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Respuestas a la inseguridad
en Lima1
Responses to insecurity in Lima
Gino Costa2
Carlos Romero3
Resumen
Abstract
Given the institutional shortcomings of the Peruvian National Police, municipal governments in
metropolitan Lima have emerged as central actors in crime prevention, with serenazgos serving as
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O4<La Policía que Lima necesita, escrito con Juan Briceño; y el segundo, La
percepción de los alcaldes y los jefes policiales sobre los comités de seguridad ciudadana de Lima Metropolita-
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E"<Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana< <G<
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their primary instrument. Among peripheral, low income populations, neighbourhood organi-
zations are now relevant actors. The State’s attempts to coordinate efforts of these different initia-
tives has led to the creation of citizen security committees, which are presided over by mayors and
intend to foster inter-institutional cooperation. Against the backdrop of insecurity, this article
describes these developments and comments on the challenges they present.
Keywords: Lima, citizen security, Police, municipalities, local government, mayors, sere-
nazgos, neighborhood organizations, citizen security committees.
C
on casi ocho millones una mayoría automática. Los gobiernos distri-
de habitantes, Lima es tales tienen a su cargo la limpieza pública, el
la única metrópoli del mantenimiento de las pistas, veredas, parques
Perú y una de las cinco y jardines, así como la seguridad ciudadana,
ciudades más grandes de la regulación del comercio ambulatorio y el
América Latina. Durante desarrollo urbano local, entre otros aspectos.
los últimos cincuenta años, su desarrollo ha Estas competencias se yuxtaponen con
sido vertiginoso: ha crecido casi cinco veces las del gobierno metropolitano, que además
debido al masivo proceso de migración de tener a su cargo la administración del
interna. La parte más antigua de la ciudad –la Cercado,4 ejerce funciones para toda la
zona central– se encuentra hoy rodeada por ciudad en los ámbitos de desarrollo urbano
un cordón de nuevos distritos emergentes: y transporte público, y dirige y coordina los
Lima Norte, Lima Este y Lima Sur. La den- planes integrados en materias tales como
sidad de la zona central es cinco veces mayor el ambiente, la seguridad y la convivencia.
que la de las zonas periféricas. También ejerce las funciones de un incipiente
La población infantil y juvenil de gobierno regional, que gradualmente deberá
Lima alcanza el 54%. Si a ella se le suma la asumir los servicios de educación y salud,
población de adultos jóvenes –de 30 a 44 años entre otros actualmente administrados por el
de edad–, se supera el 75% de la población Gobierno central.
total. Menos de la mitad de los habitantes La fragmentación política se ve agudizada
de Lima se encuentran adecuadamente por el hecho de que Lima es la sede del
empleados –43%–, frente a casi la mitad que Gobierno central, que tradicionalmente ha
están subempleados y 8% desempleados. tenido un gran peso en la administración no
Además de concentrar casi a la tercera sólo de la ciudad, sino de todo el país. Hasta
parte de la población nacional, Lima es el el día de hoy, por ejemplo, los servicios de
centro administrativo de la nación y alberga agua y desagüe se encuentran a cargo de una
las más importantes actividades financieras, empresa pública manejada por el Gobierno
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comerciales y productivas del país. central. Los otros servicios públicos de la urbe
La fragmentación es una de las caracterís- fueron privatizados a principios de la década
ticas más saltantes de la organización política de los años noventa y sus entes reguladores
de la ciudad. En efecto, Lima cuenta con 42 también dependen del Gobierno central.
gobiernos distritales que gozan de un elevado A esta fragmentación, que podríamos
grado de autonomía. Cada uno de ellos llamar vertical, hay que agregarle la hori-
cuenta con un alcalde y con un consejo de
regidores, ambos democráticamente elegidos. 9 $$4<
El primero representa el poder ejecutivo y el $B*$$
zontal, pues El Callao, que es el puerto de la tiones ambientales –sobre todo, la contami-
ciudad y forma parte de la Gran Lima, cons- nación del aire–, que constituyen el segundo
tituye una región independiente de ella, con y el tercer problema más importante, respecti-
gobiernos regional, provincial y distritales vamente (Ciudad Nuestra, 2008: 6).
propios. Por otra parte, el hinterland de Lima, Segundo, en términos comparativos con
constituido por las nueve provincias que la otras grandes ciudades latinoamericanas, la
rodean, está organizado en un tercer gobierno tasa de homicidios es relativamente baja,
regional. aunque su tendencia es creciente. En efecto,
La otra cara de la fragmentación es la según información policial, entre 1996 y 2002
financiera. Mientras el gobierno metropo- la tasa cayó de 9,2 a 3 por 100 mil habitantes;
litano cuenta con un presupuesto estimado sin embargo, a partir de ese año la tasa volvió a
para 2008 de 482 millones de dólares anuales, crecer y en 2007 llegó a 10,5, lo que da cuenta
que recauda directamente y gasta sin consultar de un preocupante incremento de tres veces
a los distritales, éstos financian sus propios en cinco años. Es posible que éste se asocie a la
presupuestos de manera independiente, que creciente violencia del narcotráfico, fenómeno
suman alrededor de 686 millones de dólares. que, a su vez, se vincula con la mayor acti-
Para sus funciones regionales, el gobierno vidad de los carteles mexicanos en la ciudad.
