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 UN ESTUDIO DE PAIS DEL BANCO MUNDIAL

Gestión de Riesgos y Políticas de

Protección Social en Chile

BANCO MUN DIAL

 Índice

Resumen ........................................................................................................................................................................................ iv
Agradecimientos .............................................................................................................................................................................v
Glosario ......................................................................................................................................................................................... vi
Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................................................................... vii

Capítulo 1 Tendencias de Pobreza y Desigualdad, Indicadores de Riesgo y el Alcance del Sistema Chileno de
Protección Social........................................................................................................................................................1
Cambios en los niveles de pobreza y distribución del ingreso desde 1998 .................................................................1
Los Indicadores de riesgo durante el ciclo de vida en Chile y el alcance de la protección social ................................4
Identificación de los principales riesgos para el ingreso de los hogares en Chile – Evidencia cuantitativa y
cualitativa ..................................................................................................................................................................13
Capítulo 2 Un Marco Conceptual Para Analizar los Riesgos Para el Ingreso .....................................................................16
Capítulo 3 La Gestión Fiscal Prudente Como Política de Protección Social ........................................................................21
La gestión económica y fiscal, ¿es un aspecto relevante de la política de protección social?....................................21
Nivel agregado de autoseguro y autoprotección en Chile..........................................................................................22
El funcionamiento de la autoprotección y el autoseguro a nivel de país y sus implicancias para la protección
social .........................................................................................................................................................................24
Una preocupación general en relación con las reglas fiscales ...................................................................................25
Capítulo 4 La Mitigación del Riesgo de Pobreza a Partir de la Pérdida del Trabajo ..........................................................28
El riesgo de la pérdida del trabajo .............................................................................................................................28
La creciente incidencia y duración del desempleo: ¿cíclico o estructural? ................................................................34
Programas chilenos de empleo público .....................................................................................................................39
El sistema mixto de seguro de desempleo de Chile ...................................................................................................41
Capítulo 5 El Riesgo de la Pobreza a Partir de Episodios Graves de Salud .........................................................................45
El Análisis del riesgo de pérdidas derivadas de eventos médicos adversos ..............................................................45
Análisis del sistema de salud a nivel agregado ..........................................................................................................46
¿Cuál es el grado de cobertura que ofrece el sistema de seguro médico chileno para los hogares?...........................47
La mitigación de la pobreza derivada de eventos de salud adversos al nivel del hogar .............................................49
Plan AUGE: Hacia una cobertura mínima uniforme para todos los chilenos ...........................................................54
Capítulo 6 El Riesgo de Pobreza Debido a la Incapacidad de Generar Ingresos en la Vejez ..............................................57
El riesgo de perder la capacidad de generación de ingresos y de pobreza en la vejez ...............................................57
La cobertura de la población contra la incapacidad de generar ingresos y la pobreza en la vejez: un análisis a
nivel agregado ...........................................................................................................................................................60
La mitigación de la incapacidad de generar ingresos y la pobreza en la vejez: un análisis a nivel del hogar ............61
Modificación gradual del peso relativo de los pilares múltiples del sistema de pensiones chilenos ..........................63
Capítulo 7 Pobreza “Residual” o Estructural .........................................................................................................................68
El riesgo de la pobreza residual o estructural ............................................................................................................68
El análisis cuantitativo para identificar a los pobres “residuales”..............................................................................69
Pobreza residual y gestión del riesgo del hogar entre los pobres...............................................................................73
Capítulo 8 Aumentar la Eficacia del Sistema de Protección Social Chileno ........................................................................76
Inquietudes institucionales y de información planteadas en el marco integral de seguro ..........................................76
La actual infraestructura institucional e informativa chilena .....................................................................................76
Sistemas de información para una protección social eficaz ......................................................................................81
Recomendaciones sobre una mayor coordinación institucional y un uso eficiente de los datos ................................82
Capítulo 9 Conclusiones y Recomendaciones para la Reforma de la Protección Social en Chile .......................................84
Bibliografía ..............................................................................................................................................................87

i
 Tablas
1. Ingresos y distribución del ingreso por adulto equivalente en Chile, 1987 - 2000.............................................2
2. Participación en el ingreso por decil en Chile, 1987 – 2000 ..............................................................................2
3. Pobreza en Chile, 1987 – 2000...........................................................................................................................4
4. Indicadores de riesgos relevantes para la capacidad de generación de ingresos y el ingreso del hogar
durante el ciclo vital ...........................................................................................................................................7
5. Cobertura de los principales programas e intervenciones de protección social de Chile ...................................8
6. Gasto del sector social público y privado en 2002 ...........................................................................................11
7. Salarios mínimos y distribución salarial en países seleccionados de América Latina......................................32
8. Índice de desempleo, incidencia y duración, Chile 1960 – 2001(a y b) ...........................................................37
9. Los costos comparativos de la protección por desempleo – Chile y países seleccionados de LCR y OCDE ..42
10. Características principales de los programas de asistencia y seguro contra el desempleo en Chile, 1953 –
2002..................................................................................................................................................................44
11. Cobertura de seguros médicos en Chile por grupo de ingresos, 2000 ..............................................................49
12. Cobertura de seguro médico de hogares chilenos – Cambios de 1998 a 2000 .................................................50
13. La identificación de los pobres “residuales” chilenos – participación de hogares en la pobreza que no han ......
sufrido grandes conmociones al ingreso...........................................................................................................70

