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Salvatore Mastropasqua

Romeo Tigre

Compendio
di Legislazione
universitaria

Con un commento alla nuova legge


sulla Docenza universitaria

ARACNE
Copyright © MMVI
ARACNE editrice S.r.l.

www.aracneeditrice.it
info@aracneeditrice.it

via Raffaele Garofalo, 133 A/B


00173 Roma
(06) 93781065

ISBN 88–548–0380–4

I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica,


di riproduzione e di adattamento anche parziale,
con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi.

Non sono assolutamente consentite le fotocopie


senza il permesso scritto dell’Editore.

I edizione: gennaio 2006


Alla memoria di Francesco Paolo Mastropasqua
che all’Università, al mondo della scuola
e al Consiglio di Stato
diede un contributo non trascurabile
per dottrina, dedizione e senso di umanità
Indice

Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Capitolo primo: Le università e l’autonomia universitaria


1. Precedenti storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2. L’istruzione superiore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
3. Natura giuridica delle università . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.1. Il problema della rappresentanza
in giudizio delle università statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
4. Le istituzioni di alta cultura;analisi del dettato costituzionale . . . . . . . . . . 19
4.1.Gli statuti delle università . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5. Le università statali come soggetti autonomi
della pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
6. La capacità di diritto privato delle università statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
7. Università statali e università non statali;
il caso delle università telematiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
8. Istituti di istruzione superiore statali e non statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
9. Gli istituti stranieri di istruzione superiore operanti in Italia . . . . . . . . . . . 33
10. La situazione attuale: panoramica
sulle università italiane e sui corsi di studio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Capitolo secondo: Organi dell’Università


1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2. Organi operanti a livello nazionale: il Consiglio nazionale universitario . . . . . 40
2.1. La conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI) . . . . . . . . . . 42
2.2. Il Consiglio nazionale per l’alta formazione
artistica e musicale (CNAM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.3. Il Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU) . . . . . . . . . . 43
2.4. Il Comitato nazionale per la valutazione
del sistema universitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3. Il rettore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.1. Requisiti di eleggibilità
e cause di ineleggibilità alla carica di rettore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
3.2. Il pro–rettore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
4. Il Senato accademico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
5. Il Consiglio di amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
6. Un organismo esautorato: il Corpo accademico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
7. I Consigli di facoltà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
8. I Consigli di dipartimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
9. Regole generali di funzionamento
degli organi collegiali dell’università . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

7
Capitolo terzo: La riforma degli ordinamenti didattici
1. I precedenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1.1. Definizioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
2. Le scuole di specializzazione per le professioni legali . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3. I corsi ad accesso programmato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4. L’iscrizione degli studenti stranieri alle università italiane . . . . . . . . . . . . . 69
5. L’attuazione dell’autonomia universitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
6. I crediti didattici nel sistema universitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
7. Considerazioni conclusive: la sperimentazione, l’incentivazione
e la competitività tra le diverse sedi universitarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Capitolo quarto: Il personale docente


1. Considerazioni preliminari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2. Le funzioni e lo stato giuridico del personale docente . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3. Diritti e doveri dei docenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
4. I ricercatori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
5. Cessazione dal servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
6. Professori a contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
7. Professori di chiara fama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
8. Dottorati di ricerca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
9. Collaboratori ed esperti linguistici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Capitolo quinto: Il personale non docente


1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2. Impiego pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
3. Fonti del pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
4. Disciplina del rapporto di pubblico impiego “ privatizzato” . . . . . . . . . . . . 91
5. La contrattazione collettiva nel comparto università . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
6. Diritti e doveri del dipendente universitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
7. Il dirigente universitario ed il direttore ammnistrativo: cenni . . . . . . . . . . . 95
8. Rapporti di lavoro speciali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Capitolo sesto: La riforma della docenza universitaria


1. I precedenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
2. Riforma della docenza universitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3. I meccanismi di reclutamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
4. Il carico didattico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5. Nuovi spazi per la collaborazione tra le università e le imprese . . . . . . . . . 102
6. Il nuovo organigramma del personale docente universitario . . . . . . . . . . . . 103

