SEMINARIO DE INVESTIGACION

TALLER UNIDAD 3

DISEÑO DE LOS INSTRUMENTOS, RECOLECCIÓN DE DATOS Y MUESTRA O

POBLACIÓN

Presentado por:

JULIO CÉSAR DÍAZ PISCIOTTI

DEISY JOHANNA RANGEL CLAVIJO
KASANDRA LÓPEZ ESPAÑA

Docente:
ALEXANDRA CAROLINA MALAGON DUQUE

Fundación Universitaria del Área Andina

Especialización en Revisoría Fiscal y Auditoría Forense
Facultad de Ciencias Administrativas, Económicas y Financieras
Enero de 2019
 CONTEXTUALIZACIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

¿Cuál es el contexto de la investigación?

Las entidades de carácter oficial en la ejecución de sus Planes de Desarrollo

tienen la necesidad de realizar contratos y convenios para el cumplimiento de las metas

propuestas. Los contratos se encuentran regulados en la ley 80 de 1993, la ley 1150 de

2007 y una serie de decretos reglamentarios, pero para la celebración de convenios no

se ha legislado de manera clara y precisa, lo que hace que por analogía en muchos casos

se aplique lo regulado para los contratos.

Este vacío normativo ha conllevado a que tanto contrato como convenio se le dé

el mismo tratamiento, ya sea administrativo, tributario o contable. En este sentido en la

página web oficial de Colombia Compra Eficiente se ha publicado un artículo de Juan

Vallejo del 2017 que dice: “Legalmente no existe distinción alguna entre convenio y

contrato” , como si el Derecho colombiano fundara todas sus bases solamente en el

Derecho Administrativo, dejando de lado el Derecho Tributario, el Contable, entre

otros.

¿Cuál es el problema general?

En el desempeño de nuestro rol como Revisores, Auditores particulares o de

entes de control gubernamental, a una entidad pública o a una empresa sin ánimo de

lucro, es frecuente encontrar convenios, ya sean interadministrativos, de asociación, de

cooperación, interinstitucionales o de alguna otra denominación, pero al fin y al cabo,

convenios. Generalmente estos actos administrativos son proyectados por abogados, que

conocen la ley de contratación, pero desconocen las normas contables y tributarias,

hecho que conlleva a que se generen errores en su elaboración y concretamente en la

forma del desembolso de los aportes.

Dentro de la administración pública, a los convenios de asociación se les llama y

trata casi que de igual manera que a un contrato; se tiende a confundir entre convenios

interadministrativo, contratos interadministrativos o convenios de cooperación, siendo

realmente diferentes en su fondo y en los elementos que lo conforman. La Ley 489 de

1998 en sus artículos 95, 96 y 107 además de separar conceptualmente los convenios de

los contratos, les da a los primeros una división de acuerdo con la contraparte convenida

en convenios interadministrativos, convenios de asociación y convenios para la

ejecución de planes y programas.

Al ser no “no existir distinción alguna entre convenio y contrato”, dentro de la

forma de pago de estos actos se establece ya sea anticipos o pago anticipado, tal como

lo permite y estipula la Ley 80 de 1993, en este sentido, a nuestro juicio se comete un

error al incluir esta figura en los convenios, ya que no se le debe dar el mismo

tratamiento que a los contratos.

¿Cuál es el planteamiento del problema?

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en Colombia,

en el párrafo segundo del artículo 40 dice: “Las entidades podrán celebrar los contratos

y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los

fines estatales.” (Ley 80, 1993, art. 40). Se nota claramente que se hace referencia tanto

a “contratos” como a “acuerdos” para que las entidades públicas en la ejecución

autónoma se su voluntad, celebren estos actos para cumplir con los objetivos

programados. A mi juicio la ley identifica y separa los contratos de los acuerdos; en los

segundos (acuerdos) hace referencia a los convenios, los cuales posteriormente y por
obvias razones no son incluidos en el tema particular de los anticipos y pagos

anticipados, al manifestar: “En los contratos que celebren las entidades estatales se

podrá pactar el pago anticipado y la entregada de anticipos, pero su monto no podrá

exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato” (Ley 80, 1993,

art. 40, párrafo 2). La ley es taxativa y solo autoriza el anticipo o pago anticipado para

los contratos. El legislador excluye los acuerdos (convenios), por cuanto el anticipo y el

pago anticipado no aplican para esta figura, ya que en los convenios los desembolsos no

constituyen pagos sino aportes.

