Tema 4. Las competencias de la Unión Europea.

Las competencias de la UE se basan en el PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN. Esto es, que tiene las
competencias que le son atribuidas expresamente por los Estados miembros en los Tratados. De ahí el
requisito ineludible, previo a la adhesión a la UE, de la cláusula nacional como fundamento jurídico de dicha
atribución (en el caso de España, el art. 93 CE). Así lo precisa el propio TUE en los arts. 1 (“ las altas partes
contratantes constituyen entre sí una Unión Europea, a la que los Estados miembros atribuyen competencias
para alcanzar sus objetivos comunes”) y 5.1 (“la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el
principio de atribución).
Por lo tanto la UE, como todas las Organizaciones Internacionales, no posee competencias propias u
originarias sino que son derivadas: las competencias que tiene las tiene porque le son atribuidas por los
Estados miembros. Lo mismo sucede, como ya hemos visto, con la subjetividad internacional de las
Organizaciones Internacionales; una subjetividad internacional que – a diferencia de la del Estado, que es
originaria – es derivada y funcional: derivada porque la obtienen como consecuencia de su creación por lo
Estados y funcional porque es una subjetividad a los fines de las funciones que le son asignadas por aquellos
a la Organización Internacional en cuestión en el Tratado constitutivo.

El art. 5.2 TUE añade: “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de
las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que
éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los
Estados miembros”.

Por lo tanto, los Estados miembros renuncian voluntariamente a ejercer las competencias que le atribuyen a
la Organización Internacional (UE) y que ésta ejercerá a partir de la adhesión del Estado miembro
concernido sólo dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados en los tratados. El
fundamento jurídico de la misma lo constituyen los propios Tratados constitutivos y respecto de la UE,
dentro de éstos, los arts. 1 y 5.2 ya citados.
Desde otra perspectiva el art. 5.2 TUE refleja también las cautelas de los Estados miembros. De un lado,
delimitando el terreno competencial de la Unión al precisar que la misma “actúa dentro de los límites de las
competencias que el atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetos que éstos
determinan” (por lo tanto, sólo dentro de tales límites). De otro, haciendo constar expresamente – y por dos
veces – lo que es una obviedad: que “toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde
a los Estados miembros” (art. 4.1 y 5.2 TUE).

➔ COMPETENCIAS IMPLÍCITAS
La afirmación del principio de atribución no implica una interpretación restrictiva de las competencias de la
Unión. Como es sabido, a través de una interpretación teleológica basada en los fines y en los objetivos de la
Unión o en el principio del ha permitido ampliar el alcance de las disposiciones de los Tratados. A través de
este tipo de interpretación el TJUE rechazó la interpretación según la cual las competencias de la Unión – en
su día de la Comunidad – sólo podían ser explícitas (esto es, atribuidas por los Tratados) para afirmar que las
normas establecidas por un tratado internacional o por una ley implican también aquellas otras competencias
sin las cuales esas primeras carecerían de sentido o no permitirían una aplicación razonable y útil:
“La competencia de la Comunidad para actuar en un ámbito determinado resulta no sólo una atribución
mediante disposiciones expresas sino también implícitamente de la economía del sistema del tratado”.

La teoría de los poderes implícitos fue utilizada por el TJUE por primera vez respecto de la competencia de
la entonces Comunidad Económica Europea para celebrar tratados internacionales (entonces no contemplada
en los Tratados) en la Sentencia de 31 de marzo de 1971 recaída en el asunto Comisión c. Consejo (AETR),
en la que manifestó que:
“Cada vez que, para la puesta en práctica de una política común prevista por el Tratado, la
Comunidad ha adoptado disposiciones que establecen, bajo cualquier forma, reglas comunes, los
 Estados miembros dejan de tener derecho individual o colectivamente de contraer con terceros
Estados obligaciones que afectan a estas reglas”.
Este criterio es objeto de desarrollo ulterior en su Dictamen 1/76, de 26 de abril de 1977, en el que afirma
que en aquellos ámbitos en los que la Comunidad es competente en el plano interno, también lo es en el
plano internacional aunque no haya norma expresa que lo afirme:
“Cada vez que el derecho comunitario ha establecido para las instituciones de la Comunidad
competencias en el plano interno para el logro de un objetivo determinado, la Comunidad es
competente para asumir los compromisos internacionales necesarios para la realización de dicho
objetivo, incluso en ausencia de disposición expresa al respecto”.

