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TRIBUTARIA
POR
EX - Ljbrjs
Francio Rodríguez
Fiórez de Quiñones
.......
Weihrt, fílfísi dri
MADRID, 1967
TEORIA DE LA EDUCACION TRIBUTARIA
TALLERES GRÁF. VDA. DE C. BERMEJO. —J. GARCIA MORATO, t22. —TEL. 233 o6 19.— MADRID
TEORIA DE LA EDUCACION TRIBUTARIA (*j
cia lógica. Esto es obvio. Sin embargo, lo que deseo aclarar son las sintamos palpitar en nuestra mente. Procuremos, por el contrario,
razones, el camino interior, que en esta ocasión me ha llevado a elegir en tales casos, mirar hacia dentro de nosotros mismos, comprobar
precisamente el tema aludido entre otros muchos posibles. En otros qué es lo que en verdad nos preocupa, y aprovechemos el artículo
términos, quiero referirme brevísimamente al fundamento de su elec- o la disertación para configurar, cuando lo creamos maduro, el
ción. fruto de arraigadas meditaciones.
Al hacerlo, me parece ilustrativo comunicar a ustedes cuál es mi Pues bien, el criterio expuesto ha operado con plenitud en la
actitud cuando un alumno de nuestras Facultades se me acerca y me ocasión presente. En efecto, sin saber en qué consistía realmente
pide consejo sobre la elección de un tema para la tesis doctoral que —tal vez adquieran ustedes hoy la convicción de que continúo igno-
proyecta redactar : «Profesor —suelen decirme— tengo que hacer mi rándolo—, sin una idea precisa de su concepto, de su contorno, de su
tesis pero no sé qué cuestión podría tratar. Querría usted aconsejar- problemática, no puedo ocultarles que a lo largo de los afíos el tema
me?» Juzgo innecesario decir que, en mi opinión, un profesor ha de elegido para esta conferencia ha venido latiendo en lo más hondo
estar siempre propicio al consejo orientador, y que no hay razón de mi espíritu y ha atraído mi atención con fuerza irresistible.
válida para que no lo esté también en ese momento importante en Acaece, sin embargo. que, a veces, resortes imprevistos, estímu-
que un Licenciado decide doctorarse. No obstante, debo confesar que los ocasionales, aceleran en demasía el proceso de la gestación cien-
en aquellos casos en los que la desorientación inicial es completa, tífica, y nos llevan a tratar determinados temas cuando somos cons-
esto es, cuando el alumno no acota por sí mismo de algún modo el cientes de que su depurado análisis requería una reflexión mucho
campo concreto sobre el que desea investigar, no puedo impedir la más dilatada.
sospecha, de que se trata de un mal alumno, o, más precisamente, de En mi caso, la elección del tema del que seguidamente he de
que la tesis que él haga no será satisfactoria. Estimo, en efecto, que ocuparme se ha visto impulsada por algunos de esos resortes o es-
la redacción de una tesis no debe acometerse más que cuando dentro tímulos ocasionales. Tres han sido los más importantes.
de un estudioso vive ya, con singular pujanza, un determinado tema,
El primero de ellos fue la aparición de un precioso librito, de
que le espolea para que lo convierta en objeto de una reflexión escrita iniciación a la ciencia educativa, que se asomó a las vitrinas de las
y sistemática. Esto quiere decir que, en mi sentir, la elaboración de librerías madrileñas en el otoño de 1964. Me refiero a la Introduction
una tesis debe iniciarse cuando el tema está ejerciendo sus virtudes á la Pédagogie, que, lanzado por las prensas universitarias de Fran-
operativas, expansivas, en la mente del alumno. Con cierta tosquedad
cia, acababa de publicar Gastón MIALARET, profesor de la Facultad
—estoy seguro de que ustedes matizarán adecuadamente mi criterio— de Letras y Ciencias humanas de la Universidad de Caen. El profe-
cabría decir que lo pertinente es buscar la tesis para hacer el tema sor galo iniciaba su obra con esta ! tremenda amonestación : «Cuales-
y no a la inversa, como muchas veces acontece. quiera que sean las soluciones adoptadas por las reformas sucesivas
No me habría detenido tanto en este ejemplo si no fuera porque de la enseñanza, las cuestiones atinentes a la educación están llama-
el punto de vista a que en él acabo de referirme debe presidir, a mi das a ocupar un lugar cada vez más importante en las preocupaciones
juicio, todos los quehaceres intelectuales, sin excluir, por supuesto, humanas. La evolución de la sociedad, bajo todos sus aspectos, es
a las conferencias. Los temas tienen, para los estudiosos, una exis- tan rápida, que el desdén que algunos muestran respecto a los pro-
tencia embrionaria, en cierto sentido precientífica, hasta el instan- blemas pedagógicos roza la ignorancia culpable, la inconsciencia o
te en que, por una pluralidad de razones a las que no puedo ahora la mala fe» (1).
referirme, anidan fuertemente en su espíritu y les impelen a rea- Debo confesar que estas palabras iniciales del libro se clavaron en
lizar en torno a ellos labores sistemáticas y constructivas. Abstengá- mi espíritu corno dardos punzantes. No, ciertamente, porque jamás
monos, pues, cuando nos veamos en el trance de escribir un trabajo
o de pronunciar una conferencia, de salir, con ademán venatorio, (1) MIALARET, G.: Introduction á la Pédagogie, Prenses Universitaires de France,
en busca de un tema, y de enunciarlo, como tal, cuando aún no lo 1964, pág. 1.
10 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA .
4.)
12 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
13
esenciales de la educación tributaria queden lógicamente ordenados, y he de desarrollar —lo que me parece útil para orientar desde este ins-
esto ya puede tener, a mi juicio, alguna utilidad para el estudioso que tante la amable atención que ustedes me prestan—, diré que el defecto
eventualmente decida aventurar sus pasos por este terreno poco explo- capital de que, en mi sentir, adolecen cuantas consideraciones y decla-
rado. raciones ha suscitado hasta ahora el problema de la educación tributa-
La educación tributaria debe ser, como veremos, objeto de una rama ria ha consistido en identificar este concepto con el puntual y honesto
,
importante de la ciencia pedagógica y ello aconseja que se aplique a su cumplimiento por parte del contribuyente de sus obligaciones de pago
estudio la distinción, tan fértil en muchos campos científicos, entre una del tipibuto ; o, con visión algo más amplia, aunque notoriamente insu-
Parte general y una Parte especial. La primera está llamada a acoger ficiente, en circunscribirlo al cumplimiento de las obligaciones sustan-
toda la doctrina, de validez universal, que la educación tributaria es tivas y de los deberes formales que surgen, a cargo de ciertos sujetos,
capaz de suscitar, y debe ocuparse de conectar lógicamente los proble- cuandó se realizan determinados presupuestos fácticos que las normas
mas y sus posibles soluciones ; la segunda ha de referirse a los rasgos jurídicas definen. Con ese enfoque tan estrecho y unilateral no es po
específicos de la educación tributaria en los distintos países, labor que sible en modo alguno captar la significación última, más profunda, de
sólo puede ser fructífera si ese análisis se acomete estando ya el inves- la educación tributaria, que, por esencia, afecta, como cualquier moda-
tigador en posesión de una teoría general que le permita reconducir los lidad educativa, a la personalidad considerada en bloque, y no al com-
problemas peculiares de cada colectividad al esquema fundamental que portamiento de los individuos considerados tan sólo como sujetos pa-
la expresada teoría le brinda. sivos de obligaciones o de deberes nacidos a su cargo por imperativos
Bien desearía poder internarme en esta conferencia por el vasto do- de ciertos preceptos del ordenamiento positivo. Esta consideración ex-
minio de la Parte especial, con el fin de esbozar, aunque fuera muy plica que la educación tributaria —como todo el problema educativo—
sumariamente, las principales cuestiones que la educación tributaria se inscriba, empleando la expresión de MIALARET, en el horizonte hu-
mano, y que su estudio sólo pueda válidamente acometerse desde esa
suscita en mi país y, sobre todo, en éste que tan cordialmente me aco-
ge. Pero es claro que no puedo siquiera intentarlo. Por lo que a Espa- alta perspectiva, que es la propia de la ciencia pedagógica, y no desde
ña se refiere, el estudio del tema me obligaría a dar cuenta previa de la de cualquier disciplina que, por exigencias metodológicas, tenga la
un conglomerado de datos políticos, legislativos, administrativos y de pretensión de explicar científicamente determinados tipos de comporta-
otra índole, que no tendría sentido incrustar en esta disertación ; mis miento humano ateniéndose de modo exclusivo a ciertos elementos
conclusiones iban, por otra parte, a ser tan amargas que casi debo ale- significativos, con abstracción de los restantes.
grarme de alejarlas de una inmediata consideración. En cuanto a Mé- Ahora bien, estas reflexiones procuran ciertos criterios que per-
jico. el problema me apasiona, como todo cuanto se refiere a este miten estructurar una teoría general la educación tributaria liberada
querido y atrayente país, pero debo confesar que no poseo aún informa- de los estrechos moldes que le impondría cualquiera otra de las disci-
ción precisa para abordarlo. Ofrezco a ustedes, de todos modos, incor- plinas que si bien se ocupan del fenómeno tributario, o a veces, más
porar al texto de esta conferencia, que va a publicarse, un Apén- concretamente, del comportamiento del contribuyente, lo hacen desde
dice alusivo a alguno de los más importantes problemas que la educa- ángulos de visión unilaterales ; verbigracia : político, jurídico, económi-
ción tributaria suscita actualmente en España (3). co o psicológico.
De momento, habré, pues, de contentarme con discurrir por la Lo dicho hasta aquí revela, pues, que lo primero que ha de ex-
Parte general, sobradamente amplia para ocupar el tiempo del que presarse es un concepto de la educación tributaria, que lo salve de
ahora me es lícito disponer. cualquier posible confusión con otro tipo de nociones, más o menos,
Pues bien, anticipando alguna de las ideas esenciales que enseguida próximas a aquél, pero en codo caso perturbadoras para una construc-
ción doctrinal precisa. Alcanzado ese concepto, será necesario indivi-
(3) El tema se examina en el apartado VI de este trabajo, escrito para inconpo- dualizar los ideales de la educación tributaria, que se exteriorizan en el
rarlo al texto de la conferencia, tipo de acciones y de actitudes en que aquélla se hace visible. Ninguna
FERNANDO SAINZ DE RWANDA TEORÍA DE. LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 15
14
de esas manifestaciones puede, por tanto, identificarse con la educa- lo que hacemos es calificar de tributaria a la educación, es obvio que
ción tributaria, dado que, como ya he señalado, todas ellas emergen toda la problemática sustantiva y básica será la de la educación, con-
de una determinada conformación de la personalidad de los sujetos, siderada en general, y que el objeto de nuestro análisis habrá de
que es la que constituye la verdadera esencia de la educación y la que circunscribirse, sin necesidad de aclaración previa, a inventariar los
da sentido a cada una de las formas en que es susceptible de exterio- problemas que la educación suscita cuando ésta se desenvuelve en el
rizarse. Despejado ese doble grupo de problemas —atinentes al con- ámbito tributario.
cepto y al contenido— quedan por señalar los métodos de la educación Modo es, efectivamente, como acabo de señalar, y mi indagación se
tributaria, esto es, los medios de toda índole que la hacen posible o que ajustará a la pauta expresada. Pero existen algunas razones que jus-
permiten orientarla hacia el logro -de determinadas metas ideales, se- tifican esa aclaración preliminar, que a primera vista puede parecer
ñaladas como apetecibles por una concepción general sobre la vida, innecesaria, por lo que me creo en el deber de formularlas muy es-
de raigambre filosófica. De todo el estudio se desprenden, en fin, unas cuetamente.
conclusiones, en las que ha de prestarse preferente atención a los Ante todo, recordaré que mi interés por el tema concreto de la edu-
frutos que de la educación tributaria derivan para el Estado y para cación tributaria fue ocasional pero decisivamente estimulado por la
la colectividad. lectura del epítome de MIALARET, en el que, como hemos visto, se
trata de la educación y de las preocupaciones pedagógicas en general,
pero para nada se alude a su proyección tributaria. Por tanto, las in-
II. CONCEPTO DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA vectivas que el escritor francés lanza contra quienes se inhiben de las
cuestiones educativas no hicieron mella en mi ánimo por nada que en
A) OPERACIONES LÓGICAS QUE CONDUCEN AL CONCEPTO ellas fuera directamente referido al objeto específico de mi ocupación
DE EDUCACIÓN TRIBUTARIA profesional (esto es, a la enseñanza del Derecho financiero y tributa-
rio), sino por la reflexión, exclusivamente mía, de que el tema peda-
Creo haber formulado ya consideraciones suficientes para poder gógico no me afecta sólo, como a cualquier docente, en cuanto mi
afirmar ahora, sin necesidad de una inmediata y amplia justificación, ocupación consiste en difundir el conocimiento de determinadas ma-
que son dos las operaciones lógicas que permiten acotar esta noción. terias, sino también, y de modo más trascendente y decisivo, en la
Consiste la primera en mostrar el lugar que ocupa o, si se prefiere, el medida en que el tipo de enseñanza que me compete impartir puede
sentido que ha de darse a la educación tributaria dentro del problama provocar efectos sobre la educación tributaria. Más precisamente : la
educativo general ; se propone la segunda señalar la relación existente preocupación pedagógica que el pro fisor de Caen deseaba transmitir
entre la pedagogía: tributaria, o ciencia de la educación tributaria, y a todos los universitarios, en cuanto titulares de una función docente
las restantes disciplinas científicas que se ocupan del tributo. y forjadores, en tal sentido, de la educación general de sus discípulos,
penetró en mí con singular intensidad al advertir que la responsabi-
lidad que, como todo docente, asumo al enseñar una determinada
a) La educación tributaria en el marco del problema educativo
disciplina, se refuerza en la medida en que esa labor es susceptible
general
de influir en el despliegue de la educación en el campo tributario. Los
En rigor, parece superfluo que al indagar el concepto de la edu- oyentes que cada día ocupan el aula en que enseño son, mientras per-
cación tributaria empiece por decir que ésta ha de insertarse en el manecen allí, alumnos de Derecho financiero, pero serán —o, mejor,
marco más amplio del problema educativo, o, lo que es lo mismo, están ya siéndolo fuera del recinto escolar— contribuyentes de for-
mación muy cualificada.
qué la educación tributaria es, pura y simplemente, la educación, aun-
que referida a este sector de la realidad político-social que llamamos Existe una segunda razón, de tipo marcadamente teórico, que me-
vida tributaria. Parece, repito, una aclaración superflua, ya que si rece también ser considerada. Al conectar la educación tributaria con
TEORÍA DE LA. EDUCACIÓN TRIBUTARIA 17
16 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
tivo que algún estudio reciente se refiera, en su propio título, al «mo- Soc.», Puerto Rico, 1962, t. VI, n. I, rpág. 5.
r
18 FERNANDCY-, SAINZ DE. -BE/JANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
19:
e
plen tan sólo —como el psicológico— una función limitada, que real- hay necesidad de ponderar aquí el inmenso enriquecimiento que estas
mente conduce al esquema pedagógico, en el que, tarde o temprano, obras —de las que son ejemplos ilustres los estudios monográficos de
quedará inexorablemente subsumido. MAZZOLA, de PANTALEONI, de VITI DE MARCO y de otros muchos— pro-
-
Pero todo esto no son más que ideas embrionarias que sólo pue- curaron a la teoría de la Hacienda. Sin desconocer los elementos que,
den llegar a ser medianamente convincentes si van acompaña- aún hoy, han de buscarse en ellas para aclarar ciertos puntos conl-
das de algunos desarrollos indispensables. Ampliaré, pues, en breves cretos del mecanismo financiero y tributario, tuvieron, sobre todo, la'
minutos, los rasgos doctrinales más significativos de los dos plan- virtud de agotar una vía de exploración y de que la crítica ulterior
teamientos parciales a los que hasta ahora he venido refiriéndome. pudiera poner al descubierto la esterilidad de una construcción ba-
sada en el principio hedonista individual. Construcción formalmente
ta.ria con el concepto general de educación ; y 2. 1 Es necesario poseer no tendría sentido que habláramos de modificación del hombre si está
el primero de esos conceptos para entender rectamente, y sobre todo transformación no significara, de alguna manera, un mejoramiento,
para poder juzgar, la conducta del contribuyente. un desenvolvimiento de las posibilidades del ser o un acercamiento
¿Qué es, por tanto, la educación? Sería tarea sencilla ofrecer ahora del hombre a lo que constituye su propia finalidad. La idea de perfec-
un nutrido grupo de definiciones, recogidas de autores de distintas ción se encuentra, en suma, en la base del proceso educativo» (10).
épocas y países. Pienso, sin embargo, que semejante labor ocuparía A la vista de estas tres definiciones hemos de hacernos esta pre-
un tiempo del que, desde luego, no disponemos. Por otra parte —y gunta : ¿En qué consisten sus notas comunes dominantes? Creo que
esto lo juzgo aún más decisivo para desistir del empeño—, existen no me equivoco el afirmar que son éstas : 1.' La labor educativa se
,
en todas las definiciones notas comunes tan acusadas que de nada ejercita sobre el hombre que es, ciertamente, una realidad, pero de
serviría diluir la atención que bondadosamente ustedes me prestan, tal naturaleza que lleva en su propia entraña la posibilidad y el anhelo
resaltando ahora los particularismos que cada definición ofrece. Lo de su desarrollo o perfeccionamiento ; 2.• En toda labor educativa es
importante es, en efecto, subrayar esos elementos comunes a que me inexcusable, por tanto, la existencia de una meta, de un ideal, de un
he referido, porque son precisamente ellos los que nos permiten cap- tipo de perfección humana, hacia cuya consecución tiende el proceso
tar la entraña del fenómeno educativo y trasladarlo así —en sus ras- educativo ; y 3.• La educación ha de servirse de unos métodos o ins-
gos más significativos y esenciales— al campo específico de la vida trumentos que hagan posible la aproximación de la realidad humana,
tributaria. Para ese intento he espigado algunas formulaciones que tal como se ofrece antes de que el educador actúe sobre ella, al tipa
se contienen en libros recientes y de muy extendido manejo. ideal de hombre que aquél desearía ver encarnado en el educando.
Recogeré, en primer término, por cortesíá debida a quien más de- Estas ideas básicas fueron, hace ya medio siglo, magistralmente
cisivamente ha espoleado mi curiosidad por el tema, la definición de expuestas por ZumsETA, uno de los grandes pedagogos españoles.
MIALARRF. Este autor considera que la educación es «el arte de con- En un breve ensayo, que es una joya por su claridad de estilo y su
ducir hacia objetivos determinados a aquellos que tenemos a nues- densidad de ideas (11), el gran maestro puso de relieve el papel que
tro cargo». Y añade: «La reflexión pedagógica tiene por objeto de- el ideal desempeña en la misión educativa e introdujo, además, una
terminar los objetivos hacia los que la acción educativa debe orien- notable precisión en el propio concepto de ideal, llevado y traído por
tarse» (8). todos y, sin embargo, tan toscamente manejado con frecuencia. «El
Sigamos. Un ilustre pedagogo español, fallecido no hace mucho ideal —nos dice— no es sino la tendencia hacia un tipo de perfección».
en tierra argentina, y que, en años ya lejanos, fue promotor eficaz y «El tipo ideal varía ; la tendencia o la perfección, queda». De tal
entusiasta de los estudios pedagógicos en mi país —me refiero a Lo- suerte, subrayamos nosotros, que un at cosa es el ideal —o sea, el estado
renzo LUZURIAGA — , ha dejado escrito en uno de sus libros más va de tensión entre el ser y el deber ser del hombre— y otra distinta los
liosos que «por educación entendemos, ante todo, la influencia in- ideales —es decir, los tipos de perfección a cuya consecución se
tencional y sistemática sobre el ser juvenil, con el propósito de for- tiende—.
marlo o desarrollarlo». «Pero también significa —agrega— la acción Con este razonamiento tiene sentido que el ideal se conciba como
social, difusa, de una sociedad sobre las generaciones jóvenes con el algo que, por esencia, es permanente, y los ideales, en cambio, como
fin de conservar y transmitir su existencia colectiva (9). algo que inevitablemente fluye y se transforma.
En fin, en un reciente libro del profesor GARCÍA Hoz se dice lo que Ahora bien, es claro que a la educación no le basta con el ideal
sigue: «La educación es una modificación del hombre. Ahora bien,
<10) GARCÍA Hoz, V.: Principios de pedagogía sistemática, Madrid, Rialp, 1963,
y vigoriza, incluso, con el transcurso del tiempo y en cualquier rincón Se arriba así a una concepción que pudiéramos llamar dinámica en
del planeta. Cada día que pasa vemos clamar con más ímpetu a po- la determinación de los objetivos de los ideales tributarios. «A me-
líticos, a sociólogos y a pedagogos sobre la necesidad de educar al dida que un ideal se va realizando ----escribe ZULUETA—, la realidad saca
contribuyente, esto es, sobre la necesidad de que el contribuyente de de su propia entraña otro ideal superior» (13). Estas bellas palabras
carne y hueso, que en la realidad formula declaraciones y paga tri- sugieren otra proposición, en cierto modo complementaria, por lo que
butos, se parezca cuanto sea posible a un dechado de contribuyente a nuestro asunto se refiere, a saber : no basta conocer, en una teoría
que haría las delicias de la Administración financiera y del estamento general de la educación tributaria, los ideales que son objeto de formu-
docente. Pero el problema no hace entonces sino plantearse, porque lación oficial, sino que a ellos han de irse incorporando otros distin.
para intentar siquiera esa educación que se postula no es suficiente, co- tos, a veces más profundos y recónditos, que a los educadores incumbe
mo erróneamente se piensa, conocer cómo son en realidad los contri- descubrir, y que no siempre armonizan, por desdicha, con las efectivas
buyentes, sino cómo deben ser. Estamos, pues, en presencia, ya en el preferencias de quienes, desde el Poder, se ocupan de regir la vida
campo tributario, de lo que en este estudio venimos designando con la tributaria.
expresión de ideales concretos o tipos de perfección. ¿En qué con- En una visión que quiere ser completa, o lo más amplia posible,
sisten unos u otros? de los concretos ideales de la educación tributaria, no podrán echarse
Esta pregunta ha de referirse a la época en que vivimos y al mun- en olvido los que, aún carentes de un explícito refrendo oficial, ten-
do occidental, porque otra cosa obligaría a discurrir por los largos e gan, sin embargo, el sólido apoyo de un sistema de cultura y de
intrincados caminos de la historia del pensamiento pedagógico y tri- ordenación general de la vida jurídica.
butario y a captar los principios básicos de convivencia en organizacio- Vamos, pues, a encararnos con el tema, visto desde los dos lados
nes políticas muy dispares. Pues bien, enmarcado así el ámbito de a que acabo de referirme.
nuestra indagación, habremos de reconocer que para determinar el tipo
de perfección en que se concreta el ideal tributario no hay mejor ca-
mino que formular el repertorio de acciones que en nuestro tiempo B) REPERTO RIO DE ACCIONES QUE INTEGRAN EL
se considera que integran el comportamiento de un contribuyente edu- COMPORTAMIENTO DEL CONTRIBUYENTE EDUCADO
cado. Dicho en otros términos: averiguado lo que se pide al contribu-
yente, lo que se reputa que debe hacer, llegaremos a conocer los ob- a) Cumplimiento de obligaciones y de deberes
jetivos hacia los que actualmente pretende dirigirse la educación tri-
butaria. Los concretos ideales de la educación tributaria quedarán ex-
Lo que las autoridades finanCieras exigen del contribuyente —y -
teriorizados en ese conjunto de acciones que se reputan valiosas y de-
cuyo cumplimiento permitiría ofrecernos una clara imagen del con-
seables. cepto oficial de la educación tributaria— puede resumirse en breves
Acepto el método de trabajo al que acabo de referirme, pero palabras: de él se solicita que cumpla sus obligaciones tributarias
con una reserva importante que he de enunciar desde ahora para ex- sustantivas —es decir, de realización de prestaciones pecuniarias— y
traer muy pronto de ella todas las importantes consecuencias que sus deberes formales, que no llevan consigo pagos en dinero, sino la
encierra. Es la siguiente: el repertorio de acciones en que se exte- realización de prestaciones de colaboración con los órganos de la .
rioriza la conducta de un contribuyente educado, no puede agotarse Administración financiera para la aplicación del tributo.
en aquellas que oficialmente se le exigen —quiero decir, en las que se No hay que esforzarse lo más mínimo en demostrar la exactitud
definen y tipifican por los órganos administrativos de gestión tribu-
de este aserto. Basta leer los preámbulos de las leyes tributarias y de
taria—, sino que ha de extenderse a todas cuantas deriven del tipo de
cultura vigente en nuestro tiempo y, más concretamente, de los prin-
cipios generales inspiradores del ordenamiento jurídico. (12,,) Ob. cit., pág. 2.
30. kERNANDO SAINZ DE BUJANDA
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 31
las disposiciones administrativas de cualquier rango a través de las cación del contribuyente. A éste incumbe, en efecto, velar, como se-
que aquéllas se ejecutan y desarrollan ; basta leer o escuchar los dis-
guidamente veremos, por la aplicación de la ley en su integridad y no
cursos o los informes técnicos de los gobernantes, o de sus colabora- sólo, por tanto, por la de aquella parte de la misma que directamente
dores más próximos, para que la afirmación que acabo de formular le impone obligaciones o deberes. Quiere esto decir que ha de afa-
quede ampliamente demostrada. Cuando en las esferas oficiales se in- narse también porque resulten cumplidas las normas que encaucen
voca, como ineludible necesidad, la instauración de una adecuada edu-
cación tributaria, se piensa siempre —y de modo exclusivo— en que
coactivamente la actividad de la Administración fiscal. Explicaré este O
punto, que ofrece, a mi modo de ver, un crucial interés.
con ella las obligaciones y deberes a que acabo de referirme serán pun-
tual e íntegramente cumplidos. La educación tributaria aparece así es
como el más potente y eficaz instrumento de lucha contra el fraude. Un
b) La fiscalización por el contribuyente de la acción estatal
contribuyente educado es un contribuyente que no defrauda. Y ahí
viene a agotarse la versión oficial de la educación tributaria.
en el ámbito tributario
o
Yo imagino que todos ustedes se estarán en este instante haciendo
las mismas preguntas : Y bien, ¿acaso no es correcta esa solución?
