y progresivo del presupuesto universitario, el
cual deberá alcanzar el 1,5% del PBI en el 2020 y el 2% en el
2025. La inversión realizada en los últimos años favoreció el
mejoramiento de la infraestructura universitaria, jerarquizó
las tareas de los trabajadores y permitió el desarrollo de las
universidades públicas. En este sentido es central propiciar
el funcionamiento de las universidades, las inversiones en
la infraestructura técnica y física, los derechos de los traba-
jadores y las políticas salariales en paritarias. Es de suma
trascendencia para el país, coincidir en que el Programa de
Infraestructura Universitaria debe continuar garantizando
el equilibrio entre las universidades, las prioridades edilicias
y el enfoque del desarrollo regional equilibrado. El gobierno
entrante tendrá la responsabilidad de consolidar y de profun-
dizar una política de Estado que trascienda los partidos y que
garantice la promoción de políticas de bienestar universitario
para estudiantes, docentes y personal técnico.
8. Debatir de manera conjunta y dialogada con el poder
público y con los sectores del trabajo y la producción, los prin-
cipios generales de una nueva regulación de la normativa uni-
versitaria. Consideramos oportuno acompañar la iniciativa de
refundación institucional y legal recuperando las propuestas e
inquietudes del conjunto del Estado, de los sectores producti-
vos y de trabajadores del país. Las universidades están deba-
tiendo la reforma de la Ley de Educación Superior y existen
iniciativas y lineamientos de federaciones de estudiantes, de
profesores y personal técnico y otros formulados en el con-
texto del CIN como es el caso del Documento de Vaquerías
aprobado en 2007.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 177
 9. Acompañar el proceso de unidad de Sudamérica vigente 5.
con el Mercosur, la Unasur y la CELAC. Consideramos opor-
¿Políticas para la competitividad
tuno avanzar en un sistema regional de articulación univer-
sitaria que tienda al reconocimiento de títulos y de compe- o de reducción de derechos?
tencias profesionales, que favorezca la movilidad masiva de Marta Novick
los universitarios y que permita reforzar una identidad y un Víctor Santa María
sentido de pertenencia sudamericano. Asimismo propiciar el
desarrollo de la internacionalización de la educación superior.
10. Promover la expansión territorial y académica de
forma equilibrada y planificada garantizando el acceso de la
educación superior en todo el territorio nacional. Considera-
mos que debe propiciarse el desarrollo de la educación virtual,
los CRES, el análisis de la creación de nuevas universidades
y carreras en consonancia con las políticas de desarrollo de
nuestro país articulación reformista y nacionalista.
En estos años las universidades hemos tenido un creci-
miento histórico en el país. Es nuestro deseo, como repre-
sentantes del sistema universitario público, que este pro-
ceso continúe y se profundice como base del desarrollo de
nuestra nación.
Para cualquier análisis de los efectos de los procesos econó-
micos, de cómo las políticas públicas afectan las dimensiones
sociales, debemos comprender que los modelos de gobierno de
nuestras sociedades dan cuenta de una determinada configura-
ción y combinación entre las dimensiones económicas, políticas
y sociales. Los “modelos” que se utilizan en los diferentes paí-
ses, además de heterogéneos, combinan de manera diferente el
papel de las instituciones en la coordinación y vinculación de
las diferentes dimensiones. Nunca se trata de formas “puras”
ni de aplicaciones de manera unívoca sino que son implemen-
tados mediante su adaptación a las particularidades locales –o
nacionales– y a los compromisos y metas que se establecen con
la sociedad en un momento histórico determinado.
Existen diversas concepciones que permiten analizar cómo
actúan estos modelos. Una visión tradicional (ortodoxa, clá-

