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Análisis neoinstitucional del caso

Agro Ingreso Seguro (AIS)


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Neo-institutional analysis of the Agro-Ingreso Seguro case

Álvaro José Benedetti A


Politólogo. Especialista en Desarrollo Local y Regional y magíster en Estudios
Interdisciplinarios sobre Desarrollo.

Resumen
Este artículo de reflexión presenta algunas consideraciones sobre el
caso Agro Ingreso Seguro (AIS) y toma como referencia los cambios
políticos ocurridos en el marco de su implementación durante el
periodo 2007-2009 y los impactos sobre determinadas características
del desarrollo rural en Colombia. Utilizando las herramientas concep-
tuales y metodológicas del marco de análisis y desarrollo institucio-
nal (IAD, de Institutional Analysis and Development Framework), se
pretende ubicar el conjunto de reglas formales e informales del AIS
y develar algunas fallas institucionales del programa. Las reflexio-
nes expuestas tratan de dar respuesta a la pregunta de por qué las
principales fallas institucionales de AIS están dadas por su diseño,
los acuerdos alcanzados y la participación de actores privados en el
proceso de la política.
Palabras clave: Agro Ingreso Seguro, desarrollo rural, marco IAD,
fallas institucionales.

Summary
This paper presents some considerations about the case Agro Ingreso
Seguro (AIS), considering the political changes in the context of its

1. Este artículo ofrece algunos resultados de la investigación Agro Ingreso Seguro: un


estudio del programa mediante la aplicación del marco de análisis y desarrollo insti-
tucional (IAD), por medio de la cual el autor obtuvo el título de Magíster en Estudios
sobre Desarrollo, de la Universidad de los Andes, en mayo de 2014.
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implementation during the years 2007-2009, and impacts on some


characteristics of rural development in Colombia. Using the concep-
tual and methodological tools from the Institutional Analysis and
Development Framework (IAD), this article aims to locate the set
of formal and informal rules of AIS and reveal institutional failures
of the program. Reflections that are exposed question why major
institutional failures of AIS are given by its design, the agreements
reached and the involvement of private actors in the policy process.
Keywords: Agro Ingreso Seguro, rural development, IAD framework,
institutional failures.

Fecha de postulación: Enero de 2013 Fecha de aceptación: Junio de 2013

Introducción tación y participación ciudadana, entre otros


aspectos, han promovido escenarios de cambio
Muchas instituciones, normas y reglas, conce-
político en cuyas líneas se ha fortalecido el
bidas para el desarrollo de políticas públicas
concurso de agentes privados como actores
en Colombia, buscan reafirmar dos patrones
decisivos, concomitantes a la acción del Estado
recurrentes en la historia del país. Por un lado,
y con la capacidad de transformar los procesos
la exclusión del proceso de toma de decisio-
de gestión pública nacional y territoriales.
nes de sectores sociales y políticos y lugares
periféricos de la geografía nacional; y por el El papel de los entes privados y la acción
otro, la mínima importancia que le significa al decidida del Estado de permitir su concurso
establecimiento gubernamental tomar algunos en el diseño de reglas sociales, económicas
correctivos a fin de lograr una verdadera con- y políticas, ha hecho que en los diferentes
solidación de la democracia y de un proyecto mercados para la producción de bienes y
de desarrollo capaz de soportar los intereses servicios y espacios de toma de decisiones, se
económicos de los habitantes de la nación. fomenten instituciones extractivas que tienden
a perpetuar la exclusión de aquellos a quienes
En el marco de tales instituciones, los últimos
no se les participa de su diseño y beneficios.3
veinticinco años han supuesto para Colombia
una serie de transformaciones importantes. Los Una muestra de tales instituciones es el pro-
procesos de ajuste estructural, la vertiginosa grama Agro Ingreso Seguro (AIS), instalado
inserción a la economía de mercado global,2 la bajo la Ley 1133 de 2007 y por cuyo fin el
descentralización político-administrativa y las segundo gobierno de Uribe Vélez (2006-2010)
reformas al sistema democrático de represen- intentó repeler las violentas contingencias que

2. Estos dos procesos, enmarcados en la reformas del llamado “Consenso de Washington”, en cuyo orden se listaron po-
líticas económicas por parte de organismos financieros internacionales sirvieron de estrategia para lograr impulsar el
crecimiento en países en desarrollo, especialmente latinoamericanos.
3. El concepto de “instituciones extractivas” se puso en consideración hace poco por Acemoglu y Robinson (2012) y en
esencia busca explicar por qué ciertos países, debido a razones histórico-políticas, poseen “instituciones débiles”,
diseñadas por élites dominantes para extraerle rentas y recursos al resto de la sociedad, fijando pocos límites al poder
y concentrándolo en pocas manos. En contraste con aquellos países cuyas “instituciones inclusivas”, permiten a sus
ciudadanos tener igualdad de oportunidades y acceso a los recursos e instancias de toma de decisión.
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sufrirían los productores del campo tras la surgimiento y consolidación de los mercados
entrada en marcha del TLC con Estados Unidos, verdes (Banco Mundial, 2008), entre otros
ofreciendo dos componentes para su imple- aspectos de relevancia actual.
mentación: los apoyos económicos directos y
Interesados en esta discusión, se llevó a cabo
los apoyos a la competitividad.3
la investigación que antecede a este artículo,
Más allá del contenido técnico de la Ley, el en la cual se intentó dar forma a un estudio
Gobierno justificó públicamente que la for- corto de política pública del programa AIS
mulación del programa AIS era una política utilizando el marco de análisis y desarrollo
pública de respaldo al sector agrícola, frente institucional (IAD) (Ostrom, 2007, 2005a,
al reto de la puesta en marcha del tratado 2005b, 1999), esta última, a nuestro juicio, la
de libre comercio (TLC) con Estados Unidos y herramienta teórica y metodológica más útil
también ante la decisión gubernamental –hoy para comprender fenómenos de naturaleza
vigente– de continuar promoviendo la firma de política desde la perspectiva neoinstitucional.
nuevos tratados comerciales con otros países Sobre el caso AIS, se observó cómo las reglas,
e integraciones económicas multilaterales. las condiciones materiales y físicas y algunos
aspectos relevantes de las trayectorias del
Aunque pareciera que políticas como AIS no
desarrollo rural en Colombia, afectaron las
son nuevas en el contexto colombiano, su
acciones y los incentivos que enfrentaron los
formulación sí sugiere una conexión con los
diferentes actores involucrados en la política,
escenarios globales actuales, en especial por
las reglas de “juego” formales e informales
dos razones: la primera, apunta a que las úl-
expuestas y los impactos resultantes tras la
timas dos décadas han traído consigo grandes
concepción del programa en el desarrollo rural.
cambios en el contexto agropecuario mundial,
entre ellos el acelerado cambio tecnológico, Con los elementos conceptuales descritos
las cada vez más evidentes consecuencias del arriba, más el análisis empírico efectuado, este
cambio climático, la ampliación del comercio artículo ofrece una perspectiva de reflexión
agroexportador –sobre todo para países en sobre dos grandes problemáticas instituciona-
vías de desarrollo– vía la creciente relación les del caso AIS. Por un lado, el hecho de que,
entre los mercados agrícolas y los mercados muy a propósito de los escándalos y querellas
energéticos, el incremento de la demanda de alrededor del AIS, las políticas agrícolas y el
alimentos resultado del aumento demográfico desarrollo rural son dimensiones de política
mundial y el auge económico de países como pública focalizadas de manera intencional
China, India y Brasil –los cuales, al aumentar hacia la profundización de un modelo agrario
sus ingresos medios, no solo han empezado excluyente socialmente, pero eficiente desde
a alimentarse más, sino también mejor– y el el punto de vista económico. Por otro lado, que