metropolitano cuenta con un exiguo presu- Tercero, la tasa de victimización es alta
puesto anual de 27 millones de dólares. Estos porque tres de cada diez limeños declaran
últimos se deberán incrementar en la medida haber sido víctimas de algún delito en el
en que el Gobierno central comience a trans- último año. Las más afectadas son las mujeres,
ferir los servicios de educación y salud a la las personas de la tercera edad y los más pobres
ciudad. (PUCP, 2008: 7).
Dos comentarios. Primero, aunque los Cuarto, del total de denuncias que se
recursos de la ciudad fueran manejados en presentan ante la Policía en todo el país, la
forma integral, resultan claramente insu- mitad se registra en Lima. De cada cuatro
ficientes para sus necesidades. Por ello, los delitos denunciados en la capital, tres son de
grandes proyectos urbanos requieren del carácter patrimonial y en la mitad de ellos
financiamiento y/o el aval del Gobierno no se empleó violencia ni amenaza contra la
central, con las consiguientes consecuencias persona. De acuerdo con la encuesta sobre
políticas. Segundo, en la medida en que una seguridad ciudadana de la Universidad
buena parte de la recaudación municipal es Católica, la mitad de los encuestados decla-
responsabilidad de los distritos, los recursos raron haber sido víctimas de un robo al paso
de éstos son claramente desiguales, por cuanto –de bolso, cartera o celular–, casi 19% de un
los más prósperos –que son, por lo general, robo en vivienda o local, 13% de atraco –con
los menos poblados– cuentan con ingresos violencia o amenaza– y 5% de robo de auto-
muy superiores que los más poblados. Esto partes (PUCP, 2008: 8).
se traduce en servicios municipales muy des- Quinto, existen serios problemas de con-
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manera significativa, aunque todavía se ubica mil sirven en empresas formales y 50 mil
en niveles altos (PUCP, 2008: 7). son informales. Se trata de una cifra elevada,
Sexto, el uso de armas de fuego no está sobre todo si se la compara con los casi 30
aún muy extendido y, por tanto, el grado de mil policías y los más de 5 mil serenos que
violencia no es tan elevado comparado con cumplen funciones de seguridad en Lima.
el que se presenta en otras ciudades seme- De acuerdo con la última encuesta de la Uni-
jantes. En efecto, si se exceptúa el homicidio, versidad Católica, 57% de limeñas y limeños
el uso de armas de fuego en los hechos más cuentan con los servicios de un vigilante par-
violentos –robos, amenazas y lesiones– fue de ticular, 32% han enrejado o puesto trancas en
alrededor del 10% en 2005 (Ministerio del las calles de acceso a sus viviendas y 26% se
Interior, 2006). No obstante, últimamente se han organizado en juntas de vigilancia vecinal.
han presentado muchos hechos de violencia El último año hubo un incremento impor-
–incluyendo homicidios– con armas de fuego, tante de medidas de autoprotección (PUCP,
al parecer asociados a ajustes de cuentas entre 2008: 3).
narcotraficantes. Décimo, según información del Instituto
Séptimo, en Lima Metropolitana y El Nacional Penitenciario, en los últimos quince
Callao existen alrededor de 400 pandillas, que años se ha producido un significativo creci-
agrupan a más de 12 mil jóvenes y están asen- miento de la población penal de todo el país,
tadas principalmente en las zonas periféricas que pasó de 19 mil internos en 1994 a 41.500
y emergentes de la ciudad (Policía Nacional en 2007. Más de la mitad de la población
del Perú, 2008: 5). En algunos casos, estas penal –52%– se encuentra en Lima, donde
pandillas están interrelacionadas con las acti- su crecimiento ha sido especialmente pronun-
vidades de las barras bravas. Tanto pandillas ciado a partir de 2002, año en el que había
como barras bravas regularmente protago- 12.500 internos, y pasó a ser 21.700 en 2007,
nizan enfrentamientos, algunas veces con lo que representa un incremento del 75% en
armas de fuego. cinco años. Considerando que a principios de
Octavo, el consumo de drogas es per- la década ya existían serios problemas de haci-
cibido por la ciudadanía como la principal namiento y que casi no se ha incrementado
causa de la violencia en Lima. Otras causas la capacidad de albergue del sistema penal, se
son el desempleo, la pobreza y las desigual- puede afirmar que la situación carcelaria es
dades sociales, los bajos niveles educativos y bastante delicada.