Figuras
1. Gasto público en sectores sociales como porcentaje del PIB en países seleccionados de América Latina y
la OCDE, 1998 ...................................................................................................................................................9
2. Gasto público en programas de protección social como porcentaje del PIB en países seleccionados de
América Latina y la OCDE, 1998 ....................................................................................................................10
3. Tendencias del gasto público en los sectores sociales en Chile, 1992 - 2001, Agregado Gasto del Sector
Social................................................................................................................................................................12
4. Tendencias del gasto público en los principales programas e intervenciones sociales en Chile, 1992 –
2001..................................................................................................................................................................13
5. Acontecimientos informados que “afectaron negativamente la situación económica de su hogar” en los
tres años previos a enero de 2000.....................................................................................................................14
6. Instrumentos de mitigación prescriptos de acuerdo con el tamaño y la frecuencia de las pérdidas
potenciales........................................................................................................................................................17
7. Componente cíclico del PIB y gasto público total............................................................................................24
8. Componente cíclico del PIB y gasto social total ..............................................................................................25
9. Medidas de riesgo país para Chile y países seleccionados de América Latina, 2000 – julio 2003 ..................27
10. Tendencias del mercado laboral e indicadores macroeconómicos de Chile, 1975 – 2000 ...............................29
11. Salario mínimo como participación del salario promedio en países seleccionados de América Latina y la
OCDE...............................................................................................................................................................31
12. Cambios en el salario mínimo chileno, 1960 – 2001 (Índice, 1970 = 100)......................................................33
13. Cambios en el desempleo y duración promedio del desempleo en Chile 1960 – 2001 ....................................35
14. Número de desocupados por duración del desempleo – Duración en número de semanas .............................36
15. Cobertura del sistema de seguro de salud chileno ............................................................................................48
16. Distribución de la cobertura de seguros y nuevos casos de pobreza relacionada con la salud, 1998 y 2000 ..52
17. Número de personas que caen por debajo de la línea de pobreza por shocks de salud por tipo de seguro
(con y sin cobertura catastrófica) 1998 ............................................................................................................53
18. Incidencia de gasto efectivo en salud por quintil de ingreso en 2000 ..............................................................54
19. Densidad de contribuciones informada - Meses de contribución/meses en la PEA (Hombres y mujeres
afiliados que respondieron a la encuesta PRIESO, Santiago, enero de 2000 ...................................................62

ii
 Cuadros
1. Autoseguro y autoprotección a nivel de país: la regla del superávit estructural chileno ..................................23
2. Menor participación de las mujeres en la fuerza laboral: Una barrera para la eficaz gestión del riesgo ........30
3. Ubicación de la pobreza dentro del marco integral de seguro..........................................................................69
4. Enfrentar la pobreza estructural “residual”: Chile Solidario ............................................................................75
5. El equilibrio entre los requisitos de información del gobierno y la protección de la privacidad individual ....80

iii
 Resumen

Este informe forma parte de la asistencia analítica y de asesoramiento al Gobierno de Chile. En el

mismo se analiza si Chile cuenta con un “sistema” de protección social – definido en términos amplios
incluyendo intervenciones de políticas, instituciones públicas y la regulación de las instituciones
privadas que reducen los costos sociales de conmociones que afectan adversamente los ingresos, desde
la pérdida del trabajo y el desempleo prolongado, pasando por episodios de salud, vejez y pobreza
durante todo el ciclo vital – o simplemente un conjunto de programas vagamente coordinados.
Además, se evalúa si los hogares cuentan con herramientas apropiadas para mitigar los riesgos a sus
ingresos, identificando brechas en la cobertura y áreas en las que se carece de instrumentos.
Finalmente, el informe proporciona al Gobierno un conjunto de pautas, fundamentadas en un marco
conceptual, que de ser cuidadosamente aplicadas, permitirían aumentar la eficacia de la protección
social.

iv
 Agradecimientos

Este informe fue preparado como parte del programa de asistencia analítica y de asesoramiento del
Banco Mundial al Gobierno de Chile. El equipo del Banco desea agradecer a sus contrapartidas Mario
Marcel, Alberto Arenas, Marcelo Tokman, Jaime Crispi, Pamela Gana, Andres Cooper, y Julio
Guzman de la Dirección de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda, y Mariechen
Hornkhol, Andrea Palma, y Ximena Quintanilla de la Subsecretaria de Previsión Social del
Ministerio de Trabajo por su paciencia, asistencia y útiles comentarios. Destacamos la colaboración de
Verónica Silva del FOSIS y Claudio Santibañes del MIDEPLAN, así como de los administradores
de los sistemas chilenos privados de pensiones, salud y seguridad social por sus aportes, ideas y buena
parte de los datos empleados en nuestro análisis.
El informe fue preparado por un equipo liderado por Truman G. Packard (Economista Senior y
Autor Principal, Protección Social, Banco Mundial). El equipo estuvo integrado por Norbert Fiess
(Economista, Oficina del Jefe de Economistas, LCR, Banco Mundial), Claudio Montenegro (Analista
de Investigación, Grupo de Investigación de Economía del Desarrollo del Banco Mundial), Wayne
Vroman (Urban Institute), Julie Litchfield (Universidad de Sussex), Ricardo Bitran (Bitran &
Associates), Claudia Serrano y Dagmar Raczynski (Asesorias Para el Desarrollo), Carola Pessino
(Universidad Torcuato DiTella), y Juan Yermo (OCDE). Daniel Oks (Economista Líder, Banco
Mundial) y Zeinab Partow (Economista responsable del país, Banco Mundial) aportaron una
invalorable orientación y contribuyeron a la versión final del informe.

