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DESAFÍOSDE LA DEMOCRACIA

CONTEMPORÁNEA
Dieter Nohlen *

SUMARIO: I. Introducción; II. Los desafíos de la democracia en Europa;


III. Los desafíos de la democracia en América Latina; IV. Palabras finales.

I. INTRODUCCIÓN cialmente en la segunda mitad del siglo pasado, la


democracia se fortaleció por su simultaneidad y re-

D
esde los inicios mismos del surgimiento de lación con el desarrollo del Estado de bienestar. El
la democracia representativa ha estado pre- Estado jugó un papel activo y decisivo en todos los
sente el tema de los desafíos que este tipo ámbitos del desarrollo económico y social, de modo
de régimen político enfrenta. Mirando hacia atrás y que se le vinculó efectivamente, con el bien común.
tomando como referencia el primer intento de des- Era ésta la identificación que daba fuerza a la democra-
cripción de la democracia, la gran obra de Alexis de cia no sólo como idea, sino también como régimen
Tocqueville sobre la Democracia en América, ha- político y forma de vida en las sociedades occidentales.
blar de problemas estructurales de la democracia Hoy en día, con la crisis del Estado de bienestar, es
pareciera una constante. Estos problemas no han decir, debido a un factor contextual emerge nueva-
cambiado tanto. Lo que ha cambiado y sigue cam- mente un desafío que hace renacer el discurso sobre
biando es más bien su importancia, dependiente de problemas estructurales y crisis de la democracia.
contextos cambiantes, es decir, debido a nuevos de- Las referencias recién escogidas señalan que factores
safíos que surgen del contexto. En tiempos difíciles de contexto diametralmente opuestos conducen al
se suele adjudicar mayor importancia a los proble- mismo efecto: una postura crítica a la democracia
mas estructurales. En el lenguaje común se trans- respecto a su capacidad de corresponder a los desa-
forman en faltas, déficit y crisis de la democracia y fíos que surgen del contexto, perdiendo algo de vista
debido a esta percepción y como consecuencia las virtudes, sobre las cuales no sólo se fundamenta la
interrelacionada se suelen enfatizar más los propios democracia, sino que se fundamentaron también los
desafíos. éxitos, la victoria sobre el tipo de régimen autorita-
Sin embargo, esta relación no es unilineal. A rio y el desarrollo del Estado de bienestar.
menudo los desafíos no resultan de los déficit sino
de los éxitos de la democracia. Por ejemplo, la vic-
toria de la democracia que hemos celebrado recién
hace menos de quince años al derrumbarse los siste- II. LOS DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA
mas comunistas, condujo al debilitamiento de su le- EN EUROPA
gitimación como alternativa más atractiva frente a
los totalitarismos o autoritarismos. Como conse- La democracia contemporánea es un fenómeno
cuencia, la democracia debe ahora legitimarse por mundial. Y este mundo es muy dispar. Dada la im-
sus propios méritos. Se empieza a indagar más en sus portancia del contexto, el fenómeno, la democracia,
problemas e insatisfacciones. Por otra parte, espe- no sólo tiene diferentes características según regio-
nes, sino que enfrenta además desafíos cambiantes.
En lo que sigue, voy a referirme a Europa y Améri-
ca Latina, señalando algunos problemas estructurales
* Universidad de Heidelberg, Alemania. y los desafíos que ellos involucran.