8
INTRODUZIONE

Quello dell’istruzione può essere definito come un settore in cui pe-


rennemente si manifestano ad ogni livello, da quello primario a quello
universitario, istanze riformistiche. In nessun altro settore come in
quello qui considerato la continua e incessante evoluzione della società
civile richiederebbe un pressoché simultaneo adattamento ad essa delle
strutture preposte al servizio scolastico, anche perché sul mondo della
scuola si vengono a scaricare le tensioni e i problemi della società di
oggi, da quello della crisi dei valori familiari a quello del calo demo-
grafico, da quello dell’immigrazione a quello della disoccupazione
giovanile ed altri ancora.
In questo campo gli interventi e le innovazioni legislative, seppur
tardive, non possono non tener conto dei mutamenti, anche profondi,
intervenuti all’interno della società civile, oggi a giusto titolo definita
società della conoscenza (Knowledge Society), primo fra tutti quello
consistente nel superamento della tradizionale separazione tra la scuo-
la, come mondo chiuso di insegnanti e studenti, e la comunità circo-
stante, composta da persone, strutture e formazioni sociali intermedie,
prima ritenute estranee alla scuola, anche se ad essa in qualche modo
collegate, e ciò anche in nome del principio di una maggiore partecipa-
zione democratica di tutti i cittadini alla vita delle istituzioni.
Problemi più specifici sono quelli dell’impiego ottimale delle risorse
e del personale insegnante e del suo aggiornamento sia sul piano cultura-
le che su quello professionale; quello, periodicamente ricorrente, della
sistemazione del personale “precario”; quello dell’adeguamento delle
strutture, dei servizi, delle attrezzature didattiche e dell’offerta formati-
va; quello della convivenza e dell’integrazione — in un contesto norma-
tivo sufficientemente chiaro — tra strutture pubbliche e private, nel ri-
spetto del principio costituzionale del pluralismo scolastico.
Nell’ambito del diritto e della legislazione scolastica1 è possibile
enucleare un complesso omogeneo di norme e di istituti giuridici che

1
Si definisce “legislazione scolastica” il complesso della normativa (di grado co-
stituzionale, primario e secondario; statale e regionale) relativa all’ordinamento sco-
lastico italiano. Come si sa, la presenza di istituti giuridici e di schemi organizzatori e

9
10 Introduzione

va sotto il nome di diritto e legislazione universitaria, intesi come


quella parte del diritto scolastico (a sua volta parte del diritto pubblico)
che studia i principi fondamentali dell’ordinamento universitario e la
normativa relativa alle istituzioni accademiche, nonché ai rapporti tra
queste e le altre componenti (enti e privati, singoli o associati, e/o for-
mazioni intermedie) della società civile, nel quadro della formazione
completa della persona umana.
Il presente compendio viene pubblicato in un momento di trasfor-
mazione del nostro sistema universitario, il quale affonda le proprie ra-
dici nel Testo Unico del 1933, rimasto per molti aspetti inalterato, an-
che se non più compatibile con il nuovo assetto autonomistico delle u-
niversità italiane. D’altra parte, i vari “passaggi” successivi (dal decre-
to–legge n. 580 del 1973 al D.P.R. n. 382 del 1980; dalla legge n. 168
del 1989 alla legge n. 341 del 1990, solo per citarne alcuni) ne hanno
profondamente modificato, se non stravolto, la fisionomia.
Pertanto, nell’attesa di un nuovo testo unico che — benché promes-
so — tarda a venire alla luce, gli autori si sono proposti di offrire agli
operatori, agli studiosi e agli studenti un testo che rispecchiasse lo stato
attuale dell’evoluzione della legislazione universitaria, anche se non
mancano spunti critici che potranno costituire occasione di riflessione
per il futuro legislatore.

procedimentali propri della legislazione scolastica ha indotto una parte della dottrina,
specie a partire dalla entrata in vigore della Costituzione repubblicana, a dedicarsi
con sempre maggiore attenzione agli aspetti peculiari della legislazione scolastica,
per tentarne una ricostruzione sistematica: cfr., per tutti, R. LUCIFREDI, Criteri e
direttive per lo studio del diritto scolastico, in “Atti del Convegno internazionale di
diritto scolastico”, Milano, 1972; S. DE SIMONE, Sull’autonomia scientifica del di-
ritto scolastico, in “Riv. Giur. Scuola”, 1983, p. 3 ss.
Capitolo primo