El equipo del Banco trabajó bajo la guía de Myrna Alexander, Axel von Trotsenburg (Directores
responsables de Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay en 2001 y 2002, respectivamente), Ana-Maria
Arriagada (Directora Sectorial del Departamento de Desarrollo Humano), Indermit S. Gill (Asesor
Económico del Vicepresidente del PREM), Ariel Fiszbein (Economista Líder de Desarrollo Humano),
Jesko Hentschel (Líder Sectorial de Desarrollo Humano para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay),
Christopher Chamberlin y Helena Ribe (Gerentes Sectoriales de Protección Social de la Oficina
Regional de América Latina y el Caribe en 2003 y 2004, respectivamente). Agradecemos la
invalorable asistencia y apoyo durante toda la preparación de este informe de Lerick Kebeck,
Christina Alquinta, Febe Mackey, Verónica Yolanda Jarrin, Tania Gomez y Natalia Moncada.

En este informe se resumen los hallazgos y conclusiones de once estudios de referencia especialmente
desarrollados por miembros del equipo, los que se citan en la sección de referencias. Pueden
consultarse en http://www.worldbank.org/lacsocialprotection.

El informe ha ganado enormemente debido a los comentarios de los revisores senior internos y
externos al Banco Mundial. En este caso, los revisores fueron Robert Holzmann (Director, Red de
Protección Social del Banco Mundial), Guillermo Perry (Jefe de Economistas, Oficina Regional de
América Latina y el Caribe del Banco Mundial), y José Pablo Arellano (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe) quienes aportaron detallados comentarios, y con quienes el equipo tiene
una deuda de gratitud.

v
 Glosario de Siglas y Términos Especiales

AFP Fondos privados de administración de pensiones – el sistema reformado de pensiones

comúnmente denominado el “Sistema de AFP”
CAEC Cobertura de seguro adicional para eventos de salud catastróficos, brindados a las ISAPRE
afiliadas
CASEN Encuesta nacional de los hogares chilenos, que se realiza cada dos años
DIPRES Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda
Ficha CAS Instrumento de focalización basado en un cuestionario, usado para priorizar a los
receptores de transferencias sociales
FONASA Sistema público chileno de seguro de salud
ISAPRE Proveedores chilenos privados de seguros de salud
MIDEPLAN Ministerio de Planeamiento
MPG Garantía de pensión mínima contributoria
PASIS Beneficio de asistencia social, no contributorio, para ancianos indigentes
PAYGO Financiamiento de las instituciones de seguro social por el sistema de reparto – las
contribuciones de los trabajadores en actividad pagan los beneficios corrientes
PEP Programas públicos de empleo, tanto de empleo directo como de subsidios al empleo
privado
SC Beneficio no contributivo para los desempleados
SUF Subsidio único no contributivo para familias pobres
AUGE Paquete mínimo garantizado propuesto de cobertura de seguro de salud

Vicepresidente: David de Ferranti

Director responsable del país: Axel van Trotsenburg
Directora de Desarrollo Humano: Ana Maria Arriagada
Economista Jefe de Desarrollo Humano: Ariel Fizsbein
Líder Sectorial de Desarrollo Humano: Jesko Hentschel
Gerentes del Sector de Protección Social: Christopher Chamberlin & Helena Ribe
Gerente de Proyecto: Truman Packard

vi
 Gestión de Riesgos y Políticas
de Protección Social en Chile

Resumen Ejecutivo
Parte 1. Objetivos y alcance del informe

Este informe de políticas sobre Gestión de riesgo y protección social de hogares fue preparado
como parte de la asistencia anual de análisis y asesoramiento del Banco Mundial al Gobierno
de Chile. Los objetivos del informe son: determinar si Chile cuenta con un “sistema de
protección social” (que en términos generales definimos como las intervenciones de política,
las instituciones públicas y la regulación de las instituciones privadas que reducen los costos
de bienestar de los shocks negativos para el ingreso), o simplemente un conjunto de políticas
y programas ligeramente coordinados; evaluar si los hogares cuentan con instrumentos
apropiados para mitigar de manera eficiente los riesgos para el ingreso, identificando brechas
de cobertura, dificultades de provisión, e instrumentos faltantes; y, proporcionar al gobierno
un conjunto de pautas fundamentadas en un marco conceptual sobre cómo aumentar la
eficacia y la eficiencia de la protección social, que podría servir como guía para la realización
de reformas y la formulación de nuevas políticas en el mediano plazo.