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¿Cuáles son los desafíos de la democracia en Europa? puestarios para contrarrestar los desafíos eco-
nómicos y sociales.
En los países europeos y sobre todo en Alema- 5. La pérdida de confianza en la política, en gran
nia, el debate sobre los desafíos de la democracia parte producto de la menor capacidad de ren-
contemporánea se centra en los siguientes proble- dimiento de la democracia o de la clase polí-
mas estructurales: tica de poder resolver los problemas. Es
1. La pérdida de lo político en términos de la dis- importante considerar que los problemas se-
minución de la capacidad del sistema político ñalados tienen el desagradable efecto de refor-
de poder tomar decisiones a largo plazo que zarse mutuamente.
orienten el desarrollo de un país. El propio de- 6. La incertidumbre acerca de las recetas adecua-
sarrollo de la democracia hacia una democracia das. Allí reside quizá el menor desafío. ¿Cuáles
integral, con representación de los intereses de podrían ser las reformas institucionales pertinen-
todos y cada uno de sus grupos y segmentos, tes para superar esta falta de eficiencia en cuanto
hace que la política tenga la semblanza de un a reformas y desempeño gubernamental?
gran mercado en el cual cada interés particular El dilema existente se observa por ejemplo cuan-
trata de aumentar o conservar su proporción do se proponen reformas institucionales sin expe-
en la distribución de los bienes. Se impone el riencia comparativa. El especialista en sistemas elec-
criterio cortoplacista. Cuando se trata de refor- torales se asombra simplemente cuando se propone
mas, aunque sean percibidas como absolutamen- sustituir el tipo de representación proporcional vi-
te necesarias, nadie está dispuesto a perder lo gente por un sistema mayoritario. La ingenuidad de
más mínimo hoy, aunque a cambio todos pu- propuestas de reforma se nota por sobre todo en el
dieran ganar más mañana. Se habla del bloqueo debate sobre los déficit democráticos de la Unión
de la política y parece que allí donde el sistema Europea. Así, por un lado se sostiene que su incipien-
político demuestra un alto grado de checks and te sistema político es sui generis y que los criterios de la
balances, o sea mayor accountability, el proble- democracia tipo Estado nacional no son transferibles
ma se presenta de forma más aguda. sin más a nivel supranacional, y por otro lado, en
2. La informatización de la política. Se percibe cuanto a las reformas institucionales concretas, se su-
como problema la toma de decisiones políticas giere la introducción de elementos institucionales que
fuera de las instituciones políticas, en comisio- provienen justamente del ámbito nacional.
nes y convenciones, cuya composición no es
representativa, cuya responsabilidad es dudosa.
En términos generales, la responsabilidad demo- Propuestas de reforma
crática tiende a diluirse.
3. La desnacionalización progresiva de la política El problema, en términos generales, es que no
—no sólo en términos europeos, especiales por el existen respuestas sometidas a prueba para los de-
proceso de integración— hace que las fronteras safíos que enfrenta la democracia en los países
del Estado nacional, hasta ahora el único cuerpo industrializados, sea a nivel nacional o supra-
en que se ha desarrollado la democracia, se han nacional. Para el caso alemán, quisiera mencionar
perforado. En muchas materias, el elector per- las propuestas de reforma que emanaron de un se-
dió su papel de poder decidir soberanamente den- minario de especialistas alemanes hace año y me-
tro del ámbito nacional. El ciudadano está ex- dio fueron las siguientes (Claus Offe: Repräsentative
puesto a decisiones que se toman a nivel inter y Demokratie. Reformbedarf und Reformoptionen, WZB
supranacional, sin que exista una relación de res- Mitteilungen 98, Dezember 2002):
ponsabilidad (accountability). Primero, un fortalecimiento del compromi-
4. La pérdida de rendimiento de la política, lo so del ciudadano con la democracia a través de
que se observa, por ejemplo, en el reducido los mecanismos de la democracia directa o plebis-
crecimiento económico, en los problemas fis- citaria. Esta reforma conllevaría a una mayor in-
cales y el reducido margen de fondos presu- clusión de las asociaciones civiles en la toma de

