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RÉGIMEN SANCIONADOR AMBIENTAL: LA MULTA, NATURALEZA JURÍDICA

CIVIL O PENAL?. PRESCRIPCIÓN

Por los Dres. Claudio Oscar Giannone1- Agustín Bosch2

“A la manera que el río hace sus propias riberas, así toda idea legítima hace sus propios caminos
y conductos.” Ralfh W. Emerson

SUMARIO: Opinión del Dr. Claudio Oscar Giannone: a) Advertencia preliminar,


b) Sanción administrativa Civil versus Sanción Penal estatal, c) Naturaleza de la
Sanción, d) Prescripción de las multas, e) Desde cuando comienza la prescripción,
f) Colofón. Opinión del Dr. Agustín Bosch: g) Prescripción- Generalidades: De la
Acción- De la Pena, h) Supuestos de Prescripción en el Régimen Sancionatorio de
la ACUMAR: La acción- La Pena, i) La Acción de cobro judicial, j) Colofón.

RESUMEN: En acotadas reflexiones que no pretenden ni mucho menos agotar el


tema en debate, se intenta brindar al lector, un panorama global de dos posturas
disimiles acerca de la verdadera naturaleza jurídica de las sanciones ambientales
(multas) y si las mismas son de índole Civil o penal, y ello resulta de suma
importancia, si pretendemos echar algo de luz respecto a su término prescriptivo.

PALABRAS CLAVE: sanciones administrativas estatales, ambiental, multa,


naturaleza jurídica, prescripción.

SUMMARY: In bounded reflections are not intended nor much less exhaust the
subject under discussion, is intended to give the reader an overview of two dissimilar
positions on the true legal nature of environmental penalties (fines ), if they are of

1 Abogado, Profesor Universitario de las Universidades de: Buenos Aires (UBA), Del Este La
Plata (UDE) y Lomas de Zamora (UNLZ). Docente del Colegio de Abogados de Lomas de
Zamora. Ex Docente del CIJUSO. Ex Secretario del Instituto de Derecho Procesal Civil y
Comercial del CALZ. Autor de obras académicas en carácter de autor y colaborador. Disertante
y panelista en cursos, eventos y jornadas jurídicas. Mail: Claudio_gia@hotmail.com.
2 Abogado. Ex Secretario del Juzgado de Primera Instancia en lo Comercial N° 2, Secretaría N°

4. Ex profesor universitario UBA (Grado y Post Grado) y UCA. Autor de diversos trabajos en
publicaciones especializadas en Derecho Comercial y Derecho Concursal. Moderador y
disertante en Encuentros y Congresos especializados. Mail: agustinbosch66@gmail.com.
civil nature or criminal And this is extremely important if we are to shed some light
on its prescriptive term.

KEYWORDS: State, environmental administrative penalties, fines, legal nature,


prescription.

OPINIÓN DEL DR. CLAUDIO OSCAR GIANNONE

a) Advertencia preliminar:

Antes de comenzar el desarrollo de la presente trabajo, resulta imperioso advertir al


lector interesado, que tanto las opiniones aquí serán vertidas, como sus
conclusiones, no representan en modo alguno, a lineamientos jurídicos, postura
oficial, opinión ni a criterios definitivos de la Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo (ACUMAR) en cuanto al procedimiento sancionatorio ambiental ( Multas),
siendo su desarrollo exclusivamente de elaboración de los profesionales y solo a los
fines académicos- científicos, por lo tanto, la información aquí contenida no
constituye recomendación de ningún tipo. El Primus movem para la preparación del
presente texto está vinculado íntimamente con esta problemática y ha sido fruto de
las largas disertaciones dogmaticas- jurídicas informales en torno a la misma.

b) Sanción administrativa Civil versus Sanción Penal estatal:

Las sanciones de índole administrativas, tienen por objeto, persuadir, a quienes


intentan una conducta antijurídica, para encauzar su comportamiento y obtener su
sujeción a las normas (en este caso concreto, de índole ambiental), así como para
restaurar el orden jurídico y evitar la prevalencia de los actos contrarios a derecho.
Dicho en otras palabras, la sanción representa la última fase del proceso de
dirección y control: Actualiza la vigencia del mandato jurídico.
En dicho intelecto, la sola infracción es suficiente para que la imposición de una
sanción, sea legítima aún ante la inexistencia de un daño concreto, por ende, al ser
innecesario el daño, actúa también como aplicación y ejercicio del principio de
prevención del derecho ambiental, ello en concordancia con lo estipulado en L.G.A3
y solo comparten la naturaleza punitiva de los delitos penales, solo cuando no
poseen características retributivas.
En el campo ambiental y de aplicabilidad a aquellos organismos administrativos que
cumplen el rol de fiscalizador del medio ambiente, es que podemos mencionar a la
Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo4 como entidad interjurisdiccional autónomo
y autárquico, con característica de ente regional, que posee competencia y
facultades superiores a la de los estados que la conforman (Nacional, Provincial y
del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).
Que es precisamente conforme a las aludidas potestades que emanan del artículo 2
de la Ley Nº 26.168 (Ley de creación de la ACUMAR)5- en cumplimiento de la

3
El artículo 4 de la Ley 25.675 establece: ““Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se
atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el
ambiente se pueden producir”.
4
También podríamos mencionar al Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible de la Provincia de
Buenos Aires ( OPDS), la Agencia de Protección Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(ADPRA) entre otras.
5
Artículo 1: “Créase la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo como ente de derecho público
interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de
Gabinete de Ministros. La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo ejercerá su competencia en el área
de la Cuenca Matanza Riachuelo en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los partidos de
Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante
Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente y General Las Heras, de la provincia
de Buenos Aires.
ARTICULO 2º — La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo estará compuesta por OCHO (8)
integrantes, entre ellos el titular de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, quien ejercerá la presidencia. Los restantes integrantes serán TRES (3)
representantes del Poder Ejecutivo nacional, DOS (2) representantes de la provincia de Buenos Aires y
DOS (2) representantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo dictará sus reglamentos de organización interna y de operación. ARTICULO 3º — Créase en
el ámbito de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo un Consejo Municipal integrado por un
representante de cada Municipio de las jurisdicciones comprendidas, cuyo objeto será el de cooperar,
asistir y asesorar al Ente. ARTICULO 4º — Créase en el ámbito de la autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo, una Comisión de Participación Social, con funciones consultivas. Esta Comisión estará
integrada por representantes de las organizaciones con intereses en el área. ARTICULO 5º —- La
Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, tiene facultades de regulación, control y fomento respecto de
las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia
ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento,
recomposición y utilización racional de los recursos naturales. En particular, la Autoridad está facultada
para: a) Unificar el régimen aplicable en materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y
emisiones gaseosas; b) Planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca; c)
Establecer y percibir tasas por servicios prestados; d) Llevar a cabo cualquier tipo de acto jurídico o
procedimiento administrativo necesario o conveniente para ejecutar el Plan Integral de Control de la
Contaminación y recomposición Ambiental. e) Gestionar y administrar con carácter de Unidad Ejecutora
Central los fondos necesarios para llevar a cabo el Plan Integral de Control de la Contaminación y
recomposición Ambiental. ARTICULO 6º — Las facultades, poderes y competencias de la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo en materia ambiental prevalecen sobre cualquier otra concurrente en el
ámbito de la cuenca, debiendo establecerse su articulación y armonización con las competencias locales.
ARTICULO 7º — La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, podrá disponer medidas preventivas
ordenado in re: “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños
y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza
Riachuelo) con fecha 8 de julio de 20086 - que nuestro más alto Tribunal Cimero ha

