Sei sulla pagina 1di 16

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

INSTITUTO DE ESTUDOS ESTRATÉGICOS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM

ESTUDOS ESTRATÉGICOS

A Reticência Brasileira frente às Forças Combinadas na


América do Sul: o caso da Força Binacional “Cruz del Sur”

Por

Matías Daniel Avelino Ferreyra Wachholtz

Orientador: Prof. Dr. Vágner Camilo Alves.

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado


do Programa de Pós-Graduação em Estudos
Estratégico da Defesa e da Segurança
Internacional, da Universidade Federal
Fluminense (UFF), como requisito parcial para
obtenção do grau de Mestre em Estudos
Estratégicos da Defesa e da Segurança
Internacional.

NITERÓI, RJ
2017
DEDICATÓRIA

A mis padres Dugaldo y Roswitha,


Y a mi abuela Audelina,
por la comprensión, afecto e
apoyo incondicional…
AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, Prof. Dr.


Vágner Camilo Alves, pelo apoio,
ensinamentos e motivação;
Ao professor Renato Petrocchi
pela significativa contribuição
para este trabalho.
Ao INEST, por ter me aberto as
portas da sua casa.
RESUMO

Dissertação de Mestrado
Programa de Pós-Graduação em Estudos Estratégico da Defesa e da Segurança
Internacional

A RETICÊNCIA BRASILEIRA FRENTE ÀS FORÇAS COMBINADAS NA


AMÉRICA DO SUL: O CASO DA FORÇA BINACIONAL “CRUZ DEL SUR”

Autor: Matías Daniel Avelino Ferreyra Wachholtz


Orientador: Vágner Camilo Alves.

Nos últimos anos, o cenário sul-americano foi marcado por uma variada proliferação de
instituições regionais na área de defesa e segurança internacional, todas com o objetivo de
fomentar a cooperação e a atuação conjunta dos países em operações de paz da
Organização das Nações Unidas. Destacam-se, entre elas, o que genericamente se
denomina como Forças de Paz Combinadas, entre alguns países da região, cujo projeto
mais acabado e que tem conseguido o maior destaque denomina-se Força de Paz Conjunta
Combinada “Cruz del Sur”, instituída por Argentina e Chile, em 2007. Uma questão que
resulta enigmática, no entanto, é a ausência do Brasil na projeção de forças combinadas, na
América do Sul. Dessa forma, o objeto do presente trabalho, refere-se ao Brasil e à
emergência de Forças de Paz Combinadas, na região, tomando como caso a Força
Binacional “Cruz del Sur”, no período 2003–2016. Objetiva-se compreender as razões
pelas quais o Brasil não participa de forças combinadas permanentes. Nessa direção, são
analisadas as percepções e comportamentos dentro do Estado brasileiro, em relação à
formação da Força argentino-chilena. Fundamenta-se sobre uma atitude reticente perante a
questão, tanto nas direções civis e diplomáticas, como nas corporações castrenses, o que é
reflexo da incidência de uma “práxis soberanista” dentro do Estado brasileiro.

Palavras chave: Brasil, Força de Paz “Cruz del Sur”, Práxis Soberanista.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ASF - African Standby Force