178 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 179

sica) atribuye el rol de coordinación al mercado y a su sistema
de precios, otorgando escasa importancia al marco institucio-
nal. Según este enfoque, existe una única estrategia posible
para alcanzar un crecimiento económico sostenido con impac-
tos sociales positivos, en la cual los países tenderían a conver-
ger. El mercado libre de regulaciones, garantizaría la mejora
del conjunto de la sociedad y del complejo de dimensiones
consideradas subalternas de la economía.
Por otro lado se plantea una visión alternativa que sostiene
e integra –a diferencia del enfoque tradicional– las institucio-
nes al análisis económico. Según este enfoque, son las institu-
ciones –incluyendo al Estado como eje– las que determinan
la coordinación y la regulación entre las distintas áreas que
son el resultado de elecciones sociopolíticas. Las complemen-
tariedades entre las instituciones permiten caracterizar dis-
tintas configuraciones, las que dan cuenta del modo en el cual
estas interactúan, y también de la importancia que adquieren
las que se encuentran ubicadas en lo alto de la jerarquía en
la dinámica de la arquitectura institucional, que son las que
representan el núcleo del compromiso hacia la sociedad. De
ese modo es posible afirmar una heterodoxia, al sostener la
existencia de diferentes modos de producción, distintas alter-
nativas de respuesta a similares contextos externos e internos
que derivan en distintos senderos de crecimiento y modelos
de desarrollo, en los que interactúan diferentes organizacio-
nes sociales y políticas, por supuesto con resultados disimi-
les en cuanto a la preeminencia de las dimensiones sociales,
como trabajo, educación, vivienda, derechos, etcétera.
A grandes rasgos –y de manera muy esquemática–, los
principales paradigmas son, por un lado, el sistema econó-
mico social de libre mercado y, por otro, el modelo económico
de regulación con base en el Estado, complementado, gene-
ralmente, por un sistema social protector. En su versión más
reciente, el primero representa un esquema de crecimiento
basado en la maximización de la tasa de ganancia del capital,
180 | DANIEL FILMUS
que muchas veces propugna la flexibilización de las regula-
ciones laborales y la reducción de los salarios (el denominado
“costo laboral”). El segundo modelo, cuyo énfasis está puesto
en la ciudadanía económica y social, postula la regulación de
los mercados y la presencia de fuertes principios de solida-
ridad social, que constituyen sus valores centrales. En este
caso, el crecimiento económico se asienta –en una proporción
importante– sobre el mercado interno; mientras el sistema
de protección social, y de amplia cobertura contra los ries-
gos sociales, promueve la participación ciudadana y es finan-
ciado mediante la redistribución de impuestos. Los ejes de
esta conexión residen en el desarrollo humano, la capacidad
de provisión y organización de recursos, las oportunidades de
generar un ingreso adecuado y la gestión de los riesgos.
La década de las reformas “neoliberales”
Después de la finalización desarticulada del modelo sustitutivo
de importaciones, y de la “crisis de la deuda” en la década del
80, el enfoque del mainstream que orientó reformas económi-
cas en América Latina, concebía el desajuste entre la oferta y la
demanda de empleo como derivado fundamentalmente de las
rigideces del mercado laboral, que imposibilitaban una reduc-
ción de los salarios así como de costos no salariales. Una vez eli-
minados dichos obstáculos a través de la flexibilización laboral
y el debilitamiento o eliminación de las instituciones de protec-
ción del trabajo creadas en el paradigma anterior de sustitución
de importaciones, y del Estado de bienestar particular de Amé-
rica Latina, sería posible llegar a un equilibrio en este mercado
con un menor costo de la mano de obra. De este modo, el sala-
rio deja de ser concebido como un elemento central de configu-
ración de la demanda interna y motor del desarrollo, y pasa a
ser considerado meramente como un costo de producción que
es necesario reducir para lograr ganancias de competitividad.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 181
 Los modelos económicos y sociales implementados a lo
largo de los 90 en gran parte de los países de América Latina
(aunque con diferencias importantes de ejecución entre ellos)
afectaron significativamente las formas de organización (pro-
ductivas, sociales y económicas) existentes. Pero estas diver-
sas políticas tuvieron un eje común centrado en la necesidad
de mejorar aceleradamente la competitividad y la productivi-
dad bajo la estrategia de una apertura a los mercados interna-
cionales de bienes, servicios, tecnología y capitales.
El interés se desplazó desde el objetivo de lograr el pleno
empleo hacia una subordinación del mercado laboral a los
requerimientos emergentes de las modificaciones en la estruc-
tura de la economía (signadas por la idea del libre mercado).
Como resultado de ello, los indicadores de desempleo trepa-
ron hasta niveles inéditos, mientras que muchas actividades
ingresaron a un severo proceso de (des o re) estructuración
en lo referido a sus encadenamientos productivos (debilita-
miento o desaparición de la red de proveedores, mayor impor-
tación de insumos, etcétera)
Ningún tema puede considerarse, por lo tanto, más
apropiado hoy que volver a recordar la crítica al Consenso
de Washington. Este término fue acuñado por Williamson
(1990) para codificar las políticas de liberalización económica
promovidas por las instituciones financieras internacionales
(IFI) como parte de su estrategia de reformas estructurales.
Sin embargo, muy pronto su uso trascendió este significado e
incluso la intención de su autor, para pasar a emplearse como
un sinónimo de “neoliberalismo”.
Tal como lo ha expresado Williamson en múltiples ocasio-
nes, el uso de este concepto ha sido impreciso, pero esta es una
característica que comparten todos los términos utilizados en
los debates ideológicos que subyacen detrás de las contro-
versias económicas. Hoy es evidente para todos los analistas
que el Consenso de Washington era una agenda incompleta.
Incluso sus defensores reconocen que no se tomó en cuenta el
182 | DANIEL FILMUS
papel de las instituciones en el desarrollo económico y se ten-
dió a minimizar el de la política social (Ocampo, 2005).
Como señalara Ocampo (2006), ex ministro de Finanzas
de Colombia, ex secretario ejecutivo de la Cepal e investigador
en la Universidad de Columbia, las críticas al modelo neolibe-
ral son por demás familiares para la mayor parte de los espe-
cialistas. Sus resultados en términos de pobreza, desigualdad
y exclusión han mostrado sus debilidades y rasgos destructi-
vos para los países en desarrollo.
El crecimiento económico lento e inestable y los patrones
estructurales adversos de ese momento se han traducido en
mercados laborales débiles. La generación de empleo ha sido
durante el período de las reformas, particularmente escasa en
América del Sur. Por su parte, el aumento de la informalidad,
las crecientes brechas de ingresos entre trabajadores califica-
dos y no calificados y una heterogeneidad estructural cada vez
más marcada, son tendencias de carácter regional. Un reflejo
importante de estas tendencias es el deterioro estructural
que experimentó el vínculo entre la pobreza y el crecimiento
económico. En 1997 las tasas de pobreza seguían estando por
encima de los niveles de 1980, pese a que la disminución del
PIB por habitante, que caracterizó los años 80 ya había sido
revertida. Con la disminución adicional de los ingresos per
cápita promedio durante la “media década perdida”, la inci-
dencia de la pobreza se amplió.
Además, tanto los sistemas de seguridad social tradiciona-
les como las nuevas redes de protección social fueron incapa-
ces de responder a las demandas suscitadas por la creciente
inestabilidad del empleo y los salarios. Así, los mayores niveles
de riesgo macro y microeconómicos se tradujeron en mayores
riesgos sociales y en mayores demandas de protección, que
esos sistemas fueron incapaces de atender. En muchos proce-
sos de reforma de la política social, también los principios de
universalidad y solidaridad que deben caracterizar a los siste-
mas de protección social fueron dejados al margen, sobre todo
EDUCAR PARA EL MERCADO | 183
en la esfera de la seguridad social (salud y pensiones). Este
hecho, junto con tendencias adversas del mercado laboral, se
vio reflejado en el avance lento, e incluso el retroceso, en la
cobertura de estos sistemas.
En el caso argentino, en los 90, se llevó adelante un proceso
profundo de desregulación del mercado de trabajo destinado
esencialmente a mercantilizar la mano de obra y erosionar
el status relativamente protegido que los asalariados habían
tenido bajo el viejo régimen. Esta desregulación se articuló a
través de dos ejes: la reforma de las relaciones individuales de
empleo y la reforma de las relaciones colectivas de trabajo. La
primera se produjo entre 1991 y 1995, mientras que la segunda
se puso en marcha particularmente a partir de 1994, con consi-
derable menor éxito (Echemendy y Palermo, 1998). Al mismo
tiempo se fue abriendo lugar a la subutilización de la mano de
obra, así como la baja productividad del trabajo.
La reforma de las relaciones individuales de empleo se rea-
lizó, esquemáticamente, vía diferentes líneas de acción desti-
nadas a instalar un proceso de “deslaboralización” de la rela-
ción en el trabajo (Palomino et al, 2007): una de estas líneas
fue la flexibilización (o precarización) contractual mediante
formas atípicas de contratación1, que en muchos casos impli-
caron situaciones de alta vulnerabilidad, que socavando el rol
central que tenía la contratación por tiempo indeterminado, y
contribuyeron a la conformación de un mercado laboral alta-
mente segmentado y heterogéneo.
En materia de relaciones colectivas de trabajo, se modi-
ficó el régimen de convenciones colectivas, manteniéndose
formalmente sus rasgos paradigmáticos pero afectándose sig-
nificativamente su contenido y alcance. La reforma implicó
la convalidación de las modalidades de flexibilidad contrac-
tual antes descriptas e impulsó la flexibilidad interna de las
1. Lo que la OIT llama hoy “sistemas de empleo no estandarizables”.
184 | DANIEL FILMUS
empresas en cuanto a las condiciones de trabajo y de remune-
ración, condicionando los aumentos a incrementos de la pro-
ductividad y prohibiendo su traslado a los precios. Más aún, la
negociación de salarios solo se concentró en algunos sectores,
mientras que en el resto se discutían centralmente cláusulas
de flexibilización laboral (jornada, organización del trabajo,
etcétera) (Novick y Trajtemberg, 1999). También se modificó
la composición de las negociaciones, impulsando su descen-
tralización a nivel de empresa desde 1992, y se eliminó la obli-
gatoriedad de homologación ministerial de los acuerdos sala-
riales por lo que redujo el control estatal del cumplimiento de
las cláusulas de productividad y precios.
En suma, la reforma estatal y laboral implementada en
Argentina en los 90 da cuenta de cómo prevalecieron procesos
de flexibilización y desregulación no negociados de las con-
diciones y relaciones de trabajo. Esto no solamente afectó la
estabilidad en el empleo y la calidad del mismo, sino toda la
lógica de interrelaciones presentes en el funcionamiento del
mercado de trabajo. El desempleo, que llegó a superar el 24%
en el año 2002, la pobreza que se extendió a más del 50% de
los hogares y un trabajo asalariado no registrado que orillaba
el 50% , fue el resultado de la aplicación de estas políticas
Un reciente estudio de Cepal sobre la regulación laboral
en América Latina2 señala que en la década de los 80 y los 90
se aplicaron en la región y, en la Argentina en particular, las
políticas de flexibilización recomendadas por el Consenso de
Washington y que, en cuanto a los resultados obtenidos dichas
políticas no generaron los efectos deseados. El peso creciente
del mercado impuso estrategias de flexibilización laboral, de
descentralización de la negociación colectiva, de privatiza-
ción de las pensiones y de los seguros de salud generando un
2. Regulación del mercado de trabajo y protección social en países de Amé-
rica Latina, noviembre 2016. Serie Documentos Sociales.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 185
aumento de la informalidad laboral y de la desigualdad y una
reducción de la protección social, sin que se consiguiera esti-
mular el crecimiento del empleo.
El comportamiento del mercado de trabajo no mejoró de
manera significativa tras las reformas y, así, la expectativa
de que la liberalización comercial incrementaría la demanda
de mano de obra no se cumplió. En cambio, la inestabilidad
laboral aumentó en la región durante los años 90. La flexibili-
dad salarial era elevada en América Latina entre 1980 y 2000
y la información disponible revela que los salarios reales de
la industria manufacturera registraron ajustes a la baja. Así,
para el conjunto de la región, la participación de los salarios
en el PIB descendió –según la OIT– en 13 puntos porcentuales
entre 1990 y 2005
El cambio en la región en la primera década del siglo XXI
América Latina generó a principios del siglo XXI un cambio
en el “clima de época” saliendo del “neoliberalismo” por las
consecuencias sociales, económicas y políticas que trajo apa-
rejado, sobre todo en materia de pobreza, desempleo y trabajo
precario y no registrado. Los resultados fueron tan negativos
que hasta pusieron en riesgo el valor de la democracia en el
continente. Ese cambio de época tuvo como protagonistas
una recuperación del Estado con un rol regulador, proactivo
y, sobre todo, caracterizado por medidas heterodoxas en lo
económico acompañadas por una fuerte revalorización de lo
social, y sobre todo, una recuperación del valor del trabajo
y una resignificación de sus instituciones, que tuvieron una
heterogeneidad importante considerando las fuertes diferen-
cias de los países de la región.
Desde una mirada política estratégica Se planteó recupe-
rar capacidad nacional, tanto para la formulación de políti-
cas específicas como para la articulación y coordinación de
186 | DANIEL FILMUS
políticas, y fundamentalmente (re)ubicar al empleo y las ins-
tituciones dadoras de derechos y ciudadanía en el centro de
las políticas.
La heterogeneidad estructural de la región y sus muy dife-
rentes perfiles productivos condicionaron que las estrategias
de inclusión social hayan avanzado por senderos diferentes
según su historia, su tradición, el predominio de modelos eco-
nómicos diferentes, mayor o menor ortodoxia o heterodoxia
en los planteos macroeconómicos y monetarios, y niveles de
desarrollo muy heterogéneos, pero la mayoría avanzó en un
factor fundamental para el bienestar y la mejora de la distri-
bución del ingreso: el empleo, fuente de ingresos, pero tam-
bién de ciudadanía, y básicamente, fuente de derechos.
El empleo asalariado registrado, con protección social,
fue el eje de los procesos de inclusión en Argentina, Brasil y
Uruguay, fundamentalmente, recuperando una historia de
relaciones laborales fértiles, con un fuerte peso de las institu-
ciones laborales (negociación colectiva, salario mínimo –pilar
central para la mejora de la distribución del ingreso que fue
prioritario tanto en Argentina como en Brasil– y reaparición
de la fuerza de los sindicatos). En otros países, la reivindica-
ción y reconocimiento de la diversidad cultural y la integra-
ción de esos grupos a la política y al gobierno generaron otros
mecanismos de inclusión social e incluso de distribución del
ingreso a partir de la recuperación del aprovechamiento de los
recursos naturales desde el Estado (Bolivia y Ecuador podrían
ser paradigmáticos en este sentido). El caso de Venezuela pre-
senta particularidades ya que combina una fuerte dosis de
liderazgo carismático con una reestructuración del campo del
trabajo hacia mecanismos cooperativos y nuevas formas de
organización popular. Y el resto de los países presentan mode-
los más ortodoxos, aunque con procesos de inclusión y/o de
mejora en la distribución del ingreso y de los bienes sociales.
Los importantes programas en materia de transferencia
de ingresos –con mayor o menor universalidad según los paí-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 187
ses– se han constituido en un aliado clave en las políticas de
distribución. La Asignación Universal por Hijo (AUH) en la
Argentina, el Bolsa Familia en Brasil, el Oportunidades/Pro-
gresa en México y ejemplos en la extensión de la seguridad
social en Argentina y otros países han generado puntos de
inflexión en la distribución del ingreso. En el caso de Argen-
tina, una descomposición del Índice de Gini –que analiza la
igualdad/desigualdad de la distribución del ingreso– permite
demostrar que más del 60% de la mejora en el caso de nuestro
país se explica por mejoras y cambios en el mercado de tra-
bajo, y un 20%, aproximadamente, por la mejora en la cober-
tura y los aumentos de las jubilaciones y pensiones. (Villafañe,
Trujillo, 2011).
En el caso argentino se promovió la negociación colec-
tiva, se fortaleció la inspección del trabajo en el marco de una
política contra el trabajo no registrado (que tuvo un amplio
espectro de leyes, procedimientos y acciones), se recuperó el
Consejo del Empleo, la Productividad y el Salario mínimo, en
un marco de crecimiento del empleo y, en especial, de trabajo
registrado, y un conjunto de estrategias tendientes a ampliar
la protección social, a hacerla de carácter casi universal. En
materia educativa se amplió la cobertura en forma significa-
tiva en la escuela media y en el nivel inicial y se construyó una
importante cantidad de escuelas en el marco de la ampliación
del presupuesto de Educación y de Ciencia y Técnica.
La Paritaria Nacional Docente constituyó un punto de
inflexión que, entre otras cosas, permitió reducir significativa-
mente la magnitud del conflicto docente, disminuir el número
de los días de paro, y establecer una remuneración base para
todos los docentes del país.
Para Etchemendy (OIT, 2011) la estructuración de la lla-
mada Paritaria Nacional Docente (en adelante PND) es una
innovación fundamental en lo que hace al Diálogo Social entre
Estado y actores sociales. Regulada a partir de la Ley de Finan-
ciamiento Educativo de 2005 y su reglamentación posterior,
188 | DANIEL FILMUS
la PND organiza un espacio nacional de concertación de sala-
rios, condiciones de trabajo y políticas educativas donde están
representados el Estado (a través de los ministerios de Educa-
ción y Trabajo), las provincias (a través del Consejo Federal de
Cultura y Educación) y cinco sindicatos nacionales, entre ellos
la Federación nacional de trabajadores docentes, CTERA, que
es el sindicato más grande a nivel nacional y también en casi
todas las provincias a través de sus sindicatos de base afilia-
dos. La magnitud de esta transformación en las relaciones
laborales en el sector educativo solo puede entenderse en
perspectiva histórica.
Durante la década neoliberal los servicios educativos pri-
marios y secundarios fueron descentralizados a las provincias,
que a partir de ese momento dominaron la formulación de los
programas educativos y se hicieron cargo del pago de los sala-
rios docentes. La descentralización de la enseñanza primaria
y secundaria trajo dos consecuencias tangibles para CTERA.
Primero, tanto el sector como el sindicato soportaron fuer-
