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REPORT SCIENTIFICO

DEL CORSO T 18005


ORGANIZZATO DALLA STRUTTURA TERRITORIALE DI FORMAZIONE
DELLA CORTE DI CASSAZIONE IN COORDINAMENTO CON LA SCUOLA
SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA

LO I GIUDICI NAZIONALI QUALI GIUDICI NATURALI


DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA:
IL RUOLO DEL GIUDICE NAZIONALE NELL’ATTUAZIONE DEL DIRITTO UE

SECONDO LA GIURISPRUDENZA NAZIONALE ED EUROUNITARIA

Roma, Corte di Cassazione 7-9 marzo 2018

Responsabili del corso: Francesca CERONI, Luca PERILLI

Organizzatori del corso: Giovanni GIACALONE, Gianluca GRASSO, Antonio


BALSAMO

Presentazione del corso

Il corso intende approfondire, attraverso un approccio basato su casi concreti, il


tema del ruolo del giudice nazionale nell’attuazione del diritto dell’Unione europea.

Saranno discussi, tra gli altri, i temi delle tecniche interpretative del diritto
dell’Unione, dei rapporti tra le fonti dell’Unione, della nozione di "materia di

1
competenza della UE" dei conflitti tra diritto interno e diritto dell’Unione europea,
con puntuale rassegna delle tecniche di soluzione degli stessi: le dottrine del
primato (e della conseguente non applicazione del diritto interno contrastante) e
dell’interpretazione conforme offrono utili soluzioni e, allorché entrambe queste
tecniche non possano operare, sovviene il ricorso al risarcimento del danno invocato
dai singoli per la mancata attuazione delle direttive eurounitarie.

Particolare attenzione verrà riservata all’ambito di applicazione del diritto


dell’Unione con specifico riguardo alla Carta dei diritti fondamentali e al profilo
dell’applicazione e interpretazione non corretta del diritto dell’Unione da parte dei
giudici in relazione alla responsabilità extracontrattuale dello Stato.

Ulteriore approfondimento riguarderà il tema dei principi fondamentali


dell’ordinamento italiano in rapporto all’ordinamento dell’Unione. Recenti casi - fra
cui quello della vicenda Taricco - hanno portato in primo piano questo tema delicato,
che merita una particolare attenzione.

REPORT A CURA DI

STEFANO DOMINELLI1, FRANCESCA GELMINI2

(CON LA SUPERVISIONE DI GIOVANNI GIACALONE)

Tra il 7 ed il 9 marzo 2018, presso l’aula Magna della Corte Suprema di Cassazione si è
svolto il corso di formazione sul ruolo del giudice nazionale nell’attuazione del diritto dell’Unione
europea alla luce dei prìncipi generali e delle regole che sottendono i rapporti tra fonti. Particolare
attenzione è stata data, da un lato, agli strumenti cui il giudice comune deve ricorre in sede di
applicazione del diritto europeo e, dall’altro, ai meccanismi di soluzione di possibili antinomie tra
diritto dell’Unione europea e diritto interno.

Mercoledì 7 marzo 2018, ore 15.00

Il corso è stato aperto dai saluti introduttivi del Primo Presidente della Corte, Dott. Giovanni
Mammone, e del Procuratore Generale della Corte, Dott. Riccardo Fuzio, della Dott.ssa Francesca

1
Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università degli Studi di Milano
2
Dottoranda di ricerca, Università degli Studi di Milano

2
Ceroni, Componente del Consiglio Direttivo della Scuola Superiore della Magistratura e del Dott.
Giovanni Giacalone, componente della Struttura di Formazione decentrata della Corte di
Cassazione.

L’avvio della prima sessione, intitolata ‘Il ruolo del giudice nazionale nella tutela delle
situazioni giuridiche disciplinate dal diritto dell’Unione europea’, è stato affidato all’intervento del
Prof. Giovanni Pitruzzella3, il cui obiettivo è stato quello di ripercorrere fino alle più recenti
evoluzioni giurisprudenziali quelle che sono state le tappe costitutive di quella dialettica tra corti
che ha contribuito a definire i prìncipi fondamentali del rapporto tra ordinamento nazionale e
dell’Unione europea.

Nel delineare i contorni del principio di supremazia del diritto dell’Unione, così come del
principio dell’effetto diretto, e quindi ripercorrendo i passi della giurisprudenza costituzionale
italiana e della Corte di Giustizia nei casi Costa c. Enel (Corte di giust., 15 luglio 1964, Flaminio
Costa contro E.N.E.L., causa 6-64) e Simmenthal (Corte di giust., 9 marzo 1978, Ammistrazione
delle finanze dello Stato contro SpA Simmentha, causa 106/77) l’intervento, oltre ad averne
evidenziato l’origine giurisprudenziale, ha sottolineato la necessità di accostare a sistemi di
controllo maggiormente improntati alla discrezionalità politica delle istituzioni, anche mezzi di
private enforcement, così da assicurare al cittadino, per il tramite del giudice comune, uno
strumento per la tutela dei diritti individuali di derivazione “comunitaria”.

Nel trattare più nel dettaglio del fondamento della supremazia del diritto dell’Unione europea
sul diritto interno, e quindi nel delineare i diversi approcci seguiti dalle corti coinvolte nel dialogo,
il tema del fondamento della supremazia del diritto dell’Unione è stato messo in risalto per le
differenze che discendono dalle diverse impostazioni soprattutto in sede di elaborazione di
eccezioni al principio in parola. Pur essendosi avuto un allineamento tra le posizioni della Corte di
Giustizia dell’Unione europea e della Corte costituzionale, che investono il giudice comune del
compito di non applicare il diritto interno contrastante con norme “comunitarie” dotate di effetto
diretto, e nel limite del rispetto dei prìncipi fondamentali della Costituzione italiana, è stato
evidenziato come il dialogo tra le due corti sia ancora vivo. Con la conseguenza che al giudice
comune potrebbero ancora oggi sorgere dubbi sull’operatività di quei meccanismi, oramai
consolidati, cui ricorrere in ipotesi di antinomia tra diritto comunitario e diritto interno.

3
Professore ordinario di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Palermo; Presidente dell’Autorità Garante della
concorrenza e del mercato.

3
Con specifico riferimento alla tutela dei diritti fondamentali, l’attualità del dialogo ben si
comprende alla luce di quel sistema di fonti multilivello che ha contribuito a rafforzare il ruolo del
giudice comune, pur se con possibili conseguenze negative in termini di certezza del diritto. Nella
misura in cui la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea consenta infatti al giudice
nazionale di disapplicare una norma di diritto interno, la mancanza di un controllo accentrato
potrebbe pregiudicare l’uniforme applicazione del diritto e, conseguentemente, la sua certezza.
Questo sarebbe ancora più vero, ed il rischio più concreto, se la prassi confermasse la tendenza dei
giudici comuni ad ‘espandere’ il campo di applicazione della Carta senza così sollevare questione di
legittimità costituzionale.

Il dialogo tra corti risulta così arricchito dalla recente sentenza della Corte costituzionale
(Corte cost., 20 dicembre 2017, sentenza n. 269), alla luce della quale si solleva il quesito se le
relazioni collaborative tra corti saranno ancora tali in futuro.

Nella relazione successiva, il Prof. Roberto Mastroianni4 si è soffermato sul ruolo dei
giudici nazionali come giudici naturali del diritto dell’Unione europea (All. I). Naturali poiché lo
stesso art. 19 TUE traduce il valore dello Stato di diritto di cui all’art. 2 TUE in un sistema
articolato di tutela giurisdizionale, comprendente le corti nazionali e la Corte di giustizia
dell’Unione europea, basato sul rispetto delle rispettive sfere di competenza giurisdizionale.
Sistema in cui, da un lato, la Corte di Giustizia assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e
nell’applicazione dei trattati e, dall’altro, gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali
necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto
dell’Unione. In questo senso, ai giudici interni, giudici comuni del diritto dell’Unione, compete di
assicurare l’applicazione diretta ed immediata del diritto dell’Unione nei rispettivi ordinamenti.
Compito svolto anche grazie agli strumenti dell’interpretazione conforme del diritto interno rispetto
agli scopi del diritto dell’Unione; della disapplicazione della norma interna incompatibile con il
diritto dell’Unione; il risarcimento del danno prodotto ai singoli da violazioni del diritto
dell’Unione imputabili allo Stato.

La garanzia giurisdizionale si traduce in un principio di tutela giurisdizionale effettiva: l’art.


19 TUE impone agli Stati membri di fare in modo che gli organi giurisdizionali che operano nei
settori disciplinati dal diritto dell’Unione «soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale
effettiva». In particolare, gli Stati membri devono tutelarne l’indipendenza, garantita tra l’altro dalla

4
Professore ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università degli Studi di Napoli Federico II.

4
percezione di una retribuzione di livello adeguato all’importanza delle funzioni che esercitano
(Corte giust., 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, causa C-64/16).

Con riferimento alla disapplicazione della norma interna incompatibile con il diritto
dell’Unione (Corte giust., 5 febbraio 1963, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van
Gend & Loos contro Amministrazione olandese delle imposte, C-26-62; Corte di giust., 15 luglio
1964, Flaminio Costa contro E.N.E.L., causa 6-64; Corte di giust., 9 marzo 1978, Ammistrazione
delle finanze dello Stato contro SpA Simmentha, causa 106/77) e dunque all’obbligo per il giudice
nazionale di garantire la piena efficacia del diritto “comunitario”, disapplicando all’occorrenza e di
propria iniziativa qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore,
senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro
procedimento costituzionale, oggetto di analisi sono stati anche i meccanismi di risoluzione delle
antinomie in quelle ipotesi in cui la norma di diritto dell’Unione europea sia priva di effetti diretti.

Ulteriore punto trattato è stato quello dei poteri del giudice nazionale con specifico
riferimento alla tutela dei diritti fondamentali. Secondo la Corte di giustizia (Corte giust. 22 giugno
2010, Melki e Abdeli, C-188/10; Corte giust., 11 settembre 2014, A. c. B e altri, C-112/13), il diritto
dell’Unione non osta a una normativa nazionale in forza della quale i giudici ordinari, qualora
ritengano che una legge nazionale sia contraria all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea, sono obbligati a presentare alla Corte costituzionale una domanda di
annullamento con efficacia erga omnes della legge, anziché limitarsi a disapplicarla. Questo tuttavia
se i giudici restano liberi di sottoporre alla Corte di giustizia, in qualunque fase del procedimento
ritengano appropriata, e finanche al termine del procedimento incidentale di controllo generale delle
leggi, qualsiasi questione pregiudiziale a loro giudizio necessaria; di adottare qualsiasi misura
necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento
giuridico dell’Unione, e di disapplicare, al termine di un siffatto procedimento incidentale, la
disposizione legislativa nazionale in questione ove la ritengano contraria al diritto dell’Unione.