cuando tome conocimiento en forma directa, indirecta, o por denuncia, de una situación de peligro para
el ambiente o la integridad física de los habitantes en el ámbito de la cuenca. A tal efecto, la Presidencia
de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo tendrá facultades para: a) Tomar intervención en
procedimientos de habilitación, auditoría ambiental, evaluación de impacto ambiental y sancionatorios;
b) Intimar a comparecer con carácter urgente a todos los sujetos relacionados con los posibles daños
identificados; c) Auditar instalaciones; d) Exigir la realización, actualización o profundización de
evaluaciones de impacto ambiental y auditoría ambiental conforme la normativa aplicable; e) Imponer
regímenes de monitoreo específicos; f) Formular apercibimientos; g) Instar al ejercicio de competencias
sancionatorias en el ámbito de la Administración; h) Ordenar el decomiso de bienes; i) Ordenar la
cesación de actividades o acciones dañosas para el ambiente o la integridad física de las personas; j)
Disponer la clausura preventiva, parcial o total, de establecimientos o instalaciones de cualquier tipo. La
Presidencia de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo notificará en forma inmediata a sus
miembros, las decisiones adoptadas en uso de las facultades descriptas precedentemente. Mientras no se
dicte un procedimiento específico para la adopción de estas medidas, es de aplicación la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos. Contra las decisiones de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
podrá interponerse Recurso de Alzada ante el Poder Ejecutivo nacional en los términos del artículo 94
del Reglamento de Procedimientos Administrativos, Decreto Nº 1759-172 (t.o. 1991)…... ARTICULO
12. — Sin perjuicio de las previsiones establecidas en la presente norma, deberán observarse los
Principios de la Política Ambiental contenidos en la Ley General del Ambiente Nº 25.675. ARTICULO
13. — Ratificase el Acuerdo Compromiso "Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo" suscripto en la Ciudad
de Buenos Aires el 28 de agosto de 2006 entre el Presidente de la Nación, Dr. Néstor Carlos Kirchner, el
Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, Dr. Alberto Fernández, el Gobernador de la provincia de
Buenos Aires, Ing. Felipe Solá, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Lic. Jorge
Telerman y los señores intendentes de los partidos de Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban
Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente
Perón, San Vicente y General Las Heras de la provincia de Buenos Aires, que como Anexo 1 forma parte
integrante de la presente ley.”.
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La Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, falló el 20 de Junio de 2006 en la causa
“Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la
contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo), frente a una demanda (julio de 2004) que iniciaron
un grupo de 17 personas vecinos de villa inflamable, dock sud-avellaneda ubicado frente la refinería de
Shell y encabezados por Beatriz Silvia Mendoza (Una Psicóloga social que trabajaba allí y Contrajo
polineuritis: afección que afecta al sistema nervioso periférico, es decir, a los nervios que salen del
cerebro y de la médula espinal), ejerciendo derechos propios y algunos de ellos también en representación
de sus hijos menores contra el Estado Nacional, la Provincia de, el GCABA y 44 empresas (Down
Química, Danone, YPF, SHELL, Giordano, Gaita, Molinos, entre otros). 10 no contestaron demanda. Las
que contestaron, algunas opusieron prescripción, otras que la LGA no tiene aplicación retroactiva, otras
que se cite a la totalidad de empresas de la Cuenca) por los daños y perjuicios que, según sostienen, se les
han ocasionado por la contaminación ambiental del Río Matanza- Riachuelo, puntualmente, las napas
subterráneas que abastecen al conurbano se encuentran muy cerca del suelo (a 15 centímetros) y están
contaminadas con metales pesados, como plomo puro. A ellos se sumaron veinte profesionales (médicos,
psicólogos, odontólogos y enfermeros) del hospital Fiorito, de Avellaneda, con problemas de salud
derivados de atender pacientes afectados por la contaminación. El objeto de la demanda era la
indemnización por daños y perjuicios compuestos por tres rubros: DAÑOS A LA SALUD,
AMBIENTAL COLECTIVO Y MORAL COLECTIVO. sufridos como consecuencia de la
contaminación de la Cuenca Matanza Riachuelo (a fin de reparar la incapacidad sobreviniente, los gastos
por tratamientos médicos, gastos por nueva radicación, daño moral, daño psíquico sufrido por madres,
padres y sus hijos, el daño futuro comprensivo de los gastos que habrá que realizar para liberar a los niños
de la contaminación que portan en su organismo, y la pérdida del valor locativo de los inmuebles que
habitan); y el cese de la contaminación y recomposición del daño ambiental colectivo (art. 41 de la CN y
art. 30 de la Ley 25.675- LGA). En la demanda se responsabiliza: Al Estado Nacional al producirse la
situación denunciada sobre una vía navegable e interjurisdiccional, respecto de la cual éste tiene
impartido instrucciones, a la ACUMAR a realizar inspecciones a todas las empresas
existentes en la Cuenca, identificar aquellas que se consideren agentes
contaminantes, intimar a todas las identificadas como agentes contaminantes para
que presenten el correspondiente plan de tratamiento, y a resolver el cese en el
vertido, emisión y disposición de sustancias contaminantes de aquellas que no
hayan presentado plan de tratamiento o que presentado el mismo, no haya
resultado aprobado, facultando al organismo a realizar cualquier otra medida
cuando exista situación social de gravedad, a lo cual se adiciona, la reglamentación
interna del organismo, específicamente lo instruido por la Resolución ACUMAR Nº
8/2009 de fecha 30 de diciembre de 20097, Reglamento para la conformación de
Programas de Reconversión Industrial de la Cuenca Matanza Riachuelo, se ha
establecido un régimen aplicable a los Programas de Reconversión Industrial,
resultando necesario garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones que
puedan emerger de su aplicación, mediante la imposición de sanciones para los
incumplimientos en que pueda incurrirse.

facultades de regulación y control, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 incisos 10 y 13 CN; A la


Provincia de Buenos Aires por tener el dominio originario sobre los recursos naturales existentes en su
territorio, de conformidad con lo establecido en los arts. 121 y 124 de la Ley Fundamental; A la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en su carácter de corribereña del Riachuelo, el que constituye, en el área de
su jurisdicción, y porque le corresponde preservar la flora y la fauna de su ecosistema, como reserva
natural, según el art. 81 de la Constitución local y a las 44 empresas aledañas por volcar directamente al
río los residuos peligrosos, por no construir plantas de tratamiento, por no adoptar nuevas tecnologías y
por no minimizar los riesgos de su actividad productiva.
7 Artículo 1º: “Apruébese el Reglamento (ANEXO I - A y B), Flujograma (Etapas Básicas - ANEXO II),

Glosario (ANEXO III), Objetivos (ANEXO IV), Formularios de Presentación (ANEXO V - A y B) y de


Seguimiento de Cumplimiento del Plan de Actividades (ANEXO VI) que, para la conformación de
PROGRAMAS DE RECONVERSION INDUSTRIAL en el ámbito de la AUTORIDAD DE CUENCA
MATANZA RIACHUELO, como ANEXO I (A y B), II, III, IV, V (A y B) y VI forman parte integrante de la
presente. Art. 2º - Decláranse como admisibles aquellos Planes de Actividades presentados por titulares
de establecimientos industriales que se determinen como Agentes Contaminantes y que hayan sido
aprobados a la fecha por el GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, en el
marco del Programa "Buenos Aires Produce más Limpio". Art. 3º - La Comisión Interjurisdiccional de
Industria de la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO evaluará la información relativa a
aquellos establecimientos industriales cuyos titulares hayan iniciado, con anterioridad al 8 de julio de
2008, por ante la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA NACION y en
forma voluntaria, trámites tendientes a alcanzar Programas de Reconversión Industrial; o ante la
Autoridad Competente de la PROVINCIA DE BUENOS AIRES que corresponda, Programas Integrales
de Adecuación Ambiental, resolviendo en su caso acerca de la admisibilidad de los mismos en forma
particular, a los fines de su formalización en los términos de la presente. Art. 4º - Deléguese en el
CONSEJO EJECUTIVO las facultades de dictar la Resolución de aprobación del Programa de
Reconversión Industrial y la Resolución de baja del Registro de Agente Contaminante, a partir del
momento de la integración del mismo. para cumplir los objetivos establecidos en el mismo serán
debidamente fundadas y puestas a consideración del titular del establecimiento quien deberá, en su caso
y a los efectos mencionados, formalizar una propuesta de modificación del PLAN DE ACTIVIDADES en
el plazo que a tales fines se indique”.
Lo antedicho, encuentra su complemento y antecedente normativo, en la Resolución
ACUMAR Nº 7/2009 de fecha 30 de diciembre de 20098, mediante la cual, se
aprueba el Reglamento de Empadronamiento en el Registro de Industrias de la
Cuenca resultando oportuno disponer de un régimen sancionatorio a fin de tornar