las carencias afectivas en el hogar. Es intere- Décimo primero, a pesar de que la inse-
sante notar que, en la percepción ciudadana, guridad es el más importante problema de la
las causas de la inseguridad están mucho más ciudad, ésta no es percibida como una respon-
asociadas a negativas condiciones socioeco- sabilidad principal de los alcaldes. Aunque esta
nómicas que a limitaciones del sistema penal percepción está cambiando –dado el cada vez
(PUCP, 2008: 6). mayor protagonismo de los municipios distri-
Noveno, la creciente inseguridad ha tales a través de sus respectivos serenazgos–,
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representaron nuevos desafíos que se hicieron P & ,- ;$"< 4$4-
más difíciles cuando confluyeron, a partir de +N$< 4"$4-
la década de los años ochenta, con la dispo- $ W+$< $ $$< $4 ,
nibilidad de drogas baratas y altamente adic- 4W 4 4
tivas, como la pasta básica de cocaína. $KM$?
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Otros elementos concurrieron desde el + ' + B
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interior de la propia institución policial.
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Primero, el proceso de unificación de las 4?+$"$,B;$=$
antiguas fuerzas en diciembre de 1988 se $
ciudadana en comisarías son con frecuencia de efectivos policiales que prestan servicios
utilizados para labores de orden público, lo a terceros, así como un mayor uso de tecno-
que impide su adecuada dedicación. logía de punta, incluyendo cámaras de video
En el marco de la Segunda Jornada vigilancia, centrales telefónicas y centros de
Mundial de Visitas a Comisarías organizada información delictiva, gracias a la inversión
por Altus Alianza Global –que se llevó a municipal.
cabo en algunas decenas de países de los En el otro extremo del escenario urbano
cinco continentes el 27 de octubre de 2007–, se ubican los distritos nuevos de la ciudad,
Ciudad Nuestra visitó 63 comisarías de Lima con amplias extensiones territoriales y con
sideró dos aspectos: la repotenciación de las gicos, a saber, la creación del Sistema Nacional
comisarías como unidades policiales básicas de Seguridad Ciudadana, que busca articular
y la articulación del trabajo policial con otros la labor de la Policía con la de los municipios
actores públicos y privados en los comités y otras instituciones públicas y privadas a nivel
locales de seguridad ciudadana, especialmente distrital, provincial, regional y nacional. Si
con los municipios. La tercera, a mediados de bien el apoyo comunitario al trabajo policial
la presente década, orientada a complementar es fundamental, la Policía gradualmente cayó
los esfuerzos de la Policía y el serenazgo en en la cuenta de la necesidad de integrar a los
labores de patrullaje en moto, a través del Plan municipios a ese esfuerzo, pues ellos ya venían
prevenir un hecho delictivo, haciendo osten- rrollo constitucional. Esto es grave porque
sible acto de presencia. Es la típica respuesta la Constitución no define los alcances de la
ante un pedido de intervención frente a un seguridad ciudadana y la propia Ley de la
sospechoso. Consumado el hecho delictivo, Policía Nacional establece ésta como una de
el serenazgo carece de facultades para actuar. sus funciones principales.
No obstante, el público recurre a él en la con- El segundo cambio se plasmó en la Ley
fianza de que no sólo comunicará el hecho 27933, que creó el Sistema Nacional de
a la Policía, sino que asegurará la presencia Seguridad Ciudadana. De acuerdo con esta
de ésta y el inicio de las diligencias. Así, los norma, los alcaldes provinciales y distritales
límites a la intervención de los serenos se ven presiden los respectivos comités locales de
compensados por la capacidad que tienen seguridad ciudadana, encargados de elaborar
para recurrir y movilizar a la Policía, la que el diagnóstico situacional e institucional, así
de otra manera no respondería ante el pedido como de formular, implementar y evaluar
ciudadano. Esa capacidad se deriva de sus los planes en esta materia. Están integrados
propias atribuciones legales, que veremos por las distintas instituciones públicas, inclu-
más adelante, y de la autoridad del alcalde, yendo la Policía, que tienen la responsabilidad
máxima autoridad del distrito, de quien de prevenir y perseguir las faltas y los delitos,
dependen. Más importante aún, se deriva así como por representantes de los vecinos.