Este informe se ha organizado en función de los riesgos específicos para el ingreso del hogar.
Las distintas secciones del mismo se concentran en el riesgo de pobreza derivado de la
pérdida del trabajo, el que resulta de perturbaciones graves de la salud y otros acontecimientos
adversos, respectivamente. En cada sección se analiza la naturaleza del evento en particular,
utilizando un marco conceptual que se ha tomado prestado de la economía de los seguros y se
identifica la estrategia de seguro óptima para reducir las pérdidas derivadas de dicho evento.
Finalmente, se analiza y evalúa el conjunto de instrumentos de seguro de los que disponen los
hogares chilenos a fin de mitigar las pérdidas en cuestión.

Además de la gestión de riesgos a nivel del hogar, una sección del informe se dedica a las
acciones gubernamentales adoptadas a nivel nacional destinadas a reducir los riesgos de
futuros shocks para el ingreso, y aumentando el conjunto de instrumentos a disposición de sus
ciudadanos. Así, las secciones que se refieren a cada riesgo específico están precedidas por
un breve análisis de las repercusiones que tiene la gestión económica y fiscal sobre las
políticas de protección social, dando especial énfasis a las instituciones que Chile estableció
de manera reciente para asegurar un gasto público contracíclico.

Parte 2. Conclusión y principales recomendaciones sobre políticas: ampliar la cobertura

contra los riesgos para el ingreso, eliminar la distinción entre empleo “formal” e
“informal” a los fines de la política de protección social

En términos generales, pudimos observar que Chile ha logrado brindar a los hogares los
instrumentos que necesitan para mitigar los shocks al ingreso. Las instituciones que Chile ha
establecido para ayudar a los hogares a reducir las pérdidas derivadas de dichas conmociones
– desde el nuevo sistema de seguro de desempleo, el sistema de seguro de retiro y el sistema

vii
de seguro médico mixto – están en general bien diseñadas en función de la naturaleza del
riesgo que están destinadas a cubrir. No obstante, si bien constituyen aún una minoría, son
demasiados los hogares chilenos – inclusive entre los que no son pobres – que no tienen
acceso a las sofisticadas instituciones de protección social de avanzada que están establecidas.

Esta falta de cobertura es un tema de preocupación desde la perspectiva de las políticas públicas.
Existe alguna evidencia que señala que los principales riesgos para el ingreso identificados en
este informe no se producen de manera independiente sino que, de hecho, están altamente
correlacionados. Esto es especialmente valedero para los grupos más pobres. Cuando algún
miembro ha perdido su empleo, el hogar es particularmente vulnerable frente a los shocks (salud,
incapacidad, el costo de un hijo inesperado o la existencia de otro dependiente). Si alguien ha
perdido un empleo sin contrato o es un cuentapropista que se queda sin su fuente de ingresos
como resultado de un período de contracción de la economía, esta vulnerabilidad está
potenciada, ya que enfrenta barreras institucionales explícitas e implícitas para acceder a las
formas de protección más básicas. Y dado que un significativo número de estos trabajadores sin
cobertura no están contabilizados como pobres, la red de contención social establecida en Chile,
que está relativamente bien focalizada, no puede detectarlos con suficiente rapidez cuando sufren
una caída.

En esta etapa pocas de las actuales políticas de protección social y de las nuevas iniciativas –
con la notable excepción de Chile Solidario, focalizado únicamente en los más pobres –
aborda directamente las dificultades de los trabajadores chilenos que no tienen protección (ya
sea el condicionamiento del acceso a los programas de empleo público a la presentación de
prueba de desempleo y pago a los beneficiarios el salario mínimo de ley; la gradual
eliminación del subsidio de desempleo no contributorio para financiar el componente
aglutinado del nuevo sistema contributorio de seguro de desempleo; el aumento de la
complejidad del ahorro obligatorio en el sistema privado de pensiones sin consolidar y elevar
la ración de las pensiones de prevención de la pobreza). De hecho, es posible que los recientes
aumentos del salario mínimo hayan incrementado las barreras y generado nuevos obstáculos
para el sistema de protección social (por medio de una mayor incidencia y duración del
desempleo; amenazas a la sustentabilidad de los programas de empleo público; mayor riesgo
de deserción escolar en el caso de los trabajadores más jóvenes, lo que conduce a una menor
probabilidad de empleo formal; y menores tasas de participación en el sistema de pensiones).

Si bien es posible recomendar pequeños cambios marginales para aumentar la eficiencia de

cada área de protección social (por ejemplo, suministrando instrumentos de autofocalización
para los desocupados del sector informal; eliminando los aranceles fijos en el sistema privado
de jubilaciones; otorgando mayor peso a los instrumentos del “tercer pilar” voluntario) el
desafío más importante es cerrar la brecha de cobertura.

