ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA E O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL

Autoria: Carlos A. G. Barreto Campello

RESUMO
As recentes transformações no mundo (globalização, nova economia) causaram
alterações profundas na estrutura do ambiente empresarial, principalmente no que ser refere
ao aumento da velocidade de mudanças e do aumento da concorrência. Na busca por
competitividade as empresas adotaram métodos de gestão que sejam mais adequadas a esta
nova realidade ambiental, dentre os quais destaca-se o trabalho de Ansoff.
Com o aprimoramento das informações detectou-se um componente importante dos
custos que não depende da atuação da organização. Este componente foi denominado Custo
Brasil. É composto, basicamente, dos custos causados pela deficiência de infra-estrutura;
pelos encargos, contribuições e tributos; e pelas deficiências nos sistemas educacionais e de
saúde. Assim, o setor governamental reveste-se de grande importância, pois limita e restringe
o nível de competência possível das empresas.
Porém, a reação e adaptação deste setor não mostra-se adequada, tonando-se um
importante fator limitador à competitividade das empresas. Como um dos fatores
determinantes desta baixa velocidade de reação, pode-se identificar a ausência de um processo
de gestão estratégica, principalmente na esfera municipal. Dentre os diversos modelos
desenvolvidos para o setor público, destaca-se o Planejamento Estratégico Situacional,
proposto por Carlos Matus.
Este trabalho comparará os modelos de Matus e Ansoff e buscará mostrar que o
Planejamento Estratégico Situacional pode ser considerado como uma aplicação do modelo de
Ansoff, e que mostra-se adequado para a utilização na administração direta municipal.
INTRODUÇÃO
Nos últimos cinco anos (1994-1999) as empresas e a sociedade brasileira
assistiram a mudanças radicais no seu ambiente.
O fortalecimento da globalização, associado e viabilizado pelos novos caminhos
da economia - marcados pela expansão das empresas de tecnologia e de informação -
juntamente com a crescente demanda por produtos e serviços de maior valor agregado e
menor custo, levou o ambiente empresarial a um patamar de turbulência igualado aos
primórdios da era industrial, e vem causando transformações radicais nos critérios de
produtividade e de qualidade das empresas.
Com o objetivo de inserir o Brasil no cenário internacional, foram necessárias
reformas estruturais que ainda não produziram a totalidade de seus efeitos, mas que já
causaram impactos radicais no ambiente local.
A estabilização da moeda (1994-1997) permitiu ao país vislumbrar o baixo nível
de produtividade e de qualidade de seus processos e produtos. A abertura comercial aos
produtos importados, causou o acirramento da concorrência, e levou as empresas privadas a
buscarem processos que as guiassem no desenvolvimento de suas competências e as levassem
a uma situação mais vantajosa do ponto de vista da competitividade.
Neste contexto de turbulência ambiental e frente a uma realidade que colocava as
organizações brasileiras em desvantagem com a concorrência internacional houve uma reação
nas empresas de grande e médio porte - e que aos poucos alcança também as de pequeno porte
e as micro empresas. - sob a ameaça de ver suas estruturas industriais abafadas pelas empresas
e produtos estrangeiros.