tes tendencias a la fragmentación, ya que a partir de la nueva
realidad cada sindicato de base provincial debía negociar con
los respectivos gobernadores los salarios y las condiciones
de trabajo. Segundo, la disputa salarial se intensificó en gran
medida porque el principio orientador de la descentralización
fue el ajuste fiscal del sector público nacional. Las provin-
cias se enfrentaron a nuevas cargas en su presupuesto sin la
correspondiente contraparte en la asignación de recursos.
Estos factores, sumados al período general de ajuste y
reformas de mercado en la etapa 1990-2002 —que incidió
particularmente en un sector como el docente, muy sensible a
los impactos sociales por su relación cotidiana con los sectores
de bajos recursos— transformaron al sindicalismo docente. El
cambio de las relaciones laborales en el sector docente en el
período 2003-2010 no pudo ser más radical y pronunciado.
De ser un sindicato de resistencia y externo al sistema, CTERA
se convirtió en un interlocutor válido para el Estado y un actor
EDUCAR PARA EL MERCADO | 189
clave en la formulación de las políticas salariales, educativas y
de condiciones de trabajo docente a nivel nacional.
Por supuesto, el cambio de paradigma en las relaciones labo-
rales y el relanzamiento del Diálogo Social con los actores socia-
les no tienen que ver solo con una estrategia de concertación,
sino con nuevas orientaciones de política económica, laboral
y educativa más generales. La ley 25.864 aprobada en diciem-
bre de 2003 apuntó a garantizar nacionalmente los 180 días
de clase. La Ley de Educación Nacional sancionada en el año
2006 vino a contrarrestar los efectos de la Ley Federal de Edu-
cación aprobada en los años 90 y fortaleció las facultades del
Estado nacional en materia de planificación educativa. La Ley
de Financiamiento Educativo de 2005, por su parte, aseguró
una inversión presupuestaria real hasta llegar al 6% del PBI en
2010. Estas y otras normas configuraron un marco general de
nueva injerencia y rol regulador del Estado nacional en el sector
educativo, que facilitó la confluencia con el actor sindical.
Se puso una piedra basal para revertir la tendencia a la
desigualdad interprovincial en el ingreso docente dada la dis-
paridad de recursos provinciales a partir de la descentraliza-
ción en los servicios educativos. Segundo, la PND —vigente
desde 2008— comenzó a configurar un parámetro de aumento
salarial que fue una referencia poderosa para los sindicatos
docentes de base aun en las provincias cuyos salarios el Estado
nacional no financia.
Política de ingresos, diálogo social, creación de empleo y
mejoras en la protección social fueron instituciones jerarqui-
zadas en la primera década del siglo en la Argentina, junto a
políticas heterodoxas en lo económico y productivo.
El retorno de los “fantasmas” del pasado
En 2015, una nueva fuerza política gana las elecciones en la
Argentina, en Brasil en el 2016 un “golpe institucional” desti-
190 | DANIEL FILMUS
tuye al gobierno de Dilma Rouseff, y en muchos de los otros
países se van debilitando las estrategias políticas populares,
en las que se intersectan razones económicas (la “restricción
externa”, la caída del precio de las commodities, la disminu-
ción del comercio internacional entre países emergentes) y
una búsqueda de cambio por parte de la misma ciudadanía,
en un contexto de una oleada significativa de las denominadas
“políticas de austeridad” que se implantaron en Europa, cuna
y ejemplo de un modelo económico social basado en un Estado
de Bienestar sea desde la línea Beveridge o de Bismarck.
Los cambios que estamos transitando actualmente a nivel
internacional son políticos, financieros y económicos, el Brexit
comienza a cambiar la conformación y estrategia de la Unión
Europea, hay cambios probables en otros países europeos
resultados de fenómenos emergentes, como las migraciones,
el terrorismo, un nacionalismo y xenofobia en crecimiento,
etcétera. La elección de Donald Trump en Estados Unidos es
otro factor que coadyuva a la conformación de un nuevo orden
internacional, aún sin una proyección clara del rumbo. China
–nuevo e importante actor– emerge como una potencia reco-
nocida por la Organización Mundial de comercio (OMC) como
de “libre mercado”, y en nuestra región el panorama es com-
plejo, poco claro y, como en otros momentos, caracterizado
por importantes procesos de hibridación.
Sin embargo, lo que se vislumbra claramente, es un mundo
que, a pesar de las estrategias y objetivos de desarrollo social
del 2030 (los ODS) establecidos por las Naciones Unidas, es
un orden que está profundizando la desigualdad, y el que el
trabajo desaparece como valor y eje de la sociedad. A pesar
de la crisis de la “sociedad del trabajo”, el empleo continua
siendo el vínculo entre la dinámica económica y el bienestar
de las familias y los hogares.
El gobierno que asumió a fines del 2015 se instala como
una “contracara” y “contracultura” del anterior. A nivel inter-
nacional, negocia y paga a los acreedores, en forma indepen-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 191
diente a la conformación del origen, estructura y trayectoria
de la deuda. Los socios internacionales cambian, y ya no es la
alianza regional y/o sudamericana la prioritaria y estratégica
en materia de relaciones internacionales.
El mercado vuelve a ser jerarquizado en la estrategia y orden
institucional y aparece como el “mejor asignador de recursos”,
por lo que va desapareciendo –entre otras medidas– cualquier
estrategia de control de precios; se estimula el aumento de las
importaciones en bienes de consumo, etcétera. En la misma
línea, la política monetaria es concebida como el principal ins-
trumento para luchar contra la inflación y son muy escasas las
estrategias reguladoras o sectoriales tendientes a combinar
medidas en pos de algún Plan Estratégico que configure un
modelo de desarrollo para el mediano o largo plazo.
A pesar del aumento generalizado de la deuda externa, el
déficit fiscal es muy alto y se intenta reducirlo, centralmente a
través del “sinceramiento” de las tarifas, sobre todo de servi-
cios públicos, servicios a las familias como educación y salud,
junto con los aumentos en el rubro alimentación, se transfor-
man en la principal dimensión del índice de precios al consu-
midor que afecta la canasta de consumo de los hogares, sobre
todo de los sectores pertenecientes a los deciles más bajos del
colectivo de trabajo.
En materia social, aumentaron la pobreza y el desempleo,
se redujo la tasa de actividad (cada vez hay más gente que no
sale a buscar empleo) y hay una pérdida significativa del sala-
rio real que disminuyó en el 2016 en una proporción de un 6%
para los trabajadores registrados.
La creación y conservación del empleo deja de constituir
una política y un valor central, y se van debilitando institu-
ciones laborales como la inspección del trabajo, los servicios
públicos de empleo, la formación profesional (tema que se
trata más adelante).
En esa línea es interesante y demostrativo el ejemplo que
surge de la ley enviada al Congreso para creación de empleo:
192 | DANIEL FILMUS
Régimen de promoción del primer empleo y de la formaliza-
ción del trabajo. El proyecto de ley se basaba en una reduc-
ción de los aportes patronales –estrategia probada en los
años 90 con resultados muy pobres–3 y también con una
propuesta de aporte gubernamental a las empresas creado-
ras de estos primeros empleos, con contratos precarios. Las
políticas públicas fracasan en romper barreras en la medida
en que suelen pensarse desde el enfoque de la empleabi-
lidad. La idea de “empleabilidad”, más que una teoría, es
un modo de enmascarar prejuicios acerca de ciertos sec-
tores sociales, que muchas veces son, además, diversos y
heterogéneos. Esta ley se basa en ese enfoque, cuando se
equiparan jóvenes y discapacitados/as, agrupación que solo
tiene sentido desde un concepto economicista del acceso al
empleo. La ley solo establece premios basados en la reduc-
ción de aportes o de contribuciones del mismo Estado, pero
no hay ninguna condicionalidad o exigencia a las empresas
que reciben estos beneficios.
En materia de diálogo social, la relación con las centra-
les sindicales es de diálogo aparente, aunque, en los hechos,
y paulatinamente, se van constituyendo en la principal fuerza
opositora. A pesar del intento de muchos dirigentes por no
convocar a un paro nacional, la intransigencia en las medidas
gubernamentales y la presión de las bases vencieron esa resis-
tencia y se lo convocó con alto nivel de acatamiento.
3. Sin embargo, es cierto que la dificultad en el acceso al primer empleo ha
sido una constante a lo largo de los últimos treinta años, y resulta necesario
pensar en políticas públicas que puedan zanjar esta brecha. Los estudios en
la materia ponen de relieve que la falta de experiencia así como el discurso
estigmatizante sobre los/as jóvenes pesan igual al momento de privilegiar la
contratación de personas de mayor edad. Dicho de modo directo, la idea de
que los/as jóvenes tienen baja productividad laboral suele conspirar contra
sus posibilidades de acceso al empleo.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 193
Política hacia el sector docente
Más allá de datos contextuales queremos centrarnos en la pro-
blemática de las relaciones laborales, en particular sobre el
caso del sector docente y en la concepción de formación para
el trabajo que estaría imperando. En materia de negociación,
debe decirse que en el 2016 se cumplió con la legislación de la
PND: las clases empezaron en fecha, con un aumento salarial
que recuperaba la pérdida del año anterior. Ya sea por cam-
bio de estrategia política, por el déficit fiscal, por la relación de
la coparticipación con las provincias, en 2017 el gobierno ha
resuelto no convocar a la PND y propone que cada provincia
vuelva a establecer el salario docente por jurisdicción, en un
contexto en que el salario real docente experimentó una ten-
dencia a la baja desde las paritarias de 2016 (IET docente, 2017)
Salario real 2014-2017 según categoría ocupacional docente
Fuente: IET/ UMET/CITRA
194 | DANIEL FILMUS
Considerando el salario neto del maestro inicial de grado,
no se ha logrado, a febrero de 2017, recomponer el salario real
de noviembre de 2015, y la caída experimentada entre marzo
de 2016 y febrero 2017 gira en torno al 14%. La propuesta del
gobierno de la provincia de Buenos Aires para el colectivo
laboral de la provincia más importante en términos numéri-
cos era del 18% para este año, pagaderos en tres cuotas que
terminarían de cobrarse en enero de 2018. Ello significa que
–considerando la proporción del salario perdido– lo que resta
para la inflación proyectada es un 4%.
Está claro que la estrategia utilizada parece no estar
restringida solo al ámbito salarial, el objetivo es el debilita-
miento sindical, en este caso, de un sector con una fuerte
capacidad de movilización, de convocatoria, que defendió
salarios y condiciones de trabajo en todos los gobiernos de
la democracia. La Carpa Blanca en el menemismo, los paros
y marchas en todos los gobiernos anteriores y posteriores.
Fue uno de los sectores que más días de paro y número de
huelguistas tuvo registrados desde que se creó en el 2006 el
Observatorio de Conflictos laborales del Ministerio de Tra-
bajo de la Nación, ranking encabezado por los docentes y tra-
bajadores de la salud. (Representaron en el 2016 el 56% de
las jornadas no trabajadas).
La nueva visión de formación para el trabajo
Entre las propuestas “innovadoras” del gobierno se destacó la
creación de la “Agencia nacional para el talento” que –a pesar
de su denominación– podía justificarse en base al concepto de
Formación continua o formación a lo largo de la vida –metas
validadas internacionalmente–, de acuerdo con las nuevas
demandas tecnológicas, productivas, organizacionales y de
inclusión social, que requieren de la educación formal –en
todos sus niveles– y de la formación técnica y profesional,
EDUCAR PARA EL MERCADO | 195
innovaciones educativas tanto en el orden curricular como en
la forma de generar los aprendizajes.
Sin embargo, los documentos que se conocieron sobre
la creación de dicha Agencia, en particular el proyecto de
decreto, no basan la necesidad de su creación en metas estra-
tégicas emergentes del campo de la educación, de la inclusión
social, de los nuevos horizontes esperados en plataformas de
desarrollo económico, productivo, tecnológico, organizacio-
nal y humano. Todas estas metas que deberían ser rectoras del
proyecto de la Agencia se omiten o se ignoran en los funda-
mentos del decreto, restándole al mismo las bases filosóficas
que permitirían una exégesis.
El escueto proyecto de decreto se reduce a una adición
desordenada y preocupante de áreas ministeriales que pue-
den tener denominaciones similares pero que han tenido una
lógica de diseño institucional y de gestión de políticas absolu-
tamente heterogéneas. De esta manera, ¿cómo podrían arti-
cularse actividades formativas y de gestión tan diversas como
la formación impartida para cooperativistas del sector social
de la economía, la formación técnico- profesional de trabaja-
dores o de desocupados y el estudio de carreras técnicas per-
tenecientes al sistema educativo formal? No parece que, mági-
camente, por agruparlas y superponerlas, pudieran resolverse
los temas referidos a su reconocimiento, titulación, homolo-
gación de títulos, estrategia curricular, carreras formativas,
calidad de las instituciones docentes.
El proyecto del decreto revela la inexistencia de un plan
rector estratégico sobre la orientación de la educación técnico
profesional y la formación profesional a lo largo de la vida,
para un país que se proyecte hacia una economía desarrollada
con inclusión social.
Es importante señalar que el decreto no explicita tampoco
cómo se preservarían los espacios de diálogo social que inter-
nacionalmente se reconocen como centrales para el logro de la
disminución de la brecha entre la oferta educativa y la demanda
196 | DANIEL FILMUS
productiva, tal como recomiendan la Unesco y la OIT. Estas
instancias de diálogo son centrales no solo para actualizar los
perfiles y currículas formativas de hoy, sino para establecer
las líneas de evolución que se requieren en el diseño educa-
tivo de nuevas profesiones en el mediano y largo plazo. Estas
instancias de diálogo con representantes de la educación o del
Estado, de la producción (cámaras o centrales empresariales) y
de los trabajadores (sindicatos o centrales de trabajadores) han
tenido una participación activa en la educación técnica y pro-
fesional en nuestro país desde la época del CONET ( Consejo
Nacional de Educación Técnica) que ha continuado, extendida
y profundizada con las instancias de representación colectiva
convocadas por el INET (Instituto Nacional de Educación Téc-
nica) y por las actividades de formación profesional propuestas
por el Ministerio de Trabajo. El proyecto de decreto explicita
consultas regionales y no sectoriales.
Por otra parte, llama la atención la denominación de la
Agencia de formación de talento. El “talento” es un concepto
proveniente del espacio del management de las organizacio-
nes empresariales que se consideran “cazadoras de cerebros”,
detectoras de capacidades excepcionales individuales y no
necesariamente desarrolladoras de capacidades colectivas.
Este concepto que se refiere a habilidades innatas fortaleci-
das a través de la disciplina de una técnica es cuestionado aun
por la formación para el trabajo que imparten las empresas;
cuanto más debería ser cuestionado si es el concepto orienta-
dor de una Agencia vinculada a la formación técnico-profesio-
nal del conjunto de la población a lo largo de su vida. 4
En resumen: este proyecto que debería constituirse en
una idea de transformación y de consolidación de una forma-
ción inclusiva de calidad para los desafíos que nos presenta
4. Eva Gallardo, Nicky Dries, Tomás González Cruz: “What is the meaning
of talent in the world of work”, en Human Resource Management Review.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 197
la encrucijada internacional en lo educacional, en lo tecnoló-
gico y en lo ocupacional, parecería quedar reducido a una bús-
queda de unificación presupuestaria de enormes recursos y a
un organigrama diseñado para el cortísimo plazo, destinado a
racionalizar burocráticamente el espacio de la formación téc-
nico profesional, y yuxtaponiendo formaciones que apuntan
al mediano plazo, como son las de los técnicos terciarios, con
otras destinadas a objetivos inmediatos de inserción ocupa-
cional o de fortalecimiento del empleo
Conclusiones
Las preguntas que surgen de este corto artículo se dirigen a
intentar comprender ¿por qué aplicar estrategias y políticas
que no han funcionado anteriormente? ¿Por qué seguir cen-
trando el problema de la competitividad en el costo laboral?
Centrar el debate exclusivamente en el costo laboral –salarial
y no salarial–, en la flexibilidad, y no en el sistema tributario
en su conjunto, o en la no utilización de la capacidad insta-
lada, o en una apertura importadora de bienes de consumo y
no de capital, encierra un sistema de valores, en el que desa-
parece el trabajo como elemento de dignidad.
Los resultados de diferentes estudios del Fondo Moneta-
rio Internacional, del Banco Mundial, de la Cepal, de la OIT,
señalan que la flexibilidad puede generar –con suerte– efectos
positivos de creación de empleo en el corto plazo, pero en el
mediano y largo atacan y deterioran las condiciones de tra-
bajo, transformándose en una trampa, estableciendo un cír-
culo vicioso de desempleo y trabajo precario y, por lo tanto, en
un aumento de la desigualdad.
Estos estudios muestran que el empeoramiento distribu-
tivo tiene mucho que ver con la desregulación del mercado de
trabajo (a race to the bottom –una carrera hacia el abismo–),
con la pérdida de importancia del poder de negociación de los
198 | DANIEL FILMUS
trabajadores (¡dicho por el FMI!). Entonces, si ya se sabe que
desregular no crea trabajo, y que además aumentar la des-
igualdad que en el largo plazo complica el crecimiento, ¿cuál
es la lógica del debate actual? ¿Por qué insistir con políticas
vetustas del siglo XX?
¿El sindicalismo –la organización gremial y no los sindica-
listas– es un enemigo de los gobiernos o un defensor de inte-
reses colectivos? Podemos decir que tendrán que aggionarse
y repensarse para el siglo XXI, que deberán resignificar y ajus-
tar metodologías para la defensa de derechos. En lo que no se
puede transigir es en perder o ceder derechos que hacen a la
noción misma de ciudadanía.
De todos modos, es importante no solo pensar el pasado y el
presente, sino el desafío hacia el futuro. El mundo se está trans-
formando en lo tecnológico, en lo económico y en lo político, y
es importante reencauzar dos derechos fundamentales: el dere-
cho de la niñez a tener una educación de calidad, y el derecho de
los trabajadores docentes a un trabajo digno y calificante.
Esta convergencia de derechos supone un Estado que
pueda planificar estratégicamente, con metas cualitativas y
cuantitativas, con un rol de articulador, ya que se requiere de
una política de generación de empleo para los padres, infraes-
tructura escolar, equidad en el acceso a la educación de calidad
para todos los niños y niñas, por un lado, y por otro, docentes
capacitados y con trabajo digno, jerarquizado.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 199
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200 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 201