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Artículo 1º: “eterminar que los establecimientos industriales radicados en la Cuenca Matanza
Riachuelo, están obligados a empadronarse mediante el formulario que, en carácter de declaración
jurada, deberá enviarse a la ACUMAR, para su inscripción en un Registro de Industrias de la Cuenca
que llevará esta misma Autoridad, actualizable cada dos años. Toda modificación que se efectúe en
cualquiera de los ítems de la declaración jurada, deberá ser comunicada a la ACUMAR en el plazo de
cinco (5) días hábiles de producida. Serán sujetos obligados de la presente, en especial, los
establecimientos industriales de 2º y 3º categoría de nivel de Complejidad ambiental, conforme Ley Nº
11.459 y Decreto Reglamentario 1741/96 de la Provincia de Buenos Aires; y los categorizados como con
relevante efecto ambiental, conforme Ley Nº 123 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
modificatorias, y actividades de servicio equiparables. Sin perjuicio de ello ACUMAR podrá determinar
la inclusión de otras empresas, no incluidas en el párrafo anterior. AMBITO TERRITORIAL. Art. 2º —
El presente reglamento comprende a las industrias ubicadas en el ámbito geográfico de la Cuenca
Matanza Riachuelo, tanto en la Cuenca como en la franja costera sur del Río de la Plata, en este último
supuesto, para los demandados en la Causa "Mendoza Silvia Beatriz y otros contra Estado Nacional y
otros s/ daños (Daños derivados de la Contaminación del Río Matanza Riachuelo). A cuyo efecto se toma
como referencia, el mapa que bajo anexo I forma parte de la presente. PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD Art. 3º — La Presidencia de la ACUMAR podrá aplicar el presente Reglamento en
forma gradual, en función del Principio de Política Ambiental de Progresividad, atendiendo a criterios
prioritarios de nivel de complejidad ambiental y políticas de prevención, control y fiscalización. FORMA
DE EMPADRONAMIENTO: Art. 4º — Apruébase el formulario de "Inscripción ACUMAR" que bajo
Anexo II forma parte de la presente. Dicho formulario deberá ser llenado y remitido electrónicamente
por el titular de la planta, establecimiento industrial o representante legal de la sociedad comercial o de
la explotación, y por el profesional técnico responsable con incumbencia en la materia; sin perjuicio de
la obligación de presentarlo en formato impreso y rubricado, por ante la Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo. FINES DEL EMPADRONAMIENTO Art. 5º — Establecer que las declaraciones juradas
presentadas, los datos consignados en la misma, y toda otra información que contribuya al conocimiento,
identificación y caracterización de los establecimientos industriales ubicados en la Cuenca Matanza
Riachuelo, servirá de base de datos de la ACUMAR para el desarrollo de políticas activas en materia de
prevención, control y fiscalización de la contaminación ambiental de origen industrial. Además, la misma
base de datos se destinará para determinar políticas de estímulos, apoyos, y promoción para la
producción limpia, el desarrollo sostenible, y mejora continua del desempeño ambiental del sector
industrial en la Cuenca…... REGIMEN CONTRAVENCIONAL Art. 7º — Establecer que la falta de
cumplimiento en tiempo y forma de la obligación de empadronamiento de la industria, será sancionada
por ACUMAR, en primer lugar con apercibimiento de regularizar tal situación en un plazo de 15 días
corridos, vencido dicho plazo, automáticamente será pasible de una medida preventiva. En este supuesto
ACUMAR instará la aplicación de sanciones por faltas. BASE DE DATOS INDUSTRIAS. Art. 8º —
Créase el "Registro de Industrias de la ACUMAR", integrado por la totalidad de los formularios que en
forma de declaración jurada se envíen a la Autoridad, correspondiendo a los mismos, un número de
Inscripción, a través del cual podrán las industrias hacer presentaciones, efectuar pedidos, y cualquier
otra intervención de la ACUMAR, a los efectos de ordenar los archivos, legajos o expedientes,
procedimientos, causas o procesos, relativos a los establecimientos objeto de ésta Reglamentación, en
atención a principios de sencillez, economía y orden ritual administrativo. CLASIFICACION DE
INDUSTRIAS Art. 9º — Establecer que a los fines de desarrollar una política programable y previsible
en materia ambiental, las industrias de la Cuenca Matanza Riachuelo serán clasificadas, en base a
criterios de complejidad e impacto ambiental y conforme los resultados del presente empadronamiento.
ESTABLECIMIENTO DE SERVICIOS Art. 10. — Establecer que, se extiende las previsiones de la
presente resolución a toda actividad de servicio, en los términos de la Ley 25.612. DOMICILIO: Art. 11.
— Disponer que el domicilio denunciado en el empadronamiento será considerado domicilio constituido
a todos los fines previstos por la legislación ambiental, donde serán válidas todas las notificaciones que
efectúe la ACUMAR. Dicho domicilio subsistirá hasta que su cambio sea expresamente notificado a la
ACUMAR”.
exigibles la obligaciones allí previstas y en forma particular, que sean aplicables a
las conductas que interfieran con el normal desenvolvimiento de los procedimientos
de inspección realizados conforme lo establecido en las Resoluciones ACUMAR Nº
1/2009 y 4/2009.
De esta forma, el artículo 7 de la Ley Nº 26.168 faculta a la Autoridad a disponer
medidas preventivas (en sintonía con el principio inserto en la LGA) ante
situaciones de peligro para el ambiente o la integridad física de quienes residen en
el ámbito de la Cuenca Matanza-Riachuelo, encontrándose facultada para efectuar
intimaciones, formular apercibimientos, ordenar decomisos e imponer clausuras
preventivas parciales o totales e instar el ejercicio del Ius puniendi.
A efectos de muñirse de estas herramientas idóneas y necesarias, la ACUMAR dictó
su propio régimen sancionador- a través de la resolución N° 110/2010,9 la cual, no