LE UNIVERSITÀ E L’AUTONOMIA UNIVERSITARIA

1. Precedenti storici

Le università sono istituzioni di antica origine. Le più antiche —


come è noto — risalgono all’età comunale, ed è difficile fissarne con
precisione la data di nascita: basti pensare che l’Università di Bologna,
probabilmente la più antica, ha celebrato qualche anno fa il suo nove-
centesimo anniversario, mentre i documenti più antichi, che fanno rife-
rimento all’Università di Parigi, risalgono ai primi anni del XIII seco-
lo, anche se a quell’epoca essa già comprendeva le quattro facoltà di
Arti, Teologia, Giurisprudenza e Medicina. Tuttavia, se a Parigi nel-
l’organizzazione dello Studium si affermò ben presto il predominio
della categoria — ovvero della corporazione — dei professori, non co-
sì fu a Bologna, dove si affermò il modello della universitas schola-
rium, che comprendeva due distinte organizzazioni, l’Universitas scho-
larium citramontanorum (italiani) e l’Universitas scholarium ultra-
montanorum (stranieri), ciascuna retta da un proprio “rettore” eletto
dagli scolari. Oltre alle due Università testé citate, vanno anche ricor-
date, per prestigio e tradizioni, quelle di Oxford, Padova, Cambridge,
Heidelberg, Montpellier, Salamanca1.
1
In considerazione del fatto che di ogni Università è stata tracciata la storia e
l’evoluzione in pregevoli ed accurati studi, è praticamente impossibile citarli tutti. In
generale, cfr. E. COPPI, Le Università italiane nel Medioevo, Firenze, 1880; S.
D’IRSAY, Histoire des Universités françaises et étrangères des origines à nos jours,
Paris, 1935; H. RASHDALL, The Universities in Europe in the Middle Age, London,
1936. È interessante notare come già nel XIII secolo vi fosse a Vercelli uno Studium
generale, fondato ad opera del Comune ed attivo fino al secolo successivo.

11
12 Capitolo primo

Il termine universitas, riferito alle istituzioni qui considerate, aveva


per sinonimo la locuzione studium generale, ossia scuola aperta a tutti
e competente a conferire nelle arti, nella filosofia e nelle discipline u-
manistiche e scientifiche che vennero via via ad affermarsi, i titoli o
gradi riconosciuti sia dalla Chiesa che dalle autorità civili.
Sin dai tempi antichi, le università erano persone morali, apparte-
nenti alla categoria delle universitates personarum, o corporazioni, e
dotate di propri statuti e di un proprio patrimonio. Se fino al XVII se-
colo la maggior parte di esse erano sottoposte all’autorità della Chiesa,
a partire da quell’epoca ebbe inizio un graduale processo di laicizza-
zione (o di secolarizzazione), a seguito del quale l’autorità del Papato
venne soppiantata da quella dei sovrani e, poi, dei parlamenti. Sta di
fatto che nelle università, sin dai primordi e fino ai giorni nostri senza
una reale soluzione di continuità, si è sempre concentrata l’élite del sa-
pere e si è trasfuso il progresso del pensiero scientifico, che abbraccia
un numero vieppiù vasto di discipline, i cui principi vengono attinti da
un precedente sapere, secondo un processo di incessante e rigorosa ve-
rifica delle conoscenze acquisite.
Nel nostro Paese, all’epoca dell’unificazione, le università vennero
incorporate nella organizzazione statale dell’istruzione ad opera della
Legge Casati 13 novembre 1859, n. 3725, e — come si vedrà meglio in
seguito — solo successivamente dotate di personalità giuridica propria,
come poi ribadito dall’art. 1 del T.U. 31 agosto 1933, n. 1592.
Infatti, fino al 1923, anno della così detta “Riforma Gentile”, le U-
niversità si configuravano quali meri organi di amministrazione diretta
e periferica dello Stato, prive di autonomia e di personalità giuridica,
tant’è che lo stesso rettore veniva nominato dal Ministro della pubblica
istruzione, attualmente Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della
Ricerca2.