6.
Crisis en ciencia y técnica: causas
y consecuencias1
Alberto R. Kornblihtt y Diego Hurtado

El balance del primer año de presidencia de Mauricio Macri

trajo muy malas noticias para los científicos y tecnólogos
argentinos. Luego de una década de relativa estabilidad insti-
tucional e inversión creciente, otra vez el sector científico-tec-
nológico argentino comenzó un proceso de franco retroceso
provocado por las políticas neoliberales del nuevo gobierno.
El malestar llegó a los diarios de todo el mundo cuando miles
de investigadores y estudiantes doctorales y posdoctorales
ocuparon el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva entre el 18 y el 23 de diciembre de 2016. Frente a
la amenaza de un nuevo ciclo de fuga de cerebros y la indig-

1. Los autores desean agradecer los comentarios y observaciones de Rubén

Fabrizio, Martín Isturiz, Isabel Mac Donald y Guillermo Rus.

EDUCAR PARA EL MERCADO | 203

nación que produjeron las declaraciones falaces del ministro
Lino Barañao y del presidente del Conicet Alejandro Ceccatto,
científicos y tecnólogos –con amplio apoyo de otros sectores
de la sociedad– decidieron movilizarse para evitar la reduc-
ción presupuestaria y exigir que se cumplan las promesas
hechas por Macri durante la campaña electoral.
Hijo de un empresario de la “patria contratista” –fracción
empresaria que se consolidó como poder económico concen-
trado durante la última dictadura cívico-militar a través de
contratos de obra pública, estatización de deuda privada y
muchos otros privilegios– Macri llegó al gobierno en diciem-
bre de 2015 comprometido con causas judiciales y negocios
offshore, como los que reveló el affaire Panamá Papers. Entre
las promesas de campaña, el entonces candidato incluyó la
continuidad de las políticas de Ciencia y Tecnología (CyT) del
gobierno anterior y el aumento gradual de la inversión: par-
tiendo del 0,615% del PBI a fines de 2015, se comprometió
a continuar con una inversión incremental hasta alcanzar el
1,5% del PBI. Sin embargo, luego de ganar, Macri y la alianza
Cambiemos hicieron todo lo contrario.
Ya en los primeros meses de 2016 los funcionarios del
nuevo gobierno, como veremos más adelante, habían comen-
zado a desmantelar programas tecnológicos considerados
estratégicos por el gobierno anterior, enfocados en las áreas
de salud, desarrollo social, energía, infraestructura, agro y
defensa. Desde el comienzo, la gestión Macri se abocó al des-
mantelamiento de estructuras institucionales y de equipos
técnicos y profesionales, así como a la clausura de proyectos y
líneas de desarrollo que demandaron muchos años de inver-
sión pública.
Este proceso fue acompañado por el nombramiento de
funcionarios poco calificados que sumaron conflictos de inte-
rés a la erosión de la calidad institucional. Un corolario inevi-
table de esta trayectoria fue la finalización del primer año
de gobierno con una ley de presupuesto nacional para 2017,
204 | DANIEL FILMUS
aprobada por el Congreso, que incluyó un brutal recorte de los
fondos globales para CyT.2
Con la idea de contextualizar y dimensionar el proceso de
reversión de las políticas de CyT que se inició en diciembre
de 2015, seleccionamos algunos ejemplos representativos de
las transformaciones que, con algunas debilidades y limita-
ciones, de 2003 en adelante habían logrado poner a la cien-
cia y la tecnología argentinas en un sendero de expansión
y creciente vinculación con la realidad socioeconómica del
país. Dimensionar la profundidad de los estragos que está
causando el actual gobierno en este sector es crucial para
comprender que la movilización de la comunidad de cien-
tíficos y tecnólogos tiene como principal objetivo evitar el
retorno de la Argentina a un sendero de creciente pobreza,
desigualdad y subdesarrollo.
Políticas de CyT en contexto
A mediados de la década de 1970, la Argentina ingresó en un
proceso de involución y extranjerización económica, desindus-
trialización y desarticulación social. El gobierno de Alfonsín
(1983-1989) no pudo revertir esta orientación, y los gobiernos
de Menem (1990-1999) y De la Rúa (1999-2001) la profundi-
zaron hasta empujar al país al abismo de una crisis terminal
a fines de 2001. En el período 1989-2001 se consolidó en la
Argentina el poder político de facciones económicas portado-
ras de una ideología que podríamos caracterizar como “neoli-
2. Como explica el documento de CyTA (2017): “El presupuesto aprobado
para el presente año redujo la inversión en ciencia y tecnología, que pasó del
1.52% del total nacional en 2015 al 1.4%”. Y agrega: “Teniendo en cuenta que
la inflación superó el 40%, que nuestra moneda se devaluó en un 60% y que la
paritaria estatal estableció un aumento salarial del 31%, el recorte en ciencia
y tecnología es, a todas luces, enorme”.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 205
beralismo periférico”: desregulación y apertura del comercio
y los flujos de capitales, privatización de empresas públicas,
desmantelamiento de políticas industriales y de programas
tecnológicos, promoción selectiva de industrias vinculadas al
procesamiento de recursos naturales, acelerada afluencia de
inversión extranjera directa y de extranjerización inédita de la
economía (Basualdo 2006: cap. 6; Gaggero, 2016).
Como síntesis de la década de 1990, el sector de CyT pade-
ció una formidable reducción presupuestaria. Mientras que
los científicos y tecnólogos jóvenes migraban, se le ofrecía al
personal con mayor experiencia y antigüedad el “retiro volun-
tario” como parte del objetivo de “achicar” el Estado. No hubo
políticas públicas que guiaran la producción de conocimiento,
solo la vaga consigna de orientar las actividades de investi-
gación y desarrollo (I+D) hacia el mundo de los “negocios” y
la economía de mercado, pero en un ecosistema de grandes
empresas con prácticas predatorias y cortoplacistas que no
asignaban ningún papel a la inversión en I+D.
En este escenario de desinversión y especulación finan-
ciera, la comunidad de científicos y tecnólogos consolidó
estrategias de autroprotección y supervivencia. Finalmente,
la privatización de organismos públicos avanzó sobre áreas
estratégicas como hidrocarburos o telecomunicaciones.
Ninguna de las iniciativas impulsadas por los gobiernos de
Menem y De la Rúa cumplió con los objetivos proclamados.
Por el contrario, retrospectivamente pueden evaluarse como
fracasos que dejaron enormes costos sociales y económicos.
Luego de la crisis de 2001, analistas internacionales le
prestaban especial atención a la Argentina como “laboratorio”
del neoliberalismo. Respecto de los levantamientos populares
del 2001, el premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz soste-
nía: “Dada la alta tasa de desempleo durante casi siete años,
la maravilla no es que los ciudadanos finalmente se rebela-
ran, sino que sufrieran silenciosamente tanto durante tanto
tiempo” (Stiglitz, 2002: 18).
206 | DANIEL FILMUS
El ciclo de gobiernos kirchneristas –Néstor Kirchner
(2003-2007) y Cristina Fernández (2007-2015)– se propuso
abandonar un cuarto de siglo de matriz económica neolibe-
ral e iniciar un proceso de recuperación del Estado y de sus
capacidades institucionales para impulsar un proyecto de país
industrial e inclusivo. El despegue productivo marcó un punto
de inflexión: “La industria manufacturera se recuperó como
no había sucedido desde los primeros años de la década de
1970” (Kulfas, 2016: 18). En el decenio 2003-2013 el PBI cre-
ció a un promedio de 6,7%, la segunda década de mayor creci-
miento en la historia argentina.3
Ahora bien, si recordamos que una de las grandes enseñan-
zas del siglo XX es que el desarrollo social –salud, vivienda,
educación, transporte– y el proceso de crecimiento y diversi-
ficación de los sectores industriales demandan conocimiento
científico y tecnológico intensivo, uno de los mayores logros
de los gobiernos kirchneristas puede sintetizarse en tres bre-
ves objetivos: (i) la inversión incremental que acompañó el
crecimiento gradual y sostenido de las actividades de CyT;
(ii) su paulatina orientación hacia la resolución de problemas
vinculados con el sistema productivo, los sectores estratégi-
cos y el desarrollo social; y (iii) si bien con baja capacidad de
coordinación, el carácter sistémico incipiente que comenzó a
mostrar el sector de CyT en 2015.
El ecosistema científico-tecnológico se diversificó y se
produjo un aumento en la calidad de la producción de cien-
cia básica de frontera (Van Noorden, 2014), un desarrollo de
programas tecnológicos en casi todos los ministerios, la vin-
culación de grupos de I+D del sector público con empresas,
la creación de nuevas carreras de ingeniería y el uso creciente
de las ciencias sociales como componente crucial del complejo
3. La década de mayor crecimiento fue 1903-1913, cuando el PBI creció a un
promedio 7,1%.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 207
proceso de recuperación del Estado y de las políticas de desa-
rrollo social. Aun considerando todos los errores y debilidades
que es necesario evaluar, este proceso de expansión del sector
de CyT fue inédito.
A modo de síntesis, digamos que, si bien uno de los objeti-
vos cruciales del kirchnerismo –la transformación de la matriz
productiva– quedó inconcluso, a fines de 2015 era claro que
las actividades de CyT habían sido capaces de impulsar nuevos
sectores, o subsectores, de la economía de alto valor agregado:
satélites de observación y de telecomunicaciones, producción
pública de medicamentos y vacunas, biotecnología animal y
vegetal, radares, reactores nucleares y medicina nuclear, aero-
generadores, vagones de ferrocarril, etcétera.
La creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Inno-
vación Productiva (MINCyT) a fines de 2007, la inauguración
del parque temático Tecnópolis a mediados de 2011, la cons-
trucción de más de 150.000 metros cuadrados de edificios y
laboratorios a través de un ambicioso Plan Federal de Infraes-
tructura, y la reversión de la “fuga de cerebros”, un mal que
parecía crónico, a través del programa Raíces –alrededor de
1300 investigadores retornaron al país en el período 2003-
2015– muestran que las políticas de CyT del kirchnerismo no
solo fueron acompañadas por inversiones incrementales, sino
que también se enfocaron en producir un proceso de transfor-
mación en la valoración política y social de las actividades de
producción de conocimiento.
Entre las mayores debilidades de las políticas de CyT de
este período, debe mencionarse que el crecimiento del sec-
tor fue poniendo en evidencia una alarmante falta de coor-
dinación. El MINCyT no supo generar capacidades organiza-
cionales y espacios de diálogo y consenso entre los distintos
sectores y ministerios. Como ejemplo ilustrativo, citemos
que el MINCyT nunca activó el GACTEC (Gabinete Cientí-
fico Tecnológico) para cumplir con su papel de coordinador
de políticas de CyT con otros ministerios. Un ejemplo pun-
208 | DANIEL FILMUS
tual de esta debilidad: el Plan Argentina Innovadora 2020 del
MINCyT y el Plan Estratégico Industrial 2020 del Ministerio
de Industria, ambos presentados en 2011, proponen metas
diferentes para el área de nanotecnología. Otras limitaciones
fueron el estancamiento de los salarios y montos de subsidios
para investigación básica y la insuficiente inversión en equi-
pamiento científico. En particular, si bien los salarios y becas
de investigadores habían sido objeto de una jerarquización
importante al comienzo del gobierno de Néstor Kirchner, con
el tiempo la tendencia positiva se frenó y solo se produjeron
ajustes anuales por inflación.
Estas limitaciones están correlacionadas, a su vez, con
una de las mayores dificultades que enfrentó el ciclo de los
gobiernos kirchneristas: la presencia disruptiva de poderes
fácticos –aquellos que nadie vota– que buscaron imponer sus
intereses por cualquier medio –corridas cambiarias, aumento
de precios, operaciones en los medios, etcétera– y las presio-
nes de los organismos internacionales para que se adoptaran
formas institucionales, marcos regulatorios y medidas econó-
micas ajenos al proyecto de país consensuado en democracia.
Pensadores como Aldo Ferrer explican que el único actor
político con que cuenta un país en desarrollo para enfren-
tar este escenario es un Estado inteligente, robusto y con la
legitimidad política para negociar con –y/o disciplinar a– los
poderes fácticos y defender políticas soberanas frente a las
exigencias de los organismos internacionales. Si bien estaba
en curso el proceso de incorporación de capacidades y empo-
deramiento del Estado, al final de 2015 eran evidentes fragili-
dades profundas.
Ahora bien, en ese momento las opiniones de economis-
tas como Stiglitz eran muy diferentes a las que sostenían en
2002: “Argentina tiene mucho que enseñarle al resto del
mundo en materia de resolución de crisis macroeconómicas
y reestructuración de deudas soberanas. Es uno de los pocos
países exitosos a la hora de reducir la desigualdad y la pobreza
EDUCAR PARA EL MERCADO | 209
después de su crisis” (Lukin, 2015). Mientras que, según el
Banco Mundial, en 2015 las economías de la región mostra-
ban un crecimiento promedio negativo y Brasil caía un 3,8%,
Argentina creció un 2,4% y el coeficiente de Gini –que mide
desigualdad del ingreso– había pasado de 53,79 en 2002 a
42,67 en 2014.4
En este contexto, a fines de 2015, con enormes dificultades
propias de un país en desarrollo, Argentina había logrado con-
solidar un sistema de CyT en expansión, que por primera vez
en su historia mostraba capacidades crecientes para co-evolu-
cionar sinérgicamente con el sector productivo y las políticas de
desarrollo social. Dado que el “manual de instrucciones para el
desarrollo argentino” no existe y que cada Estado solo dispone
de su propia experiencia histórica para inventar su sendero al
desarrollo, se trataba de aprender de los errores y de mante-
ner la proa fija hacia las principales metas. Al final del segundo
mandato de Cristina Fernández era evidente que se estaba con-
solidando un proyecto de desarrollo y que hacía falta dar un
salto cualitativo en las políticas públicas, manteniendo los nive-
les incrementales de inversión en Ciencia y Tecnología.
Reversión durante el primer año del gobierno macrista
A pesar de las promesas de campaña, el primer año del
gobierno de Macri dio un giro de 180 grados en las políticas
de CyT. Esta maniobra puede encuadrarse en un programa de
gobierno de intención “refundacional”, que supone el retorno
a un plan económico compatible con lo que hemos definido
como “neoliberalismo periférico”: reducción del papel del
Estado, desregulación financiera, comercial y laboral; bene-
4. Cuanto más cercano a 1 el coeficiente de Gini, mayor desigualdad del in-
greso; cuanto más cercano a 0, mayor equidad en la distribución del ingreso.
210 | DANIEL FILMUS
ficios regulatorios e impositivos a grupos económicos con-
centrados; primarización y financierización de la economía
motorizada por la mayor tasa de endeudamiento de la historia
argentina durante 2016 –acompañada por una fuga de capita-
les proporcional–; apertura de las importaciones y reinicio de
un proceso de desindustrialización con caída de la actividad
industrial de 4,6% en 2016, según el INDEC; y desfinancia-
miento de los sectores de educación y de CyT en paralelo con
el desmantelamiento de programas tecnológicos estratégicos.
El primer corolario de esta reversión política y económica
es que, a diferencia del neoliberalismo de países desarrolla-
dos como EE.UU., Gran Bretaña o Alemania, que sostienen
con inversión pública masiva una intensa actividad científico-
tecnológica como núcleo innovador y fundamento de la com-
petitividad de sus economías, el neoliberalismo periférico de
la alianza Cambiemos fomenta la precarización laboral y los
bajos salarios como fundamento de la competitividad empre-
sarial en lugar de fomentar un sector empresarial que invierta
en salarios e incorporación de conocimiento.
Una de las mayores especialistas en políticas industriales
y tecnológicas en los países de industrialización tardía, Alice
Amsden, explica que el problema de la competitividad de
las empresas argentinas durante los años 90 –que reclama-
ron e impusieron un régimen de flexibilización laboral para,
supuestamente, mejorar la competitividad– tenía que ver con
los empresarios y no con los trabajadores. Amsden explica
que las empresas argentinas “no tenían profesionalizadas sus
capacidades de gerenciamiento y pocas contaban con planifi-
caciones o cadenas de mando bien definidas”. Y agrega:
Las inversiones en I+D fueron insignificantes, por lo que los trabajado-
res calificados no eran empleados en emprendimientos de alta tecnolo-
gía. Incluso las plantas con una escala mínima, eficiente mínima, eran
pocas y desconectadas entre sí […] el centro de gravedad de la economía
argentina volvió a ser el campo, que se caracterizó por una de las dis-
tribuciones de ingresos más desiguales del mundo (Amsden, 2001: 63).
EDUCAR PARA EL MERCADO | 211
 Mientras que el gobierno de Cambiemos trabaja para vol-
ver a imponer un régimen de flexibilización laboral, en las
“sociedades del conocimiento” la noción de competitividad
supone: (i) la inversión empresarial para incorporar conoci-
miento –organizacional, administrativo, regulatorio y tecno-
lógico– a las actividades productivas; y (ii) la inversión del
Estado en desarrollo social –salud, vivienda, educación, ali-
mentos, etcétera–, apoyo a las pymes, infraestructura y CyT.
Un punto central de esta perspectiva es reconocer que la
rueda del conocimiento debe comenzar a girar en el mundo
del trabajo. Como explica Stephanie Seguino, en el proceso
de escalamiento tecnológico de una empresa “los trabaja-
dores no son engranajes pasivos en una rueda, son actores
dinámicos en el proceso de desarrollo y tienen un papel cru-
cial en la incorporación de activos basados en conocimiento”
(Seguino, 2014).
Esta es la noción de competitividad compatible con la
noción de “sociedad del conocimiento”, concepto que uti-
lizó la alianza Cambiemos durante la campaña electoral. Por
ejemplo, en noviembre de 2015, durante el balotaje, Macri
dijo en el programa “Telenoche”: “Vamos a continuar con
los avances en el Conicet. Los necesitamos para ser parte de
la sociedad del conocimiento”.5 Por el contrario, no solo se
están produciendo, como veremos, recortes drásticos en el
Conicet, sino que, al fomentar la baja de salarios como fac-
tor de competitividad, junto con el desfinanciamiento de
los programas de desarrollo social, el gobierno reproduce
el esquema de los años 90, que promueve incentivos a gru-
pos empresarios que no invierten en I+D y que, por lo tanto,
hacen inviable la tendencia de un sector de CyT en expansión
heredada del kirchnerismo.
5. Esta frase fue reproducida en el tweeter de @mauriciomacri el 17 de
noviembre de 2015 a las 20:52:14.
212 | DANIEL FILMUS
Sin embargo, entre las promesas de campaña de 2015,
Macri había sostenido que las políticas de Ciencia y Tecno-
logía iban a continuarse. En este caso único y excepcional
la “pesada herencia” se reconocía virtuosa. También decía
que la inversión en esas áreas iba a ser incremental durante