Lo que trato de demostrar es, como ya he apuntado, que uno de e
los objetivos o ideales de la educación tributaria ha de consistir en que
*.Es que, por ventura, no es objetivo de la educación del ciudadano el
el contribuyente coadyuve eficazmente a la aplicación de la ley regula-
recto cumplimiento de las leyes fiscales? ¿Acaso no incumbe a la Ad-
dora del tributo, considerada en su integridad y en su objetividad, y en o
ministración recordarlo de continuo y fomentar actuaciones de todo
tipo dirigidas a dar efectividad a la normativa tributaria?
que no se limite a cumplir las obligaciones o deberes que la- ley ponga o
Por supuesto que todas estas interrogantes merecen una categó-
directamente a su cargo, y que generalmente son declarados y defini-
dos por los órganos de gestión tributaria. Es este un tema complejo o
rica respuesta de signo afirmativo. Cumplir las obligaciones y los
deberes que la ley tributaria impone al contribuyente constituye, sin
y delicado en cuyo tratamiento quisiera poner especial esmero. e
disputa —dejo ahora de lado el problema de la justicia de las normas
El principio de la legalidad domina, como es bien sabido, el régi-
men tributario desde muy variadas posiciones. Con él quiere signifi-
1)
positivas—, una manifestación importantísima de educación tributaria.
carse que han de ser normas jurídicas que tengan rango formal de ley o
¡Ah! pero la íntegra aplicación de la ley tributaria —que es lo que,
en definitiva, ha de perseguirse— no se alcanza en modo alguno si la
las que establezcan, modifiquen o supriman los tributos. Esto supone o
Administración encargada de la función pública recaudatoria no ajusta
que es a la ley a la que incumbe definir los hechos imponibles, fijar
las bases y los tipos de gravamen y determinar las personas obligadas o
también su conducta a los mandatos de la ley. Esto último no se niega
en las esferas oficiales —aunque el grado de efectividad del someti-
al pago de las correspondientes priestaciones tributarias. De tal suerte, o
miento de la Administración a la Ley sea muy distinto en los diversos
que si bien corresponde normalmente a. la Administración la aplica-
ción del tributo —es decir, su liquidación, inspección y recaudación—
o
tiempos y lugares—, pero se soslaya por entero cuando el tema que se
debate es el de la educación del contribuyente. Este —viene a decirse—
esa labor ha de dirigirse a dar efectividad a los mandatos de la ley o
estará bien educado, dada su calidad de sujeto pasivo de la imposición,
tributaria, en los que aparecen prefijados los elementos que permiti-
rán a la Administración determinar el importe de las deudas tributa-
o
si paga cabal y puntualmente los tributos y si facilita la acción cobra- rias y exigir a los contribuyentes los pagos pertinentes.
toria del Fisco. Si éste último se comporta mal, es decir, si su actua-
ción es antijurídica, cabrá decir que existe arbitrariedad en la aplica-
Ahora bien, en el mecanismo de aplicación del tributo por la Ad- o
ción del tributo, y habrá de culparse de ella a la Administración, pero
ministración, que se integra, a veces, por una serie dé operaciones
complejas y delicadas, el contribuyente no permanece de ordinario au- .
u
no echar el peso de esas reprobables acciones sobre la conciencia del
contribuyente. Pues bien, de este modo de pensar deriva, en mi criterio,
sent.Aalcori,denmtjuícoprvielsa u
y las modalidades 'de intervención de los sujetos pasivos en ese in-
un recortamiento gravísimo del ámbito al que debe extenderse la edu-
trincado procedimiento que permite al ente público ingresar sumas de
u
u
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32 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
conferencia, pronunciada el día 27 de enero de 1959 en la Escuela Su- contribuens o incluso del volens contribuere. «Esta ficción —prosi-
perior de Ciencias Fiscales de Bruselas, el ilustre investigador germa-
gue— ha quedado hoy reemplazada por un análisis detallado de la
no comenzó afirmando que «la psicología financiera, tal como se ha resistencia fiscal, basado necesariamente en conocimientos psicoló-
desarrollado en los últimos arios, como rama especial de las ciencias gicos».
financieras interpretativas» (verstehende Finanzwissenschaft) no preten-
de ser una nueva ciencia, sino más bien una síntesis, un esquema siste- No voy, señores, a juzgar ahora la validez científica de este aserto.
Carezco de tiempo y de información para poderlo hacer. No es ése
mático de las experiencias de política financiera de todos los tiempos
tampoco un aspecto que tenga especial relieve para nuestra indaga-
y de todos los países» (14). Y esta idea preliminar aparece reiterada
ción, como se verá por lo que a continuación he de decir. Si el aserto
después, con deliberada machoconería, a lo largo de toda su diserta-
se recoge aquí es para seguir, a través de uno de sus más egregios ex-
ción. Así, por ejemplo, cuando afirma que «recoger experiencias, in-
positores, el desarrollo del planteamiento psicológico y, sobre todo,
tegrarlas en un sistema coherente y presentarlas de manera clara y
como puede suponerse, para calibrar sus posibles consecuencias en el
comprensible en beneficio de nuestra época, es la tarea que incumbe
seno de una teoría de la educación tributaria. Porque, en efecto, su-
a la psicología financiera» (15). Planteadas así las cosas, es claro que
puesto que exista una mentalidad fiscal —así se la llama por muchos
para nada interesa a esta ciencia averiguar el por qué de ciertas con-
escritores— de la población, que conduce a adoptar una actitud de
ductas, ni tampoco ju-garlas. El propio Scnmói.DERs, fiel a su designio
resistencia al Fisco ¿ qué es lo que habrá de hacerse ? ¿ Cuál será, en
de que quede bien clara la filiación científica de la psicología finan-
tal situación, la política fiscal aconsejable? «Para la política finan-
ciera, nos lo dice sin rebozo. «Para la interpretación de los modos de ciera —piensa • S9111(6LDERS— el problema de la
oposición fiscal englo-
comportamiento que desean observarse en el marco de la política fi-
ba al mismo tiempo el problema de saber cómo se la puede combatir.
nanciera, no tiene importancia saber cómo la psicología científica ex- ¿Debe «romperse» la oposición o es preferible «darle la vuelta»? En
plica su origen, sino tan sólo el hecho de que se manifiestan y las otros términos : ¿Debe favorecer a los impuestos «directos» o a los
condiciones bajo las que se manifiestan». Todo este razonamiento viene «indirectos»? (17).
a parar a una afirmación rotunda, inequívoca, más expresiva que cual-
No necesitamos saber más para captar, muy a grandes rasgos, el
quier extenso discurso : «Lo que nos importa —agrega— no es la in-
objeto primordial de la Psicología tributaria y su posible utilidad en
terpretación teórica de los resultados, sino los propios resultados, en
el área de la política financiera. Es aquélla una ciencia positiva, que
sí mismos considerados» (16).
nos explica, con el apoyo constante de la experiencia, la mentalidad
Ahora bien, nuestras preguntas no pueden hacerse esperar : ¿ Es fiscal de las colectividades, lo que permite, por tanto, al político
posible saber ya, a la altura de nuestro tiempo, en qué consisten grosso prever el tipo de reacciones sociales que producirán las diversas cla-
modo esos resultados? ¿ Puede darse algún sentido uniforme a esas ses de medidas que en orden a la tributación hayan de adoptarse.
múltiples experiencias que la psicología financiera viene recogiendo Previstas esas reacciones, el hombre de gobierno estará en condicio-
y clasificando con plausible tesón en torno al real comportamiento del nes, según los casos, de preparar, con la antelación necesaria, las ar-
contribuyente ? A estas preguntas, que imagino que serán las que se mas que le permitan combatir la oposición —si es ésa la reacción
formulen cuantos mediten sobre el tema, no deja de darse respuesta que se prevé— o eludir el enfrentamiento, procurando que el contri-
en la conferencia del profesor alemán. Una respuesta ciertamente pe- buyente, dada su manera de ser, tolere, bajo formas más o menos en-
nosa. En su sentir, las experiencias obtenidas demuestran que la po- cubiertas, ciertas decisiones financieras que con una presentación me-
lítica financiera rechaza en nuestros días la ficción del homo liberten nos solapada provocarían una actitud de hostilidad.
Todo queda así claro. Tan claro, que no es necesaria mucha agudeza
(14) SC:HMOLDERS, G.: La psychologie financiére, Bruxelles, 1959, pág. 1. para advertir que el empleo exclusivo o predomiante de la psicología
(15) O'b. cit., pág. 2.
(16) O'b. cit., pág. 2.
(17) Cb. cit., •pág. 3.
-40 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 41
mecidos por no sabernos qué engaños o Ilusiones. Esa anestesia fiscal plear la terminología en boga, cuál es la mentalidad fiscal de una co-
que se predica es un veneno corrosivo que destruye las raíces de los lectividad determinada. Pero ese conocimiento es susceptible de un
ideales tributarios. Frente a ella alzamos la voz en defensa de un ro- aprovechamiento lícito o de un empleo recusable. ZULUETA nos brinda
bustecimiento incesante de la conciencia tributaria. un ejemplo que puede iluminar nuestro camino. «La Psicología —es-
cribe—, valiéndose de experiencias y observaciones muy agudas, de
Despertar y avivar la conciencia en vez de adormecerla es el gran
estadísticas, del estudio de casos patológicos, etc., nos documenta con
método educativo. Tener conciencia tributaria supone, efectivamente,
datos precisos acerca de las mentiras infantiles. Pero ese conocimien-
que las prestaciones tributarias no se producen con ayuda de engaños
to de la realidad que nos explica hasta cierto punto cómo, cuándo y por
y de anestésicos dirigidos a hacerlas imperceptibles o poco dolorosas,
sino, antes al contrario, como pagos que sean, en su oportunidad y
qué mienten los niños, es absolutamente incapaz de decirnos si el niño ti
debe mentir o no. Es la Moral la que establece el principio : no mien-
en su sentido, plenamente inteligibles y libremente aceptados, y que
tas» (22).
generen, por tanto, sacrificios mensurables que el contribuyente rea-
lice con el apoyo moral de un sentimiento de solidaridad. Pues bien, los contribuyentes, que también mienten —tanto o
o
Todo esto nos aleja de una concepción puramente técnica y meca-
más que los niños— lo hacen por causas, en formas o en momentos o
nicista de la vida tributaria, para restituir a ésta la plenitud de su
que pueden ser científicamente examinados. La Psicología financiera,
si avanza a fondo, como parece, en sus pesquisas, podrá tal vez ofre-
o
sentido ético y humano. ¡Por favor, los técnicos, que no se ensober-
cernos pronto un muestrario perfecto de las mentiras fiscales,
bezcan, que no piensen que han cambiado ellos el repertorio de los y, si
valores humanos, que se dén cuenta del papel, sin duda estimabilísimo, se propone ir más lejos, llegará incluso a ofrecernos una acertada
explicación de las raíces u orígenes de ese mal. Ahora bien, en pose-
o
pero estrictamente instrumental, de los cometidos que desempeñan!
sión de esos resultados el gobernante puede adoptar dos actitudes dis-
tintas. La primera es la que hemos juzgado recusable y consiste, como o
Las ventajas de la Psicología tributaria
hemos visto, en tomar buena nota de esas deformaciones de los su-
jetos pasivos de la imposición, no para corregirlas, elevando el nivel
o
He señalado hasta aquí los estragos que el empleo inadecuado de los
moral de éstos, sino para articular un repertorio de instrumentos de o
lucha contra el fraude que le permitan alcanzar resultados recaudato-
conocimientos psicológicos puede provocar en el desarrollo de la edu-
rios idénticos a los que obtendría si los contribuyentes fueran ética-
cación tributaria. Aunque parezca innecesario, es importante ahora
subrayar que los efectos nocivos que me he afanado en poner de
mente mejores. La segunda actitud consiste en organizar un sistema o
de medidas —una política pedagógica— que robustezca el sentido de
relieve no derivan del mero conocimiento científico de la Psicología
financiera, sino de cierto tipo de utilización o empleo que por los responsabilidad moral del contribuyente, sin perjuicio de adoptar, para
los casos patológicos insalvables, otras disposiciones fuertemente san-
políticos puede hacerse de los resultados que esa ciencia pone a su
cionadoras, que pongan los intereses fiscales a salvo de las conductas
disposición. Es éste un fenómeno que alcanza a otros muchos saberes.
irremediablemente antijurídicas.
Nadie, por ejemplo, podría afirmar que la física nuclear es, de suyo,
nociva para la vida humana. Lo son, en cambio, en términos pavoro- Cuando el político adopta, como es deseable, la segunda de las
sos, las aplicaciones indebidas —¡ siempre la Etica!--- que de sus des- actitudes mencionadas, la Psicología financiera se convierte en uno de
cubrimientos pueden hacerse. los soportes más firmes de la educación tributaria y, al propio tiempo, t)
Con la Psicología financiera acontece, en otra escala, algo pareci-
en eficaz instrumento de la función recaudatoria, cuyo ritmo no puede`,,
acompasarse al del procedimiento educativo, sino al más rápido y
O
do. Es legítimo y plausible que el investigador se afane por escrudi-
apremiante del gasto público. El primero de esos cometidos —servir
fiar todos los pliegues y recovecos del espíritu humano, tanto en el
plano individual como en su dimension social. Llegará a saberse, con
(22) Ob. cit., pág. 8.
tales estudios, cómo son ciertos núcleos de contribuyentes o, para em-
u
FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA -
44 45.
de soporte a la educación tributaria— está implícito en todos los ra- nor cuanto más inclinados se sientan al empleo preferente de armas,
zonamientos hechos hasta este instante. Ello nos permite que ahora psicológicas, con abandono o menoscabo del principio de responsabi-
nos limitemos a su formulación explícita : la Psicología financiera nos lidad moral.
enseña la mentalidad fiscal de un pueblo, es decir, el tipo de actitudes
y de reacciones de los contribuyentes que lo integran. Ese conoci-
miento es, pues, indispensable y previo para definir los objetivos a los B) Los EDUCADORES Y SUS MÉTODOS
que ha de encaminarse la acción educativa y los métodos que, en cada
circunstancia, sea más apropiado adoptar. Una vez más, la educación En toda labor educativa hay, por supuesto, dos protagonistas : el
tributaria, sin merma de su específico perfil y finalidad, tiene que educador y el educando. No quiere esto decir, sin embargo, que quien
encuadrarse en el esquema teórico general del problema educativo. por oficio u otra razón cualquiera esté ejerciendo la función educadora
HERBART, el padre de toda la moderna pedagogía realista, advirtió no pueda, a su vez, mejorar su propia educación merced al benéfico.
que la ciencia pedagógica se funda en una doble base : la Psicología y influjo que eventualmente reciba del educando. En el proceso educa-
la Etica. Aceptando este punto de vista, ZuLurra escribe: «La Psi- tivo hay flujos y reflujos, corrientes espirituales que van de unos a
cología nos da a conocer la realidad humana, mientras que la Etica otros sujetos, cualquiera que sea el papel que en la educación cada
nos indica el ideal hacia el que debemos dirigir esa realidad. La uno de ellos tenga formalmente asignado. Así ocurre que el maestro,
Psicología enseña al educador el camino, y la Etica le enseña el a quien incumbe educar a sus discípulos, puede verse dirigido por éstos.
fin» (23)• últimos hacia un tipo de perfección por él insospechado. También los.
Grabemos, pues, en nuestra mente, con gran vigor, esta verdad in- contribuyentes, a quienes todos quieren educar —los legisladores, los
mutable. Pensemos siempre que la Psicología financiera presta un gobernantes, los funcionarios, los profesores— educan, a veces, con
servicio inestimable e insustituible a la Pedagogía tributaria, pero sus opiniones y actitudes, a tan dilatada y variada red de maestros.
tengamos, además, en cuenta que no puede ni debe desarrollarse la Y no hay por qué descartar la posibilidad opuesta, a saber : que el
proceso educativo acabe, lamentablemente, en un envilecimiento moral
primera de las ciencias citadas a espaldas y en menoscabo de la
segunda, por ser ésta la única disciplina que, en definitiva, permite del educador por la acción corrosiva de su educando.
alcanzar el objetivo deseable, a saber : el perfeccionamiento del hom- No prestemos, sin embargo, excesiva atención a esas anómalas
bre en su condición de contribuyente. hipótesis y atengámonos al supuesto en que el contribuyente asume
Habíamos asignado, en fin, a la Psicología otro cometido instru- el papel de educando. ¿ Quién le educa y qué métodos puede seguir
cada educador ?
mental. Efectivamente, esta ciencia brinda a la Administración cono-
cimientos que le permiten oponerse a la resistencia fiscal mientras Voy a referirme tan sólo a dos categorías de educadores : a la
ésta subsista y en la medida en que subsista. Queremos decir que los Administración fiscal, de un lado, y a los centros de enseñanza y,
conocimientos psicológicos sólo habrán de utilizarse en sí mismos en primer plano, a la Universidad, de otro.
—y no, por tanto, como mero presupuesto de una acción educativa—
en la estricta medida en que la acción fiscal necesite destruir, con la
a) Métodos educativos de la Administración financiera
coacción o con el engaño, los efectos de la resistencia al tributo. Esto
significa que la educación fiscal de un pueblo será tanto más baja
Hemos intentado demostrar que existe un tipo unitario de perfec-
cuanto mayor uso haya de hacerse de la «estrategia psicológica» para
ción hacia el que debe tender la educación fiscal, y hemos señalado
recaudar el tributo. Paralelamente, habremos de reconocer que el es-
cómo a ese concreto ideal —consistente en el libre acatamiento de la
fuerzo de los gobernantes por elevar el nivel educativo será tanto me-
normativa jurídica del tributo— corresponde un método fundamental
e igualmente indivisible : el respeto a la personalidad moral del con-
(23) ZULUETA, L, : Ob. c(t., pág. 8. tribuyente. Hemos completado nuestras observaciones poniendo al '
Of502 0 55 '5,5
46 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 47
lector en guardia frente a los peligros del «psicologismo» fiscal y parecidos a los descritos. A todos, pero de modo especial a los últi-
mostrándole que no es la terapéutica de adormecimiento de la con- mos —porque los primeros tal vez sean, por naturaleza, incorregi-
ciencia tributaria, sino la que se dirige a avivarla y a fortalecerla, la bles, y sólo quepan, frente a ellos, las técnicas represivas—, han
que permite alcanzar resultados satisfactorios. A esa idea cardinal de dirigirse los métodos educativos. Uno de éstos, al que más ade-
debe atemperar el Fisco su conducta para educar al contribuyente. lante me referiré específicamente, consiste en procurarles una veraz
Ahora bien, tenemos que ahondar más en el análisis con el fin de y amplia información sobre los reales cometidos de la actividad fi-
mostrar ciertas técnicas concretas que deben utilizarse por los órga- nanciera pública, para desterrar de su ánimo el• prejuicio a que vengo
nos administrativos y que quedan encuadradas en la idea metodológica refiriéndome. Sin embargo, ¡atención! Para que esas ideas que en
general antes enunciada. No tengo el vano empeño de elaborar en ellos anidan puedan combatirse eficazmente habrá de darse un pre-
estos puntos, de técnica aplicativa, sobre los que tanto se ha medi- supuesto inexcusable: que sean ideas falsas, lo que, por desdicha,
tado y escrito, una doctrina original. Pero sí voy a intentar imprimir no siempre sucede. En otros términos, que sean, efectivamente, «pre-
cierta coherencia a reflexiones que andan por la literatura un poco juicios» y no juicios sólidamente fundados. Esto supone que el mé-
deshilvanadas y dispersas. Creo que algunas de las más valiosas pue- todo educativo por excelencia es la probidad en el manejo del pro-
den articularse bajo una rúbrica alusiva a ciertos tipos de presuncio- ducto fiscal.
mordialmente al cumplimiento indeterminado de todos los fines de la el programa de ordenación del gasto que se le sugiera no ampare
colectividad, sino a dar satisfacciones muy concretas a grupos de-
.
la creación en el cuerpo social de situaciones de privilegio finan-
terminados de personas o de entidades. A este resultado puede Ile ciadas con el esfuerzo común.
garse por caminos muy diversos, que van desde la afectación total Cumplidas todas estas garantías, es claro que podrá destruirse, sin
o parcial del producto de ciertos tributos --v. gr ., tasas— a satis- dificultad alguna, esa odiosa presunción del «Fisco-usurpador» o del
facer remuneraciones personales, —sobre todo, si tales remuneracio- «Estado-ladrón», que tanto daño hace en muchísimos países al nor-
nes no se rigen por módulos legalmente establecidos, ni tienen un mal desenvolvimiento de la educación tributaria.
límite cuantitativo señalado en igual forma—, hasta la entrega por el b") La presunción del «contribuyente-defraudador».—Si los con-
Estado del producto total o parcial de ciertos impuestos para el cum- tribuyentes presumen —muchas veces sin fundamento, bastantes con
plimiento de fines determinados en los que, por una u otra vía, se él— que el Fisco les defrauda, no hay que decir que la presunción
produzcan, sin control social suficiente, traspasos de fondos a perso- inversa opera con mucha mayor energía. Estamos en presencia de lo
nas o entidades determinadas. No hay que decir que el empleo pre- que algunos autores han bautizado técnicamente con el nombre de
ferente del producto de ciertos tributos —sean tasas, sean impuestos— principio de la incredulidad sistemática por parte de los órganos es-
para la cobertura de necesidades públicas específicas, no es fenómeno tatales respecto de la veracidad de las declaraciones tributarias.
exclusivo de nuestros días, ni puede tampoco repudiarse a priori, esto El mencionado principio se convierte en uno de los más vigorosos
es, con abstracción de las circunstancias en las que se produzca el factores de destrucción de la educación tributaria cuando la Adminis-
fenómeno y de las peculiarísimas exigencias de éste. La reacción tración inspira en él toda su actuación gestora y, sobre todo, cuando
hostil del contribuyente no suele, por lo demás, suscitarse si la afec- también le sirve de punto de apoyo para la redacción de disposiciones
tación se establece en casos esporádicos y con las adecuadas garantías de carácter general. Ciertamente que ese principio se defiende por mu-
técnicas y jurídicas. Surge, en cambio, vigorosa —y es difícil negarle chos como arma, que reputan insustituible, de defensa frente al fraude.
su fundamento— si el mecanismo adquiere proporciones considera- Este —se piensa— está tan generalizado, que lo mejor es crear un sis-
bles y, sobre todo, si se organiza con abandono de los principios tema de impuestos y unos mecanismos de exacción que presuman la
en los que normalmente se inspira la gestión del Presupuesto estatal. existencia, en todo contribuyente, de una actitud defraudatoria. Seme-
Es inevitable que en tales casos surja en la mente del contribuyente jante presunción conduce a fórmulas legislativas y de administración
la sospecha de que una parte importante de las rentas que el Fisco que destruyen los efectos de la oposición al Fisco. Ejemplos : En el
le sustrae no va a engrosar la masa de recursos que permita la co- orden normativo, se elevan las bases o los tipos —o ambas cosas a la
bertura global del gasto generado por el cumplimiento de fines de vez— con el intento de obtenet un producto fiscal que podría alcan-
utilidad general, sino a colmar apetitos, no siempre justificados, de zarse con tipos o bases inferiores, si la defraudación no existiera ; en
grupos sociales determinados, o a prestar un apoyo financiero muy el orden aplicativo, se ejercen toda clase de presiones sobre el contri-
cualificado a entidades u organismos que incluso se desconocen o que, buyente para que éste preste su conformidad a bases liquidatorias
conocidos, no obtendrían, por las vías presupuestarias normales, los superiores siempre a las declaradas, y si esa aceptación no se con-
fondos que por esos otros oscuros canales reciben. Se está, pues, en sigue, la elevación se produce de oficio por los órganos a los que se
atribuye la competencia necesaria para hacerlo.
presencia de un problema de publicidad y de garantías. Pese a toda la
tecnificación del mundo actual, que permite a algunos reducidos equi- Las consecuencias del principio y de sus aplicaciones prácticas
pos la adopción de decisiones que afectan profundamente a toda la co- son, naturalmente, funestas para la educación tributaria y, a la larga,
munidad, sin apenas contar con ella, hay exigencias indeclinables, de también para la salvaguardia de los puros intereses materiales de la
raíces políticas y morales muy profundas, que están hoy tan vivas o Hacienda.
más que hace siglos. Una de ellas consiste en que la colectividad sepa Desde el punto de vista educativo, el principio traduce una falta
con certidumbre cómo se administran los caudales públicos y en que total de respeto hacia la personalidad moral del contribuyente. Si el
50 FERNANDO SAINZ DE EUJANDA
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
. 51 n
contribuyente se apercibe de que el Fisco niega, por principio, su pro- se producirá un fenómeno altamente odioso : el de la desigualdad de
bidad tributaria, y de que apenas le ofrece la posibilidad de probarla, las cargas tributarias, a costa del contribuyente honesto y escrupulo-
es verosímil que el egoísmo, latente siempre en la naturaleza humana, so (25). «Si es justo y normal --prosigue-- participar en las necesi-
se anteponga a los sentimientos de solidaridad y de altruismo sobre dades del Estado en proporción a las propias rentas, es inícuo verse
los que se cimenta la educación fiscal. Pero hay algo más. Puede constreñido a un sacrificio superior al debido. Porque cuando eso o
acontecer —de hecho ocurre a diario-- que el principio de la siste- ocurre —concluye—, los liquidadores adoptan la figura de fiscus mala
bestia que debiera ser hoy, y tal vez no lo sea, una concepción supe-
o
mática certidumbre en la intención defraudatoria acabe provocando la
rada de épocas ya lejanas» (26). <21
necesidad ineludible de la mentira fiscal (24). El fenómeno es parale-
lo y complementario del (fue antes describíamos. Si el Fisco, para Hay, pues, que eliminar, de raíz, la presunción del «contribuyente
'obtener un volumen determinado de recursos, presume un margen de- defraudador». Es ineludible, si quiere avanzarse en el camino de la
educación tributaria, «circundar al contribuyente honesto y consciente
finido de defraudación, el contribuyente, por su parte, para efectuar
pagos de un cierto nivel, se verá forzado a reducir el importe de sus de una mayor consideración y credibilidad». Claro está que ese giro o
bases declaradas, en la certidumbre de que éstas serán elevadas por fundamental no podrá darse sin que el Fisco se provea de las armas o
los órganos de gestión tributaria. Esto no impedirá que la elevación
que en cada caso se produzca sea superior o inferior a la reducción
más contundentes contra los contribuyentes —pocos o muchos— que
en realidad defraudan en cada país. Estaremos, entonces, frente a los o
que deliberadamente el contribuyente haya llevado a cabo. El resul- problemas de política sancionadora, que no es éste el lugar de exa- o
tado global dé este mecanismo de reducciones y de elevaciones será minar. Pero se habrá eliminado uno de los principales obstáculos que
normalmente el previsto por la Hacienda pública, pero el resultado hoy cierran el paso al principio del reconocimiento de la personalidad
para cada sujeto podrá diferir notablemente de sus previsiones. Acon- moral del contribuyente.