AGNU – Assembléia Geral das Nações Unidas
AMD – Autoridad Militar Binacional
ALCOPAZ - Associação Latino-Americana de Centro de Treinamentos para Operações de
Paz
CDS - Conselho Sul-Americano de Defesa.
CECOPAC - Centro Conjunto para Operações de Paz
CSNU – Conselho de Segurança das Nações Unidas
CI Op PAZ - Centro de Instrução de Operações de Paz
CSNU- Conselho de Segurança das Naçoes Unidas
CAECOPAZ - Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto Para Operaciones de Paz
CIJ - Corte Internacional de Justiça.
CCOPAB - Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil
EUFOR – Força de Paz da União Européia
FPCC Força de Paz Conjunta Combinada
FAB – Força Aérea Brasileira
FTA - Fuerza Tarea Argentina
GTBD - Grupo de Trabalho Bilateral de Defesa
EMCC – Estado Maior Conjunto Coombinado
ONU - Organização das Nações Unidas.
M.C.M - Medidas de Confiança Mútua.
MD – Ministério da Defesa (Brasil)
MRE – Ministério das Relações Exteriores (Brasil)
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
MINUSTAH – Missão das Nações Unidas para Estabilização do Haiti
MRE – Ministério das Relações Exteriores (Brasil)
OEA – Organização dos Estados Americanos
ONU – Organização das Nações Unidas
OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte.
SADC - Comunidade Sul-Africana para o DesenvolvimentoG – Secretário Geral
SHIRBRIG - Stand-by high Readiness Brigade.
UNASUL – União de Nações Sul-americanas.
UNSAS - United Nations Stand by Arrangements System
INTRODUÇÃO............................................................................................................................ 1

PRIMEIRO CAPÍTULO: FORÇAS DE PAZ COMBINADAS: DESENVOLVIMENTO


HISTÓRICO E QUESTÕES GENÉRICAS. ............................................................................ 10

1.1 As operações de paz e a cooperação militar multinacional na Guerra Fria. .......................... 11


1.2 As novas dimensões das forças multinacionais no Pós-guerra Fria. ..................................... 14
1.2.1. As deficiências da ONU e o “fator tempo” nas operações de paz. ................................ 16

1.2.2. As propostas de Boutros Galhi e Lakhdar Brahimi: as ‘forças de reação rápida’ e as


brigadas combinadas. ........................................................................................................... 19

1.2.3 O regime de forças em standby .................................................................................... 22

1.3 Antecedentes da “Cruz del Sur”: a SHIRBRIG e a ASF ...................................................... 23


1.3.1 Standby High-Readiness Brigade for UN Operations (SHIRBRIG) .............................. 24

1.3.2 African Standby Force (ASF)....................................................................................... 27

CAPÍTULO II: FORÇA DE PAZ BINACIONAL “CRUZ DEL SUR”: CONTEXTO


BILATERAL, FORMAÇÃO E ESTRUTURA. ........................................................................ 29

2.1 A participação da Argentina e do Chile em operações de manutenção da paz da ONU. ....... 29


2.1.1 A participação argentina em missões de paz. ................................................................ 30

2.1.2 A participação chilena em missões de paz ................................................................... 36

2.2. A construção da confiança argentino-chilena e a formação da Força de Paz Binacional “Cruz


del Sur”.................................................................................................................................... 41
2.2.1 As Medidas de Confiança Mútua. ................................................................................ 42

2.2.2 Marco global das relações argentino-chilenas. .............................................................. 43

2.2.2 A evolução das Medidas de Confiança Mutua na área de Defesa. ................................. 48

2.3. Planificação da Cooperação: A Força Combinada “Cruz del Sur”. ..................................... 53


2.3.1. Sua institucionalização................................................................................................ 53

2.3.2 Institucionalidade da Força (estrutura e funções) .......................................................... 57

2.3.3. Balanços e desafios. .................................................................................................... 61

CAPÍTULO III: O BRASIL FACE ÀS FORÇAS COMBINADAS: AS RAZÕES NO FUNDO


DA RETICÊNCIA. .................................................................................................................... 68
3.1. O Brasil, a ONU e o mecanismo de segurança coletiva. .......... ¡Error! Marcador no definido.
3.1.1 A participação brasileira em operações de paz ............................................................. 69

3.1.2. Os dissensos do Brasil com as forças multinacionais de “imposição” da paz e as


readaptações nos tempos atuais ............................................................................................ 74

3.2. A cooperação militar sul-americana em missões de paz e a Força Combinada Cruz del Sur: o
posicionamento do Brasil. ........................................................................................................ 83
3.2.1 Um novo formato de cooperação.................................................................................. 83

3.2.2. O convite da “Cruz del Sur” ao Brasil e os indícios da reticência. .............................. 889

3.2.3. Percepções militares brasileiras sobre a integração militar na América do Sul: a recusa a
uma força multinacional permanente. ................................................................................... 95