del mandato que le otorga la ciudadanía para El tercer cambio se expresó en la nueva
intervenir en su defensa. Ley Orgánica de Municipalidades, Ley
El repliegue policial ocasionado por el 27972, cuyo artículo 73 establece que la segu-
terrorismo no ha sido revertido a pesar de su ridad ciudadana es un servicio público local,
derrota entre 1992 y 1995. Por el contrario, de competencia municipal. El artículo 20
los serenazgos, que inicialmente constitu- señala que es atribución del alcalde cumplir y
yeron un paliativo, se siguieron fortaleciendo hacer cumplir las disposiciones municipales,
y extendiendo a toda la ciudad e incluso a con el auxilio del serenazgo y la Policía. El
otras ciudades del Perú. Esta realidad no pudo artículo 85 señala que a las municipalidades
ser ignorada por la Constitución de 1993, provinciales les corresponde establecer un
cuyo artículo 195 inicial estableció que la sistema de seguridad ciudadana, con partici-
ley regularía la cooperación de la Policía con pación de la sociedad civil y de la Policía, y
los municipios en materia de seguridad ciu- normar el establecimiento de los serenazgos
dadana. Aún no se ha aprobado una ley que distritales y las juntas vecinales. También les
regule esta cooperación. No obstante, entre corresponde coordinar, con las distritales y
los años 2002 y 2003 se produjeron cambios la Policía, el servicio interdistrital. El mismo
constitucionales y legales que fortalecieron el artículo señala que a las municipalidades dis-
papel municipal. tritales les corresponde organizar su servicio
El primero fue la modificación del de serenazgo.
capítulo constitucional referido a la descen- Estos importantes desarrollos norma-
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tralización, a través de la Ley 27680, que hizo tivos son el correlato de la consolidación de
más explícitas las atribuciones de los muni- los serenazgos en Lima. Este proceso se ha
cipios en materia de seguridad. El nuevo concentrado sobre todo en los distritos más
artículo 197, que reemplazó al 195 inicial, prósperos; no obstante, casi todos los dis-
dice que las municipalidades brindan ser- tritos emergentes cuentan con un servicio de
vicios de seguridad ciudadana con la coope- serenazgo, aunque limitado. Se estima que
ración de la Policía, en la forma que lo esta- hay más de 5 mil serenos en la capital. Los
blezca la ley. Como se ha mencionado, este distritos con más serenos son El Cercado –
asunto aún no cuenta con una ley de desa- que cuenta con más de 600 efectivos– y San
Isidro, Santiago de Surco y Miraflores, con comunicación. Los más desarrollados, hasta el
más de 400 cada uno. En el otro extremo, dis- momento, son los de San Isidro, Miraflores y
tritos emergentes y muy poblados –como San Santiago de Surco. Las comisarías están muy
Martín de Porres, Villa María del Triunfo, lejos de contar con sistemas de comunicación
Comas y Villa El Salvador– no cuentan ni tan sofisticados, aunque ahí donde el trabajo
con 100 efectivos cada uno. policial y el municipal han logrado integrarse
La misma disparidad se presenta cuando –por ejemplo, en Surquillo–, la Policía se ha
se analizan los recursos invertidos por los dis- beneficiado, lo que ha permitido maximizar
tritos en seguridad ciudadana. Durante los el uso de los recursos humanos y logísticos
años 2005 y 2006, 35 distritos de Lima invir- disponibles para tareas de seguridad ciu-
tieron 28 millones y 35 millones de dólares, dadana. Varios distritos han comenzado a
respectivamente, lo que asciende a un total invertir en la capacitación de sus serenos. San
de 63 millones de dólares para los dos años. Isidro y Jesús María, por ejemplo, ya cuentan
El distrito que más invirtió esos años fue con sus escuelas de capacitación.
San Isidro, con casi 12 millones de dólares, A partir de 2004, se iniciaron los
suma que representa la quinta parte del gasto esfuerzos para integrar el trabajo de los dis-
en seguridad de los 35 municipios mencio- tintos serenazgos distritales. El avance ha
nados. Le siguen Miraflores y El Cercado, sido lento. El primer paso fue la estandari-
que invirtieron cada uno la mitad de esa zación de las comunicaciones de cuatro sere-
suma. Un poco más atrás se encuentran San- nazgos de la ciudad, sumándose luego otros
tiago de Surco, La Victoria, La Molina y San (Muñoz, 2008). Más recientemente, bajo el
Borja. Sin contar con los distritos balnearios liderazgo del gobierno metropolitano, nueve
y otros como Lurigancho y Lurín, que son distritos, incluyendo El Cercado, han esta-
relativamente poco poblados; los distritos blecido los protocolos para la cooperación
que menos invirtieron son Comas, Rímac, operativa entre sus serenazgos, en lo que se
Independencia, San Luis y Breña (Muñoz, ha dado en llamar Serenazgo Sin Fronteras.
2008). El propósito es, sobre todo, coordinar los
Además de esta disparidad, existe otra esfuerzos para la intervención en las zonas de
en función del peso relativo del presupuesto fronteras entre los distritos, como manera de
de seguridad ciudadana en relación con el evitar que los delincuentes escapen a la auto-
total del distrito. Así, durante los años 2005 ridad al penetrar en otra jurisdicción terri-
y 2006, San Isidro invirtió el 17,6% de su torial. Más adelante, lo ideal sería permitir
presupuesto total, mientras que El Cercado la confluencia de varios serenazgos en inter-
sólo el 1,4%. Otros distritos que hacen venciones en una jurisdicción que requiera
un esfuerzo considerable son La Victoria apoyo. La estandarización de procedimientos
–12%–, Miraflores –11,8%–, La Molina y el establecimiento de un sistema común de
–11,4%– y San Borja –9,8%–. Los distritos carrera para los serenos de todos los distritos
que invirtieron menos también lo hicieron son algunos de los desafíos más importantes.