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 Como núcleo desta reação, tornou-se necessário a adoção de modelos de gestão
dos negócios mais adequados, capazes de identificar os pontos críticos dos processos e
auxiliar a resolvê-los.
Neste contexto, as funções referentes à gestão, notadamente de gestão dos
negócios, ficaram em destaque. Dentre os modelos de gestão destaca-se a Administração
Estratégica que tem como principal proponente Igor Ansoff.
Tais modelos permitem equacionar as variáveis ambientais de oferecem
oportunidade e trazem ameaças, bem como destacar os pontos fortes e fracos das
organizações, e auxiliam à tomada de decisões, de forma que sejam formadas políticas de
gestão nas diversas áreas (produção, marketing, comportamentais, financeiras) capazes de
torná-las mais competitivas.
Apesar de todos os tipos de organizações estarem sujeitas a um ambiente de alta
turbulência, alguns setores tem tido uma reação mais lenta. Dentre estes últimos, destaca-se o
setor público, e mais especificamente a administração pública direta.
A importância deste setor ao ambiente empresarial deve-se pois a administração
pública direta impõe a este limitações e restrições operacionais que possuem impacto direto
em suas variáveis de competitividade : os impostos e contribuições sobre faturamento e lucro;
as taxas de funcionamento e localização; os impostos sobre a propriedade e sobre a circulação
de bens e serviços; a estrutura previdenciária que impõe encargos trabalhistas. Todos estes
fatores possuem impacto na estrutura de custos, e são variáveis importantes associadas aos
processos de tomada de decisão empresarial.
A baixa velocidade de reação neste setor tem origem em diversos fatores, dentre
os quais pode-se identificar : estabilidade dos servidores de forma independente da eficiência
e da produtividade; formalismo dos processos; ausência de mecanismos de monitoramento
ambiental; ausência de cultura reformista para adaptação ao ambiente; baixa qualificação e
incapacidade gerencial dos agentes envolvidos; ausência de um processo de gestão específico
para o setor.
Este trabalho manterá o foco neste último fator : os processos de gestão
estratégica nas administrações diretas, e de forma mais específica, no âmbito municipal. A
principal motivação é em função do aumento dos processos de descentralização das atividades
governamentais. Neste ambiente organizacional diferenciado a aplicabilidade dos modelos
empresariais não mostra-se adequado posto que os objetivos são distintos, as variáveis
envolvidas são de natureza diversa e principalmente, o conceito de competição - base dos
modelos - não é percebido de forma direta, o que não significa necessariamente que não
exista.
Dentre os diversos modelos específicos será objeto de estudo o modelo
desenvolvido por Carlos Matus denominado de Planejamento Estratégico Situacional. O
objetivo será demonstrar que este modelo caracteriza-se como uma aplicação específica do
modelo de Administração Estratégica proposto por Ansoff, através da utilização de processos
e de linguagem específicos para algumas etapas do modelo.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA MUNICIPAL
A administração pública direta possuí características específicas que devem ser
consideradas ao buscar um modelo de administração estratégico. Dentre as mais importantes
devem ser consideradas :
pluralidade de objetivos : enquanto conjunto de funções, a administração direta possui
diversos objetivos de natureza completamente distintos. Desde a produção de bens e
serviços educacionais e de saúde até a aplicação do poder de polícia e a definição de
regulamentação das leis. Enquanto Estado preocupa-se com as questões sociais e
econômicas locais e seus impactos no desenvolvimento e qualidade de vida.
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 pluralidade de interesses : a diversidade de objetivos nem sempre pode ser harmonizada e
mostram-se quase sempre de forma conflituosa em função da variedade de interessados.
restrição orçamentária : a limitação dos recursos disponibilizados pela sociedade para a
produção social causa a disputa entre os diversos objetivos e os diversos interessados.
a transitoriedade dos governos : os governos se alternam a cada período eleitoral,
trazendo descontinuidade nos projetos, programas e atividades.
a estrutura burocrática da administração pública : pela exigência de processos
normatizados e legalizados, a implementação das ações devem ser aprovados por lei.
Tais características, associadas à natureza social da organização, não permite uma
análise que considere como alternativa, a não realização de alguma atividade, mesmo com a
utilização de critérios multi-objetivos. Não é possível decidir sobre a não realização de
alguma função específica porque não é uma alternativa que atenda algum ou um conjunto de
critérios. Todas as atividades são necessárias. Também não quer dizer que não haja uma
ordem de prioridades.
Assim, não é possível analisar o conjunto de atividades, ou a produção de bens e
serviços governamentais, como um portfólio de atividades.
Assim como na administração privada, na pública existe uma estrita relação entre os
processos de gestão, os processos de planejamento e os planos resultantes destes. Contudo,
diferencia-se no que se refere à formalidade e legalidade com que todos estes processos
devem revestir-se. Ao conjunto de processos que culminam com a seleção da composição dos
gastos governamentais, bem como com a definição das fontes de recursos, envoltos pelas
devidas formalidades denomina-se de processos orçamentários. Trata-se não apenas de um
procedimento burocrático voltado a cumprir as normas legais, mas de um instrumento de
gerência pública através do qual é possível estabelecer relações com a estrutura
organizacional interna (órgãos da administração) e com a sociedade.
MATUS E O PLANEJAMENTO SITUACIONAL
Este modelo, abordado por Matus (93), critica não a racionalidade ou a interação
entre os agentes políticos considerados pelos demais modelos, mas sim a forma em que o
processo de planejamento é efetuado. Concebe o planejamento como propostas de soluções a
problemas, interrelacionados ou não, mas que apresentam-se em diferentes momentos, e
sujeitos a forças de distintas naturezas, em função dos agentes envolvidos e da situação em
que o ambiente se encontra.
No planejamento estratégico situacional o processo de planejamento não atua de
forma homogênea para todos os problemas ou situações, mas possui momentos ou períodos
em que predomina um aspecto do planejamento, sendo apoiado pelos demais.
Um dos alicerces do planejamento tradicional é a separação dos processos em etapas
sequenciais : diagnóstico, definição de objetivos e metas, definição de meios e recursos,
execução e avaliação e controle.
Segundo o planejamento tradicional tais etapas ocorrem de forma contínua no tempo,
considerando, de forma implícita, que os problemas que se propõe a solucionar, apresentam-
se de forma clara e definida. Porém, os problemas não são definidos, as relações causas-
efeitos são difusas, existem outros agentes planejadores modificando a realidade e os
problemas sofrem modificações em sua ordem de prioridades. Tal modelo não pode realizar o
processo de planejamento com eficácia, pois despreza a própria realidade e sua dinâmica.
Matus (93) apresenta um modelo que admite tal sequência de etapas, porém para um
determinado problema específico e não para o conjunto de todos os problemas
simultaneamente.
Admite um conjunto de processos onde cada problema é analisado, a adequabilidade
das soluções são verificadas, incluindo-se a viabilidade econômica e a possibilidade de
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implementação, considerando-se o momento e os agentes. Sendo considerada como adequada,
são alocados os recursos humanos, financeiros e de poder necessários à implementação. De
forma contínua, avalia-se a situação atingida e compara-se com a desejada para definir
ajustes. O autor sugere, ainda, que o planejamento deve ser baseado na busca pela solução de
problemas, definindo este como uma situação indesejável que possa sofrer ajuste ou
modificação através da atuação de um agente decisor ou ator.
Ao aceitar o espaço de atuação como sujeito à ação de vários agentes, Matus não se
enquadra no modelo racional, porém busca obter a racionalidade necessária à organização
pública na manutenção de um “arquivo” de problemas que serão incorporados à ação
governamental em um momento determinado pela situação existente.
O autor propõe que as ações, tanto individuais como organizacionais, podem ser
classificadas em três tipos de variáveis e que explicam suas naturezas :
intenções potenciais de ação, cujo limite é a imaginação;
intenções reais de ação, correspondentes às demandas e necessidades
capacidade de ação, cujo limite é a disponibilidade de recursos.
Tais variáveis constituiriam espaços de variedade das ações imagináveis, necessárias
e possíveis, cuja intercepção constitui o espaço real das possibilidades de ação.
Assim, o limite da ação de um ator é definido em termos destas três variáveis. O
comportamento organizacional, da mesma forma, apresenta-se como o resultado dos conflitos
dos vários atores e de suas situações particulares e de seus espaços de atuação.
O modelo apresentado por Matus apresenta a característica distintiva de explicitar a
relação entre o Plano e o Orçamento. Segundo o autor, pode-se definir o espaço de atuação
governamental como composto por seis “regiões” , que são definidas em função da natureza
da operação ou atividade e em função da utilização ou não de recursos orçamentários.
A forma de representação proposta por Matus demonstra claramente que o Plano e o
Orçamento inter-relacionam-se. O Plano deve conter todas as ações, independentes da
necessidade de recursos financeiros ou orçamentários. O Orçamento contém a representação
monetária de parte do Plano, além de necessidades de recursos que não são abarcadas pelo
Plano como as atividades de não-produção, por exemplo.
Esta distinção é importante, pois exaure a discussão sobre quais atividades devem ou
não constar no Plano, bem como sobre as fronteiras entre o Planejamento e o Orçamento.
Diante da complexidade que permeia as atividades e funções governamentais, tal
representação apresenta-se adequada pois permite compreender que as atividades de
articulação, indução e mesmo de regulamentação devem estar contidas no processo de
planejamento e de administração estratégica.
Em seu trabalho, Matus considera "que a teoria econômica cortou suas relações com
a teoria política e social e traçou fronteiras que isolam, mas não enriquecem nem dão precisão
a seu conteúdo". Fugindo do conceito restrito de produção econômica governamental avança
para o conceito de produção social para as atividades organizacionais do governo. Segundo o
autor "este conceito mais amplo unificaria os processos de produção econômica, política,
ideológico-cultural, cognitiva, etc., mediante análise de seus processos criativos e leis
comuns, assim como das inter-relações entre os processos particulares abordados
fragmentariamente pelas ciências sociais". Busca, assim, fugir da visão econômica e da
fragmentação dada pela abordagem sistêmica buscando auxílio nas diferenças características
entre esta abordagem e a teoria dos jogos.
Em um primeiro momento deve-se observar que existe na realidade um primeiro
processo unificador do qual nenhum ator pode produzir um fato social sem afetar as diversas
dimensões, ou seja, ao realizar uma ação um ator utiliza recursos econômicos, de poder, de
valores e conhecimentos, e esta ação reverte em acumulação ou desacumulação de recursos