Tale giurisprudenza è stata analizzata alla luce della più recente sentenza della Corte
costituzionale (Corte cost., 20 dicembre 2017, sentenza n. 269) e della successiva ordinanza della
Corte di cassazione (Corte cass. 16 febbraio 2018, n. 3831), della ‘saga Taricco’ e dell’ordinanza
Tribunale di Imperia in tema di prescrizione (Tib. Imperia, 19 dicembre 2017, ordinanza n. 44).

Definiti i contorni dell’obbligo di disapplicazione della norma di diritto interno contrastante


con il diritto dell’Unione europea, oggetto di analisi sono state le eccezioni al principio,
segnatamente la tutela dei diritti fondamentali delle persone coinvolte (Corte giust., 5 aprile 2016,

5
Aranyosi e Căldăraru, cause riunite C‑404/15 e C‑659/15 PPU; Corte giust., 8 settembre 2015,

Taricco e a., C-105/14) ed il principio del giudicato (Corte giust., 16 marzo 2006, Kapferer, C-
234/04) rispettoso delle competenze esclusive del diritto dell’Unione europea (Corte giust., 18
luglio 2007, Lucchini, C-119/05).

La relazione si è poi conclusa con la presentazione dei rimedi alternativi all’efficacia diretta
(principio di interpretazione conforme e responsabilità patrimoniale dello Stato membro), nonché
sull’incidenza della tutela giurisdizionale effettiva ed equivalente sull’autonomia procedurale degli
Stati membri (ad esempio, in tema di vincolatività del principio di diritto della corte nazionale
gerarchicamente superiore; Corte giust., 20 ottobre 2011, Interedil c. Fallimento Interedil Srl,

Intesa Gestione Crediti SpA, C‑396/09).

Il Prof. Ivan Ingravallo5 introduce la sua relazione (All. II) sui rapporti tra le fonti del diritto
dell’Unione europea, in cui sottolinea in primo luogo come il diritto dell’Unione europea sia stato
fortemente ‘plasmato’ dall’approccio casistico e dagli interventi della Corte di giustizia. Approccio
che si è caratterizzato per offrire linee interpretative di sistema trascendendo dalle particolarità
specifiche dei casi di volta in volta trattati.

Nel ricostruire l’elenco delle fonti di primo grado (Trattati europei, protocolli e allegati;
Trattati di adesione e atti di adesione; Carta dei diritti fondamentali; principi generali del diritto
UE), e nel ricordare come esistano nell’ordinamento dell’Unione europea alcuni principi
“supercostituzionali” (parere 1/91; Corte giust., 3 settembre 2008, Kadi I, C-402/05 P e C-415/05 P;
Trib. UE, 1 settembre 2011, Inuit, T-102/09), è stato sottolineato come tali fonti costituiscano
parametro di legittimità del diritto derivato (Corte giust., 21 dicembre 2011, N.S. e a., C-411/10;
Corte giust., 19 settembre 2013, Commissione europea c. Strack, C-579/12; Corte giust., 15
febbraio 2016, J. N. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-601/15 PPU).

Anche i trattati internazionali conclusi dall’Unione possono costituire parametro di legittimità


del diritto derivato, nella misura in cui detti trattati abbiano efficacia diretta (Corte giust., 28 luglio
2016, Ordre des barreaux francophones, C-543/14).
Sempre con riferimento al rilievo dei trattati internazionali nel sistema delle fonti, è stato
sottolineato come per i trattati internazionali conclusi tra Stati UE e Stati terzi (relativi a settori di

5
Professore associato di Diritto internazionale, Università degli Studi di Bari Aldo Moro.

6
competenza UE) sussista, in capo agli Stati membri, tanto un obbligo di denunciare l’accordo che
sia in contrasto con il diritto UE (Corte giust., 12 dicembre 2000, Commissione c. Portog., C-
435/99), quanto un obbligo di interpretazione conforme di questi accordi rispetto al diritto UE
(Corte giust., 18 novembre 2003, Budčjovický Budvar, C-216/01).

Oggetto di analisi sono state poi le tecniche di interpretazione delle norme in caso di
antinomia tra norme di pari valore gerarchico. La soluzione del problema risulta in questo senso
fortemente influenzata dalla classificazione che la Corte di giustizia opera con riferimento
all’Unione stessa. Nell’assumere una prospettiva ‘costituzionale’, secondo la quale i Trattati
sarebbero la ‘carta costituzionale’ dell’UE (Corte giust., 23 aprile 1986, Les Verts, C-294/83; pareri
1/91 e 2/13), la Corte di giustizia predilige strumenti e tecniche di risoluzione dei conflitti più vicine
alle soluzioni adottate dalle Corti costituzionali degli Stati membri piuttosto che a quelle classiche
del diritto internazionale fondate sulla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (Corte giust., 6
ottobre 1982, CILFIT e Lanificio di Gavardo SpA contro Ministero della sanità, C- 283/81; Corte
giust., 28 luglio 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15).

Nell’ambito di queste diverse regole, viene in conclusione evidenziato quello che è il ruolo
del giudice nazionale, cui è preclusa la possibilità di dichiarare invalida o disapplicare una norma di
diritto dell’Unione europea (Corte di giust., 22 ottobre 1987, Foto-Frost c. Hauptzollamt Lübeck-
Ost, C- 314/85), incluso qualora il giudice nazionale la ritenga in contrasto con altra norma di diritto
dell’Unione di rango superiore (Corte di giust., 6 ottobre 2015, M. Schrems c. Data Protection
Commissioner, C-362/14), potendo in tali circostanze eventualmente ricorrere al dialogo tra corti
tipico dell’ordinamento europeo.

Il Cons. Raffaele Sabato6 ha dunque introdotto la sua relazione (All. III) incentrata sul ruolo
del giudice nazionale nel sistema multilivello delle fonti, ove è stato sottolineato come il ‘dialogo’
tra corti possa anche essere visto, per alcuni aspetti ed in determinate fasi, come un ‘conflitto’ tra
corti. Il relatore ha quindi ripercorso le diverse fasi di questo dialogo tra corti con cui è stato
affrontato il tema dei rapporti tra diritto dell’Unione europea e diritto interno contrastante. È stato
ricordato in particolare come alla prima fase, caratterizzata dal ricorso al criterio cronologico quale
metodo di risoluzione delle antinomie, ed alla seconda fase, in cui il primo criterio è stato integrato
da quello gerarchico, sia seguita la terza fase, caratterizzata dal principio di non applicazione del
diritto interno.

6
Consigliere della Corte Suprema di Cassazione.

7
La relazione solleva dunque la domanda se al momento si stia o meno entrando in una ‘quarta
fase’ di questo dialogo, soprattutto per quanto riguarda il tema della tutela dei diritti fondamentali.
In questo senso, la sentenza Kücükdeveci (Corte di giust., 19 gennaio 2010, Kücükdeveci c.Swedex
GmbH & Co. KG, C-555/07) viene analizzata e messa in relazione con la recente sentenza della
Corte costituzionale (Corte cost., 20 dicembre 2017, sentenza n. 269). Si ricorda come nella prima
delle due decisioni la Corte di giustizia abbia negato che l’art. 267 TFUE debba essere interpretato
nel senso di imporre un obbligo di rinvio pregiudiziale previa disapplicazione del diritto interno,
così come invece disposto nell’ambito del diritto interno dello Stato membro interessato, ove la
disapplicazione della norma ad opera del giudice è ammissibile solo a seguito di rinvio alla Corte
costituzionale (tedesca). La facoltà riconosciuta al giudice nazionale dall’art. 267 TFUE di chiedere
alla Corte di giustizia un’interpretazione pregiudiziale prima di disapplicare la norma nazionale
contraria al diritto dell’Unione non deve trasformarsi in obbligo per il fatto che il diritto nazionale
non consente a tale giudice di disapplicare una norma interna che ritenga contraria alla
Costituzione, se tale disposizione non sia stata previamente dichiarata incostituzionale dalla Corte
costituzionale. Il carattere facoltativo di tale rinvio è indipendente dalle modalità che si impongono
al giudice nazionale, nel diritto interno, per poter disapplicare una disposizione nazionale che
ritenga contraria alla Costituzione.

Tale decisione è stata dunque posta in relazione con la sentenza della Corte costituzionale n.
269 (Corte cost., 20 dicembre 2017, sentenza n. 269), una delle cui funzioni potrebbe essere quella
di evitare effetti di ‘spillover’ e regole di disapplicazione che potrebbero portare ad un controllo di
costituzionalità diffuso. Della decisione, anche alla luce della precedente giurisprudenza della Corte
di giustizia (Corte giust. 22 giugno 2010, Melki e Abdeli, C-188/10; Corte giust., 11 settembre 2014,
A. c. B e altri, C-112/13), vengono quindi ricostruite due possibili interpretazioni, una ‘non
buonista’, in cui dovrebbe escludersi la possibilità per il giudice nazionale di adire la Corte di
giustizia per le questioni già risolte dalle Corte costituzionale, ed una ‘buonista’, secondo la quale il
giudice remittente resterebbe comunque libero di sollevare questione pregiudiziale. Un chiarimento
espressamente richiesto dalla Corte di cassazione (Corte cass. 16 febbraio 2018, n. 3831) per quelle
materie che rientrano nel campo di applicazione del diritto europeo, nozione oggetto di
interpretazione estensiva (Corte giust., 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes
Portugueses, causa C-64/16).

8
Il giorno 8 marzo, ore 9.00, l’incontro riprende con l’inizio della seconda sessione, intitolata I
conflitti tra diritto interno e diritto dell’Unione europea: le soluzioni della giurisprudenza,
presieduta dal Cons. Giovanni Giacalone7. Nell’introduzione si ricorda come la tutela
giurisdizionale, anche se nel limitato ambito dei diritti apprestati dall’ordinamento dell’Unione, non
è monopolio della giurisdizione dell’Unione o, almeno del giudice UE, pur se distribuita nelle sue
articolazioni (tutte comunque centralizzate), ma viene esplicitamente affidata anche al giudice
comune di ciascun Stato membro. In particolare si ricorda come la Corte di giustizia abbia
ripetutamente affermato, a partire dal 1991 con la sentenza Francovich (Corte di giust., 19
novembre 1991, Francovich, C-6/90 e C-9/90), che “è compito dei giudici nazionali, incaricati di
applicare, nell’ambito delle proprie competenze, le norme del diritto comunitario, garantire la piena
efficacia di tali norme e tutelare i diritti attributi ai singoli”, nell’ambito e con i limiti previsti dalle
norme processuali nazionali (cd. autonomia procedurale degli Stati Membri), le quali, tuttavia,
soggiacciono ad un test eurounitario di effettività ed equivalenza rispetto ai mezzi di tutela
esperibili a livello nazionale. Funzione poi codificata nel cpv. del par. 1 dell’art. 19 TUE, secondo
cui “gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela
giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”.