Como principio global de la política de protección social, Chile debería procurar dar menos
importancia a la ubicación de los individuos en el mercado laboral y atenuar las diferencias
entre el empleo "formal" e "informal" a fin de cerrar la brecha de cobertura. Además de
aumentar la eficiencia del mercado laboral, mientras se debaten los cambios en el sistema de
protección social, el gobierno podría considerar dónde (es decir en qué rama del sistema)
necesita aumentar más el acceso – protección contra la pobreza por pérdida del trabajo; costo
de problemas de salud; o pobreza debido a la pérdida de la capacidad de generación de
ingresos en la vejez – y gradualmente suprimir el requisito de contribución para los niveles

viii
mínimos de cobertura, financiando los beneficios en cambio a través de tasas con una base
impositiva más amplia que los impuestos al salario. Usando términos tradicionales, esto
implicaría cambiar la actual relación entre seguro social “contributorio” y asistencia social
“no contributoria”, dando mayor peso a esta última. Las recientes reformas en el sistema de
seguro de salud chileno y el lanzamiento de Chile Solidario son congruentes con este
principio general.

De hecho, los hallazgos conceptuales propuestos en este informe demuestran que la

distinción, mayormente política, entre intervenciones contributivas y no contributivas puede
ser perjudicial y obstaculizar las posibilidades de reforma. Por una parte, los sistemas de
seguro social “contributorios” que niegan niveles mínimos de beneficios a quienes carecen de
un historial de aportes explícitos, pero que sin embargo otorgan beneficios garantizados por
transferencias gubernamentales, a menudo redistribuyen ingresos de todos los contribuyentes
corrientes y futuros a quienes han acumulado estos derechos. Inclusive cuando en un sistema
de seguro social los parámetros de aportes y beneficios se han establecido para el
“autofinanciamiento”, sigue siendo el gobierno (la sociedad) quien paga la diferencia entre los
beneficios y los aportes en los períodos de contracción de la economía así como la indexación
para proteger el valor real de los beneficios durante los brotes inflacionarios. Así, todos los
contribuyentes corrientes y futuros “aportan” de una u otra forma para mantener el número y
el valor de los beneficios de un grupo relativamente menor de trabajadores “cubiertos”. Por el
otro, los esquemas separados de transferencias para los pobres, aparentemente no
contributivos, son percibidos como caridad, en lugar de sencillamente considerarlos otro
instrumento para que los hogares puedan enfrentar los riesgos para el ingreso, por esa razón, a
menudo hay gran renuencia para asignarles presupuesto. Las asignaciones presupuestarias
para “asistencia social” típicamente dependen del apoyo de bases políticas pequeñas,
relativamente débiles e históricamente han sido vulnerables a los recortes.

En los países donde existe mucha movilidad laboral entre sectores y la economía informal es
grande, estructurar las primas de los programas de seguro social como impuestos al salario es
una manera cada vez más ineficaz y poco confiable de financiar los esquemas públicos de
combinación del riesgo y pueden conducir a exclusiones innecesarias. Una fuente más
confiable de financiamiento serían las rentas generales. De hecho, el financiamiento de
niveles básicos, mínimos de protección a través de otros impuestos diferentes a los impuestos
al salario permitiría borrar la distinción entre los sectores “cubiertos” y “no cubiertos” de la
fuerza laboral. Sin embargo, esto requiere que los niveles mínimos de beneficio y las
transferencias no sean considerados como la beneficencia del Estado y la sociedad, sino como
instrumentos adicionales a disposición de hogares e individuos para hacer frente a un golpe a
sus ingresos, si tuvieran el infortunio de necesitarlos. La positiva experiencia chilena en
cuanto a proporcionar una asistencia social mínima financiada a través de rentas generales,
principalmente el IVA – de hecho, un instrumento de combinación del riesgo a nivel nacional
– augura bien para este riesgo político.

Sin embargo, con excepción de la iniciativa de política denominada Chile Solidario focalizada
en los más pobres, en lugar de enfatizar los beneficios autofocalizados y no contributivos a
través de impuestos generales, Chile ha elegido políticas que requieren una mayor
participación en sus programas contributivos lo que requerirá mejoras sustanciales en la
capacidad de ejecución y monitoreo. La vía elegida por el Gobierno hará que las políticas de

ix
protección social de Chile sean cada vez más similares a las existentes en los países de la
OCDE. Dado lo pequeño del sector informal y los bajos niveles de pobreza de Chile en
comparación con sus vecinos de la región, este rumbo podría ser el más apropiado. Chile
tiene la información que necesita para aumentar su capacidad administrativa de monitoreo y
ejecución. No obstante, aún están ausentes los enlaces críticos necesarios para que estos
recursos de información reciban su uso más eficaz. Inclusive si tuviera éxito, la desventaja de
este camino es que en el tiempo que le lleve a Chile ampliar el alcance de sus programas
contributorios, los trabajadores sin cobertura podrían sufrir excesivamente, especialmente en
caso que el país enfrentara una crisis macroeconómica.

De todas maneras, cualquiera de las dos vías (apoyarse en la autofocalización o aumenta la

recaudación), requerirá una más estrecha sincronización de la política de protección social.
Esto hará que se torne crítica la coordinación centralizada – sino la gestión directa – de las
distintas áreas de la protección social. Con su trabajo para Chile Solidario, MIDEPLAN está
bien posicionado para asumir nuevamente este rol de coordinación (por lo menos al principio
con respecto a la asistencia social). El gobierno debería concentrar sus esfuerzos en lograr
que la intervención concertada para las 225.000 familias más pobres de Chile se constituya en
un primer paso en un proceso más amplio de integración y coordinación de las políticas de
protección social – el núcleo de un nuevo sistema de protección social, más institucionalizado
– en lugar de perder esta oportunidad y arriesgar que la iniciativa degenere para convertirse en
una intervención de asistencia social más entre los muchos programas superpuestos que ya
existen.