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(econômicos, de poder, de valores e conhecimentos) que o coloca em uma nova posição, mais
favorável ou desfavorável para produzir novos fatos sociais, que estavam fora do seu espaço
de atuação anteriormente. Cada um dos atores são denominados pelo autor de
FENOESTRUTURAS e possuem capacidades de produção social, denominadas de FLUXOS
DE PRODUÇÃO.
Porém, deve-se verificar que a atuação não é ilimitada, pertence ao espaço de atuação
do ator, o qual é definido, em última instância, por um processo unificador que determina as
possibilidades de todos os atores. Tal processo semelhante às regras do jogo, determinam o
espaço de variedade possível dos processos de acumulação e desacumulação social. Tal
conjunto de regras vigentes básicas é denominado pelo autor de GENOESTRUTURAS.
Observe que estas definições permitem identificar que o processo é dinâmico, com as
fenoestruturas acumulando ou desacumulando recursos ao realizar fluxos de produção.
As genoestruturas, porém, não são eternas e inertes. Sendo também um produto
social, fruto dos fluxos de produção das fenoestruturas, podem ser modificadas. Assim, os
atores sociais podem produzir mudanças nos fluxos de produção que alteram as
fenoestruturas, e estas últimas, como relações de força, podem abrir caminho para a produção
de fatos que alterem as genoestruturas.
O autor relaciona, ainda, as relações fundamentais possíveis de se distinguir ao
analisar a realidade : fenomênicas, fenoestruturação, condicionamento, determinação,
dominação e genoestruturação.
Tal conjunto de relações são dinâmicas, sendo estabelecidas enquanto os fatos
ocorrem e os atores sociais tomam decisões e constroem seus espaços de atuação.
A figura 1 ilustra o conjunto de relações e as estruturas do modelo proposto por
Matus. Neste modelo, a administração estratégica funciona como um jogo situacional, no qual
adota-se um modelo aberto de análise em que os resultados são incertos e situacionais, já que
dependem da interação entre diversos atores.
Para Matus, a administração estratégica do governar exige a articulação constante de
três variáveis, e que o autor denomina de Triângulo de Governo :
Projeto : compreende o conjunto de propostas e soluções para as diversas situações e
problemas que um ator propõe-se a realizar para alcançar seus objetivos.
Governabilidade de Situações : resulta do nível de domínio que o agente planejador
possui sobre os agentes, e da relação entre as variáveis que o ator controla ou não no
processo.
Capacidade : compreende todas as competências organizacionais necessárias para o
desenvolvimento e implementação do projeto, bem como das habilidades e experiências
de um ator e de sua equipe.
Assim, o projeto e seu conteúdo propositivo não dependem apenas das situações em
que o ator está e de seus interesses, mas da capacidade de explicar a própria realidade e de
propor respostas que possam ser aplicáveis, ou seja, que sejam pertinentes com a
governabilidade do sistema. De mesma forma, a governabilidade do sistema depende do
conteúdo propositivo do projeto, que pode definir pontos de atrito ou de convergência entre os
demais atores. No triângulo diferenciam-se variáveis que são, por um lado, distintas e, por
outro, variáveis que se entrelaçam e condicionam-se mutuamente para compreender a
complexidade do processo de governo com unidade comum.
O autor concebe que existe uma sequência de etapas a serem cumpridas no processo
de produção social. Tais etapas constituem momentos ou ocasiões, na qual algumas
características específicas podem ser reconhecidas :