¿Cuál es la descripción del problema?

El problema radica en que en la elaboración de los convenios celebrados por la

administración pública se omiten las disposiciones legales en materia contable y

tributaria e incluyen dentro de la forma de pago la figura del anticipo o pago anticipado.

¿Cuál es la pregunta principal de la investigación?

¿Es un error incluir el anticipo a pago anticipado en los convenios celebrados

por la administración pública?

¿Cuáles son las preguntas secundarias?

• ¿Se debe tener en cuenta la legislación Contable y Tributaria en la

elaboración de los convenios celebrados por la administración pública?

• ¿Es igual decir Contrato o Convenio?

• ¿Son equivalentes los Anticipos y los Pagos Anticipados?

¿Cuál es el objetivo general?

 Demostrar que es un error incluir el anticipo a pago anticipado en los convenios

celebrados por la administración pública

¿Cuáles son los objetivos específicos?

• Señalar que la norma posee vacíos

• Explicar la diferencia entre Anticipo y Pago Anticipado

• Contrastar los Contratos con los Convenios

Describa la justificación del problema

Al momento de desempeñar nuestro rol como Revisores, Auditores particulares

o de entes de control gubernamental, a una entidad pública o a una empresa sin ánimo

de lucro, debemos tener las bases y claridad suficiente para determinar primeramente si

un acto administrativo es un contrato o un convenio, para lo cual necesitamos

consolidar y afianzar los conocimientos no solo en materia contable y tributaria, sino, en

lo referente a la legislación administrativa, y más concretamente a estas actuaciones.

Desde ningún punto de vista en nuestras auditorías podemos permitir que una

partida que deba ser manejada en las cuentas del pasivo, como lo son los recursos

provenientes de convenios, sean tratadas como ingresos y gastos, pues se estaría frente a

un riesgo de incorrección material, de ahí la importancia de tener la claridad meridiana,

que a un convenio no se le puede hacer anticipo o pago anticipado.

 Marco Referencial

Marco Teórico

A continuación se exponen algunos antecedentes básicos para la sustentación del

tema de investigación.

Dentro de la página web oficial de Colombia Compra Eficiente se ha publicado

un artículo de Juan Vallejo del 2017 que dice:

“Legalmente no existe distinción alguna entre convenio y contrato. El convenio

es una forma de gestión conjunta en la que las Entidades Estatales logran la

consecución de objetivos comunes, ya sea asociándose entre sí o entre éstas y

particulares. Esto quiere decir que el convenio se caracteriza por ser un negocio

jurídico en el que media un acuerdo de voluntades y es generador de

obligaciones a cargo de cada una de las partes que lo integran, obligaciones que

son jurídicamente exigibles (Ver la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Mauricio

Fajardo Gómez, Bogotá D.C, veintitrés (23) de junio de dos mil diez (2010),

radicación número: 66001-23-31-000-1998-00261-01(17860). Las anteriores

características también se aplican al contrato.

Entonces, al no existir distinción jurídica entre el convenio y el contrato, los

conceptos previstos por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal el

contrato estatal se entenderán en el mismo sentido para el convenio.

Ahora bien, en virtud de la Ley 489 de 1998 (artículos 95 y 96), las Entidades

Estatales pueden asociarse entre sí con el fin de cooperar en el cumplimiento de

funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su

cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la

conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro; o podrán, con la

 observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución,

asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de

convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo

conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna

a aquéllas la ley.

A los convenios interadministrativos y a los convenios de asociación les aplica

la normativa del Sistema de Compras Públicas. No obstante, cuando las

Entidades Estatales se asocian con personas jurídicas particulares mediante la

creación de personas jurídicas, dichos convenios se rigen por las normas de

derecho privado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 (artículo 96).

Así las cosas, y como quiera que el procedimiento previsto en el artículo 86 de la

Ley 1474 de 2011 rige únicamente para las Entidades Estatales sometidas al

Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, dicho

procedimiento deberá aplicarse a los convenios de asociación con personas

jurídicas particulares que no creen una persona jurídica, siempre que haya lugar

a la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento.”