V
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 53
52 • FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
la amplitud y precisión posibles la índole de ese comportamiento. En y complejidad crecientes, a que sobre ellas pueda la colectividad en
otras palabras : es indispensable que la Administración informe ade- su conjunto tener criterios fundados. Esta afirmación parece, a simple
cuadamente a los contribuyentes del desarrollo de la Hacienda pública. vista, que constituye una verdad irrefutable. Sin embargo, es necesa-
rio introducir matizaciones muy precisas. Es cierto que no puede pe-
Como es sabido, el instrumento típico, producto del Estado cons-
dirse a toda la sociedad que tenga conocimientos profundos de cien-
titucional, que sirve para dar publicidad al ciclo de gastos y de ingre-
cia financiera —sean económicos, sean jurídicos—, como tampoco
sos, es la institución presupuestaria. En tal sentido, la publicidad del
Presupuesto y la confección de éste con el mayor rigor posible sigue puede tenerlos de cualquier otra rama del saber. Pero de lo que se
siendo un eficaz método de información. Sin embargo, el núcleo de trata no es de que la colectividad adquiera un elevado grado de sa-
personas que pueden efectivamente leer y. entender los Presupuestos piencia sobre estas materias, sino de algo mucho más sencillo y que,
sin embargo, se hurta deliberadamente a su conocimiento. Basta con
del Estado o de los restantes entes públicos, representa un porcentaje
minúsculo de la colectividad. De ahí que la política informativa nece- que a la sociedad se la informe verazmente de ciertos hechos funda-
site utilizar otros instrumentos que ejercen en nuestros días una in- mentales, a saber : del volumen de los ingresos y de los gastos pú-
fluencia mucho más profunda y dilatada para la formación de la opinión blicos ; de la distribución, por sectores, de los gastos, y del tipo de
servicios cuyo coste se financia con el producto de las exacciones pú-
pública. Uno de esos instrumentos es, sin duda, la prensa diaria y, en
blicas. Esa información sobre hechos fundamentales puede ir acom-
un grado menor, pero también importante, las publicaciones perió-
pañada de reflexiones críticas, de diverso matiz, formuladas por per-
dicas de carácter técnico y científico sobre asuntos financieros. El
sonas de filiación científica e ideológica muy variada y que tengan,
manejo adecuado de estos instrumentos permitirá al Estado, -a los
a su vez, aptitudes pedagógicas suficientes para que sus comentarios
partidos políticos, a las asociaciones profesionales y, en general, a
sean inteligibles para una masa considerable de ciudadanos. Esto es
cuantas organizaciones sostienen publicaciones del tipo antes mencio-
lo que podemos comprobar que ocurre actualmente en la prensa de
nado, ofrecer a una amplia gama de lectores noticias y comentarios
más alto nivel en ca si todos los países del Occidente europeo. No se
precisos sobre el desarrollo de la actividad financiera. Sin embargo,
trata, pues, de una utopía, sino de una dichosa realidad. En un estudio
como se ha señalado recientemente con clara oportunidad, es ineludi-
sobre los métodos de la educación tributaria no podían faltar estas
ble no confundir la propaganda con la información. La información,
palabras de profunda adhesión a los métodos informativos que acaban
«forma» la opinión pública ; la propaganda, la «deforma». «La dife-
de reseñarse.
rencia cualitativa —escribe MARTÍN OVIEDO— es aquí tan sutil que fá-
cilmente se pasa de un extremo a otro. Sin embargo, los efectos son
radicalmente distintos. La propaganda no crea una opinión libre y b) Métodos educativos:de los Centros de enseñanza
responsable, y los pueblos que están sometidos a ella presentan un
grado de irracionalidad mucho más alto que el de aquellos países que La educación tributaria de un pueblo no puede conseguirse tan
se benefician de una verdadera información. Un pueblo sin opinión pú- sólo por la Administración financiera. A los Centros específicamente
blica es un pueblo entregado a las veleidades y excesos de sus diri- educativos y de enseñanza corresponde en este campo una alta misión.
gentes» (27). En varias ocasiones me he referido, porque constituye una de mis
Claro está que los dirigentes de los países en los que se renuncia al más arraigadas preocupaciones, a los frutos que pueden obtenerse
fomento de una verdadera conciencia política y, consiguientemente, de la enseñanza del Derecho tributario a universitarios, a funciona-
de una conciencia tributaria, tienen buen cuidado en proclamar que las rios y a contribuyentes. No he de repetir ahora ideas que ya he ex-
materias financieras y tributarias no se prestan, por sus dificultades puesto otras veces con suficiente amplitud (28). Pero sí me importa
tividades que, consideradas en bloque, tienen una educación tributaria acepte el impuesto como un sacrificio, en vez de satisfacerlo «insen-
más alta o más baja. Existe, en definitiva, una educación tributaria siblemente», como ciertos teóricos de la Psicología financiera postu-
de signo social. Por supuesto, a esta última no puede llegarse sino lan. Los principios de solidaridad y de responsabilidad moral, sobre
a través de un proceso de educación de cada uno de sus miembros in - los que se cimenta la educación tributaria, son, pues, los mejores
dividuales. aliados de una justa distribución impositiva.
Lo que persigo en estos epígrafes finales, dentro del marco de la
teoría general de la educación tributaria, es mostrar las ventajas que
B) SIMPLIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
para el conjunto social ofrece el empleo de los métodos educativos que
se han examinado anteriormente. No puedo, claro está, enunciar
Si la educación tributaria favorece la racionalización del sistema
todas las ventajas imaginables y voy a centrar la atención exclusiva- fiscal, es obvio que coadyuva paralelamente a simplificar la Adminis-
mente sobre tres puntos que me parecen de primordial interés, a saber :
tración que ha de aplicarlo. No puede olvidarse que una parte impor-
1.° La justicia y racionalidad del sistema tributario ; 2.° La simplifi- tante de los órganos y servicios de la Administración fiscal se dirige
cación de la Administración financiera, y 3.° El nuevo sesgo o sen-
a combatir —sea con sanciones, sea con sutiles engaños— la oposi-
tido del proceso tributario. Haré a continuación muy sucinta referen- ción del contribuyente al Fisco. En la medida en que esa oposición
cia a cada uno de esos tres problemas. se aminore, será posible suprimir o reducir las funciones administra-
tivas de represión del fraude fiscal.
A) JUSTICIA Y RACIONALIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO Pero la simplificación ricr proviene sólo de la razón a que acabo
de referirme. Por el contrario, deriva también del propio perfecciona-
En la formación del sistema tributario interviene, como es sabido, miento interno de cada una de las figuras fiscales. Si éstas tienen un
un conglomerado de elementos : la tradición, las costumbres, los su- perfil jurídico y económico claramente definido, su coordinación con
puestos económicos, el tipo de organización política y administrativa, las restantes exacciones no ofrecerá apenas dificultades. Por ello será
las influencias exteriores, y otros muchos. Sin embargo, puede afir- también posible reducir en proporciones considerables los mecanismos
marse, en términos de gran generalidad, que la «racionalidad» de un administrativos que en una gran parte de países no tienen más fun-
sistema aumenta en la misma medida en que el legislador puede apo- ción que evitar superposiciones tributarias o definir esferas de com-
yarse en esquemas teóricos satisfactorios para elaborar las figuras fis- petencia para eliminar las colisiones que pueden derivar de una defec-
cales, sin tener que adoptar «estrategias» que venzan la posible opo- tuosa estructura de los tributos.
sición de los contribuyentes. Por esa misma razón puede decirse que
un sistema tributario será tanto menos racional cuando mayores sean
las «concesiones» que hayan de hacerse a factores psicológicos, que C) NUEVO SENTIDO DEL PROCESO TRIBUTARIO
pueden entrar en pugna con lo que el Derecho o la Economía exigen.
Pues bien, la educación tributaria permite, precisamente, que el le- La elevación del nivel educativo de una colectividad produce tam-
gislador no necesite vencer, mediante estratagemas de ninguna índo- bién un resultado de inestimable valor en cuanto se refiere al sentido
le, actitudes psicológicas de resistencia al impuesto. Una colectividad del proceso tributario. Es evidente que en el fondo de todo proceso
tributariamente educada aceptará de buen grado aquel repertorio de fi- existe siempre un conflicto, un litigio, un antagonismo de posiciones,
guras fiscales que la ciencia ofrezca como más idóneas para el logro que las partes no pueden resolver por sí solas, lo que justifica su ape-
de los fines de justicia y de eficacia que los tributos han de cumplir. lación a los órganos jurisdiccionales. Ahora bien, es claro que ese
La educación tributaria no favorecerá tan sólo la racionalidad del elemento de fricción o antagonismo, germen de todo proceso, puede
sistema, sino también su justicia, ya que uno de los elementos esen- tener muy distintas raíces. Una de las causas que da origen a mayor
ciales de esa educación consiste precisamente en que el contribuyente número de controversias consiste en el comportamiento antijurídico
58 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
59
de los particulares o de la Administración pública. Pero también es
posible que la colisión entre las partes se produzca por el choque de
criterios interpretativos de las normas del ordenamiento positivo, y
sin el menor esfuerzo, múltiples disposiciones que se hacen eco del sino como método que pueda servir para trazar el inventario de los
problema. objetivos de la educación tributaria en nuestro país. Precisaré un
Los trabajos doctrinales en que se contienen referencias al alarman- poco más estas ideas.
te fenómeno son igualmente numerosos. Me limitaré, como he hecho A lo que aspiro no es a estudiar la magnitud del fraude tributario,
con las leyes, a ofrecer un muestrario muy breve, pero representativo. ni los sectores en que se manifiesta con mayor intensidad, ni las causas
Juzgo pertinente mencionar, en primer lugar, un estudio del profesor que fundamentalmente lo producen —esto es, nada que se refiera al
ESTAFÉ, redactado a raíz de publicarse la Ley de 26 de diciembre de fraude en sí mismo considerado—, sino a indagar si la eliminación
1957 (29). El expresado trabajo acoge las opiniones de egregios tra- del fraude trata de lograrse mejorando el modo de ser del contribu-
tadistas de la ciencia financiera, relativas a los nocivos efectos del yente español o, por el contrario, dando por supuesto que ese modo
fraude e intenta justificar los métodos que para la reducción de la de ser es poco susceptible de perfeccionamiento y tratando, por consi-
actividad defraudatoria en España instaura la Ley de 26 de diciembre guiente, de estructurar el sistema tributario y de regular los proce-
de 1957, especialmente el empleo de «datos objetivos averiguados y dimientos de gestión de tal modo que la incorregible vocación al frau-
canalizados a través del régimen de convenios con agrupaciones de de no pueda abrirse camino o sólo pueda conseguirlo en proporciones.
contribuyentes (30). El estudio a que acabo de referirme da por su- insignificantes. Con esta advertencia apunto ya directamente a la co-
puesta la existencia de un gran volumen de fraude fiscal en España nexión que existe entre el tema del fraude y el de la educación tri-
y analiza las causas y los posibles remedios. A este último aspecto butaria. En efecto, si el fraude se combate mejorando al contribuyen-
—el de los remedios—, en el que se suscitan profundas discrepancias te, es decir, elevando su sentido de responsabilidad moral y de soli-
entre los criterios que inspiran esta teoría de la educación tributaria daridad político-social, estaremos en presencia de la vía educativa y
y los que sustenta mi ilustre colega, habré de referirme con cierta serán métodos pedagógicos los que se nos brinden para que esa lucha
amplitud en el apartado siguiente, al que ahora me remito. pueda conducirse con éxito. Si, por el contrario, a lo que se aspira
Debo señalar, en fin, que en la IX Semana de Estudios de Derecha es a que la falta de ética contributiva no provoque daño a los intereses
Financiero, celebrada en Madrid en el mes de enero de 1961, se aborda del Tesoro, sin ánimo primordial de perfeccionar las condiciones per-
con amplitud, en diversas ponencias y comunicaciones, el tema de la sonales del contribuyente, estaremos en presencia de una vía que po-
infracción tributaria, sin que faltaran trabajos e intervenciones especial- demos llamar positiva, de tipo estrictamente realista, y serán, en con-
mente dirigidos a captar la génesis y la magnitud del fraude fiscal. secuencia, procedimientos técnicos o psicológicos los que verosímil-
Destaco entre tales estudios uno de ALBIÑANA, en el que, después de mente se pongan en juego.
ofrecer algunos datos orientadores sobre el volumen del fraude tribu- La vida tributaria de los paísds muestra que rara vez se está en
tario en los impuestos más caracterizados, se aborda el problema de presencia exclusiva de una de esas vías de lucha contra el fraude, ya
«la deformación del ordenamiento por el fraude» (31). que lo normal es que ambas se combinen en las soluciones de la po-
Ele juzgado pertinente hacer estas referencias iniciales al terna del lítica legislativa. Es claro, en efecto, que cuando se utilizan resortes
fraude fiscal, pero debo advertir inmediatamente que no lo he hecho educativos, no puede prescindirse de asegurar, con medidas comple-
como preludio de un estudio sistemático del expresado fenómeno, mentarias de muy variada índole, la afluencia de ingresos tributarios
a las arcas públicas, y es, asimismo, evidente que la tarea educadora
no se abandona casi nunca por entero, aun cuando los procedimientos
(29) Política económica y política tributaria: Algunas consideraciones en torno primordialmente empleados para abastecer de recursos al Tesoro no-
a la ley de 26 de diciembre de 1957, «Rey. Dro. Fin. Hac. Pub.», 1958, núm. 29, se dirijan específicamente a mejorar la mentalidad fiscal de una colec-
página 31.
tividad determinada.
(30) Política económica y política tributaria; ob. cit., pág. 54.
(31) Notas sobre el Ordenamiento español ante el fraude tributario. «IX Sem. No obstante, lo que sí es posible es que el propósito educativo se
Est. Dro. Fin.», Madrid, 1961, pág. 277. sitúe en primer plano, o, por el contrario, se relegue a la condición
rl
TEORÍA. DE. 1.A. EDIICACIÓN TRZÉLITARIA 631
.62 FERNANDO SAINZ DE RWANDA
todo el proceso educativo ha de cimentarse. Una de esas actitudes con- verdaderas garantías jurídicas, y 3.' Que el ejercicio de los recursos
siste precisamente en que los ciudadanos tengan conciencia de los no pueda dar origen, salvo en casos muy excepcionales, de notoria
limites y de los condicionamientos de tipo ético y jurídico dentro de mala fe o de temeridad, a sanciones o a otro tipo de efectos jurí-
los cuales ha de desenvolverse la acción fiscal de los entes públicos, dicos que coaccionen el ánimo del contribuyente y puedan disuadirle
para que esa acción pueda estimarse lícita. Y no sólo que se tenga de utilizarlos.
esa conciencia, sino también —esto es lo decisivo— que se posea la Como veremos seguidamente, esas tres circunstancias, que pue-
energía vital, eI impulso necesario, para poner en movimiento los re- den en rigor calificarse como garantías inexcusables de justicia y de
sortes que el ordenamiento procure al ciudadano a fin de que éste seguridad jurídica (32) han ido esfumándose, hasta casi desaparecer,
pueda hacer efectivas las responsabilidades de los órganos estatales de por obra de la Ley de Reforma Tributaria de 26 de diciembre de 1957
gestión tributaria por sus actuaciones antijurídicas. El contribuyente, y de las promulgadas en los años inmediatamente siguientes, con idén-
en suma, sólo estará bien educado si, además de cumplir sus propias ticos propósitos reformadores, así como por las Instrucciones y normas
obligaciones y deberes, está dispuesto a velar para que los órganos administrativas de toda índole dictadas para el desarrollo y ejecución
administrativos cumplan también los suyos, atajando, con los perti- de las mencionadas leyes. Por desdicha, la Ley general tributaria, de
nentes remedios jurídicos, cualquier aplicación arbitraria del tributo. 28 de diciembre de 1963, ha contribuido decisivamente a la anulación
Planteado así el tema, lo que habrá que averiguar es si, en la ac- de tales garantías, en abierta oposición con los principios en que di-
tual circunstancia española, la acción educadora del contribuyente es- cho texto declara inspirarse (33).
pañol se dirige o no a exigir de él una actitud vigilante en punto a a') La primera de las circunstancias cuya concurrencia es impres-
la corrección jurídica de la actividad administrativa de gestión tri- cindible para que el contribuyente pueda eliminar o restringir la arbi-
butaria. trariedad administrativa en la esfera fiscal consiste, según hemos dicho,
El antedicho planteamiento conduce rápida e inexorablemente a una en la existencia de recursos que permitan al sujeto pasivo de la impo-
respuesta de claro signo negativo. Salta a la vista que nuestro orde- sición obtener resoluciones —administrativas o judiciales— que anu-
namiento positivo, tal como ha ido elaborándose en el último dece- len los actos administrativos en los que se produzcan violaciones de
nio, no sólo no ha creado los estímulos apuntados, sino que, antes
bien, ha procurado anularlos de modo continuo y sistemático. Para
(32) RuIz - JIMÉNEZ se ha referido, en un breve pero denso trabajo, a las infrac-
que a estas aseveraciones pueda reconocérseles validez es, por supues-
ciones fiscales que puedan tener su origen psicológico colectivo en la ilegitimidad
to, necesario que vayan respaldadas con algunos datos incontrover- originaria de los impuestos. Al examinar ese problema, un poco alejado de nuestra
tibles y muy definitorios de la situación en que nos encontramos. Va- actual investigación, traza, sin embargo, ]un esquema muy sugestivo y completo de
mos a seleccionar y a exponer con cierto orden algunos elementos los posibles «remedios» que han de utilizarse para luchar contra tales infracciones y
de juicio que reúnen las apuntadas cualidades. que no son, al fin de cuentas, sino los remedios que el propio contribuyente ha de
tener a su alcance para luchar contra el comportamiento antijurídico del Ente pú-
En nuestro sentir, para que el contribuyente se decida a adoptar blico en la órbita fiscal. A juicio del citado autor, los aludidos remedios consisten:
un tipo de comportamiento que elimine o restrinja la arbitrariedad ad- primero, en la supresión de la arbitrariedad; segundo, en la reducción al máximo
ministrativa, es imprescindible que concurran las siguientes circuns- posible del margen de discrecionalidad dejado por las leyes fundamentales o consti-
tancias: 1." La existencia de recursos o remedios jurídicos que per- tucionales a los poderes ejecutivos para la formulación de normas tributarias, y
tercero, en el establecimiento de garantías jurídicas eficaces para asegurar la parti-
mitan obtener resoluciones —administrativas o judiciales— que anulen
cipación activa de los ciudadanos en la elaboración de la legislación fiscal y, sobre
los actos administrativos en los que se conculquen las normas del or- todo, en la fiscalización de su constitucionalidad. ,(Cfr. Infracción fiscal y estructura
denamiento tributario, sobre todo aquellas que rigen los hechos im- política, «IX Sem. Est. Dro. Fin.», Madrid, 1961, pág. 297.)
ponibles y los elementos que permiten determinar la cuantía de las (33) El tema lo he abordado con cierta amplitud en mi trabajo La gran paradoja
cuotas; 1' Que las resoluciones de anulación hayan de fundarse ea de la Ley general tributaria, «Rey. Dro. Fin. Hac. Púb.», Madrid, 1964, núm. 54,
página 269.
Derecho, sin cuyo requisito difícilmente pueden considerarse COMO.
o
las-.normas tributarias, sobre todo de aquellas que configuran los Es pertinente aclarar que el proceso tributario ha aparecido siem-
rs
bechos imponibles o que determinan los elementos —bases, tipos— pre encuadrado o, más precisamente, embebido en el proceso admi-
que permiten fijar la cuantía de las cuotas. nistrativo, del que nunca ha sido más que una de sus manifestaciones
El establecimiento de tales recursos y su continuo ensanchamiento ratione rnateriae. Sólo la circunstancia de ser tributaria la norma in-
y vigorización puede decirse que, salvo breves interrupciones, moti- fringida por la Administración permite hablar de un proceso tribu-
vadas por azares de la vida política, ha constituido una constante en
la, evolución de nuestro Derecho público, sobre , todo desde que, a
tario ; pero éste queda, como se indica, enmarcado dentro de la ju-
risdicción contencioso-administrativa y participa, por tanto, de todas
e
fines del pasado siglo, quedaron sentadas las bases de la jurisdicción sus notas definitorias, de su procedimiento y de sus efectos. Algunas ql
contencioso-administrativa (34), del procedimiento administrativo (35) normas especiales, contenidas en la Ley de dicha Jurisdicción para los
y del procedimiento económico-administrativo (36). casos en los que son actos administrativos de naturaleza fiscal los que
se impugnen, permiten apreciar la existencia de ciertos «particula-
rs
(34) La Ley de 13 de septiembre de 1888 y el Reglamento para su ejecución de
rismos» (v. gr., sobre los requisitos para interponer el recurso o los o
29' de septiembre de 1890, reformados por Real Decreto• de' 28 de junio de 1894,
abrieron el largo y fecundo período que ha conducido a la elaboración del texto
trámites para ejecución de sentencias) en la órbita tributaria, pero
no ofrecen base suficiente para hablar de un proceso sustancialmente
e
vigente de 27 de diciembre de 1956, en el que el proceso administrativo adquiere distinto al proceso administrativo general.
,
o
sus más amplios perfiles.
(35) La Ley de 19 de octubre de 1889 «al intentar una regulación uniforme del
En la esfera estrictamente administrativa —no procesal— la infrac O
procedimiento a que debían someterse los distintos Departamentos de la Administra-
ción en' la tramitación de sus expedientes, se adelantó en muchos años a ras leyes de
ción de los actos sobre materia fiscal ofrece, en cambio, en nuestro
Derecbo, características tradicionales propias. «De una parte —escribe
o
Precedimiento Administrativo de otros países y supuso un paso decisivo en la evolu- GARRIDO FALLA—, cuando la resolución es dictada por las Corpora- o
ción del . Derecho público español. Pero los principios que la informaban, •la parquedad
de_ sus preceptos y su carácter de Ley de Bases, que hubo de desarrollar cada
ciones locales, el principio general de autonomía, que postula que tales o
actos causen estado en vía administrativa quiebra para dar paso a
Ministerio a través de su Reglamento de Procedimiento Administrativo, dieron lugar
á im conjunto heterogéneo de disposiciones en pugna con la idea directriz que habli una revisión precontenciosa, como es el recurso económico-adminis- o
presidido la promulgación de dicha Ley. Esto explica la unanimidad con que se ha trativo ; de otra, cuando los actos emanan de la Administración cen-
venido propugnando una reforma radical de nuestro procedimiento administrativo que
tral, el usual sistema de recursos en vía gubernativa cede en favor
supere la diversidad de normas existentes y responda a las exigencias de la Admi-
nistración moderna». En estos términos se expresa el preámbulo de la vigente Ley de un procedimiento especial que se conoce precisamente con el nom,
de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. bre de «económico-administrativo» (37).