su gobierno, hasta alcanzar el 1,5% del PBI. Los gobiernos
kirchneristas habían llevado esta inversión de menos del
0,343% del PBI en 2003 a poco más del 0,615% en 2014.6
A modo de referencia, digamos que China y Australia invier-
ten el 2,1% de su PBI; Estados Unidos 2,7% y Corea del Sur,
4,3%, según la OECD.
Como veremos con detalle, todas las políticas del gobierno
macrista para el sector de CyT durante 2016, en contradic-
ción flagrante con lo que había prometido en la campaña y
con lo que intentan argumentar sus funcionarios, demostra-
ron un alto grado de improvisación, baja calidad institucional
y ausencia de objetivos y de coordinación interministerial. Es
este escenario el que explica que, al final de su primer año, el
Ejecutivo culminara con una propuesta de presupuesto nacio-
nal para 2017 –finalmente votada por el Congreso– que logró
imponer un recorte dramático para la función Ciencia y Téc-
nica, mientras en simultáneo iniciaba el desmantelamiento
de sectores tecnológicos estratégicos con el único objetivo
de construir ámbitos privilegiados de acumulación para los
empresarios cercanos al poder.7
Por estas razones, nos interesa analizar la evolución de
algunos sectores tecnológicos específicos y del Conicet para
6. Un indicador correlacionado con el desempeño en Ciencia y Técnica de un
país es la inversión en educación. Argentina pasó de invertir en educación el
3,5% del PBI en 2003 al 5,3% en 2013, según el Banco Mundial.
7. Castellani rastrea la conformación de “ámbitos privilegiados de acumula-
ción” a la consolidación de la “patria contratista” durante la última dictadura.
Sobre el mismo fenómeno durante el gobierno de Macri, ver Canelo y Caste-
llani (2017).
EDUCAR PARA EL MERCADO | 213
poner en evidencia la tendencia al crecimiento del sector de
CyT entre 2003-2015 y la dramática reversión que han produ-
cido las políticas de recorte y desmantelamiento durante los
primeros catorce meses de gobierno de Macri.
La producción pública de medicamentos y el desguace de la
ANLAP
Durante la crisis económica de fines de 2001, la devaluación y la
anarquía financiera dispararon los precios de los productos far-
macéuticos, provocando escasez de medicamentos y cierre de
clínicas y hospitales. En la primera línea de desabastecimiento
se encontraban los medicamentos con mayor impacto social,
especialmente en la población enferma y su núcleo familiar.
El Programa Remediar, establecido en 2002, comenzó a
distribuir gratuitamente medicamentos a los ciudadanos más
pobres. Concebido para atender a 15 millones de personas
en estado de desamparo y sin cobertura social, esta medida
fue acompañada por la “ley de medicamentos genéricos” –ley
25.649 del 28 de agosto de 2002–, que promovía que toda
receta o prescripción médica debía expresar “el nombre gené-
rico del medicamento o denominación común internacional”
en lugar de una marca. El objetivo era dar la opción de elegir
copias más baratas de medicamentos o drogas farmacéuticas
(llamados genéricos) sobre las más caras de marca produci-
das por los grandes laboratorios. Por ejemplo, la ley obligaba
a prescribir Enalapril (nombre genérico que alude a la molé-
cula) en lugar de Renitec (nombre de marca de la empresa
trasnacional Merck). Los productos de marca son, en prome-
dio, 11,5 veces más caros que los genéricos. En algunos casos,
la diferencia llega hasta 50 o 100 veces.
Desde sus comienzos, el gobierno de Néstor Kirchner se
propuso definir una política de medicamentos centrada en
asegurar (o por lo menos mejorar) la capacidad de acceso de la
214 | DANIEL FILMUS
población a los medicamentos, desde antibióticos hasta insu-
lina. A la ley de medicamentos genéricos se sumó la modifica-
ción de la ley de patentes de 1995, que supone que el recono-
cimiento de una patente es a condición de que los laboratorios
produzcan en el país aquellos medicamentos sobre los que
pretenden la patente.
Para complementar estas iniciativas se creó en la Facul-
tad de Medicina de la UBA, en septiembre de 2007, la Red
Nacional de Laboratorios Públicos (RELAP), integrada por 25
laboratorios de producción pública de medicamentos y coor-
dinada por la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva (SECyT). El objetivo era producir medicamentos
a bajo costo y buena calidad para cubrir necesidades sociales
en todo el país. La RELAP planteaba centralizar las compras,
coordinar la producción a nivel nacional para evitar superpo-
siciones y hacer investigación y desarrollo en el área de medi-
camentos a través de convenios con universidades e institu-
ciones públicas. Una medida importante fue la incorporación
de la RELAP al Ministerio de Salud, al principio con fines
estadísticos y de provisión del Progama Remediar. El INTI
firmó el acta/acuerdo fundacional de la RELAP con el objeto
de dar soporte tecnológico a los laboratorios de PPM en más
de treinta rubros. La RELAP contó con el apoyo político de
la Multisectorial, un colectivo de 67 organizaciones de origen
político, social, gremial, académico, científico y tecnológico
(Isturiz, 2011: 114).
En 2011, el mercado interno de medicamentos era de 4400
millones de dólares anuales. Argentina era el cuarto país a
nivel mundial en consumo de medicamentos por habitante,
con un promedio de 186 dólares anuales. El déficit comer-
cial de todo el bloque farmacéutico pasó de 510 millones de
dólares en 2003 a 1500 millones en 2011. Las proyecciones
suponían que este rojo de la balanza comercial alcanzaría los
2800 millones de dólares en 2020. Había en el país 230 labo-
ratorios registrados y solamente 110 plantas industriales, y los
EDUCAR PARA EL MERCADO | 215
primeros diez laboratorios captaban el 42% de las ventas. La
producción nacional fue de 3466 millones de dólares en 2010,
de los cuales se exportaron 691 millones. En 2010, la industria
farmacéutica aportó el 5% del valor agregado industrial, 28
mil puestos de trabajo directos y 100 mil indirectos.
A mediados de 2011 se sancionó la ley 26.688, que declara
“de interés nacional la investigación y producción pública
de medicamentos, materias primas para la producción de
medicamentos, vacunas y productos médicos entendiendo
a los mismos como bienes sociales”. Es decir, la idea de que
el medicamento sea de accesibilidad universal –que comple-
menta la idea del derecho a la salud como parte de los dere-
chos humanos–, en oposición al paradigma mercantilista que
supone que el medicamento es un producto de mercado, que
justifica que los laboratorios productores lleguen a alcanzar
márgenes de ganancia que no se igualan a los de ningún otro
sector de la industria, y que alcanzan valores del 10.000%.
La ley también promueve “la investigación y producción de
‘medicamentos huérfanos’”, aquellos que, por ser poco renta-
bles, no les interesan a las empresas farmacéuticas.
Las entidades empresarias CILFA y CAEME se opusieron
a la ley. Sin embargo, Martín Isturiz explicaba uno de los obje-
tivos centrales de esta: “Solo dos o tres de los 150 laboratorios
de capital nacional hacen investigación, el resto se limita a
importar los productos a granel y fraccionarlos. Podrían hacer
convenios con el sector pública y llegar a exportar medicamen-
tos elaborados gracias a la investigación nacional” (Lipcovich,
2011). A su vez, el Plan Estratégico Industrial 2020 (2011)
ponía como meta que el sector de medicamentos triplicara su
producción, generara 40 mil puestos de trabajo y revirtiera
su déficit comercial. La idea era incentivar la sustitución de
medicamentos a partir del apoyo a laboratorios públicos y a la
inversión de las industrias instaladas, pero también facilitar
el ingreso de multinacionales asiáticas para la fabricación de
medicamentos genéricos.
216 | DANIEL FILMUS
A fines de 2014 existían en la Argentina 39 laboratorios
nacionales, provinciales, municipales y universitarios, dis-
tribuidos en 16 provincias y en la Ciudad de Buenos Aires,
orientados a abastecer hospitales públicos, salas de barrio
en atención médica primaria, grupos de riesgo, universos de
crónicos, especialmente en momentos de escasez o suba de
precios, además de estar presente en catástrofes naturales y
necesidades epidemiológicas endémicas en muchas zonas de
nuestro país. El Programa Remediar compraba buena parte
de sus medicamentos al Laboratorio Industrial Farmacéutico
(LIF) de la provincia de Santa Fe, al Laboratorio de Especia-
lidades Medicinales (LEM) de la Municipalidad de Rosario,
a Laboratorios Puntanos SE de la provincia de San Luis y al
Laboratorio de Hemoderivados de la Universidad Nacional
de Córdoba. Al presente, esta red de laboratorios públicos ha
acumulado experiencia y desarrollado nuevas fórmulas, desde
caramelos para niños con medicamento contra las parasitosis,
hasta soluciones para combatir los piojos en las escuelas de
todo el país.
Para articular y potenciar la capacidad de esta red de labo-
ratorios públicos de incidir en el mercado local de medica-
mentos, así como de proyectar su influencia a escala regional,
a fines de 2014, se sancionó la ley 27.113, que crea la Agencia
Nacional de Laboratorios Públicos (ANLAP) para garantizar
el cumplimiento y los objetivos de la ley 26.688. Desde inicios
del año siguiente se impulsó una mayor participación de los
laboratorios públicos en la provisión de medicamentos para
el Programa Remediar y, en noviembre, la Jefatura de Gabi-
nete le asignó un presupuesto de 150 millones de pesos a la
ANLAP. En este punto se produce el cambio de gobierno.
Durante 2016, el gobierno de Cambiemos incorporó la
ANLAP al Ministerio de Salud como parte del programa
“Investigación y Desarrollo de los Laboratorios de Producción
Pública”, paralizó su actividad y, en lugar de los 150 millo-
nes de pesos de presupuesto acordado, le asignó 4,72 millones
EDUCAR PARA EL MERCADO | 217
de pesos a pesar de que el Ministerio de Salud finalizó 2016
con 7200 millones de pesos presupuestados que no utilizó. En
2017, el presupuesto de la ANLAP se reducirá a 83,3 millo-
nes de pesos, de los cuales 15,2 millones serán transferencias
al sector privado. En paralelo, el Programa Remediar, en el
segundo semestre de 2016, profundizó su recorte y el gobierno
lanzó un plan de salud con el nombre de Cobertura Universal
de Salud, que “esconde el objetivo de avanzar hacia un sistema
de aseguramiento, que indefectiblemente acabará aumentado
la inequidad”, que instala “el concepto de ‘cobertura’ como
acción posible desplazando al de ‘derecho’ como acción con-
creta” (Gollán, 2016) y que no considera en la licitación la Ley
de Compre Nacional (Sarmiento, 2017).8
La política satelital de “cielos abiertos” y el desguace de Arsat
Durante el gobierno de Raúl Alfonsín se comenzó a trabajar en la
generación de condiciones para que la Argentina incorporara sis-
temas de satélites geoestacionarios de comunicaciones. El paso
inicial para la concreción de una plataforma satelital se impulsó
durante la primera presidencia de Carlos Menem. A fines de
1993, se creó la empresa Nahuelsat. Totalmente privada, sus
principales accionistas eran la empresa alemana Daimler-Benz
Aerospace, la francesa Aerospatiale y la italiana Alenia Spazio.
En el contrato que el gobierno firmó con Nahuelsat se aclaraba
que el Estado argentino no iba a autorizar satélites de otras
empresas extranjeras si no existía un convenio de reciprocidad
entre Argentina y el país al que pertenecía la empresa. La idea
era garantizar condiciones de rentabilidad a Nahuelsat para que
invierta en la construcción de un sistema satelital argentino.
8. Debe recordarse que Macri, como jefe de Gobierno de CABA, vetó tanto la
ley de producción pública de medicamentos como la ley de reglamentación.
218 | DANIEL FILMUS
Sin embargo, respondiendo primero a las presiones del
gobierno de EE.UU. para permitir la entrada apresurada de
la empresa DirecTV en 1998 –el interés inmediato era el gran
negocio que significaba transmitir el Mundial de Fútbol de
Francia– y, poco más tarde, a lobbies empresariales imbricados
con el poder político, se comenzaron a contradecir los objeti-
vos iniciales cuando el gobierno argentino impulsó la firma de
convenios de reciprocidad con EE.UU., Canadá, México, Bra-
sil y Holanda. Durante el gobierno de De la Rúa se autorizaron
alrededor de veinte satélites. En ese momento se hablaba de “la
fiebre del oro” de las comunicaciones satelitales y los think tanks
neoliberales proyectaban ganancias ingentes en América Latina.
Las expectativas no se cumplieron, y la trayectoria de
Nahuelsat fue una calamidad. En lugar de considerar las tele-
comunicaciones como un sector estratégico –enfoque sis-
témico y objetivos de mediano y largo plazo–, dominó una
concepción rentística: satélites importados y negocios pri-
vados de corto plazo. El gobierno de Alfonsín había logrado
que la Unión Internacional de Telecomunicaciones de la ONU
aceptara avanzar en la adjudicación de dos posiciones orbi-
tales para empleo exclusivo de la Argentina, que además de
su valor geopolítico intrínseco eran condición necesaria para
que un país pueda disponer de satélites y de este modo, por
ejemplo, sus empresas puedan hacer negocios. A pesar de ele-
gir el camino fácil –comprar o rentar satélites importados–,
Nahuelsat solo logró gestionar la puesta en órbita de un único
satélite, el Nahuel 1. Así, Argentina quedó en situación de per-
der la segunda posición orbital por la incapacidad de cumplir
con el compromiso de ocuparla.
El modelo de “cielos abiertos” –eufemismo para hablar de
la desregulación de la política satelital para beneficio de los
lobbies imbricados con el poder político–, a pesar de quedar
en manos de empresas extranjeras con enorme experiencia,
demostró su inviabilidad. La ausencia de un Estado capaz de
orientar la gestión de una tecnología estratégica a objetivos
EDUCAR PARA EL MERCADO | 219
de mediano plazo demostraba que la maximización de ganan-
cias como único criterio para guiar las inversiones extranjeras
transformaba en anarquía la supuesta “libertad de mercado”.
Como gestionar satélites resultó que no era lo mismo que
vender soja, Nahuelsat quebró. En más de diez años no había
logrado poner en órbita un satélite que ocupara la segunda
posición asignada por la UIT a la Argentina.
El panorama desolador que dejó Nahuelsat debió solucio-
narlo, como siempre, el Estado argentino, que en 2006 creó la
empresa pública Arsat, que adquirió Nahuelsat por el valor sim-
bólico de un peso. Así se iniciaba un proceso de producción de
capacidades nacionales y de escalamiento tecnológico que hizo
posible comenzar a crear un nuevo sector de la economía de alto
valor agregado. En 2015 Arsat era una empresa en expansión
que contaba con dos satélites de diseño y construcción nacional
–proceso liderado por la empresa argentina INVAP– que habían
finalmente ocupado las dos posiciones orbitales argentinas, un
Centro de Datos de 4500 metros cuadrados con certificación
internacional Tier III y personal calificado, 88 estaciones terres-
tres de Televisión Digital Abierta (TDA) en su última etapa de
despliegue, que había logrado cubrir el 80% de la población con
el servicio terrestre y el 100% del territorio con el servicio sate-
lital –incluyendo la Península Antártica y las Islas Malvinas–,
el tendido de “una inmensa red troncal de fibra óptica con el
objetivo de que el acceso a la banda ancha en la Argentina fuera
homogéneo en precio y servicio”; clientes como los operadores
Claro o Telefónica Argentina y un cronograma para finalizar la
puesta en operación a fines de 2016 (Rus, 2017).
El 4 de noviembre de 2015 el Congreso Nacional sancionó
la ley 27.208 de Desarrollo de la Industria Satelital que declaró
“de interés nacional el desarrollo de la industria satelital como
política de Estado y de prioridad nacional, en lo que respecta a
satélites geoestacionarios de telecomunicaciones” y aprobó el
Plan Satelital Geoestacionario Argentino 2015-2035 que prevé,
entre otros objetivos, el desarrollo nacional de ocho satélites
220 | DANIEL FILMUS
en los próximos veinte años. Esta proyección incluye los satéli-
tes que reemplazarán a Arsat 1 y 2 –cuya vida útil se estima en
quince años–, además de la exportación de satélites a otros paí-
ses. El primer hito de este plan es el proyecto Arsat 3, que debe-
ría haberse comenzado a construir en 2016 para poder cumplir
con los plazos y ser lanzado en 2019 (De la Mota, 2017).
Durante 2015 Arsat había facturado 800 millones de pesos.
El Congreso había aprobado inversiones por 250 millones de
dólares en 2016 para iniciar el proyecto Arsat-3, la última fase
de la TDA terrestre con treinta estaciones más y la puesta en
servicio de los kilómetros restantes de la red de fibra óptica.
Arsat 1 se encontraba con su capacidad casi totalmente ven-
dida y Arsat 2 estaba en proceso de entrada en servicio y con
un cronograma de migraciones de tres clientes para ocupar el
30% de su capacidad (Rus, 2016).
Luego del cambio de gobierno, una de las primeras medi-
das de Cambiemos fue la paralización del proyecto Arsat 3 y la
contratación de la consultora norteamericana McKinsey para
que elaborara el plan de negocios de la empresa Arsat. Por 16
semanas de trabajo McKinsey le cobró a Arsat 12,5 millones
de pesos, algo así como el equivalente a cinco profesionales
argentinos trabajando los cuatro años del período presiden-
cial de Macri por un sueldo de 50 mil pesos cada uno. Meses
más tarde, en diciembre de 2016, el presidente de Arsat,
Rodrigo De Loredo, reconocía: “El aporte de McKinsey nos
sirvió, pero no fue una luminaria. En realidad, terminaron
ratificando diagnósticos y proyecciones que nosotros media-
namente también teníamos” (Krakowiak, 2016c).
Igual que durante el gobierno de De la Rúa, rápidamente
se comenzó a implementar la política de “cielos abiertos”. En
una resolución publicada el 3 de agosto de 2016 en el Bole-
tín Oficial se podía leer la autorización que el Ministerio de
Comunicaciones le otorgaba a un satélite de la empresa New
Skies Satellites, del consorcio europeo SES, para prestar ser-
EDUCAR PARA EL MERCADO | 221
vicios en el país (Krakowiak, 2016a). La matriz ideológica de
este tipo de iniciativas es la misma que la aplicada durante el
gobierno de De la Rúa.
En los considerandos de la resolución que en 2001 auto-
rizaba diez satélites de la empresa canadiense INTELSAT,
la Secretaría de Comunicaciones sostenía que “es deber del
gobierno nacional velar por el incremento de la oferta de ser-
vicios competitivos y la multiplicidad de actores en el mer-
cado, de modo tal de beneficiar a los consumidores y clientes
de todo el país” (Krakowiak, 2016b). Sugestivamente, en agosto
de 2016, José Antonio Sánchez Elías, de la Fundación Pensar,
think tank macrista, y CEO de la empresa Tesacom, explicaba
en su muro de Facebook: “Me resulta injusto que nuestra gente
tenga que pagar más por sus telecomunicaciones bajo la excusa
de proteger nuestra industria satelital. La Argentina necesita
integrarse al mundo, nuestro pueblo tiene que estar conectado
a internet de la forma más económica posible”. Mientras que el
gobierno de De la Rúa tornaba inviable a la empresa Nahuelsat
con su política de “cielos abiertos”, ahora el gobierno de Macri
clausura el ciclo de crecimiento del sector satelital nacional con
los mismos argumentos e iniciativas.