2
L’atto di nascita del Ministero della pubblica istruzione si fa risalire all’epoca
preunitaria, e precisamente al R.D. 4 ottobre 1848 (c.d. Legge Boncompagni), coevo
dello Statuto Albertino. Le successive e più significative tappe della evoluzione della
legislazione sul Ministero della p.i. sono rappresentate dalla già citata Legge Casati del
1859 e dal R.D. 6 dicembre 1866, n. 3382, poi dai RR.DD. 16 luglio 1923, n. 1733 e 5
novembre 1937, n. 2031. Nel tempo, esso ha subito mutamenti nella sua organizzazio-
ne centrale e periferica (da rammentare, in proposito, lo scorporo dell’amministrazione
dei beni culturali e delle relative soprintendenze, a seguito della creazione di un apposi-
Le università e l’autonomia universitaria 13

Ora, se si considera il complesso delle università italiane in un con-


testo storico a partire dagli inizi del Novecento, si possono distinguere
tre periodi, cui corrispondono tre diversi modi di concepire il modello
organizzativo ed il ruolo stesso dell’università: il primo, che arriva fino
agli anni Sessanta, improntato ad un modello “accademico” tradizionale
con una forte caratterizzazione culturale e contraddistinto da una accen-
tuata selettività, nei confronti sia dei docenti (la casta dei baroni) che dei
discenti (pochi, ma buoni), in linea col carattere decisamente elitario del-
le istituzioni accademiche dell’epoca; il secondo, che potremmo definire
burocratico–amministrativo, impegnato a recepire — sotto la guida delle
direttive ministeriali e sotto la spinta delle istanze dei “precari”, tradotte
in provvedimenti legislativi per lo più frammentari e disorganici — la
trasformazione dell’università in “università di massa”; il terzo, a partire
dagli anni Novanta, in cui si afferma compiutamente il processo auto-
nomistico e prende forma un modello “aziendale”, con l’idea di trasfor-
mare il sistema universitario in un sistema aperto e capace di affrontare
le relative dinamiche competitive. Allo stato attuale, tuttavia, il modello
“economico–aziendale” stenta ad affermarsi per mancanza di flessibilità,
per il verticismo delle strutture e per il permanere di logiche spartitorie,
campanilistiche e burocratiche (basti pensare che nelle nostre università
ci sono tuttora insegnamenti con zero studenti), nonché per il fatto che
l’università continua ad ignorare i segnali provenienti da un mercato del
lavoro in continua evoluzione in ordine alla domanda di istruzione supe-
riore, laddove la logica economico–aziendale imporrebbe di adeguare
sollecitamente l’offerta formativa alla domanda di istruzione.

2. L’istruzione superiore

Secondo l’art. 47 della Legge Casati “l’istruzione superiore ha per


fine di indirizzare la gioventù già fornita delle necessarie cognizioni

to Ministero; il trasferimento alle Regioni delle competenze in materia di diritto allo


studio, musei e biblioteche; e, più recentemente, un ampio decentramento funzionale a
livello regionale e provinciale) e anche nella denominazione (educazione nazionale nel
1929, di nuovo pubblica istruzione nel 1944, poi, più di recente, istruzione, università e
ricerca, dopo il riaccorpamento dell’università e della ricerca all’istruzione).
14 Capitolo primo

generali, nelle carriere sì pubbliche che private in cui si richiede la


preparazione di accurati studi speciali, e di mantenere ed accrescere
nelle diverse parti dello Stato la cultura scientifica e letteraria”3:
definizione che al giorno d’oggi può apparire riduttiva e superata (spe-
cie là dove si parla di “gioventù”), ma che ha comunque il pregio di te-
nere distinte le due fondamentali finalità dell’istruzione superiore, che
sono quella di preparare i giovani (ed anche i meno giovani) alle car-
riere per le quali si richiede una specifica preparazione e quella di av-
viare gli studenti più dotati alla ricerca scientifica propriamente detta.
Sotto tale profilo, le università e gli altri istituti di istruzione superiore
sono sempre (ed inscindibilmente) centri di insegnamento e di ricerca,
ovvero — per dirla col Pototschnig — compito dell’università è quello
di “insegnare ricercando”.
Dunque, compito fondamentale dell’università è quello di dare im-
pulso allo sviluppo economico e sociale dell’intera Nazione, attraverso
la ricerca scientifica, la creazione dei quadri dirigenti e la formazione
di insegnanti per l’intero apparato scolastico, che a sua volta deve pre-
parare gli studenti dei livelli inferiori in vista del loro inserimento nel
mondo del lavoro: pertanto, sotto quest’ultimo profilo, l’università non
è soltanto il luogo dove si “insegna ricercando”, ma anche quello dove
si “insegna ad insegnare”, specie ove si tenga conto del fatto che, a se-
guito della recente riforma della scuola, tutti gli insegnanti di ogni or-
dine e grado dovranno essere muniti di laurea.
All’istruzione superiore provvedono le università, unitamente ad
altri istituti, detti — appunto — “istituti di istruzione superiore”: la dif-
ferenza tra le prime e i secondi risiede nella circostanza che mentre le
università — per definizione — abbracciano la totalità degli studi (uni-
versitates studiorum), gli istituti di istruzione superiore riguardano
generalmente una determinata branca del sapere4.
Tuttavia, a differenza delle università, la cui tipologia si presenta
fondamentalmente omogenea, gli istituti di istruzione superiore non
possono ricondursi ad un modello unitario, dal momento che essi pre-