A pesar del sistema de distribución de competencias que realizan los Tratados el posible carácter implícito de
las competencias de la Unión no ha sido cuestionado por ellos. De ahí la necesidad de tenerlo en cuenta. Así,
el art. 352 TFUE dice:
“1. Cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en
los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos
los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas
por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. Cuando
el Consejo adopte dichas disposiciones con arreglo a un procedimiento legislativo especial, se
pronunciará también por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del
Parlamento Europeo”.

1. Tipos de competencias
Del examen de los Tratados, es posible concluir las siguientes características de las competencias de la UE:
• Expresas. Son competencias expresas, ya que están claramente fijadas en los Tratados constitutivos
y la Unión sólo tiene las que éstos le atribuyen.
• Limitadas. Son competencias limitadas porque la Unión no puede ejercer competencias que no le
han sido atribuidas.
• Específicas. Son competencias específicas para hacer algo concreto y para hacerlo por Instituciones
concretas.
• Bases jurídicas concretas. Son competencias atribuidas en bases jurídicas concretas. Por eso, las
normas adoptadas por las Instituciones hacen siempre referencia al fundamento jurídico sobre la base
del cual se adoptan.
• Funcionales. Son competencias funcionales para la consecución de fines concretos (los
determinados por los Tratados).
• Irreversibles. Son competencias irreversibles, en el sentido de que los Estados miembros ya no
pueden actuar en ellas mientras no se retiren de la Unión.
• Pueden ampliarse. Son competencias que pueden ampliarse por la vía del art. 352 TFUE así como
por la de los poderes implícitos inherentes a toda Organización Internacional. (Veremos más).

Los Tratados constitutivos distinguen distintos tipos de competencias de la UE:

a) Competencias exclusivas.
De conformidad con el art. 2.1 TFUE, en los ámbitos de competencia exclusiva sólo la Unión puede legislar
y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, no cuanto tales,
únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión (art. 2 TFUE).

La competencia exclusiva supone la pérdida inmediata e irreversible por parte de los Estados miembros de
toda prerrogativa de intervención en el ámbito de la competencia atribuida, aunque la Unión Europea no
haya ejercido aún su competencia (caso de las Pesquerías); así pues, no existe una competencia paralela de
los Estados, ni una potestad de sustitución en favor de los mismos. La UE tiene la obligación jurídica de
ejercer con plenitud las competencias exclusivas, si bien en la medida en que esa plena capacidad no se
ejerza por la Unión, los Estados puedan ejercerla. Son una atribución completa, definitiva e irreversible.

El art. 3 TFUE contiene una lista de materias de competencias exclusivas de la Unión:

I. Regulación de la unión aduanera;
II. Normas sobre competencia necesaria para el funcionamiento del mercado interior;
III. Política comercial común;
IV. Política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro;
V. Política de gestión y conservación de recursos pesqueros;
VI. Celebración de acuerdos internacionales cuando sea necesario ejercer una competencia interna
mediante acuerdo internacional.

No puede olvidarse, por otra parte, que la exclusividad es una excepción a la regla general del Tratado: la
competencia compartida. Es decir, que si no hay indicios suficientes en el Tratado o en la jurisprudencia para
concluir la existencia de una competencia exclusiva, se presumirá compartida. Así, pues, una competencia
es exclusiva según la interpretación que se haga de cada atribución de competencia contenida en el tratado.

b) Competencias compartidas
Las competencias compartidas están definidas en el art. 2.2 TFU como aquellas en las que tanto la Unión
como los Estados miembro pueden actuar, si bien estos últimos sólo pueden hacerlo en la medida en que la
Unión no lo haya hecho:
“2. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados
miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar
actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia
en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su
competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya”.