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decisiones, cuyo campo en cuanto a materias ex- El reciente desarrollo de la democracia en Amé-
puestas a decisiones directas tendría que ser amplia- rica Latina ha estado marcado por una creciente bre-
do. En breve: una reforma que aumente la participa- cha entre la preferencia que este sistema político
ción en la democracia. alcanza en la opinión pública y la confianza que los
Segundo, reformas institucionales, por ejem- ciudadanos confiesan tener en las instituciones polí-
plo, del federalismo o del sistema de partidos ticas. Mientras que el apoyo al ideario democrático
políticos para revertir la tendencia hacia la infor- sigue alto, la satisfacción que la gente tiene con el
malización de la política hacia procesos de toma funcionamiento de la democracia está en su punto
de decisio nes más transparentes y más responsa- más bajo desde la democratización. Así lo señalan
bles. En breve: una reforma que aumente el ren- los datos de Latinobarómetro, entrega 2002.
dimiento de la democracia. Por otra parte, se observan fenómenos que dan
Tercero, la creación de nuevas instituciones cuenta de enormes dificultades de las sociedades lati-
con el propósito de mayor racionalización de la noamericanas para seguir gobernadas dentro del
política. Estas instituciones tendrían que ser autó- molde de una democracia representativa. No es que
nomas, lo que implicaría estar ubicadas fuera de exista el peligro inminente de una involución, o sea
la competencia de los partidos políticos (como, de una sustitución de la democracia por un régimen
por ejemplo, el Banco Central Europeo o las Cor- autoritario como en tiempos anteriores. Lo que sí
tes Constitucionales) para poder debatir las gran- se observa son más bien fenómenos tendentes a des-
des orientaciones políticas hacia horizontes más viar el ejercicio del poder de los padrones de la de-
lejanos y tomar decisiones al respecto. En breve: mocracia representativa, tendencia incluso apoyada
una reforma que aumente la reformabilidad de la por el voto de los ciudadanos. Vale destacar: el ciu-
democracia. dadano puede votar en contra de la democracia re-
presentativa. Aquí no conviene citar casos. Si bien
las causas son múltiples, sobran los ejemplos a la
hora de comprobar la negativa tendencia señalada.
III. LOS DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA
EN A MÉRICA L ATINA
¿Cuáles son los desafíos de la democracia
El panorama de la democracia contemporánea en América Latina?
incluye, hoy en día, países más allá del ámbito tradi-
cional —el mundo anglosajón y europeo—. Me voy a restringir sólo a fenómenos del ámbi-
Retomando nuestra perspectiva anterior, con su ex- to político, político-institucional y político-cultu-
pansión hacia América Latina y en menor medida ral. Claro está que existen otras clases de desafíos:
hacia África y Asia en el correr de la tercera ola de Externos, por ejemplo, la globalización y la presión
democratización, la democracia ha tenido mucho cada vez más intensa que ejerce la internaciona-
éxito. Al mismo tiempo, sin embargo, aumentaron lización de los mercados y de la comunicación so-
considerablemente sus desafíos. Los problemas es- bre los sistemas políticos. Y también internos, por
tructurales y de contexto, los que podían desatenderse ejemplo, el lento desarrollo económico y la creciente
durante el proceso de transición a la democracia en brecha en la distribución del ingreso en América
la primera fase de democratización, ahora cobran Latina, cada día más percibidos como responsabili-
mucha atención pues se imponen en la segunda fase, dad de la propia democracia. Uno de los mayores
la de la consolidación de la democracia, como gran- desafíos consiste en combatir con éxito la pobreza y
des desafíos. promover, ahora ya, la justicia social. Este desafío
Para aproximarnos al estado de la democracia no sólo es un objetivo en sí mismo, sino también
en América Latina, aplicaremos dos enfoques, el una condición necesaria para que la propia demo-
subjetivo y el objetivo, a saber: el de la percepción cracia tenga futuro en la región. Esta tesis es una
por parte de la gente y el de los datos histórico- convicción ampliamente compartida en América
empíricos. Latina, incluso por los gobiernos de turno.