3
Viceversa, nella Riforma del 1923 si indicò, come fine primario dell’istruzione
superiore, quello di “promuovere il progresso della scienza”, oltre a quello di “fornire
la cultura scientifica necessaria per l’esercizio degli uffici e delle professioni”.
4
Così N. DANIELE, Istituzioni di diritto scolastico, Milano, 1976, p. 119.
Le università e l’autonomia universitaria 15

sentano caratteristiche e struttura differenziate tra di loro, con un unico


tratto comune, che è quello di essere equiparati, a tutti gli effetti, alle
istituzioni di rango universitario: la stessa denominazione può variare a
seconda dei casi (es.: politecnico; scuola normale; istituto universita-
rio), senza che ciò incida sulla loro natura giuridica e sulla loro collo-
cazione all’interno del segmento dell’istruzione superiore5; inoltre, per
essere considerati tali, è essenziale che in essi si svolga attività di inse-
gnamento di livello universitario (o post–secondario superiore).
Nell’ambito della istruzione superiore si annoverano oggi, oltre —
ovviamente — alle università e ai sopra citati istituti universitari:
a) gli istituti superiori di educazione fisica (ISEF), abilitati a rila-
sciare titoli equipollenti a quelli rilasciati dalle facoltà di scien-
ze motorie (L. 18 giugno 2002, n. 136);
b) le accademie, gli istituti artistici e musicali, i Conservatori di
musica (D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132);
c) le scuole per interpreti e traduttori, abilitate a rilasciare titoli
equipollenti a quelli rilasciati dalle università (D.M. 10 gennaio
2003, n.38).

3. Natura giuridica delle università

Il problema della natura giuridica delle Università è stato per lungo


tempo assai dibattuto6.

5
Cfr. DANIELE, Op. e loc. ult. citt.
6
Cfr. SANDULLI, L’autonomia delle Università statali, in “Scritti in memoria di
Cosattini”, Trieste, 1948, p. 61 ss.; SICA, Autonomia regionale e autonomia universi-
taria, in “Rass. Dir. Pubbl.”, 1950, II, p. 177; SEPE, Note sulla natura giuridica delle
Università statali, in “Riv. Amm.”, 1960, p.236; CARBONARO, Considerazioni sulla
natura giuridica delle Università statali, Firenze, 1961, p. 220; RAGGHIANTI,
L’autonomia costituzionale delle università, in AA.VV., Democrazia e autonomia del-
la scuola, Torino, 1961, p. 36; CONTE e POTENZA, Profili giuridici dell’autonomia
nella scuola, in “Riv. Giur. Scuola”, 1965, p. 4 ss.; CRISAFULLI, Autonomia e libertà
nella scuola, ibidem, p. 23 ss.; GALATERIA, Gli aspetti dell’autonomia con partico-
lare riguardo all’autonomia universitaria, in “Funz. Amm.”, 1966, p. 435 ss.; VIL-
LONE, Autonomia delle università statali e potestà legislativa regionale, in “Rass. Dir.
Pubbl.”, 1967, p. 742; POTOTSCHNIG, L’università come società, in “Riv. Giur.
Scuola”, 1976, p. 270 ss.; ID., L’autonomia universitaria: strutture di governo e di au-
16 Capitolo primo