3. Con los apoyos económicos directos, el AIS buscaba proteger a los productores durante el proceso de entrada del tra-
tado de libre comercio con Estados Unidos, por un período de transición de máximo seis años, en el cual la meta de la
administración Uribe Vélez consistía en elevar la competitividad del sector y adelantar procesos de reconversión. Como
fue de público conocimiento, estos apoyos o incentivos se ofrecieron sin contraprestación económica alguna por parte
de los beneficiarios y se entregaron de forma selectiva y temporal. Como complemento de lo anterior, los apoyos a la
competitividad buscaban preparar al sector agropecuario frente a la internacionalización de la economía, mejorar la
productividad y apostarles a estrategias de reconversión de los procesos productivos en el campo. Todo lo anterior, a
partir de otorgar incentivos a la productividad mediante los cuales se destinarían recursos para fortalecer la asistencia
técnica, el desarrollo y la transferencia de tecnologías, además de cofinanciar la adecuación de tierras e infraestructuras
de riego y drenajes. En la misma línea, los apoyos a la competitividad buscaron ofrecer créditos en condiciones favorables
mediante el incentivo a la capitalización rural (ICR) y apoyos técnicos en la cadena de comercialización de productos.
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el fracaso que algunos le atribuyen al caso AIS leyes o normas de carácter coercitivo-coactivo,
por cuenta de los escándalos de corrupción y y las informales, como reglas en uso basadas
querellas por desfalcos al erario, obedece no en la costumbre y los modos de proceder.
solo a problemas de discreción política, sino
En la misma línea, la investigación utilizó el
también a problemas particulares de diseño
concepto de reglas propuesto por North (1990),
institucional de Estados débiles e inexpertos
para muchos el referente más importante del
como el nuestro.
enfoque neoinstitucional en el que concep-
tualmente se ubica Ostrom (Martínez, 2012).
Marco conceptual North afirma que el neoinstitucionalismo es
una perspectiva interdisciplinaria que pretende
Elinor Ostrom y el marco IAD comprender las relaciones entre las institu-
ciones, los cambios que allí se provocan y el
El marco IAD propuesto a principios de los
desempeño económico.5
setenta por Leonard Kiser y Elinor Ostrom,
pero solo puesto en marcha con la obra Tres Este modelo resultó clave para demostrar cómo
mundos de acción: una síntesis metateórica algún tipo de relaciones informales se convier-
del análisis institucional (1982), pretendió ser ten en arreglos formales y, a la inversa: cómo
un sólido marco de análisis para estudiar el ocurren en la formalidad institucional, –mate-
uso de recursos comunes, en contextos donde rializada en la política pública– situaciones en
las instituciones afectan el comportamiento que se imponen prácticas informales que, como
de individuos mediante incentivos (Ostrom, el clientelismo, toman fuerza y legitiman deci-
1990). Aunque en principio sus deducciones siones públicas. A continuación y para efectos
se dieron con el estudio de los bienes de uso de explicar el marco IAD propuesto por Ostrom
común ambientales, actualmente los desarro- (2005a) en toda su dimensión, se expondrá el
llos del modelo ofrecen una forma de entender conjunto de conceptos y prescripciones que él
el proceso de la política con la descripción utiliza y sirvieron de base para adelantar esta
de un método sistemático para analizar las investigación.
instituciones que gobiernan la acción y los
resultados dentro de los arreglos de acción Explicación del marco IAD
colectiva (Ostrom, 2007).
Como se mencionó, la utilización de este
Es importante acotar que en el marco IAD las marco de análisis permitirá entender el com-
instituciones se definen como un conjunto de portamiento y las acciones de algunos actores
prescripciones y limitaciones que los seres hu- participantes en el programa AIS, previamente
manos usan para organizar todo tipo de inte- definidos. Esto se logró a partir del estudio de
racciones repetitivas y estructuradas (Ostrom, las estructuras que conforman el escenario de
2005, p.3), que pueden incluir reglas, normas acción escogido, junto con las variables que
y estrategias compartidas (Ostrom, 1997). afectaron el comportamiento de los actores y
Así, las instituciones son normas formales e su balance entre preferencias y resultados. De
informales: las formales, caracterizadas por las ahí la utilidad del IAD como mecanismo que

5. Así, al igual que con Ostrom, esta noción induce una presuposición implícita, según la cual en todas las sociedades existen
instituciones, normas o reglas que condicionan el desarrollo social, económico, político y cultural de los individuos, en
particular de las diversas organizaciones asentadas en ellas. Y es que, según North, en un contexto de intercambio, las
instituciones reducen la incertidumbre, facilitan el cumplimiento de acuerdos y ordenan y estructuran elementos de la
vida común, como son los costos de transacción, el cambio institucional o los derechos de propiedad (North, 1990).
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procura develar aquellas reglas que podrían a los participantes y las situaciones de acción”
explicar interacciones en el tiempo y dar luces (Ostrom, 2005a., p. 13) (Figura 1).
sobre la construcción de arreglos instituciona- La Figura 1 muestra los principales elementos
les para el desarrollo en situaciones futuras. de un escenario de acción. Sobre la izquierda
A continuación, se presentarán tres principales se observan las variables exógenas que influyen
elementos del IAD, útiles para entender su apli- sobre el escenario de acción: las condiciones
cación. El primero es el escenario de acción,6 materiales y biofísicas, los atributos de la
lugar donde suceden las interacciones entre comunidad y las reglas existentes. Dentro del
los actores de la política. En segundo lugar, escenario de acción, se encuentran la situación
se explicará la situación de acción,7 aquellas de acción y los participantes de dicha situa-
circunstancias en las cuales los actores toman ción. La figura enfatiza el escenario de acción,
puesto que es allí donde se focaliza el análisis.
decisiones e interactúan entre sí. Finalmente,
A la derecha, se encuentran las interacciones
se presentará el conjunto de reglas que sur-
y los resultados, productos del escenario de
gen como variables exógenas e influyen sobre
acción y que repercuten sobre el escenario de
la manera como los actores se comportan y
acción mismo. Estas interacciones generan
toman decisiones en el ámbito de la política resultados que pueden producir cambios en las
pública. variables exógenas y en el escenario de acción.