Respecto de ellas, este art. 2.2 TFUE señala que la Unión y los Estados podrán legislar y adoptar actos
jurídicamente vinculantes. También precisa los dos criterios delimitadores de la actuación respecto de las
competencias compartidas. De un lado, que los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en
que la Unión no haya ejercido la suya. Del otro, que los Estados miembros ejercerán de nuevo su
competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya.

Como puede apreciarse, no se trata de una atribución de competencias a la Unión como del hecho de que es
el ejercicio efectivo de las mismas por la Unión el que priva a los Estados miembros de su posibilidad de
actuar (en la medida en que éstos únicamente pueden ejercer su competencia “en la medida en que la Unión
no haya ejercido la suya”). En consecuencia, a medida que legisla la Unión en esos ámbitos compartidos se
reduce el margen de acción de los Estados miembros, quienes sólo pueden legislar dentro del marco trazado
por la legislación de la Unión. Al mismo tiempo, si la Unión hiciera un uso exhaustivo de su competencia en
una materia que le ha sido atribuida a título compartido, los Estados miembros perderían toda competencia
en esa materia salvo disposiciones específicas en sentido contrario.
Por el contrario, si la Unión no agota la competencia que le ha sido atribuida título compartido en un ámbito
concreto los Estados miembros podrían adoptar medidas complementarias siempre que el silencio del
legislador de Unión no pueda ser interpretado en el sentido de que esa es precisamente su voluntad: la de no
someter la materia en cuestión a ninguna reglamentación y que la actuación de los Estados miembros no
entre en conflicto con el ejercicio concreto de la competencia en cuestión por la Unión.

En ese sentido, el Protocolo nº 25 sobre el ejercicio de competencias compartidas entre la Unión y los
Estados miembros precisa que:
“Cuando la Unión haya tomado medidas en un ámbito determinado, el alcance de este ejercicio de
competencia sólo abarcará los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate y, por lo
tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión."

Por último, el platillo de la balanza según el cual los Estados miembros sólo pueden ejercer su competencia
en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya (art. 2.2 TFUE) se equilibra en la frase siguiente del
mismo artículo al disponer que los Estados miembros ejercerán de nuevo competencia en la medida en que la
Unión haya decidido dejar de ejercer la suya.

La atribución de competencias compartidas a la Unión sigue también un criterio material (una lista de
materias), distinguiendo dos grandes grupos: competencias compartidas generales o principales (respecto
de los ámbitos materiales enunciados en el art. 4.2 TFUE) y competencias compartidas especiales (respecto
de los ámbitos materiales enunciados en los apartados 3 y 4 del art. 4 TFUE):

• Competencias compartidas generales o principales (art. 4.2 TFUE):

◦ El mercado interior.
◦ La política social.
◦ La política de cohesión económica, social y territorial.
◦ Agricultura y pesca (salvo la excepción ya vista de competencia exclusiva en lo relativo a la
gestión de los recursos pesqueros).
◦ El medio ambiente.
◦ La protección de los consumidores.
◦ Los transportes.
◦ Las redes transeuropeas.
◦ La energía.
◦ El espacio de libertad, seguridad y justicia.
◦ Los aspectos comunes de seguridad de la política de salud pública.