3.3. As razões no fundo da reticência. ..................................................................................... 102


3.3.1. A incompatibilidade da Força Binacional “Cruz del Sur” com o padrão autonomista da
Política Externa brasileira. .................................................................................................. 104

3.3.2. A Praxis Soberanista brasileira: o fator no fundo da reticência. .................................. 111

CONCLUSÃO.......................................................................................................................... 114

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 118


INTRODUÇÃO

Certa conotação pejorativa entranha uma das primeiras palavras mencionadas no


título desta obra: “reticência”. E, portanto, a presença de um fator de tensão, mas também a
de alguma ausência, de alguma atitude que não é ou não foi o que poderia ter sido, ou o que
“outros” poderiam ter esperado. A reticência poderia ser entendida como uma atitude de
omissão ou de reserva perante alguma questão. Também, como o desalento na execução de
uma ação, por duvidar do seu sucesso, por desconfiar das suas implicações. Nas páginas
seguintes, propõe-se fazer dessa atitude parte fulcral de um objeto de pesquisa, no âmbito
do Estado brasileiro e os seus contextos contemporâneos de cooperação na área de defesa e
da segurança, na América do Sul.
Nessa direção, devemos considerar que, nos últimos dez anos, o cenário regional
sul-americano tem experimentado a definição de um novo formato de cooperação, na área
de defesa e segurança, abrindo oportunidades tanto para o aprofundamento das medidas de
confiança mútua entre os Estados, quanto para a interoperabilidade e camaradagem, ao
nível das forças armadas dos mesmos.
Uma variada proliferação de instituições regionais, todas com o objetivo comum de
fomentar a cooperação militar multinacional, na resolução pacífica de crises e conflitos,
constitui a expressão dessa nova tendência. Destacam-se, neste sentido, a projeção do que
genericamente se chama de “forças de paz combinadas”. A Companhia de Engenheiros
“Chiecuengcoi”, instituída em 2005 entre Chile e Equador, é um exemplo desse formato.
Também, são exemplos o projeto argentino-peruano da Companhia de Engenheiros “Don
José de San Martín”, conhecido em 2012 e os compromissos assumidos por Uruguai e
Equador, manifestos em fevereiro de 2015, para criar uma força combinada que atuaria no
Haiti. Entretanto, o projeto mais acabado e que tem conseguido o maior destaque
internacional foi o que tecnicamente denomina-se como Força de Paz Conjunta Combinada
“Cruz Del Sur”, instituído entre Argentina e Chile.1

1
Essas novas instituições não nasceram em ausência de uma ampla base de experiências regionais que as
catalisaram. Nesse sentido, foram determinantes as experiências de cooperação adquiridas pelos países sul-
americanos, com o Mecanismo de Coordenação 2x9, no marco da MINUSTAH, nascido em 2005, para atuar
no Haiti. Também foi importante a criação do Conselho de Defesa Sul-americano (2008), como Foro de
Consulta em questões de missões de paz. Por outra parte, destaca-se a Associação Latino-americana de
1
Todas as iniciativas mencionadas funcionam ou pretendem funcionar dentro do
regime especial de forças em standby do sistema de operações de paz da Organização das
Nações Unidas (ONU), o que expressa atualmente o crescente compromisso do
regionalismo sul-americano, nesse âmbito multilateral (VILLAVERDE, 2010).
No caso peculiar da Força Binacional “Cruz del Sur”, a mesma entrou em
funcionamento, oficialmente, em 2011, depois de um longo processo de negociações
bilaterais que teve inicio em 2003. O instrumento militar criado pela Argentina e pelo Chile
representa, certamente, uma iniciativa inédita e sem precedentes na América do Sul, devido
ao seu elevado nível de institucionalização entre os processos de cooperação regional de
defesa e pelo fato de constituir uma força de paz, conjunta e combinada. 2
Uma força de paz, conjunta e combinada pode ser entendida como um ator militar
multinacional sui generis, nos contemporâneos esquemas de segurança coletiva. A mesma
emerge especialmente na ordem internacional do Pós-Guerra Fria, no hemisfério ocidental,
em grande medida devido à necessidade de os países de aprofundar a cooperação militar, a
fim atuar de maneira mais eficaz na resolução de crises e conflitos, característicos deste
novo período. Como assinalam Joseph Soeters e Philippe Manigart (2008, p.2) “desde o
fim da Guerra Fria, o multinacionalismo militar tem adquirido uma nova dimensão”. O fato
mais importante é que a qualidade da cooperação tem mudado. No passado, a cooperação
militar multinacional ou os contatos diretos, para realizar operações combinadas,
costumavam se manifestar apenas ao nível de chefes de estado maior e quartéis generais,
enquanto que atualmente as unidades nacionais também estão sendo integradas dentro de
formações binacionais ou multinacionais (TRESCH, 2007; SOETERS; MANIGART,
2008).3