El escenario de acción La situación de acción


El marco IAD supone que toda interacción Decíamos, entonces, que el escenario de acción
entre individuos u organizaciones sucede en está compuesto por dos unidades: la situación
una unidad que se denomina lugar, arena o de acción y los participantes en la situación. La
espacio de acción, que hace referencia a un situación de acción se relaciona con el proceso
sistema donde “[…] dos unidades –los parti- mediante el cual los participantes del proceso
cipantes y una situación de acción– interac- toman decisiones y “[…] con preferencias di-
túan, mientras se ven afectadas por variables versas interactúan, intercambian bienes y ser-
exógenas y producen resultados que afectan vicios, solucionan los problemas, se dominan
Figura 1
Marco IAD

Fuente: adaptado de Ostrom (2005ª, p. 13). Traducción propia.

6. Traducción del autor. En inglés, Ostrom lo denomina Action arena.


7. Traducción del autor. En inglés, Ostrom lo denomina Action situation.
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entre sí o pelean, entre otros [comportamien- de que otras personas actúen y de las expec-
tos]” (p. 14). Estas situaciones se dan cuando tativas que cada uno tenga sobre lo que van
“dos o más individuos se ven enfrentados a un a hacer los demás (Sánchez-Cuenca, 2004).
conjunto de posibles acciones que producen
Los participantes [actores] son “[…] entidades
resultados colectivamente” (, p. 32).
tomadoras de decisiones asignadas a una po-
A través del marco IAD, toda situación de ac- sición y capaces de seleccionar unas acciones
ción debe analizarse mediante los siguientes de un conjunto de alternativas disponibles en
componentes: a. el universo de participantes; b. los nodos de los procesos de decisión” (Ostrom,
las posiciones ocupadas por los participantes; 2005a, p. 38). De acuerdo con este autor, los
c. el conjunto de posibles acciones y la manera participantes pueden influir sobre la situación
como estas pueden producir resultados; d. el de acción según sus atributos, el interés que
control que un participante tiene con respecto persiguen en cuanto actores del proceso y el
a la consecución de un resultado; e. la infor- número de participantes que se encuentran en
mación disponible para los participantes sobre la misma situación.
las acciones y resultados y sus vínculos; f. los Cabe hacer una anotación metodológica y
potenciales resultados y g. los costos y bene- de comprensión de lo que viene aquí: tras la
ficios (que sirven de incentivos o disuasivos) definición de los participantes, se recopiló la
asignados a las acciones y resultados. información primaria mediante seis entrevistas
Resulta interesante contrastar el presente atri- semiestructuradas con representantes de los
buto del IAD con la teoría de juegos, en cuanto gremios agropecuarios y las dos entidades pú-
algunos de los elementos de esta fueron claves blicas.10 Entre tanto, la información secundaria
para entender la dinámica de los actores del –los documentos que las partes entregaron a la
caso AIS.8 La teoría de juegos9 se ocupa de investigación y la documentación hallada en el
explicar situaciones estratégicas, en las que estado del arte de la investigación– sirvió para
uno o más individuos se ven abocados a tomar alimentar el análisis de las variables exógenas
decisiones en una multiplicidad de ámbitos. En y el escenario de acción.11
las situaciones estratégicas, los resultados de Las posiciones hacen referencia a aquellos
la acción o la elección de los actores (agentes) cupos o curules que los participantes pue-
no dependen solo de parámetros, sino también

8. Debe aclararse que en esta investigación no utilizó elemento metodológico o empírico alguno que implicase la utilización
de un modelo proveniente de esta teoría.
9. Quizás con más trayectoria que la literatura relacionada sobre Ostrom y el marco IAD, los aportes principales sobre
teoría de juegos se producen con Nash (1996) en la década de 1950, bajo una noción general y simple de equilibrio
denominada Equilibrio de Nash, dentro de la cual se entiende por equilibrio una situación en la que ninguno de los
jugadores (“participantes”, en el lenguaje del marco IAD) tiene incentivos para cambiar su elección. En un equilibrio de
Nash, los jugadores actúan racionalmente (buscando maximizar su utilidad) y no pueden llegar a acuerdos entre sí, sin
que estos no se sostengan sobre los intereses originales de los jugadores (Sánchez-Cuenca, 2004).
10. Los participantes que se consideraron para aplicar el modelo fueron aquellos que figuraron como representantes de las
organizaciones escogidas, además de la información que suministraron. Son ellos, funcionarios de las siguientes organi-
zaciones: Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (Asocaña), Federación Nacional de Cultivadores de
Aceite de Palma (Fedepalma), Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegán), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural (MADR), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).
11. Esto incluye, por supuesto, los componentes de la situación de acción. Es decir, participantes, posiciones, acciones,
control, información disponible resultados y costos y beneficios.
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den ocupar o desocupar. Por ejemplo, en el según el participante y la posición que ocupe
caso AIS se dan dos posiciones claramente (Ostrom, 2005a). Solo a manera de ejemplo, en
identificadas: Gobierno (o Estado) y actores el caso AIS, si el Gobierno gozó de bajos niveles
económicos privados. Debido a los papeles que de control, pudo desistir de vetar o vincular
desempeñan los participantes en el escenario nuevos participantes y quizá abstenerse de
de acción, las posiciones pueden, en ocasiones, sancionar a quienes rompiesen los acuerdos o
ser difíciles de diferenciar de los participan- creasen nuevas normas de uso sobre el progra-
tes, aunque toda situación cuenta con estas ma. Ahora bien, si por el contrario el Gobierno
(Ostrom, 2005a). no solo tuvo buenos niveles de control sobre
Por su parte, las acciones son “una selección el programa AIS, sino que, además, gozaba
de una determinación o valor […] mediante de legitimidad y de un criterio independiente
la cual un participante aspira a afectar una sobre la toma de decisiones, era factible que
variable de resultado” (p. 45). Las acciones dominara el control de los participantes y
están generalmente ligadas o asignadas a las eventualmente los sancionara en sus intentos
posiciones disponibles en una situación de por quebrantar las normas de uso para las
acción. En la Figura 2, vemos cómo se produce cuales fue diseñada la política.
ese vínculo acción-resultado. En el caso AIS, Justamente por lo enunciado, la información
las normas formales le otorgaban al Gobierno con que cuentan los participantes sobre la si-
el atributo de decidir a quién debía otorgár- tuación de acción, según sus posiciones, puede
sele los beneficios del programa. Asimismo, el ser completa o incompleta. Esto puede influir
Gobierno tuvo la posibilidad de llevar a cabo sobre el vínculo entre acciones y resultados,
acciones que correspondieron al marco de la ya que el grado de la información que poseen
política, no solamente ligadas a otorgar los
aquellos participantes que tienen control sobre
beneficios, sino también a votar, decidir, vetar a
los demás, sus posiciones y acciones, más el
los participantes iniciales (actores económicos
control que ejercen sobre los resultados po-
privados) o motivar a otros participantes para
tenciales y sus costos o beneficios derivados,
que se vincularan a esta.
son fundamentales para que cada actor tome
Entretanto, el control que los participantes la decisión sobre cuáles acciones aplicar (Os-
poseen puede variar entre cero e infinito, trom 2005a).