Desde agosto de 2016 hasta febrero de 2017, el Ministerio
de Comunicaciones autorizó a Satélites Mexicanos (SatMex),
New Sky Satellites del consorcio europeo SES, la firma fran-
cesa Eutelsat, la norteamericana DirecTV y la española His-
pasat a operar en el espectro satelital argentino, si bien el
satélite Arsat 2 tiene todavía un 60% de capacidad sin vender
(Ensinck, 2017). En el caso de Hispasat, es interesante cono-
cer que es socia de Tesacom, empresa donde se investiga hoy
si Federico Pinedo, presidente provisional del Senado, tiene
participación accionaria. De esta forma, se incumple la ley
27.208 al no dar prioridad a los satélites nacionales y discon-
tinuar la consolidación de la industria satelital nacional. Al
presente, la suspensión del proyecto de construcción Arsat-3
generó un éxodo de ingenieros de la empresa INVAP.
222 | DANIEL FILMUS
Energía eólica: el MINCyT financia I+D nacional y Macri compra
tecnología extranjera
El primer antecedente de promoción de energía eólica en
Argentina tuvo lugar en 1985, durante el gobierno de Raúl
Alfonsín, a través del Programa de Uso Racional de la Ener-
gía.9 Ese mismo año se creó el Centro Regional de Energía
Eólica en la provincia de Chubut (Patagonia). Sin embargo, un
contexto económico de deuda externa y “ajuste estructural”
terminó paralizando las políticas energéticas (Recalde et al.,
2015: 98).
Con la llegada de Carlos Menem a la presidencia, se san-
ciona la “Ley de Convertibilidad” en marzo de 1991, que iba
a tener consecuencias muy negativas sobre el sector energé-
tico. A partir de los años 90, la mayoría de los proyectos eóli-
cos surgieron en el marco de convenios de colaboración con
diferentes gobiernos de la Comunidad Europea. En 1998 se
promulgó una ley que establecía un régimen de promoción
de energías eólica y solar a través del sistema feed-in tariff (o
tarifas reguladas), que también incluía componentes de polí-
tica fiscal.10
Durante el breve período presidencial de Fernando De la
Rúa (1999-2001) las políticas de incentivo del sector eólico no
mostraron un impacto positivo. La crisis terminal de 2001 y
la entrada en default de la economía argentina plantearon un
contexto muy negativo para el sector de energías renovables.
Luego de la renuncia de De la Rúa, se abandonó el régimen de
cambio fijo que once años atrás había establecido la “Ley de
9. Decreto 2247/85. Sobre el contenido y relevancia de este programa puede
verse Calleja (2005).
10. Ley 25.019 de octubre de 1998. El sistema feed-in tariff supone que el Es-
tado paga una remuneración adicional por KWh de energía eólica o solar ge-
nerada y provista al mercado mayorista o a la prestación de servicios públicos.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 223
Convertibilidad”. La nueva ley declaró la emergencia pública,
fijó los precios y tarifas en pesos argentinos de acuerdo con la
relación de cambio uno a uno con el dólar y facultó al Poder
Ejecutivo para renegociar precios y tarifas a partir de criterios
de competitividad y distribución de ingresos. Este conjunto de
medidas tuvo un fuerte impacto sobre el desempeño del sec-
tor energético. El congelamiento de los precios al consumo de
energía eléctrica y la elevada tasa de subsidios que lo hicieron
posible erosionaron los precios de mercado previstos con la
tarifa regulada. El resultado fue que el subsidio para energías
renovables se volvió insignificante y las políticas de promo-
ción inefectivas (Aguilar, 2014; Recalde et al., 2015: 98-100).
Luego de una transición de varios presidentes provisiona-
les, Néstor Kirchner se propuso la contención de los precios
internos, incluidos los del sector energético. En 2005 se lanzó
el Plan Estratégico Nacional Eólico. Al año siguiente se crea
Vientos de la Patagonia I, una asociación entre el gobierno de
la provincia de Chubut (20%) y la empresa pública ENARSA
(80%), para promover la participación de la industria nacio-
nal en proyectos eólicos, con una primera meta: instalar un
parque de generación de 60 MW.11 El mismo año, el Congreso
sanciona una ley que define el “Régimen de Fomento Nacional
para el Uso de Fuentes Renovables de Energía Destinada a la
Producción de Energía Eléctrica”, que se reglamentó recién
en mayo de 2009.12 Entre otras metas, la ley establecía que
en 2016 se debía alcanzar el 8% de participación de energías
renovables en el consumo total de electricidad a escala nacio-
11. La empresa Energía Argentina SA (ENARSA) fue creada en noviembre de
2004 por Ley Nacional 25.943 y Decreto 1529.
12. Ley 26.190 de diciembre de 2006. Esta ley adopta un sistema de prima
por MW/h generado diferenciado por el tipo de tecnología renovable. La pri-
ma está garantizada por el Fondo Fiduciario de Energías Renovables que se
crea con este objetivo y que se alimenta de un gravamen específico. La ley se
complementa con medidas política fiscal.
224 | DANIEL FILMUS
nal. Si bien hubo continuidad en la política económica durante
los dos períodos presidenciales de Cristina Fernández y se
mantuvieron deprimidos los precios de los servicios públicos,
en especial de los servicios de energía, el crecimiento de la
economía comenzó a generar una importante presión sobre la
demanda energética. Sin embargo, al inicio de este gobierno,
Argentina solo contaba con un parque de generación eólica de
aproximadamente 30 MW (Giralt, 2011: 65).
Un ingeniero de la empresa INVAP Ingeniería explicaba,
en abril de 2009, la situación argentina: “Estamos frente a
una paradoja; los precios artificialmente bajos de la electrici-
dad impiden un brote de la industria eólica argentina, pero al
mismo tiempo frenan el desembarco en el país de fabricantes
extranjeros”. Si la Patagonia fuera “el showroom de tecnologías
propias de explotación del viento”, el país estaría en situación
de ingresar a una etapa promisoria de exportación industrial
“capaz de generar en el país decenas de miles de empleos califi-
cados”. El aumento de los precios internacionales del petróleo
y el gas, recursos que se tornaban escasos para el país, había
comenzado a hacer subir el precio de la electricidad en el mer-
cado mayorista. Esta combinación era interpretada como una
ventana de oportunidad “para que algunas firmas argentinas
asuman el riesgo de volverse competidoras mundiales en este
mercado inmenso”. Finalmente, los incentivos que suponía la
reglamentación de la ley de energías renovables, si bien eran
positivos, no eran suficientes (Brendstrup, 2009).
En parte para responder a estas deficiencias, en mayo de
2009, la empresa ENARSA lanzó la licitación pública nacional
e internacional a través de su programa Generación Eléctrica
a partir de Fuentes Renovables (GENREN).13 Se licitaron 500
MW de energía eólica de un total de 1015 MW de energías
13. Licitación Nacional e Internacional de ENARSA N° EE 001/2009 “Provi-
sión de Energía Eléctrica a partir de Fuentes Renovables”.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 225
renovables. Se propuso un sistema de subastas, que suponía
que a las ofertas más convenientes de precio por MWh gene-
rado que cumplieran con los requisitos técnicos de la licita-
ción se les adjudicaría un contrato de compra de toda la ener-
gía producida por un período de quince años. En la evaluación
de las ofertas se tuvo en cuenta el componente de fabricación
y ensamblado nacional de los equipos y materiales de las cen-
trales generadoras a partir de una fórmula de “componente
local” elaborada para comparar ofertas.14 Sobre 500 MW
licitados, la oferta alcanzó 1000 MW. A comienzos de 2010,
ENARSA aprobó 32 proyectos por casi 895 MW de energías
renovables, de los cuales 754 MW correspondían a energía
eólica (Rossi, 2013; Bernal, 2016).
Al año siguiente se conformó el Clúster Eólico Argen-
tino  (CEA), que reunía a 65 empresas de once provincias.15
En ese momento, la Argentina era el único país de Sudamé-
rica con tecnología eólica propia y ya contaba con dos empre-
sas –IMPSA Wind y NRG Patagonia– con aerogeneradores
homologados y certificados, que entregaban energía a la red, y
una tercera empresa estatal, INVAP, que se encontraba desa-
rrollando tecnología de aerogeneradores de baja potencia
(Rey, 2013a; 2015). Sin embargo, a pesar de las intenciones
formales del Programa GENREN, las primeras iniciativas que
comenzaban a concretarse mostraban serias deficiencias en
la aplicación de un criterio ad hoc de componentes naciona-
les. En un diario argentino se podía leer que “mientras existen
empresas nacionales que exportan tecnología eólica y cons-
truyen parques en el resto del mundo, los molinos del Parque
Eólico Rawson proceden de Dinamarca” (Mansilla, 2011).
14. Debe notarse que se dejó de lado la aplicación de criterios compatibles con
el régimen de “Compre nacional” y “Compre Trabajo Argentino”.
15. El CEA fue impulsado por la Cámara de Industriales de Proyectos e Inge-
niería de Bienes de Capital (CIPIBIC).
226 | DANIEL FILMUS
En 2013, el MINCyT lanzó el programa FITS 2013 Ener-
gía –“Desarrollo y Fabricación de Aerogeneradores de Alta
Potencia”–. Este programa comenzó a financiar seis proyec-
tos por un monto de 100 millones de pesos.16 Participan de
estos proyectos, aún vigentes, NRG Patagonia, IMPSA (grupo
Pescarmona) e INVAP, en vinculación con universidades y
organismos públicos. A fines de ese mismo año, sectores opo-
sitores al gobierno criticaban el bajo grado de avance de los
proyectos impulsados por el Programa GENREN. En noviem-
bre solo habían comenzado a entregar energía dos grandes
eólicas: Parque Rawson, de 77,4 MW y Parque Loma Blanca,
de 51 MW, ambos en la provincia de Chubut.
Por su parte, el gobierno envió un ultimátum a las empre-
sas involucradas: aquellas que al último día del año no hubie-
ran presentado la documentación que certificara el financia-
miento aprobado para sus proyectos serían dadas de baja. A
su vez, las empresas explicaban que los bancos y los fondos
de inversión habían frenado los créditos a largo plazo (Gan-
dini, 2013; Rossi, 2013). A fines de 2014, el aporte de energías
renovables a la producción de electricidad no superaba el uno
por ciento. Otra vez las condiciones de contorno, antes que los
instrumentos específicos o las barreras de entrada, explicaban
las limitaciones en el cumplimiento del GENREN.
A pesar de este complejo panorama, el Parque Arauco
(provincia de La Rioja), que había sido inaugurado en dos eta-
pas –en 2011 y en 2014–, y que sumaba 50,4 MW, disponía de
equipos fabricados por la empresa IMPSA. También el Par-
que El Tordillo (provincia de Chubut), que fue inaugurado en
2013, contaba con las primeras turbinas (de 1,5 MW cada una)
16. Además, si bien no tenemos datos precisos, debemos agregar que el pro-
grama FONTAR, desde su incorporación al MINCyT en 1996, viene financian-
do propuestas de empresas nacionales de energía eólica.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 227
y los aerogeneradores de fabricación nacional, uno producido
por NRG Patagonia y el otro por IMPSA (Bernal, 2016).
El Congreso argentino aprobó entonces una nueva ley en
diciembre de 201517, que retomaba la meta de alcanzar el 8%
de energías renovables en la matriz energética para fin de 2017
y un 20% para fin de 2025. Pero además, impulsaba un nuevo
régimen de inversiones que consistía en la conformación de
un fondo fiduciario público (FODER) para respaldar el finan-
ciamiento de proyectos de inversión.18
Ahora bien, estas condiciones desencadenaron un debate
en el sector eólico. Las desgravaciones impositivas y otras
facilidades que promovían la inversión en equipos aeroge-
neradores hacían posible su importación indiscriminada, sin
considerar que existía una industria nacional que había hecho
un gran esfuerzo de inversión y que esperaba con capacidad
ociosa a que se concrete la demanda (Rey, 2013b; 2015). Como
balance, explica Bernal (2016): “El ritmo de incorporación de
energía eólica y solar a la matriz impreso por el kirchnerismo
pudo haber sido bajo, pero así y todo, incluyendo sus limi-
taciones, permitió el crecimiento de la industria nacional en
el sector”. Es decir, si se trataba de procesos perentorios, la
industria nacional quedaba afuera. Si se asumían plazos que
priorizaran el desarrollo de la industria nacional, entonces las
actividades de I+D y la industria locales quedaban incluidas y
podrían hacer un aporte importante.
Cuando Macri asumió la presidencia en diciembre de 2015,
el gobierno de Cristina Fernández dejaba 187 MW eólicos ins-
talados, proyectos planificados que sumarían 282 MW para
2018, y el MINCyT ejecutando programas de financiamiento
de I+D local. Una semana después de la visita de Obama a la
Argentina, el 23 de marzo de 2016, que tuvo entre sus prin-
17. La ley 27.191 que modifica la ley 26.190.
18. Detalles sobre el FODER pueden verse en Navia et al. (2016).
228 | DANIEL FILMUS
cipales temas de agenda las energías renovables, el gobierno
de Macri sancionó el decreto de reglamentación de la ley de
promoción de las energías renovables,19 y a mediados de mayo
lanzó el programa RenovAr, que impulsó un llamado a licita-
ción de 1000 MW de energías renovables, de los cuales 600
megavatios se enfocaban en energía eólica (La Nación, 2016a;
Página/12, 2016).
El nuevo marco legal inauguraba así un mercado: el de los
consumidores industriales de energía eléctrica, que deberán
comprar el 8% de la energía eléctrica que utilicen de fuentes
renovables para fines de 2017, para alcanzar el 25% en 2025.
La reacción de algunos actores del clúster eólico fue positiva
al considerar que el punto de partida era una demanda ase-
gurada por el mercado mayorista estatal –gestionado por
CAMMESA–20 a un precio que duplicaría el que pagan los paí-
ses vecinos, y que son alrededor de 8100 empresas –el 70%
pymes– las que deben cumplir con este nuevo marco legal (La
Política Online, 2016; Urgente24.com, 2016).
Sin embargo, los pliegos de licitación para producción de
energía eólica y las condiciones de la licitación fueron recibi-
dos con sorpresa por las empresas nacionales, al descubrir que
quedaban relegadas a alrededor de un 8% y que las principa-
les adjudicatarias eran empresas chinas y española (OETEC-
ID, 2016). Desde la Unión Industrial Argentina se explicaba
que los requisitos técnicos excluían la capacidad tecnológica y
productiva nacional y no hacían posible competir en igualdad
de condiciones con la tecnología importada, a la que se le per-
mitía el ingreso al país con arancel cero (El Cronista, 2016).
Tampoco se implementaba el FODER, el fideicomiso estable-
cido por la ley para el financiamiento de la industria nacional.
19. Decreto 531/16 del Ministerio de Energía y Minería del 30 de marzo.
20. CAMMESA es la empresa de capitales mixtos que administra y gestiona
las compras en el mercado eléctrico.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 229
Por esta razón, “los desarrolladores han recurrido a créditos
de proveedores con tecnología importada, reduciendo a una
participación marginal a la industria local” (Fabrizio, 2016).
Como balance, la industria nacional quedó relegada y se
clausuraron trayectorias de “compra inteligente del Estado” y
de integración de la cadena de valor eólica. También quedan
fuera de juego las alianzas público-privadas que se vienen finan-
ciando con programas del MINCyT y muchos otros recursos de
políticas tecnológicas, que eran el producto de un costoso pro-
ceso de aprendizaje estatal y empresarial. En este punto resulta
incomprensible que el mismo Ministerio de Ciencia, que viene
financiando la industria nacional eólica y que en 2013 decidió
invertir 100 millones de pesos en este sector –que hoy se con-
tinúa financiando–, no se oponga al viraje de 180 grados de las
políticas del sector que contradicen sus iniciativas.
La improvisación serial y la renegación del Plan Argentina
Innovadora 2020
Con la vuelta a la democracia, en diciembre de 1983, el Coni-
cet apenas superaba los 2000 investigadores de carrera.
Casi veinte años más tarde, cuando asume Néstor Kirch-
ner, el Conicet tenía 3500 investigadores y 2200 becarios.
En diciembre de 2015 había 9200 investigadores y más de
10.000 becarios, la mayoría con trayectos de formación de
entre cinco y siete años.
En una conferencia pronunciada en abril de 2012 en el Ins-
tituto de Medicina y Biología Experimental (IByME) en la ciu-
dad de Buenos Aires, el entonces ministro Barañao anunciaba:
“Nos hemos fijado una tasa de crecimiento para el Conicet de
un 10% anual aproximadamente. Esto explica que en 7 años
se duplica el Conicet […] A partir del crecimiento, podríamos
triplicar la tasa de investigadores por 1000 habitantes en unos
15 o 20 años” (Medicina, 2012: 348). Coherente con estas afir-
230 | DANIEL FILMUS
maciones, ese mismo año el MINCyT presentó el Plan Argen-
tina Innovadora 2020. En su síntesis ejecutiva se corroboraba
la meta: “Se apuntará a la federalización de los recursos huma-
nos priorizando el 25% de las vacantes del Conicet en aquellas
regiones del país con escaso desarrollo científico-tecnológico
y a incrementar el ingreso de personal a esta institución a un
ritmo del 10% anual” (MINCyT, 2013: 13).
En la versión extensa del mismo plan se explica la razón
que fundamenta esta tasa de crecimiento: mientras que en
2011 en la Argentina había 2,9 investigadores, tecnólogos y
becarios por cada 1000 habitantes de la población económi-
camente activa, el objetivo del plan era llevar este número a
4,6-5 en 2020 (MINCyT, 2012: 40), cifra razonable para un
país en desarrollo. De acuerdo con este plan, si la gestión de
Macri se inicia en 2016 con un Conicet con aproximadamente
9200 investigadores de carrera, la expresión “10% anual” apli-
cada al Conicet significa que en 2017 deberían haber ingresado
alrededor de 920 nuevos miembros a la carrera de Investiga-
dor Científico y Tecnológico. Sin embargo, se dio a conocer
que solo iban a ingresar alrededor de 400 postulantes y que-
daban fuera poco más de 500 que habían sido recomendados
positivamente por las comisiones asesoras disciplinares y la
junta de calificación del Conicet.
Si bien es cierto que completar la formación doctoral y/o
postdoctoral con una beca del Conicet no da derecho auto-
mático al ingreso a la carrera del Investigador Científico y
Tecnológico, la reducción de 500 puestos de dicha carrera
implica un brutal ajuste respecto de los números de ingre-
santes de 2015 y 2014 y de las expectativas creadas por el
aumento del número de becas doctorales y postdoctorales
otorgadas durante los siete años anteriores. En otras pala-
bras, las medidas de ajuste en el Conicet durante el período
macrista no son un simple congelamiento de ingresos sino
que vienen a echar por tierra las políticas de crecimiento de
los gobiernos kirchneristas, con consecuencias en las vidas y
EDUCAR PARA EL MERCADO | 231
planes de cientos de jóvenes que se embarcaron con razona-
ble expectativa en la carrera científica.
Durante 2016, en un clima de inflación creciente, déficit
fiscal sin obra pública, despidos, tarifazos, caída de la activi-
dad industrial y el descubrimiento de los “Panama Papers”,
Barañao y Ceccatto hicieron como si todo siguiera igual. La
falacia mayor era querer hacerle creer a la opinión pública que
las políticas de Ciencia y Técnica que necesitaba el proyecto