(36) El primer Reglamento para las reclamaciones, económico-administrativas Se ha discutido la naturaleza jhrídica de este recurso especial. Sin
fue el de 31 de diciembre de 1881. Esta materia fue regulada posteriormente por los
Reglamentos de 15 de abril de 1890, de 6 de marzo de 1902 y de 13 de octubre de
embargo, con criterios doctrinales convincentes y con el constante
apoyo de nuestros textos positivos. GONZÁLEZ PÉREZ la define va-
o
1903. Sin embargo. fue el Real Decreto de 16 de junio de 1924 el qué implantó los
Tribunales Económico-Administrativos para satisfacer «la exigencia de justicia y de liéndose de estas tres notas esenciales : 1. a El recurso económico-admi- o
razón de que sean organismos distintos los que administren los tributos y los que co- nistrativo es un recurso administrativo y no genera, por tanto, un V
nozcan de las reclamaciones que se susciten contra aquellos actos de adm lustración».
verdadero proceso, sino un procedimiento que se ventila ante la pro-
El citado Decreto fue desarrollado por el de 29 de julio del mismo año, en torno
a cuyo texto se ha producido la doctrina y la jurisprudencia más interesante sobre
pia Administración ; 2. 1 Es un recurso especial, establecido para su ;
la materia. Hay que arádir que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 puestocnrydmiaos,3.Epreutdlocs
ordenó la redacción dé un nuevo Reglamento. que había de ajustarse a las prescrip-
ciones de la citada Lei, 'sin perjuicio de las especialidades que derivan de la pecu-
administrativo, dado que no es posible la impugnación directa de loa o
liaridad de la materia fiscal. En cumplimiento de esa orden •egal fue redactado el
Reglamento ,vigente sobre procedimiento - en las reclamaciones económico-adininistra- (37) Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, «Inst. de Est. Pol.». 1963;
tivas, aprobado por Decreto de 26 de noviembre de 1959. volumen III (1.a parte), pág. 179. o
FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 69
68
actos administrativos de aplicación del tributo sin agotar antes la vía del acto administrativo» (40). No hay duda, por tanto, que el recurso
económico-administrativa (38). contencioso-administrativo puede utilizarse, en principio, para impug-
nar ante los órganos de la expresada Jurisdicción, cualquier acto ad-
A los fundamentos legales invocados por el citado autor para apo-
ministrativo en el que se infrinja el ordenamiento jurídico tributario.
yar su acertada calificación del recurso económico-administrativo, ha-
Ello es posible al amparo del espíritu que animó al legislador al redac-
brá de añadirse el artículo 90 de la Ley General Tributaria de 28 de
tar el vigente texto de la antedicha Jurisdicción, de 1956 (41).
diciembre de 1963 —posterior, por tanto, a la aparición de la obra
Por lo que se refiere a la revisión, en vía administrativa, de los
citada—, en cuyo precepto la resolución de las reclamaciones que con-
actos de gestión tributaria, no hay duda tampoco de que los textos
tra la gestión fiscal se susciten queda coMprendida dentro de «las fun-
reguladores de las reclamaciones, económico-administrativas se han
ciones de la Administración en materia tributaria», lo que evidencia
inspirado en idénticos criterios de amplitud y generosidad. Efectiva
que se está en presencia •de una función resolutiva desenvuelta por
mente, el Reglamento de 1924 estableció, en su artículo 1. 0 , que las
ciertos órganos administrativos (39). funciones de la Administración, en todos los ramos de la Hacienda
Las consideraciones formuladas hasta aquí revelan que los actos pública, habían de ejercerse, en lo sucesivo, con separación, en sus dos
administrativos producidos en la esfera de aplicación de los tributos órdenes de gestión y de resolución de las reclamaciones que contra
quedan, en principio, comprendidos dentro del régimen general de aquella gestión se susciten en vía gubernativa, y estarían, en su con-
impugnación de los actos administrativos, es decir, tanto ante órganos secuencia, encomendadas a organismos diferentes. Sentado este prin-
de la Administración como en la vía judicial. La- única particularidad cipio clave, de separación de funciones, el propio precepto se ocupó,
consiste en que cuando las reclamaciones se producen ante órganos con buena lógica, de definir las funciones de gestión, ya que las recla-
de la Administración, ha de utilizarse un recurso especial —el econó- maciones que el Reglamento venía a regular eran precisament- las
mico-administrativo— que se desenvuelve con arreglo a un procedi- que en lo sucesivo se produjeran contra determinados actos que tu-
miento de igual naturaleza. vieran lugar en el campo de la gestión tributaria. La definición de
La posibilidad de impugnar los actos administrativos de gestión esta última se convirtió así en un prius lógico de la ulterior normativa
tributaria en las dos vías apuntadas —administrativa y judicial— no del procedimiento de resolución. Para dar satisfacción a esa exigen-
deriva sólo de criterios doctrinales de tipo interpretativo, sino de pre- cia lógica, el precepto a que vengo refiriéndome estableció que «las
ceptos positivos de contenido inequívoco. Con razón señala GARRIDO
FALLA que la fórmula que ahora plasma en la Ley de la Jurisdicción (40) La fórmula aludida se contiene en el artículo 83, -párrafo 2.0, del texto legal
citado, en el que se establece que «la Aentencia estimará el recurso contencioso-
Contencioso-Administrativa es «ampliamente comprensiva y permite
administrativo cuando el acto o la dispdsición incurrieren en cualquier forma de
fundamentar un recurso en cualquier hipótesis imaginable de ilegalidad infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.»
(41) En el Preámbulo de este texto legal se contienen algunas afirmaciones que
ponen claramente de manifiesto el espíritu a que se alude en nuestro estudio. Así,
(38) Los recursos administrativos, Madrid, «Inst. de Est. Pol.», 1960, págs. 98 por ejemplo, cuando declara que en la nueva Ley existen preceptos tendentes «a
y siguientes. evitar interpretaciones formalistas, que, por conducir a la inadmisión de numerosos
(39) En el mismo sentido, GARRIDO FALLA escribe: «Realmente hay que conve- recursos contencioso-administrativos, comportaban la subsistencia de infracciones ad-
nir en que los Organismos a los que nuestro ordenamiento positivo atribuye la juris- ministrativas en pugna con la justicia, contenido del verdadero interés público y
dicción económico-administrativa, forman parte —no obstante el nombre de Tribu- fundamento básico de toda organización política» ; y más concretamente cuando
nales— de la Administración pública y el régimen de sus actos es, cabalmente, el declara que «en verdad, únicamente a través de la justicia, a través de la obser-
régimen jurídico de los actos administrativos, sin que valga como objeción en con- vancia de las normas y principios de Derecho, es posible organizar la sociedad y
tra ni la terminología empleada ---,jurisdicción—, ni el propio hecho de que efectiva- llevar a cabo la empresa de la administración del Estado moderno. En la com-
mente la Administración ejercite aquí facultades jurisdiccionales, pues ya hemos plejidad y extensión de éste, las normas, subordinadas entre sí jerárquicamente,
visto que esto no repugna al concepto de lo que la Administración pública es». proclaman y definen cuál es el contenido del interés público en todas y cada una
(Tratado, vol. III cit., pág. 181.) de sus manifestaciones.
'D
70
recurso en «cualquier hipótesis imaginable de ilegalidad del acto ad- ya que es precisamente la hipótesis de su infracción la que justifica
ministrativo». el conjunto de medios arbitrados por el Derecho para establecer el
Ahora bien, precisamente por ser exacta la afirmación del citado orden violado. Si la Administración no actuase nunca ilegalmente, el
autor, se refuerza la necesidad de probar otra, que antes formulamos aparato de la justicia administrativa resultaría rigurosamente in-
nosotros, y que, a la vista de los preceptos que hemos comentado hasta útil» (43).
ahora, puede parecer sorprendente e infundada, a saber : que en el Ahora bien, en materia tributaria el principio de legalidad adquie-
momento actual, y por obra principal de la Ley de Reforma Tributaria re perfiles especialmente rigurosos, en el sentido de que la Administra-
de 26 de diciembre de 1957, así como de los textos posteriores que ción no puede dictar por sí misma normas jurídicas en las que se
han seguido las huellas de aquél, la posibilidad de impugnar —sea en establezcan tributos, aunque sí otras referentes a su forma de exacción.
vía administrativa, sea en vía judicial— los actos administrativos en Las normas creadoras de tributos han de incorporarse a textos posi-
que se viola la Ley tributaria aparecen tan extremadamente recorta- tivos que tengan el rango formal de Ley, es decir, que emanen del
dos, que es legítimo pensar que se ha renunciado —no se sabe por cuán- órgano legislativo (44).
to tiempo— al ideal educativo que consiste en que el contribuyente En armonía con esta doctrina, el artículo 10 de la Ley General Tri-
fiscalice la juridicidad de la actividad administrativa de gestión del butaria establece que «se regularán, en todo caso, por Ley, entre
tributo. Nos incumbe, por tanto, mostrar ahora el sutil mecanismo otras materias, la determinación del hecho imponible, del sujeto pa-
que en la órbita fiscal ha conducido a tan sorprendente y nociva si- sivo, de la base, del tipo de gravamen, del devengo y de todos los
tuación. demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda
Para poner al descubierto el proceso ideado en 1957 y robustecido tributaria». El precepto transcrito tiene consecuencias de extraor-
en los textos posteriores, con el fin de que queden sustraídos a la fis- dinario interés y trascendencia en cuanto se refiere al desarrollo de la
calización jurisdiccional una gran parte de los actos de gestión tribu- función administrativa de gestión tributaria. Efectivamente, la ex-
taria, dejando así notablemente reducida la efectividad de las normas presada gestión consiste, de un modo básico, en el conjunto de opera-
generales que en nuestro ordenamiento rigen la justicia administra- ciones dirigidas a liquidar o a recaudar el tributo (45), y si bien el
tiva, es ineludible recordar conceptos muy generales y conocidos, procedimiento para llevar a cabo tales actividades puede estar regu-
pero que constituyen un presupuesto lógico de nuestro ulterior razo- lado por normas jurídicas dictadas por el propio Poder ejecutivo --en
namiento. la medida en que tales normas procedimentales no se opongan a otras
En el Estado de Derecho, la Administración queda fundamental- incorporadas a leyes— no cabe, en cambio, que los elementos ma-
mente sometida a la ley. «El principio de la legalidad —escribe GA- teriales a través de los que directamente se determina la cuantía de
los débitos fiscales se regulen por normas que no emanen del órgano
RRIDO FALLA— postula la primacía jurídica de la Ley en sentido ma-
terial ; es decir, la sumisión total de la acción administrativa, a lo que legislativo y que carezcan, por tanto, de rango formal de Ley.
se ha denominado el «bloque de la legalidad». Se insiste, por tanto, Así las cosas, es claro que la combinación del principio de legali-
en que esta expresión no incluye sólo las leyes formales del órgano dad tributaria con el dispositivo general de la justicia administrativa
legislativo, sino también aquellas disposiciones que, dictadas por el
propio Poder ejecutivo, vinculan a la Administración en su actuación (43) Tratado cit., vol. III (1.. parte), pág. 10.
concreta, en virtud del principio de jerarquía de las normas» (42). Y el (44) En forma inequívoca, el artículo 9.0 del Fuero de los Españoles preceptúa
propio autor añade: «El principio de la legalidad viene a convertirse que «nadie estará obligado a pagar tributos que no hayan sido establecidos con arre-
así en el eje central del régimen jurídico de la Administración pública, glo a Ley votada en Cortes».
(45) Cfr. en tal sentido d. artículo 90 de la Ley General Tributaria y, con más
detalle, el artículo 1.0 del vigente Reglamento de Procedimiento en las reclamacio-
III (1.a parte), pág. 9. nes económico-administrativas de 26 de noviembre de 1959.
(42) Tratado cit., vol.
74 i'ERNANDO SAINZ , DE, BUJ•NDA
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 75
permitiría a los sujetos pasivos de la imposición impugnar todo acto da esta respuesta: los convenios constituyen «un procedimiento es-
administrativo l a través del cual la determinación de la cuantía de la
pecial de determinación de bases imponibles o cuotas de exacciones
obligación tributaria no se produjera mediante estricta aplicación de públicas».
las normas jurídicas en las que se regulen y definan los hechos inp
ponibles, los sujetos pasivos, las bases y los tipos de gravamen; 81 Si la figura de los convenios respondiera, efectivamente, en su
decir, que la doctrina más generalizada designa bajo la rúbrica uni- ulterior regulación, a lo que se declara que son —un procedimiento--,
taria, de Derecho tributario sustantivo. ninguna perturbación grave podía haber derivado de ellos para el
Lra actual realidad jurídica española muestra, sin embargo, que Derecho tributario material o sustantivo, esto es, para los elementos
la posibilidad de impugnar, por, ilegales, los actos administrativos que, con palabras de la Ley General Tributaria (Cfr. art. 10, ap. a)
comprendidos dentro del ciclo de la gestión tributaria, no responde son «directamente determinantes de la deuda tributaria». Tales pro-
en modo alguno al esquema , general que se acaba de enunciar. Para cedimiento no serían, en efecto, sino un camino para llegar a conocer
entender el dispositivo que ha permitido recortar en el ámbito tributa , los elementos materiales cuya combinación permite determinar la exis-
rioelstmad.gníquerilastnpced tencia y la cuantía de las obligaciones tributarias. Pero nada hay más
actividad administrativa, es ineludible calar hasta muy hondo en el lejos de la realidad. Efectivamente, los pretendidos procedimientos no
Análisis del fenómeno, de tal suerte que resulte posible descubrir el operan como vías de acceso al Derecho tributario material, sino como
instante lógico en que se produce la antedicha segregación. Insisto instrumentos que permiten huir y prescindir de él. Esa huida es lo
en la necesidad de que el, análisis se lleve a efecto en profundidad, que, en rigor, se trataba de alcanzar al establecerlos, y la que, por
porque una observación puramente superficial de la actual normativa supuesto, se ha consumado en términos alarmantes y sobrecogedores.
es susceptible de conducir a la creencia de que , al contribuyente no se En las dos modalidades en las que los convenios se han articulado for-
le cercenan las garantías jurídicas que los textos vigentes ofrecen al
malmente —esto es, como convenios sobre cuotas y como evaluacio-
administrado en general.
nes globales de bases imponibles—, lo que realmente acontece es que
¿ Dónde radica, pues, esa fisura, que aparta al contribuyente del
el importe de la deuda tributaria no se fija como resultado. de la
régimen general de garantías jurídicas y que le deja, en muchos ca-
combinación inderogable de los elementos materiales —hechos im-
sos, en un puro estado de indefensión? .
ferencia (46). La realidad muestra que el convenio sobre cuotas o a la fáticamente que a nadie podrán serle impuestas cargas tributarias su-
evaluación de bases se llega siempre que hay acuerdo —con o sin periores a las que procedan por «aplicación estricta de las normas or- ,
estudios previos, y sean éstos, en su caso, como fueren— y que a él dinarias reguladoras de cada impuesto», es decir, de las que habrían
no se llega jamás si el acuerdo no se alcanza —por muy afinados y de aplicarse si el régimen del convenio no estuviera operando. Pero
precisos que hayan sido, en caso de haberse realizado, los estudios lo cierto es que el recurso previsto en la norma a que estamos refi-
practicados—. riéndonos —recurso al que en disposiciones reglamentarias posteriores
Estamos, pues, en presencia de un régimen estrictamente volunta- se le ha llamado de agravio absoluto— no conduce inexorablemente
rista de fijación de los débitos tributarios, en el que las normas de al resultado que apunta —esto es, a la aplicación de las normas regu-
gestión —esto es, las que regulan cómo se hacen y cómo se aplican ladoras de cada impuesto—, sino que puede producir efectos noto-
los convenios y las evaluaciones— desplazan por entero a las de es- riamente distintos y aún antagónicos con los que se anuncian.
tructuración material del tributo.
Efectivamente, ¿ qué ocurre, en realidad, si el contribuyente se de-
Supuesto que esto es así, nos toca ahora penetrar en el campo de
cide a ejercitar el recurso de agravio absoluto? Si empezamos, como
las garantías jurídicas del contribuyente. ¿Qué consecuencia ha tenido
es lógico, por atender a lo estrictamente previsto en el artículo 35,
para el estatuto jurídico de los sujetos pasivos la introducción de esos
párrafo 2.», de la Ley de 1957, resultará: 1.° Que corresponde al re-
sedicentes procedimientos liquidatorios? Al dar respuesta a esta pre-
gunta, nuestro propósito de calar en hondura se justifica aún en ma- currente la prueba de su aseveración —es decir, demostrar que la base
yor medida, porque también aquí los preceptos vigentes ofrecen una o cuota que le ha sido fijada en régimen de evaluación global o de
engañosa apariencia, que es oportuno disipar. En apariencia, en efec- convenio (47) es superior a la que resulte procedente por aplicación
to, el sujeto pasivo está, en todo caso, facultado para exigir a la
Administración que las prestaciones a que viene obligado coincidan,
(47) Ya advertí oportunamente que en los artículos 31 a 39 de la Ley de Reforma
aún cuando rija el procedimiento del convenio, con las que deriven
Tributaria de 26 de diciembre de 1957 se contiene la regulación de los llamados
de la aplicación de los elementos de cuantificación de las deudas fis- «convenios con agrupaciones de contribuyentes», sin que, bajo esa denominación,
cales, que aparecen predeterminados en la Ley de cada tributo. A esa se formule una precisa distinción entre los convenios de cuotas y las evaluaciones
infundada e ingenua creencia puede llegarse a través de una ligera globales de bases, hasta el punto de que esta última figura de las evaluaciones--,
no aparece siquiera aludida en los citados preceptos, que siempre se refieren a
lectura del artículo 35 de la Ley de 26 de diciembre de 1957, en el
«convenios», tanto para hacer mención a la determinación de las bases imponibles,
que, con aparente defensa del principio de legalidad, se preceptúa que
como a la de las cuotas de exacciones públicas. No obstante, en el artículo 57 del
«con independencia de las reclamaciones por aplicación indebida de las propio texto legal, relativo al Impuesto itillustrial, aparece ya una expresa referencia
reglas de distribución contenidas en el convenio, cualquiera de los con- al «régimen de evaluación global» que, según dicho precepto, «se ajustará en proce-
tribuyentes agrupados tendrá derecho a recurrir ante la Administra- dimiento, recursos y trascendencia de los acuerdos» a lo regulado en los artículos
31 a 39 de la Ley. Ciertamente, el precepto citado no expresa tampoco con plena
ción cuando estime que la base o cuota que le ha sido fijada es su-
exactitud el verdadero régimen de las evaluaciones globales, ya que éstas no se
perior a la que resulte procedente por aplicación estricta de las nor-
han ajustado nunca al «procedimiento» previsto para los convenios en los artícu-
mas ordinarias reguladoras del impuesto correspondiente». los 31 a 39. (Ejemplo : La Orden del Ministerio de Hacienda, prevista en el artículo
El precepto transcrito tiene, en efecto, el aire de dirigirse a velar 33 de la Ley para la aprobación de convenios, no se ha utilizad-o en ningún caso para
por la intangibilidad del Derecho tributario sustantivo, al declarar en- aprobar los acuerdos de evaluación global). Pero a las evaluaciones sí les ha sido,
en cambio, aplicable el régimen de recursos contemplado en el artículo 33, ap. d),
(recursos por agravio comparativo), y en el artículo 35 (recursos de agravia abso-
luto). Las instrucciones provisionales dictadas por la Administración para el desenvol-
(46) Para un análisis más detenido de estos aspectos, me permito Zéluitif al
tributario español y vimiento de los impuestos a. los que se aplica el régimen de evaluaciones globales
lector a mis estudios Reflexiones sobre un sis' tema de Derecho
confirman que éstas pueden ser impugnadas con las dos clases de recursos que
Análisis jurídico del hecho imponible, incorporados, respectivamente, a los volú-
acaban de mencionarse,
menes III y IV de «Hacienda y Derecho», Inst. Estudios Políticos, Madrid.
* * 5 5 55
FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA D LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 79
78
estricta de las normas ordinarias reguladoras del impuesto corres- convenio (48). La aplicación estricta y exclusiva del artículo 35, con-
pondiente—, y 2.° Que la Administración está facultada para rechazar duciría, en efecto, a estos resultados: 1.° La reclamación podría ser
sin más trámites cualquier reclamación presentada al amparo del ex-1 rechazada por la Administración cuando la inspección comprobase que
presado artículo cuando los inspectores comprueben. que el contribu- el reclamante no ha cumplido sus obligaciones contables o de otro
,
yente reclamante no ha cumplido las obligaciones contables o de cual- orden exigidas por las normas reguladoras de cada impuesto ; 2.° La
quier otro orden, exigidas por las normas reguladoras del. impuesto. desestimación no requería más trámite que la comprobación inspectora
de tales incumplimientos, y 3.° El contribuyente perdería su derecho
Ya .en este precepto comienzan las , sorpresas y las inquietudes del
jurista. La primera sorpresa consiste en que el incumplimiento de ias
a que prevaleciera la cuota o la base que correspondiese con arreglo e
a las normas del impuesto de que se trate y, consiguientemente, habría
obligaciones contables o de cualquier otro orden exigidas por las
de pasar por las que anteriormente le hubiesen sido fijadas en el
normas reguladoras del impuesto de que se trate —es decir, de aquel
convenio. Esos efectos, que son —repetirnos— los que habrían de
,
sujetos al expresado régimen el derecho a reclamar (recurso de agra- siste en que, por lo general, la Administración financiera española se
vio absoluto) cuando las bases o las cuotas que les hubieran sido ajusta escrupulosamente a lás normas reguladoras del procedimiento.
fijadas sean superiores a las que correspondan por aplicación estricta Ahora bien, lo que se respeta —esto es lo grave y lo decisivo— es
de las normas «ordinarias» por las que cada impuesto se rija, pero un procedimiento de gestión que ha sido precisamente concebido para
semejantes reclamaciones pueden ser rechazadas por la. Administra- sustituir el imperio de las normas jurídicas materiales de ordenación
ción sin más trámite que la comprobación inspectora ; 3.° Se establece tributaria por acuerdos de Juntas y de Comisiones o, en su caso, por
la competencia del Jurado para la fijación de bases o de cuotas en una decisiones de Jurados que fijen las bases o las cuotas «eh concien-
lista de supuesto que pueden llegar a producirse cuantas veces la Ad- cia» (58) y que no queden, por tanto, vinculados en tales materias
ministración lo repute conveniente ; 4.° Gozando la Administración —que, generalmente, se reputan «de hecho» (59)— á los preceptos tri-
de un ilimitado arbitrio para producir el supuesto de competencia del butarios sustantivos. Por ello, no cabe contra tales acuerdos recurso
Jurado, se esteriliza el derecho del contribuyente para reclamar contra alguno ante los órganos judiciales. Los contribuyentes que, por unos
el acto administrativo en el que se declare dicha competencia, y 5.° La u otros canales —y ya hemos visto que éstos son amplios y nultiples--
intervención del Jurado- elimina, como enseguida veremos, la aplica- se ven atraídos a la - órbita de competencia de los Jurados tributarios,
ción de las normas tributarias sustantivas y, consiguientemente, des- quedan, en suma, desposeídos de la garantía que para todo adminis-
carta oda posibilidad de impugnar actos administrativos de aplica- trado supone la existencia de, un régimen de legalidad material —y no
ción de tales normas, ya que tales actos no llegan a producirse, al sólo procedinTental— y del sistema de recursos, administrativos y ju-
quedar sustituidos por los acuerdos del Jurado. diciales, que normalmente se le ofrecen para cualquier hipótesis de
infracción de aquella legalidad.
b) Dijimos en el momento oportuno que la segunda de las cir-
cunstancias que ha de concurrir para que el contribuyente pueda El tema de los Jurados necesita, sin embargo, ser tratado con ma-
,
eliminar o restringir la actividad administrativa en la esfera fiscal tices muy precisos, para evitar que en cuanto queda hasta ahora dicho
consiste en que las resoluciones que anulan los actos administrativos pueda verse un juicio íntegramente adverso a su existencia. No se
4e gestión tributaria hayan de fundamentarse en Derecho. Esa fun- trata, naturalmente, de semejante cosa. La institución del Jurado tri-
damentación no puede consistir sino en el restablecimiento de -las butario tiene una justificación clara y responde a exigencias fácticas
insoslayables. Podría considerarse hasta superfluo aludir a una y a
normas legales sustantivas conculcadas por el acto que se impugne.
Es cierto que la violación de las normas formales o de procedimien- otras. Pero conviene, no obstante, hacerlo para precisar las ideas - en
to es también susceptible de causar quebranto en el estatuto jurídico torno al tema que ahora examinamos.
del contribuyente, al que no pueden serle indiferentes el cómo o la La justificación de que ciertosi casos se resuelvan «en conciencia»
forma de la gestión tributaria. Pero insistimos en la necesidad de deriva, de un lado, de la radical e insuperable insuficiencia del Derecho
destacar en este estudio la especial gravedad que, en la actual situa- objetivo para aprisionar en su malla normativa todos los supuestos
ción tributaria de nuestro país, ofrece el quebrantamiento o, más pre-
cisamente, la sistemática y progresiva eliminación de las normas del
(5$) Así lo establecen explícitamente cuantos preceptos, legales o reglamentarios,
Derecho tributario material, operado por los mecanismos descritos en
regulan el procedimiento y los acuerdos de estos organismos. Cfr. especialmente
el epígrafe inmediatamente anterior. La razón de esa importancia con- el artículo 151, apartado 1, de la Ley General Tributarla, en el que se establece que
dos Jurados tributarios adoptarán sus acuerdos en conciencia, inspirándose - en 'cri-
terios de equidad».
tico de las Empresas de determinadas actividades y empresas. Cabe pensar que a (59) Pos- excepción, pierde ese carácter y se convierte en cuestión Fde derecha.
esta última disposición seguirán otras por las que, en forma progresiva e ininterrum- la fijación de bases o de cuotas cuando el reclamante alegue capliCaCión indebida
pida, se extirpen de nuestro sistema tributario unos procedimientos de exacción que de las reglas de distribución». Esa circunstancia explica que Zas acuerdos adoptados
es difícil concebir cómo llegaron a implantarse en algunos sectores impositivos y en tales casos sean susceptibles de impugnación en vía económice-administrátiva
empresariales. (Cfr. artículo 152, apartado 3, epígrafe c) de la Ley General Tributaria).