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Artículo 1º:”Apruébase el Reglamento de Sanciones de la ACUMAR, el que como Anexo I forma parte
integrante de la presente. ARTICULO 2º — Derógase el artículo 7 de la Resolución ACUMAR Nº 7/2009,
Empadronamiento de los establecimientos industriales radicados en la Cuenca Matanza Riachuelo.
ARTICULO 3º — Deróganse los artículos 7, 12 y 13 del Anexo I A de la Resolución ACUMAR Nº 8/2009,
Reglamento para la conformación de Programas de Reconversión Industrial (PRI) en el ámbito de la
Cuenca Matanza Riachuelo. ARTICULO 4º — Comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCION
NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese. ANEXO I REGLAMENTO DE SANCIONES DE LA
ACUMAR CAPITULO I CONSIDERACIONES INICIALES Artículo 1º.- El presente reglamento establece
las sanciones por incumplimiento de las disposiciones contenidas en las normas aprobadas por la
Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) en ejercicio de sus funciones. Artículo 2º.- Las
disposiciones del presente reglamento son de aplicación a todas las actividades o establecimientos
radicados en el ámbito de la Cuenca Matanza Riachuelo. Artículo 3º.- El Director General Técnico de
ACUMAR deberá iniciar el procedimiento de aplicación de sanciones en un plazo de diez (10) días
hábiles a partir de la toma de conocimiento de la identificación por parte de las Coordinaciones a su
cargo de una conducta pasible de ser sancionada. El expediente iniciado a tal efecto deberá contener un
Informe Técnico que incluya: la descripción detallada de la conducta incurrida por el establecimiento; la
valoración de la gravedad de la misma; la determinación de la posible sanción a ser aplicada conforme
la normativa vigente y la totalidad de los antecedentes del caso. Posteriormente se girarán las
actuaciones a la Secretaría General a fin de que en un plazo de dos (2) días hábiles notifique al titular
del establecimiento de la imputación realizada otorgándole un plazo de cinco (5) días hábiles para
efectuar su descargo. Transcurrido el plazo estipulado sin que el descargo haya sido efectuado las
actuaciones serán giradas a la Dirección General de Asuntos Jurídicos. En el caso de haberse
presentado el descargo por parte del titular del establecimiento, la Secretaría General girará las
actuaciones a la Dirección General Técnica a fin de que la misma realice un informe en el cual analice el
descargo presentado en un plazo de cinco (5) días hábiles. Posteriormente las actuaciones serán giradas
a la Dirección General de Asuntos Jurídicos para que emita el correspondiente dictamen en un plazo de
diez (10) días hábiles y las eleve al Consejo Ejecutivo para su consideración en un plazo de cinco (5)
días hábiles. En caso que el Consejo Ejecutivo resuelva introducir modificaciones al proyecto de acto
administrativo propiciado, las actuaciones deberán volver a la Dirección General de Asuntos Jurídicos a
fin de emitir nuevo dictamen en un plazo de cinco (5) días hábiles. Posteriormente las actuaciones serán
elevadas al Sr. Presidente de ACUMAR quien dictará el correspondiente acto administrativo en un plazo
de cinco (5) días hábiles y pondrá en conocimiento de lo actuado al Consejo Directivo en la siguiente
reunión. Una vez suscripto el acto anteriormente mencionado, la Secretaría General, notificará al
administrado lo resuelto en un plazo de dos (2) días hábiles. Artículo sustituido por art. 1° de la
Resolución ACUMAR N° 374/2010 Artículo 4º.- Las disposiciones del presente reglamento son de
aplicación sin perjuicio de la facultad de aplicar las medidas preventivas establecidas en el artículo 7 de
la Ley Nº 26.168. Artículo 5º.- Créase el Registro de Sanciones de ACUMAR, el cual funcionará en el
ámbito de la Secretaría General a los fines de sistematizar la información relativa a las sanciones
aplicadas. Artículo 5º bis.- La falsedad de cualquiera de los datos, información o documentación
presentada a requerimiento de la ACUMAR, podrá ser sancionada con una multa conforme lo
establecido en el art. 23 del presente reglamento, quedando asimismo la ACUMAR facultada para instar
las acciones que correspondan. Artículo incorporado por art. 4° de la Resolución ACUMAR N° 372/2010
Artículo 5º ter. - En caso de comprobarse la violación de una clausura o de los sellos, precintos o
instrumentos que hubieren sido utilizados para hacerla efectiva, la ACUMAR quedará facultada para
aplicar una multa conforme lo establecido en el Art. 23 del presente Reglamento. Artículo incorporado
por art. 3° de la Resolución ACUMAR N° 366/2010 CAPITULO II PROGRAMAS DE RECONVERSION
INDUSTRIAL Artículo 6º.- El titular del establecimiento industrial o de servicios que omita información
solicitada en los Formularios que como Anexos V- A y B, forman parte integrante de la Resolución
ACUMAR Nº 8/2009, Reglamento para la conformación de Programas de Reconversión Industrial (PRI)
en el ámbito de la Cuenca Matanza Riachuelo, o los complete en forma defectuosa o errónea, será
intimado a completar la información en un plazo de 10 días hábiles. Artículo 7º.- Vencido el plazo
establecido en el artículo anterior, se tendrá por no presentado el Formulario correspondiente, quedando
la ACUMAR facultada para aplicar una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente
reglamento. Artículo 8º.- En caso de comprobarse la falsedad de alguno o varios de los datos
establecidos en los Formularios o en los Informes de Avances presentados por el titular del
establecimiento industrial o de servicios, la ACUMAR podrá instar las acciones correspondientes.
Asimismo, la ACUMAR quedará facultada para declarar la caducidad del procedimiento de PRI
presentado o su nulidad y aplicar una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente
reglamento. Artículo 9º.- En caso de incumplimiento de la obligación de presentar Informes de Avances
en los plazos establecidos en el Plan de Actividades debidamente aprobado, se intimará al titular del
establecimiento industrial o de servicios para que en el plazo de 10 días hábiles proceda al
cumplimiento, bajo apercibimiento de declarar la caducidad del procedimiento de PRI presentado y
aplicar una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente reglamento. Artículo 10.- En caso de
comprobarse el incumplimiento de los objetivos, metas o acciones comprometidos en el PRI debidamente
aprobado, se intimará al titular del establecimiento industrial o de servicios para que en el plazo de 10
días hábiles cumpla con el plan de actividades oportunamente aprobado bajo apercibimiento de declarar
la caducidad del procedimiento de PRI. Artículo 11.- En la intimación prevista en el artículo anterior, la
ACUMAR exigirá se informe en el mismo plazo, en caso de corresponder, las causas del incumplimiento
bajo apercibimiento de declarar la caducidad del procedimiento de PRI y aplicar una multa, conforme lo
establecido en el art. 23 del presente reglamento. En los casos de incumplimiento fundado en razones de
fuerza mayor u otros motivos ajenos al titular del PRI, en caso de corresponder, se deberán realizar las
acciones pertinentes a fin de adecuar el PRI debidamente aprobado a las nuevas circunstancias.
ARTICULO 11 bis. - En los casos de Programas de Reconversión Industrial (PRI) que no sean
presentados en los plazos establecidos, sean rechazados por ser presentados en forma incompleta, sean
declarados inadmisibles o desestimados, la ACUMAR quedará facultada para aplicar una multa
conforme lo establecido en el Art. 23 del presente Reglamento, sin perjuicio de las medidas adoptadas
por incumplimiento de la normativa aplicable en materia de Agente Contaminante y Reconversión
Industrial vigente. Artículo incorporado por art. 3° de la Resolución ACUMAR N° 366/2010 CAPITULO