Centros de Treinamento para Operações de Paz, ALCOPAZ, criada em 2008, e a experiência dos Exercícios
Combinados Regionais UNASUL I, II, III e IV, realizadas anualmente, desde 2011.
2
A expressão “conjunta” faz referência ao critério estratégico e organizativo que involucra às três forças
dentro das Forças Armadas. A palavra “combinada”, por sua parte, refere-se à natureza binacional ou
multinacional da brigada, composta por elementos armados de dois Estados nacionais (PALIN, 1995).
3
Portanto, a internacionalização do pessoal militar (por exemplo, em quartéis generais multinacionais ou
formações permanentes) e o caráter multinacional e multicultural dos contingentes militares, durante os
desdobramentos, têm se convertido em rasgos comuns das operações militares contemporâneas (TRESH,
2007).
2
Na perspectiva dos custos para a autonomia política dos Estados, uma força
multinacional, de caráter permanente representa fonte de complexos desafios, devido ao
elevado nível de delegação de competências e compromissos governamentais requeridos
para sua institucionalização efetiva. Além disso, o desenvolvimento de padrões adequados
de interoperabilidade, de estandardização de equipes e sistemas de apoio, compatibilização
de doutrinas e regras de engajamento (ROE), entre diferentes unidades nacionais, podem
ser objetivos que nem sempre podem ser atingidos (PALIN, 1995).
Entretanto, as forças multinacionais não deixam de representar um valioso
instrumento para reforçar a confiança mútua entre os Estados e também as capacidades
regionalmente instituídas para a resolução de crises e conflitos (FOUNDES, 2009; ROJAS
ARAVENA, 2002). No caso da Brigada Binacional “Cruz del Sur”, embora ainda
prevaleçam indícios de rivalidades e desconfianças entre alguns Estados da América do
Sul, sua criação tem significado a projeção de um novo espaço regional de integração
militar, liderado pela Argentina e Chile, porém sua estrutura institucional contempla que
outros países poderão ser incluídos (VÁRNAGY, 2010).
Neste sentido, uma questão que resulta enigmática é a ausência do Brasil na
projeção regional de forças combinadas. A Argentina se envolveu em duas iniciativas desse
gênero, o Chile também, o Uruguai em uma, o Peru e o Equador também, com pelo menos
uma. Mas o Brasil, em nenhuma. A principal potência da região pareceria ter permanecido
em um descompasso a respeito da tendência regional, tomando uma postura reativa frente
às iniciativas de seus vizinhos. De fato, foi só a partir de setembro de 2014 que o Brasil
manifestou oficialmente interesse em participar da Brigada Binacional “Cruz del Sur”
através de declarações do ministro de defesa, naquele momento, Celso Amorim, indicando
que o país ingressaria na força de maneira gradual (BRASIL PARTICIPARÁ JUNTO A
CHILE Y ARGENTINA EN LA FUERZA DE PAZ COMBINADA CRUZ DEL SUR,
2014). O certo é que o Brasil havia sido convidado para participar, pelo menos de maneira
formal, já em 2012, quando a força binacional tinha sido recém disponibilizada à ONU.
Entretanto, ainda não existe compromisso que vincule o país com nenhuma das iniciativas
mencionadas.
A atitude brasileira poderia estar demonstrando certa reação tardia a essas
tendências regionais de cooperação militar e, por detrás disso, algum tipo de relutância por
3
parte de setores políticos civis e/ou militares dentro do Estado brasileiro a respeito do
engajamento das Forças Armadas Brasileiras em forças combinadas permanentes. O que
resulta enigmático é que o Brasil, sendo o país de maior peso geopolítico da região, que tem
procurado liderar o processo regional de cooperação de defesa, que é um dos maiores
contribuintes da região em operações de paz da ONU, e quem, por outra parte, tem
consolidado uma robusta agenda de cooperação em defesa com países como a Argentina –
principal sócio estratégico na região – não tenha participado de nenhum dos projetos de
forças de paz combinadas e principalmente da criação da Brigada “Cruz del Sur”.
Tendo em conta a revisão geral da literatura e as consultas com alguns acadêmicos
que pesquisam sobre o tema deste trabalho, pode-se inferir que, até o presente, não existe
bibliografia acadêmica que tenha se concentrado em associar de maneira analítica e
sistemática a política externa do Brasil com as forças de paz combinadas, como a “Cruz del
Sur”. Dessa maneira, a intenção de problematizar e tematizar a vinculação entre o Brasil, as
forças combinadas (em geral) 4 e a Brigada “Cruz del Sur” (em particular) encontra uma
importante justificativa acadêmica.
Nessa direção, resulta pertinente formular algumas perguntas, tais como: como e por
que o Brasil não se envolveu em iniciativas de formação de forças de paz combinadas como
fizeram outros países sul-americanos, como Argentina e Chile, entre os anos 2003 e 2015?
Quais são as problemáticas genéricas e as implicações institucionais vinculadas à formação
de forças combinadas? Como a Argentina e o Chile conseguiram criar a Força Binacional
“Cruz del Sur”? Quais foram as ações de política externa do Brasil 5 a respeito da formação