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TIOSIITARIA
90 NANDO' SAINZ DE BUJANDA ' 91
de hecho respecto de los cuales puede ser necesario un fallo coerciti- ción de competencia, fortalecen esa primera impresión. Pero ésta que-
vo, cuya adopción ha de confiarse,• en tales circunstancias, a órganos da, sin embargo, desvanecida tan pronto como el tema se somete a
no vinculados a las reglas del ordenamiento, y, de otro. de la posibi- un análisis más detenido. Efectivamente, el avalúo por el Jurado pue-
lidad, que nunca puede por entero descartarse, de que ciertos compor• de producirse, como ha quedado- demostrado en el epígrafe anterior;
tamientos antijurídicos se produzcan por cauces que impidan la normal cuantas veces la Administración así lo desee. Los requisitos que las
aplicación de los preceptos legales pertinentes. En tales supuestos entra disposiciones vigentes exigen para que la estimación directa preva,
en juego la institución del Jurado, que ofrece soluciones basadas «en lezca sobre la objetiva, o para que esta última se anteponga a la del
conciencia», esto es, cimentadas en criterios que emanan del sentido Jurado, son de tal índole que prácticamente nada se opondría a que
la intervención del organismo últimamente citado se transformara en
de lo justo y de lo prudente que se reconoce al juzgador. No hay
que decir que las circunstancias de hecho sobre las que se organiza el el procedimiento ordinario de estimación de bases. Si en realidad no
régimen impositivo hacen necesaria, quizá más que en ningún otro ocurre así es porque a la Administración financiera le es más ccnver
campo, la instauración del Jurado. niente atenerse al régimen de estimación objetiva, realizada por Juntas
o Comisiones mixtas de funcionarios y de contribuyentes. Bastará que
Ahota bien, precisamente porque el Jurado elimina, en los casos
por esta vía no se alcance la cifra que la Administración repute de-
que él resuelve, la aplicación de las normas jurídicas, y porque esa
seable, para que la propia Administración pueda provocar la interven-
eliminación arrastra, a su Vez, toda posibilidad de impugnar el fondo
ción del Jurado. Idéntico fenómeno se produce en la alternativa entre
de sus acuerdos, se agudiza la necesidad de acotar con extremado-
la estimación directa y la objetiva: será suficiente que por el primer
rigor su campo de actuación y, sobre todo, de que éste no se ensanche
camino —si el contribuyente ha optado por él— la base imponible sea
en. términos tales que las resoluciones adoptadas «en conciencia» aca-
inferior a la que la Administración juzgue satisfactoria, para que, apre,
ben suplantando, en la generalidad de los casos, a las adoptadas • «en
ciada por la Inspección tributaria la simple omisión de una operación
Derecho». Esto explica que la intervención del Jurado deba ser lógi-
en cuentas, pueda declararse legalmente la competencia del Jurado
camente excepcional y que su competencia haya de definirse con cri para llevar a cabo la operación evaluatoria (60).
terios marcadamente restrictivos, necesidad esta última que se agudiza c') Queda, en fin, por comprobar si en nuestro ordenamiento tri-
e-tt países, como el nuestro, en que los órganos de la Administración
butario concurre o no, en la hora presente, la tercera de las circunstan-
fiscal propenden, con tesón poco encomiable, a escapar al control ju-
cias que reputamos necesarias para que el contribuyente se decida a
dicial de su actividad gestora.
adoptar un tipo de comportamiento que elimine o restrinja la arbitra-
Si con esta idea volvemos la mirada a los textos básicos de nuestro riedad administrativa. Esa circunstancia consiste, según vimos, en que
ordenamiento fiscal, obtendremos una primera y superficial impresión el ejercicio de los recursos que el ordenamiento otorgue no pueda dar
de signo , muy favorable. Ya tuvimos ocasión de señalar que t n el origen, salvo en casos muy excepcionales, de notoria mala fe o de
Preámbulo de la Ley General Tributaria se reconoce la necesidad de temeridad, a sanciones o a otro tipo de efectos jurídicos que coac-
proceder a «un deslinde rígido y preciso de los supuestos de interven-. cionen el ánimo del contribuyente y que puedan disuadirle de uti-
ción de los Jurados» y, en armonía con esos tranquilizadores pro lizarlos.
Pósitos, la propia Ley propugna que el régimen de estimación de bases
Cuando me he referido al ordenamiento tributario de la hora pre-
imponibles por Jurados «será subsidiario» de los otros dos que el ci-
sente, tal vez he empleado una expresión ambigua, dado que de aquél
tado texto positivo establece —es decir, de la estimación directa y de
tanto forman parte textos venerables, que aún perviven, como otros
la objetiva—. Todo parece indicar que el legislador español ha que- de muy reciente factura, entre los que es fácil distinguir los que real
iido que el Jurado tributario actúe 'en un área reducida, y que su inter-
vención se produzca con toda clase de garantías. El carácter de «sub-
sidiaridad» que se atribuye a su intervención, y el recurso que se con- (60) A ese resultado se llega por la combinación de los artículos 49, ap, 3 y
51, ap, e) de la Ley General Tributaria.
cede al sujeto pasivo para impugnar el acto administrativo de declara-
92 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE. LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 93
y efectivaniente confieren garantías jurídicas al contribuyente, de aque- punitiva frente a un comportamiento del contribuyente que, aunque
llos otros que, aun proclamando el propósito de hacerlo, conducen esté autorizado por la ley, no es, en verdad, el que ésta prefiere. No
justamente a un resultado inverso, esto es, a la sustracción de las ga- deja de causar impresión el que por esa vía no sólo no cabe la aplii
rantías que otros textos otorgan. Hecha la precedente aclaración es cacion estricta de las normas sustantivas —u «ordinarias», como las
fácil comprobar que en las leyes reguladoras de la jurisdicción conten- llama la Ley— de cada impuesto, sino ni siquiera el mecanismo del
cioso-administrativa —desde la más remota hasta la vigente—, así fallo «en conciencia», ya que a la conciencia de quienes han de fijar
como en los Reglamentos sobre procedimiento en las reclamaciones las bases o las cuotas no se la deja desenvolverse con libertad —con
económico-administrativas que han venido sucediéndose desde fines dei lo que deja de ser conciencia—, sino que se le imponen límites rígidos
pasado siglo, la utilización de los respectivos recursos por el contri- .L–por supuesto, favorables al Fisco y jamás al contribuyente.
buyente no lleva aparejada para él consecuencia alguna que pueda lin ejemplo pondrá de manifiesto lo que acabamos de indiCar. Lo
inducirle a abandonar la defensa de sus derechos frente a pretensiones extraemos de . la actual regulación del Impuesto industria!, no sólo
fiscales de la Administración no ajustadas a la Ley tributaria. Es el porque ha sido en este tributo en el que mayor deselvolvimiento tuvo
imperio de esta última lo que en tales textos se persigue, y esto ex- inicialmente el régimen de evaluación global, sino por la proyección de
plica que en ellos no se imponga al órgano que ejerce la función ju- sus efectos --proyección incomprensible, pero real— sobre el meca-
risdiccional.—sea administrativo, sea judicial— ningún mandato res- nismo de fijación de la '`ase impositiva en los impuestos generales so-
pectó -al contenidb que haya de dar a su resolución o sentencia. La bre la renta de las personas físicas jr de las sociedades y demás enti-
misión de estos órganos queda cumplida si sus fallos se atemperan dades jurídicas.
a las normas del Derecho tributario •material, es decir, a aquellas que Como es sabido, las normas en vigor conceden a cualquier contri-
directamente regulan los elementos que permiten determinar la cuan- buyente agrupado —y ya sabemos que lo son todos los sometidos al
tía de las obligaciones fiscales. Ningún precepto les ordena, en suma, impuesto industrial, salvo que renuncien expresamente a la evaluación
que fijen el importe de las prestaciones tributarias del recurrente con global y queden, consiguientemente, sometidos a la individual— el
sujeción a criterios que sean ajenos a las reglas sustantivas a que derecho a recurrir ante la Administración «cuando estime que la base
acabo de hacer referencia. Pero el horizonte se ensombrece al apro- o cuota que le ha sido fijada es superior a la que resulte procedente
ximarnos a otras fuentes positivas, en cuya elaboración no han estado, por aplicación estricta •de las normas ordinarias reguladoras del im-
por desgracia, ausentes criterios técnicos rudimentarios e inusitadas puesto correspondiente» (61). El expresado recurso de agravio abso-
precipitaciones. luto (62) aparece desenvuelto en la regla 48 de la Instrucción provisio-
Efectivamente, si se analizan los textos tributarios del último de- nal del citado impuesto, con arreglo a la cual la Administración de
cenio —esto es, la Ley de 26 de diciembre de 1957 y las disposiciones Rentas Públicas acordará la competencia del Jurado Provincial para la
que se inspiran en sus singulares «concepciones»-- se comprueba un fijación de la base «si correspondiere según las normas vigentes para
fenómeno justamente inverso al que hace unos momentos hemos des- la evaluación individual». En tal hipótesis «continuará el procedimien-
crito, a saber, la incorporación de normas en las que directamente se to según los trámites establecidos en las disposiciones vigentes sobre
previene —sin referencia, por tanto. a la ley tributaria sustantiva— competencia de dichos órganos». Sabemos, además, que en los su-
la cuantía en que han de cifrarse las bases imponibles o las cuotas puestos de evaluación individual la declaración de competencia del Ju-
contributivas de quienes, habiéndose decidido a ejercitar algunos de rado procede cuando de la comprobación inspectora se aprecie omisión
los recursos que en esas normas se autorizan, no tienen la fortuna
de obtener con ellos un fallo favorable. Se trata de bases o de cuotas
en cuan- (61)
que pudiéramos llamar, en un sentido amplio, sancionadoras,
Cfr, artículo 35 de la Ley de 26 de diciembre de 1957.
(62) Recordamos que así fue designado por la Instniceión provisional para la
to que su límite mínimo se • fija imperativamente por la Ley, no cuota por beneficios del impuesto industrial; aprobada por Orden de 9 de febrer.>
por razones técnicas o de justicia, sino, sencillamente, como reacción de 1958 y modificada por la, de 22 de enero de 1959.
TEORIA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
94 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA 95
lógico para que la evaluación se realice por el jurado, y otra muy dis-
en cuentas de una sola operación y que, en tal hipótesis, el Jurado
tinta que a éste se le reduzcan sus facultades de apreciación de la base
no puede fijar una base menor de la que resultaría en su caso, según
impositiva, fijando a ésta un límite mínimo más abajo del cual no
las normas aprobadas por el grupo , para la distribución individual en
régimen de evaluación global (63).
podrá encontrarse la cifra que el Jurado ha de señalar. En el estableci-
miento de ese límite mínimo quiebra la lógica y la justicia del sistema.
e
, , Este, juego de normas conduce al resultado de que- la formulación
del recurso de agravio absoluto puede provocar, cuantas veces la Ad- Efectivamente, para que un órgano evaluatorio pueda fijar en con-
ministración se lo proponga, un acto de declaración de competencia ciencia una base imponible, se'requiere que al realizar la mencionada O
del Jurado y que, a su vez, la intervención de este órgano evaluatorio estimación evaluatoria esté en condiciones de ponderar con entera
libertad todas las circunstancias que repute significativas para la cuan-
tendrá como consecuencia la fijación de una base que podrá ser igual
o superior a la que hubiere sido fijada al reclamante dentro del régi- tificaci'5n del objeto imponible. Por ello, no tiene sentido que se exclu- 1
ya a priori la posibilidad de que la base imponible sea inferior a la
men de evaluación global, pero nunca inferior a ésta última. Estamos,
que al reclamante le hubiera sido asignada en régimen de evaluación
O
por consiguiente, en presencia de un mecanismo que constituye un
freno importante para la formulación de esta clase de recursos. Efec-
global. La circunstancia de que el recurrente haya incumplido de algún o
tivamente, con el mecanismo apuntado lo que se consigue, en el fondo, modo, y en una u otra medida, su obligación de contabilidad, no su-
pone necesariamente que el beneficio industrial realmente obtenido por
es que los expresados recursos tengan carácter de marcada excepcio-
nalidad, en vista del riesgo que asumen quienes se decidan a ejerci-
el infractor haya sido igual o superior al que le hubiere sido asig- o
tarlos. El contribuyente que formule recurso de agravio absoluto sabe, nado en régimen de evaluación global. Por el contrario, es perfecta-
mente posible que el Jurado, al actuar en conciencia, llegue a la con-
o
en efecto, de antemano, que la base imponible que se le asigne será
vicción de que, no obstante las infracciones de orden contable que
igual o superior a la que le haya sido ya asignada en evaluación glo-
bal (que es precisamente contra la que recurre), salvo que tenga su- puedan apreciarse, el volumen del beneficio real obtenido por el recla- o
ficiente fortuna para evitar la declaración de competencia del Jurado, mante es inferior al beneficio presunto que le haya sido señalado en
régimen de evaluación global. o
lo que, dado el rigor de las normas que disciplinan esta materia, sólo
podrá conseguirlo en casos extraordinarios, auténticamente excepcio- Las consideraciones que preceden nos obligan a formulamos esta o
nales y casi como una especie de concesión graciosa de la Adminis- pregunta : Por qué exige la Ley que la base imponible señalada por
el Jurado no sea menor, en caso de incumplimientos contables, a la
o
tración.
El razonamiento que precede no es, como pudiera parecer a pri- que corresponda al recurrente en régimen de evaluación global? En o
mera vista, insensible a los problemas que suscita la actitud defrau- una apreciación superficial del problema podría pensarse que el esta- o
datoria del contribuyente ni, por tanto, a las ineludibles garantías que
la Administración ha de adoptar para atajar ese tipo de comporta-
blecimiento de un límite mínimo L el de la evaluación global— en la
cuantía de la base que corresponde fijar al Jurado. constituye una me- o
miento. Estimamos, por el contrario, que el incumplimiento de dida de represión o castigo por haber incumplido el recurrente sus U
deberes contables. Pero semejante interpretación ha de rechazarse a la
los deberes legales de contabilidad, cuando adquiere cierta gra-
vista del precepto legal en el que claramente se determina que el an-
o
vedad hien sea cuantitativa o cualitaliva, justifica la declaración
de competencia del Jurado para que éste determine en conciencia lo tedicho límite mínimo opera «sin perjuicio de las sanciones que proce- o
que no puede fijarse por el procedimiento legal ordinario, a saber dan» (64). Siendo esto así, desembocamos, como conclusión, en una
la cuantía de la base imponible. Ahora bien, una cosa es que el incum- idea que apuntamos ya al indicar el examen de este tema, a saber: que
plimiento de los deberes de contabilidad constituya un presupuesto el comportamiento del contribuyente que la Ley penaliza al fijar un ti
límite mínimo a la base de imposición, no consiste en la infracción
(63) Cfr. regla 42 de la Instrucción, cuyo criterio aparece recogido y aprobado
por rango de norma aplicable a todos los impuestos por el art. 49, ap. 4 de la 'Ley (64) Cfr. artículo 49, ap. 4 de la Ley General Tributaria.
General Tributaria.
FERNANDO SÁENZ DE MANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA .
96 97
de los deberes de orden contable —infracción que lleva aparejada, como ello un sincero y decidido empeño. Nos referíamos, de un lado, a la
hemos visto, sanciones específicas e independientes—, sino en haber presunción del «Estado-ladrón» o del «Fisco-usurpador», que tantas
formulado un tipo de recurso —el de agravio absoluto— cuyo justo veces incita al sujeto pasivo a incumplir sus obligaciones y, de otro,
y racional desenvolvimiento podría llegar a poner en serio peligro eI a la presunción del «contribuyente defraudador», en la que con fre-
régimen de evaluación global. La Ley de 26 de diciembre de 1957 y cuencia se apoya la Autoridad pública para organizar los mecanismos
las disposiciones que le sirven de escolta, responden a una idea primaria de gestión fiscal e incluso para seleccionar las fórmulas que incorpora
y obsesiva : asegurar la permanencia y la expansión ininterrumpida del a las normas en que se estructuran las figuras tributarias. Dicho en
régimen de evaluación global en la vida tributaria española. Para el otros términos : el contribuyente, de una parte, oculta la riqueza im-
logro de ese objetivo primordial, los textos citados no vacilan en esta- ponible, porque presume que el Fisco no reparte equitativamente la
blecer para el recurso de agravio absoluto un régimen normativo que carga fiscal o no emplea con, justicia las sumas que obtiene y, de otra
restringe notablemente la efectividad de las garantías jurídicas que parte, la Hacienda concede escaso valor —tanto en el terreno norma-
tales recursos debieran normalmente procurar. tivo, como en el de la aplicación práctica— a las declaraciones y a los
El recorrido que acabamos de hacer a través de las normas que datos que el contribuyente le procura, porque presume que éste de-
actualmente regulan en nuestro sistema tributario los recursos que frauda. En la medida en que ambas presunciones se dilatan y vigo-
el contribuyente español puede ejercitar y los efectos que tales recur- rizan, •decrece la educación tributaria hasta casi desaparecer cuando
sos producen, ponen sobradamente de relieve que la legislación impe- aquéllas se generalizan, esto es, cuando los supuestos en los que no
rante no constituye, en este aspecto, un instrumento eficaz de educa- operan son tan escasos que su intervención puede reputarse nula o
ción tributaria. Por el contrario, el engranaje de las normas citadas insignificante a la hora de caracterizar un sistema tributario o unos
revela que la preocupación primordial del legislador ha consistido, en hábitos fiscales.
el último decenio, en instaurar y fortificar unos determinados métodos Es doloroso que la actual situación española no ande muy lejos
evaluatorios aún a costa de garantías jurídicas esenciales de los sujetos de ese supuesto de generalización de unas presunciones que causan
pasivos de la imposición. La pérdida de esas garantías trae consigo tanto daño a la ética tributaria como a los intereses de la Hacienda.
el efecto que en este estudio tratamos de destacar, a saber: la anula- Lo que ahora, situado ya el tema en el plano de nuestra realidad na-
ción de todo estímulo para que el contribuyente español se eduque en cional, hemos de examinar, no son los aspectos generales de esas pre-
hábitos de fiscalización de la juridicidad de la actividad administrativa sunciones, que ya fueron tratados en el Capítulo precedente, sino sus
en el campo fiscal. manifestaciones más importantes, los efectos nocivos que en nuestro
país provocan y los medios que ¡deben utilizarse para combatir esos
males.
III. Los MÉTODOS DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
Empecemos por mostrar cómo se manifiestan ambas presunciones :
a') La primera de ellas —esto es, la de injusticia en la distribu-
Á) EL MECANISMO DE LAS PRESUNCIONES ción de la carga impositiva y en el ulterior empleo de los recursos ob-
tenidos— tiene viejas raíces en nuestro país. Sin remontarnos a épocas
a.) Principales manifestaciones remotas, bastará recordar la encarnizada lucha sostenida en los albo-
res de nuestro siglo contra los impuestos sobre el consumo, en cuyas
Al abordar, dentro del esquema teórico general de la educación • exacciones los más diltatados sectores de la sociedad española veían
tributaria, el problema de los métodos de la pedagogía fiscal; quedó , un signo muy expresivo de desigualdad en el reparto tributario. Ese
subraydlnecimprosadbticeporsun- mismo espíritu ha animado la actitud de hostilidad suscitado por cuan-
ciones que tienen una vigencia secular y que desdichadamente no llevan tas reformas posteriores han traído a nuestro sistema fiscal nuevas
camino de desaparecer si la Administración no se decide a poner en
.
figuras de imposición sobre el gasto; cuyo establecimiento ha necesi-
98 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
99
tado ir siempre acompañado de minuciosas explicaciones técnicas, di- normas sólo pueden concebirse si se da por supuesto que todo con-
rigidas a amortiguar inquietudes y recelos. tribuyente es defraudador, lo que determina que la más mínima infrac-
En lo que se refiere al empleo de los caudales públicos, la presun- ción contable realizada por él, a saber, la omisión de una sola opera-
ción de una injusta y arbitraria distribución se ha puesto de manifiesto ción en cuentas, obligue al Jurado a fijarle una base que en ningún
bajo las más variadas modalidades, que van desde la sospecha de que caso será inferior a la que le hubiere correspondido en régimen de
se disipan sumas ingentes en construcciones suntuarias o en el man- evaluación global, régimen que la Ley erige, con poca fortuna, en
tenimiento de servicios inútiles o deficientes, hasta la arraigada con- - remedio único e infalible contra el fraude.
vicción de que existen anomalías, privilegios y abusos en el sistema La segunda de las manifestaciones a que antes aludimos consiste
de retribución de la función pública. en que el régimen de evaluación global se establezca con carácter obli-
b') La presunción del «contribuyente-defraudador» tiene tanto o
más arraigo que la anterior. Las leyes tributarias y, más aún, las dis-
gatorio para un cualificado sector de contribuyentes. Nos referimos
a los profesionales, a los que, como es sabido, se les priva del dere-
e
posiciones reguladoras de la gestión fiscal, se lamentan en sus preám- cho a optar por la evaluación individual de sus bases imponibles en
bulos, desde tiempos ya lejanos, de la propensión española a burlar
los legítimos intereses de nuestra Hacienda, y se ocupan de introducir
el área del Jmpuesto sobre los rendimientos del trabajo personal (66).
Esta medida se adopta —declara el Preámbulo de la Ley— «ante el
e
medidas que los salvaguarden eficazmente. En este aspécto puede afir- fracaso reiterado del sistema de declaración jurada en el ámbito pro-
marse, sin riesgo de equivocación, que la Ley de 26 de diciembre de fesional y la insuficiencia demostrada por los remedios auxiliares de
1957 es el texto positivo que en la historia de nuestro sistema fiscal control». Nos encontramos, pues, en presencia de la presunción ge-
más se caracteriza por haber construido todo su sistema normativo neralizada del fraude a que venimos refiriéndonos. La propia Exposi- o
sobre la presunción generalizada del contribuyente-defraudador. La ción de Motivos que acabamos de mencionar es muy explícita en este
instauración del régimen de convenios y de evaluaciones globales cons- sentido. Según ella, la disparidad entre las rentas de trabajo sometidas
tituye, por sí sola, la más clara prueba de lo que acabamos de afirmar, a imposición y las rentas verdaderas alcanza porcentajes elevadísimos
O
dado que los expresados métodos evaluatorios tratan de justificarse, en algunos sectores de contribuyentes, «como sucede —declara-- casi o
en el Preámbulo de dicho texto positivo, como fórmula dirigida a en general con quienes realizan su trabajo en forma más o menos
U
eliminar la conducta defraudatoria —que se presume general e inco- económicamente independiente». El remedio acogido por la Ley es el ya
rregible— sin causar daño a la justicia. mencionado : eliminar, en todo caso, la evaluación individual de estas o
bases imponibles, en aplicación de lo que CARDti.XI denominó la «sis-
Pero existen otras dos manifestaciones que, en el seno de la propia y
Ley, vienen a corroborar hasta qué extremo todas sus innovaciones temática certidumbre» sobre la falsedad de las declaraciones.
—que no son, en el fondo, otra cosa que el retorno bajo nuevas apa-
riencias, a arcaicos métodos recaudatorios— se apoyan en la presun-
b)
O
Efectos nocivos del régimen de presunciones
ción de que venimos ocupándonos.