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Iniciaremos el análisis de los desafíos ins- tema como la deuda externa, el problema ecológico,
titucionales y culturales con una observación y apre- la política social, etc. Qué falta de respeto a la im-
ciación general. Después de la transición, se ha hablado portancia de las instituciones. Nada más indicativo
mucho de la profundización de la democracia en el para medir el olvido de ellas en América Latina. Sin
camino hacia su consolidación. Se ha enfatizado su poder entrar aquí en las causas, el desafío más gene-
reforma, la reforma institucional. Hoy en día pa- ral respecto a las instituciones parece consistir en crear
rece como desafío prioritario saber mantener lo y promover una cultura institucional en América
alcanzado, más aún, no olvidar el aprendizaje his- Latina.
tórico que condujo a la transición y que hizo que Quisiera pasar ahora al campo de la cultura po-
las instituciones democráticas alcanzaran en ese mis- lítica que como desafío está recobrando nuevamen-
mo momento un alto respaldo cívico y una respe- te importancia. El debate se basa en el concepto de
table legitimidad. capital social que está muy de moda en las ciencias
sociales y crecientemente también en el discurso
político. Se observa una falta de capital social en
¿Cuáles son los desafíos referidos a las instituciones políticas? América Latina. ¿Es cierto este desafío? Si me per-
miten, voy a detenerme un poco en el análisis para
El primer desafío consiste en promover o mante- encontrar una respuesta reflexionada.
ner la centralidad del sistema representativo. Aunque
puede ser cierto que la representación de intereses por
parte de los partidos políticos esté distorsionada, no El desafío de la reorientación del capital social
hay duda que sin centralidad del sistema representa-
tivo se quiebra la gobernabilidad. Por capital social se entiende según el politólogo
El segundo desafío reside en la reforma de las norteamericano Robert D. Putnam (Making Democracy
instituciones políticas para generar más transparen- Work, Princeton 1993), un bien común que consiste
cia y más responsabilidad (accountability) en térmi- en: a) la confianza en el otro por encima de todas las
nos tanto verticales como horizontales. Se observa escisiones de la sociedad, acompañada; b) de capaci-
que en el discurso político en América Latina se dades de comunicación, y c) de cooperación entre los
atiende más a la participación; sin embargo, para su individuos. Estas son las tres disposiciones que fomen-
encauzamiento (estructuración y canalización), las tan las asociaciones civiles que se consideran pilares y
instituciones son indispensables tanto como su re- escuelas de la democracia. Ahora bien: los datos de
forma para aumentar la gobernabilidad. Latinobarómetro señalan que en América Latina estaría
El tercer desafío es de índole más general, ín- faltando este tipo de capital social.
timamente vinculado con los anteriores dos. Se Sin embargo, a mi modo de ver, esta observa-
refiere a dos observaciones: por un lado la falta de ción resume sólo una parte de la realidad latinoame-
fe en las instituciones y, por el otro, el menosprecio ricana. A la otra llegamos a sustituir el concepto de
de la importancia de las instituciones. La primera capital social de Putnam considerado como bien co-
observación se confirma a través de los datos de mún, por el de Pierre Bourdieu (Questions de Sociologie,
Latinobarómetro que nos informa continuamente so- París 1984). El sociólogo francés lo define como un
bre la progresiva desconfianza en las instituciones recurso individual. Como tal, indica la red de rela-
en la región. La segunda observación quisiera ciones que un individuo tiene para apoyarse en ella
fundamentarla anecdóticamente. Hace poco, en la en función de su carrera, su bienestar y su poder.
presentación de un excelente estudio sobre las insti- Este capital no es tanto el resultado de un esfuerzo
tuciones democráticas y alternativas de reforma en individual, sino de la pertenencia del individuo a un
América Latina que se celebró en Lima, pude ob- grupo y otras relaciones ventajosas. Con este con-
servar el casi absoluto desdén para con las institu- cepto de capital social podemos acercarnos a esta otra
ciones por parte del público allí presente, en su ma- realidad latinoamericana. En esta región, conseguir
yoría cientistas sociales. A los investigadores del que uno sea atendido con rapidez y eficacia por la
estudio se les reprochaba no haber escogido otro administración, presupone más que a menudo con-