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a cambio del pago de sus honorarios por el por un policía, al que el Municipio le pagará
Municipio. Esto ha sido una fuente perma- sus honorarios. Si bien esta directiva no tiene
nente de fricción, pues no siempre existen rango legal, es la primera vez que desde el
efectivos disponibles o éstos cobran montos Ejecutivo nacional se hace un esfuerzo por
que están fuera del alcance de los municipios regular la cooperación. Asimismo, en una
más pobres, que con razón se preguntan por medida sin precedentes, el Ministerio del
qué deben pagar a los policías que cooperan Interior estableció un nuevo procedimiento
con ellos en las labores de seguridad ciu- de evaluación del desempeño de los jefes poli-
dadana, sobre todo si la institución muni- ciales que laboran en comisarías, el mismo
cipal les está brindando los medios logísticos que incorpora la evaluación del alcalde.
para que cumplan mejor su función. El progresivo fortalecimiento de los sere-
En la institución policial hay quienes nazgos no deja de ser paradójico porque se
consideran que la cooperación es perjudicial, trata de un sistema de vigilancia sin atri-
sea porque potenciaría al serenazgo –y al buciones policiales, que adolece de grandes
hacerlo debilitaría a la Policía– o porque su debilidades en la formación y capacitación
falta de atribuciones –que lo haría aparecer de sus integrantes. ¿Por qué no invertir
como inoperante– perjudicaría la imagen esos recursos en un cuerpo profesional con
institucional. La mayor dificultad que existe plenas atribuciones, como la Policía? En
en la relación es que la Policía percibe al una ciudad comparable con Lima, como lo
serenazgo como un competidor e, incluso, es Bogotá, la inversión de los municipios en
como el germen de un cuerpo policial de seguridad ciudadana se destina enteramente
carácter municipal, es decir, local. En a la Policía (Costa, 2007: 55-58). Lo mismo
efecto, con cierta regularidad se escuchan ocurre con el aporte del sector empresarial a
demandas de alcaldes que solicitan atribu- través de la Cámara de Comercio de Bogotá.
ciones policiales para sus serenos, lo que los Esta inversión en la Policía ha sido posible
convertiría de hecho en policías locales, que porque las instituciones que proveen los
ocuparían el mismo territorio y contarían fondos se encargan también de fiscalizar su
con algunas de sus principales atribuciones. utilización y la institución policial se obliga
Esto último podría evitarse si se regulara a realizar una rigurosa y transparente ren-
adecuadamente el ámbito de intervención dición de cuentas. Contribuye a que esto
de cada una de ellas. sea posible la mayor confianza de la opinión
Tanto el Ministerio del Interior como pública bogotana en su Policía, si se compara
la Policía han sido, hasta ahora, renuentes con la opinión limeña. Lo mismo ocurre en
a encontrar una fórmula estable de coope- Santiago de Chile, aunque allá ha habido
ración con los municipios de Lima. Tampoco intentos de algunos alcaldes, como Joaquín
han querido pronunciarse sobre el tema los Lavín, de crear cuerpos de vigilancia muni-
órganos legislativos de la ciudad y del país. cipal que no han prosperado por la negativa
Lo que sí ha hecho el Congreso es abrir las de Carabineros, la Policía nacional preventiva
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puertas para que los gobiernos regionales y chilena (Jofré, 2007: 121). La tradición cen-
municipales inviertan recursos en el equipa- tralista de Chile y la altísima legitimidad de
miento de la Policía, a través de la Ley 29010. sus policías han impedido, por ahora, que
Más recientemente, en marzo de 2009, prosperen estos intentos.
la Policía ha emitido una directiva que esta- Los pocos casos en que los municipios
blece la obligatoriedad de un patrullaje inte- distritales de Lima han puesto medios de
grado entre los policías y los serenos en cada transporte al servicio de la Policía no han
distrito, bajo la dirección del comisario. Toda tenido buenos resultados porque ésta no les
unidad de serenazgo deberá estar integrada ha dado el uso debido, lo que ha generado
en los alcaldes recelo de cualquier trans- denuncias de abusos y atender a las víctimas.