Il presidente si sessione si è poi soffermato sulla necessità dell’analisi delle tecniche


interpretative del diritto dell’Unione, diritto multilingue che adopera concetti autonomi per
assicurare il perseguimento degli obiettivi previsti dai Trattati. In tale contesto, particolarmente
avvertita è l’esigenza di approfondire le “competenze eurounitarie” del giudice interno, le quali
comprendono, in linea di principio, la non applicazione del diritto interno contrastante con le norme
dell’Unione dotate di efficacia (o di effetto) diretta; l’interpretazione delle norme nazionali in
maniera il più possibile conforme ai contenuti ed ai fini dell’ordinamento dell’Unione ed il
risarcimento del danno patito dai singoli a seguito di una violazione del diritto dell’Unione ad opera
degli Stati.

La prima relazione, del Prof. Ruggiero Cafari Panico8, è specificamente dedicata al tema del
primato del diritto dell’Unione europea e della non applicazione di quello interno discordante (All.
IV). In un primo momento vengono alcune considerazioni di ordine generale in merito alla diversa
terminologia adottata in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e di come il giudice

7
Sostituto Procuratore generale della Corte Suprema di Cassazione.
8
Professore ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università degli Studi di Milano.

9
costituzionale sia rimasto per diverso tempo in parte escluso dal meccanismo di dialogo tra corti
interne e Corte di giustizia dell’Unione europea. Questo nonostante il fatto che la stessa Corte
costituzionale abbia contribuito, con la propria giurisprudenza, a definire i termini di funzionamento
del meccanismo in questione, dapprima allineandosi alla giurisprudenza della Corte di giustizia in
tema di primato del diritto comunitario e di efficacia diretta di talune sue norme, pur senza
abbandonare la visione dualista, per consolidare nel tempo questa prima fase.

Le più recenti riflessioni della Corte costituzionale sul meccanismo di dialogo tra corti
attengono, da una lato, al tema della doppia pregiudiziale, e, dall’altro, al tema della tutela dei diritti
fondamentali, materia in cui la Corte costituzionale avvia una riflessione sul proprio ruolo (Corte
cost., 26 gennaio 2017, ordinanza n. 24; Corte cost., 14 dicembre 2017, sentenza n. 269) e dove
emergono possibili contrasti fra le due Corti, fino a quel momento evitati grazie ad un
atteggiamento di self restraint da parte (soprattutto, ma non solo) della Corte costituzionale
(Taricco). Questo, benché con la sentenza n. 269 (Corte cost., 14 dicembre 2017, sentenza n. 269) si
potrebbero aprire nuovi scenari dagli esiti (im)prevedibili.

Nel ricordare i limiti al primato, e le eccezioni al principio di non applicazione del diritto
interno discordante con il diritto dell’Unione europea (es., Lucchini, Taricco), che comunque
costituisce misura eccezionale cui ricorrere in ipotesi di impossibilità di interpretazione conforme,
oggetto di analisi sono stati i caratteri della questione pregiudiziale, ove la questione pregiudiziale
comunitaria assume carattere prioritario rispetto a quella di costituzionalità (Corte cost. sentenza 13
luglio 2007, n. 284). Posizione compatibile con quella giurisprudenza della Corte di giustizia (Corte
giust. 22 giugno 2010, Melki e Abdeli, C-188/10.) secondo la quale i giudici nazionali devono
godere della più ampia facoltà di adire la Corte di giustizia se ritengono che sorgano questioni
sull’interpretazione o sulla validità delle disposizioni del diritto dell’Unione che esigano una
pronuncia da parte loro. Sempre secondo tale giurisprudenza, infatti, l’art. 267 TFUE osta ad una
normativa di uno Stato membro che instaura un procedimento incidentale di controllo della
legittimità costituzionale delle leggi nazionali, nei limiti in cui il carattere prioritario di siffatto
procedimento abbia l’effetto di impedire – tanto prima della trasmissione di una questione di
legittimità costituzionale all’organo giurisdizionale nazionale incaricato di esercitare il controllo di
costituzionalità delle leggi, quanto, eventualmente, dopo la decisione di siffatto organo
giurisdizionale su detta questione – a tutti gli altri organi giurisdizionali nazionali di esercitare la
loro facoltà o di adempiere il loro obbligo di sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte di
giustizia. Lo stesso principio varrebbe nel caso in cui i giudici comuni, che ritengano una legge

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nazionale contraria all’art. 47 della Carta, fossero obbligati a presentare, nel corso del
procedimento, una domanda di annullamento con efficacia erga omnes della legge, anziché limitarsi
a disapplicarla nel caso di specie (Corte giust., 11 settembre 2014, A c. B e altri, C-112/13), quando
il carattere prioritario di tale procedimento produca gli effetti di preclusione del rinvio pregiudiziale.

Viene poi sottolineato come, con riferimento ad un eventuale contrasto con un principio della
Carta dotato di efficacia diretta, come il principio di non discriminazione fondata sull’età (art. 21
della Carta; Corte giust., 19 luglio 2017, Abercrombie & Fitch Italia Srl contro Antonino
Bordonaro, C-143/16,) vi sia un obbligo di interpretazione conforme e, in via eccezionale,
applicazione diretta delle disposizioni della Carta ai rapporti fra soggetti privati. Opzione che
riconosce al giudice comune un ruolo essenzialmente interpretativo dei diritti fondamentali
(Conclusioni Avv. gen. Bobek, Abercrombie cit. ).

Successivamente viene notato come, dal punto di vista della Corte costituzionale, il sempre
maggiore attivismo dei giudici comuni nell’applicazione del diritto europeo, tramite la
disapplicazione e comunque l’interpretazione conforme, nel caso di norme non direttamente
applicabili, eroda in tema di diritti fondamentali il ruolo e le prerogative della Corte costituzionale.
La priorità assegnata al rinvio pregiudiziale nei casi di doppia pregiudizialità se valorizza il ruolo
dei giudici di merito e di legittimità marginalizza invece la Corte costituzionale nelle questioni
comunitarie. Sulla scia di queste considerazioni, viene offerta una lettura contestualizza della
sentenza n. 269 (Corte cost., 14 dicembre 2017, sentenza n. 269), sollevando il quesito se questa
possa o meno costituire una nuova chiave di lettura della giurisprudenza Simmenthal (Corte giust.,
9 marzo 1978, Ammistrazione delle finanze dello Stato contro SpA Simmenthal, causa 106/77) e
Granital (Corte cost., 8 giugno 1984, Granital, 170/1984) per porre rimedio all’emarginazione della
Corte costituzionale per il tramite di un’inversione della doppia pregiudiziale. Se questo consentisse
alla Corte costituzionale di rivendicare il proprio ruolo prioritario nell’interpretazione dei diritti
sanciti nella Carta in armonia con quelli della Costituzione, e benché non sembrerebbe esservi
contrasto apparente con la giurisprudenza della Corte di giustizia, espressamente richiamata, nella
misura in cui non venga esclusa la possibilità di rinvio pregiudiziale, viene altresì sottolineato come
nella sostanza i giudici comuni non più obbligati al rinvio pregiudiziale potrebbero finire per
rinunciare ad esso anche solo per i tempi che si aggiungerebbero a quelli dell’incidente
costituzionale, così pregiudicando il funzionamento del meccanismo di dialogo tra Corte di giustizia
e giudice comune.

11
La seconda relazione della sessione, del Cons. Milena D’Oriano9 (All. V), introduce il tema
ricordando come la primauté del diritto dell’Unione, principio di derivazione giurisprudenziale
(Corte giust., Costa c. Enel, 15 luglio 1964, causa 6/64), sancisca la prevalenza del diritto europeo
rispetto ai diritti nazionali degli Stati membri e di come, in combinato disposto con il principio
dell’effetto diretto, assicuri una protezione uniforme dei cittadini da parte del diritto europeo su
tutto il territorio dell’Unione. Con esso, il correlato obbligo per il giudice nazionale, quale giudice
europeo, di non applicare il diritto interno discordante.

Vengono dunque ripercorsi i passaggi che il giudice nazionale deve seguire per poter
validamente non applicare il diritto interno discordante con il diritto dell’Unione europea, qualora
ne ricorrano i presupposti applicativi.

In primo luogo, viene ribadito come l’obbligo di non applicazione sia limitato a quelle
fattispecie che rientrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione europea, benché nel caso
Hernandez (Corte giust., 10 luglio 2014, Víctor Manuel Julian Hernández e a. c. Reino de
España C-198/13) la CGUE abbia evidenziato come il collegamento tra diritto europeo e diritto
interno non possa coincidere con la mera «affinità delle materie» o con la indiretta influenza di una
materia sull’altra. Per stabilire se una misura nazionale rientri nell’attuazione del diritto dell’Unione
occorre verificare se la normativa in questione abbia lo scopo di attuare una disposizione del diritto
dell’Unione, se essa persegua obiettivi diversi da quelli contemplati dal diritto dell’Unione o se è
comunque in grado di incidere indirettamente su quest’ultimo. Ad esempio, le Sezioni Unite (Corte
cass, Sez. Unite, 13 giugno 2012, n. 9595), in tema di determinazione dell’indennizzo in ambito
espropriativo, hanno escluso che potesse invocarsi l’art. 17 della Carta, che in tema di tutela del
diritto di proprietà sancisce il principio dell’integrale ristoro senza limitazioni, non risultando la
materia oggetto di disciplina da parte di norme dell’Unione. Ancora, la Cassazione (Corte cass., 15
marzo 2012, n. 4184), nell’affrontare il tema della trascrivibilità del matrimonio fra persone dello
stesso sesso contratto all’estero, ha escluso di poter utilizzare, quali parametri per la valutazione
della normativa interna, i principi e diritti fondamentali previsti dalla Carta di Nizza proprio in
ragione della natura meramente interna della fattispecie sul rilievo che l’art. 9 della Carta, nel
riconoscere il “diritto di sposarsi e il diritto di costituire una famiglia”, riserva tuttavia ai singoli
Stati membri dell’Unione il compito di garantirli nei rispettivi ordinamenti “secondo le leggi
nazionali che ne disciplinano l’esercizio”.