Figura 2
Análisis del marco IAD

Fuente: adaptación de figura en Ostrom, 2005a, p. 33).


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Desde el ejemplo propuesto, el hecho de que los elementos anteriores, permite comprender
un gremio económico tenga un mayor acceso con mayor precisión los sucesos llevados a
a la información y en consecuencia la procese cabo en un escenario específico y el impacto
de acuerdo con sus intereses, le permite decidir de las reglas sobre los resultados obtenidos.
con mayor margen de maniobra cuál debe ser
En este sentido, Ostrom define las reglas como:
su participación en las normas de uso y, a la
vez, influir en la decisión de otros; es decir, […] entendimientos compartidos de los partici-
pantes sobre prescripciones forzadas que involu-
favorecer una acción de poder. Dado que la cran qué acciones (o resultados) son requeridos,
importancia de la información es relevante prohibidos o permitidos […]. Son el resultado de
para este estudio, su explicación se dará dentro esfuerzos implícitos o explícitos para conseguir
del modelo del marco IAD más adelante. el orden y la previsibilidad entre los humanos,
al crear tipos de personas (posiciones) que
Finalmente, Ostrom (2005a), indica que los re- posteriormente son requeridas, permitidas o
sultados potenciales vinculados a las acciones prohibidas a tomar ciertos tipos de acciones en
relación con resultados requeridos, permitidos
elegidas por los participantes, tienen asignado o prohibidos o enfrentan la posibilidad de ser
un conjunto diverso de costos y beneficios que monitoreadas o sancionadas en una forma
se traducen en premios o sanciones para los previsible (Ostrom, 2005a, p. 18).12
participantes. Como se observa en la Figura Este artículo considerará solamente el análisis
2, estos incentivan o disuaden a los parti- hecho a las variables exógenas y las caracteri-
cipantes de diferentes formas; por ejemplo, zaciones del escenario de acción. A riesgo de
influyéndolos antes de que elijan las acciones limitar la comprensión del caso, se optó por
que van a tomar, según posibles resultados esta decisión en vista de las limitaciones de
de sus acciones. En el caso AIS y con base en espacio dispuestas por la publicación.
la idea de los “costos de transacción”, esto se
observaría cuando los actores particulares,
antes de decidir si participan en la elección Apuesta metodológica: análisis del
correctamente, consideren los costos –no solo caso AIS mediante el marco IAD
económicos– que les generaría no hacerlo. Por Tras explicar los principales elementos que
otro lado, los costos y beneficios asociados al sustentan el marco IAD, Ostrom propone que
resultado esperado, también influyen sobre las el análisis de un determinado sistema de in-
decisiones de los demás participantes, dado teracción entre actores en una determinada
que una vez que se concreta un resultado se situación de política, se efectúe examinando
perciben los beneficios y los costos netos. con minuciosidad cada concepto presentado.
La autora indica que esto se puede llevar a cabo
Las reglas a partir de dos formas de análisis, como lo indi-
El marco IAD considera que el análisis de las re- ca la Figura 2: a. mediante el uso de supuestos
glas (variables exógenas) es útil para entender teóricos complementados con insumos sobre el
la manera como se generan los cambios en los caso por analizar; y b. partiendo del análisis de
escenarios de acción. Según el IAD, las reglas prácticas, arreglos (acuerdos) y transacciones
afectan los resultados y las interacciones gra- usado por los actores en dicho sistema. Estos
cias a su influencia en los procesos de toma de dos mecanismos se pueden aplicar de manera
decisiones en las situaciones de acción. Estimar complementaria –como es el caso de esta

12. Traducción del autor.


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investigación–, aunque mientras el primero configuración de los espacios nacionales y


se enfoca en el análisis de interacciones y subnacionales (Ozlack, 2000). Según Balcázar
resultados esperados, el segundo lo hace sobre et al. (2003), una explicación de casos como
los observados.13 el de AIS, cuyo problema de política radica en
que tras su concepción y formulación reapa-
El cambio político: un concepto de recen las fallas y problemas de efectividad y
políticas para el desarrollo eficiencia –muy comunes en la historia de lo
Además de lo anterior, se indagó acerca de la rural en Colombia– y en el cual la mayor parte
noción de cambio político (policy change), a fin de los recursos invertidos por el Ministerio de
de revisar los procesos de política pública y la Agricultura y Desarrollo Rural entre los años
idea de desarrollo rural. La noción de cambio 1990 y 2001 (cerca de ocho billones de pesos)
político se centra en el estudio del ciclo de fueron utilizados en costos de transacción e
las políticas públicas, por tanto su principal ineficiencia institucional, son prueba de este
derrotero son los procesos de formación de contexto.
la agenda pública, las teorías de la toma de
decisión política, los enfoques de racionalidad Análisis empírico: aplicación del
y las teorías institucionales, entre varias más. marco IAD en el caso AIS
Por tanto, puede argumentarse que la fina- Para esta investigación, se consideró la hipó-
lidad del estudio de las políticas públicas es tesis según la cual el programa AIS puede ser
comprender y explicar las múltiples dinámicas un elemento para explicar la apuesta por un
políticas y los cambios que en ellas se provocan modelo de desarrollo rural que promueve las
(Roth, 2006). industrias agroexportadoras, concentre capital
Bajo este concepto, explicamos cómo los y reduce el espectro de toma de decisiones y el
actores en una sociedad interactúan y crean acceso a recursos. También se tuvo en cuenta,
permanentemente instituciones políticas cómo a través de este programa se materiali-
para promover, realizar y valorar las políticas zaron arreglos entre agentes particulares y el
públicas que los afectan, además de vivir sus Estado, que pasaron de la informalidad a la for-
transformaciones. En dicho sentido, autores malidad institucional, mediante mecanismos
como Wilson (2000) y John (2003), plantean de transacción subyacentes a la formulación
que algunas teorías sobre políticas públicas de la política pública. Este factor, determinante
tienden a centrarse en el papel del individuo y para esta investigación, buscará comprenderse
de las instituciones, sus dinámicas de interac- a partir de la aplicación de marco IAD y cla-
ción y categorías de análisis, que identifican rificando las estructuras institucionales del
procesos relativos con la finalidad de concretar escenario escogido.
políticas públicas y producir cambios políticos Vale recordar que en este trabajo la conceptua-
en la sociedad y sus instituciones.
lización de las instituciones se relaciona con
Los cambios políticos han alterado el papel la estructura de los derechos de propiedad y
del mercado, la empresa privada, los actores la forma como las reglas de interacción entre
y (dentro de la concepción del territorio) la los actores están definidas formalmente. Por