de país inclusivo del kirchnerismo eran las mismas que nece-
sitaba un proyecto de país que quitaba las retenciones al agro
y a la minería y favorecía a los grandes capitales financieros.
Hablando del Conicet, decía Barañao a fines de mayo de
2016: “Vamos a seguir financiando el mismo número de becas,
pero vamos a tratar de que esos becarios puedan tener la posi-
bilidad de crear una propia empresa tecnológica, un servicio
médico, lo que sea” (Cavanna, 2016). La primera parte de la
afirmación demostró ser falsa –las becas se redujeron a más de
la mitad– y la segunda parte es sencillamente un sinsentido.
¿Cuántas empresas por año?, ¿en qué sectores?, ¿en base a qué
diagnósticos o proyecciones?, ¿su afirmación se basada en el
Plan Argentina Innovadora 2020, que Barañao se comprome-
tió a continuar, o había otro plan de la alianza Cambiemos?
Pero en diciembre de 2016, cuando el compromiso vigente
del Plan Argentina Innovadora 2020 era que debían aprobarse
alrededor de 900 nuevos ingresantes a la carrera de Conicet,
Barañao volvió a retorcer los argumentos. El mismo ministro
que había sostenido que “el conocimiento es un factor genera-
dor de riqueza”, a comienzos de diciembre de 2016, explicaba
lo contrario: “No hay ningún país que con un 30% de pobreza
esté aumentando el número de investigadores, como lo está
haciendo la Argentina” (Ámbito, 2016).
Pero la historia enseña que es exactamente al revés: la
pobreza desde el siglo XIX se combate, entre otras medidas,
con inversión en educación, ciencia y tecnología y se coordina
con el crecimiento industrial, que es el único factor que ase-
232 | DANIEL FILMUS
gura la diversificación y crecimiento de la economía. Así, la
frase de Barañao podría haberse sostenido en el siglo XVIII.
Ya ni siquiera es aceptable en el siglo XIX, cuando Alemania
y Estados Unidos se industrializaban a partir del impulso de
sectores como la química orgánica y la electricidad, con inver-
sión intensiva en I+D.
En paralelo con estas declaraciones, en un programa de
televisión un periodista le preguntó a Ceccatto por la meta
de crecimiento del 10% que figura en el resumen ejecutivo
del Plan Argentina Innovadora 2020. Su respuesta fue: “Yo
no tengo registro de que diga el plan específicamente 10% de
incremento (…) no creo que lo diga en esos términos”. Enton-
ces el periodista debió leerle la frase que ya citamos arriba
sobre “incrementar el ingreso de personal a esta institución a
un ritmo del 10% anual” (MINCyT, 2013: 13).21 También Bara-
ñao sostuvo falazmente que esta meta no era un objetivo del
plan y que se habría tratado de un error o descuido en la redac-
ción. Sin embargo, esta tasa de crecimiento tenía por objetivo
una meta bien concreta, como explica el documento de CyTA
(2017): “Argentina debería sumar 25.000 nuevos investigado-
res hasta 2020 y, como parte de ese esfuerzo, el Conicet debía
aportar una parte minoritaria creciendo, en esta etapa, a un
ritmo del 10% anual”.
El drástico recorte presupuestario al sector de Ciencia y
Técnica, sumado a la evidencia de improvisación y descono-
cimiento que mostraban estos funcionarios motivaron la res-
puesta contundente de la comunidad científica: el lunes 19 de
diciembre miles de investigadores, estudiantes de posgrado y
posdoctorado ocuparon el MINCyT. La movilización fue cre-
21. La escena tuvo lugar en el programa de televisión de Marcelo Zlotogwiaz-
da en el canal C5N, transmitido el 12 de diciembre, y fue el periodista Claudio
Martínez quien le leyó al presidente del Conicet la frase del resumen ejecutivo
del Plan.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 233
ciendo y replicándose en el interior del país, donde se ocupa-
ron otros centros de Conicet y algunos medios comenzaron a
seguir el evento con una cobertura detallada. Las autoridades
tuvieron que sentarse a negociar. El 23 de diciembre de 2016,
con el MINCyT aún tomado, recibieron a una delegación de
representantes del sector científico. De este encuentro surgió
un “Acta Compromiso”.
El documento proponía una solución provisoria: “El
Conicet otorgará prórroga de beca a las 343 postulantes a la
Carrera de Investigador Científico y Técnico (CIC) que fue-
ron recomendados y no seleccionados para su ingreso a la
misma, hasta el 31/12/2017” y “pone a disposición 107 becas
extraordinarias para postulantes a la CIC que fueron reco-
mendados y no seleccionados para su ingreso a la misma
y que actualmente no pertenecen al programa de becas del
Conicet, hasta el 31/12/2017”. A continuación, se exponía
una estrategia de dudosa concreción, por la cual el MINCyT
y el Conicet iniciarían acciones de articulación con otras ins-
tituciones y empresas públicas o con participación estatal
–la propuesta del ministro eran empresas en general, pero
los representantes del sector científico se negaron a incluir
al sector privado en el acuerdo– para gestionar la incorpo-
ración de los 508 postulantes a CIC, objeto de este acuerdo
provisorio. También se acordó la creación de una “Comisión
Mixta de seguimiento” de este proceso de articulación. A
cambio de los compromisos anteriores, los representantes
de las agrupaciones y el gremio “levantan la medida y des-
alojan las instalaciones ocupadas”.
Iniciado el 2017, frente al escenario de resistencia y un
nivel muy bajo de credibilidad, las autoridades volvieron a
intentar un cambio en el eje de la discusión. Frente a la nece-
sidad de borrar la meta de cinco investigadores, tecnólogos
y becarios cada 1000 habitantes de la población económica-
mente activa para 2020, que supone una tasa de crecimiento
del 10% anual, Barañao sostuvo el 4 de febrero, en una entre-
234 | DANIEL FILMUS
vista, que este objetivo “está erróneamente simplificado en el
resumen ejecutivo del plan” y que “es un tema de impresión
del resumen ejecutivo”.22 Pero vimos que él mismo utilizaba
este 10% en una conferencia que pronunció en el IByME en
2012. En la misma entrevista, Barañao ahora sostenía que
había que poner el foco en la distribución de los científicos
y tecnólogos: “El sector privado todavía no está empleando
el número de investigadores equivalente a lo que ocurre en
Francia o en Alemania donde el 75% de sus investigadores
está en empresas de tecnología […]”. ¿Y entonces? Entonces,
según Barañao, la responsabilidad parece pasar al Ministerio
de la Producción:
Pero hay un problema de fondo. En la medida en que no se diversi-
fique la matriz productiva, que no tengamos más empresas de base
tecnológica, no va a haber la capacidad de absorción [de científicos
y tecnólogos]. Acá el desafío es lograr que el país produzca pymes de
alto valor agregado, que requieren de investigación, que requieren
ingenieros, que requieren doctores. Este es un proceso que se está
dando lentamente.
Pero como ya comentamos, no solo no está ocurriendo
el crecimiento de pymes de alto valor agregado, sino que
estamos asistiendo a un proceso acelerado de destrucción
de pymes, según los propios datos del gobierno de Macri.
Por otro lado, el ministro debería mostrar los análisis, las
proyecciones y los plazos en los que fundamenta su argu-
mentación: ¿cuántas pymes para cuántas fuentes de trabajo
del sector CyT?; ¿hacia qué sectores se espera diversificar
la matriz productiva si hay franca desindustrialización?;
¿por qué se desmantelan los sectores públicos de tecnolo-
gías estratégicas que son el único camino para dar viabilidad
22. La entrevista fue realizada por el periodista Alejandro Bercovich en el pro-
grama de radio “El lobby” en AM 89.9.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 235
al crecimiento de nuevos sectores de alto valor agregado?;
etcétera. La única síntesis compatible con los hechos, desde
diciembre de 2015, es que cada vez resulta más claro que el
sector de CyT es un barco a la deriva y que la intención del
gobierno de Macri es reducirlo tanto como la correlación de
fuerzas políticas lo permita.
La falacia de la contradicción ciencia básica/ciencia aplicada y
el papel del pensamiento crítico
La permanencia del ministro de Ciencia y de altos funcio-
narios del gobierno de Cristina Fernández en el gobierno de
la alianza Cambiemos generó opiniones encontradas tanto
entre los actores del sistema científico-tecnológico como en
la sociedad en general. Hay quienes consideran que dicha
permanencia es positiva porque garantizaría continuidad
y defensa de los logros obtenidos. Otras voces plantean la
imposibilidad de sostener las mismas políticas y objetivos en
CyT en el contexto de retroceso económico, político, cultural
y social que caracteriza al gobierno de Macri (Dvorkin, 2015;
2016; CyTA, 2016).
El propio ministro Barañao, en referencia a “algunos
investigadores que piensan que no tiene sentido que avale una
política que consideran poco conveniente para la ciencia y la
tecnología”, explicó que “sería el primer caso de un grupo que
quiere que venga un funcionario peor” (La Nación, 2016b).
Es decir, Barañao admite pertenecer a un gobierno que sin él
destruiría la ciencia y la tecnología.
Los funcionarios de Cambiemos hicieron una serie de
declaraciones provocativas que amenazan los valores socia-
les aceptados de la ciencia, la investigación y las iniciati-
vas académicas. Por otra parte, estas declaraciones pare-
cen tener el vergonzoso fin de desprestigiar al Conicet y al
sistema científico ante la sociedad, como justificativo para
236 | DANIEL FILMUS
practicar el ajuste. Entre ellas se incluyen  que “no parece
razonable financiar la producción de trabajos publicados”,
sino más bien que “los investigadores sean evaluados por
los puestos de trabajo generados” (Uno Entre Ríos, 2016);
y dejan entender que los científicos del Conicet son meros
“publicadores de papers” que no devuelven a la sociedad
aplicaciones útiles.23
En la Cámara de Diputados, el ministro Barañao sostuvo:
“Hay que fomentar que los científicos se vayan del país” (Cró-
nica, 2016), sin ofrecer al mismo tiempo un programa guber-
namental que respalde el perfeccionamiento en el extranjero
de los posdoctorandos. Barañao también dijo en un reportaje
en Ámbito: “Hay miles de doctores que lo único que quieren
es el empleo fijo del Conicet” (Pagura, 2017). Y, finalmente:
“El Conicet decidió darles prioridad a los investigadores ‘más
útiles’ para el país”, tituló Clarín (Sigal, 2017), para ilustrar
el “cambio cultural” impulsado por Barañao y Ceccatto, que
parte de la base de considerar inútiles a la mayoría de los
investigadores del Conicet.
Con estas afirmaciones, las autoridades intentan explotar
los conflictos perimidos entre la ciencia básica y la ciencia
aplicada, con el objetivo de sembrar en la sociedad la des-
confianza hacia los científicos y su trabajo, y para atacar a
las ciencias sociales. Esta confusión entre la generación de
conocimiento y la generación de tecnología no es inocente,
sino que está destinada a generar falsas concepciones sobre
el papel de la ciencia en la sociedad. Perversamente revier-
ten la carga de la prueba al responsabilizar a los científicos
por su supuesta falta de voluntad de incorporar su trabajo y
23. En el mismo programa del canal C5N mencionado, Ceccato afirmó que
solo el 18% de los investigadores del Conicet han hecho otra cosa en su vida
que publicar papers.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 237
conocimientos al mundo productivo, en lugar de reconocer
que lo que faltó en el pasado, y faltará aún más en el futuro
si sigue en el gobierno la alianza Cambiemos, es una real
demanda de CyT por parte del sector productivo, profundi-
zada por la destrucción del papel del Estado en la promoción
de la innovación tecnológica, como hemos demostrado en las
secciones anteriores. No es tarea de científicos y tecnólogos,
sino de los ministros Barañao y Cabrera impulsar políticas
capaces de vincular los sectores de CyT y de la producción e
incentivar y/o disciplinar a los sectores empresarios a gene-
rar puestos de trabajo genuinos.
Los científicos argentinos están orgullosos del desarrollo
alcanzado: una potente red de universidades públicas gra-
tuitas; dos premios Nobel en ciencia que hicieron sus des-
cubrimientos en Argentina; y siete miembros extranjeros
de la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos.
Llamar a estos científicos “publicadores de papers” es ofen-
sivo, como si los “papers” científicos fueran el objetivo final
de la investigación en lugar del vehículo a través del cual se
hacen públicas las conclusiones relevantes. En todo caso, al
país no le sobran ni ciencia básica ni ciencias sociales, sino
que le falta tecnología. Es decir, se necesita incrementar la
inversión en CyT, no recortar, si además se considera que las
actividades de desarrollo tecnológico suelen ser más costo-
sas que la investigación científica.
En consonancia con las declaraciones de las autoridades
del sector, el Jefe de Gabinete de ministros, Marcos Peña,
atacó uno de los fundamentos de la ciencia diciendo que “el
pensamiento crítico ha hecho demasiado daño a nuestro país”.
Y continuó: “Alguna gente en Argentina piensa que ser crí-
tico es ser inteligente. Nuestro gobierno piensa que ser inte-
ligente es ser entusiasta y optimista”. Esto puede parecer un
absurdo, pero encaja perfectamente con el concepto New Age
de la “revolución de la alegría” proclamada por Macri como un
lubricante para las luchas sociales.
238 | DANIEL FILMUS
Epílogo
Los primeros catorce meses de gobierno macrista demuestran
una tendencia a la degradación sistémica del sector de CyT a
escala nacional marcada por el desfinanciamiento de las insti-
tuciones públicas, el desmantelamiento de programas tecno-
lógicos estratégicos, la ausencia de políticas y, por lo tanto, la
improvisación de los funcionarios vinculados al sector. Esta
tendencia, a su vez, se articula con un plan político-económico
orientado a sectores primarios y financieros que no necesitan
CyT, que encarnan una cultura empresarial ajena a la inver-
sión en conocimiento y afín a la consigna “compre importado
llave en mano”.
La ocupación del Estado por sus representantes hace posi-
ble hablar de un estadio superior de la “patria contratista”,
que Raúl Zaffaroni calificó como “colonialismo corporativo”.
En este escenario, el gobierno no solo está incumpliendo con
todas las promesas hechas durante la campaña electoral, sino
que también está ignorando numerosas leyes que fueron apro-
badas en el Congreso con altos niveles de legitimidad política,
luego de complejos procesos de articulación institucional,
consenso y años de inversión pública.
Decía Barañao en noviembre de 2015: “Si hay una política
de apertura total y salvaje que destruye las pymes que trata-
mos de acompañar con tecnología, desaparecen las pymes,
y si desaparecen las pymes no necesitamos científicos. He
hablado con Francisco Cabrera y me negaron que vaya a hacer
eso” (Ferrari, 2015). Dado que sí está ocurriendo lo que parece
que Cabrera le negaba a Barañao, como sustituto de las polí-
ticas ausentes de CyT y de industria, desde el MINCyT y el
Ministerio de la Producción se insiste en improvisar iniciati-
vas o emplear categorías como “emprendedorismo”.
¿Qué es esto? Es un término que en los años noventa se
utilizó para promover el éxito individual en un escenario de
disgregación social y económica. Hoy se intenta resucitar el
EDUCAR PARA EL MERCADO | 239
emprendedorismo para promover una actitud voluntarista,
individualista, emparentada con la cultura de los gurúes,
que se puede aplicar para hacer dieta o para impulsar una
empresa. Es la variante neoliberal con la que la alianza Cam-
biemos busca reemplazar nociones como “política industrial”
o “políticas de ciencia y tecnología”. Además, trata de incul-
car en las generaciones jóvenes la ilusión del éxito profesional
individualista por oposición al trabajo colectivo y solidario,
enmarcado en un proyecto de cambio social.
Invitada a la Argentina en abril de 2016, paradójica-
mente por el gobierno de Macri, la economista Mariana
Mazzucato sostiene exactamente lo opuesto. Para Mazzu-
cato la noción de “ecosistema” de organizaciones públicas
y firmas es clave: “Yo creo que lo que debería enfatizarse no
son los startups o los emprendendores en sí mismos, sino
los ecosistemas de innovación en el cual ellos operan” (Maz-
zucato, 2014). Y los ecosistemas son el producto de la inver-
sión pública lenta, paciente, riesgosa y de largo plazo –20
a 25 años– que sea capaz de promover y allanar el camino
hacia la creación de nuevos mercados. Y son los gobiernos
quienes deben asumir esta responsabilidad, dado que el sec-
tor privado no está dispuesto a correr este tipo de riesgos.
“Apple fue capaz de subirse a la ola de la inversión masiva
del Estado en tecnologías ‘revolucionarias’”, como Internet,
GPS, las pantallas táctiles y otras tecnologías de la comu-
nicación, explica Mazzucato. Sin “la mano bien visible del
Estado”, los atributos individuales de Steve Jobs “podrían
haber conducido solamente a la invención de un nuevo
juguete” (Mazzucato, 2013).
Finalmente, la capacidad de competir de una economía
remite también a la necesidad de construir influencia en la
arena internacional. Es decir, para competir en los mercados
globales, como lo saben las economías industriales avanzadas,
es imprescindible una política exterior consistente con el pro-
yecto de desarrollo económico, con la búsqueda de socios con-
240 | DANIEL FILMUS
fiables y con intereses comunes. Para un país en desarrollo,
este conjunto queda comprendido en la noción de soberanía.
La división internacional del trabajo –apuntalada por las
regulaciones promovidas por los organismos de gobernanza
global como la OMC, el FMI, el Banco Mundial, etcétera–
asigna a la Argentina el papel de productor primario. Defen-
der el derecho a la acumulación local de capacidades cientí-
ficas y tecnológicas autónomas en áreas estratégicas para el
desarrollo social y económico es un componente crucial de la
defensa de la soberanía. El desarrollo social y económico debe
impulsarse con políticas que logren superar la resistencia de
las economías avanzadas a compartir los mercados de alto
valor agregado, que son aquellos que requieren conocimiento.
La Argentina se encuentra en una encrucijada. El gobierno
actual, con un proyecto económico refundacional no expli-
citado se concentra en clausurar políticas públicas –lo que
supone dilapidar cuantiosas inversiones ya financiadas por
la sociedad argentina–, en fomentar la inversión extranjera –
mayormente financiera y extractiva– y en favorecer a grandes
grupos económicos.
Proyectado al futuro de mediano plazo es posible inferir
del neoliberalismo periférico, encarnado por el gobierno de
Macri, la inviabilidad del actual sector de CyT y, por lo tanto,
el inicio de nuevos ciclos de fuga de cerebros, achicamiento de
las capacidades para producir ciencia básica y ciencias socia-
les, desaprendizaje en áreas tecnológicas estratégicas y des-
industrialización. La resistencia política que pueda oponer la
comunidad científico-tecnológica será un factor decisivo para
que estas metas no puedan desplegarse o, por lo menos, hagan
el menor daño posible.
EDUCAR PARA EL MERCADO | 241
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248 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 249