ferencia de recursos que no vaya acom- Hoy todos los municipios de Lima cuentan
pañada de un adecuado mecanismo de fis- con una defensoría. Frente a la emergencia
calización y de rendición de cuentas. Para de las pandillas, los municipios también
ello, sería conveniente reajustar el marco han respondido, de manera desigual, con
legal a efectos de que incorpore un mínimo programas de recuperación, rehabilitación y
de garantías a quien invierte en equipar la reinserción de jóvenes pandilleros, así como
Policía. Sin ese marco, la cooperación se con programas recreativos, deportivos y cul-
limitará a aquella de corto plazo y de poca turales. Estos esfuerzos se han traducido en
envergadura que brindan eventualmente los el establecimiento de casas de la juventud en
gobiernos locales con base en la confianza varios de los distritos. Otra iniciativa intere-
que les inspira una determinada autoridad sante ha sido trabajar con las comunidades
policial. Como la rotación de éstas es alta, educativas para promover la organización y
no hay garantía de largo plazo sobre el ade- participación de los estudiantes, a través de
cuado uso de los recursos. los municipios escolares.
El creciente protagonismo municipal
en la seguridad ciudadana no se limita a la Juntas vecinales
creación de los serenazgos. Su surgimiento,
en parte, tuvo que ver con la necesidad de la De las pocas respuestas institucionales al
autoridad municipal de contar con un instru- repliegue policial iniciado a mediados de
mento de autoridad propio que le permitiera la década de los años ochenta, la primera
recuperar las calles y los espacios públicos, y la de mayor envergadura fue organizar
muchos de ellos ocupados progresivamente la participación vecinal para la seguridad
por el comercio ambulatorio, los mendigos ciudadana. Se comenzó a gestar cuando la
y la prostitución. En ese clima de desorden Policía creó, en 1997, la Dirección de Par-
y descontrol, que expulsaba a los vecinos del ticipación Ciudadana a cargo del entonces
espacio público, prosperaba con facilidad la Coronel PNP Enrique Yépez Dávalos. Bajo
actividad delincuencial. Los serenazgos han su liderazgo, esta dirección se avocó a orga-
sido funcionales al progresivo reordena- nizar las oficinas de participación ciudadana
miento del espacio público, el mismo que se en las comisarías, identificando a los efec-
inició hace veinte años y que tuvo un hito tivos que tuvieran mejores condiciones para
determinante con la recuperación del centro trabajar con los líderes vecinales, organi-
histórico, especialmente del comercio ambu- zándolos y capacitándolos en la prevención
latorio. Esta recuperación se ha traducido en comunitaria del delito. Cada una de estas
nuevas inversiones, en el embellecimiento de oficinas cuenta, cuando menos, con un
parques y plazas, y en el incremento de las efectivo policial y, en algunos casos, con dos
áreas verdes, lo que ha contribuido ostensi- o tres, la mayoría de ellos suboficiales.
blemente a una mejora en la seguridad. Los En esos años, otras policías de la región
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la relación institucional con la comunidad, Colibrí, entre otros. El primero tiene por
sino para enfrentar creativamente, junto objetivo transformar a las pandillas en orga-
con ella, problemas de delincuencia. Esto nizaciones juveniles de apoyo a la labor insti-
ha sucedido sobre todo en las zonas perifé- tucional. Esto ha sido especialmente útil para
ricas y más pobres de la ciudad, en las que reducir la violencia juvenil en los partidos
la presencia policial es escasa y la población de fútbol, donde se le presentan a la Policía
no cuenta con los recursos para proveerse los mayores problemas. En algunos casos, el
de mecanismos de seguridad alternativos. Si trabajo policial, complementado por inicia-
bien se ha logrado involucrar en las juntas tivas de los gobiernos locales o por organiza-
ciones de la sociedad civil, ha contribuido a cipios estaba marcada por el recelo con los
la rehabilitación y reinserción social de estos serenazgos y por la politización inducida por
jóvenes pandilleros, aunque aún es mucho el Gobierno autoritario de Alberto Fujimori
lo que hay que hacer. El segundo tiene por (1990-2000), para quien la Policía no debía
objetivo identificar a los líderes escolares y cooperar con los gobiernos locales que estu-
prepararlos para que asuman responsabili- vieran en manos de la oposición política.
dades en la promoción de la disciplina estu- No obstante, la organización vecinal le
diantil. Con frecuencia las policías escolares, había mostrado a la Policía los beneficios
vinculadas con la organización de los padres de la cooperación con otros actores. La
y madres de familia, han permitido cons- falta de recursos de la Policía para financiar
tituir mecanismos de autoprotección escolar el equipo de las juntas vecinales la llevó a
que reduzcan la violencia en las inmedia- buscar en los alcaldes un posible aliado, que
ciones de los colegios a la hora de la salida o además podría, eventualmente, contribuir a
en las competiciones deportivas en que éstos dicho equipamiento.