13. Aunque puede resultar improcedente analizar las “interacciones” por fuera del “escenario de acción”, el marco IAD sugiere
tomar las interacciones como una variable independiente dada su importancia. En realidad, el diseño del gráfico solo es
descriptivo, en el análisis deductivo y hermenéutico del caso, es naturalmente parte del “escenario de acción”.
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lo tanto, fue importante hacer un análisis vive el 31,6 % de la población y sus jurisdicciones
institucional dentro de los aspectos descritos ocupan el 94,4% del territorio nacional. En el
mismo sentido, algunos de los descriptores de la
del programa AIS para comprender por qué
naturaleza económica del país demuestran que
esta clase de políticas funciona de la manera la pobreza rural, asociada a la variable ingreso
en que lo hace. Resultó necesario, asimismo, indica que el 79,7 % de la población rural no
percibir las reglas formales e informales que recibe ingresos suficientes para una canasta
siguen en su interior (las instituciones). Cono- de satisfactores mínimos […], pero más grave
aún poco menos de la mitad, el 45,9 % de la
cer estas reglas nos faculta definir líneas de
población pobre rural se ubica en la categoría
acción colectiva racionales que explican los de indigente, esto es en pobreza extrema (Pérez
desenlaces frente al interés público. y Pérez 2002, p. 40).
Una política que promueva el desarrollo
El programa AIS en el contexto de del campo debe contemplar la búsqueda de
lo rural en Colombia: análisis de ventajas competitivas, pero a través de un
variables exógenas redimensionamiento institucional que logre
Con miras a atender la problemática rural, una mayor integración horizontal (Machado,
se observó que en la última década el Esta- 2000) y el diseño de instrumentos de política
do colombiano ha concentrado el gasto en pública tendientes a compensar la inequidad
programas de apoyo a alianzas productivas, histórica del campo con respecto a las ciuda-
proyectos de apoyo al desarrollo de la mi- des. Como se ha afirmado antes, el mecanismo
croempresa rural, proyectos de oportunidades de compensación encontrado fue el programa
rurales y programas de adjudicación de tierras AIS diseñado en el marco de las negociaciones
y vivienda rural (Programa de Naciones Unidas del TLC con Estados Unidos.
para el Desarrollo –PNUD–, 2011). Además, se
hicieron esfuerzos como el Plan Estratégico ¿Qué sucedió entonces? ¿Por qué después de
2008-2010 del Ministerio de Agricultura y un tiempo el país condena el intento de re-
Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de formar la gestión de campo y acusa a esta ley
Desarrollo Rural (Incoder), instituciones que de convertirse no en un hito para el desarrollo
tienen como misión del campo, sino en uno de corrupción sin pre-
[…] ejecutar políticas de desarrollo rural, en cedentes en la historia de las políticas rurales
coordinación con las comunidades e institu- en Colombia? Una primera respuesta –común
ciones públicas y privadas relacionadas con el en la política nacional– es que el proceso de
sector agropecuario, forestal y pesquero, faci-
litando el acceso de los pobladores rurales a los
formulación del programa AIS se caracterizó
factores productivos y sociales, para contribuir por ser vertical, de tipo Top-Down (Sabatier,
a mejorar su calidad de vida y al desarrollo 1986). Pese a que existieron escenarios de
socioeconómico del país (Incoder, 2010, p. 5). diálogo entre los agricultores y ciudadanos de
A manera de contexto, lo anterior resultaría zonas campesinas, fue el Ministerio de Agri-
coherente si se tiene en cuenta que según cultura y Desarrollo Rural (MADR) la entidad
el PNUD, la naturaleza demográfica, social y que formuló e implementó la política (Mesa,
cultural del territorio en Colombia, de acuerdo 2013). Las decisiones importantes solían to-
con el índice de ruralidad del PNUD (2011a), marse entre el alto Gobierno y los principales
indica que nuestro país es en su mayoría rural: gremios agropecuarios (El Tiempo, 2012) y no
[…] tres cuartas partes de los municipios del país la base de la sociedad rural, quienes debían ser
son predominantemente rurales (75,5 %); allí parte de los beneficiarios.
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En dicho sentido, cabe recordar las palabras de Colombia en los años sesenta (Mejía, 2012), o
Álvaro Uribe Vélez en su condición de jefe de en las provistas por el Banco Mundial (2008).
Estado, quien en su discurso para el cierre de la Este escenario sugiere una primera aproxima-
negociación del con Estados Unidos, reconoció ción analítica y de aquí se desprende revisar
el interés del Gobierno en el programa AIS y el las “fallas” en el diseño de las políticas por el
espíritu de la política.14 “sesgo anticampesino”, que ha persistido en los
Aunque, como parte de la estrategia de imaginarios de las élites dirigentes, tanto pú-
negociación del TLC, el Gobierno instó al blicas como privadas, que refrendan el modelo
Departamento Nacional de Planeación (DNP) de desarrollo rural en el campo colombiano
a identificar posibles escenarios de amenazas (Uribe, 2009, 2011, ). Es en este contexto donde
y oportunidades en una eventual puesta en se inserta el programa AIS, en los caminos de
lo rural en Colombia.
marcha del tratado y en los cuales la recomen-
dación más importante fue crear instrumentos En los proyectos dirigidos al desarrollo econó-
de compensación no arancelarios para algunos mico del campo, la sociedad campesina es vista
sectores que serían gravemente afectados, como innecesaria y superflua. En consecuencia,
paralelamente se animaba la idea de recono- muchas de las comunidades y los municipios
cer el TLC como una estrategia propicia para rurales viven situaciones de franca desintegra-
la competitividad y el crecimiento del campo ción en un contexto irreversible de deterioro de
(PNUD 2011). Finalmente, el texto de la ley y la base material productiva: tierras erosiona-
los lineamientos de la política demostraron das, compactadas, de bajísima productividad,
que tras la concertación con los gremios, parcelas sin riego, predios alejados de los
el programa AIS acentuó sus objetivos en caminos, comunidades sin fuentes de energía
la competitividad y no en la compensación y aisladas de los mercados. ¿No es este un
panorama dantesco para la productividad y la
(PNUD 2011).
competitividad?
El discurso también justificó la existencia del
La “cuestión agraria”, más allá de lo ocurrido
programa en la posibilidad de generar calidad
con AIS, no solo como uno de los puntos
de vida y bienestar en el campo. No obstante
centrales de histórica lucha ideológica y de
y como lo expone Mejía (2012), en el fondo de clases sociales, sino como un asunto de gestión
la política el concepto de calidad de vida fue pública, ha tomado forma en la ruta crítica el
polémico, pues a lo que le apuntaba el AIS era a desarrollo (IICA/Usaid, 2008) y las políticas
incentivar la inversión de capitales en el campo públicas nacionales. Según el Instituto Intera-
no solo al aumentar la producción agrícola mericano para la Cooperación y la Agricultura
a través del incremento en la productividad, (IICA) y de acuerdo con Gordillo (en PNUD,
sino también al reducir la mano de obra rural 2011), esa ruta crítica del desarrollo se carac-
y en el largo plazo, la densidad poblacional allí terizó por no responder a las demandas ni a las
asentada, tal como sucedió en las recomen- necesidades de los productores rurales, que con
daciones hechas por la comisión Currie para bajas capacidades de transformación y pocos