9
Magistrato dell’Ufficio del Massimario della Corte Suprema di Cassazione.

12
In secondo luogo, è stato ricordato come l’obbligo di non applicare il diritto interno rilevi
unicamente in quelle ipotesi in cui la norma di diritto dell’Unione europea sia dotata di effetti
diretti. Qui, in materia di discriminazione sulla base dell’età, vengono ricordati gli arresti resi nel
caso Abercrombie, dove la Corte di giustizia ha ammesso disparità di trattamento in base all’età se
il trattamento risulta essere oggettivamente e ragionevolmente giustificato nell’ambito del diritto
nazionale da una finalità legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato
del lavoro e di formazione professionale. Questo all’ulteriore condizione che i mezzi per il
conseguimento di tali finalità siano appropriati e necessari (Corte giust., 19 luglio 2017,
Abercrombie & Fitch Italia Srl contro Antonino Bordonaro, C-143/16). Posizione che ha indotto la
Cassazione (Corte cass., 21 febbraio 2018, n. 4223) a ritenere legittimo il licenziamento fondato
sull’età nel contesto dei contratti intermittenti ed a riconoscere la competenza esclusiva della Corte
di giustizia nell’interpretazione del diritto dell’Unione fino a ricomprendere anche la valutazione
delle eventuali deroghe rimesse alla normativa nazionale.

Tuttavia, in prospettiva generale, viene sottolineato come la tendenza nella prassi sia quella di
estendere i confini dell’interpretazione conforme, così da ridurre proporzionalmente le ipotesi di
non applicazione del diritto interno.

In definitiva, si nota come il quadro dei rapporti e delle regole in tema di disapplicazione
potrebbe complicarsi in futuro per effetto della sentenza n. 269 (Corte cost., 14 dicembre 2017,
sentenza n. 269), anche eventualmente per come specificata a seguito dell’ordinanza 3831 (Corte
cass. 16 febbraio 2018, n. 3831).

La terza relazione della sessione, della Prof.ssa Alessandra Lang10, si è concentrata sul tema
dell’interpretazione conforme, assumendo come piano d’indagine privilegiato la giurisprudenza
della Corte di giustizia dell’Unione europea. Introducendo il tema, è stato ricordato come il
principio in oggetto sia anch’esso, come altri, di derivazione giurisprudenziale. In forza dell’obbligo
di interpretazione conforme i giudici nazionali devono adoperarsi al meglio, nei limiti delle loro
competenze, prendendo in considerazione il diritto interno nel suo insieme ed applicando i metodi
d’interpretazione riconosciuti da quest’ultimo, al fine di garantire la piena efficacia del diritto
dell’Unione, così da pervenire ad una soluzione conforme allo scopo perseguito da quest’ultimo
(Corte giust, 24 aprile 2015, Popperl, C-187/15).

10
Professore associato di Diritto dell’Unione europea, Università degli Studi di Milano.

13
Vengono poi illustrati i fondamenti teorici dell’obbligo di interpretazione conforme nel diritto
dell’Unione europea, che, pur presentando differenze rispetto all’obbligo di interpretazione
conferme alla Costituzione o alla CEDU, con queste condivide alcuni radici comuni.

In prospettiva di fonte normativa, è stato ricordato come l’obbligo di interpretazione conforme


sia oggi ricavabile da diverse disposizioni contenute nei trattati, in specie l’art. 4(3) e l’art. 288
TFUE, nonché l’art. 19 TUE (Corte giust., 20 dicembre 2017, Protect Natur-,Arten- und
Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15). Il principio in parola, secondo costante
giurisprudenza, si fonda sulla necessità di garantire l’effettività del sistema e di consentire
eventualmente una reazione del giudice ad ipotesi di inerzia di organi rispetto tanto al diritto
primario quanto a quello derivato. Viene altresì evidenziato come le ipotesi in cui maggiormente il
giudice nazionale faccia ricorso allo strumento dell’interpretazione conforme sia quello connesso
alla mancata attuazione di direttive ‘comunitarie’.

In questo senso, il contenuto dell’obbligo in parola sarebbe l’utilizzo di qualunque mezzo e


strumento concesso al giudice interno dal diritto nazionale per assicurare che il diritto dell’Unione
europea possa trovare applicazione per il tramite di norme interne create per altro scopo, riportando
in tal senso categorie di diritto europeo a categorie di diritto interno.

Oggetto di analisi sono successivamente stati i i limiti all’obbligo di interpretazione


conforme, costituiti in particolare dal divieto di interpretazione contra legem, dal rispetto dei
principi generali del diritto e dal divieto di retroattività della norma. Ipotesi in cui, posta
l’impossibilità di riconciliare il diritto interno con il diritto dell’Unione europea, il giudice nazionale
potrà eventualmente procedere alla non applicazione del diritto interno contrastante, qualora ne
ricorrano i presupposti, ovvero essere investito di domanda per il risarcimento del danno da
responsabilità extra-contrattuale dello Stato membro.

In conclusione è stato evidenziato come lo strumento dell’interpretazione conforme, pur


rendendo il giudice nazionale ‘giudice dell’Unione’ che riporta il diritto interno nell’alveo del
diritto dell’Unione europea, e risultando idoneo ad assicurare la giustizia nel singolo caso di specie,
non valga a risolvere il problema strutturale. In questo senso, permane in capo allo Stato l’obbligo
di adeguare il diritto interno al diritto dell’Unione europea e una prassi, pur se consolidata, non
risolvendo la questione interpretativa in modo definitivo, non può essere invocata dallo Stato
membro inadempiente nel corso di un eventuale procedimento per infrazione dinanzi alla Corte di
giustizia dell’Unione europea.

14
La quarta relazione della mattinata, del Cons. Valeria Picone11 (All. VI), si è concentrata sul
tema dell’interpretazione conforme, assumendo come piano d’indagine privilegiato la
giurisprudenza nazionale, sui cui grava il compito interpretativo e, dunque, il compito di riportare le
regole a sistema. Operazione non sempre facile in virtù delle specificità e specializzazione del
diritto dell’Unione europea, applicato e dunque in prima battuta interpretato da amministrazioni e
giudici degli Stati membri. La contestuale concorrenza di istituzioni, si nota, costituisce il sostrato
della recente decisione n. 269 (Corte cost., 14 dicembre 2017, sentenza n. 269) con cui la Corte
sembra volersi riappropriare di spazi tradizionalmente riservati alle sue competenze in tema di
diritti fondamentali nella parte in cui ammonisce circa l’impossibilità di ricorrere al sindacato
diffuso di costituzionalità con effetti disapplicativi operato per il tramite della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione Europea. In tale contesto la decisione della Corte costituzionale può
determinare una spinta vigorosa per un uso ancora più insistito e incisivo del canone
dell’interpretazione conforme, alla Costituzione, al diritto dell’Unione europea nonché di
interpretazione convenzionalmente orientata. Pluralità di ‘interpretazioni conformi’ che
mostrerebbe come oggi il vero nodo gordiano di qualunque indagine attinente all’interpretazione
conforme si incentri sulla soluzione da dare alle eventuali antinomie che possono insorgere fra le
diverse forme di interpretazione conforme cui l’interprete è imprescindibilmente tenuto e sul se, in
tal caso, debba darsi la prevalenza dell’una sull’altra. Restando, tra l’altro, l’opzione della non
applicazione del diritto interno contrastante con il diritto europeo la extrema ratio (Corte giust., 19
aprile 2016, Dansk Intrui, C-441/14). Configurazione che pone maggior rilevanza
sull’interpretazione conforme, cui il giudice nazionale dovrebbe normalmente mirare.

Nel riproporre gli eventi e le decisioni del caso Abercrombie (Corte di giust., 19 luglio 2017,
Abercrombie & Fitch Italia Srl contro Antonino Bordonaro, C-143/16 e Corte cass., 21 febbraio
2018, n. 4223), si solleva inoltre l’interrogativo su come la questione si sarebbe potuta risolvere se
la sentenza n. 269 (Corte cost., 14 dicembre 2017, sentenza n. 269) fosse intervenuta prima della
decisione della rimessione in via pregiudiziale alla Corte di giustizia da parte della Cassazione.
Secondo un primo scenario, la Cassazione avrebbe potuto cercare di risolvere il problema con un
più accentuato sforzo ermeneutico in sede di interpretazione conforme, così da escludere la
necessità di un intervento di altre corti, autonomamente riportando le regole a sistema. In secondo
luogo, la Cassazione avrebbe potuto rimettere la questione alla Corte costituzionale, come suggerito
da Cassazione n. 3831 (Corte cass. 16 febbraio 2018, n. 3831). In terzo luogo, la Corte di

11
Magistrato dell’Ufficio del Massimario della Corte Suprema di Cassazione.

15
cassazione avrebbe potuto comunque ritenere di investire la Corte di giustizia, prendendo alla
lettera la precisazione della Corte costituzionale che fa salva, anche in caso di coincidenza di valori
fra le due Carte, l’interpretazione di quella europea da parte della Corte di giustizia.

Al termine di una breve interruzione, i lavori della sessione, dedicata al tema del risarcimento
del danno per la mancata attuazione delle direttive dell’Unione europea, riprendono con la relazione
del Prof. Davide Diverio12 (All. VII), che ha assunto come piano d’indagine privilegiato quello
della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Con riferimento al fondamento teorico, si evidenzia come il principio dell’effettiva tutela


giurisdizionale, così come il principio di leale collaborazione di cui all’art. 4(3) TUE costituiscano
oggi il fondamento del principio della responsabilità patrimoniale dello Stato membro per mancata
attuazione delle direttive dell’Unione europea. Tale principio, insito nel sistema creato dai Trattati
istitutivi (Corte giust., 5 febbraio 1963, van Gend en Loos, causa 26-62) mira ad evitare che la
direttiva non attuata diventi ‘invisibile’ (Corte giust., 10 ottobre 2017, Farrell, causa C-413/15),
ponendosi così come corollario del principio di effettività e di tutela giurisdizionale (Corte di giust.,
19 novembre 1991, Francovich, C-6/90 e C-9/90; Corte giust., 5 marzo 1996, Brasserie du Pêcheur
SA, Cause riunite C-46/93 e C-48/93). In questo senso, si nota, il principio della responsabilità
patrimoniale dello Stato per mancata attuazione delle direttive dovrebbe compensare per il singolo
l’impossibilità di invocare gli effetti diretti della direttiva nei rapporti orizzontali, ossia nei rapporti
tra privati, costituendo al contempo strumento di natura pedagogica per il legislatore nazionale
inadempiente.