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tar con algún contacto o amigo, una persona de Estado a nivel de las diferentes instituciones que lo
confianza en la institución. En América Latina, por constituyen y su interrelación, basada en la auto-
sobre todo en los estratos medios y medio-altos persis- nomía de cada una de ellas (me refiero por sobre
te la conciencia de que buena parte del funcionamien- todo a la justicia y al pleno desarrollo del Estado
to real de la sociedad se basa en esas redes de relaciones. de Derecho) y, segundo, en su relación con la so-
Este concepto de capital social alude a las desigualda- ciedad. Respecto a esta última, ha habido una cier-
des sociales existentes, dentro de las cuales estaría ta modernización a medias como efecto colateral
incluida la distribución desigual del capital social. del achicamiento del Estado, pero se evadió una
En el nivel político, este capital se manifiesta en el reforma integral.
clientelismo, el prebendalismo, el favoritismo y, por Los efectos del descuido o de la omisión de una
ende, en la corrupción —todos fenómenos que mues- política de primera necesidad, esta falta de corres-
tran la cara problemática de la cultura política en pondencia temporal o secuencial entre las tres tran-
América Latina—. Son fenómenos que mantienen el siciones mencionadas —o sea esta simultaneidad de
inmenso problema de la deficiente integración social lo no simultáneo (E. Bloch)— ha generado varias
y que cuentan entre los factores causales clave de la paradojas en el desarrollo político de América Lati-
creciente crisis de representación política. na, creando enormes desafíos.
La falta de capital social en el sentido del con- El primer desafío reside en la ambivalencia de
cepto de Robert D. Putnam está estructuralmente las funciones de los partidos políticos. Ellos apare-
vinculada con la abundancia de capital social en el cen como tejidos que son estirados de ambos extre-
sentido del concepto de Pierre Bourdieu. mos. Por un lado, como efecto de un cierto grado
Latinobarómetro ha encontrado que la actitud de modernización, se les critica la aplicación de es-
hacia la corrupción ha sufrido poco cambio. Se si- trategias clientelísticas que —ahora frente a la agudi-
gue pensando año con año que la corrupción ha zación de los criterios éticos, válidos siempre para
aumentado. En 2002 la respuesta era afirmativa con los demás— se identifican ya con corrupción. Los
el 86%. En los años anteriores los valores oscilaban medios de comunicación son los que más promue-
entre 80 y 90%. Respecto a ninguna otra pregunta ven y aprovechan este cambio en la mentalidad pú-
hay mayor consenso en América Latina. Es una sen- blica. Por otro lado, buena parte de la gente, cuan-
sación generalizada, aunque no se confirme por un do se trata del individuo mismo, sigue interesada en
conocimiento concreto de actos de corrupción. Sólo el tipo clientelístico de relación con la política debi-
menos de un tercio de los entrevistados dice que ha do a la miseria en que vive. Evaluados según el caso
sabido personalmente de un acto de corrupción. La según criterios opuestos, los partidos políticos son
gente cree que más de un tercio de los funcionarios hoy en día el blanco de la crítica a la democracia.
públicos son corruptos. El segundo desafío reside en cambiar la percep-
Ahora bien: no es que falte capital social en tér- ción de la gente acerca de las instituciones. Estas
minos generales en América Latina. El desafío radi- siguen siendo evaluadas según criterios correspon-
ca en reorientar el capital social hacia relaciones com- dientes al viejo patrón de relación entre Estado y
patibles con el bien común. sociedad.
Para Europa hemos establecido la ausencia de Por ejemplo, en América Latina sigue siendo alto
recetas para cumplir con los desafíos de la demo- el porcentaje de gente que piensa que las elecciones son
cracia. Para América Latina, la situación es sin em- fraudulentas. Sin embargo, dado que esto no es cierto
bargo diferente. Como ejemplo quisiera citar la re- y dado que está al alcance de todo el mundo compro-
forma del Estado que para mí es una transición bar que los organismos electorales funcionen bien y
pendiente después de haberse logrado la transición que las elecciones se celebran de forma correcta y lim-
política hacia otro modelo de sistema político y la pia. La evaluación negativa se refiere por sobre todo
transición económica hacia otro modelo de eco- al no cumplimiento de las promesas electorales, o
nomía. En la mayoría de los casos, esta tercera tran- sea, al menor efecto económico distributivo de las elec-
sición no sólo no resultó, sino que no fue realmen- ciones en forma de dádivas, privilegios y puestos de
te iniciada. Me refiero primero a la reforma del trabajo en comparación con las elecciones anteriores.