Come si è detto, la Legge Casati “statizzò” le università e le collo-


cò, quali meri organi dell’amministrazione della pubblica istruzione,
nell’alveo di quest’ultima; e tale stato di cose si protrasse sino al 1923,
anno della Riforma Gentile, allorché le università vennero dotate di
personalità giuridica propria: a partire da quell’epoca, si apre un dibat-
tito dottrinale, teso a conciliare la posizione di autonomia derivante dal
riconoscimento della personalità giuridica con la perdurante natura di
organi dello Stato. Da qui l’individuazione di un tertium genus, a metà
strada tra le persone giuridiche e gli organi, definito “organo con per-
sonalità giuridica”, ovvero “persona giuridica–organo” (o ente–orga-
no): soluzione suggestiva sul piano dogmatico, da taluno definita come
un caso di “metamorfismo giuridico”, ma non priva di inconvenienti
sul piano pratico, non essendo sempre agevole distinguere, ad esempio,
i casi in cui il rettore agisce quale organo dello Stato da quelli in cui
agisce in qualità di organo dell’università.
Neppure a seguito del riconoscimento dell’autonomia universitaria
ad opera dell’art. 6 della legge 9 maggio 1989, n. 168 (attuativo del
principio costituzionale di cui all’ultimo comma dell’art. 33 Cost., in
base al quale “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie,
hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle
leggi dello Stato”) il problema può dirsi superato: infatti, se da taluno
si è opinato che tale riconoscimento avrebbe fatto venir meno la natura
“ibrida” delle università e restituito ad esse la piena autonomia in
quanto persone giuridiche pubbliche distinte dallo Stato, per il Consi-

togoverno, in “Giur. Cost.”, 1988, p. 2305; BARETTONI ARLERI, Università e auto-


nomia, in “Riv. Giur. Scuola”, 1978, p. 632 ss.; BERNARDINI, Comitati tecnici e au-
tonomia universitaria, in “Scritti per Mortati”, III, p. 31 ss.; AA.VV., Autonomia uni-
versitaria: studi sul caso italiano, a cura di M. GALLO, Roma, 1978; CORREALE,
L’autonomia universitaria, Napoli, 1979; MAZZIOTTI DI CELSO, L’autonomia uni-
versitaria nella Costituzione, in “Dir. e soc.”, 1980, p. 229; GRASSO, Libertà d’in-
segnamento, autonomia universitaria, programmazione della ricerca scientifica, ibi-
dem, 1979, p. 161 ss.; MODUGNO, Riserva di legge e autonomia universitaria, ibi-
dem, 1978, p. 758; MASTROPASQUA, Cultura e scuola nel sistema costituzionale
italiano, Milano, 1980, p. 159 ss.; D’ATENA, Profili costituzionali dell’autonomia u-
niversitaria, in Lezioni tematiche di diritto costituzionale, Roma, 1996, p. 121 ss.;
SACCOMANNO, L’autonomia universitaria fra principi costituzionali e riforme in
itinere, in “Politica del diritto”, 1991, p. 137 ss.; PALADIN, Stato e prospettive della
autonomia universitaria, in “Quaderni cost.”, 1988, p. 161 ss.
Le università e l’autonomia universitaria 17

glio di Stato esse restano pur sempre “persone giuridiche–organi”, in


quanto, a seconda dei casi, esse agiscono talvolta come organi dell’ap-
parato amministrativo della pubblica istruzione e talaltra come auto-
nomi centri di imputazione giuridica7. In proposito, il Consiglio di Sta-
to ha precisato che, sia in tema di concorsi per il conferimento di posti
di professore universitario o di ricercatore, sia nelle controversie in
materia di pubblico impiego del personale amministrativo e tecnico
delle università, controparte è l’amministrazione della pubblica istru-
zione, alla quale è imputabile l’attività posta in essere e di cui il rettore
sarebbe l’organo periferico che ha emanato i relativi provvedimenti8;
mentre, in caso di procedure di evidenza pubblica per l’affidamento di
lavori o di servizi inerenti l’università, i relativi provvedimenti del ret-
tore sarebbero riconducibili direttamente ed esclusivamente all’uni-
versità, in quanto in tal caso la cura concreta dell’interesse pubblico è
affidata in modo pieno ed esclusivo all’università stessa (Sez. VI, n.
958 del 16 febbraio 2002,ibidem, 2002, I, 371).
Come si è visto, l’ultimo comma dell’art. 33 Cost. riconosce alle uni-
versità il diritto di “darsi ordinamenti autonomi”: tralasciando l’annoso
dibattito sul concetto, l’estensione, i contenuti e le varie specie di auto-
nomia, e salvo quanto verrà precisato ulteriormente al riguardo, nel no-
stro caso può affermarsi che il diritto di darsi ordinamenti autonomi non
è altro che quello di stabilire autonomamente le regole che disciplinano il
funzionamento dell’istituzione, nel rispetto dei principi fondamentali
dell’ordinamento giuridico dello Stato. Va comunque precisato che
l’autonomia di cui si parla nel citato art. 33 Cost. è un concetto ben più
ampio e radicale della “autonomia amministrativa, didattica e disciplina-
re” già riconosciuta alle università e agli istituti di istruzione superiore
dall’art. 1 del T.U. delle leggi sulla istruzione superiore del 1933.