La primera consiste en la consecuencia que para los contribuyentes
que opten por el sistema de evaluación individual provoca la omisión
Las presunciones a que nos hemos referido en el epígrafe anterior 1
son altamente nocivas, tanto desde el punto de vista de la educación
en sus cuentas de una sola operación: en tal hipótesis, la base im-
tributaria, como desde la perspectiva de la actividad financiera de los
o
ponible se señalará por el Jurado tributario, «sin que pueda ser menor
de la que resultase según las normas aprobadas por el grupo para la
entes públicos. De tales efectos nos ocupamos en el capítulo ante- o
rior, que contiene un esbozo de teoría general de la educación tribu-
distribución individual en régimen de evaluación global» (65). Estas
taria. Ahora hemos, sin embargo, de recordarlos, con el exclusivo de-
El primer efecto que la instauración de los expresados métodos acabamos de hacer referencia supone, ni más ni menos, que la «comer-
provoca es el desaliento del contribuyente para acogerse al régimen cialización» del tributo. Este se transforma, por obra de las evalua-
de evaluación individual de sus bases imponibles y de sus cuotas tri- dones globales y de los convenios, en un elemento del coste de pro-
butarias. En algún impuesto —el que grava los rendimientos del tra- ducción de las empresas, no impuesto rígidamente por la ley jurídica,
bajo personal de los profesionales— ya hemos visto que la actual le- sino sometido, como otros muchos de esos elementos, a la citada ley
gislación no se limita a disuadir, por una u otras vías, al contribuyente económica del mercado, esto es, al juego de la oferta y de la demanda.
para que opte por la estimación individual de sus bases, sino que llega El mejor empresario será aquel que pueda adquirir el impuesto —esto
a suprimir ese método estimativo y a imponer la evaluación global. Se es, liberarse de la carga tributaria que la Ley le impone— al precio
trata de un caso-límite de desdén a la personalidad del contribuyente más bajo posible. Con este planteamiento —al que inexorablemente
y a su responsabilidad moral. Pero en otros muchos impuestos la al- conduce el mecanismo «negocial» que el ordenamiento vigente esta-
ternativa entre la evaluación individual y la global, entre la liquida- blece— pierde sentido el juego de los valores políticos, éticos y de
ción dentro o fuera del régimen de convenios, se articula legal y regla- justicia. El comportamiento económico, en cuanto tal, es esencialmen-
mentariamente, de tal modo que la opción por el régimen de evalua- te amoral. Si en la trama de la vida económica individual entran en
ción individual sólo puede producirse en supuestos excepcionales y juego valores extraeconómicos, ello acontece porque los protagonistas
arrostrando, quien lo ejercita, riesgos considerables. Ya hemos com- de esa vida sólo pueden considerarse, a través de un proceso de abstrac-
probado en epígrafes anteriores la extremada facilidad con que la ción, sujetos económicos, siendo, no obstante, en realidad, criaturas
Administración pública puede elevar la base imponible derivada de la humanas, y como tales, seres que en ningún instante pueden des-
evaluación individual a un nivel igual o superior al que correspon- prenderse de su conciencia. Lo que ocurre es que la normativa por la
dería al contribuyente en régimen de evaluación global (68). Én tales que actualmente discurren las operaciones de evaluación tributaria,
circunstancias es explicable que el contribuyente se sienta propicio a lejos de avivar realmente —aunque sí en declaraciones de propósitos
«irresponzabilizarse» personalmente, esto es, a convertirse en pieza o tan pomposos como inoperantes— esa conciencia, tiende a insensibi-
elemento de un conjunto —la agrupación— que se transforma en pro- lizarla, a anestesiarla, de tal modo que cada uno de los componentes
tagonista de la vida tributaria. La conciencia individual queda rele- del grupo se sienta atraído hacia éste por las ventajas que la pertenen-
gada a un plano secundario ; prácticamente, deja de operar en el seno cia a él le reporta, y que se ponen de manifiesto al contrastarlas
de los regímenes evaluatorios a los que estamos refiriéndonos. He ahí con los quebrantos y sinsabores que el régimen de evaluación indi-
el primer descalabro que el sistema imperante produce en la obra vidual, tal como positivamente se configura, es susceptible de oca-
de la educación tributaria. sionarle. Pues bien, la vtntaja sustancial que los convenios y las eva-
El segundo de los efectos que venimos inventariando es, en cierto luaciones globales ofrecen al sujeto pasivo de la imposición consiste,
modo, una secuela del anterior. Se trata de la inevitable suplantación precisamente, como antes apuntábamos, en la posibilidad de llegar a
del «espíritu de solidaridad» —fundamento de toda ordenación política un acuerdo con la Administración financiera para que a través de los
de signo cooperativo— por el «espíritu de negociación» —punto de procedimientos previstos se le asigne una base imponible o una cuota
apoyo de cualquier actividad empresarial de signo mercantil—. El tributaria que sea inferior a la que le correspondería en caso de apli-
fenótneno, atentamente observado, sumerge en el desaliento a cual cación estricta de las normas reguladoras de cada tributo. Pedir al
quier persona de mediana sensibilidad jurídica. La suplantación a que contribuyente, una vez que se le sitúa en esa tesitura negocial, que',
por reverencial acatamiento a la Ley, ofrezca a la Administración el
(68) Cfr., entre otros, el artículo 59 de la Ley de 26 de diciembre de 1957 en
pago de una suma más elevada que la que la propia Administración'
cuanto se -refiere a la cuota sobre beneficios del Impuesto industrial, y e! artículo está dispuesta a recibir por la venta del tributo —que no otra cosa
12, apartado 2 de la Ley de 11 de Minio de 1964 en lo que atañe a la cuota pro- son los convenios—, es tan ilusorio como esperar que los consumido,
porcional de la Contribución rústica. res ofrezcan en el mercado, por motivaciones de justicia, precios su-
104 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 1G5
periores a los que lleven estampados las etiquetas de venta de cualquier de los promotores de nuestra Reforma (69), inconvenientes «por las
otra clase de productos. Si algún atractivo ofrecen, en el fondo, los dificultades de •determinar cuáles son los signos más significativos
regímenes que examinamos, consiste precisamente en que con ellos dentro de cada actividad sujeta a tributación y, sobre todo, cuál debe
puede llegar a obtenerse una rebaja en el importe de la presentación ser su ponderación en el momento de fijar la base imponible». «Dichos
tributaria, tal como esta última quedaría cuantificada con aplicación inconvenientes —concluye sobre este punto el curioso Preámbulo a que
rigurosa de los preceptos de la Ley fiscal sustantiva. Las otras ven- venimos refiriéndonos— desaparecen si se concibe la tributación en
tajas que los textos legales enuncian, de las que seguidamente nos forma global, es decir, mediante la agrupación de los contribuyentes
ocuparemos, no son, en verdad, más que alicientes complementarios, que se dediquen a una misma actividad. Si se consigue esta agrupa-
que enmascaran, por añadidura, con notable habilidad, la ventaja ma- ción y se llega, mediante el uso de datos económicos, a precisar la
base imponible global del grupo, el problema del reparto de esta cifra
terial ya apuntada, atentatoria a los principios constitucionales de jus-
entre los distintos miembros de la profesión cambia por completo de
ticia distributiva y de legalidad tributaria.
naturaleza, toda vez que se convierte a los propios interesados en
Hemos, en fin, de aludir á un tercer efecto —nocivo, como los pre-
coadyuvantes de la Administración, estableciéndose una colaboración
cedentes— de los procedimientos de exacción fiscal a que venimos re- activa en la que destacarán los conocimientos de la vida interna del
firiéndonos. Consiste en un anquilosamiento que ellos provocan en las negocio que pueden poner de manifiesto los propios contribuyentes,
técnicas que permiten determinar con precisión las rentas netas some- hasta entonces remisos o contrarios a la acción inquisitorial del Fisco.
tidas a gravamen o, con más amplitud, para llevar a cabo la exacta Resultará así que, aun cuando la tributación global al ser fijada por
cuantificación de los objetos imponibles, cualquira que sea su con- datos económicos adquiere un carácter de rendimiento medio, podrá
figuración legal. llegar en la determinación de la cifra de cada contribuyente a una
Como es sabido, uno de los atractivos de que se ha dotado al tributación cuasi subjetiva, habida cuenta de que con la colaboración
régimen de convenios y de evaluaciones globales, y sobre los que de los contribuyentes será posible un correcto señalamiento de signos
más ha insistido la propaganda oficial organizada en torno a ellos, objetivos».
consiste precisamente en lo que los textos positivos han dado en llamar Hemos transcrito estos extensos párrafos del Preámbulo de la Ley,
la «disminución de la presión fiscal indirecta». La Exposición de Mo- porque en ellos se contiene la «doctrina» --llamémosla así— de las
tivos de la Ley de 26 de diciembre de 1957 es muy explícita en este evaluaciones globales. Esa doctrina, con el auxilio de ciertos precep-
punto. En ella se declara que el régimen de los impuestos de cuota tos, nos permitirá determinar el criterio adoptado por el ordenamiento
variable, basados en la propia declaración del contribuyente, ha incre- positivo español para atenuar laj llamada presión fiscal indirecta y,
mentado grandemente los trabajos de la Administración fiscal, sobre captado ese criterio, estaremos en condiciones de precisar sus desfavo-
todo en cuanto se refiere a la fiscalización de las contabilidades y de rables efectos sobre la educación tributaria de nuestra sociedad.
las manifestaciones que ofrezca la actividad de los contribuyentes. Ante todo, ¿ cómo se atenúa la presión fiscal indirecta? ¿Cómo
«Representa esto —prosigue dicha Exposición— un evidente aumento prescinde el Fisco —o cómo reduce al mínimo— la fiscalización de la
de la presión indirecta, posiblemente supervalorada en nuestro caso contabilidad y de las actividades sujetas a tributación? A estas inte-
como consecuencia de la peculiar idiosincrasia del pueblo español». rrogantes nos dá ya el Preámbulo de la Ley de 1957 una primera res-
Para reducir esa presión —continúa el propio Preámbulo— es evi- puesta: se trata —nos dice— de atenuar la vigilancia directa o inquisi-
dente, como se ha hecho en otros países, «atenuar de alguna manera torial sobre el contribuyente, apelando al establecimiento de sistemas
la vigilancia directa o inquisitorial sobre el contribuyente, apelando al basados en datos objetivos. Pero no basta, claro está, con esta res-
establecimiento de sistemas basados en datos objetivos». Ahora bien, puesta. Necesitamos saber, además, cómo se consigue esa «atenua-
las fórmulas ideadas en esa direción por algún ilustre tratadista de la
materia y acogidas en ciertas leyes extranjeras, presentan, a juicio (69) Nos referimos siempre a la de 26 de diciembre de 1957.
106 TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 107
•• FERNANDO SAINT DE BUJANDA
ción» de la vigilancia directa a la que la Ley se refiere y «por qué» la la Ley prefiere —con una preferencia que se parece mucho a una im-
apelación a los signos objetivos permite llevarla a cabo. Para saberlo posición--, es el de estimación objetiva, del que los reformadores de
no son ya suficientes las palabras del Preámbulo. Hemos de acudir a este período se sienten tan ufanos. La aludida «preferencia» se des-
la parte dispositiva de la Ley. Y en ella encontramos preceptos muy prende . 1.° De la norma según la cual la estimación objetiva, según
esclarecedores. Vamos a espigarlos entre los que se ocupan de regu- módulos de rendimiento, se aplicará con carácter general y se presu-
lar la Contribución rústica y los impuestos industrial y sobre socieda- mirá aceptada por todos los contribuyentes que no renuncien expresa-
des, aunque también sería fácil encontrarlos en el marco de los textos mente a ella en forma y tiempo que reglamentariamente se seña-
por los que se rigen los impuestos sobre la producción o el consumo, len (71), y 2.° Del conjunto de preceptos conforme a los cuales el
contribuyente que opte por el régimen de estimación directa asume
susceptibles de satisfacerse mediante convenio (v. gr. los antiguos
el riesgo de satisfacer, por acuerdo del Jurado, irrecurrible en vía
impuestos de timbre sobre documentos o sobre el gasto y el actual
impuesto sobre el tráfico de las Empresas). contencioso-administrativa, una cuota igual o superior a la que le co-
rrespondería en régimen de estimación objetiva, sin que sea apenas
La Contribución territorial rústica y pecuaria ha sido uno de los
verosímil que la cuota le sea fijada por la Administración en un im-
impuestos más profundamente afectados por la Ley de 11 de junio
,
porte inferior al expresado (72).
de 1964 de Reforma del sistema tributario. La modificación más im-
Supuesto que por las razones aducidas —y por otras a las que se-
portante se refiere a la propia estructura de la Contribución que, con
guidamente aludiremos—, la inmensa mayoría de los contribuyentes se
arreglo al expresado texto legal, se compone : 1.'' De una cuota fija
abstendrán de renunciar expresamente al régimen de estimación obje-
por las rentas reales o potenciales que correspondan a la propiedad
tiva, será ésta la que señale, en la generalidad de los casos, la cuantía
o posición de bienes inmuebles sujetos a dicha Contribución o al
de los rendimientos sujetos a la cuota proporcional. Pues' bien, el re-
mero ejercicio de actividades agrícolas, forestales, ganaderas o mix-
cortamiento de la presión fiscal indirecta a que aspiran los textos que
tas, y 2.° De una cuota proporcional sobre los rendimientos de las
venimos examinando, se lleva a efecto, con el procedimiento evalua-
explotaciones agrícolas, forestales, ganaderas o mixtas, dentro del lí-
torio objetivo que acabamos de reseñar, por dos vías bien definidas:
mite fijado por la propia Ley.
1..‘ Exonerando al contribuyente del deber de llevar contabilidad e im-
Dejando ahora a un lado la cuota fija, que no afecta a la cuestión
poniéndolo, en cambio, al contribuyente que se acoja al régimen de
que indagamos, hemos de señalar que la estimación de la base impo-
estimación directa (73), y 2.4 Liberando al contribuyente del deber de
nible en la cuota proporcional podrá realizarse : 1.° En régimen de
sometimiento a la acción comprobadora de la inspección tributaria,
estimación objetiva, según módulos de rendimientos establecidos para
e imponiéndolo, por el contrario, al que haya optado por el régimen
cada comarca o zonas de ella por Juntas mixtas constituidas por nú-
de estimación directa (74).
mero igual de funcionarios y de contribuyentes sometidos a cuota pro-
porcional, o 2.° En régimen de estimación directa, deducida única y ex-
clusivamente de una contabilidad elemental llevada en forma reglamen- (71) Artículo 11 de la Ley de 11 de junio de 1964.
taria y, en su defecto, mediante estimación por el Jurado (70). (72) Cfr. el juego del artículo 14 de la Ley de 11 de junio de 1964 con los
artículos 49, núm. 4 y 51, epígrafe c) de la Ley General Tributaria,
A la Ley no le es indiferente que los contribuyentes estén some-
(73) Cfr. artículo 10, epígrafe b) de la Ley de 11 de junio de 1964; normas
tidos o no a uno u otro régimen estimativo. Por el contrario, la 31 a 33 de la Orden del Ministerio de Hacienda de 29 de diciembre de 1965 por
Reforma de 1964, fiel a los «ideales» que inspiraron la de 26 de diciem- la que se dictan normas provisionales para la aplicación de la cuota proporcional en
bre, de 1957, ofrece al contribuyente español una alternativa, casi ex- las que se contienen reglas sobre las cuentas y justificantes de las operaciones ;
clusiyamente teórica, entre ambos métodos evaluatorios, ya que el que y artículo 41, epígrafe b) del texto refundido de esta Contribución, aprobado por
Decreto de 23 de julio de 1966.
(74) Cfr. norma 34, apartado 3, de la Orden de 29 de diciembre de 1965, re-
señada en la nota anterior.
(70) Artículo 10 de la Ley -de 11 de junio de 1964.
TEORÍA. DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 109
108 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
La Administración financiera se siente capaz de prescindir del ción del tributo debido (78). El propósito de reducir la presión fiscal in-
ejercicio de su actividad directamente fiscalizadora y de permitir, asi- directa no llega, en cambio, al extremo de suprimir el deber de llevar
mismo, que los titulares de las explotaciones sometidas a este tributo cuenta y razón de las actividades sujetas al Impuesto, como en alguna
no lleven cuenta y razón de sus operaciones, porque confía en que el publicación reciente erróneamente se afirma (79), aunque no puede
mecanismo de la estimación objetiva le permitirá graduar a su arbitrio desconocerse que el cumplimiento efectivo de este deber quedará aban-
la presión fiscal directa, esto es, el volumen recaudatorio que, atendida
la coyuntura, se proponga alcanzar. (78) La Ley General Tributaria pone especial énfasis en la delimitación del
No vamos ahora a examinar si, con su rudimentaria regulación, el contenido de la labor inspectora. Efectivamente, el artículo 110 del expresado
régimen de estimación objetiva ofrece o no esas mágicas virtudes que texto legal establece que «la comprobación e investigación tributaria se realizarán
al parecer se le atribuyen. Nuestra convicción es de signo negativo, mediante el examen de documentos, libros, ficheros, facturas, justificantes y asien-
tos de contabilidad principal o auxiliar del sujeto pasivo, así como por la ins-
pero no es éste el momento de fundamentarla (75). Lo único que im- pección de bienes, elementos, explotaciones y cualquier otro antecedente o informa-
porta mostrar en relación con el problema que ahora estudiamos son ción que hayan de facilitarse a la Administración o que sean necesarios para la
los resortes de que el legislador se ha servido para dar efectividad, determinación del tributo». Sin embargo, la amplitud con que esa Ley y las res-
en el área de la imposición rústica, a su propósito de atenuar la presión tantes que se inspiran en sus mismas «concepciones» fiscales (especialmente la de
fiscal indirecta. Vamos seguidamente a comprobar cómo operan simi- 26 de diciembre de 1957 y la de 11 de junio de 1964), instauran el procedimiento
de la estimación objetiva de bases imponibles, en el que se excluye la comproba-
lares mecanismos en el sector de la imposición sobre los beneficios ción inspectora, priva en gran parte de eficacia al precepto transcrito. La pom-
comerciales e industriales, para extraer después las conclusiones per- posa enunciación de las facultades inquisitivas de la Administración en el campo
tinentes en punto al influjo que todos ellos ejercen sobre la educación fiscal, que aparecen casi hipertrofiadas en el precepto citado, y el simultáneo aban-
tributaria. dono del ejercicio de sus atribuciones en cuanto se refiere a la comprobación de
bases imponibles, como consecuencia del régimen de estimación objetiva, constituye
En el marco del Impuesto industrial ofrece un interés relevante la uno de los múltiples simulacros del establecimiento en nuestro país de un régimen
norma legal en la que se establece que «los rendimientos de las activi- jurídico tributario inspirado en el imperio de normas sustantivas de ineludible obser-
dades industriales o comerciales de que se trate, fijados por evalua- vancia. Son, por el contrario, los procedimientos administrativos de gestión los
ción global, no podrán ser posteriormente objeto de actuación ins- que, en la generalidad de los casos, conducen a determinar el contenido de las
pectora» (76), en contraste con las disposiciones reglamentarias que obligaciones de los contribuyentes españoles. (Cfr. en tal sentido, nuestro trabajo
La gran paradoja de la Ley General Tributaria, inserto en este mismo volumen.)
regulan la comprobación inspectora que debe producirse en régimen (79) Cfr. la obra Los impuestos en España, editada por la Secretaría General
de evaluación individual y que decretan, además, con inusitado rigor Técnica del Ministerio de Hacienda (Servicio de Publicaciones), Madrid, 1966, pá-
los efectos que derivan de la más intima anomalía apreciada en la con- gina 140, en la que se declara lo ,siguiente: «Las empresas que hayan aceptado
tabilidad ,de la persona cuya actividad se fiscaliza (77). el régimen de evaluación global no tienen obligación alguna de llevar contabilidad
La atenuación de la presión fiscal indirecta se produce, pues, den- y no serán objeto de visita de inspección». Es evidente que las empresas que hayan
aceptado el régimen de evaluación global tienen, contrariamente a lo que en dicha
tro del Impuesto industrial, cancelando el deber que normalmente se obra se afirma, obligación plena de llevar contabilidad, por las razones siguientes :
impone a todo contribuyente de acatar la acción investigadora y com- 1.» Porque la obligación de contabilidad aparece impuesta, para toda clase de
probadora de la Administración, y de ofrecer a ésta todos los elemen- comerciantes, por el artículo 33 y siguientes del Código de Comercio ; 2.» Porque
tos necesarios para que su labor pueda conducir a la exacta determina- no existe ningún precepto fiscal que las exonere de llevar cuenta v razón de sus
negocios ; 3.. Porque existen numerosas normas legales y reglamentarias que pre-
suponen la existencia de contabilidad en toda clase de empresas, sin excluir a las
(75) Procuraré hacerlo en un trabajo, en elaboración, sobre la Crisis del ré- sometidas al régimen de evaluación global. Entre estos últimos preceptos puede
gimen de Convenios y de Evaluaciones globales. mencionarse, por vía dé ejemplo, la regla 19.a de la Instrucción provisional para
(76)Cfr. artículo 62 de la Ley de 26 de diciembre de 1957. la cuota de beneficios del Impuesto 'industrial, en la que se establece que «los
ponentes encargados de dirigir los estudios económicos e investigadores necesarios
(77) Cfr. reglas 40 a 42, ambas inclusive, de la Instrucción provisional del Im-
puesto industrial, aprobada por Orden de 22 de enero de 1959. para llegar a cifrar la evaluación global examinarán, cuando lo estimen conve-
FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE 'LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA iii
110
donado de hecho en muchos casos en vista de que las bases imponibles pone/ sujeto vinieran a aminorar los rendimientos obtenidos en otras;
'
fijadas en régimen de estimación objetiva no serán objeto de compro- lo lotie en nuestros textos vigentes no ocurre. Pero no es -ese' el pro-
bación inspectora. Por otra parte, aunque la contabilidad siga lleván- blerna que ahora directamente nos ocupa (82). Lo que importa rent:
,
dose bien por el contribuyente, porque le es indispensable para tener tar es la parte del precepto legal transcrito, en la que se establece
conocimiento del desenvolvimiento real de su empresa y para dar satis- que los rendimientos correspondientes a cada •una de las actividades
facción a exigencias jurídicas de índole extraordinaria, no puede des- industriales o comerciales realizadas por la Sociedad o entidad de que
cartarse la hipótesis de que se adopten sistemas contables poco idóneos se trate, se computarán por el mismo importe en la base del Impuesto
para que la Administración pública esté en condiciones, cuando lo ne- sobre Sociedades, sin que puedan ser objeto de modqicación, ni
,
de
cesite, de obtener, a través de ellos, una imagen precisa de las reali- acmación inspectora ulterior (83). Se acoge ast i en el marco del Jim-
,
dades económicas que son objeto de imposición (80). puesto sobre la renta de. Sociedades, el mismo criterio adoptado en.
Hemos de referirnos, en fin, al Impuesto sobre la renta de las relación con el Impuesto industrial, a saber: la, Atenuación de la, pre
Sociedades y demás entidades jurídicas. Aunque este tributo se califica sión fiscal indirecta a través de un mecanismo que consiste en fijar
legalmente como «general» y grava la renta «total» de las entidades bases, imponibles —o elementos computables para la determinación
•
citadas, es sabido que en la deterrninación de la base imponible la le- de la base— que no puedan ser objeto de actuación inspectora.
gislación en vigor adopta criterios incompatibles con la esencia de un Pues, bien, terminado el recorrido de los preceptos legales que,
verdadero impuesto personal. Efectivamente, en el supuesto de que la dentro del régimen de convenios y de evaluaciones globales, aminoran
entidad se encuentre sometida al régimen de estimación global —hipó- los poderes administrativos de fiscalización tributaria y eliminan o re-
tesis muy generalizada—, «las bases imponibles correspondientes a ducen algunos de los deberes formales que, fuera del expresado :ré,
cada una de las actividades industriales o comerciales señaladas en gimen, normalmente se imponen al contribuyente, ha llegado el mo-
régimen de evaluación global se computarán por el mismo importe mento de mostrar la desfavorable influencia que ese debilitamiento de
a efectos del Impuesto sobre Sociedades, sin que puedan ser objeto de deberes produce en la educación tributaria. Al iniciar el tratamiento de
modificación ni de actuación inspectora ulterior» (81). De ese modo, este problema ya apuntamos que uno de los nocivos efectos que el
los rendimientos de cada actividad se sustantivizan, es decir, adquie- régimen de convenios y de evaluaciones globales ocasiona consiste
ren autonomía tributaria, porque se integran como tales rendimientos, en el anquilosamiento que ellos provocan en las técnicas que permiten
y por su importe íntegro, en la base imponible, lo que no tiene sen- determinar con precisión las rentas netas sometidas a gravamen, o,
tido en un impuesto de tipo personal que, por esencia, sólo puede dicho en • términos de mayor amplitud, para cuantificar con exactitud
contemplar 44114 renta —la del sujeto pasivo— y no una pluralidad de los objetos imponibles, cualquiera que sea su configuración legal.
rentas. La personalidad del gravamen exigiría que las pérdidas even- Este aserto, que sentamos como premisa de nuestra indagación, ha
tualmente producidas en cualquiera de las actividades desarrolladas quedado ya suficientemente demostrado a través de las consideracio-
nes inmediatamente precedentes. Por ello, lo único que nos resta por
el desarrollo de las actividades de los contribuyentes hacer es mostrar que el anquilosamiento de las técnicas evaluatorias
miente, las contabilidades y
de cada grupo a los efectos de realizar estudios económicos y financieros sobre el
rendimiento de la actividad».
(82) Para una mayor precisión sobre el mismo nos remitimos a nuestro trabajo
(80) Para la distribución entre presupuesto de hecho y objeto del Impuesto me
incorporado a «Hacienda Esiructura jurídica del sistema tributario, incorporado a «Hacienda y Derecho», vo-
remito a mi trabajo titulado Concepto del hecho imponible,
fumen III pág 333.
, -
y Derecho», vol. IV, pág. 333.
(83) La norma legal citada ee reprocluce en la regla 67 de la • Instrucción
(81) Cfr. artículo 73 de la Ley de 26 de diciembre de 1957, cuyo contenido
aparece confiranado por los artículos correlativos de la Ley de Reforma del Sistema visioual del Impuesto, .inclustrial (aprobada por Orden de 22 de enero de 1959),
•
Tributario de 11 de junio de 1964 (Cfr. especialmente el artículo 101 del texto úl- ett - la regla 41 de la Instrucción provisional del Impuesto sobre Socieciades (apm.
bada"Por. Orden de 13 de mayo de 1958):
timamente citado).
FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 113
112
y de los procedimientos administrativos de imposición no sólo es cio de la justicia fiscal» (84) y, sobre todo, cuando aclaró que esa
nocivo para la buena marcha del sistema financiero —porque lo alejan defensa de la justicia había de hacerla «no solamente por propio res'-
incomprensiblemente de la realidad económica subyacente, haciéndola. peto, sino, sobre todo, para vigilar de manera muy especial.que, en
funcionar sobre estimaciones y apariencias, mejor o peor «negocia- ningún momento, pueda emplearse el nuevo procedimiento como arma
das»—, sino también para la educación tributaria de los agrupados y, de lucha económica de unos contribuyentes contra otros (85) o como
en definitiva, para la de todos los contribuyentes. medio de establecer o robustecer el grado de predominio en que se
La cuestión, así planteada, puede analizarse con muy escasa difi- encuentre una determinada actividad industrial o comercial en el mer-
cado». A pesar de esa tranquilizadora declaración, lo cierto es que
cultad, dado que se nos ofrece como una de tantas manifestaciones
la parte dispositiva de la Ley concedió al contribuyente un tipo de
de la íntima conexión que siempre existe entre el nivel educativo de
recursos —el de agravio absoluto y el de agravio comparativo— que
una colectividad y el perfeccionamiento de las técnicas puestas al ser-
no son adecuados ni suficientes para garantizar la justicia de las pres. ,
vicio de la justicia. Los ciudadanos, en el seno de la sociedad política,
tacionesrbuqlxijan.Yhemoscprbd,nági-
como los hijos en el cuadro de la vida familiar, encuentran tantas
nas anteriores, las escasas probabilidades que existen para que el re-
mayores facilidades para el proceso de su educación cuanto más nu-
curso de agravio absoluto, dado el procedimiento a que se ajusta y
merosos y perfectos sean los instrumentos ideados y puestos en mar-
los efectos que es susceptible de producir, conduzca a una resolución
cha para el logro de los afanes de justicia que impulsen y den sentida
en la que se fije al contribuyente una base o una cuota que coincida
a la vida del grupo. Ahora bien, es claro que la justicia tributaria
con la que resulte procedente por aplicación estricta de las normas
padece en términos indecibles cuando las bases impositivas se fijan, ordinarias -reguladoras del tributo correspondiente. El recurso de agra-
como acontece en el sistema de evaluación global, con el auxilio de vio comparativo ni siquiera tiene esa finalidad y se presta, en cambio,
estas sorprendentes sustituciones : I... Sustitución de la responsabi- a engendrar indeseables situaciones de tensión personal entre los con-
lidad individual por una vaga y difusa responsabilidad colectiva; tribuyentes agrupados.