Con riferimento alle condizioni in presenza delle quali sorge una responsabilità patrimoniale
dello Stato membro per mancata attuazione delle direttive, si sono riproposti i passi della
giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea che ha definito i criteri di imputabilità
di responsabilità allo Stato. In specie: la violazione, da parte di un ente riconducibile direttamente o
per delega allo Stato membro (Corte giust., 1 giugno 1999, Klaus Konle c. Republik Österreich, C-
302/97), di una norma chiara, precisa ed incondizionata che attribuisca un diritto al singolo, il quale,
dal comportamento dello Stato, patisce un danno. In tale contesto viene anche specificato come
eventuali sentenze della Corte di giustizia in cui si rileva una violazione del diritto dell’Unione non
fondino automaticamente la responsabilità dello Stato membro (Corte giust., 7 febbraio 1973,
Commissione c. Italia, causa 39/72), né l’autonomia del diritto al risarcimento del danno è

12
Professore associato di Diritto dell’Unione europea, Università degli Studi di Milano.

16
condizionato in modo alcuno dalla decisione della Commissione di non iniziare un ricorso per
infrazione contro lo Stato inadempiente (Corte giust., 25 novembre 2008, causa C-455/06).
L’esercizio di tale diritto è interamente disciplinato dal diritto interno degli Stati membri, che non
possono tuttavia introdurre elementi di discriminazione rispetto a simili azioni previste per
fattispecie puramente interne, ovvero introdurre elementi che renderebbero impossibile l’esercizio
del diritto in parola.

La sessione, in chiusura, continua con la relazione della Dott.ssa Paola Amisano13, che ha
assunto come piano d’indagine privilegiato quello della giurisprudenza nazionale.

Innestandosi sul principio per cui il risarcimento del danno per mancata attuazione di direttiva
dell’Unione europea è disciplinato dal diritto interno, oggetto di analisi è stata la recente decisione
della Corte di cassazione (Corte cass., 22 novembre 2016, n. 23730) in cui si esclude il diritto del
singolo al risarcimento del danno subito in attuazione di una norma dichiarata incostituzionale.
Muovendo da tali rilievi, si solleva dunque la questione se il differente regime non possa costituire
ipotesi di “discriminazione al contrario”, posta l’esistenza di un diritto riconosciuto dal diritto
dell’Unione europea che non viene anche riconosciuto nelle ipotesi puramente interne.

Successivamente viene ricordata la giurisprudenza nazionale che qualifica, anche ai fini della
prescrizione, la responsabilità dello Stato per mancata attuazione delle direttive dell’Unione
europea, oltre ad affrontare il tema concernente l’individuazione del dies a quo del termine di
prescrizione decennale.

In chiusura si è commentata la sentenza della Corte di cassazione (Corte cass., 30 settembre


2016, n. 19384) ove, nel determinare il risarcimento del danno ad avvocato straniero impossibilitato
a stabilirsi professionalmente in Italia, si afferma che se la lesione arrecata al diritto della
personalità deve imputarsi a grave negligenza per mancata applicazione del diritto comunitario,
ovvero a grave negligenza per omessa disapplicazione del diritto statale incompatibile con
l’ordinamento comunitario, da parte di un organo giudiziario, allora il diritto al risarcimento del
danno non patrimoniale derivato da tale condotta, in quanto riconducibile ad esercizio di attività
giurisdizionale, può e deve essere azionato in sede giurisdizionale nelle forme e nei tempi stabiliti
dalla specifica disciplina legislativa prevista per tale tipo di danno dall’ordinamento interno. Se la
lesione al diritto della personalità non può invece ascriversi ad errore o grave negligenza

13
Giudice del Tribunale di Asti.

17
nell’esercizio dell’attività giurisdizionale per omessa disapplicazione delle norme statali, ne segue
che gli effetti pregiudizievoli dei procedimenti disciplinari e penali in quanto idonei, nella loro
reiterazione, a diffondere il discredito professionale, debbono comunque essere ricondotti al fatto
dello stesso ricorrente, il quale avrebbe potuto impedirli richiedendo, fin dal primo giudizio, di
sollevare la questione di legittimità costituzionale delle norme incompatibili.

La terza sessione, intitolata L’applicazione e interpretazione non corretta del diritto


dell’Unione europea da parte dei giudici: la responsabilità risarcitoria dello Stato, è stata
presieduta dal Dott. Gianluca Grasso, componente della Struttura di Formazione decentrata della
Corte di Cassazione. Il primo intervento è stato affidato al Prof. Fabio Ferraro14 (All. VIII). La sua
relazione si è aperta con alcune considerazioni di ordine generale in merito al principio dell’unità
dello Stato, secondo cui lo Stato membro è l’unico soggetto al quale sia imputabile la responsabilità
dei danni causati ai singoli per violazioni del diritto dell’Unione, a prescindere dall’organo
nazionale che abbia commesso la violazione. In tal modo, vi è una scissione tra il piano materiale
della condotta, riconducibile a ciascun potere dello Stato, ed il piano giuridico della responsabilità,
che grava esclusivamente ed unitariamente sullo Stato.

L’analisi si è concentrata poi sulla responsabilità dello Stato in merito ai danni cagionati dagli
organi giurisdizionali. È stato rilevato come questa declinazione del principio dell’unità dello Stato
non tocchi l’indipendenza e l’autonomia dei giudici, poiché non investe la responsabilità personale
del giudice, ma soltanto quella dello Stato. La responsabilità personale dei giudici nazionali, infatti,
si colloca su un piano autonomo e distinto rispetto alla responsabilità dello Stato per violazione del
diritto dell’Unione. In tal senso, uno Stato membro può legittimamente disciplinare il regime della
responsabilità personale dei magistrati, nel rispetto delle norme costituzionali, dei principi comuni,
nonché delle norme convenzionali.

Successivamente, si è trattato della distinzione tra la disciplina sostanziale e quella


procedurale nell’ambito della responsabilità risarcitoria. La prima è stabilita dal diritto dell’Unione
europea, in particolare le condizioni sostanziali affinché si configuri la responsabilità dello Stato
sono: i) la norma del diritto dell’Unione violata deve essere preordinata a conferire diritti ai singoli;
ii) la violazione deve essere sufficientemente caratterizzata (violazione grave e manifesta); iii) deve
sussistere un nesso di causalità tra violazione dell’obbligo posto a carico dello Stato membro e il
danno subito dal soggetto leso.

14
Professore di Diritto dell’Unione europea, Università degli Studi Federico II di Napoli.

18
La disciplina procedurale, invece, è rimessa all’autonomia degli Stati membri. È rilevante
porre in luce che sono devolute alla competenza degli Stati membri non solo le condizioni
procedurali, ma più in generale le forme e le modalità dell’azione risarcitoria, indipendentemente
dalla loro qualificazione giuridica nazionale. La discrezionalità degli Stati membri in materia non è
assoluta, in quanto le condizioni fissate dalla normativa nazionale in materia di risarcimento dei
danni per violazione del diritto UE non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano
ricorsi analoghi di natura interna (c.d. principio di equivalenza) e non possono rendere praticamente
impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (c.d. principio di effettività).

Con riferimento alle possibili violazioni, particolare attenzione è stata dedicata alla violazione
dell’obbligo di rinvio pregiudiziale. Tale violazione di per sé non è sufficiente a chiamare in causa
la responsabilità risarcitoria dello Stato, in quanto non consente di dimostrare l’esistenza delle tre
condizioni sostanziali necessarie. In primo luogo, l’art. 267 TFUE non attribuisce un vero e proprio
diritto al singolo, ma istituisce una cooperazione diretta tra i giudici e la Corte di giustizia e, in
secondo luogo, il singolo ha l’onere di dimostrare che l’organo giurisdizionale di ultima istanza
avrebbe potuto adottare una decisione favorevole se ci fosse stato il rinvio pregiudiziale. Cosicché,
l’inosservanza dell’obbligo di rinvio assume rilevanza ai fini risarcitori soltanto in presenza anche
di una violazione, da parte dell’organo giurisdizionale nazionale di ultima istanza, di un’altra
norma, principio, diritto fondamentale o sentenza dell’Unione. L’omesso rinvio pregiudiziale,
accompagnato da un’altra violazione del diritto dell’Unione, costituisce soltanto uno degli elementi
che il giudice interno deve considerare (unitamente ad altri, quali il margine di discrezionalità, la
scusabilità dell’errore, la chiarezza della norma violata, l’intenzionalità della violazione, etc.), per
accertare la sussistenza della violazione sufficientemente caratterizzata.

Infine, due differenti questioni aperte sono state presentate. La prima concernente il
fondamento giuridico della responsabilità risarcitoria dello Stato italiano. La seconda, invece,
attinente l’individuazione della giudice competente a pronunciarsi in merito alla responsabilità dello
Stato italiano per violazione del diritto dell’Unione, qualora i tre poteri contribuiscano, con condotte
formalmente autonome ma causalmente concorrenti, a cagionare il danno. In tal senso, occorre
assumere una visione unitaria della responsabilità dello Stato e, quindi, è necessario non valutare in
modo frammentato le singole violazioni (giurisdizione ordinaria per la responsabilità dello Stato-
Giudice, giurisdizione amministrativa per la responsabilità dello Stato-Amministrazione e
procedimento e rito speciale per la responsabilità dello Stato-Giudice).

19
Nel pomeriggio dell’8 marzo ha avuto inizio la quarta sessione dell’incontro, intitolata
L’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, con particolare riguardo alla Carta dei diritti
fondamentali, presieduta dal Cons. Antonio Balsamo15, componente della Struttura di formazione
decentrata della Corte. Nell’introduzione è stato posto l’accento sul problematico rapporto venutosi
ad istituire tra le diverse elaborazioni giurisprudenziali (Corte EDU, Corte di giustizia, giudice
nazionale) nel sistema di tutela multilivello dei diritti fondamentali. È stato rilevato come la
problematica investa direttamente la materia penalistica, in quanto in tale ambito si è assistito, negli
ultimi anni, ad un profondo rinnovamento, sia degli istituti sostanziali sia di quelli processuali, sulla
base di influenze sovranazionali.

La prima relazione, del Prof. Giovanni Grasso16, si è incentrata sul ruolo della Carta dei
diritti fondamentali nell’ambito penalistico. L’intervento ha ripercorso, dapprima, la genesi della
Carta, analizzando, in particolare, l’art 6 TUE quale necessario punto di partenza. Tale disposizione
attribuisce alla Carta lo stesso valore giuridico dei Trattati, collocandola al livello più alto delle
fonti. Le previsioni della Carta devono quindi prevalere sulle difformi disposizioni del diritto
nazionale in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’UE. Cosicché, il giudice nazionale,
incaricato di applicare le norme di diritto dell’UE, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di
dette norme, disapplicando qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, senza
doverne chiedere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento di
carattere costituzionale. Il Trattato di Lisbona ha chiuso una lunga evoluzione della tutela dei diritti
fondamentali nel diritto dell’UE, che aveva visto l’iniziale affermazione dei diritti fondamentali
quali principi generali del diritto.