14. La noticia publicada por el diario El Tiempo (2006), pero citada por PNUD (2011, p. 327), recoge lo dicho por el man-
datario en las siguientes palabras: “Nosotros teníamos un dilema: o no hacer el TLC, porque no podíamos excluir arroz
y la industria avícola, o hacer TLC como finalmente lo acordamos, pero con un programa para garantizarles seguridad
en el ingreso a los agricultores: Agricultura, Ingreso Seguro [AIS] […]. Habría sido lo peor para Colombia desaprovechar
esta oportunidad, por eso optamos por la opción de TLC pero complementado con el AIS.
46

recursos padecieron los conflictos producidos y la cosecha, además de asegurar condiciones


por las dinámicas clientelistas, paternalistas competitividad para el campo”.15
y autoritarias. Y es que en países como Co-
De acuerdo con Londoño, la dotación de riego y
lombia, donde han florecido las normas de
drenajes en un sistema agrícola supone la cre-
facto (reglas de juego impuestas por actores
ación de grandes obras de riego y de pequeñas
armados ilegales), la sociedad y la economía
obras de riego. Las primeras se relacionan con
tienen obstáculos para encontrar un camino
el aprovechamiento de las aguas superficiales,
al desarrollo, dados los altos costos sociales y
de las que el país tiene en algunas regiones
políticos (PNUD 2011).
cantidades elevadas; las segundas, pensadas
El conjunto de “variables exógenas” descritas para invertir en el aprovechamiento de agua
se pueden leer de forma amplia de acuerdo subterránea. De esta forma, el programa previó
con las temáticas que frente a lo rural se han el acceso a estos subsidios para inversiones en
expuesto. Observando de cerca el caso AIS y la el sector agropecuario, los cuales, al igual que
aplicación de IAD, se categorizaron dos grupos los otros paquetes de subsidios, se justificaban
de reglas: formales (establecidas en códigos, en la Ley 1133 como instrumentos para desar-
leyes, programas) e informales (determinadas rollar las actividades de empresarios del campo
por los usos, costumbres y realidades de la (Quintero, 2013).
aplicación de las normas). Tales reglas fue-
Por otra parte, fue necesario comprender las
ron caracterizadas junto a la descripción y
funciones que desde la institucionalidad for-
análisis del escenario de acción y la situación
mal recaían sobre la formulación y ejecución
de acción. Para efectos de este artículo, se
del programa AIS. Tras la sanción de la ley,
mostrarán las caracterizaciones del escenario
el papel protagónico lo tuvo el Ministerio de
de acción.
Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), seguido
del IICA-Colombia; y por último los denomi-
Caracterizaciones del escenario de nados “ejecutores” del programa; es decir, los
acción beneficiarios. Como se ha descrito, el MADR
El escenario de acción escogido fue el otorga- fue el responsable dentro del Gobierno de
miento de recursos para riego y drenaje previs- reglamentar la ley expedida previamente por
tos como subsidios en el programa AIS, durante el Congreso, y de ponerla en marcha según
los años 2007, 2008 y 2009. En el marco del los requerimientos de competitividad del sec-
programa, los proyectos de riego constituían tor agropecuario nacional y la intención de
una de las más grandes posibilidades para proteger los ingresos de los productores que
aumentar y diversificar la producción agrícola resultasen afectados por razones que derivaran
del país. En palabras de Hernando Londoño de la internacionalización de la economía na-
(2013), subdirector de riegos del Incoder, “[…] cional. Debe recordarse que el Ministerio contó
la creación de distritos de riego permite una con unos recursos muy altos que debían ser
agricultura más intensiva tanto para la siembra repartidos vía subsidios y créditos a los pro-

15. Adicionalmente, la estructura del uso del suelo en Colombia tiene, según Hernández y Becerra (2013), un uso ineficiente
como factor de producción, “[…] a lo cual contribuye el hecho de que solamente 900 mil hectáreas cuentan con sistemas
de riego cuando el área potencialmente irrigable es de 6,3 millones”. Se estima que el país cuenta con 21,5 millones
de hectáreas con vocación agrícola –silvoagrícola– de las cuales solo se utilizan 4,9 millones (el 22,8 % del total) para
esas finalidades, mientras que la ganadería ocupa 39,2 millones de hectáreas cuando las que tienen vocación para ese
uso son solamente el 53,8 % de ellas” (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, citado en Hernández y Becerra 2013,
p. 146).
47