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 Momento Explicativo (MEx) : nesta fase procura-se explicar e definir as situações,
buscando as relações entre os vários agentes e atores, além das relações entre as
estruturas.
Momento Normativo (MNo) : esta fase compreende um conjunto de decisões por parte do
agente responsável, as quais definirão as alternativas de soluções.
Momento Estratégico (MEs) : esta etapa é caracterizada pela análise da viabilidade e
avaliação dos objetivos e metas, considerando-se as possíveis estratégias, em função do
comportamento dos demais agentes e das capacidades envolvidas.
Momento Tático-Operacional (MTO) : esta etapa compreende a implantação e execução
do plano e é a etapa em que são mobilizados os recursos necessários.
Porém, chama a tenção de que não existe o conceito de sequência como tendo um
começo, um meio e um fim. Frente à diversidade de situações que um ator administra,
algumas situações estão em determinado momento enquanto outras estão em outro. Assim,
frente a uma situação, o conceito de momento deve ser visto como uma domínio transitório de
um momento sobre os outros, os quais estão sempre presentes.
Matus enfatiza que todo o planejamento somente se completa com a ação. Os
momentos explicativos, normativo e estratégico não fornecem a realidade tampouco se
transformam nesta. O foco de todo o trabalho é o momento da ação, ou seja, da administração
do planejamento, e neste sentido ressalva que "a improvisação é tão necessária quanto
inevitável. É necessária porque só ela estimula e potencializa a criatividade e a imaginação a
serviço do plano no momento." É inevitável porque "a liberdade do homem exige um espaço
de ação sem cálculo prévio".
Tal conceituação busca distinguir-se da abordagem comportamental, e apoia-se na
abordagem da ação estratégica, que concebe o ator social criativo e que realiza uma série de
etapas na definição de uma ação. A figura 2 ilustra o processo da ação estratégica.
A ação estratégica, conforme Matus, inicia-se com um estímulo situacional. Tal
estímulo gera uma situação de insatisfação que leva o ator a buscar alternativas situacionais
nas quais o estímulo de insatisfação deixe de existir. A situação que resolve a dissonância
cognitiva é percebida como o ator como a situação que deve se, o que compreende realizar um
julgamento de necessidade entre esta e a situação atual (é).
O ator normatiza sobre a ação necessária para que a situação desejada seja
viabilizada. Através de um juízo de possibilidade, o ator pondera as alternativas viáveis e
estabelece uma situação que, frente à situação atual, pode ser alcançada. Estabelece, assim,
um cálculo sobre a ação estratégica, considerada como viável através de mecanismos de
alimentação - nos quais explora os espaços situacionais possíveis - e de retroalimentação -
nos quais utiliza-se processos de aprendizado com os fatos passados. Tal cálculo utiliza-se de
um juízo de eficácia que leva a uma situação resultante a ser buscada através da
transformação da situação. Inicia-se, então, um juízo de oportunidade, buscando identificar a
situação mais adequada e oportuna para que a ação transformadora seja realizada. Iniciada a
ação, realiza-se um juízo de continuidade através da comparação da situação real obtida pela
ação produzida e a mudança situacional prevista e necessária para satisfazer o estímulo. Tal
comparação leva a um novo estímulo que reinicia o processo.
O autor observa que este processo não ocorre de forma estática, posto que existem
diversos atores realizando sua própria ação estratégica, dentro de cada espaço situacional
particular, o que leva a um processo iterativo e de multi-estímulos.
Para situações em que o controle do tempo é o fator determinante da ação estratégica,
Matus propõe que seja utilizada uma "sala de operações", ou seja, sejam desenvolvidos
sistemas de informações e controle que permitam a decisão e atuação em tempo real.

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ANSOFF E A ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA
Ansoff (81) em seu livro Administração Estratégica explicita que o modelo de
planejamento estratégico definido em 1965 em seu livro "Corporate Strategy" é uma "análise
prescritiva lógica da maneira pela qual as empresas comerciais devem orientar-se no processo
de adaptação ao ambiente". Destaca, ainda, que diversas aplicações que não se adaptavam ao
modelo proposto, e que, uma tentativa para conciliar o clima organizacional ao planejamento
estratégico foi dada no livro "Do Planejamento Estratégico à Administração Estratégica"
(83). Na tentativa de tornar seu modelo mais aplicável, desenvolveu uma teoria explanatória
que é apresentada no livro " Administração Estratégica", sobre a qual este trabalho será
baseada.
Ansoff propõe um modelo de comportamento do que ele denomina de
organizações a serviço do ambiente (OSA), organizações cuja função primordial é o
fornecimento de bens e serviços à sociedade.
O modelo proposto por Ansoff trata de um alinhamento de atributos do ambiente
e dos aspectos internos da organização, não restrigindo-se aos processos de planejamento
especificamente. Propõe um modelo de como as decisões são tomadas e como a formação da
estratégia realiza-se.
Conforme o autor, parte deste alinhamento é de natureza externa e situa-se entre o
nível de turbulência ambiental e o que denomina-se de impulso estratégico - conjunto de
decisões que formam a estratégia. Outra parte é interna e situa-se entre o impulso estratégico e
três atributos internos da organização : cultura, capacitação gerencial e capacitação logística.
O desempenho da organização também é afetado pelo ímpeto de desempenho
pessoal dos administradores e pelo poder a sua disposição no sentido de traduzir este ímpeto
em realizações organizacionais.
Tais aspirações e ímpetos são frutos da percepção organizacional, tanto dos
aspectos relacionados ao ambiente quanto aos resultados de desempenho da organização. A
percepção, assim, constitui-se em uma interação entre mecanismos de coleta de informações e
pela receptividade cultural, à qual associa-se às informações históricas.
Outros fatores apontados pelo autor são : as perspectivas, a tradição e a inércia, as
aspirações pessoais dos grupos e dos indivíduos e as aspirações da liderança estratégica que
busca otimizar a racionalidade organizacional.
A figura 3 ilustra o modelo de comportamento de uma organização a serviço do
ambiente, no qual observa-se como pontos determinantes a percepção do ambiente, a escolha
das aspirações (fundamentada nas expectativas de desempenho) e na escolha do impulso
estratégico.
Para Ansoff, os mecanismos de formação das aspirações podem ser explícitos,
através de processos político-racionais e de objetivos estabelecidos, ou de forma implícita
podem ser formadas através de escolhas políticas e sem distinguir-se do processo de escolha
das estratégias.
Segundo o autor existem três escolhas alternativas de estratégicas :
a) o comportamento orçamentário, no qual não há qualquer mudança estratégica;
b) a mudança estratégica que é consistente com as mudanças estratégicas passadas; e
c) a descontinuidade estratégica que se desvincula da experiência passada. Neste último
caso, deve haver uma transferência de poder entre grupos, denominado de deslocamento
do Poder.
O autor define que cada passo no processo de comportamento estratégico é
afetado por diversas forças, às quais podem ser classificadas em dois grupos : potencial de
ação e potencial de influência.