In seguito, oggetto di analisi è stato il rapporto tra la CEDU e la Carta, in particolare quindi
l’ultimo paragrafo dell’art. 6 TUE in cui è sancito che i diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU e
risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione
in quanto principi generali. La ratio di detto articolo è quella di fungere da valvola di respiro per
consentire l’inserimento di nuovi diritti nel novero di quelli che devono essere protetti. La
previsione, infatti, apre il sistema di tutela dei diritti fondamentali agli sviluppi futuri che possono
prevenire sia dal richiamo alle tradizioni costituzionali comuni, sia dal richiamo alla CEDU. Al fine
di rappresentare l’importante funzione di una simile disposizione è stato riportato l’esempio del

15
Sostituto procuratore generale della Corte Suprema di Cassazione.
16
Professore ordinario di Diritto penale europeo, Università di Catania.

20
principio di colpevolezza. In particolare, nella Carta non vi è un riferimento al suddetto principio; se
si guarda, invece, all’evoluzione giurisprudenziale della Corte EDU, si può osservare che il
principio di colpevolezza è stato ricavato dall’art. 7 CEDU, relativo al principio di legalità.
Cosicché, attraverso l’art. 6 TUE, il principio in esame dovrebbe essere tutelato quale diritto
fondamentale, in quanto risulta, altresì, dalle tradizioni costituzionali comuni.

Al fine di ricostruire l’esatta portata dei diritti riconosciuti dalla Carta è necessario operare un
confronto con la CEDU, alla luce dell’art. 52 della Carta. Quest’ultimo articolo, infatti, dispone che
laddove la Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU il significato e la
portata degli stessi devono essere uguali a quelli conferiti dalla CEDU. La disposizione in esame,
tuttavia, non preclude che il diritto dell’Unione possa concedere una protezione più estesa. Ciò può
dar luogo a problemi interpretativi, in quanto, qualora vi sia divergenza, è necessario verificare se vi
sia una tutela più estesa da parte del diritto dell’UE. Questa problematica si è concretizzata in
materia di ne bis in idem, in particolare nella causa Menci (Corte giust., 20 marzo 2018, L. Menci c.
Procura della Repubblica, C-524/15,). L’Avvocato generale, nelle sue conclusioni, si è discostato
dall’orientamento restrittivo della giurisprudenza CEDU che in materia di ne bis in idem ammetteva
il cumulo della sanzione amministrativa e di quella penale qualora vi fosse una connessione
temporale e materiale tra i due tipi di sanzione, ritenendo invece necessario garantire una tutela più
estesa.

L’attenzione si è poi focalizzata sull’ambito di applicazione della Carta. A tal fine, è stato
sottolineato come, nonostante il carattere apparentemente generale di certe disposizioni della Carta,
questa non abbia esteso l’ambito d’applicazione del diritto dell’Unione, né abbia attribuito nuove
competenze o compiti all’Unione. La Carta trova applicazione esclusivamente nell’attuazione del
diritto dell’Unione, come espressamente sancito all’art. 52 della Carta. Tale disposizione, potrebbe
essere interpretata in modo restrittivo, ossia la Carta potrebbe ritenersi applicabile solo con riguardo
alle previsioni che costituiscono esecuzione ed attuazione puntuale del diritto dell’UE.
L’orientamento della Corte di Giustizia, tuttavia, è meno restrittivo e ritiene applicabile la Carta
laddove ci si trovi all’interno dell’applicazione del diritto dell’Unione, ossia quando una normativa
nazionale rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE. Potrebbe essere seguito anche un
orientamento più avanzato, ossia si potrebbe ritenere applicabile la Carta quando esista un criterio
di collegamento di una certa consistenza con il diritto dell’Unione.

Nell’ambito segnato dalla competenza dell’UE, pertanto, alcuni principi potrebbero trovare
applicazione senza quelle eccezioni che si collegano all’orientamento dalla Corte costituzionale

21
italiana. Un esempio è quello del principio di legalità e di retroattività della legge penale più
favorevole, che nel nostro orientamento vede come limite il principio di uguaglianza.

Si sono poi svolte alcune riflessioni sul caso Taricco 2 (Corte giust., 5 dicembre 2017, M.A.S.
e M.B., C-42/17) e sulla sentenza della Corte costituzionale n. 269 (Corte cost., 14 dicembre 2017,
sentenza n. 269). Con riguardo alla sentenza Taricco 2, è stato osservato come la Corte di giustizia
abbia affermato che il giudice nazionale, qualora sia indotto a ritenere che l’obbligo di
disapplicazione contrasti con il principio di legalità, non sia tenuto a conformarsi con tale obbligo.
Inoltre, possono trovare applicazione gli standard nazionali di tutela qualora non vi sia contrasto
con il principio del primato dell’UE.

Con riferimento, invece, alla sentenza della Corte costituzionale n. 269 (Corte cost., 14
dicembre 2017, sentenza n. 269). è stato osservato come la Corte costituzionale non abbia
interpretato correttamente l’orientamento della Corte di giustizia, secondo la quale il diritto
dell’Unione non osta al carattere prioritario del giudizio di costituzionalità, purché il giudice resti
libero di sottoporre alla Corte di giustizia in qualsiasi fase del procedimento una questione
pregiudiziale. Il fatto che la Corte costituzionale si sia pronunciata sulla conformità delle
disposizioni di diritto nazionale non ha alcuna incidenza sull’obbligo previsto all’art. 267 TFUE di
sottoporre alla Corte eventuali questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione, a
prescindere dalla circostanza che tali profili siano già stati sottoposti al vaglio della Corte
costituzionale.

In chiusura si è evidenziato che il riconoscimento dei diritti fondamentali ha condotto ad un


innalzamento della tutela dei diritti nel nostro sistema, in quanto alcuni di essi erano estranei al
nostro sistema o erano interpretati diversamente. Alcuni diritti, tuttavia, rischiano di essere applicati
solo ad una parte delle fattispecie, con la creazione di due differenti meccanismi di tutela dei diritti
fondamentali. Una simile problematica potrebbe essere risolta per mezzo della “contaminazione”,
ossia un principio che entra nell’ambito segnato dalle competenze dell’UE potrebbe estendersi sulla
base del principio di non discriminazione e di uguaglianza.

La seconda relazione della sessione, del Cons. Antonio Corbo17 (All. IX), si è concentrata
sull’ambito d’applicazione e sulle tecniche interpretative del diritto dell’Unione e della CEDU.

17
Consigliere della Corte Suprema di Cassazione.

22
Dapprima, è stato delineato il rapporto tra l’ordinamento italiano ed il sistema del diritto
dell’Unione Europea. In particolare, qualora si tratti di una disposizione del diritto dell’UE dotata di
effetti diretti, spetta al giudice nazionale valutare la compatibilità della normativa interna censurata
e, nell’ipotesi di contrasto, provvedere all’applicazione della norma dell’UE in luogo della norma
nazionale. Nel caso di contrasto con una norma dell’Unione priva di efficacia diretta,
nell’impossibilità di risolvere il contrasto in via interpretativa, il giudice comune deve sollevare la
questione di legittimità costituzionale, spettando poi alla Corte valutare l’esistenza di un contrasto
insanabile in via interpretativa e, eventualmente, annullare la legge incompatibile con il diritto
dell’Unione. È stato rilevato, tuttavia, come questa conformazione abbia trovato un limite nella più
recente giurisprudenza della Corte costituzionale n. 269/2017, qualora vengano in rilievo i diritti e
principi fissati dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In particolare, la Corte
costituzionale ha affermato che laddove una legge sia oggetto di dubbi di illegittimità tanto in
riferimento ai diritti protetti dalla Costituzione italiana, quanto in relazione a quelli garantiti dalla
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, debba essere sollevata, dapprima, la questione di
legittimità costituzionale, in quando le violazioni dei diritti della persona postulano la necessità di
un intervento erga omnes della Corte costituzionale, anche in virtù del principio che situa il
sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell’architettura costituzionale (art.
134 Cost.).

In secondo luogo, è stato esaminato il rapporto tra l’ordinamento italiano ed il sistema CEDU e
come questo sia definito alla luce del principio del rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi
internazionali. In particolare, la Corte costituzionale ha precisato che le norme della CEDU
debbono essere individuate alla luce del significato che ad esse è attribuito dall’interpretazione
“consolidata” della CEDU e che il giudice comune, prima di sollevare questione di costituzionalità
per la violazione di queste quali “norme interposte” a norma dell’art. 117 Cost. debba sperimentare
ogni possibile interpretazione “convenzionalmente conforme” della disciplina derivante dalle
disposizioni dell’ordinamento italiano. Nell’ipotesi in cui il giudice comune ritenga non praticabile
un’interpretazione convenzionalmente conforme non può disapplicare la norma interna, ma deve
necessariamente denunciare la rilevata incompatibilità proponendo una questione di legittimità
costituzionale in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., ovvero all’art. 10, primo comma,
Cost., ove si tratti di una norma convenzionale ricognitiva di una norma del diritto internazionale
generalmente riconosciuta.

23
Tali rapporti sono poi stati analizzati sotto la lente focale della giurisprudenza. In particolare,
dapprima, sono state richiamate alcune pronunce che, mediante soluzioni interpretative
convenzionalmente conformi, hanno cercato di individuare soluzioni alle criticità dell’ordinamento
italiano rilevate dalla Corte EDU (Corte cass., 21 gennaio 2010, n. 18288; Corte cass., 10 giugno
2015, n. 24630; Corte cass., Sez. U, 5 settembre 2017, n. 40076). In tema di interpretazione
“convenzionalmente orientata”, ad esempio, la Corte di cassazione (Corte cass., 6 luglio 2016, n.
27620/2016) ha espressamente riconosciuto che i principi contenuti nella CEDU, pur non
traducendosi in norme di diretta applicabilità nell’ordinamento nazionale, costituiscono criteri di
interpretazione (“convenzionalmente orientata”) ai quali il giudice nazionale è tenuto ad ispirarsi
nell’applicazione delle norme interne. Infine, è stata posta l’attenzione sulla giurisprudenza in
materia di rapporti tra ordinamento penale italiano e diritto dell’Unione Europea, sia in genere sia
con riguardo alla Carta dei diritti fondamentali.