Parte 3. Observaciones detalladas del análisis de antecedentes resumido en el informe

El informe resume las observaciones y conclusiones basado en trece trabajos informativos. A

continuación del resumen ejecutivo y para motivar el análisis en el resto del informe, en la
Sección I se presentan medidas actualizadas de la pobreza y la distribución del ingreso en
Chile, utilizando la misma metodología empleada en los dos informes anteriores del Banco
Mundial sobre pobreza y desigualdad del ingreso. Esta actualización indica que después de
un período de crecimiento impresionante, a fines de la década de 1990 el ingreso promedio en
Chile se ha estancado, y desde 1998 se ha producido un leve aumento de la desigualdad del
ingreso; y si bien la pobreza ha continuado su tendencia a la baja de los últimos diez años, en
los avances en la eliminación de la indigencia en Chile parecen haberse estancado.

La actualización de los datos sobre pobreza y desigualdad es seguida por un análisis de los
riesgos que enfrentan individuos y hogares a lo largo del ciclo de vida; se presenta un
conjunto de indicadores que muestran la incidencia de estos riesgos en distintos grupos de
ingresos en Chile, así como una reseña de las distintas intervenciones gubernamentales
destinadas a ayudar a los hogares a enfrentar las pérdidas resultantes de dichos
acontecimientos. Con pocas excepciones, en casi todas las etapas del ciclo de vida, entre los
grupos más pobres es donde se encuentran los mayores riesgos a la capacidad de generación
de ingresos y al ingreso ganado por el hogar. Además, si bien los hogares chilenos están
relativamente bien cubiertos por los programas de protección social y los beneficiarios de las
principales intervenciones focalizadas tienden a pertenecer a los grupos más pobres, resultan
evidentes las brechas de cobertura entre los pobres y en las áreas rurales.

x
Finalmente, para reducir el alcance del análisis y agudizar el foco de este informe, la Sección
I cierra con evidencia cuantitativa y cualitativa que identifica los golpes adversos a los
ingresos de ocurrencia más común y de mayor preocupación para los hogares de Chile. Estos
principales golpes adversos para el ingreso – pérdida del trabajo, problemas costosos de salud
y pérdida de la capacidad de generación de ingresos en la tercera edad – son abordados en
forma separada en las secciones posteriores del informe.

En la Sección II se resume el marco conceptual que utilizó el equipo para el análisis del riesgo
y la protección social. El marco conceptual tomado de un trabajo seminal sobre economía de
los seguros, ofrece percepciones de la conducta de manejo del riesgo tanto a nivel de hogar
como a nivel gubernamental, y brinda conclusiones con respecto a cómo podría diseñarse una
política para un sistema de protección social.

En primer lugar, el gobierno tiene un claro rol en relación con el aumento del conjunto de
instrumentos que están a disposición de los hogares (seguros con un fondo común, ahorro
individual y medidas de prevención), interviniendo donde los mercados no existen o fallan
(brindando seguros sociales para combinar los riesgos que no puede cubrir el sector privado);
o donde existen factores de riesgo que impiden que los hogares puedan asegurarse de manera
adecuada (regulando la oferta, y a veces, inclusive, la demanda de instrumentos seguros para
el ahorro privado). Segundo, el tipo de instrumento que debería suministrar el gobierno para
ayudar a los hogares a manejar los riesgos para sus ingresos dependen de la naturaleza del
golpe adverso en cuestión (ya sea que su ocurrencia sea rara o frecuente, si implica una
pérdida pequeña o relativamente grande), así como los “fundamentos del seguro” en el país.
Tercero, el riesgo moral no es un resultado inevitable del seguro social. De hecho, a medida
que los fundamentos del seguro en un país mejoran (a medida que los gobiernos eliminan las
distorsiones en los mercados de productos y factores, reducen la probabilidad de crisis
financieras a través de una gestión económica prudente, y aumentan su capacidad
administrativa) el peligro del riesgo moral resultante de las intervenciones públicas en el
seguro social pueden reducirse. Finalmente, dado que los fundamentos del seguro en un país
se modifican con el tiempo y el desarrollo, un sistema de protección social que conjugue la
combinación del riesgo y el ahorro individual tendría, idealmente, parámetros flexibles que
podrían ser ajustados, es decir, aumentar el componente combinado con respecto al
componente de ahorro, o viceversa. La incorporación de la flexibilidad en el diseño de las
distintas ramas de un sistema de protección social permite al gobierno evitar las reformas
estructurales difíciles (es decir, aquellas en las que se reemplazan o introducen instituciones),
a favor de ajustes relativamente menos contenciosos en los parámetros del sistema existente, a
medida que las condiciones se modifican.