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 O Potencial de Ação Estratégica é o conjunto de influências passivas que afetam
os resultados e o curso da ação estratégica e são :
a cultura estratégica : trata-se da propensão à ação estratégica, fazendo com que a
organização alavanque ou não a ação estratégica. Relaciona-se, normalmente, com um
determinado impulso estratégico. Quando o impulso organizacional coincide, a cultura
atua como uma influência de suporte. Quando o impulso não for coincidente, a cultura
age no sentido de resistir e frustar o impulso;
competência administrativa : refere-se ao conjunto de competências, habilidade, técnicas
e instrumentos disponíveis aos indivíduos na organização. De forma semelhante à cultura,
quando o impulso estratégico coincide com o nível de competência obtem-se um
resultado otimizado;
competência logística : refere-se ao conjunto de capacidades da organização em
relacionar-se com outras organizações.. Quando o impulso estratégico é compatível com
o nível de competência logística, os resultados são alavancados. Atua da mesma forma
que a competência administrativa e os efeitos são semelhantes. Associa-se ao que se
denomina de tradição e tende a perpetuar o comportamento sistêmico da inércia social.
O Potencial de Influência Estratégica é o conjunto de forças ativas que afetam a
iniciação e a escolha da ação estratégica e são :
as aspirações de desempenho : trata-se do conjunto de aspirações individuais e de grupos
no que se refere às próprias expectativas;
as aspirações culturais :referem-se ao conjunto de valores, a estrutura de poder e ao grau
de racionalismo da administração estratégica.
Para a geração das expectativas de desempenho, o autor propõe um modelo no
qual as informações a respeito das possibilidades futuras provêm do ambiente e da história
anterior.
Esta última pode ser descrita em função: a) de seu próprio desempenho histórico
bem como de seus concorrentes; b) dos eventos e das forças que determinaram seu
desempenho anterior; e c) das capacitações e capacidades que conseguiu desenvolver no
decorrer do tempo.
A observação do ambiente pode permitir, além do desempenho histórico, a
observação dos padrões de mudança : mudanças na importância relativa dos eventos e das
tendências; novos eventos e tendências; novas relações entre forças que determinarão as
possibilidades de desempenho futuro.
O modelo proposto subdivide as fontes de informações em dois grupos : ambiente
histórico, caracterizado pelo nível de turbulência e ambiente futuro.
Normalmente apenas uma parte das informações, tanto futuras quanto históricas
são de fato processadas pela organização. Uma grande parte é filtrada através de filtros de
enquadrinhamentos, normalmente associados à capacidade do sistema de informações em
observar e interpretar os dados e da tecnologia. Se a capacidade do sistema for mais limitada
ou mais estrita do que o escopo da turbulência no ambiente, informações importantes serão
perdidas e possibilidades futuras serão excluídas.
Com as informações disponibilizadas, há necessidade de se realizar uma previsão
sobre o comportamento futuro do ambiente, bem como uma previsão do desempenho da
organização. Caso não existam sistemas formais de previsão, característico da capacitação
gerencial e da tecnologia, as informações serão passadas diretamente ao decisor, que realizará,
mesmo de modo informal, tais previsões ambientais e de desempenho.
De qualquer forma, as informações sobre a previsão sofreram a influência de três
filtros : o filtro de enquadrinhar, o filtro de previsão ambiental e o filtro de previsão de
desempenho. O autor agrega estes em um filtro de capacitação administrativa Tais