LOS AUTORES

Sandra Carli
Doctora en Educación por la Universidad de Buenos Aires.
Investigadora Principal del CONICET con sede en el Ins-
tituto de Investigaciones Gino Germani y profesora titular
regular de la Facultad de Ciencias Sociales. Dirige y desarro-
lla investigaciones sobre la universidad pública en la Argen-
tina. Coordina el Programa de Estudios sobre la Universi-
dad Pública (PESUP). Publicó recientemente los libros La
memoria de la infancia. Estudios sobre historia, cultura y
sociedad (Paidós, 2011; Premio Nacional 2012 en el rubro
Ensayo pedagógico), El estudiante universitario. Hacia una
historia del presente de la educación pública (Siglo XXI,
2012) y la dirección y compilación de Universidad pública
y experiencia estudiantil. Historia, política y vida cotidiana
(Miño y Dávila, 2014)

Daniel Filmus
Se desempeña desde 2015 como parlamentario del Mercosur.
Fue secretario de Asuntos Relativos a las Islas Malvinas, de
la Cancillería (2013-2015), senador nacional (2007-2013),

EDUCAR PARA EL MERCADO | 251

ministro de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación
(2003-2007), secretario de Educación del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires (2000-2003) y director de Flacso
(1992-2000). Es licenciado en Sociología (UBA), con espe-
cialización en Educación para Adultos (Crefal, México) y
máster en Educación de Universidad Federal Fluminense,
Brasil. Profesor titular regular de la UBA e investigador del
Conicet en Citra-UMET. Entre sus libros pueden destacarse
Presidentes – Voces de América Latina (Aguilar, 2010), Edu-
car para una sociedad más justa (Aguilar, 2012) y Pensar el
kirchnerismo (compilador, Siglo XXI, 2016).
Diego Hurtado
Doctor en Física por la UBA. Es director del Centro de Estu-
dios de Historia de la Ciencia y la Técnica y profesor titular
en UNSAM, donde también fue secretario de investigación y
secretario de transferencia de tecnología entre 2006 y 2014.
También es profesor en posgrados de la UNC y la UNRN. Es
miembro del directorio de la Agencia Nacional de Promoción
de Científica y Tecnológica en el MINCyT. En 2015 fue presi-
dente de la Autoridad Regulatoria Nuclear. Es autor de más
de ochenta artículos en revistas especializadas nacionales e
internacionales y de los libros La ciencia argentina. Un pro-
yecto inconcluso (1930-2000) [Edhasa, 2010] y El sueño de la
Argentina atómica. Política, tecnología nuclear y desarrollo
nacional (1945-2006) [Edhasa, 2014].
Alberto Kornblihtt
Biólogo molecular, licenciado en Ciencias Biológicas y doctor
en Ciencias Químicas. Profesor Titular Plenario, Facultad de
Ciencias Exactas y Naturales de la UBA, Investigador Supe-
rior del CONICET y director del Instituto de Fisiología, Bio-
logía Molecular y Neurociencias (IFIBYNE-UBA-CONICET).
252 | DANIEL FILMUS
Es miembro de las Academias Nacionales de Ciencias y de
Ciencias Exactas, Físicas y Naturales de Argentina. También
es miembro de la National Academy of Sciences de EE. UU.,
de la American Association for the Advancement of Science,
de la Academia de Ciencias Latinoamericana y de la European
Molecular Biology Organization (EMBO).
Graciela Morgade
Doctora en Educación (Universidad de Buenos Aires), Master
en Ciencias Sociales y Educación (FLACSO), licenciada en Cien-
cias de la Educación (Facultad de Filosofía y Letras, UBA). Pro-
fesora Adjunta Regular de “Investigación y Estadística Educa-
cional II” y profesora del Seminario “Abordajes socioeducativos
de la problemática de género y sexualidades”, Departamento de
Ciencias de la Educación, FFyL-UBA. Docente, investigadora,
formadora de docentes y militante en el campo de la educación
sexual integral con enfoque de géneros. Decana de la Facultad
de Filosofía y Letras, UBA, 2014-2018.
Marta Novick
Socióloga, especializada en temas laborales. Directora organi-
zadora del Citra-UMET, Conicet. Subsecretaria de Programa-
ción Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social entre 2003 y 2015. Docente regu-
lar de la Universidad de Buenos Aires (UBA), Universidad
Nacional de General Sarmiento (UNGS) y otras universidades
públicas. Especialista en temas de relaciones laborales, inno-
vación y empleo.
Víctor Santa María
Se desempeña como diputado del Parlasur desde diciembre
de 2015. Político, sindicalista y dirigente deportivo argentino,
EDUCAR PARA EL MERCADO | 253
en la actualidad es secretario general del Sindicato Único de ÍNDICE
Trabajadores de Edificios de Renta y Horizontal (SUTERH) y
presidente del Partido Justicialista porteño, entre otras res-
ponsabilidades. Por otro lado, es editor general del Grupo
Octubre, que gestiona a las revistas Caras y Caretas y El Pla-
neta Urbano, Diario Z, y las radios AM 750 y FM Malena.

Nicolás Trotta
Abogado, Doctorando en Educación y profesor universitario.
Rector, desde 2014, de la Universidad Metropolitana para
la Educación y el Trabajo (UMET) y director general de la
Editorial Octubre. Fue director titular de YPF (2015-2016),
asesor del Bloque Nuevo Encuentro en la Cámara de Dipu- Presentación de la colección
tados bonaerense (2011-2015), subsecretario de Tecnologías Nicolás Trotta
de Gestión (2008-2009) y director de la Escuela Nacional de
Prólogo
Gobierno (2004-2007), ambos de la Jefatura de Gabinete de Daniel Filmus
Ministros. Secretario Administrativo del Bloque Justicialista
(2003) y director general de la Comisión de Desarrollo Econó- La restauración de las políticas neoliberales en la educación Argentina
mico (2000-2002), ambos de la Legislatura porteña. Daniel Filmus

PISA leaks o la supuesta neutralidad de la evaluación en las políticas

Ernesto F. Villanueva
Sociólogo (Facultad de Filosofía y Letras, UBA), dedicado a la
sociología política y experto en educación superior. Estuvo a
cargo del rectorado de la Universidad de Buenos Aires (1973-
1974), fue director del CoNICET, vicerrector de la Universidad
Nacional de Quilmes (UNQ), y presidente de la CONEAU. En
la actualidad, se desempeña como rector de la Universidad
Nacional Arturo Jauretche (UNAJ).
educativas de Cambiemos
Graciela Morgade
Neoliberalismo y educación: management público, conservadu-
rismo y reocupación estatal. El lugar de las universidades públicas
Sandra Carli
La universidad ayer y hoy: perspectivas
Ernesto Villanueva
Políticas para la competitividad o de la reducción de derechos
Marta Novick - Víctor Santa María

Causas y consecuencias de la crisis en CyT en el gobierno de Macri

Diego Hurtado - Alberto Kornblihtt

Los autores

254 | DANIEL FILMUS EDUCAR PARA EL MERCADO | 255