participan. El tercero, orientado a los niños Los líderes civiles reformistas que con-
trabajadores de la calle, persigue hacerles un dujeron el Ministerio del Interior esos años
seguimiento y complementar su educación. eran conscientes de que la política pública
En los últimos años, estas iniciativas se de seguridad ciudadana debía descentra-
han debilitado. Las oficinas de participación lizarse y definirse en el ámbito local, no
ciudadana no se han fortalecido ni han exclusivamente por la Policía, sino con el
incrementado el número de sus miembros. concurso de otras autoridades capaces de
La institución no las provee de los recursos hacer prevención y persecución del delito,
mínimos para operar ni les da el respaldo que y con una activa participación ciudadana.
valore la importancia de su trabajo. La labor Esto demandaba diseñar una nueva arqui-
comunitaria de la Policía parece reducirse, en tectura institucional con espacios de coor-
muchas ocasiones, al funcionamiento de esa dinación de los actores públicos y privados
oficina, sin que ella sirva de catalizador para en los ámbitos local (distrital y provincial),
una transformación más integral de la doc- regional y nacional. Ella se plasmó en el
trina y la operatividad policial, salvo contadas Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana,
y notables excepciones. Llama la atención en cuya cúspide se encuentra el Consejo
que esto sea así porque la prevención comu- Nacional, presidido por el ministro del
nitaria ha frenado el desborde de la violencia Interior e integrado por los ministros de
ahí donde se ha experimentado, ha mejorado Justicia, Educación, Salud y Economía y
la imagen de la Policía y ha reducido la per- Finanzas, así como por representantes de la
cepción de inseguridad. Es innegable su gran Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía de la
potencial no sólo para favorecer la inserción Nación, la Defensoría del Pueblo, la Policía
institucional en el tejido social, sino también Nacional y el Instituto Nacional Peniten-
para prevenir la violencia y el crimen. ciario. También integran el Consejo repre-
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integran y con las distintas instancias del que son objeto de análisis en sus sesiones.
Sistema. La secretaría, además, sistematiza También formulan y evalúan regularmente
y analiza la información delictiva, realiza sus planes.
estudios sobre ella y recomienda acciones de Casi todos los alcaldes y jefes policiales
política. son varones, así como los secretarios téc-
Debajo del Consejo se encuentran los nicos y las autoridades políticas. Donde
26 comités regionales que están integrados sí hay una mayoría de mujeres –60%– es
por las mismas instituciones. Cumplen fun- en la representación vecinal. También son
ciones técnico-normativas. Debajo de ellos mujeres el 40% de los representantes de la
están los comités provinciales, encargados autoridad judicial. Estamos, pues, frente a
de desarrollar funciones ejecutivas en el una institución fundamentalmente mas-
ámbito del Cercado de la capital provincial culina. Todos los miembros de los comités
y de articular los esfuerzos de los comités son mayores de 30 años de edad, lo cual,
distritales. Estos últimos constituyen la base de alguna manera, se explica porque en su
del sistema y son los órganos ejecutivos de mayoría son autoridades, con excepción de
las políticas de seguridad y convivencia, los representantes vecinales. Tomando en
responsables de realizar el diagnóstico en el cuenta que diversas encuestas han demos-
ámbito local, así como de diseñar, imple- trado que las principales víctimas y vic-
mentar, supervisar y evaluar el respectivo timarios de la violencia en Lima son per-
plan de acción. sonas menores de 30 años, llama la atención
En el caso de Lima Metropolitana existe la ausencia de participación juvenil en los
un comité provincial que, a su vez, hace comités, donde los jóvenes no están incor-
las veces de comité regional, ya que en la porados ni siquiera como observadores. A
capital la presidencia de la región metropo- todas luces, es recomendable integrarlos.
litana recae automáticamente en su alcalde. Quienes sí participan en calidad de observa-
Además, existen 42 comités distritales presi- dores son los bomberos, los líderes religiosos
didos por sus correspondientes alcaldes. y algunos dirigentes de la empresa privada.
Una encuesta realizada por Ciudad Existe una serie de recursos institucio-
Nuestra en 2008 a 15 alcaldes y jefes poli- nales, tanto públicos como privados, sus-
ciales en Lima Metropolitana arroja resul- ceptibles de ser puestos al servicio de las
tados interesantes sobre el funcionamiento políticas de seguridad ciudadana, especial-
de estos comités. La muestra es muy repre- mente las preventivas, aunque su cantidad
sentativa, pues no solamente cubre un poco varía significativamente en cada distrito.
más de la tercera parte de los distritos de Los alcaldes cuentan con un conocimiento
la capital, sino que abarca a una población mucho más completo que los jefes policiales
que bordea los tres millones de ciudadanos, acerca de esos recursos. Ello se debe a la
es decir, casi el 40% de los habitantes de naturaleza más integral de la función edil
la ciudad. El 60% de los comités tiene tan y a la alta rotación de las autoridades poli-
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sólo entre uno y tres años de funciona- ciales. En efecto, los comisarios duran, en
miento; estamos, pues, ante un fenómeno promedio, un año en sus cargos, frente a los
institucional muy reciente. A pesar de que cuatro años de los alcaldes, quienes además
los comités se reúnen, en promedio, una pueden ser reelectos. En efecto, muchos de
vez cada tres meses, es notable su grado ellos son reelectos dos y hasta tres veces.