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informações serão novamente sujeitas a uma avaliação de conformidade com as percepções
dos decisores, resultado da cultura estratégica, e que se denomina de filtro de percepção. Em
todos os filtros observa-se que existe questão de julgamento e de poder entre os vários atores,
grupos ou indivíduos, que participam do processo.
Para as aspirações de desempenhos, o autor propõe um modelo no qual são
consideradas três influências que interagem : as metas racionais estabelecidas; as preferências
de desempenho dos grupos e indivíduos; e as forças do hábito, tradição e sucessos do passado.
Vale observar que o autor ressalta que o modelo pode ser utilizado para o
estabelecimento de metas e objetivos, ou como uma configuração de forças que são exercidas
após se ter os resultados organizacionais, com o propósito de decidir se deve-se reformular o
comportamento estratégico histórico ou dar continuidade ao mesmo. A figura 4 ilustra o
processo.
Observa-se que um dos principais condicionantes do processo de formação das
aspirações administrativas são as expectativas de desempenho destacadas no esquema e
descrito anteriormente.
O modelo assume que os atores influentes podem ser separados em duas classes :
os administradores cujo papel é orientar as unidades e as partes interessadas, outros
indivíduos ou grupos, tanto internos quanto externos à organização que tem o poder de
influenciar o seu comportamento.
Observa-se que os administradores, ao contrário das partes interessadas, entram
em conflito com suas aspirações pessoais e com as demandas de suas funções de liderança.
Estes possuem um ímpeto de desempenho que pode ser reforçado através do poder de
autoridade gerencial que possuem, de forma a direcionar e pressionar as aspirações da
organização ao encontro dos interesses de desempenho e ao interesse racional da organização.
As partes interessadas atuam de forma a satisfazerem suas aspirações individuais
ou de grupos, de forma a fortalecer as aspirações políticas, e fazem uma pressão de forma que
as aspirações da organizações alinhem-se com suas próprias aspirações. A pressão política é
função das capacidade de poder relativo de cada grupo ou ator envolvido.
Além disto, o modelo destaca uma influência adicional, causada pela cultura e
pela capacitação organizacional, influenciando os comportamentos através dos valores e
normas, procedimentos institucionalizados e sistemas formais de administração. Estas
influências apoiam a continuação das aspirações do passado, em confronto com as aspirações
racionais e as políticas.
Para a escolha do impulso estratégico, Ansoff propõe um modelo semelhante à
escolha das preferências, posto que a escolha do impulso é influenciada pelos mesmos fatores
: as preferencias das partes interessadas, a influência racional exercida pela administração e a
dinâmica histórica da organização.
Uma mudança destacada pelo autor refere-se ao elenco de personagens
envolvidos. Neste caso, as partes interessadas externas estão interessadas nos resultados, e não
nos processos internos. Assim, a interação do poder ocorre, de um modo geral, entre as partes
interessadas internas não-administrativas e os administradores.
No modelo o autor denomina de impulso administrativo preferido como sendo o
impulso estratégico mais adequado para satisfazer as aspirações de desempenho
administrativos.
Nesta escolha, além das aspirações administrativas, são consideradas as restrições
impostas pelo ambiente, a percepção de turbulência ambiental e o ímpeto e o risco
empresarial, considerados como a energia e o ímpeto que a administração transmite às
aspirações de compatibilização e aos comportamento estratégico.