III FISCALIZACION Y CONTROL Artículo 12.- El titular del establecimiento industrial o de servicios
que, en virtud de la Resolución ACUMAR Nº 1/2009 y 4/2009, Reglamento Operativo de Fiscalización y
Control, impida u obstruya de cualquier forma, por sí, por parte de sus representantes o, sus
dependientes, la inspección del establecimiento será intimado a prestar su colaboración en la realización
de una nueva inspección por parte de la ACUMAR dentro del término de 24 horas, bajo apercibimiento
de aplicar una multa, conforme lo establecido en el art. 23 del Presente reglamento. Artículo 13.- Sin
perjuicio de lo establecido en el presente capítulo, la obstrucción del procedimiento de inspección
facultará a la ACUMAR a iniciar las acciones contravencionales o judiciales que pudiera corresponder
según la jurisdicción donde se encuentre radicado el establecimiento inspeccionado. Artículo 13 bis.- El
incumplimiento de la obligación de construcción y/o adecuación de la Cámara de Toma de Muestras y
Medición de Caudales en el plazo de 20 días hábiles, habilitará la aplicación de una multa conforme lo
establecido en el art. 23 del presente reglamento. Artículo incorporado por art. 7° de la Resolución
ACUMAR N° 132/2010 Artículo 13 ter.- El titular del establecimiento industrial o de servicios que
incumpla el requerimiento efectuado por la ACUMAR de presentar cualquier tipo de información o
documentación relacionada con las actividades desarrolladas por el establecimiento en el plazo de 10
días hábiles, será pasible de la aplicación de una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente
reglamento. Artículo incorporado por art. 7° de la Resolución ACUMAR N° 132/2010 Artículo 13
quater.- El titular del establecimiento industrial o de servicios que omita información solicitada en el
Formulario Unico de Inspección, será intimado a completar dicha información en un plazo de 10 días
hábiles. Vencido el mismo, la ACUMAR quedará facultada para aplicar una multa conforme lo
establecido en el art. 23 del presente reglamento. Artículo incorporado por art. 7° de la Resolución
ACUMAR N° 132/2010 Artículo 13 quinquies.- En caso de comprobarse la falsedad de alguno o varios
de los datos declarados en el Formulario Unico de Inspección, la ACUMAR quedará facultada para
aplicar una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente reglamento. Asimismo la ACUMAR
quedará facultada para instar las acciones que correspondan. Artículo incorporado por art. 7° de la
Resolución ACUMAR N° 132/2010 CAPITULO IV EMPADRONAMIENTO Artículo 14.- El titular del
establecimiento industrial o de servicios que, al vencimiento del plazo establecido para el
empadronamiento, no haya cumplido con la obligación de empadronarse en el Registro de Industrias de
la Cuenca, conforme lo establecido en la Resolución ACUMAR Nº 7/2009, Empadronamiento de los
establecimientos industriales de la Cuenca Matanza Riachuelo, podrá ser sancionado con la aplicación
de una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente reglamento. Artículo 15.- El titular del
establecimiento industrial o de servicios que omita alguno o varios de los datos establecidos en el
Formulario que como Anexo II, forma parte integrante de la Resolución ACUMAR Nº 7/2009, o los
complete en forma defectuosa o errónea, será intimado a completar o subsanar los datos en un plazo de
10 días hábiles, bajo apercibimiento de aplicar una multa conforme lo establecido en el art. 23 del
presente reglamento. Artículo 16.- En caso de comprobarse la falsedad de alguno o varios de los datos
establecidos en el Formulario que como Anexo II forma parte integrante de la Resolución ACUMAR Nº
7/2009, la ACUMAR instará las acciones civiles y penales correspondientes. Sin perjuicio de ello la
ACUMAR quedará facultada para aplicar una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente
reglamento. Artículo 17.- El titular del establecimiento industrial o de servicios que, al vencimiento del
plazo establecido, no haya cumplido con la obligación bienal de actualizar la información
correspondiente, conforme lo establecido en el artículo 1º de la Resolución ACUMAR Nº 7/2009, podrá
ser sancionado con la aplicación de una multa conforme lo establecido en el art. 23 del presente
reglamento. Artículo 18.- El titular del establecimiento industrial o de servicios que, al vencimiento del
plazo establecido, no haya cumplido con la obligación de comunicar a la ACUMAR toda modificación de
los datos incluidos en la declaración jurada, conforme lo establecido en el segundo párrafo del artículo
1º de la Resolución ACUMAR Nº 7/2009, podrá ser sancionado con la aplicación de una multa conforme
lo establecido en el art. 23 del presente reglamento. CAPITULO V CONSIDERACIONES FINALES
Artículo 19.- Contra las resoluciones dispuestas por aplicación de la presente, podrán interponerse los
recursos establecidos en la Resolución ACUMAR Nº 5/2009 Reglamento de Procedimiento
Administrativo y Recursivo Judicial. Artículo 20.- En el caso que la aplicación de la sanción se produzca
en virtud de una actividad en la que haya intervenido un profesional y/o institución, la ACUMAR podrá
efectuar la denuncia del hecho ante los Colegios Profesionales respectivos y/u organismos de regulación
y control. Dicha denuncia es independiente de la responsabilidad administrativa, civil o penal que le
correspondiere. Artículo 21.- El cobro judicial de las multas provenientes de la aplicación de la presente,
se hará por vía ejecutiva, sirviendo de suficiente título la certificación expedida por el Presidente del
Consejo Directivo de la ACUMAR. El importe establecido para las sanciones anteriormente
mencionadas deberá ser depositado por el infractor en una cuenta que ACUMAR abrirá a tal efecto y en
un plazo de cinco (5) días hábiles a partir de la notificación del acto administrativo que así lo dispusiera.
Una vez realizado dicho depósito, será obligatorio la presentación del respectivo comprobante en la
Mesa de Entradas de ACUMAR, a fin de que el mismo sea agregado al expediente correspondiente En
caso de no cumplir con el pago de la multa en los plazos establecidos, la Secretaría General girará las
actuaciones a la Dirección General de Asuntos Jurídicos para el inicio de las acciones necesarias para
la ejecución judicial de la multa. Artículo sustituido por art. 1° de la Resolución ACUMAR N° 374/2010
Artículo 22.- En forma previa al vencimiento de los plazos establecidos en el presente reglamento, podrá
solicitarse prórroga en forma fundada ante la ACUMAR quien de considerarlo pertinente, podrá
otorgarla por única vez y por un máximo de 10 días hábiles, los cuales se contabilizarán desde la fecha
de notificación de su otorgamiento. La prórroga no podrá ser solicitada en el caso establecido en el
artículo 12 del presente reglamento. Artículo 23.- Las multas aplicables en virtud del presente
reglamento serán entre UNO (1) y CUARENTA (40) asignaciones básicas del nivel escalafonario "D"
aplicable a los agentes del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) de la administración pública
nacional aprobado por el decreto 2098/08 y/o el que en el futuro lo reemplace y sus modificatorias. El
producido de estas multas integrará el Fondo de Compensación Ambiental de ACUMAR conforme lo
establecido en el artículo 9 de la Ley Nº 26.168. Artículo 24.- La multa aplicable en cada caso, será
invade las competencias de las jurisdicciones que la integran, en razón a que surge
de regímenes procedimentales inherentes al cumplimiento de sus fines propios, y
dictado en uso de sus facultades de regulación y control.
Posteriormente y en virtud a una Reunión Extraordinaria de fecha 20 de abril de
2011, el CONSEJO DIRECTIVO de la ACUMAR aprobó la Resolución que aprueba
un nuevo Reglamento de Sanciones materializada a través de la resolución
ACUMAR N° 377/201110.