de institucionalización. La mayoría lleva Las Defensorías Municipales del Niño
actas de sus sesiones, promueve actividades y el Adolescente y los programas recrea-
de capacitación y cuenta con diagnósticos tivos, deportivos y culturales dirigidos a la
y mapas del delito bastante actualizados, juventud son las instituciones más exten-
tamiento, que contribuye a configurar un canos de la droga. Dado los peligros que el
cuadro aún más dramático. Sin embargo, la deterioro de la situación entraña, es urgente
violencia y el delito no se han desbordado. que la ciudad adopte las medidas correc-
Cuatro razones explicarían lo ocurrido. tivas para impedir un eventual desborde
En primer lugar, el creciente protago- de la violencia, del que sería mucho más
nismo de los gobiernos municipales en el difícil regresar, como lo demuestran muchas
ámbito de la seguridad ciudadana, princi- grandes ciudades de la región.
palmente a través del surgimiento y desa- Quizás el principal desafío es fortalecer
rrollo de los serenazgos, que han permitido la Policía, tan venida a menos en los últimos
llenar, en parte, el vacío dejado por la años, sobre todo aquella responsable de la
Policía. Otras expresiones importantes de seguridad ciudadana. Ello pasa principal-
este protagonismo son la constitución de mente por revisar su actual régimen laboral.
observatorios de la violencia y el delito, la Otras medidas urgentes son la depuración
recuperación de espacios públicos, el reor- de sus malos elementos, la modernización
denamiento del comercio ambulatorio y el de la gestión de sus recursos y el estableci-
establecimiento de programas de prevención miento de efectivos mecanismos de control
de la violencia. En segundo lugar, el creci- de la corrupción y el abuso policial, todo ello
miento de la organización vecinal, alentada en el marco de un esfuerzo serio de profesio-
por la Policía, pero en muchos casos inde- nalización. También se debe revisar el actual
pendiente de ella, a la que hay que sumar despliegue policial en la ciudad, claramente
la adopción de medidas de autoprotección inequitativo en beneficio de las zonas más
ciudadana y el crecimiento exponencial prósperas, para garantizar una mayor pre-
de la seguridad privada, tanto a través de sencia en las zonas periféricas y emergentes.
empresas privadas formales como de la vigi- Finalmente es necesario adecuar la organi-
lancia informal. En tercer lugar, la inicial zación policial a la política, tanto a nivel
articulación de los esfuerzos públicos, pri- regional como distrital, así como designar
vados y comunitarios en los comités dis- un jefe policial para cada nivel de gobierno
tritales de seguridad ciudadana. En cuarto y otorgarle mayor poder y responsabilidad.
lugar, es preciso agregar que el repliegue y Esto aseguraría una adecuada subordinación
debilitamiento policial en el ámbito de la del mando policial a la autoridad civil y un
seguridad ciudadana fue acompañado de regular sistema de rendición de cuentas.
un fortalecimiento de las unidades especia- Si bien los serenazgos han sido exitosos
lizadas encargadas de investigar y perseguir en los distritos más prósperos, su contri-
el crimen organizado. El desbalance exis- bución ha sido más limitada en aquellos
tente entre los recursos asignados al crimen que cuentan con pocos recursos. Lo mismo
organizado y a la seguridad ciudadana no es se puede decir de las políticas de pre-
conveniente, pero hay que reconocer que ha vención municipal. Se precisa, por lo tanto,
permitido mantener un cierto control sobre diseñar un mecanismo compensatorio
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las actividades delincuenciales más sofisti- que permita subsidiar a los municipios de
cadas. menos recursos, en un esfuerzo conjunto
Sin embargo, hay señales preocupantes en el que deberían participar los gobiernos
de que la situación se estaría deteriorando. metropolitano y central. Sin esta política
Algunos indicadores son el rápido incre- compensatoria y sin una redistribución de
mento de los homicidios y el uso creciente los efectivos policiales de los distritos más
de armas de fuego. Ambos fenómenos prósperos a los emergentes, se consolidará
podrían estar asociados a la cada vez mayor un desigual sistema de seguridad que, dada
presencia en la ciudad de los carteles mexi- la precaria presencia estatal, reposa –para
defensoriales.php
Jofré, René (2007). “La experiencia de la ins-
titucionalidad en seguridad ciudadana: el
caso chileno”, en Seguridad pública en los
países del Cono Sur. Los desafíos institucio-
nales. Santiago: Friedrich Ebert Stiftung.
Ministerio del Interior (2006). Estudio
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