En la Sección III se presentan los fundamentos del análisis de la gestión económica y fiscal en
el contexto de la política de protección social. La importancia de la gestión del riesgo social a
nivel agregado se ilustra con una discusión de la regla del excedente estructural de Chile. Si
bien es aún pronto para evaluar plenamente el impacto de la nueva regla fiscal en Chile,
observamos que la experiencia hasta ahora es positiva. En 2001 y 2002, poco después de la
entrada en vigencia de la nueva regla fiscal, Chile continuó su esfuerzo de consolidación
fiscal, al tiempo que aplicaba una política fiscal contracíclica. Consideramos que la regla
fiscal de Chile es un instrumento eficaz para mitigar los riesgos macroeconómicos. La regla
fiscal se ajusta en función del ciclo empresario y las fluctuaciones cíclicas en el precio del

xi
cobre y así, a semejanza de un fondo de estabilización, transfiere recursos de estados buenos a
malos. No obstante, lo que es quizás más importante, al comunicar una señal clara de
disciplina fiscal a los mercados, la nueva regla fiscal debería proteger contra las crisis fiscales
y financieras de confianza que actualmente aquejan a los vecinos de Chile en la región. Dada
la evidencia de los otros países de la región en el sentido de que los pobres y los que están
próximos a la línea de pobreza sufren de manera desproporcionada a consecuencia de una
crisis, la confianza internacional en la gestión macroeconómica chilena y la menor
probabilidad de conmoción externa que esta confianza implica puede ser el instrumento de
protección social más eficaz con que cuenta el país. No obstante, existen también dudas en
cuanto a si Chile alcanzará el crecimiento potencial del PIB necesario para recuperar sus
déficits acumulados. Si bien quizás Chile es la única economía de América Latina capaz de
aplicar una política fiscal anticíclica sin gran riesgo de desestabilizar las finanzas públicas,
esta política puede presentar riesgos potenciales durante una contracción económica
prolongada, incluyendo el riesgo de empeorar el descalce crediticio. Sin embargo, la regla
fiscal de Chile tiene incorporada alguna flexibilidad que podría disminuir este riesgo ya que
las estimaciones del precio del cobre y el PIB potencial se revisan en forma anual. De hecho,
la metodología que se utiliza para estimar anualmente el PIB potencial sesga la estimación
hacia abajo cuando el PIB real está por debajo de su potencial. También las proyecciones del
precio del cobre se han reducido, ya que los precios efectivos no se han recuperado. 1

Los principales golpes al ingreso de los hogares que se identifican en la Sección I – pérdida
del trabajo, acontecimientos de salud adversos y la pérdida de la capacidad de generación de
ingresos en la tercera edad – y los instrumentos disponibles en Chile para mitigar las pérdidas
resultantes son abordados en las siguientes secciones del informe.

La Sección IV se concentra en el riesgo de pobreza a partir de la pérdida del trabajo y los

períodos de desempleo extendidos. La sección comienza con un examen de las tendencias del
mercado laboral chileno en los últimos treinta años, y los cambios en la incidencia y duración
del desempleo con los cambios cíclicos y regulatorios. Utilizando series de datos que se
extienden hasta 1960, el análisis presentado muestra que tanto la mayor incidencia y duración
del desempleo en Chile tienen una correlación fuerte y significativa con las contracciones
económicas y una correlación menos marcada con los aumentos del salario mínimo nacional.
Sin embargo, si bien el largo período de declinación que se inició en 1998 ha tenido un
enorme efecto en el empleo, los aumentos del salario mínimo también han elevado no sólo la
probabilidad de pérdida del empleo individual sino también la de permanecer desocupado
durante períodos más prolongados.

La sección continua presentando una evaluación de las intervenciones gubernamentales para

ayudar a los hogares a mitigar las pérdidas derivadas del desempleo, concentrándose
primordialmente en los programas de empleo público – tanto los de empleo directo
administrados a nivel municipal, como los subsidios indirectos administrados a nivel central
para la creación de empleo privado, preferidos por el gobierno.

1
Debe observarse que a pesar de esta evaluación relativamente positiva, entre los académicos y diseñadores de
políticas europeos crece la inquietud con respecto a los saldos estructurales como base para las reglas de política
fiscal. Una razón es la imposibilidad de prever y medir los ciclos, y como tal estimar los efectos de las
fluctuaciones cíclicas sobre el presupuesto. Un margen de error inevitablemente grande podría ser el talón de
Aquiles de las reglas de saldo estructural.

xii
Observamos que si bien la focalización es más efectiva que en el caso de los programas de
empleo directo, la creación subsidiada de empleo privado puede dejar de lado a los más
vulnerables, ya que es probable que los empleadores privados utilicen los subsidios
gubernamentales para contratar a los trabajadores más empleables o para formalizar a
aquellos que ya empleaban informalmente. No obstante, un conjunto de observaciones que
son de mayor preocupación son: la fijación del salario en estos programas en un nivel similar
al salario mínimo puede alentar una temprana deserción escolar (si bien aún no existe
evidencia empírica directa de esto); y el acceso a estos programas se restringe cada vez más a
los trabajadores que pueden presentar prueba de desempleo, limitando así la posibilidad de
acceder a lo que, tradicionalmente, se ha considerado la intervención mejor adaptada para
llegar a los trabajadores que no cuentan con otra protección, a aquellos que han perdido un
empleo informal y a los cuentapropistas que han perdido su fuente de ingresos en el marco de
una contracción económica. 2