c) Naturaleza de la Sanción:

La disyuntiva entonces, radica en el tal mentado ejercicio del Ius puniendi, en el


sentido de dilucidar si se está en presencia de un único “poder punitivo” estatal o
bien resulta imperioso proceder a efectuar una distinción nítida entre la “potestad
punitiva penal” y la “potestad sancionatoria administrativa11”.
Resulta claro pues, que cualquiera fuera la sanción prevista, se debería prima facie,
distinguir dos tipos de sanciones jurídicas: Aquellas destinadas al restablecimiento
de la situación jurídica anterior al hecho que consuma la infracción (ambiental) y las
que se desentienden de aquella circunstancia e infligen al autor un mal –entendido
como privación de derechos o expectativas.
Con base en esta diferenciación inicial se ha sostenido que toda consecuencia
dañosa para el infractor de una norma, en cuanto no esté enderezada al
restablecimiento de la situación anterior o al resarcimiento sustitutivo del daño

determinada por la ACUMAR teniendo en cuenta la gravedad del incumplimiento y los antecedentes del
sancionado. Artículo 25.- A todos los efectos relativos al presente reglamento, se tendrán por válidas las
notificaciones efectuadas en el domicilio constituido en el formulario de empadronamiento o ante su
falta: a) en el domicilio del establecimiento objeto de la inspección, b) en el domicilio real denunciado, c)
en el domicilio legal; indistintamente”.
10
Artículo 1°: “Apruébase el Reglamento de Sanciones de la ACUMAR y la Fórmula para la
Determinación del Coeficiente, los cuales como Anexos I y II forman parte integrante de la presente.
ARTICULO 2°.- Derógase la Resolución ACUMAR N° 110/2010 Reglamento de Sanciones de la
ACUMAR; el artículo 7° de la Resolución ACUMAR N° 132/2010; el artículo 3° de la Resolución
ACUMAR N° 366/2010; el artículo 4° de la Resolución ACUMAR N° 372/2010 y la Resolución
ACUMAR N° 374/2010”.
11
NAVARRO CARDOSO Fernando: Infracción administrativa y delito: Límites a la intervención del
derecho penal, Ed. Colex, Madrid, 2001; García de Enterría, Eduardo – Fernández, Tomás Ramón –
Curso de Derecho Administrativo, Ed. Civitas, 4ª. Edición, Madrid 1993, Tomo II, pág. 166; Nieto,
Alejandro – Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Tecnos, 2ª. Edición, Madrid, 1994, pág. 81;
Cassagne, Juan Carlos – Derecho Administrativo, Ed. Lexis Nexis, 7ª. Edición, Buenos Aires, 2002, pág.
437 y ss.; Maljar, Daniel – Derecho administrativo sancionador, Ed. Ad hoc, Bs.As. 2004).
causado, constituye genéricamente una sanción penal, cuya esencia es de carácter
retributivo12 .
Desde antiguo la Corte Suprema de Justicia de la Nación y a posteriori, la
Procuración de la Nación ha contemplado con detenimiento el tema concerniente a
la naturaleza civil o penal de las sanciones creadas por normas de derecho público,
administrativo, financiero y policial, entre otras cosas, y ha aclarado, de manera
uniforme, que deben estimarse de naturaleza penal las multas aplicables a los
infractores, cuando ellas, en vez de poseer carácter retributivo del posible daño
causado, tienden a prevenir y reprimir la violación de las pertinentes disposiciones
legales13 . A partir de esta premisa, ante la existencia de un vacío legal acerca del
plazo de prescripción aplicable en algún supuesto, debía acudirse al auxilio de las
previsiones contenidas en el Código Penal.
“Existen diferencias entre las sanciones administrativas y los delitos regulados en el
Código Penal o en las leyes especiales que lo complementan, cuyos principios,
deben aplicarse a las primeras con las discriminaciones propias de su especie14.
Deben estimarse penales las multas aplicables a los infractores cuando ellas, en vez
de poseer carácter retributivo del posible daño causado, tienden a prevenir y
reprimir la violación de las pertinentes disposiciones legales15.
Sobre el punto, he señalado ya en un trabajo anterior16 que la circunstancia de que
el desarrollo doctrinario y jurisprudencial respecto del principio de culpabilidad
provenga del Derecho Penal no es óbice para que dicho principio, al igual que el
resto de los principios fundamentales del ámbito penal, resulte de aplicación en la
esfera del denominado “Derecho Penal administrativo” o “Derecho administrativo
sancionador”. Ello así, desde que esta última rama del Derecho no configura una
disciplina autónoma17 respecto del Derecho Penal, sino que —por el contrario, y
habida cuenta de que la naturaleza represiva de las sanciones— se advierte que las

12
CARRETERO SÁNCHEZ, Adolfo: Derecho Administrativo Sancionador-2ª. Edición, Ediciones de
Derecho Reunidas, Madrid 1992, 11dem11. 7 y ss. , citado por GARCÍA PULLÉS, Fernando Raúl: La
distinción entre Delitos y Faltas – El Régimen Jurídico Circundante – Una nueva y acertada doctrina de la
Corte.
13
Colección de Dictámenes, Tomo 200, página 1, Dictámenes: 74:107; 80:140; 83:97; 88:170; 98:173;
104:113; 105:34; 134:8; 141:325; 143:362) (Dictámenes 277:175 entre otros.
14
CSJN Fallos 19:231; 116:96; 203:399; 310:316; 323:3256.
15
CSJN., 26-11-65, CSJN., 263/349.
16
BLANCO: Hernán “La relación entre el Estado y los sujetos obligados…”, cit., pág. 1873 y ss
17
CASSAGNE, Juan Carlos: “En torno de las sanciones administrativas y la aplicabilidad de los
principios del derecho panal.”, en El Derecho, tomo 143 A, 1992. Buenos Aires, Universidad Católica
Argentina, pág. 940
contravenciones, por menos graves que sean, contienen idéntica sustancia penal
que los delitos, no existiendo un derecho penal subjetivo de la Administración, sino
del Estado18.
Es claro entonces que debe aceptarse, como regla general en nuestro país, que son
de aplicación al Derecho administrativo sancionador los principios del Derecho penal
que se hallan expresamente previstos en los arts. 18° y 75°, inc. 22) de nuestra
Constitución Nacional, así como de las reglas y principios que prescribe el Código
Penal, los que comprenden a los principios capitales de la ciencia penal: legalidad,
tipicidad, imputabilidad y culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem, etc.19

d) Prescripción de las multas:

Al participar de una naturaleza de evidente tinte penal y ante ausencia de


estipulación normativa de la Autoridad de Cuenca Matanza- Riachuelo que
establezca las pautas necesarias, la prescripción respecto al cálculo para su
operatividad, será a los dos años conforme lo estipula el artículo 65 del Código
Penal Argentino20 .
Es que ante la existencia de un vacío legal acerca del plazo de prescripción
aplicable en el supuesto en estudio, deberá acudirse al auxilio de las previsiones
contenidas en el Código Penal.
Precisamente, la Procuración del Tesoro de la Nación Argentina, destacó que:
“claramente se advierte una falta de previsión normativa referida a la extinción de la
acción dirigida a reprimir las faltas contempladas (.) Es entonces que, frente a ese
vacío normativo, y teniendo en cuenta la naturaleza o carácter preventivo o
represivo de las sanciones contempladas por la ley (.), debe acudirse a las
disposiciones del Código Penal que, para el caso, establece un plazo de
prescripción de dos años para las acciones contra hechos reprimidos con pena de
multa21.
También se ha sostenido que cuando la normativa no contiene previsiones expresas
respecto del cómputo de la prescripción rige el Código Penal que, para las acciones

18
CASSAGNE, Juan Carlos: Ob. Cit.
19
MALJAR, Daniel E.: Derecho administrativo sancionador, cit., pág. 75.
20
Artículo 65: “Las penas se prescriben en los términos siguientes:……4º. La de multa, a los dos años”.
21
Dictámenes PTN 265:63.
contra hechos reprimidos con pena de multa (art. 65 inc. 2) establece un plazo de 2
años22.
A partir de esta premisa, se resaltó, que ante la existencia de un vacío legal acerca
del plazo de prescripción aplicable en algún supuesto, debía acudirse al auxilio de
las previsiones contenidas en el Código Penal ya que se entendió que, “toda vez
que el derecho administrativo no hace referencia al instituto de la prescripción para
la infracción que se le enrostra, tratándose de una normativa de carácter represivo
debía acudirse, supletoriamente, a las disposiciones del Código Penal que establece
el plazo de dos años de prescripción para las acciones contra hechos reprimidos
con multa como ocurre con el supuesto de autos”23
La prescripción de la acción penal es una causa de extinción de la pretensión
punitiva estatal que opera por el mero transcurso del tiempo tras la comisión del
delito24, siendo solamente interrumpida la acción, en el supuesto contemplado en el
art. 67 inc. a) del Código Penal Argentino25.

e) Desde cuando comienza la prescripción:

Al gran interrogante de cuál sería- en caso de compartir la naturaleza penal de la


multa- el momento a partir del cual comienza a correr el plazo de prescripción, ello