2.. Sustitución, en la fijación de bases, del empleo obligatorio de cien- Los convenios y las evaluaciones globales —siempre, repito, que
cias o técnicas —como la contabilidad— dirigidas a la determinación mantengan su actual regulación— no son instrumento de justicia ni
cierta de las magnitudes económicas sometidas a imposición, por la pueden serlo, por tanto, de educación. Pero ésta última no se ve tam-
realización de «estudios económicos» absolutamente imprecisos en su poco favorecida por el hecho de que tales métodos estimativos per-
ordenación legal e inexistentes o superficiales en la vida tributaria real; mitan prescindir de la comprobación inspectora. Por el contrario, la
y 3.. Sustitución del «conocimiento» de las bases —como presupuesto relación entre los sujetos pasivos r los inspectores del tributo —como
del acto liquidatorio— por el «acuerdo» sobre las bases —como presu- toda fórmula de comunicación entre los ciudadanos y los órganos de
puesto de ese mismo acto—. El mecanismo, así montado, puede dar la Administración pública— es susceptible de elevar el nivel educativo
satisfacción a las apetencias recaudatorias globales en un determinada de unos y otros. Bastará para ello que la función inspectora discurra
momento, o duránte un período de tiempo muy breve, pero es profun- por cauces y se dirija hacia fines en los que la idea rectora consista
damente injusto desde su inicio. La voluntad mayoritaria de cada una en el limpio y ejemplar imperio de la Ley, con radical eliminación de
de los dos núcleos de miembros —el de funcionarios y el de contribu- cualquier otro tipo de estímulos o motivaciones. Pero es éste un as-
yentes— que componen las llamadas Juntas o Comisiones mixtas, y
cuya coincidencia provoca el acuerdo, no garantiza en modo alguno los
(84) Declaración sorprendente del Preámbulo de la Ley de 26 de diciembre de
derechos del contribuyente individual, ni, menos aún, los del contribu-
1957, cuyo sentido sólo puede captarse teniendo a da vista los peligros que para esa
yente «tributariamente débil». Este gran peligro no pasó desapercibido
justicia venían a representar los métodos estimativos que el propio texto esta-
al legislador cuando, al instaurar las nuevas modalidades evaluatorias, blecía.
advirtió que el Estado no podía «olvidar que le corresponde el ejerci- (85) El subrayado es nuestro.
114 YERMANDO SAINZ DE BUJANDA
TEORIA ••''DE LA EDUCACIÓN , TRUNTrARIA
tión queda planteada en un terreno que no es en el que nos desenvol- Nuestro punto de vista fue en aquella oportunidad --es decir, al
vemos en este estudio. Lo que que en él investigamos no es, en efec- comentar el texto de 1957— distinto al que acaba de exponerse. La
to, si son muchos o si son pocos los contribuyentes que declaran la discrepancia no surgió, ciertamente, porque subestimáramos la efica-
verdad de sus bases imponibles, o de cualesquiera otros elementos cia económica, sino, antes al contrario, porque pensamos que la pos-
significativos para la determinación de sus deudas fiscales. Lo que tergación de los valores —seguridad, justicia— que el Derecho en-
nos importa saber es por qué se producen declaraciones falsas —o carna, no contribuye jamás, por ningún camino, a consolidar y a per-
simplemente inexactas— y, sobre todo, cómo puede y debe actuar el feccionar la eficacia económica, sino más bien a deshacerla (93).
Estado para que ello no ocurra. Dicho en otros términos : lo que pri- Pero no es ahora ese aspecto del problema el que nos importa
mariamente indagamos son los métodos que permitan educar a quie- desarrollar. De lo que se trata es de saber si la presunción del «con-
nes formulan sus declaraciones al Fisco o pagan, por cualquier pro- tribuyente-defraudador» es favorable o perjudicial, no ya a la educa-
cedimiento, sus impuestos. El argumento cuantitativo, tal como an- ción tributaria —respecto a la cual el juicio es incuestionablemente
teriormente quedó expuesto, es, por tanto, irrelevante. adverso—, sino a la propia eficacia económica, o, más escuetamente,
Pero es posible que la objeción a que venimos aludiendo no se a la eficacia recaudatoria.
produzca en términos tan elementales como los descritos, sino que, Planteado así el tema, hemos de puntualizar la razón que, a nues-
por el contrario, se matice con más rigor, de tal suerte que pueda tro juicio, hace perfectamente compatible la presunción del «contribu-
entonces parecer inmune a nuestra réplica. Aludimos al supuesto de yente-fiel cumplidor de la Ley tributaria» con un desenvolvimiento
que lo que se diga es que, dada la magnitud del fraude, lo que pri- satisfactorio de los cobros tributarios. Cuando postulamos que se eli-
mordialmente importa al Estado no es educar al contribuyente para mine la presunción del «contribuyente-defraudador» no participamos,
que no defraude —o para que defraude lo menos posible—, sino, por ciertamente, de la ingenua creencia de que apenas existan defrauda-
el contrario, adoptar cuantas medidas tiendan a dar efectividad a los dores del Fisco en el seno de la colectividad. Por el contrario, damos
cobros tributarios, haciendo imposible —con meros resortes de técnica por supuesto la existencia del fraude y nos sentimos, incluso, pro-
impositiva, no con métodos de educación tributaria— la conducta de- pensos a admitir las vastas proporciones que se le atribuyen en nuestro
fraudatoria. La labor educativa queda, entonces, situada en un plano país, aunque nos sintamos muy lejos de pensar que las causas que lo
secundario. En esa línea de pensamiento, el profesor ESTAPÉ, al co- provocan son siempre imputables al contribuyente. Lo que pensamos
mentar en términos favorables los métodos introducidos por la Ley es que si bien el ordenamiento jurídico ha de prever los comporta-
de 26 de diciembre de 1957 para combatir el fraude fiscal, escribió las mientos ilícitos de los destinatarios de las normas, para sancionados
palabras que siguen: «No se me oculta en este sentido que la Ha- en la forma más justa y eficaz posible, no puede por ello constituirse
cienda puede, y tal vez deba, reivindicar una acción educadora, una —a menos que renuncie a ser legítimo— como un sistema de reglas de
función de orientación y estímulo de los resortes de civismo y de con- conducta en el que la idea directriz, la presunción generalizada, sea la
ciencia solidaria. Pero con ser nobilísima esta misión de la Hacienda, del comportamiento contrario a Derecho. Un ordenamiento así con-
creo que debe subordinarse a un primer criterio de eficacia» (91). cebido repugnará a la dignidad de la persona humana, cuyo recono-
Y más adelante, por vía aclaratoria, añadió : «La cuestión, en defi- cimiento y defensa es misión primordial e ineludible del Derecho. Lo
nitiva, se resuelve en la asignación de la primacía a dos valores dis- que se suscita es, por tanto, la necesidad de conciliar la presunción
tintos que,,puede procurar una reforma tributaria: seguridad jurídica del lícito comportamiento del contribuyente —presunción que deriva
y.eficacia económica» (92). del inexcusable respeto a la dignidad de la persona— con la salva-
guardia de la justicia fiscal y de los intereses materiales del Erario
(91) Política económica y política tributaria: Algunas consideraciones en torno
a la Ley de 26 de diciembre de 1957, en «Rev. Drd. Fin. Hac, Pub.), 1958, nú-
(93) Cfr. nuestro estudio: El Derecho, intrumento de política económica, in-
mero 29, pág. 48.
corporado a «Hacienda y Derecho», vcd. IV, pág. 333.
{92) Ob. cit., pág. 00.
e <r eec ee c eeeeeec o eeco0 05, 45 , 51133 51 1
TEORÍA DE LA EpupnAcIóN.,TInzgyARIA 143
122 VÉÉVIAND6 SÁINZ BUJANDA
fiscales.
,:Lar;segunda..rnedida ha dé consistir en el perfeccionamiento in- Al hacer el esbozo de una teoría de la educación tributaria (94), nos
interrumpido 'de.' los mecanismos de: control •automático de los héelio's hemos ocupado de la significación que en ella tiene el elemento psipo-
y: de los datos antes enunciados. lógico. En torno al tema quedarían, a nuestro juicio, bastante claras
tercera ha de situarse, en fin, en el área del Derecho tribu -- estas tres ideas : La Que la Psicología ilustra sobre la !manera de ser
tarjo punitivo. Las sanciones fiscales han de vigorizarse, han de
desempeñar una- enérgica función .intimidatoria. Pero ello sólo será (94) Cfr., Capitulo III de este volumen.
posible, claro está, si el: Estado ha ofrecido previamente al contri,
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 125
124 - BERNARDO SAINZ 'DE EUJANDA
de- los contribuyentes, pero se abstiene de valorar cómo deben ser ; Segundo ejemplo : Imagínese que el Estado, inversamente a lo que
2.• Que el conocimiento de la realidad sobre la que la ciencia psico- acontecía en el ejemplo anterior, emprende con renovada energía la
lógica actúa es un punto de partida inexcusable de la tarea educativa, lucha contra el fraude, a la vista del Volumen alarmante que éste haya
pero no es plinto de destino, ya que los ideales que dirigen esa tarea podido alcanzar, y que en su ardor combativo olvida o posterga la
han de ser ofrecidos por indagaciones de tipo ético-político ; y 3.• Que misión educadora, que también le incumbe. Los resultados de esta
tanto la elaboración del ordenamiento tributario como la actuación de actitud serán, si cabe, más nocivos aún que los de la hipótesis primera-
los órganos de gestión pública han de cimentarse en el respeto a la mente examinada. Un razonamiento muy simple lo pondrá de mani-
fiesto. Es claro que si el Estado concentra toda su atención —o su
dignidad de la persona humana y orientarse primariamente al perfec-
primordial esfuerzo— en reprimir el fraude, conseguirá, a muy corto
cionamiento de su proceso educativo, sin perjuicio de que con medidas plazo, reducir el número de infracciones tributarias y aproximar sen-
sancionadoras o con técnicas de cualquier índole se procure conciliar
siblemente el volumen de los ingresos obtenidos al que corresponda
esas exigencias irrenunciables con la defensa de los ingresos del Erario por aplicación estricta de las normas tributarias. Pero si esa exclusiva
público. o preferente atención a la tarea represiva trae consigo, como es normal
Estas tres ideas son, en el fondo, aspectos de este solo pensamiento : que suceda, el abandono o un sustancial descuido de la misión educa-
la educación tributaria y la lucha contra el fraude son tareas que el dora, los efectos, a corto plazo, serán de los más graves y perturbado-
Estado ha de cumplir simultáneamente, con el apoyo de conocimien- res que pueden llegar a producirse en la vida financiera de un país. La
tos que la Psicología le brinda sobre el modo de ser del contribu- actitud extremadamente combativa del Fisco engendra una viva re-
yente medio y con el aliento que la Etica y la Política le procuren para acción de hostilidad del contribuyente, quien pronto se moverá ani-
definir las metas ideales a las que ambas misiones han de dirigirse. mado tan sólo por similares ardores bélicos. Si el Estado renuncia
Cualquier ruptura del esquema propuesto —en torno al cual des- a persuadir, con el ejemplo de su honestidad en la realización del gasto
arrollaremos desde ahora nuestras reflexiones— conduce a resultados y de su justicia en la obtención del ingreso, y se ocupa exclusiva o
insatisfactorios. Algunos ejemplos pueden ayudar a comprenderlo. preferentemente de vencer, no es extraño que el contribuyente renun-
cie a colaborar de buena fe en la actividad tributaria y que se incline
Primer ejemplo : Supóngase que el Estado, intensamente preocu-
pado por su función educadora, confía en que el pago del tributo se a contrarrestar las pretensiones del Fisco con eficaces y astutos medios
de defensa. El combate terminará, inexorablemente, con la derrota
realizará espontáneamente por el contribuyente una vez estimulados
estatal. Sólo un Estado que educa, al tiempo que exige, puede, en de-
sus sentimientos de solidaridad y de civismo. Esa actitud estatal, si
finitiva, hacer soportable la carga . tributaria a la colectividad. Para un
aparece penetrada de un exagerado optimismo, puede provocar un
contribuyente educado, el tributo' es un noble y honroso sacrificio ;
anquilosamiento de las medidas destinadas a reprimir las infracciones
para un contribuyente sin educar, es una expoliación abusiva.
tributarias que realmente se producen, aunque con intensidad muy va-
riable, en todos los tiempos y lugares. La tarea educativa adormecerá Ahora bien, recordemos siempre que un contribuyente educado no
en esta hipótesis la lucha contra el fraude, que es, como antes se dijo, es aquel que se muestra incondicionalmente sumiso a los requerimien-
una de las dos misiones fundamentales que al ente público incumbe tos arbitrarios de un Estado que desdeña su dignidad moral, sino el
realizar en el campo tributario. Los resultados de semejante actitud que, al ser exigente en el cumplimiento de sus propias obligaciones,
serán altamente nocivos. De un lado, se producirá una merma en el sabe serlo también frente al ente público, constriñéndole a ejercitar sus
volumen de los recursos tributarios disponibles, con toda la cadena potestades tributarias en el área estricta que la Ley le marca.
dé perturbaciones económicas que ese descenso puede llevar consigo, Dijimos antes que las dos tareas del Estado en el campo fiscal --la
al menos en la hipótesis —que es la que ha de adoptarse para esta educación del contribuyente y la lucha contra el fraude— necesita apo-
clase de indagaciones—, de que la presión fiscal y las previsiones pre- yarse en' conocimientos psicológicos y apimtar hacia ideales ético-polí
supuestarias de ingresos hayan sido objeto de un cálculo racional. ticos. Por ello, la ruptura del esquema que venimos examinando puede
FERNANDO :SAINZ 1)W BUJANDA,
4ZO
TEORÍA. DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
127
prgducirse también por razón de incertidumbre, sea en los puntos de
ción de la Autoridad pública, sitúan los orígenes de esa función en las
a
partida, , sea en; los de llegada. De poco servirá conocer bien la men-
talidad fiscal de una colectividad —punta de arranque— si están por más remotas fases de nuestra historia. Lo que ocurre es que, junto a
definir las metas ideales hacia las que haya de dirigirse la actividad -esa tarea, vemos discurrir a lo largo de los años, en forma paralela y
pública ; tampoco será operativa el simple enunciado de unos ideales sin desmayo, la preocupación educativa, y la adopción de medidas en-
tributarios si' se 'ignoran los resortes psicológicos.:de los.sujetos a derezadoras a su cumplimiento (95).
quienes trata de perfeccionarse. El desarrollo simultáneo de ambas misiones —la lucha contra el
El esqnema teórico examinado y sus posibilidades de ruptura faci-
fraude y la educación del contribuyente— se rompe, sin embargo, a
litan decisivamente el diagnóstico de cualquier situación histórica que
-
nuestro juicio, en la Ley de Reforma Tributaria de 26 de diciembre
de 1957 y en los textos posteriores que siguieron sus orientaciones.
se contemple. En este trabajo no podemos acometer un estudio retros-
La Ley primeramente citada convirtió a la lucha contra el fraude en
e
pectivo de la educación tributaria española. Hemos de reducirnos a
contemplar sus aspectos fundamentales en la hora presente. Para que -el empeño primordial de nuestra Hacienda, con olvido de la tarea-
"sirva•de orientación preliminar » adela.ntaremos nuestro juicio, sin re-
educadora, que no aparece siquiera mencionada entre sus propósi- e
tos (96). Pero no es eso lo peor. Lo más grave es que los métodos
nunéiar por ello a'-fundamentarlo seguidamente.
- Jtizgambs qué el esquema sobre el que venimos desarrollando este
o
estudio ha quebrado en nuestro país por dos causas fundamentales, a (95) Podrían citarse múltiples disposiciones en las que esa preocupación edu-
o
saber : Porque la tarea de lucha contra el fraude ha eliminado casi cadora se pone explícitamente de manifiesto. Citaremos tan solo algunas de ellas
como botón de muestra.
o
por entero la misión educadora, y 2.» Porque la eliminación del fraude
se ha acometido desde-una perspectiva eminentemente psicológica, con
La Real Orden de 23 de -septiembre de 1927 que
dio vida a la llamada Acta de o
notorio menoscabo de loS estímulos éticos.
invitación, declara en su Preámbulo lo que sigue: «Orientaciones de gobierno que
en diversas ocasiones se han hecho públicas, han llevado la acción inspectora de o
Es ineludible mostrar el fundamento de ambas afirmaciones. Para
hacerlo con cierto orden habrá de señalarse, ante todo, la adhesión de
los tributos por cauces de -suavidad y atracción que señalan una renovación total
-de los métodos anteriormente empleados. Al rigor de la penalidad impuesta ha
o
nuestros textos positivos más recientes a la corriente psicológica, den-
venido a sustituir una labor educadora, persuasiva, encaminada al convencimiento o
tro del marcó de la lucha contra el fraude. Se apuntarán después los
del contribuyente que haya incurrido en defecto en -sus relaciones con el Fisco».
El Reglamento de Timbre del Estado aprobado por Decreto de 22 de junio de o
nocivos efectos producidbs por el abuso del «psicologismo» tributario.
Se señalará, en fin, la escasa atención prestada al enfoque moral de
1956, declaró en su artículo 201, apartado 3, que «la función investigadora tendrá
como -fin evitar y reprimir la infracción de los preceptos reguladores del Timbre o
la lucha contra el fraude y, paralelamente, a los estímulos éticos como
del Estado y se completará con el deber de asesorar al contribuyente
cumplimiento de sus obligaciones.fisca/es».
para el mejor o
instrumento de educación tributaria.
Es cierto que las dos disposiciones mencionadas no alcanzaron la nietas educa- IL)
tivas que -se proponían. El Acta de invitación dio -origen a «prácticas abusivas» que
la Ley de 28 de marzo de 1941 trató por vez primera de corregir con una benigna
Adhesión de los textos positivos a la corriente psicológica. penalidad y la función asesora y la Inspección del Timbre no llegó a desplegarse
con sustantividad, por no haberse dictado los preceptos reguladores previstos en
Ejemplos significativos
la Disposición transitoria 5.. del Decreto de 22 de junio, antes citado. El abuso, (s)
o la negligencia normativa, pueden surgir en cualquier tipo de actividad, incluso en
- La lucha contra el fraude no es, ciertamente, un objetivo qué el las más noblemente orientadas. Con todo, los preceptos mencionados revelan una 111)
Estado español itaya inscrito recientemente en su agenda. Por el con- reiterada presencia en nuestro ordenamiento positivo de métodos dirigidos, con
mejor o peor fortuna, a elevar el nivel educativo del contribuyente español.
tfarid, si se tiene la curiosidad de indagar los antecedentes de esta
(96) Téngase buen cuidado en no confundir la «educación» del contribuyente
misión -represiva, se. -advierte que' lós discursos de los pOlíticos, las -con la «colaboración» que
de él espera la Ley para la fijación de bases y de cuotas.
nietnoriáá o informes élaborados por 'expertos al servido de la 'Admi Como más adelante veremos, los métodos de colaboración que se establecen 411)
se
nistración fistal, los preámbulos ,de leVel y, etrfin, propia acto.- inspiran en criterios de «agilidad», de «comodidad» y de «eficacia», que son por
-entero ajenos a una auténtica preocupación pedagógica.
4)
FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 129
128
ideados para combatir el fraude son, a la vez, tal como aparecen ins- que la consideración del factor psicológico se ofrece con jubiloso
trumentados, armas mortíferas dirigidas contra la educación tributa- aire de «descubrimiento» o, al menos, de profunda novedad en nuestro
ria. Esto significa que la lucha contra el fraude, tal como aparece ordenamiento fiscal (98).
organizada en el texto de 1957, no se ha limitado a dejar desatendido Entremos en el capítulo de los ejemplos.
el proceso educativo —fenómeno de descuido que, con carácter tran- El Preámbulo de la Ley de 26 de diciembre de 1957 ofrece algunos
sitorio, ha acaecido con cierta frecuencia al producirse otras reformas- de singular relevancia. En él se alude al aumento de la presión indi-
fiscales—, sino que está contribuyendo de modo decisivo —y esto es recta que provoca el régimen de fiscalización de las contabilidades y
lo que no tiene precedentes— a socavar los fundamentos de la educa- datos que el contribuyente ha de soportar en los impuestos de cuota
ción tributaria. Es previsible, por tanto, que la misión educadora, que variable. Literalmente se declara lo que sigue : «Representa esto un
jamás puede abandonarse de modo definitivo, tropiece en un futuro-
próximo, cuando intente reanudarse, con estímulos más fuertes que
(98) Nada más leas, sin embargo, de la realidad. Salvo contadisimas excepcio-
los habituales en toda labor pedagógica. nes, los grandes hacendistas españoles han tenido en cuenta siempre las circuns-
Urge, pues, explicar el fenómeno a que acabamos de aludir, e, ilu- tancias ambientales y el carácter del contribuyente español —eso que hoy, con más
minar, de ese modo, las posibles vías de solución. visión de futuro que de realidad presente, se denomina «psicología tributaria»— en
cuantas reformas han realizado y esos mismos factores les han decidido, ineluso, en
La lucha contra el fraude ha adquirido el perfil de lucha contra ocasiones, a desistir de algunos empeños legislativos de singular trascendencia.
la educación tributaria por la razón fundamental de que el legislador No en balde los titulares de la Cartera de Hacienda han sido con frecuencia hom-
se ha apoyado en los conocimientos de tipo empírico que le ofrecía bres de gran valía científica, y en los casos en que su personalidad política sobre-
salía sobre la científica, supieron rodearse de eminentes asesores para los que
la ciencia psicológica para hacer imposible --o para reducir al máxi-
la realidad psicológica —individual y colectiva— y las posibilidades operativas de
mo— la conducta defraudatoria, pero se ha abstenido, en cambio, de nuestra Adminsitración fiscal fueron siempre elementos condicionantes de cual-
utilizarlos para construir sobre ellos unos métodos de perfecciona- quier reforma tributaria. La figura prócer de FLORES DE LEMUS desempeñó en
miento ético-político del contribuyente. Dicho en otros términos : el este sentido una labor de inigualada clarividencia.
ordenamiento tributario le ha «buscado las vueltas» al contribuyente, En el interesante estudio de ESTAFÉ a que varias veces nos hemos referido
—precisamente por nuestra honda discrepancia con algunas de sus tesis— puede
utilizando y potenciando sus propias flaquezas y deformaciones, para el lector encontrar rastros interesantes de la preocupación psicológica que late en
alcanzar, merced a ellas, un brillante, aunque efímero, éxito recauda- la obra financiera de MON-SANTILLÁN y en alguno de los proyectos de reforma
torio, al precio de un profundo descalabro técnico y educativo. impositiva de CALVO SOTELO. Con referencia a la primera se declaró en dicha es-
tudio que «la representación correcta die la mentalidad del contribuyente y de las
Bien merece la pena perfilar algo más, con el señalamiento de
facultades de la Administración despojadas de retórica y de sentimentalismo, faci-
algunos ejemplos significativos, los juicios que acaban de formularse. litaron en 1845 la construcción de un sistema que, con sucesivos retoques, ha
Una de las características más destacadas del bloque legislativo constituido, por espacio de más de un siglo, la osamenta básica de nuestra Hacienda».
que venimos analizando (97), consiste en la invocación de elementos Con relación al dictamen emitido en 1 de abril de 1927, relativo al Proyecto de
Impuesto sobre rentas y ganancias, se recogen en el estudio mencionado muchas
psicológicos para explicar el contenido de las reformas propuestas y,
de las observaciones dirigidas a poner de manifiesto la importancia del tipo de
sobre todo, para justificar los métodos que se destinan a asegurar su relación existente entre la Administración y los contribuyentes (Cfr. Política Eco-
mantenimiento. La invocación se produce en forma tan reiterada, y se nómica y Política Tributaria: Algunas consideraciones en torno a la Ley de 2b
marca en ella tanto el acento, que no puede eludirse la sospecha de de diciembre de 1957, en. «Rev. Dro. Fin. Hac, Púb.», 1958, núm. 29, págs. 41
y 51).
No se ha «descubierto», pues, en nuestros días el papel fundamental del factor
(97) Se inicia con la Ley de 26 de diciembre de 1957 y se cierra, al parecer, con- psicológico en toda obra de reforma fiscal. Lo que si ofrece novedad es el empleo
la de 11 de junio de 1964, comprendiendo, por tanto, junto a otros textos de re- que de ese factor se ha hecho en los últimos años —concretamente en la etapa
formas fiscales parciales, la Ley de Fondos Nacionales de 21 de julio de 1960 y 1957-1964 a que venimos refiriéndonos—. Sobre este aspecto del tema nos remi-
la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963. t•mos de nuevo al texto de nuestro trabajo.