• Competencias compartidas especiales (arts. 4.3 y 4.4 TFUE):

◦ La investigación y el desarrollo.
◦ La cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria.
Como se puede apreciar, en estos ámbitos materiales el ejercicio de la Competencia por la Unión no puede
tener por efecto impedir a los Estados miembros el ejercicio de la suya, lo que supone una derogación de la
característica principal que tienen las competencias compartidas. Esto es, que si la Unión ejerce la
competencia entonces no pueden ejercerla los Estados miembros (en los términos del art. 2.2 TFUE, "los
Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya").
Por lo tanto, en los ámbitos materiales de los apartados 3 y 4 los Estados miembros no se ven impedidos de
ejercer su competencia por el hecho de que la ejerza también la Unión. Eso sí, la competencia de los Estados
miembros debe ejercerse respetando los principios de cooperación leal y de primacía del Derecho de la
Unión.
Por último, el art. 4.1 TFUE amplía el catálogo de materias de competencia compartida de la Unión al
disponer que ésta dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los Tratados le
atribuyan una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los arts. 3 TFUE
(competencias exclusivas de la Unión) y 6 TFUE (competencias de apoyo, coordinación y complemento). En
efecto, en los términos del art. 4 TFUE:
"1. La Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los
Tratados le atribuyan una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los
artículos 3 y 6.”

Finalmente, respecto de las competencias compartidas es preciso hacer nuevamente referencia al principio de
autoorganización del Estado ya que esta distribución de competencias compartidas entre la Unión y los
Estados miembros es independiente del modo en el que los Estados miembros está organizados territorial y
competencialmente. En otros términos, independientemente de a qué Administración – centralizada o
descentralizada – del Estado corresponda la ejecución o el desarrollo de la competencia compartida en
cuestión.

c) Competencias de apoyo, coordinación y complemento

Las competencias de apoyo, coordinación y complemento están definidas en el art. 2.5 TFUE:
"5. En determinados ámbitos y en las condiciones establecidas en los Tratados, la Unión dispondrá
de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la
acción de los Estados miembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos.
Los actos jurídicamente vinculantes de la Unión adoptados en virtud de las disposiciones de los
Tratados relativas a esos ámbitos no podrán conllevar armonización alguna de las disposiciones
legales y reglamentarias de los Estados miembros”.

Por lo tanto, la competencia en tales ámbitos es esencialmente nacional. La prohibición de armonización

así como la prohibición de sustitución de la competencia de los Estados miembros en los ámbitos
materiales de estas competencias (enumerados en el art. 6 TFUE) se repite después en los Tratados en cada
una de las bases jurídicas específicas relativas a la política en cada una de esas materias. Además, esa
prohibición de armonización está reforzada por la prohibición expresa de adoptar, sobre la base de la
cláusula de imprevisión del art. 352 TFUE, medidas que conlleven “armonización alguna de las
disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros cuando los Tratados excluyan dicha
armonización"
Su enumeración se encuentra en el art. 6 TFUE:
• Políticas de educación, formación profesional, la juventud y el deporte.
• Cultura.
• Industria.
• Turismo.
 • Protección civil.
• Protección y mejora de la salud humana.
• Cooperación administrativa.

2. Otras categorías de competencias

(1) Coordinación económica y empleo
(2) La política Exterior y de Seguridad Común (PESC)

CLÁUSULA DE IMPREVISIÓN O FLEXIVILIDAD

3. Los principios que rigen el ejercicio de competencias.

Hay tres principios básicos que rigen el ejercicio de las competencias de la Unión: 1. El principio de
subsidiariedad; 2. El principio de proporcionalidad y 3. El principio de suficiencia de medios.

1. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
El principio de subsidiariedad rige el modo de ejercicio de las competencias no exclusivas de la UE
(compartidas y de coordinación o complemento), indicando hasta dónde debe llegar la UE cuando aprueba
normas. Su marco jurídico se encuentra en el párrafo decimotercero del Preámbulo del TUE y en el art. 5.3
TUE. De conformidad con el primero, los Estados miembros se manifiestan:
"RESUELTOS a continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los
pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los
ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad."

Por su parte, el art. 5.3 TUE dice:

"3. En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia
exclusiva la Unión intervendrá sólo en caso de que y en la medida en que, los objetivos de la acción
pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel
central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los
efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.
Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con el
Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad proporcionalidad. Los
Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al
procedimiento establecido en el mencionado Protocolo."