La sessione è continuata con l’intervento del Cons. Franco De Stefano18 (All. X), che ha avuto
ad oggetto l’analisi del rapporto tra le “Carte” dei diritti fondamentali e le tradizioni costituzionali
degli Stati membri nel dialogo tra le “Corti”. È stato evidenziato come le tradizioni costituzionali
degli Stati membri vengano in considerazione quale sostrato materiale del diritto fondamentale
dell’Unione europea da un duplice punto di vista: i) quando sono condivise dagli Stati membri, esse
assurgono a fonte e parametro del contenuto dei diritti fondamentali garantiti dal diritto dell’Unione
stessa e dalla CEDU; ii) quando sono peculiari e proprie di uno Stato membro, esse sono erette a
parametro di elaborazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione.
Il termine “comune” è stato inteso a garantire il pluralismo e la diversità e per esaltare le
differenze. La necessità di mantenere una categoria aperta si giustifica alla luce dell’opportunità di
evitare una eccessiva cristallizzazione dei diritti, benché, come conseguenza negativa, la prassi ha
mostrato incertezze nella ricostruzione della natura condivisa del diritto tutelato. Si è ritenuto
indispensabile, tuttavia, delineare il minimo comune denominatore dei sistemi degli Stati membri,
isolando, nell’ambito delle stesse tradizioni costituzionali comuni, un nucleo forte o irrinunciabile
di valori condivisi con tale profondità da risultare irrinunciabili per la comunità degli Stati membri.
È stata osservato come le tradizioni costituzionali rappresentino anche un momento di
pluralismo dialettico e, a tal fine, è stata ricordata la saga Taricco. Grazie al dialogo preventivo, le
due Corti – quella Costituzionale e quella di Giustizia – hanno fornito un utile precedente,

18
Consigliere della Corte Suprema di Cassazione.

24
suscettibile di replica nei casi di conflitto insanabile fra il diritto dell’UE ed i principi che fondino la
stessa identità costituzionale, potendosi essi ricondursi, quali elementi costitutivi, a quelle tradizioni
costituzionali comuni. Una proficua interazione tra le tradizioni costituzionali ed il diritto
dell’Unione consentirà di individuare tratti comuni agli ordinamenti di più Stati, ancora però non
formalizzati in norme scritte: un utile strumento di quella che potrebbe chiamarsi interpretazione
evolutiva.
In chiusura è stato affrontato il tema della c.d. questione di doppia pregiudizialità. In
particolare, è stato evidenziato come la pronuncia della Corte costituzionale (Corte cost., 14
dicembre 2017, sentenza n. 269) abbia modificato il delicato rapporto tra questione di legittimità
costituzionalità e questione di compatibilità della norma interna con il diritto dell’UE. La Corte di
Cassazione, con ordinanza (Corte cass. 16 febbraio 2018, n. 3831) ha aderito al nuovo principio,
proponendo in via prioritaria la questione di legittimità costituzionale di una norma sospettata
essere in contrasto anche con il diritto dell’Unione, rimettendo alla Consulta la valutazione
dell’opportunità di investire la Corte di giustizia del relativo rinvio pregiudiziale e sollecitandola a
chiarire alcuni aspetti non del tutto chiari della precedente sentenza della Corte costituzionale n. 269
in ordine agli sviluppi del giudizio.
La compresenza ed operatività dei due ordinamenti e dei relativi livelli di tutela non dovrebbe
escludere la contemporanea proposizione dei procedimenti, essendo difficile ipotizzare una
subordinazione, anche solamente temporale, dell’uno all’altro. Qualora intervenisse la pronuncia
della Corte costituzionale dichiarando l’incostituzionalità, la questione verrebbe meno erga omnes e
non avrebbe più senso insistervi dinanzi alla Corte di giustizia. Ove, invece, la Corte costituzionale
non espungesse la norma dal nostro ordinamento, rimarrebbe pienamente operativa la giurisdizione
della Corte di giustizia e gli effetti della sua decisione vincolerebbero il giudice a quo, anche nel
caso di divergenza rispetto alla pronuncia della Corte costituzionale. Se, viceversa, intervenisse
prima la decisione della Corte di giustizia, la Corte costituzionale conserverebbe i suoi poteri di
verifica della conformità alla Costituzione e ai principi fondanti o alle tradizioni costituzionali
proprie del nostro ordinamento.

La sessione si è chiusa con la relazione della Prof.ssa Elena D’Alessandro19 (All. XI), che si è
soffermata sul principio dell’autonomia processuale e su come questo sia stato temperato dai
principi di effettività ed equivalenza, ciò al fine di assicurare la tutela delle posizioni soggettive di
matrice europea, fino al punto da sollevare la questione se tale principio di autonomia processuale

19
Professore associato di Diritto processuale civile, Università degli Studi di Torino.

25
sia divenuto un ‘paradiso perduto’. In particolare, obiettivo dell’intervento è stato verificare in che
modo il dialogo tra giudice nazionale e Corte di giustizia, attuato tramite lo strumento del rinvio
pregiudiziale, abbia inciso sul tema della giurisdizione e, più nel dettaglio, sulla disciplina degli
effetti delle pronunce italiane in tema di giurisdizione e, suo tramite, sulla funzione dell’istituto del
regolamento preventivo di giurisdizione, i.e. sulla affermata autonomia processuale degli Stati
membri. È stato posto in luce come, secondo la giurisprudenza e la dottrina maggioritaria, solo le
pronunce sulla giurisdizione emesse dalla Cassazione (sia che affermino, sia che declinino la
giurisdizione del giudice ordinario) abbiano valenza extraprocessuale, essendo idonee a produrre
efficacia panprocessuale, ma non anche di giudicato sostanziale.
L’autonomia processuale degli Stati membri è stata messa in crisi da due pronunce
interpretative della Corte di giustizia rese nei casi Interedil e Gothaer (Corte giust., 20 ottobre 2011,
Interedil, s.r.l., C-396/09; Corte giust., 15 novembre 2012, Gothaer Allgemeine Versicherung A G
c. Samskip GmbH, C-456/11). Con la prima sentenza, la Corte di giustizia ha affermato che il diritto
dell’Unione osta a che un’autorità giurisdizionale nazionale sia vincolata da una norma di procedura
nazionale (segnatamente: l’art. 382 c.p.c.), ai sensi della quale egli deve attenersi alle valutazioni
svolte da un giudice nazionale di grado superiore, qualora risulti che le valutazioni svolte dal
giudice di grado superiore non sono conformi al diritto dell’Unione, come interpretato dalla Corte
di giustizia. In tal modo, in nome della primauté del diritto dell’Unione europea, la Corte di
giustizia ha inciso sull’autonomia del diritto processuale civile italiano. Questo è un caso in cui
l’autonomia del diritto nazionale processuale civile deve cercare di fare da argine ad una lettura
troppo ampia di Interedil e cercare di proteggere il giudicato sostanziale, perché è la stessa Corte di
giustizia che ha sempre cercato di proteggere il giudicato nazionale.
Con la seconda sentenza, la Corte di giustizia ha ritenuto che, al fine di rendere effettivo e
funzionale il funzionamento del sistema di riparto di competenze di cui al regolamento C.E. n.
44/2001, fosse necessario derogare alla regola della autonomia processuale degli Stati membri e
delineare dei limiti di efficacia a livello europeo, a prescindere da quanto prevede, in proposito, il
diritto processuale nazionale. Dunque, con riferimento alla categoria delle decisioni di rito
declinatorie della giurisdizione, l’art. 32 reg. C. E. n. 44/2001 conferiva alle decisioni in parola
nuovi limiti oggettivi di efficacia, uniformemente delineati a livello europeo.

In conclusione, l’autonomia processuale degli Stati membri è stata gradualmente compressa in


modo significativo, in nome della necessità di convivere con i principi di matrice europea.

26
Il 9 marzo, ore 9.00, i lavori riprendono presso l’aula magna, con la sessione conclusiva del
corso, la cui tavola rotonda è dedicata al tema del rapporto tra il diritto dell’Unione europea ed i
principi fondamentali dell’ordinamento italiano.

Il Prof. Fausto Pocar20 sottolinea come alcuni aspetti del ‘dialogo’ tra corti di cui la sentenza
della Corte costituzionale n. 269 (Corte cost., 14 dicembre 2017, sentenza n. 269) e costituisce un
importante tassello, non sono completamente nuovi nello scenario internazionale, poiché
tradizionalmente, in questo dialogo, le corti supreme mirano ad assicurare anche il mantenimento
delle proprie competenze, come anche dimostrato dalle vicende che non hanno permesso ancora ad
oggi all’Unione europea di divenire parte della CEDU. Circostanza che ha come diretta
conseguenza l’impossibilità di un dialogo diretto tra la Corte di Giustizia dell’Unione europea e la
Corte EDU.

In termini generali, tuttavia, il ‘dialogo’ tra corti, si sottolinea, appare necessario ad assicurare
l’attuazione uniforme del diritto sovranazionale.

Nell’ambito del dialogo tra Corti, i rapporti, per diverso tempo, si sono caratterizzati per il
clima di fattiva collaborazione, fino al punto da ricercarlo anche quando non strettamente
necessario, come ad esempio potrebbe forse essere il caso del dialogo tra corti sviluppatosi intorno
al principio di legalità della pena, che pur costituisce principio fondamentale anche in altri
ordinamenti, segnatamente in quello internazionale, e per questo motivo avrebbe potuto giustificare
l’assenza di dialogo tra Corte costituzionale e Corte di giustizia.

Un clima di collaborazione tuttavia ‘incrinato’ dalla sentenza della Corte costituzionale (Corte
cost., 14 dicembre 2017, sentenza n. 269), che pure rappresenta un’ipotesi di dialogo indiretto tra
corti, ma che neanche si spinge ad imporre in modo chiaro, univoco ed esplicito un obbligo, per il
giudice nazionale, di adire la Corte costituzionale senza poter anche ‘dialogare’ con la Corte di
giustizia.

Il Prof. Michael Stürner21 (All. XII) introduce il tema del rapporto tra il diritto dell’Unione
europea e i principi fondamentali dal punto di vista dell’ordinamento tedesco, analizzando le
disposizioni della Legge Fondamentale tedesca che consentono alla federazione la cessione di parte
della sovranità nazionale, anche per come modificate nel corso dell’integrazione europea.

20
Professore emerito di Diritto internazionale nell’Università degli Studi di Milano.
21
Professore ordinario di Diritto civile, diritto internazionale privato e diritto comparato nell’Università degli Studi di
Costanza.

27
Viene evidenziato come, nella giurisprudenza tedesca, il punto focale dei rapporti tra i due
ordinamenti sia costituito dalla tutela dei diritti fondamentali protetti dalla Legge Fondamentale,
punto che ha portato il Tribunale costituzionale federale a riservarsi un diritto di controllo di
legittimità degli atti comunitari (Corte Solange I, 1974), per poi dare per scontato un adeguato
livello di protezione nell’ordinamento dell’Unione (Solange II, 1986). In questo senso, il Tribunale
costituzionale federale, pur non rinunciando mai formalmente alla propria prerogativa di controllo,
nel tempo ha delineato i criteri ed i principi che sorreggono il rapporto ed il dialogo tra corti
(Lissabon Urteil, 2009; Honywell, 2010), nel rispetto di un approccio di collaborazione.