Tomado de https://sintesis.colombiacompra.gov.co/content/ley-aplicable-

convenios-de-asociaci%C3%B3n

Frente a los vacíos de la norma, traemos a colación la frase del académico, jurista y

filósofo del Derecho mexicano Eduardo García Maynez quien dice "si bien es posible

que en la ley se encuentren vacíos, el derecho no puede tenerlas”, o sea que es posible

estar frente a una situación no prevista por el legislador, pero que puede ser resuelta

conforme a los principios generales del Derecho; “a este principio le denominamos: la

plenitud hermética del orden jurídico vigente" (Recasens, 1978). Es en este punto, en

que se debe recurrir a los mecanismos que ofrece la ley para dar una solución que según
Fernandez Bulté es lo que se conoce como “Integración del Derecho” (Fernández,

2005).

En el fondo los contratos difieren de los convenios. Afirma: “En el contrato

existe una contraposición de intereses mientras que en el convenio encontramos

objetivos comunes”.

Marco Legal

• Constitución Política de Colombia.

• Ley 153 de 1887

Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la

57 de 1887.

• Ley 80 de 1993

Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración

Pública

• Ley 489 de 1998

Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las

entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales

para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189

de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

• Corte Constitucional, Sentencia C-083/95

• Corte Constitucional, Sentencia C-487 de 1997

• Contaduría General de la Nación en Concepto Jurídico No. 156111 de

2011
Marco Conceptual

Anticipo: Es la suma de dinero que se entrega al contratista para ser destinada al

cubrimiento de los costos en que éste debe incurrir para iniciar la ejecución del objeto

contractual, en otras palabras, es la financiación por parte de la entidad estatal de los

bienes y servicios correspondientes a la prestación a ejecutar, bajo estas condiciones se

exige que el mismo sea amparado con una garantía consistente en una póliza de seguro

correspondiente al 100% de su valor, como también que se amortice durante la

ejecución del contrato. (Contraloría General de la República , Concepto Jurídico 7461,

2006)

Convenio: deriva del latín “convenire” con el significado de dirigirse hacia un mismo

lugar. Se utiliza en general, como sinónimo de pacto o contrato, aunque en sus orígenes,

el Derecho Romano los diferenciaba, siendo el convenio todo tipo de acuerdo, que se

integraba con los pactos que se hacían sin formalidades y originaban obligaciones sin

acción legal, llamadas naturales; y con los contratos, que por respetar las formas, hacían

surgir obligaciones civiles.

Pago: “El pago efectivo es la prestación de lo que se debe” (Código Civil, 1887 art.

1626)

Renta Líquida Gravable: “Se determina así: de la suma de todos los ingresos

ordinarios y extraordinarios realizados en el año o período gravable, que sean

susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su

percepción…” (Estatuto Tributario, art. 26)

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

Después de tener identificado el problema se procede a validar las técnicas que

serán utilizadas para el desarrollo de la investigación, lograr la recopilación de la

información veraz con las herramientas que se ajusten al tema a investigar.

 En lo concerniente al tema de estudio a investigar, sobre el manejo del anticipo

o pago anticipado en los convenios celebrados por las administraciones públicas, esta

tendrá un enfoque cualitativo por medio del cual nos permite entender y comprenderlos

los hechos a investigar,

Tener un estudio de caso y la investigación acción participación; Cada uno de

estos aspectos permitirán el avance de la recopilación de la información, a través de las

siguientes técnicas:

• Observación participante

• Entrevista abierta y

• Grupos de discusión.

Población: La población de estudio serán las entidades oficiales de todo el país

Muestra: La técnica seleccionada para escoger la muestra será de forma

aleatoria, con base en la información previamente seleccionada de las páginas web

oficiales de cada entidad y de la página web Colombia Compra Eficiente. Para el

estudio se ha estimado una muestra de 200 convenios

 Encuesta sobre los Convenios en las Entidades Oficiales

Nombre de la Entidad: ____________________________________________________

Municipio: __________________________ Departamento: ______________________

1. ¿En la forma de pago de los convenios interadministrativos y de cooperación, se

incluye anticipo? Si: ___ No: ___

Si la respuesta a la pregunta 1 es Si,

2. ¿Cuál es el porcentaje máximo de anticipo que se le otorgan a los convenios?