22
Dictámenes PTN 200:1, 223:255 y 83 del 5-5- 2008.
23
PTN, Dictamen 391/2012 – Tomo: 283, Página: 417 en Expte. PTN Nº S04:0049405/12 Nº original:
01-0253358/08 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y
SERVICIOS DE LA NACIÓN ARGENTINA: Bs As, 28 diciembre de 2012.
24
Código Penal y Normas Complementarias. Análisis doctrinario y jurisprudencial”. BAIGÚN David y
ZAFFARONI Eugenio, Directores. Ed. Hammurabi, 2002, pág. 653.
25
Artículo 67: “La prescripción se suspende en los casos de los delitos para cuyo juzgamiento sea
necesaria la resolución de cuestiones previas o prejudiciales, que deban ser resueltas en otro juicio.
Terminada la causa de la suspensión, la prescripción sigue su curso. La prescripción también se
suspende en los casos de delitos cometidos en el ejercicio de la función pública, para todos los que
hubiesen participado, mientras cualquiera de ellos se encuentre desempeñando un cargo público. El
curso de la prescripción de la acción penal correspondiente a los delitos previstos en los artículos 226 y
227 bis, se suspenderá hasta el restablecimiento del orden constitucional. La prescripción se interrumpe
solamente por: a) La comisión de otro delito; b) El primer llamado efectuado a una persona, en el marco
de un proceso judicial, con el objeto de recibirle declaración indagatoria por el delito investigado; c) El
requerimiento acusatorio de apertura o elevación a juicio, efectuado en la forma que lo establezca la
legislación procesal correspondiente; d) El auto de citación a juicio o acto procesal equivalente; ye) El
dictado de sentencia condenatoria, aunque la misma no se encuentre firme. (Párrafo sustituido por art.
1° de la Ley N° 25.990 B.O. 11/1/2005).La prescripción corre, se suspende o se interrumpe
separadamente para cada delito y para cada uno de sus partícipes, con la excepción prevista en el
segundo párrafo de este artículo. (Párrafo sustituido por art. 1° de la Ley N° 25.990 B.O.
11/1/2005).(Artículo sustituido por art. 29 de la Ley N° 25.188 B.O. 1/11/1999. Vigencia: a partir de los
ocho días desde su publicación.)
no ofrece demasiados obstáculos dado que su solución, la encontramos dentro del
mismo Código Penal26:
Sobre este tópico se ha sostenido que: “…. Al respecto, no resulta posible acudir a las
previsiones de la Ley N° 16.463, traída en consideración en relación con la primera cuestión
examinada, puesto que ella carece de regulación específica alguna sobre el punto. En tales
condiciones, en este aspecto sí corresponderá adoptar el principio sentado en el artículo 63
del Código Penal”. “En materia infraccional debe acudirse al Código Penal a fin de
determinar el momento a partir del cual debe comenzar a computarse el plazo de
prescripción, resultando ser el artículo 63 la norma aplicable, en tanto expresa que la
prescripción de la acción empezará a correr desde la medianoche del día en que se
cometió el delito o, si éste fuese continuo, en que cesó de cometerse”27 .
En lo que respecta al sistema sancionatorio de ACUMAR, la acción prescribirá a los
dos años, y debe comenzar a contarse el tiempo desde la notificación efectiva
(fehaciente) de la multa automática. Asimismo, también prescribe a los dos años
contados desde que quedo la resolución ratificatoria de multa.
Sin perjuicio de la prescripción operada, oportunamente deberá darse tratamiento y
resolverse la totalidad de los recursos administrativos en trámite28.
Los actos administrativos, como regla general, poseen ejecutoriedad, salvo las
excepciones autorizadas y, por ende, también como regla, la interposición de
recursos no suspende sus efectos, razón por la cual el administrado estaría obligado
a cumplirlo, salvo que sea la propia administración quien decida suspender sus
efectos.

f) Colofón:

1. Resulta indudable la naturaleza penal de las sanciones (multas) aplicables a


los infractores, cuando ellas, en vez de poseer carácter retributivo del posible
daño causado, tienden a prevenir y reprimir la violación de las pertinentes
normas legales ambientales.
26
Artículo 63: “La prescripción de la acción empezará a correr desde la medianoche del día en que se
cometió el delito o, si éste fuese continuo, en que cesó de cometerse…….”
27
Conf. Dictamen 265:63- Dictamen N° 91/11, 14 de junio de 2011. Expte. N° 735/10. Secretaría de
Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR).
(Dictámenes 277:175). En igual sentido Dictámenes 277:302
28
Art. 8º inc. 1 y cc. de la ley 19549/72. Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos.
2. En dicho intelecto (si se comparte que dicha sanción es de naturaleza penal),
el plazo prescriptivo, debe ceñirse al término establecido en el Código Penal
Argentino (2 años, de conformidad al artículo 65), comenzando su cómputo
desde la notificación efectiva y por acto administrativo (fehaciente) de la
multa interpuesta. Ello siempre y cuando, no exista normativa específica que
establezca un plazo diferente, que en cuyo caso, será de aplicabilidad esta
ultima.-
Asimismo, también prescribe a los dos años contados desde que quedara
firme la resolución ratificatoria de multa (una vez agotada la vía recursiva
administrativa).

OPINION DEL DR. AGUSTIN BOSCH

Tengo coincidencia plena con el desarrollo argumental y la eficaz y profusa


argumentación dada por el distinguido colega, Dr. Giannone, en relación con la
naturaleza penal de las sanciones determinadas en sede administrativa. Nada es
menester agregar a sus consideraciones al respecto, de modo que a ellas me
remito.
Existe sin embargo una disidencia en cuanto al modo de aplicación de esos
principios al específico supuesto de los procedimientos sancionatorios.
Disidencia que no hemos podido compatibilizar pese al enorme y leal esfuerzo
intelectual de ambos; lo cual nos movió a exponer ambas posturas en el presente
trabajo, para que el lector cuente con mayores herramientas de razonamiento y
eventualmente, se ensayen respuestas posibles a los interrogantes abiertos. Como
todo jurista que razona de buena fe, estamos expuestos y dispuestos a la crítica y al
debate constructivo. Hecha esta digresión, paso a exponer mi razonamiento.

g) Prescripción- Generalidades:

En Derecho Penal la noción de la prescripción abarca dos aspectos de la realidad.


En primer lugar la prescripción de la acción: el vencimiento de cierto plazo tras la
comisión de la infracción constituye un obstáculo para el ejercicio de la acción y
para el enjuiciamiento. En segundo lugar la prescripción de las penas: el
vencimiento de cierto plazo constituye un obstáculo para la ejecución de una
condena ya determinada.
Situación análoga se da en el Derecho Administrativo Sancionatorio, con la
particularidad que se establecerá más abajo respecto de la extinción de la pena y el
surgimiento de un crédito de contenido y naturaleza patrimonial, que involucra un
tercer supuesto de prescripción.

1. Prescripción de la acción: El Código Penal reconoce la prescripción como uno de


los supuestos de extinción de la acción penal (art. 59 inc. 3). Es decir, que mediante
la prescripción se limita la potestad punitiva del Estado, dado que se extingue la
posibilidad de investigar un hecho criminal y, con ello, la responsabilidad del
supuesto autor o autores del mismo.
La prescripción de la acción es una causa de extinción de la responsabilidad
criminal que consiste en el transcurso de un determinado plazo de tiempo desde la
comisión del delito sin que el procedimiento se dirija o se reanude contra el culpable.
El art. 62 inc. 5 del Código Penal Argentino, fija el término prescriptivo en dos años,
cuando se tratare de hechos reprimidos con multa. El plazo se cuenta desde la
medianoche del día en que se cometió el delito o, si éste fuese continuo, en que
cesó de cometerse (Art. 63). También se dispone, en el caso de la acción de multa
(art. 64), que se extinguirá en cualquier estado de la instrucción y mientras no se
haya iniciado el juicio, por el pago voluntario del mínimo de la multa correspondiente
y la reparación de los daños causados por el delito. Si se hubiese iniciado el juicio
deberá pagarse el máximo de la multa correspondiente, además de repararse los
daños causados por el delito.
En cuanto al comienzo del plazo de prescripción de la acción, se dijo: “En materia
infraccional debe acudirse al Código Penal a fin de determinar el momento a partir del cual debe
comenzar a computarse el plazo de prescripción, resultando ser el artículo 63 la norma aplicable, en
tanto expresa que la prescripción de la acción empezará a correr desde la medianoche del día en
que se cometió el delito o, si éste fuese continuo, en que cesó de cometerse29

2. Prescripción de la pena: La normativa penal prevé, también, la extinción de la


posibilidad de aplicar la sanción fijada debido al transcurso de un determinado plazo

29conf. Dict. 265:63. (Dict. N° 91/11, 14 de junio de 2011. Expte. N° 735/10. Secretaría de
Programación para la Prevención de la Drogadicción……, cit.
de tiempo desde la imposición de la pena, sin que esta se ejecute o se acabe de
ejecutar (art. 65).
El Art. 65 inc. 4. del Código Penal, establece la prescripción de la pena de multa, a
los dos años. Debe contarse desde la medianoche del día en que se notificare al
reo la sentencia firme (Art. 66).

h) Supuestos de Prescripción en el Régimen Sancionatorio de la ACUMAR:

Siguiendo los parámetros definidos en los parágrafos anteriores, estableceremos


ahora lo que entendemos corresponde en relación con los plazos prescriptivos
relacionados con el Régimen Sancionatorio de la Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo.
En lo que respecta al sistema sancionatorio de ACUMAR, deben distinguirse, tal
como venimos pregonando, los supuestos de prescripción de la acción (esto es, la
actividad de la Administración tendiente a establecer los hechos ilícitos y las
responsabilidades punitivas del administrado) de los supuestos de prescripción de la
pena (la actividad de la Administración tendiente a la efectivización de la pena de
multa determinada en el proceso sancionatorio).