3.1. Il problema della rappresentanza in giudizio delle università statali

Strettamente connesso con quello della natura giuridica delle uni-


versità è il tema del patrocinio degli Atenei pubblici, e più precisamen-
te della individuazione dei soggetti cui conferire lo jus postulandi e la

7
Cfr. Sez. VI, n. 7797 del 29 novembre 2004, in Rass. Cons. Stato, 2004, I, 2497.
8
Cfr. Sez. VI, n. 908 del 22 novembre 1993, ibidem, 1993, I, 1513.
18 Capitolo primo

rappresentanza in giudizio delle università statali. Difatti, sino all’en-


trata in vigore della normativa di attuazione dell’autonomia universita-
ria (L. n. 168 del 1989) dottrina e giurisprudenza erano orientate nel
senso di ritenere valido anche per le università il principio del patroci-
nio obbligatorio ed esclusivo dell’Avvocatura dello Stato9.
Successivamente, le posizioni si sono nettamente diversificate: in-
fatti, da un lato vi è chi ritiene che l’autonomia universitaria ricono-
sciuta dalla citata legge n. 168/89 abbia fatto venir meno il patrocino
obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato di cui all’art. 56 del T.U. n.
1592/3310; dall’altro si afferma che le università statali rientrano nel
novero degli enti pubblici non economici che fruiscono del patrocinio
legale dell’Avvocatura dello Stato, con conseguente domiciliazione le-
gale presso quest’ultima e che tale regola trova applicazione anche do-
po la riforma degli atenei in senso autonomistico di cui alla citata legge
n. 168 del 198911. La stessa giurisprudenza ha anche affermato che,
soltanto in caso di conflitto con lo Stato o con le Regioni, la rappresen-
tanza e difesa in giudizio delle università possa essere assunta da un
difensore del libero foro.
Quest’ultima decisione del Consiglio di Stato si discosta dalla teo-
ria, accolta in precedenza, della “imputazione soggettiva della fattispe-
cie”, in base alla quale occorre distinguere i casi in cui l’università sia
chiamata in giudizio in qualità di organo decentrato dell’ammini-
strazione della pubblica istruzione da quelli in cui l’università agisca
per la cura di un interesse pubblico affidato in modo pieno ed esclusivo
all’istituzione universitaria; da cui conseguirebbe, nella prima fattispe-

9
Sul punto cfr LINDA, Avvocatura dello Stato, in AA.VV., Dizionario di diritto
pubblico (a cura di Mastropasqua e Tamassia), Milano, 2004, p. 31; DI GERONIMO,
Natura giuridica, rappresentanza e difesa in giudizio delle università degli studi
nell’attuale ordinamento, in “Riv. Amm.”, 1992, p. 415 ss.
10
Cfr. CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, n. 274 dell’11 marzo 1998, in Rass.
Cons. Stato, 1998, I, 431; ID., Sez. VI, n. 958 del 16 febbraio 2002, ibidem, 2002,I,
371; in dottrina v. FULCO, Considerazioni sulla rappresentanza e difesa in giudizio
delle università degli studi, in I TT.AA.RR., 1990, II, 141; SMIROLDO, Il patrocinio
e la domiciliazione degli atenei pubblici nella giurisprudenza del Consiglio di Stato,
in Rass.Cons.Stato, 2005, II, 664.
11
Cfr. CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, n. 5810 del 7 settembre 2004, ibidem,
2004, I, 1817; Cass. Civ., Sez. lav., 18 agosto 1997, n. 7649, ibidem, 1997, II, 2061.
Le università e l’autonomia universitaria 19

cie, l’obbligo di notificare l’atto introduttivo del giudizio presso l’Av-


vocatura erariale e nella seconda presso la sede dell’università.
La dottrina si è soffermata sul recente orientamento giurisprudenziale
che considera tuttora in vigore l’obbligo per le università statali di avva-
lersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, per contestare tale orien-
tamento: si afferma, infatti, che dopo la riforma in senso autonomistico
delle università, queste ultime non sarebbero più da considerare come
“enti sottoposti a tutela o vigilanza dello Stato” e che, comunque, la scel-
ta del soggetto a cui conferire la rappresentanza in giudizio e lo jus postu-
landi rappresenta un atto che rientra nella sfera dell’autonomia garantita
alle università, giungendo alla conclusione che, venuto meno il regime
del patrocinio obbligatorio da parte della Avvocatura dello Stato, saranno
i singoli statuti a stabilire se l’università intenda avvalersi di tale patroci-
nio ovvero di professionisti del libero foro12. Resta inteso che, ove lo sta-
tuto non abbia stabilito nulla al riguardo, l’università seguiterà ad avva-
lersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