4
No âmbito das operações de paz da ONU, apesar de que as operações combinadas não sejam um fenômeno
novo, as mesmas não têm recebido um registro exaustivo nem têm sido estudadas de forma sistemática. Em
geral, a literatura sobre o tema é escassa. De acordo com as observações de Donald Daniel, Paul Williams e
Adam Smith (2015), os poucos estudos relevantes existentes ou se focam no fenômeno mais amplo das
operações militares multinacionais, ou dedicam-se a estudos de casos específicos, com exíguas análises das
suas ramificações com o fenômeno global. Por outra parte, autores como Joseph Soeters e Philippe Manigart
(2008) apontam que a literatura sobre o tema é produzida principalmente no hemisfério ocidental e em centros
acadêmicos dos países do Norte, onde tem se concentrado em estudos de casos de cooperação entre
organizações militares europeias, enquanto que as experiências com organizações militares do Sul Global tem
atraído muito pouca atenção acadêmica.
5
Compreende-se a política externa, seguindo a Roberto Russell, como a área particular da ação política
governamental de um Estado que abarca três dimensões analiticamente separáveis: político-diplomática,
estratégico-militar e econômico, que se projeta no âmbito externo frente a uma ampla gama de atores e
instituições governamentais e não governamentais, tanto no plano bilateral como multilateral. Ver:
RUSSELL, Roberto “Enfoques teóricos y metodológicos para el estudio de la política exterior”, GEL, Buenos
Aires, 1992.
4
de forças combinadas na América do Sul? Quais são as percepções imperantes entre
militares e diplomatas brasileiros, a respeito da possibilidade de integrar o Brasil em forças
combinadas permanentes, como a Brigada “Cruz del Sur”?
Assim, torna-se evidente que o objetivo geral é analisar as razões que tem impedido
o Brasil de participar na projeção de forças militares combinadas na América do Sul, como
a Brigada “Cruz del Sur”.
A pesquisa está norteada pela vinculação causal de duas hipóteses principais. A
primeira hipótese defende que, dentro do aparelho estatal brasileiro, existem diversos
setores políticos - diplomáticos e militares - que expressam reticência ou desinteresse pela
ideia de integrar o Brasil em forças multinacionais permanentes.
Por outra parte, a segunda hipótese defende que existiriam profundos fatores sócio-
políticos por detrás dessa ‘reticência’, que respondem à incidência de uma ‘práxis
soberanista’, que encontraria sustento nas elites decisórias nacionais (SOARES DE LIMA,
2007), tanto nas direções civis e diplomáticas como nas corporações militares.
Segundo Maria Regina Soares de Lima (2007), quem tem fundamentado este
conceito, a práxis soberanista:

Refere-se à prevalência de uma cultura política internacional paroquial, – voltada


para dentro, como costuma ocorrer em países de dimensões territoriais como o
Brasil –; a predominância de um receio soberanista – que tem sido adverso a
delegar poderes a instâncias supranacionais – por parte de parcela importante das
elites brasileiras (elites políticas, empresariais, acadêmicas, militares e sindicais,
inclusive); além da baixa identidade sul-americana das mesmas (SOARES DE
LIMA, 2007).

Entende-se a existência dessa ‘práxis soberanista’, no Estado brasileiro, como uma


“força profunda”6, com expressões diferenciadas nos âmbitos da política externa e da
política de defesa. No âmbito da política externa, a mesma se expressa pela proeminência

6
O conceito de “Forças Profundas” teve grande relevância no estudo da História das Relações Internacionais,
adotado por Pierre Renouvin e Jean Baptiste Durosselle com o objetivo de estudar a questão internacional em
todas suas dimensões e compreender as consequências das mesmas na política externa de um Estado. Faz-se
referência às condições geográficas, os movimentos demográficos, os interesses econômicos e financeiros, as
caraterísticas mentais e coletivas, das grandes correntes sentimentais e ideológicas, que expressam as forças
profundas que tem formado o marco das relações entre grupos humanos e que, em grande medida, tem
determinado a sua natureza. Para maiores detalhes sobre os fundamentos deste conceito, ver: RENOUVIN,
Pierre; DUROSSELLE, Jean-Baptiste. “Introducción a la Historia de las Relaciones Internacionales”; Fondo
de Cultura Económica, pág. 9 y 10, ano 2000.
5
de um padrão autonomista da política externa brasileira, o qual é incompatível com
propostas de maiores níveis de institucionalidade na área de integração e cooperação
regional de defesa (VIGEVANI, 2014; SARAIVA, 2012; PINHEIRO, 2000). Por outra
parte, no âmbito da política de defesa, essa mesma “práxis soberanista” seria útil para
explicar as razões da recusa dentro das corporações castrenses brasileiras, especialmente no
Exército, em integrar comandos combinados e permanentes com unidades militares de
outros países.
Nesse sentido, para analisar a “insuficiência de consenso” dentro do sistema político
brasileiro, no que diz respeito a uma ação externa comprometida em matéria de forças
combinadas, procura-se utilizar alguns preceitos da teoria dos “jogos de dois níveis” das
negociações internacionais, desenvolvida por Robert Putnam (2010). A mesma é útil
porquanto permite compreender, em forma simultânea, a interdependência existente entre
as dinâmicas de interesses e percepções dominantes na política doméstica e o horizonte de
possibilidades no nível da política internacional. Isto é, procura-se desenvolver uma análise
que considere a incidência da “prática soberanista” assinalada, em diferentes atores
políticos, diplomáticos e militares, como a expressão mais habitual dos “conjuntos-
ganhadores” na “mesa de negociação doméstica” (nível II), mas que se impõe também na
“mesa de negociação internacional” (nível I), sob a expressão do assinalado padrão
autonomista da política externa brasileira.7
Por outra parte, diferente dos postulados do realismo clássico, onde o externo e o
interno não se relacionam de maneira direta, entendemos que o estudo da política externa é
indissociável da política interna de um Estado. Dessa maneira, resulta pertinente considerar
as contribuições realizadas por Graham Allison (1988) e adotar uma perspectiva global, na
qual a politica externa não pode ser entendida apenas como o resultado das decisões de um
“ator racional unificado”, mas que detrás delas existem lutas políticas, diferentes interesses