_____ %

3. Para el pago de anticipo en convenios, ¿se solicita factura? Si: ___ No: ___

4. ¿El Anticipo es amortizado? Si: ___ No: ___

5. ¿En la forma de pago de los convenios interadministrativos y de cooperación, se

incluye pago anticipado? Si: ___ No: ___

Si la respuesta a la pregunta 4 es Si,

6. ¿Cuál es el porcentaje máximo de pago anticipado que se le otorgan a los

convenios? _____ %

7. Para el pago anticipado en convenios, ¿se solicita factura? Si: ___ No: ___

8. Para la elaboración de los convenios, ¿Se tiene en cuenta la normatividad contable y

la tributaria? Si: ___ No: ___

9. Para el pago del saldo de los convenios, ¿se solicita factura? Si: ___ No: ___
Una vez aplicada la encuesta a la muestra seleccionada, se ha podido resumir de la

siguiente manera:

Pregunta 1.

1. ¿En la forma de pago de los convenios interadministrativos y de cooperación, se

incluye anticipo?

Rta./

El 25% dijo que Si, el 75% dijo que No

Pregunta 2.

2. ¿Cuál es el porcentaje máximo de anticipo que se le otorgan a los convenios?

Rta./

50%

Pregunta 3.

3. Para el pago de anticipo en convenios, ¿se solicita factura?

Rta./

El 2% dijo que Si, el 98% dijo que No

Pregunta 4.

4. ¿El Anticipo es amortizado?

Rta./

El 78% dijo que Si, el 22% dijo que No

Pregunta 5.

5. ¿En la forma de pago de los convenios interadministrativos y de cooperación, se

incluye pago anticipado?

Rta./

El 18% dijo que Si, el 82% dijo que No

Pregunta 6.

6. ¿Cuál es el porcentaje máximo de pago anticipado que se le otorgan a los convenios?

Rta./

100%

Pregunta 7.

7. Para el pago anticipado en convenios, ¿se solicita factura?

Rta./

El 100% dijo que Si, el 0% dijo que No

Pregunta 8.

8. Para la elaboración de los convenios, ¿Se tiene en cuenta la normatividad contable y

la tributaria?

Rta./

El 1% dijo que Si, el 99% dijo que No

Pregunta 9.

9. Para el pago del saldo de los convenios, ¿se solicita factura?

Rta./

El 10% dijo que Si, el 90% dijo que No

Análisis del resultado

Los resultados obtenidos muestran una realidad casi indiscutible, la gran

mayoría de las entidades oficiales al momento de elaborar los convenios, se basan

únicamente en el derecho administrativo, dejando de lado la normatividad contable, que

señala concretamente “Los aportes recibidos se reconocen mediante un crédito en la

subcuenta 245301- En administración, de la cuenta 2453- RECURSOS RECIBIDOS

EN ADMINISTRACIÓN, con débito a la correspondiente subcuenta y cuenta que

recibe los recursos”. En cuanto a los desembolsos que se hacen en la ejecución del

convenio manifiesta: “Los gastos o egresos imputables a la ejecución de convenios

interadministrativos, se reconoce como una disminución de los recursos recibidos en

administración mediante un débito a la cuenta 2453- RECURSOS RECIBIDOS EN

ADMINISTRACIÓN, con crédito a la correspondiente subcuenta y cuenta de la que se

realiza el desembolso, en el entendido de que los conceptos de egreso no constituyen

gasto o costo de la operación propia del ente ejecutante” (Contaduría General de la

Nación en Concepto Jurídico No. 156111 de 2011)

Por otro lado las entidades que incluyen anticipo dentro de los convenios,

asocian esta figura con lo establecido en el artículo 40 de la Ley 80, que limita el

anticipo y el pago anticipado a los contratos en un 50%, además hay un 18% de

entidades que utilizan la figura de pago anticipado, pero hacen caso omiso a la

limitación establecida y otorgan hasta el 100% del valor del convenio.

El 10% de las entidades encuestadas dicen que “Sí” solicitan factura por el saldo

del anticipo, desconociendo lo que establece la normatividad tributaria en el tema de los

ingresos “La renta líquida gravable se determina así: de la suma de todos los ingresos

ordinarios y extraordinarios realizados en el año o período gravable, que sean

susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su

percepción…” (Estatuto Tributario, art. 26); Los dineros recibidos en administración No

Constituyen un incremento patrimonial, por consecuencia no pueden ser catalogados

como ingresos y si no son ingresos no se deben facturar.

La pregunta 4 revela una disparidad de criterio en las entidades que entregan

anticipo, puesto que el 22% de ellas dice que no lo amortizan, entonces surge la

disparidad, si es anticipo (así sea errada su utilización), por qué no lo amortizan?