Las características del principio de subsidiariedad enunciadas en el art. 5.3 TUE son las siguientes:
a) Sólo opera respecto de las competencias no exclusivas (compartidas y de coordinación).
b) La acción de la Unión sólo tiene lugar cuando es insuficiente la acción de los Estados (en los
niveles central, regional y local) para alcanzar los objetivos de la acción emprendida. En otros
 términos, la acción común es más eficaz que la acción individualmente considerada de los Estados
miembros.
c) La dimensión o efectos de la acción (supranacional).

El cumplimiento de tales características debe tener lugar con carácter previo a la intervención y caso por
caso. Un ejemplo gráfico de aplicación del principio de subsidiariedad constituye la acción internacional de la Unión en
materia de medio ambiente, ámbito en el que es evidente que "los objetivos de la acción emprendida" pueden alcanzarse
mejor, "debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión".
El principio de subsidiariedad se incluye expresamente en los tratados desde el Tratado de Maastricht (´92).
Supone la exigencia de que las decisiones se tomen al nivel más próximo de los ciudadanos y, por tanto, la
necesidad de justificar la acción comunitaria en base a tres criterios: la dimensión comunitaria del problema,
la necesidad de actuar y la mayor eficacia de la respuesta.

Por último, cabe señalar que la novedad del Tratado de Lisboa, estriba en permitir el control de la aplicación
de dicho principio por parte de los Parlamentos nacionales a través de un mecanismo de “alerta temprana”.
El respeto del principio de subsidiariedad integra la legalidad de los actos y normas de la Unión y es
susceptible de control ante el Tribunal de Justicia de la Unión (TJUE).

2 y 3: PRINCIPIO PROPORCIONALIDAD y DE SUFICIENCIA DE MEDIOS

Se trata de dos principios de carácter general que afectan al ejercicio de todas las competencias. En esto se
diferencian del principio de subsidiariedad que, como hemos visto, sólo opera respecto de las competencias
compartidas y de coordinación.
Está recogido en el art. 5.4 TUE, que lo enuncia en los términos siguientes:
“4. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no
excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.
Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el
Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad."

Respecto del principio de proporcionalidad, el TJUE ha señalado que es un principio:

“Que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, (que) exige que los actos de
las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el
logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que,
cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa,
y que los inconvemientes ocasionados no deben ser desproporcionados con respecto a los objetivos
perseguidos (...)”

En cuanto al control judicial de los requisitos establecidos en el art. 5.4 TUE para su aplicación, el TJUE ha
precisado que:
“36. (…), teniendo en cuenta la amplia facultad discrecional del legislador comunitario en una
materia como la del presente caso, en la que debe tomar decisiones de naturaleza política,
económica y social, y realizar apreciaciones complejas, sólo el carácter manifiestamente
desproporcionado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tiene
previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (…)”.

Pero al mismo tiempo ha reconocido al legislador, “en el ejercicio de las competencias que se le han
atribuido, una amplia facultad de apreciación en materias en las que ha de tomar decisiones de naturaleza
política, económica y social, y realizar apreciaciones complejas”. En consecuencia:
52. (…) no se trata de determinar si la medida adoptada por el legislador en una materia de esa
clase era la única o la mejor posible, pues sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una
medida en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente puede afectar a
la legalidad de tal medida (...)"
En cuanto al principio de suficiencia de medios, significa que la Unión sólo actuará en la medida necesaria
pero con todos los medios necesarios. A este respecto es preciso recordar, como ya hemos visto, que si los
objetivos o fines están previstos en los Tratados pero no así la competencia o los poderes de acción
necesarios, el art. 352 TFUE – la cláusula de imprevisión – permite a la Unión dotarse de los medios
necesarios.
El principio de suficiencia de medios está enunciado en el art. 3.6 TFUE, que dice: “La Unión perseguirá
sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los
Tratados”.