7
Putnam defende que a interação doméstico-internacional pode ser concebida em um jogo de dois níveis. Ao
nível nacional, os grupos domésticos - partidos políticos, classes sociais, grupos de interesse, poder
legislativo, forças armadas, entre outros - defendem seus interesses pressionando o governo para que este
adote políticas favoráveis, enquanto que o governo tenta gerar poder, construindo adesões e coalizões entre
esses grupos. No nível internacional, os governos nacionais procuram maximizar sua habilidade para
satisfazer as pressões domésticas, procurando também minimizar as consequências adversas da contraparte
externa. Isso significa que o mesmo jogador (o governo) participa em dois jogos simultaneamente. A
complexidade do jogo se apoia em que decisões que são racionais, em um dos planos, podem resultar
inviáveis no outro (PUTNAM, 2010).
6
organizacionais e setoriais que fazem da política externa o peculiar resultado de “outputs
organizacionais” e dos jogos da “política burocrática”.
Além do mais, para responder à pergunta geral da pesquisa será necessário adotar, a
nível doméstico, uma perspectiva “neo-institucionalista” (NORTH, 1990), dado que as
variáveis que ajudam a explicar a reticência do Brasil a respeito das forças combinadas se
referem a um conjunto de instituições e regras - formais e informais – que são específicas
do sistema político brasileiro, ‘dentro’ dos quais os agentes políticos civis e militares agem
em formas diversas.8 Por exemplo, argumentamos que o padrão de relações civis militares
no sistema político brasileiro é caracterizado pela fragilidade da direção civil dos assuntos
de defesa, o que tem seus reflexos na persistência de uma tradição autonomista das suas
Forças Armadas (WINAND; SAINT-PIERRE, 2011). Esses são elementos institucionais
que posicionam os setores castrenses brasileiros como atores com capacidade de divergir
com os atores civis, exercendo algumas vezes considerável influência política em questões
da agenda de defesa, o que se diferencia, comparativamente, de outros sistemas políticos,
como o do Chile e da Argentina.
No que tange às relações bilaterais entre Buenos Aires e Santiago, um conceito
fundamental para compreender tanto as mudanças históricas dessa relação como os fatores
que permitiram alcançar o elevado nível de cooperação demonstrado com a criação da
Brigada “Cruz del Sur”, refere-se às Medidas de Confiança Mutua (MM.C.M). 9 Tais
medidas se definem por incentivar um marco de cooperação caraterizado pela
previsibilidade e transparência no comportamento dos Estados, o que permite transformar o
padrão de relacionamento interestatal, passando de uma situação primária de hostilidade
para outro estádio mais produtivo e cooperativo. O começo da instrumentação dessas
medidas é o resultado direto das decisões políticas dos Estados envolvidos. No caso do