Tanto vale anche per il caso del controllo del rispetto del principio di attribuzione ed il
controllo degli atti ultra vires, (caso OMT), in cui il Tribunale, prima di assumere una decisione, si
impegna a cercare un dialogo costruttivo con la Corte di giustizia perché questa possa esprimersi in
via preliminare sulla questione del rispetto del principio di attribuzione delle competenze.

L’intervento del Prof. Massimo Luciani22 affronta il tema dei controlimiti nell’ordinamento
italiano, categoria che oggi potrebbe essere ‘assorbita’ dall’art. 4 TUE, paragrafi 2 e 6, pur con la
conseguenza di uno spostamento della tutela dei controlimiti dall’ordinamento italiano a quello
europeo, e dunque foriero del paradosso per cui l’ordinamento che minaccia i principi fondamentali
di uno Stato membro sarebbe anche lo stesso ordinamento chiamato a tutelare il nucleo essenziale
dei principi irrinunciabili degli Stati membri.

Viene in primo luogo ricordato come la teoria dei controlimiti non sia esclusivamente volta a
tutelare i principi fondamentali dell’ordinamento interno dalle norme di diritto dell’Unione europea,
ma costituisca piuttosto un limite generale valido anche nelle relazioni con altri ordinamenti. In
questo senso, si sottolinea come la teoria, benché nata dal dialogo con la Corte di giustizia
dell’Unione europea, sia stata invocata una sola volta per impedire l’ingresso nell’ordinamento
italiano della consuetudine internazionale in tema di immunità degli Stati stranieri dalla
giurisdizione civile nello specifico caso che vedeva contrapposte Italia e Germania dinanzi la Corte
internazionale di giustizia (Corte cost., 29 ottobre 2014, n. 238).

È stato evidenziato in secondo luogo come la Corte costituzionale avrebbe potuto applicare
direttamente la teoria dei controlimiti nella ‘saga Taricco’, che per alcuni profili sembra costituire

22
Professore ordinario di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Roma La Sapienza.

28
un passo indietro rispetto alla giurisprudenza Melloni (Corte giust., 26 febbraio 2016, Stefano

Melloni contro Ministerio Fiscal, C‑399/11)

In conclusione si è anche sottolineato come il punto 5.3. della sentenza n. 269 (Corte cost., 14
dicembre 2017, sentenza n. 269) potrebbe essere considerato un obiter non necessario che si
sarebbe potuto sostituire con altro passaggio di diverso tenore (la Carta è parte del diritto
dell’Unione europea, ma con impronta tipicamente costituzionale; passaggio che tuttavia
riposerebbe su una concezione materiale della costituzione).

La sessione prosegue con l’intervento della Prof.ssa Luciana Serena Rossi23, che ha avuto ad
oggetto l’analisi del rapporto tra principi fondamentali nazionali e diritto dell’Unione europea e di
come questa articolazione si rifletta nei rapporti tra giudici.

Preliminarmente, è stata esaminata la clausola identitaria che ritroviamo all’art. 4, paragrafo 2


TUE, in relazione al problema dei controlimiti. Tale articolo deve essere interpretato in maniera più
restrittiva rispetto a quanto fatto dalla Corte costituzionale. In primo luogo, il riferimento
all’identità nazionale deve essere contemperato con gli altri principi enunciati nello stesso articolo,
quali quello di attribuzione, uguaglianza tra Stati membri e di leale cooperazione. Vi è poi una
seconda limitazione consistente nel fatto che l’articolo in esame si riferisce esclusivamente ai
principi strutturali degli ordinamenti e non anche all’identità valoriale. Infine, un’ultima limitazione
è rappresentata dalla regola generale del primato; di conseguenza, le eccezioni a detta regola
generale devono essere interpretate restrittivamente.

Con riguardo all’esatta portata dell’art. 52 paragrafo 4 della Carta, è rilevante porre in luce
come tale disposizione imponga un’interpretazione in armonia con le tradizioni costituzionali
comuni e non in conformità. In relazione al significato di comuni, si fa riferimento a quelle
tradizioni costituzionali che diventano fonti del diritto dell’Unione, quindi fonti autonome interne al
sistema, in quanto sono elevate a rango di tradizioni comuni dalla Corte di giustizia. È competenza
della Corte di giustizia verificare se le tradizioni costituzionali comuni possano derogare al
principio del primato, applicando il principio di proporzionalità (necessità, adeguatezza, non
sostituibilità con altre limitazioni e restrizioni meno limitative). Quanto all’art. 53 della Carta,
invece, si fa riferimento alle costituzioni individualmente considerate. Per comprenderne la portata
è necessario fare riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia, che ha messo in relazione

23
Professore ordinario di Diritto dell’Unione Europea, Alma Mater Studiorum, Università di Bologna.

29
il primato del diritto dell’UE e il rango costituzionale della norma invocata. In relazione a ciò, la
Corte non ha esitato a sacrificare la norma di rango costituzionale a favore del principio del
primato.

L’intervento è proseguito con l’esame dei riflessi di tale articolazione di principi nei rapporti
tra giudici e, a tal fine, sono state esaminate alcune sentenze della Corte di giustizia. In particolare,
nella sentenza Filipiak la Corte di giustizia ha chiarito che il principio del primato impone al
giudice nazionale di applicare il diritto dell’Unione e disapplicare le disposizioni nazionali
contrarie, indipendentemente dalla sentenza del giudice costituzionale nazionale (Corte giust., 19

novembre 2009, K.Filipiak c. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, C‑314/08). Nella sentenza

Global Starnet (Corte giust., 20 dicembre 2017, Global Starnet c. Ministero dell’Economia e della
Finanza, Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato, C-322/16) è stato affermato che il giudice
nazionale di ultima istanza è tenuto, in linea di principio, a procedere al rinvio pregiudiziale anche
nel caso in cui, nell’ambito del medesimo procedimento nazionale, la Corte costituzionale dello
Stato membro di cui trattasi abbia valutato la costituzionalità delle norme nazionali alla luce delle
norme di riferimento aventi un contenuto analogo a quello delle norme del diritto dell’Unione
(Corte giust., 20 dicembre 2017, Global Starnet Ltd c. Ministero dell’Economia e delle Finanze

Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato, C‑322/16,). Con la sentenza Puligienica è stato

chiarito che il giudice nazionale non è vincolato dalle sentenze di giudici gerarchicamente superiori

se contrarie al diritto UE (Corte di giustizia, 5 aprile 2016, causa C‑689/13, Puligienica Facility

Esco SpA (PFE) c. Airgest SpA). Infine, nella sentenza Associazione dei Giudici portoghesi, è fatta
menzione dell’importante ruolo congiunto della Corte di giustizia e dei giudici nazionali come parte
del principio di leale cooperazione (Corte di giustizia, 27 febbraio 2018, causa C-64/16,
Associazione dei Giudici portoghesi c. Corte dei Conti).

Alla luce di tali pronunce, appare evidente che non è necessario aspettarsi alcuna reazione
della Corte di giustizia a seguito della pronuncia n.269 (Corte cost., 14 dicembre 2017, sentenza n.
269), in quanto vi è già una giurisprudenza chiara sul tema.

In conclusione, nell’ipotesi in cui giudici nazionali inizino a non tenere in considerazione il


diritto dell’Unione e si pongano in contrasto con esso, lo Stato potrebbe incorrere nel procedimento
di infrazione. È configurabile, infatti, un ricorso di infrazione anche solo per la violazione del
principio di leale cooperazione, il cui pilastro risiede nell’alleanza tra Corte di giustizia e giudici
nazionali.

30
L’ultimo intervento della tavola rotonda è stata affidato al Prof. Remo Caponi24 (All. XIII),
che ha affrontato il tema del giudicato civile tra le tradizioni costituzionali comuni. In particolare è
stato osservato come il tema della crisi del giudicato si sia arricchito di un nuovo capitolo con la
sovrapposizione di giurisdizioni internazionali e sovranazionali a quella statale. L’idea del
giudicato, già entrata in tensione con il sovrapporsi della dimensione costituzionale nazionale e del
controllo di costituzionalità affidato alle Corti costituzionali nazionali, si confronta, altresì, con il
diritto internazionale e sovranazionale, il cui rispetto è affidato parimenti al controllo di corti
giudiziarie. È da domandarsi se il giudicato civile possa venire meno per effetto di una pronuncia di
una corte internazionale o sovranazionale, la quale accerti che quel giudicato contrasta con il diritto
internazionale, con la CEDU, con il diritto dell’Unione europea. Il giudicato civile rappresenta un
aspetto fondamentale della tutela giurisdizionale dei diritti, che appartiene alle tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri dell’Unione europea, al di là delle diversità con cui esso si
manifesta nei diversi ordinamenti nazionali. Tale principio fa parte del diritto dell’Unione in quanto
principio generale (art. 6, comma 3 TUE). La giurisprudenza della Corte di giustizia considera il
giudicato un cardine, al fine di assicurare la certezza del diritto e dei rapporti giuridici, nonché una
buona amministrazione della giustizia.

In relazione al diritto dell’Unione europea, vi è una tendenza a comprimere il giudicato civile


nazionale dinanzi ad esigenze di ordine pubblico dell’Unione (tendenza già matura nel settore del
divieto degli aiuti di Stato).

La conformazione che il giudicato assume negli ordinamenti degli Stati membri rientra nella
identità nazionale. Tuttavia, la salvaguardia della identità nazionale degli Stati membri è frutto di
un’opera basata sulla leale cooperazione tra Unione e Stati membri ed uno strumento fondamentale
di questa opera dialogica di ricostruzione dell’identità nazionale è il rinvio pregiudiziale (art. 267
TFUE). L’identità nazionale è un qualcosa di dinamico, essendo sottoposta a evoluzione, derivante
non solo dai cambiamenti della realtà sociale e normativa di un dato ordinamento statale, ma anche
dall’appartenenza di quest’ultimo all’Unione europea, nonché, in ultima analisi, dagli stessi risultati
dell’apprendimento reciproco generato dal dialogo tra corti nell’occasione del caso concreto.

In chiusura sono poi state svolte alcune riflessioni sulle recenti vicende di dialogo tra le Corti.
In particolare, è stato posto in luce come la Corte costituzionale cerchi di conservare una certa sfera
di potere, dando luogo ad una complicata triangolazione tra giudice comune, Corte di giustizia e

24
Professore ordinario di Diritto processuale civile, Università degli Studi di Firenze.

31
Corte costituzionale. Le Corti, forse, dovrebbero dapprima dialogare con le parti e poi tra di loro,
rappresentando il dialogo nel processo la sostanza del loro lavoro quotidiano.

32