 LA ACCION: En tal sentido, entendemos que la acción prescribirá a los dos


años, y debe comenzar a contarse el tiempo desde el momento en que se
verifica el incumplimiento del administrado susceptible de dar inicio a un
procedimiento sancionatorio (ej: desde el vencimiento del plazo para
presentar documentación cuya falta derive en una multa; desde la
constatación de los inspectores de una situación irregular susceptible de
originar un procedimiento sancionatorio).
Entendemos también que, por imperio del art. 67 inc. e) del Código Penal30,
teniendo en cuenta las características propias del proceso sancionatorio de la
ACUMAR (ver art. 3 Res. 377/2011), la Resolución que ratifica (o modifica) lo
recomendado en la Providencia de la Dirección General Técnica, tiene valor de

30
“La prescripción se interrumpe solamente por … El dictado de sentencia condenatoria,
aunque la misma no se encuentre firme….”
sentencia judicial a estos efectos (fija el hecho, fija el sujeto, fija la pena), por lo que
interrumpe el plazo de prescripción.
De todas maneras, existe un debate en el Derecho Administrativo Sancionador en
relación con actos interruptivos de la prescripción de la acción. No es materia del
presente el análisis de este aspecto, pero mencionamos que, conforme a una
posición doctrinaria bastante extendida, entendemos que el plazo de prescripción
podría considerarse interrumpido con el dictado de la providencia prevista en la
primera parte del art. 3 de la citada resolución, o bien con su notificación, por cuanto
si bien no constituye una decisión del Organismo de Contralor, sí es una actuación
administrativa de importancia sustantiva en el proceso sancionatorio y posee la
particularidad que es la base del descargo que puede efectuar el administrado.

 LA PENA: Una vez dictada la resolución ratificatoria de la sanción, comienza


el plazo de prescripción de la pena y el mismo corre desde esa fecha hasta
LA EMISIÓN DEL CERTIFICADO pertinente, previsto en el art. 25 de la
Resolución ACUMAR N° 377/2011.

Corresponde aquí detenernos un momento en este aspecto, puesto que en mi


parecer, la naturaleza penal del sistema sancionatorio de ACUMAR fenece con la
emisión del Certificado, dando lugar a una acreencia de naturaleza civil patrimonial y
a plazos prescriptivos derivados, en consecuencia, de esa normativa.
Teniendo en cuenta que el artículo citado (art. 25, Res. 377/2011) establece con
toda claridad que, ante el incumplimiento del administrado en el pago de la multa,
debe librarse un certificado de deuda para su ejecución en sede judicial,
entendemos que la pena de naturaleza represiva, QUEDA EXTINGUIDA POR LA
EMISIÓN DEL CERTIFICADO. Y ello, por varias razones:
1. Porque la emisión del certificado, en sí misma, TIENE EL MISMO EFECTO QUE EL
PAGO POR PARTE DEL ADMINISTRADO en cuanto a que ambos ponen fin al
procedimiento sancionatorio en sede administrativa;
2. Porque la emisión del certificado es CONSECUENCIA NECESARIA DE LA FALTA
DE CUMPLIMIENTO ESPONTÁNEO DE LA MULTA Y REQUISITO “SINE QUA
NON” DE ADMISIBILIDAD DE LA EJECUCIÓN POSTERIOR;
3. Porque el certificado instrumenta una deuda TOTALMENTE AUTÓNOMA DE LAS
CONTINGENCIAS DEL PROCESO SANCIONATORIO, generando un crédito EN
DINERO a la ACUMAR, que debe ser insertado en la contabilidad de esa manera;
4. Porque el certificado HABILITA UNA ACCIÓN QUE CARECE DE LAS
CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO PENAL Y SE TRAMITA EN UN FUERO
DIVERSO Y POR UN PROCESO DIVERSO.
5. Porque la acción de ACUMAR de cobro del certificado NACE EN EL MOMENTO DE
LA EMISIÓN DEL CERTIFICADO Y NO ANTES.
6. Porque la prescripción de la acción y de la pena (administrativas), deben ser
opuestas en sede administrativa en el marco del proceso sancionatorio
administrativo o en sede judicial en el marco de los recursos judiciales contra las
resoluciones de naturaleza sancionatoria. Mientras que la prescripción de la acción
de cobro (judicial), debe ser interpuesta en sede judicial, exclusivamente en el
marco de la acción judicial de cobro.
En tal contexto, entendemos que la emisión del certificado, produce en este sentido,
un doble efecto, consistente en: a) extinción de la pena de naturaleza represiva; b)
nacimiento de un crédito de índole patrimonial a favor de la ACUMAR, contra el
administrado.

i) La acción de Cobro Judicial:

Cabe entonces determinar el plazo de prescripción correspondiente a la acción de


reclamo de este crédito patrimonial antes expuesto.
Del examen de la normativa aplicable según la naturaleza crediticia patrimonial del
crédito derivado de la multa (Código Civil y Comercial), no se desprende plazo
alguno específico de prescripción que pudiera aplicarse a la especie, por lo que
entendemos que resulta aplicable el plazo prescriptivo genérico previsto en el art.
256031
Plazo cuyo comienzo opera el día de la emisión del certificado conforme lo prevé el
art. 255432

31
“Plazo genérico. El plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno
diferente en la legislación local”.
32 “Regla general. El transcurso del plazo de prescripción comienza el día en que la prestación

es exigible”.
Cabe destacar que, teniendo en cuenta que la vigencia del nuevo Código Civil y
Comercial es muy reciente, debe atenderse especialmente la cuestión relativa a la
diferencia de plazos de prescripción entre una ley anterior y una ley actual, regulada
actualmente en el art. 253733
Es necesario aclarar por último que el principio de legitimidad del acto administrativo
y el principio de ejecutoriedad (art. 12, ley 19.549), tornan innecesaria la firmeza de
los actos administrativos para el comienzo de los plazos prescriptivos, puesto que
las acciones de la administración quedan habilitadas con el dictado mismo del acto
administrativo, sin necesidad de firmeza, salvo que la ejecutoriedad hubiera sido
expresamente suspendida por una norma legal, una decisión administrativa o una
disposición judicial.

Colofón:
1. Las sanciones de multa establecidas por la ACUMAR a través del procedimiento
administrativo sancionatorio, tienen naturaleza jurídica de sanción penal;
2. El Certificado de deuda derivado del proceso sancionatorio, constituye un crédito de
naturaleza estrictamente patrimonial, autónoma del carácter sancionatorio propio de
la resolución que lo origina y cuya emisión determina la extinción de la pena de tipo
represivo.
3. Para determinar el tiempo de prescripción de las sanciones, debe distinguirse:
 Prescripción de la acción: Dos (2) años a contarse desde la detección de la
conducta punible hasta la Resolución que determina la multa;
 Prescripción de la pena: Dos (2) años a contarse desde el dictado de la
Resolución que determina la multa hasta la emisión del certificado;
 Prescripción de la acción de cobro del crédito por multa: Cinco (5) años desde
la emisión del certificado hasta el inicio de la acción de ejecución judicial.

33 “Modificación de los plazos por ley posterior. Los plazos de prescripción en curso al momento
de entrada en vigencia de una nueva ley se rigen por la ley anterior. Sin embargo, si por esa
ley se requiere mayor tiempo que el que fijan las nuevas, quedan cumplidos una vez que
transcurra el tiempo designado por las nuevas leyes, contado desde el día de su vigencia,
excepto que el plazo fijado por la ley antigua finalice antes que el nuevo plazo contado a partir
de la vigencia de la nueva ley, en cuyo caso se mantiene el de la ley anterior”.

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