ductores del campo que, en diferentes escalas presentar sus proyectos antes del 31 de marzo
y que pertenecientes a diferentes sectores, de 2007 (p. 1).
necesitasen de tales ayudas. Lo anterior permite comprender y significar el
Por su parte, el IICA-Colombia, fue el organ- piso jurídico y la participación amplia de esta
ismo ejecutor determinado por el MADR, me- institución en el proceso de toma de decisión
diante la suscripción de los convenios 003 de del programa. No es muy claro por qué el
2007, 055 de 2008 y 052 de 2009. A partir de Ministerio delega su responsabilidad en una
allí y a efectos de comprender el papel del IICA entidad internacional con capacidad técnica,
en AIS, esta investigación consultó el formato qué duda cabe, pero con pocas capacidades
de acuerdos de financiamiento (AF) en el cual de seguimiento, monitoreo y evaluación de la
queda clara su participación en la ejecución ejecución de los presupuestos, si es la entidad
de la política pública. El AF señalaba que el encargada por ley de ejecutar el programa.
IICA, “[…] organismo con personería jurídica
Esto resulta comprensible dadas las reglas
internacional, cuyos objetivos, entre otros,
trazadas en los AF con respecto a la parti-
comprenden la formulación y ejecución de
cipación de los ejecutores (beneficiarios). En
planes, programas, proyectos y actividades de
relación con la administración de los recursos,
apoyo para contribuir al logro de los propósi-
la norma señaló que:
tos de las políticas y programas de desarrollo
agrícola de los estados miembros conforme [...] la totalidad de los recursos del acuerdo
a sus respectivos requerimientos”, celebró el integrados por la suma aportada previamente
por el ejecutor y por el aporte del IICA-Colombia,
convenio 003 de 2007 vigente hasta el 31 de serán administrados y manejados por el ejecutor
marzo de 2008,16 el cual tiene por objeto a través del fideicomiso constituido mediante la
[…] la cooperación técnica científica entre el celebración de un contrato de encargo fiduciario
Ministerio y el IICA mediante la unión de esfuer- entre el ejecutor y la sociedad fiduciaria (IICA,
zos, recursos, tecnología y capacidades, para el 2007, p. 6).
desarrollo e implementación del programa AIS,
en lo relacionado con la convocatoria para el La cláusula décima insistía en que:
financiamiento de sistemas de riego, evaluación El ejecutor se obliga a realizar todas las acciones
de impacto, auditoría y socialización entre otras y actividades necesarias de acuerdo con las
actividades (IICA, 2007, p. 1). mejores prácticas técnicas y administrativas
usuales en proyectos de esta naturaleza, para
Adicionalmente: la cabal ejecución del proyecto, de acuerdo
[…] que en desarrollo del referido convenio el con los estudios, diseños, plazos, cronograma
IICA-Colombia abrió la convocatoria MADR- y especificaciones previstas (IICA 2007, p. 6).
IICA No. 001/2007 para la construcción y
adecuación de sistemas de riego en el marco Además de las descritas, otras cláusulas de los
del programa Agro Ingreso Seguro del MADR, AF limitaban las responsabilidades de ejecu-
para lo cual se elaboraron los correspondientes ción del programa a los ejecutores, sin que el
términos de referencia y a través de periódicos
de amplia circulación nacional y las páginas principal responsable de la política, a saber, el
web del IICA-Colombia y del programa AIS se MADR, tuviese alguna participación en ello. El
invitó públicamente a todos los interesados a IICA, por su parte, cumplió legalmente su com-

16. Los modelos de acuerdo de financiamiento revisados, además del 2007, fueron 2008 y 2009. En estos están radicados
los convenios 055 de 2008, vigente hasta el 31 de diciembre de 2009 y 052 de 2009, vigente hasta el 31 de diciembre
de 2010. En los modelos de acuerdo de financiamiento del 2008, se incluyó como sujeto de implementación del mismo
al Incoder, cosa que no sucedió en los otros.
48

petencia de intermediario entre el Ministerio que prestasen los gremios agropecuarios a


y los ejecutores y se atribuyó el control de los sus afiliados.17
recursos y su distribución. ¿Hubo competencias
El segundo elemento considerado (el modelo
reales de los dos participantes en el control y
concentra la propiedad rural y crea las con-
ejecución de la política? ¿Por qué se excluye
diciones para el surgimiento de conflictos),
de la ejecución a los organismos adscritos al
queda en evidencia no solo por las conse-
Ministerio que como el Incoder, ICA o Finagro,
cuencias del caso AIS, sino también porque
cuya capacidad técnica les hubiese permitido
ha representado de forma real el talante del
generar un acompañamiento distinto a la eje-
desarrollo del campo colombiano. Aunque no
cución de los recursos del programa?
fue objeto de esta investigación revisar tales
En otra orilla de análisis, el escenario de acción hechos y cotejarlos con un análisis empírico,
y el conjunto de variables exógenas permitie- las reflexiones sobre el caso demostraron que
ron contrastar los cuatro rasgos característicos el hecho de pensar una institucionalidad para
del desarrollo rural en Colombia, relacionados el desarrollo del campo con las características
en el marco conceptual propuesto para la tradicionales del modelo agrario del país, sería
investigación. Estos son: 1. que el modelo es una razón de peso para perpetuar el modelo
excluyente; 2. que se concentra la propiedad de concentración de la propiedad y por ende,
rural y se crean las condiciones para el surgi- de conflictos y violencia. Podría pensarse que
miento de conflictos; 3. que es poco democrá- para la época del AIS hubiese sido necesaria
tico y, 4. que no afianza la institucionalidad la creación de una política paralela de mejor
rural. De cada uno se pudieron evidenciar distribución de tierras o incluso, como afirman
escenarios particulares, algunos algo alejados Mesa (2013) y Londoño (2013), una separación
–paradójicamente– de la argumentación del institucional entre el desarrollo agrícola y el
PNUD (2011). desarrollo rural.18
El primer elemento, a saber, la exclusión ge- El tercer elemento (el modelo es poco demo-
nerada por la lucha histórica por los recursos crático), tiene fuerte relación con el primero,
del campo –especialmente la tierra–, se ajustó pues así como las posibilidades de acceso a
fielmente a esta investigación. No obstante, los recursos son limitadas, también lo es el
resultó interesante considerar la exclusión acceso restringido –y por demás sectorizado– a
alrededor de las posibilidades reales de acce- los espacios de toma de decisión. Aunque las
so a los recursos que tuvieron los pobladores reglas formales del programa muestran que el
del campo, quienes no estaban afiliados a un Estado colombiano actuó con base en el interés
gremio agropecuario o no podían acceder a público, los resultados de la implementación
la información necesaria para concursar por del programa en el 2009 demostraron que
los subsidios. Las evidencias encontradas este se convirtió en la plataforma personal
demostraron que la forma de acceder a tales de algunos que, como Andrés Felipe Arias,
recursos era mediante el conocimiento de la se arrogaron el AIS como un programa suyo
información disponible y la asesoría técnica para obtener eventuales beneficios políticos

17. En las entrevistas a los representantes de cada gremio, se confirmó que los departamentos de asesoría técnica estaban
dispuestos en todo momento a asesorar a sus miembros con paquetes de ayuda técnica y política.
18. Esta reflexión resulta muy sugestiva en el contexto de la presentación de resultados, pues aunque no surja de una
evidencia empírica concreta de la investigación, sí formó parte del proceso de diálogo con los entrevistados.
49