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 131
130 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
lado. el deber de contribuir a las cargas de la comunidad nacional, _fondos, en vez de limitarse a eliminar con ellas al Erario para que
y de otra, el correlativo derecho a conocer las atenciones que van a -éste atienda, en forma indiscriminada, a la cobertura de los gastos
ser cubiertas con el dinero del contribuyente». El segundo párafo, públicos.
más explícito, es del siguiente tenor : «Las reformas que ahora se Pues bien, como antes decíamos, no vamos a esforzarnos en des-
introducen suponen la humanización de determinadas cargas tributa- cubrir si tales criterios responden o no a la auténtica manera de ser
rias, al liberarlas de su frío imperialismo y orientarlas hacia resultados del pueblo español. Sospechamos que en tales criterios existen atisbos
positivos fácilmente comprobables, de los que los propios contribuyen- de verdad y, a la vez, apreciaciones extremadamente simplistas y su-
tes se sentirán solidarios». perficiales. Pero como el objeto de nuestro trabajo no es especialmen-
En otros textos de la etapa legislativa a que venimos refiriéndonos te psicológico, sino educativo, podemos aceptar que los criterios enun-
aparecen muestras de adhesión a la corriente psicológica. Creemos, ciados son íntegramente conformes con la mentalidad de la colectivi-
sin embargo, que las ofrecidas hasta aquí son harto expresivas. En dad española, es decir, que son válidos en el recinto de la ciencia
ellas se contienen elementos de juicio suficientes para el examen crí- psicológica. Aceptada esa validez, como mera hipótesis de trabajo, lo
tico que ahora nos incumbe realizar. que hemos de indagar es si la legislación que nos ocupa utiliza o no
-adecuadamente los conocimientos psicológicos en que declara apo-
yarse. A esa pregunta corresponden diversas respuestas según el án-
gulo de visión que se adopte. Vamos a comprobarlo muy somera-
b) Abuso del «psicologismo» tributario
mente.
Si lo que se considera es la pretensión de obtener un alza recauda-
Hemos de aclarar, ante todo, que lo que pretendemos no es deter-
toria sustancial e inmediata, en un período de tiempo brevísimo
minar la validez intrínseca de los razonamientos psicológicos que
—años críticos de la estabilización económica— la respuesta habrá de
sirven de sustentación a los textos positivos examinados, sino enjui-
ser afirmativa. Efectivamente, los métodos de evaluación global,
ciar la utilización que se hace de esos razonamientos, abstracción hecha
-apoyados, en parte, en algunos de los criterios psicológicos mencio-
de su propia consistencia científica. Es imprescindible que este punto
nados, y en parte, también, en medidas de tipo coercitivo destinadas
de arranque quede muy claro, porque cualquier confusión sobre el
a eliminar la posibilidad práctica de opción por el sistema de evalua-
mismo oscurecería por entero nuestro ulterior análisis. Por ello hemos
ción individual, se mostrarán adecuados para el logro del incremento
de referirnos de nuevo a los ejemplos examinados.
de ingresos tributarios que se pretendía.
Los textos de los años 1957 a 1964 parten de unas convicciones
Si lo que se valora es el efecto político de algunas de las disposi-
sobre la mentalidad fiscal de la sociedad española que, en los ejemplos i
ciones adoptadas, especialmente de las que dieron origen a los lla-
antes citados, son las siguientes : 1.a El contribuyente español es
mados Fondos Nacionales para la aplicación social del impuesto y del
reacio a la comprobación e investigación directa de sus bases impo-
ahorro, la respuesta tendrá que ser igualmente afirmativa. Es lógico
nibles por los órganos de la inspección tributaria ; 2.. El contribuyente
que así fuera, pero no tanto por el éxito del resorte psicológico in-
español es favorable a una colaboración activa con los órganosdel
vocado para fomentar el pago de los tributos, sino por la circunstan-
Fisco, siempre que esa colaboración se produzca en el seno de un
cia, insólita en nuestras prácticas financieras, de que el Departamento
grupo o asociación ; 3.. El contribuyente español, remiso a la acción
de Hacienda se mostrara propicio a ofrecer sumas ingentes de dinero
inquisitiva del Fisco, se muestra, en cambio, propicio a poner de ma-
con destino a unas finalidades concretas que hasta la creación de los
nifiesto sus conocimientos sobre la vida interna del negocio, si esa
labor la desarrolla dentro de una corporación profesional de la que expresados Fondos habían dispuesto de muy exiguos recursos canali-
forme parte, y 4.. El contribuyente español se siente más inclinado a zados por las vías presupuestarias clásicas. No es este el momento
cumplir sus obligaciones tributarias básicas —esto es, a pagar las de analizar las causas profundas que determinaron la creación de los
sumas debidas— si conoce el destino concreto que ha de darse a tales Fondos Nacionales, ni de estudiar tampoco su actual significación
ce ete ec e eceee ee e eeeno o 5 '5, o ,**** *1 9
134 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA
135
y efectos en la- política financiera española. Las consideraciones ante-
acabaría así por desaparecer, si no fuera porque, como luego veremos,
riores son suficiente para explicar el aspecto a que veníamos refi-
el retorno a esa técnica, que transitoriamente se ha desdeñado, será
riéndonos, es decir, el efecto político favorable que la creación de
la única medida que pueda salvar al Erario de la merma de recursos
tales Fondos produjo, al menos en determinados sectores de la Ad-
provocada. por los métodos evaluatorios que examinamos (100).
ministración y de la Sociedad española.
Desde el punto de vista presupuestario, el crecimiento de los lla-
Si lo que se indagan son, en cambio, los efectos técnicos y educa-
mados «impuestos de afectación» ha causado también perturbaciones
tivos derivados de la utilización de los resortes psicológicos antes
técnicas de incalculable magnitud. Es cierto que en todos los países
mencionados, la respuesta ha de ser rotundamente negativa. Pensa-
existen algunas figuras fiscales cuyo producto tiene un destino deter-
mos, en efecto, que desde las perspectivas que acaban de enunciarse
minado. Pero ese fenómeno se ha producido en sectores muy acotados
hemos asistido a un mal uso del «psicologismo fiscal» y hemos de-
del sistema tributario, y ha surgido tan sólo cuando entre el hecho,
esforzarnos en que queden claros los fundamentos de este modo de-
generador del tributo —sea tasa, sea impuesto— y el destino concreto
pensar.
que se asigna a la cantidad recaudada, existen conexiones técnicas
a') El empleo que se ha hecho de los resortes psicológicos aludi-
o económicas que aconsejan la afectación —v. gr., en las tasas de
dos ha causado un sensible quebranto en la técnica financiera, tanto , peaje—. Lo que no había tenido jamás lugar —al menos hasta donde
ensuapctoimv,ensuaiftcópresa. nuestras noticias alcanzan-- es la afectación del impuesto personal
Desde el punto de vista de la ordenación del tributo, es fácilmente sobre la renta o de tributos importantes sobre el tráfico patrimonial.
perceptible que los métodos de estimación objetiva han traído consigo , Esa afectación, llevada a cabo por la Ley de creación de los Fondos
unrápidoytablescnpriódelostxfca. Nacionales, de 21 de julio de 1960, ha producido las graves perturba-
¿Para qué esa precisión ? El legislador, persuadido —mal persuadido, ciones que era lógico esperar. Dos han sido las cáusas primordiales,
entendemos nosotros—, de que el contribuyente español «no tiene que las han producido. La primera ha consistido en la imposibilidad
arreglo», renunció a incorporar a las normas jurídicas una técnica im- de que se produzca en forma espontánea y duradera un ajuste entre
positiva depurada, y se limitó, desde que aquellas convicciones impul- el volumen recaudatorio de cada uno de los tributos afectados y el
saron la creación legislativa, a redactar los preceptos en forma vaga importe de los gastos efectivos generado por las atenciones a las que
e inconcreta, sin excesivas precauciones terminológicas y aún con- especificamente esos tributos quedaron adscritos ; la segunda ha de-
menos inquietudes conceptuales. En verdad, más que normas jurídicas rivado de los obstáculos que la afectación •del tributo ha opuesto a
propiamente dichas, muchas de las leyes a las que venimos aludiendo toda modificación ulterior de su régimen legal. Esto explica que al
contienen «pautas», «criterios» u «orientaciones» para que la Adminis- producirse la Reforma Tributaria de 11 de junio de 1964, en la que
tración financiera gestione los impuestos en un determinado sentido, la imposición personal de la renta j sobre las personas físicas ha expe-
bien poniéndose de acuerdo con el contribuyente —si ello es posible—,- rimentado un cambio estructural importante, no fuera posibk mantener
bien situando la exacción del tributo en planos en los que imperan la afectación de la Contribución general sobre la renta establecida en
criterios de la más acusada discrecionalidad. Se ha pensado, en suma, la Ley de 21 de julio de 1960. De ahí que el artículo 115 de la Ley
por la Autoridad financiera, que no valía la pena realizar un intenso•
esfuerzo para introducir rigor en los preceptos destinados a definir -
(100) Es altamente significativo que la autorización conferida al Ministerio-
los elementos estructuradores del tributo, dado que frente a un con-
de Hacienda por el Decreto-Ley 8/1966, de 3 de octubre, para que excluya del
tribuyente con escasos escrúpulos, la gestión tributaria sería tanto más• Régimen de Evaluación global o del Régimen de Convenios- a determinadas enti-
difícil cuanto más afinadas y estrictas fueran las normas aplicables. dades o actividades, aparezcan precisamente comprendida en la citada disposición,
Hemos asistido de ese modo a un crecimiento hipertrófico del derecho dentro del grupo de (medidas de técnica tributaria» (Cfr. di título del Capítulo II
del referido texto),
procedimental y a una progresiva depauperación del derecho tributa-
Se califica, pues, legalmente como medida de técnica tributaria el retorno obli-
rio material. El mal apuntado sería incurable, y la técnica impositiva_
gatorio al régimen de evaluación individual.
136 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA TEORÍA DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 137
primeramente citada haya establecido que «a partir de 1 de enero de cuenta determinadas actitudes en que aquélla se manifiesta, lo hacen
1966, el Fondo para la aplicación del principio de igualdad de opor- con el único objetivo de que las medidas fiscales adoptadas sean favo-
tunidades será dotado en una cantidad igual a la obtenida de la Con- rablemente acogidas, aunque no den satisfacción a la justicia ni puedan
tribución general sobre la renta de 1965, incrementada para cada ejer- reputarse técnicamente correctas. •Obsérvese bien que los textos lega-
cicio en el mismo porcentaje en que aumente la recaudación de la les de referencia son por completo extraños a cualquier propósito de
totalidad de los impuestos directos sobre la renta». Este precepto sus- «rectificar» en un sentido de perfeccionamiento, la mentalidad fiscal
tituye la «afectación» del producto de un tributo —la suprimida Contri- del contribuyente ; les basta conocer esa mentalidad para instaurar,
bución general sobre la renta— por una «dotación» del Fondo Nacional con su apoyo, unos métodos impositivos que no susciten resistencia
para el fomento del principio de igualdad de oportunidades, cuyo im- y merced a los cuales sea posible alcanzar determinados niveles re-
porte se establece en función de unos módulos que el propio precepto caudatorios, que es la finalidad primordial a la que van dirigidos.
determina. Al proceder así, la educación tributaria no sólo se paraliza, sino
b') Los resortes psicológicos han sido utilizados por los textos que, como antes apuntamos, retrocede sensiblemente. Es el propio Es-
legales que venimos examinando, de tal modo que no sólo no han tado, con ese tipo de legislación, el que da el tirón hacia atrás. Efec-
favorecido con ellos la educación tributaria, sino que, por el contra- tivamente, el ordenamiento jurídico tributario —como cualquier otra
rio, han causado un visible retraso en el proceso educativo. parcela del Derecho--- no puede limitarse a ser un espejo en el que
El fenómeno se explica con facilidad. Como sabemos, la Psico- se refleje, cuidadosamente articulada, la imagen de un grupo social.
logía es ineludible como soporte de toda labor educadora: se necesita Existen, por supuesto, unos condicionamientos sociales del mundo
saber cóMo es realmente el sujeto que trata de educarse para condu- jurídico, pero éste se proyecta hacia arriba, apunta hacia unos ideales
cirlo, con métodos adecuados, hacia ideales concretos, que derivan -que inspiran su misión configuradora de la vida social. Sin ese empuje
fundamentalmente de consideraciones éticas y jurídicas. Cuando los ascensional, el Derecho quedaría aprisionado en el mundo del ser ;
conocimientos psicológicos se utilizan con la expresada proyección perdería, en definitiva, su perfil normativo y su fundamentación axio-
—esto es, como arranque de la labor educadora—, podemos afirmar lógica. En definitiva, dejaría de ser Derecho.
que su empleo es el adecuado desde la perspectiva pedagógica. No Traslademos estas consideraciones al campo de nuestra indaga-
ocurre lo mismo si los conocimientos psicológicos se utilizan tan sólo ción. El legislador necesita, sin duda, organizar la tributación desde
para adoptar medidas que, extrañas a cualquier designio de perfec- unos supuertos reales —entre los que se encuentra, sin duda, la men-
cionamiento, se dirigen de modo exclusivo a eliminar los efectos talidad del contribuyente—, pero ha de hacerlo a su vez hacia unos
perjudiciales que pueden derivar de ciertos tipos de conducta. En esta ideales éticos y de justicia. Sólá en la medida en que esos ideales
última hipótesis, la indagación psicológica no funciona como presu- estén presentes en la tarea legislativa, actuará ésta como instrumento
puesto de la labor educadora, ya que lo que con aquélla se persigue de educación tributaria, y esa misión habrá de cumplirla aún a costa
es tan sólo conocer cómo son los sujetos, pero no para mejorarlos, de inevitables choques y enfrentamientos con aquellos sectores so-
sino para precaverse eficazmente contra su posible hostilidad frente ciales que más llamados estén al sacrificio, para que el mejoramiento
a un determinado tipo de medidas o, más radicalmente aún, para adop- de la vida colectiva llegue a producirse. A la inversa, en la medida
tar medidas de tal índole que eviten incluso que se produzcan las reac- en que la legislación renuncie a ejercer su función configuradora del
ciones hostiles. -contorno social, y busque tan sólo en éste la línea de menor resisten-
Las leyes tributarias españolas que estamos estudiando han uti- cia, su papel será negativo en el proceso de la educación tributaria,
lizado el elemento psicológico precisamente con la finalidad a que -dado que entonces la propia normativa vendrá a consolidar toda clase •
acaba de hacerse referencia, es decir, con un propósito al que es ex- degoísmycruptla.
traño el afán educativo. Efectivamente, cuando las leyes menciona- Bien está que las reformas tributarias tiendan a ser «realistas»,
das invocan la «idiosincrasia» del pueblo español y cuando tienen en y que para imprimirles ese carácter se tome muy en consideración el
138 FERNANDO SAINZ DE BUJANDA
bernantes, pero al margen de la función normativa o de la actividad en sanciones—, sino que se manifiesta en la implantación de métodos,
de gestión tributaria ; existen, de otro, los resortes que aparecen impositivos que elimien objetivamente la posibilidad de defraudar (102).
anclados en los textos legales y los que inspiran en la práctica la apli- La estimación objetiva de bases imponibles y el convenio de cuotas
cación de los impuestos por los órganos de la Administración pública. tributarias han sido los instrumentos ideados con tal finalidad. Mer-
ced a esos procedimientos —tal como han sido configurados en las
Pues bien, si nos situamos dentro del primero de esos dos campos,
Leyes de 26 de diciembre de 1957 y de 11 de junio de 1964. la Admi-
es manifiesto que el sentido moral de la educación tributaria aparece
nistración renuncia, en definitiva, a cobrar los tributos en la cuantía
subrayado con intensidad creciente a medida que el tiempo transcurre.
que sería pertinente si se aplicaran las normas sustantivas reguladoras
Efectivamente, la prensa diaria, en sus colaboraciones firmadas y en
de cada uno de ellos, y opta por percibir cuotas cuyo importe negocia
sus editoriales ; los conferenciantes, en sus disertaciones, y los polí-
directamente con el contribuyente —régimen de convenio— o deriva
ticos, en todas sus actuaciones públicas, formulan continuas y solem-
nes invocaciones a la moral contributiva. Toda clase de razones se de la aplicación del tipo de gravamen a una base evaluada global-
mente y «acordada» por los dos grupos de miembros —funcionarios y
esgrimen para mostrar que las leyes tributarias obligan en conciencia
y que, consiguientemente, el fraude fiscal constituye, no sólo una contribuyentes— que componen las llamadas Juntas y Comisiones
mixtas de estimación objetiva.
infracción jurídica, sino una inmoralidad que degrada a quien lo co-
rneta (101). Llegamos, pues, a la conclusión de que en la vida tributaria es-
pañola se manifiesta un fuerte antagonismo entre un modo de pensar
Si del terreno estricta o predominantemente doctrinal nos trasla-
muy difundido en escritos y discursos, aue proclama el fundamento,
damos al del Derecho positivo, observaremos un fenómeno de extra-
moral de la obligación de contribuir, y unos procedimientos de gestión
ordinario interés. Ocurre, en efecto, que las leyes más importantes :
los"? y de intereses que necesitan ser definidos y valorados a la hora cia los textos fiscales del período que nos ocupa, no puede sustituir a
de sentar los fundamentos del régimen tributario. Pero la contem-
plación del individuo dentro de grupos sociales, lejos de traer consigo
la «colaboración del hombre». La primera puede facilitar al Fisco
datos utilísimos para definir los hechos imponibles o para fijar las
e
la/ disolución del concepto de hombre o de persona, lo que hace es magnitudes económicas que han de gravarse ; la segunda, será, en
aclarar y robustecer estas últimas nociones. El fenómeno fue visto cambio, el vínculo a través del cual podrá la Autoridad pública robus-
con ejemplar clarividencia por ORTEGA. El ilustre pensador señaló, tecer el fundamento ético de la educación tributaria.
al trazar los fundamentos de la pedagogía social como programa polí-
tico, que el individuo aislado no puede ser hombre, porque «la realidad
concreta humana es el individuo socializado, es decir, en comunidad D)-
—A INFORMACIÓN TRIBUTARIA
con otros individuos . el individuo suelto, señero, absolutamente soli-
tario, es el átomo social. Sólo existe real y concretamente la comu-
nidad, la muchedumbre de individuos influyéndose mutuamente» (103). a) Aspectos positivos. Sus manifestaciones
o
En las paalbras transcritas se condensa el pensamiento orteguiano so- e
La información tributaria es una manifestación o, más exacta-
bre la educación. Esta se dirige, efectivamente, a perfeccionar al hom-
bre, pero el hombre no es el individuo biológico, sino el individuo de mente, una parcela de la información financiera. Ya tuvimos oportu-
e
la humanidad, que vive dentro del tejido social. ((Concretamente —con- nidad de señalar que ésta última ---que abarca todo el ciclo de la acti- o
cluye ORTEGA— el individuo humano lo es sólo en cuanto contribuye vidad financiera— constituye uno de los métodos más idóneos para
impulsar la educación tributaria, dado que con ella pueden eliminarse
o
a la realidad social y en cuanto es condicionado por ésta» (104).
Las consideraciones que preceden van dirigidas a mostrar que la
o debilitarse ciertas presunciones atinentes al gasto público que son o
reacción frente al individualismo, dentro del proceso educativo, se
susceptibles de ejercer un nocivo efecto sobre el comportamiento del
contribuyente. A pesar de ello es obvio que el tipo de información
o
justifica para llegar a la noción del hombre, esto es, de la criatura
humana, pero no puede servir, en cambio, para sentar las bases de un
que más profundamente influye en la educación del contribuyente es o
o rganicismo en el que la corporación venga a suplantar al hombre en
la que se refiere a la regulación sustantiva de los tributos y a los pro- o
cedimientos administrativos en materia fiscal. Por ello existe en casi
el marco de las relaciones jurídicas con el Estado.
todos los Estados una tendencia muy acusada a ensanchar la informa- o
Entendemos, en suma, que la normativa tributaria tiene que con-
siderar al individuo humano dentro del tejido social a que pertenece y,
ción tributaria, mediante la creación de órganos administrativos es- o
pecialmente capacitados para el desarrollo de esta labor a través d° 4'1
concretamente, dentro del marco de la vida profesional, pero es inelu- cauces rápidos y seguros. 111
dible que, al propio tiempo, se comprenda que el individuo, así con-
cebido, es decir, como individuo humano o ser social, es precisamente
España no ha sido ajena a este movimiento. La Ley de Reforma o
Tributaria de 26 de julio de 1922 estableció ya, en su artículo 14, un
el hombre al que hay que educar. Si se prescinde de él, o si se le
procedimiento de consulta, cuyos criterios básicos han inspirado otros
relega a un segundo plano, no será fácil que se alcance la «reconcilia-
ción ética entre los ciudadanos y la actividad fiscal del Estado» que.
muchos textos posteriores dirigidos al logro de idéntica finali- o
dad (105). Entre ellos destacan por su importancia la Ley de Proce-
como señalaba MANZINI, constituye la esencia de la educación fiscal.
dimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la Ley General Tri-
De este extenso razonamiento podemos extraer una conclusión
butaria de 28 de diciembre de 1963. El artículo 33 del primero de los
1)
básica, a saber : la «colaboración corporativa» a que hacen referen-
4.)
(103) Cfr. La pedagogía social corno programa político, en Obras Completas,
(105) Un análisis prolijo de los preceptos que en nuestro ordenamiento po- o
sitivo han regulado los procedimientos de información puede encontrarse en el ."
volumen I, pág. 504. trabajo de CEREZO FERNÁNDEZ QM.): Perspectivas de la información tributaria.
(104) Cfr. ob. cit., pág. 506. Madrid, Centro de Estudios Tributarios, 1967.
e
o
148 FERNANDO SAINZ DE I3UJANDA TEORÍA DÉ LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA i49
textos citados establece que en todo Departamento ministerial, Orga- que en el procesó de la educación tributaria ha de concederse una
nismo autónomo o gran unidad administrativa 'de carácter civil, se participación relevante a la propia sociedad. Con referencia concreta
informará al público acerca de los fines, competencia y funcionamien- al problema de la información, es claro que si ésta se suministra ex-
to de los distintos órganos y servicios, mediante oficinas de informa- clusivamente por los órganos administrativos; será una información
ción, publicaciones ilustrativas sobre tramitación de expedientes, dia- unilateral. Es necesario, por tanto, que se abran otros cauces para que
gramas de procedimiento, organigramas, indicación sobre localización dentro de un espíritu de respeto a la verdad, y de serena ponderación
de dependencias, horas de trabajo y otros medios. Por su parte, el de los datos analizados, puedan igualmente informar al país sobre la
artículo 107 de la Ley General Tributaria establece que los sujetos naturaleza y efectos de los tributos españoles las instituciones del sec-
pasivos podrán formular a la Administración consultas debidamente tor privado más conocedoras de los mecanismos de la vida financiera,
documentadas respecto al régimen y a la clasificación tributarios, que En tal sentido ha de subrayarse el interés creciente de los informes
en cada caso les corresponda. Desde el punto de vista orgánico ha de emitidos por los servicios de. Estudios de las Entidades bancarias y dé
destacarse la creación (106), dentro del Ministerio de Hacienda, del los organismos sindicales. Es altamente deseable que esta última clase
Servicio Central de. Información, uno de cuyos cometidos consiste en de informes no sea objeto de recortamientós de ningún tipo para que
organizar la información y divulgación cerca del contribuyente de las el contribuyente español se habitúe a concretar y a valorar informa-
normas que regulan el cumplimiento de sus obligaciones y deberes ciones de muy diversas procedencias.
fiscales.
No nos corresponde examinar en este trabajo el procedimiento
que ha de seguirse para obtener en cada caso la información tributara E) MÉTODOS EDUCATIVOS EN LOS CENTROS DE ENSEÑANZA.
ni los efectos jurídicos que derivan de los informes suministrados. Lo PROGRESOS ALCANZADOS EN ESTÉ CAMPO
único que ha de subrayarse es la amplitud alcanzada por los servicios
informativos, cuyo ulterior desarrollo y perfeccionamiento podrá ser Hace aproximadamente sesenta años escribió ORTEGA que «el pro=
de gran eficacia para elevar el nivel de la educación tributaria es- blema español es un problema educativo : pero éste, a su vez, es un
pañola. problema de ciencias superiores, de alta cultura» (107).
Estas palabras alcanzan, proyectadas sobre la educación tributaria,
b) Aspectos negativos. Sus manifestaciones una significación realmente profética. Durante decenios viene ha-
blándose de la educación del contribuyente español. Pero es evidente
A la hora de valorar la información como método educativo no es que nuestra sociedad no podía Elevar su nivel educativo, en materia
posible desconocer los aspectos negativos que oquélla ofrece aún en fiscal, si carecía de una cultura tributaria. El fenómeno impositivo
nuestro país. Entre los más importantes se encuentran, a nuestro no ha sido estudiado en nuestros Centros de alta cultura desde la pers-
juicio, los siguientes : 1.° La falta de coordinación entre las normas pectiva jurídica hasta años muy recientes. Las juventudes universita-
que regulan los diversos procedimientos de consulta y de información rias apenas si han tomado contacto con los fundamentos ético-jurí-
actualmente existentes ; 2.° La ausencia de una reglamentación ade- dicos de la Hacienda pública. Por ello, es altamente alentadora la ini-
cuada del artículo 107 de la Ley General Tributaria en torno al que ciativa de incorporar a los planes de estudios de las Facultades de De-
habrá de organizarse el procedimiento administrativo de consulta tri- recho de España la disciplina del Derecho financiero (108). Cabe es=
butaria.
Al margen de los dos reparos técnicos mencionados, ha de hacerse
otra consideración de más fondo. Hemos de recordar una vez más ' (107) `Cfr. Pidiendo una biblioteca, en Obras Completas, Vol. 1, pág. 84.
• (108) La Orden del Ministerio de Educación Nacional de 13 de agosto de 1906 "
eStablete dos Cursas de Derecho Financiero (uno destinado a la Parte General y
(106) Cfr. Orden ministerial de 22 de febrero de 1958. otro a la Parte Especial) dentro de los planes provisionales de enseñanza de lád
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TEORÍA • DE LA EDUCACIÓN TRIBUTARIA 151
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FERNANDO SAINZ DE AUJANDA
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