8
O “institucionalismo histórico”, em particular, permite compreender as relações entre os principais atores,
tanto civis como militares, como o resultado de mudanças e continuidades dos contextos histórico políticos,
cujas instituições e regras de jogo constituem as heranças do passado, as quais criam uma “trajetória
institucional” e estruturaram as decisões ulteriores dos atores (NORTH, 1990).
9
Francisco Rojas Aravena (2002) considera que: “As medidas de confiança mútua são um instrumento, uma
técnica, para o desenvolvimento da paz; não resolvem o conflito ou a diferença de interesses; possibilitam a
comunicação e com isso tornam mais transparentes e predictíveis os cursos de ação dos diversos atores
envolvidos. Cabe destacar que o processo pressupõe o bom senso e a vontade e evitar o enfrentamento”
(ROJAS ARAVENA, 2002: 34). As MM.C.M podem ser classificadas em quatro níveis de profundidade: a)
erradicação da desconfiança; b) construção da confiança; c) aprofundamento da confiança; e d) planificação
da cooperação.
7
longo processo de construção da confiança entre a Argentina e o Chile, o mesmo nasce com
a assinatura do Tratado de Paz e Amizade em 1984 e depois com a assinatura, por parte dos
presidentes Patrício Aylwin e Carlos Menem da “Declaración Conjunta Presidencial
Argentino-Chilena” em agosto de 1991, mostrando uma evolução da confiança que pode
ser detectada até o tempo presente.
Contempla-se o uso de uma metodologia qualitativa, baseada em estudos de casos,
porquanto se procura compreender o significado profundo da relação tematizada entre o
Brasil e as forcas de paz combinadas, visando analisar relações causais entre as ações do
setor político da defesa e da diplomacia e a reticência do país em relação ao caso particular
da Força Binacional “Cruz del Sur”. Nessa direção, faz-se uma exaustiva seleção de dados,
baseado tanto em fontes primárias (documentos públicos, declarações oficiais, relatórios de
defesa e de política externa, entre outros) como em fontes secundárias (revistas, livros,
teses e dissertações acadêmicas, artigos na mídia) o que permitirá realizar, depois, uma
triangulação dos dados que favoreça a análise.
Nessa direção, a relação de variáveis principais que comporta a análise pode ser
explicitada da seguinte maneira:
- Variável independente: Práxis Soberanista.
- Variável interveniente: Padrão Autonomista da Política Externa Brasileira.
- Variável dependente: Reticência frente às Forças Combinadas.
Essa categorização causal se fundamenta em que a “práxis soberanista” (PS), que
permeia o Estado brasileiro, tem incidência na manutenção de um “padrão autonomista da
política externa do Brasil” (PAPEB), mas esta última gera, em certa medida, uma reticência
frente às forças militares combinadas (RFC):
PS  PAPEB  RFC10
Quanto à organização do trabalho, o mesmo está estruturado em três capítulos. Na
primeira parte se descreve o desenvolvimento histórico da cooperação militar multinacional
a partir do nascimento das operações de manutenção de paz da ONU. Porém, a ênfase está

10
Segundo os modelos de causalidade de Stephen Van Evera (1997), os fenômenos intervenientes são
causados pela Variável Independente e causam a Variável Dependente. Por exemplo, na teoria “a luz do sol
causa a fotossíntese, o que causa que a erva cresça”, a fotossíntese é a variável interveniente. Para o nosso
objeto de estudo, este modelo de causalidade é útil, porquanto permite analisar tanto o que causa a PAPEB (a
PS), quanto suas implicações na DFC.
8
colocada na emergência das novas formas de cooperação militar em operações
multinacionais e suas problemáticas genéricas no contexto do Pós-Guerra Fria,
considerando dois antecedentes emblemáticos: a Stand-by high Readiness Brigade
(SHIRBRIG) e a African Standby Force (ASF).
No segundo capítulo, descrevemos o processo de institucionalização e a
institucionalidade da Força Binacional “Cruz del Sur”. É contemplada, nesse sentido, a
evolução da participação de Argentina e Chile em operações de paz da ONU e a relevância
do desenvolvimento das medidas de confiança mútua no vínculo bilateral entre ambos os
países para a constituição da Força Binacional.
No terceiro e último capítulo, o objeto central refere-se às percepções imperantes e
respostas dadas pelo Estado brasileiro, face ao fenómeno das forças militares combinadas,
particularmente, perante o caso da Força Binacional Cruz del Sur. Objetiva-se esquadrinhar
e analisar os fatores que se encontram no fundo de uma atitude recorrente do Brasil, nos
processos regionais e globais de cooperação militar em operações de paz, que poderia ser
denominado como ‘reticência em matéria de forças multinacionais’.
Finalmente, a guisa de conclusão da presente dissertação, são desenvolvidas
algumas reflexões e considerações finais.