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 Na escolha do impulso estratégico da organização o embate entre as preferências
ocorre da mesma forma que na escolha das aspirações, motivo pelo qual não serão descritas.
Também de forma semelhante, a cultura, a capacitação e a tradição exercem
influência na escolha do impulso, exercendo uma força inercial que reforça o comportamento
histórico.
Além de determinar o modelo de comportamento das organizações na definição
das estratégias, Ansoff também descreve um modelo do comportamento de transição,
identificando três modos de comportamento : 1) comportamento de orçamento, com
mudanças progressivas e incrementais; 2) adaptação estratégica, na qual são realizadas
alterações porém consistentes com a cultura histórica; e 3) comportamento estrategicamente
descontínuo, no qual desloca-se o impulso estratégico, o potencial de ação ou ambos,
contrariando as normas da cultura histórica da organização.
Para situações em que o ambiente alteração de forma abrupta, ou o que Ansoff
denomina de descontinuidade estratégica, o autor propõe a utilização de uma "sala de
operações", a qual monitora o ambiente e define as prioridades relativas de cada ação.
QUADRO COMPARATIVO
Observam-se diversos pontos de identificação entre os dois modelos. O principal
diferencial que os modelos de Matus e Ansoff apresentam em relação aos demais modelos é
abordagem dinâmica do ambiente e a importância do conceito de desenho e cálculo
estratégico, sendo definidos como a reflexão sobre a possibilidade de ação.
Além disto, o modelo não busca alinhar e identificar o processo estratégico como
pertencente a uma ou outra abordagem da teoria da decisão.
Assim, os modelos agregam elementos das diversas correntes : a racionalidade
prescrita do modelo racional, o qual busca identificar pontos de maximização de utilidades,
reconhecendo a limitação de compreensão da realidade por parte dos agentes e sobre as
consequências das alternativas dada pelo modelo comportamental, e incorpora o conceito de
que a tomada de decisão é realizada pelo ajustamento resultante de negociações e de lutas de
interesses, preconizado pelo modelo político.
Observa-se que os modelos buscam explicar o mesmo fenômeno - o processo de
geração e gestão da estratégia organizacional - apenas focalizam e destacam processos que
são relativos ao objeto de estudo específico de cada um deles.
Ansoff trata de um modelo organizacional voltado para as organizações de forma
geral e Matus focaliza todo o seu modelo na organização pública, e mais especificamente, na
forma de governo.
Assim, os modelos possuem diversos pontos de convergência, dentre os quais
pode-se destacar :
a) Existência de Atores que Planejam : em Matus, tais variáveis são observadas quando do
cálculo estratégico, em que o ator realiza um juízo de possibilidade, de eficácia e de
oportunidade. Isto implica na consideração da existência de outros atores que planejam.
Em Ansoff, são propostos juízos de valor quando da definição das aspirações
organizacionais e da escolha do impulso estratégico, destacando a importância da
estrutura de poder e da influência da cultura organizacional.
b) Coletividade versus Individualidade : Matus assume uma perspectiva do ator individual, e
considera que, ao realizar o processo de planejamento, cada ator busca responder ao
estímulo situacional dentro de seu espaço de atuação, e que a situação realizada será fruto
da ação de diversos atores na busca de concretizar sua estratégia. Ansoff também assume
que haverá um processo de análise de cada grupo - administradores e partes interessadas -
no processo estratégico, e que culminarão num embate cujo resultado serão as aspirações
e a escolha do impulso estratégico da organização.
10
c) Filtros : Matus considera que existem diversos filtros que interferem no processo da ação
estratégica, tanto relacionados à própria capacidade de interpretação da realidade de um
ator, quanto da capacidade de geração de alternativas de situações desejadas ou
necessárias e de definição da situação possível, os quais são produtos da capacidade do
ator e de seus valores. Ansoff define que existem filtros em diversas etapas do processo
estratégico, que interferem na percepção do ambiente tanto atual quanto futuro (filtros de
enquadrinhamento), na capacidade de realizar previsões e projeções (filtros de previsão) e
na percepção dos decisores sobre a adequabilidade da leitura, das previsões e da
viabilidade de implementação estratégica (filtros de percepção).
d) Espaço de Conflitos : Matus assume explicitamente a importância do poder e da cultura na
definição e gestão estratégica, detalhando os mecanismos de acumulação e desacumulação
de poder, os processos de alteração das genoestruturas, e incluindo as variáveis como
componente fundamental do triângulo de governo : a governabilidade. Ansoff considera a
estratégia como o resultado de um embate de poder influenciado pela cultura entre os
administradores e as partes interessadas, sendo ainda variáveis fundamentais do potencial
de influência e do potencial de ação.
e) Existência de Espaços de Atuação : Matus destaca que a o planejamento e a gestão devem,
necessariamente, estar contidos dentro do espaço de atuação do ator que planeja, pois o
cálculo estratégico é voltado para a ação. Logo, o planejamento deve considerar o espaço
de possibilidade de ação. Enquanto fenoestruturas, os atores sujeitam-se ao processo de
determinação dado pela genoestrutura, ou seja, sujeita-se à regras maiores que sua
capacidade de ação. Em Ansoff, destaca-se que o planejamento e a gestão são
influenciados pelos potenciais de ação e de influência, os quais consideram a capacitação
logística e gerencial, a capacidade organizacional, a estrutura de poder e a liderança
estratégica. Assim, a gestão abarca apenas o espaço decisório organizacional do ator, o
qual depende do ambiente e sua turbulência.
f) Objetivos da Administração Estratégica : Em Matus, destaca-se que o planejamento
estratégico situacional é levar ao ator que planeja e age a possibilidade de alterar o futuro,
transformando uma situação indesejável ou não satisfatória em uma outra que seja mais
adequada. Destaca-se que o modelo é explicitamente desenhado para a administração
pública e mais especificamente para o governo, e assim sendo, as situações geralmente
referem-se a situações que envolvem a sociedade. Em Ansoff, deve-se observar que todo o
desenho do modelo é fundamentado pela busca de identificação entre o impulso
estratégico e o ambiente, o que, per si é uma estratégia. Assim, o objetivo da
administração estratégica é compatibilizar as estratégias empresariais ao ambiente,
tornando-a mais competitiva.
g) Resposta em tempo real : Ambos os autores utilizam sistemas de informações
centralizados que auxiliam no monitoramento do ambiente e que convergem para um
grupo decisório que define as prioridades das decisões e das ações.
Dados os pontos de convergência entre os dois modelos, pode-se especular sobre a
hipótese de que o modelo apresentado por Matus possa ser considerado como uma adaptação
do modelo de Ansoff para aplicação nas administrações públicas.
Uma primeira observação refere-se à definição dos limites do que Ansoff
denomina de fronteira da OSA (Organização a Serviço do Ambiente). Tal fronteira não
refere-se necessariamente ao limite organizacional, mas no que o autor refere-se como limite
de uma Unidade Estratégica de Negócios. Matus define em seu modelo que o planejamento
estratégico deve ser realizado por um ator nos limites das suas possibilidades de ação ou
espaço de atuação. Desta forma, Matus expande o conceito de Ansoff de gestão estratégica a
cada um dos atores estratégicos cuja fronteira de análise estratégica amplia-se à medida que