(Londoño, 2013). Esto resultó ser un craso bora el PNUD, en el sector rural colombiano
error de “[…] cálculo político pues, entre otras existe más mercado que Estado (PNUD, 2011).
cosas, ese afán de protagonismo del exministro Aunque las normas demuestren lo contrario,
condujo a que no se les pudiese delegar a las sobre el control en las organizaciones existen
entidades adscritas al Ministerio la implemen- profundas hendiduras, las cuales son aprove-
tación efectiva del programa” (Londoño, 2013). chadas por quienes usufructuaron los recursos
públicos sin mayores contraprestaciones, en
Con respecto al ineludible asunto de las tie-
términos de resultados en productividad y
rras, que por obvias razones se cruza con la
producción. Por tanto, los resultados de esta
discusión en cuestión, Londoño (2013) llega a
investigación llevan a resaltar la urgente ne-
un lugar común de la actual institucionalidad
cesidad de una institucionalidad con mejores
rural en Colombia, y es que “[…] se necesita de
instrumentos, más focalizados y más eficaces,
grandes capitales para explotar las tierras”. A
que permitan una mejor implementación de los
juicio de Londoño, la democracia en el campo
programas de subsidios y compensaciones, así
solo puede darse si existen “[…] modelos de
como la creación de reglas de juego que evi-
economía participativas donde no se excluya a
ten la concentración de los recursos en pocos
los pequeños, pero se permita al empresariado
sectores y posibiliten la inclusión universal de
capitalista el establecimiento de opciones
todos los pobladores del campo.
gana-gana con los pequeños productores y
se garantice la viabilidad empresarial en el
sector rural”. Conclusiones
Tras examinar las variables exógenas y las ca-
Con esta última razón, damos lugar al cuarto
racterizaciones del escenario de acción escogi-
elemento. Si bien la política puede tener pro-
do con base en el marco IAD, y luego de revisar
pósitos reales de beneficio para el bien común,
lo ocurrido en el caso AIS durante los años
el proceso de elaboración no estuvo exento de
2007, 2008 y 2009, tiempo en el cual se inicia
cruzar complejas variables e interacciones que
el proceso de implementación de la Ley 1133
entraron en juego cuando se debatió. En otras
de 2007, quedan varias e interesantes lecciones
palabras, este caso demostró que aunque se
en esta investigación, algunas de las cuales se
intente producir cambios políticos que valgan
mencionarán a manera de conclusión en este
la pena, no necesariamente toda la reforma
artículo y se presentarán de acuerdo con los
política es normativa e institucionalmente
resultados del análisis institucional efectuado
factible.
a partir de la aplicación del marco IAD.
En Colombia no se ha consolidado una institu-
Desde la perspectiva de Ostrom y el IAD, el es-
cionalidad rural porque sus bases permanecen
tudio del programa AIS demuestra que los tipos
estancadas bajo un proceso de deterioro y
de reglas configuradas en torno a esta política
debilidad, sin atender los múltiples reque-
pública determinaron de manera categórica los
rimientos que el desarrollo rural demanda.
mecanismos de coordinación y apropiación de
Dado que este trabajo pretende hacer un
los recursos por parte del Estado y actores par-
análisis institucional, el estudio de resultados
ticulares, respectivamente. Así como Ostrom
enfatizará en esto.
destaca la necesidad de entender la creación,
En síntesis, los vacíos institucionales encon- la adaptación, el diseño y los efectos de los
trados permiten una conclusión previa al cierre arreglos institucionales (formales e informales)
de esta investigación: como también lo corro- para entender una gran diversidad de reglas
50

que se dan en un contexto de toma de decisión criterios de desarrollo rural a las realidades
pública, este trabajo de investigación encontró sociales, económicas y productivas de la agri-
que las reglas formales en el programa AIS cultura nacional. Resulta preciso entender que
y en los documentos que formalizan dichas los problemas de la agricultura son fruto de la
reglas (como los AF), son un prueba de que la interacción de numerosos actores, de acciones
formalidad institucional no determina el éxito de políticas y de la capacidad para imple-
de la política; por el contrario, da vía a una mentar tales acciones. Esto es, por ejemplo, el
informalización de tales acuerdos. Es decir, los tortuoso debate de clases, estratos e idiosin-
adecua para ser corruptibles o modificados al crasias en el territorio. Sin el reconocimiento
amaño de intereses particulares. de ello, será muy difícil concebir un desarrollo
La participación de los actores estatales rural que procure el bienestar colectivo de la
encargados del desarrollo rural o de actores población del campo.
particulares interesados y comprometidos con El programa AIS develó grandes problemas de
el sector agropecuario, no garantiza necesaria- focalización y de ingeniería institucional refle-
mente una gestión integrada del recurso. Re- jados en la ineficiencia y diseño de las normas.
sulta necesario, fortalecer la institucionalidad
Por un lado, los instrumentos de política no
rural y poner las reglas formales en acción para
dieron cuenta de un diseño idóneo en lo refe-
lograr eficiencia y eficacia en la utilización de
rente a los ejecutores y sus responsabilidades
los recursos públicos.
concretas en el acompañamiento y monitoreo
El análisis empírico mostró que las reglas for- de resultados potenciales de implementación,
males estipularon los roles formalizados lo cual, inicialmente, no permitió hacer un
que desempeñan los distintos actores en el seguimiento detallado de los impactos y ade-
programa AIS y en el ámbito de la política lantar los resultados de la política, que al final
rural del momento. En el papel, los usuarios y darían al traste con la iniciativa.
sus representantes en el programa AIS están
capacitados para tomar decisiones. Hay una
distribución definida de las capacidades de- Bibliografía
cisorias y ejecutorias entre tales escalas y la ACEMOGLU, D.; ROBINSON, J. (2012). ¿Por qué
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públicos. En la realidad, el estudio de las reglas
informales –implícitas algunas y explicitas BALCÁZAR, Á.; OROZCO, M. y, SAMACÁ, H.
otras– muestra un programa AIS vulnerable a (2003). Fuentes y fundamentos de la competi-
la confrontación de posiciones de poder, con tividad agrorural en Colombia. Informe de con-
vetos decisorios (incluso cuando el Estado pue- sultoría para el Banco Mundial, versión mayo.
de vetar la decisión de alguno de los partici- Banco Mundial. (2008). Informe sobre el de-
pantes) y una asignación de responsabilidades sarrollo mundial 2008. Agricultura para el De-
difusas (Tsebelis, 2006). sarrollo. Nueva York, Banco Mundial – Mayol.
A pesar de que los cambios políticos –como
Congreso de la República de Colombia -CRC-.
los dados en el marco del AIS– han pretendido
(2007). Ley 1173.
dar un nuevo giro al desarrollo rural, la insti-
tucionalidad agropecuaria sigue centralizada, El Tiempo (2006). Texto del discurso presi-
sectorizada, con pocos espacios de participa- dencial del cierre de la negociación del TLC.
ción social y limitaciones para insertar algunos Bogotá.
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