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El tercer desafío consiste en el nuevo que gobierna nuestras acciones dentro de ella. Así,
populismo. Es justamente debido a este incipiente Sternberger pensaba la cultura política como parte
cambio en la relación Estado-sociedad, sin que haya insustituible de la constitución política viva, de la
habido simultáneamente un mayor desarrollo so- cual hizo depender la capacidad de la democracia de
cial en su apoyo, que el discurso populista y los par- resolver los problemas sociales.
tidos políticos que lo practican renacen con fuerza y Según mi modo de ver, muchos de los desafíos
con amplias posibilidades de ganar elecciones. que enfrenta la democracia en América tendrían una
Lo importante es comprender la red de causas y solución con el progreso de la ética política. Sin este
consecuencias interrelacionadas generadas por esta desarrollo, es difícil pensar que las reformas
simultaneidad de lo no simultáneo. institucionales que se acuerdan, tengan pleno éxito y
puedan mantener su desempeño positivo a largo pla-
zo. Tomamos el ejemplo de la descentralización. Pa-
El desafío de la ética política rece un instrumento de profundización de la demo-
cracia, pero sólo en condiciones de una actitud ética
Mi última referencia respecto a los desafíos que de los que lo manejan. Si los políticos a nivel regional
enfrenta la democracia en América Latina consiste no saben asumir una actitud de responsabilidad, la
en el desafío de la ética política. Es la parte axiológica reforma puede terminar empeorando la situación. Lo
del concepto de cultura política que estamos acos- mismo pasa con la alternancia en el gobierno, crite-
tumbrados a medir meramente como valores y opi- rio de definición de la democracia y su legitimidad en
niones que se expresan respecto a instituciones. América Latina. Si la falta de ética política lleva a
Quisiera referirme a los valores que guían el pensar que la gente opine respecto a los políticos que «todos
y las actitudes de los ciudadanos, incluyendo a los son iguales», ya que las diferencias programáticas no
políticos. En mis reflexiones quisiera recurrir a mi producen ningún cambio sustancial en el manejo del
maestro Dolf Sternberger, uno de los grandes edu- poder (o sea que «todos son corruptos»), la alternan-
cadores de la joven democracia alemana de posgue- cia pierde valor como elemento legitimador de la de-
rra. En contraste con la tríada bien conocida entre mocracia (y lleva a exclamar «que se vayan todos»).
polity, politics y policies, Sternberger diferenciaba tres
dimensiones de la Ciencia Política: a) la doctrina de
las instituciones políticas; b) la doctrina de las deci- IV. PALABRAS FINALES
siones y acciones políticas, y c) la doctrina de la éti-
ca política. Con esta inclusión de la ética política a Hemos mencionado varios desafíos a la demo-
ese nivel ya subrayaba su importancia. Esta ética lo cracia representativa contemporánea. Dependientes
definió basándose en el civis aristotélico como una del contexto, los del ámbito anglosajón-europeo
disposición del ciudadano a considerar las institu- son diferentes a los del ámbito latinoamericano.
ciones, de buscar el consenso, de ser leal y respetar Respecto a esta región, permítanme concluir con
las reglas; así como de orientarse en cuanto a sus una jerarquización de los desafíos enumerados. A
ideas y actitudes al bien común. Según él, todo pro- mi modo de ver, entre los desafíos que enfrenta la
greso social dependía de la constitución política y democracia en América Latina hoy por hoy, el de
ésta, por su parte, enraizaba en último término en la cultura política y de su desarrollo y adecuación
las buenas costumbres. A este respecto, el maestro a la esencia de la democracia representativa me
Sternberger (Lebende Verfassung, Meisenheim 1956) parece el mayor de todos. Del progreso en este cam-
hacía la distinción entre constitución como mera po depende el manejo del poder conforme al espí-
letra impresa y la constitución viva, entendiéndola ritu de las leyes e instituciones, de él depende el
como un fenómeno dinámico que sólo funciona a desempeño de los gobiernos en función del pro-
impulso de la utilización que de ella hacen los ciu- greso y de la justicia, depende la confianza en la
dadanos. Asimismo, Sternberger enfatizaba que la política y sus actores por parte de los ciudadanos,
constitución política solo tiene valor en el sentido depende la legitimidad y, por ende, el futuro de la
de la ética que le puede ser transferida o como ética democracia.

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