11
vão sendo realizados planos estratégicos para um grupo, uma unidade ou para a organização
como um todo.
Um segundo ponto que deve ser destacado refere-se à abordagem assumida por
Ansoff para o que denomina de mudança ambiental. Conforme este autor o processo
estratégico visa levar a organização a uma situação estratégica mais conformtável em função
de uma variação ambiental. Matus parte da mesma abordagem, ao definir que o ator que
planeja deve buscar construir um arco estratégico que leve a situação atual a uma situação
objetivo, na qual esteja em maior conformidade com seus interesses ou com sua visão.
Todo o processo definido por Matus, baseia-se na assunção de que são necessários
três elementos inter-relacionados e que ele denomina de triângulo de governo : projeto,
capacidade e governabilidade. Tais elementos também estão presentes no desenho proposto
por Ansoff.
O projeto consiste na própria definição e escolha do impulso estratégico, bem
como nos processos de escolha das aspirações, na escolha dos indicadores de desempenho,
nas definições de adpatação, descontinuidade e orçamentação estratégica, e na definição de
transformação potencial. A capacidade é explicitada tanto nos filtros de enquadrinhar, de
previsão e de percepção, quanto nas capacidades logística e gerencial pertencentes ao
potencial de ação. A governabilidade explícita-se ao assumir que a estrutura de poder interfere
nas definições de aspirações (políticas e administrativas), e que estas interferem nas
aspirações de desempenho da organização. A mesma relevância é dada às escolhas dos
impulsos (político e gerencial) e que definirão a escolha do impulso estratégico
Os autores coincidem também ao definirem a gestão estratégica como um
processo que ocorre em etapas, porém sem apresentar uma sequência específica e definida.
Pode-se perceber que existe uma concordância entre as estapas de percepção,
previsão ambiental e de desempenho, e de aspirações políticas e administrativas definidas por
Ansoff com o que Matus denomina de momento explicativo; entre as etapas de geração de
alternativas de aspirações e de impulso estratégico com o momento normativo; entre as
estapas de escolha das aspirações e do impulso estratégico com o momento estratégico; entre
as estapas de escolha e implantação da esolha do impulso (descontinuidade, adaptação e
orçamentação estratégica), alteração de transformação do potencial e da estratégia com o
tático-operacional.
Porém, Matus diferencia-se de Ansoff ao conceber um modelo no qual os atores
que planejam (fenoestruturas) tem a possibilidade de acumular e desacumular poder e alterar
as genoestruturas. O processo estratégico sujeita-se ao ambiente e suas regras apenas de forma
situacional, sendo que pode integrar o projeto estratégias em que o objetivo é levar a uma
situação na qual as regras e o ambiente sejam alterados.
Tal possibilidade encontra-se presente no ambiente empresarial, porém o modelo
apresentado e proposto por Ansoff é válido apenas nas situações em que o ambiente é
altamente turbulento e concorrencial.
CONCLUSÕES
Este trabalho buscou apresentar dois modelos de administração estratégica,
destacando suas principais características e verificando os pontos de convergência e de
divergência entre eles.
O modelo de Ansoff é reconhecidamente aceito pelos estudiosos como um modelo
geral e é ponto de partida de implementação em diversas organizações, destacando-se a
utilidade nas empresas privadas. Nestas o ambiente externo apresenta-se como direcionador
da estratégia empresarial, posto que as turbulências relacionadas ao mercado e a estrutura de
concorrência pressionam o processo de administração.

12
 O modelo apresentado por Carlos Matus é difundido pelos estudiosos de política e
de governo, sendo utilizado por diversas organizações, desde órgãos da administração direta e
indireta do governo federal, até sindicatos e associações de classes. Nestas organizações o
modelo apresenta uma linguagem direta e coerente com os termos técnicos utilizados
internamente, sendo de aplicabilidade imediata pelos agentes que atuam no setor público.
Após a comparação entre os dois autores, pode-se concluir que o modelo
apresentado por Matus apresenta-se como uma aplicação do modelo de Ansoff, adaptado para
a administração governamental, no que se refere à importância dos processos decisórios e das
estruturas de poder no processo de gestão estratégica, apresentando pontos particulares de
criatividade e contribuições.
FIGURAS

Fenomênicas

FATOS
FENO-PRODUÇÃO (PRODUÇÃO SOCIAL)

Feno-
Estruturação Condicionamento

ACUMULAÇÕES
SOCIAIS

FENO-ESTRUTURAS

Geno- Dominação Determinação

Estruturação
REGRAS SOCIAIS
GENO-ESTRUTURAS BÁSICAS

Figura 1. Regiões do espaço de ação

DEVE
É
SER
Estimulo
Situacional NORMA
Juízo de SOBRE A Juízo de
Necessidade AÇÃO Possibilidade
DEVE Á PODE
SER SER

CÁLCULO
ESTRATÉGICO

SITUAÇÃO Juízo de
SITUAÇÃO Juízo de Retro-Alimentação Alimentação
REAL Eficácia
PREVISTA Continuidade (Aprendizado) (Futuro)

SITUAÇÃO
RESULTANTE

SITUAÇÃO
ATUAL

Juízo de
AÇÃO
Oportunidade
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SITUAÇÃO
OPORTUNA
 Figura 2. Processo Decisório

turbulência,
Ambiente potencial

Dinâmica
do
Mercado
regras expectativas
do futuras impulso e
jogo orçamento
estratégico
dependência
resultados
do
mercado Transformação FRONTEIRA DA OSA
da
Estratégia

Percepção
do
Ambiente

Perspectivas
impulso Transformação
da ação Potencial
Escolha de
Aspirações

Escolha do POTENCIAL DE AÇÃO

Impulso - cultura
Estratégico - capacitação gerencial
- capacitação logística
- capacidade
POTENCIAL DE INFLUÊNCIA
Deslocamento - aspirações de desempenho
do Poder - aspirações culturais
- estrutura de poder
- liderança estratégica

Descontinuidade
Estratégica Adaptação
Estratégica Orçamentação

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 Figura 3. Processo Decisório

Percepção do
Ambiente Ambiente

filtro de
estrutura de
legitimação
percepção
PARTES
INTERESSADAS ADMINISTRADORES

aspirações
pessoais
de desempenho

de desempenho
Nivel de risco
aspirações
pessoais e
de grupos

Ímpeto
Estrutura
de Poder
distribuição
de poder expectativas de
autoridade desempenho
gerencial
Aspirações
Aspirações Administrativas
Políticas aspirações
políticas
pressão de aspirações
desempenho racionais
pressões
políticas

Aspirações de
aspirações
históricas
Desempenho

Desempenho
Histórico
Aspirações da
valores e
normas sistemas e
Organização
procedimentos

Cultura Capacitação tradição e

inércia dos
sistemas

Figura 4. Processo de formação de aspirações

BIBLIOGRAFIA
Matus, Carlos. Política, planejamento & governo. IPEA, Brasília, tomos I e II, 1993.
Mintzberg, Henry. The Structuring of Organizations, Prentice Hall, 1984

15
Ansoff, Igor H., Administração Estratégica, trad. Mário Ribeiro da Cruz, São Paulo, Atlas,
1983
Ansoff, Igor H. et alii (coord.), Do Planejmento Estratégico à Administração Estratégica, São
Paulo, Atlas, 1981

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