4. Le istituzioni di alta cultura; analisi del dettato costituzionale

Il richiamo alle “istituzioni di alta cultura”, contenuto nel citato art.


33 Cost., pone il problema di cosa debba intendersi con tale espressio-
ne, e più precisamente quali siano le istituzioni che possono conside-
rarsi “di alta cultura”. Dal dettato costituzionale sembrerebbe doversi
desumere che solo le università e le accademie possano considerarsi
tali, poiché l’inciso “università e accademie” è specificativo della pre-
detta espressione: in altri termini, le istituzioni di alta cultura sarebbero
il genus, mentre le università e le accademie sarebbero le species 13.
In realtà, l’espressione “alta cultura” è mutuata dal sistema france-
se, ove si parla tradizionalmente delle università come centri di haute
culture, e non ha una valenza giuridica, in quanto non serve ad indivi-
duare e a circoscrivere una serie di istituzioni o di organismi con de-

12
Cfr. SMIROLDO, Il patrocinio e la domiciliazione degli atenei pubblici, cit., p.
671.
13
Sul punto cfr. il nostro Cultura e scuola nel sistema costituzionale italiano, cit.,
p. 159.
20 Capitolo primo

terminate caratteristiche, se non ricorrendo ad una evidente tautologia;


quindi, essa ha un significato meramente descrittivo.
Tutt’al più, il riferimento all’alta cultura, contenuto nel citato art. 33
Cost., starebbe a significare la particolare caratterizzazione culturale di tali
istituzioni rispetto alle altre istituzioni scolastiche, dal momento che nel
nostro Paese l’alta cultura è concentrata tutta o quasi nelle università.
In questo come in altri casi, si può dire che la norma costituzionale
ha “fotografato l’esistente”, lasciando tuttavia aperta la strada ad una
interpretazione evolutiva che tenga conto dei mutamenti che nel tempo
possano verificarsi.
Tra le istituzioni di alta cultura non può non farsi rientrare il Consi-
glio Nazionale delle Ricerche (CNR), riordinato con la L. 2 marzo
1963, n. 289, e success. modif., che pure non è né una università, né
un’accademia, anche se ha legami stretti col mondo universitario; men-
tre, per quel che riguarda la Scuola Superiore della Pubblica Ammini-
strazione è la legge stessa (art. 1 del D. Leg.vo 30 luglio 1999, n. 287)
che la definisce istituzione di alta cultura14.Tra le istituzioni di alta cul-
tura, per espressa disposizione di legge (art. 2 L. 21 dicembre 1999, n.
508), rientrano anche le Accademie di belle arti, l’Accademia naziona-
le di arte drammatica, gli Istituti superiori per le industrie artistiche (I-
SIA) nonché i Conservatori di musica, l’Accademia nazionale di danza
e gli Istituti musicali pareggiati, trasformati, ad opera della stessa leg-
ge, in Istituti superiori di studi musicali e coreutici.
Un caso a parte è costituito dall’Istituto nazionale di fisica nucleare
(INFN), dagli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano e dagli
enti e istituzioni pubbliche nazionali di ricerca a carattere non strumen-
tale, che verranno individuati con apposito decreto del Presidente della
Repubblica, i quali, a norma dell’art. 8 della L. n. 168/89, “hanno au-
tonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile ai sensi del-
l’art. 33 Cost. e si danno ordinamenti autonomi, nel rispetto delle loro
finalità istituzionali, con propri regolamenti”: in questo caso, il riferi-
mento, operato dal legislatore, all’art. 33 Cost. appare improprio, poi-
ché tali enti nulla hanno a che vedere con l’istruzione, mentre sarebbe
stato più appropriato il riferimento all’art. 9 Cost. in base al quale è

14
Non per questo, tuttavia, si può giungere alla conclusione che l’attribuzione di
tale qualifica debba avvenire esclusivamente ad opera della legge.