La sección sobre la pérdida del trabajo cierra con una revisión del sistema de seguro para
desempleo que entró en vigencia en mayo de 2002. Si bien en el análisis realizado para este
informe se determinó que el nuevo sistema está bien estructurado para mitigar de manera
eficaz las pérdidas más frecuentes resultantes de la rotación laboral (a través de los ahorros)
así como las pérdidas relativamente infrecuentes (pero en aumento) derivadas de los mayores
períodos de desocupación (a través del reparto del riesgo público), es improbable que el nuevo
sistema aumente la cobertura incluyendo a los trabajadores que actualmente no tienen
protección. Además, determinamos que el nuevo sistema, si bien tiene un diseño apropiado,
podría estar sobrefinanciado, lo que le daría al gobierno el margen fiscal necesario para
retener un modesto beneficio no contributivo o, de preferencia, desplegar alguna otra
intervención autofocalizante para los trabajadores del sector informal que aún quedaran sin
cobertura contra el riesgo de pérdida del trabajo. Los programas de empleo público cuya
estructura los hace autofocalizantes – al ofrecer un empleo mano de obra intensivo,
relativamente poco atractivo, y con salarios relativamente bajos en relación con el promedio
de la economía toda – según se observa de manera uniforme, son la manera más eficaz de
ayudar a los trabajadores informales a manejar el riesgo de pérdida del trabajo.

En la sección V se examina el riesgo de pobreza derivado de eventos negativos para la salud,

reiterando las conclusiones del último informe del Banco sobre seguros médicos y
presentando un nuevo análisis empírico para demostrar la eficacia que tiene el sistema mixto
público privado de seguro de salud chileno para proteger a los hogares y prevenir la caída en
la pobreza como resultado de una lesión o enfermedad costosa. Nuestro análisis demuestra
que, en general, la población chilena está bien cubierta frente a eventos de salud adversos. El
número de individuos y hogares cubiertos por seguros médicos aumentó en el período de
1998 a 2000. Este aumento debe atribuirse principalmente al crecimiento en el número y
participación de afiliados de la rama pública del sistema FONASA.

No obstante, a pesar de este positivo incremento de la cobertura, en el período bajo análisis

aumentó el número de hogares que cayó en la pobreza con posterioridad a haber sufrido un
problema grave de salud. Esto puede atribuirse a la caída del ingreso durante la reciente
contracción económica chilena que dejó a los hogares en una situación más vulnerable frente

2
Si bien se reconoce que requerir una prueba de desempleo dificulta el abandono de los estudios en pos del
salario mínimo relativamente alto que existe en el sector formal, para lograr el acceso al subsidio.

xiii
a cualquier shock para el ingreso. La población en mayor riesgo frente a los eventos de salud
son los que tienen el ingreso más bajo. Nuestro análisis muestra que si bien los afiliados a
cualquier rama del sistema de seguro médico tenían menor probabilidad de sufrir la pobreza
debido a gastos de salud, el desempeño de FONASA fue relativamente mejor que el de
ISAPRES en la protección de sus afiliados. Además, la cobertura adicional para eventos
catastróficos que brindó ISAPRES en los últimos años (CAEC), reduce levemente la
incidencia de la pobreza debido a problemas graves de salud. No obstante, entre los nuevos
pobres por razones de salud en 2000, un número desproporcionadamente grande correspondía
a quienes carecen de seguro, lo que demuestra la urgencia de extender la cobertura del sistema
de seguro médico.

Si bien el sistema de seguro médico parece ser muy eficaz para prevenir la pobreza derivada
de problemas serios de salud, los gastos médicos de bolsillo tienen un sustancial impacto en el
ingreso de los hogares y son sumamente regresivos. En el año 2000, la mayoría de los
hogares cuyos gastos de salud representaron más del 15% de su ingreso provenían del quintil
de ingresos más bajos. Estos hogares ya eran pobres y resultaron más empobrecidos –
algunos cayeron por debajo del nivel de indigencia – como resultado de sus gastos médicos.

La sección sobre eventos adversos de salud concluye con una revisión del Plan Auge que está
siendo debatido por el Congreso. Este plan contempla brindar a todos los chilenos un nivel
mínimo de cobertura médica. El plan incluye una nueva cobertura obligatoria para
enfermedades catastróficas específicas, especialmente para los niños y aumenta el acceso a la
atención primaria preventiva, y será financiado a través de un aumento del IVA.

La sección VI se concentra en el riesgo de pobreza debido a la pérdida de la capacidad de

generación de ingresos en la tercera edad, identificando las brechas de cobertura del sistema
de seguros de retiro y presentando un análisis a nivel agregado y de los hogares para explicar
las bajas tasas de contribución regular al sistema chileno de pensiones con pilares múltiples.
Encontramos una mejora en los incentivos que tienen los trabajadores para participar en el
sistema de pensiones a nivel agregado (un aumento en los aportantes atribuible a la
introducción de cuentas individuales, después de controlar por el ciclo económico), y a nivel
de hogar (una densidad significativamente mayor de aportes al sistema de pensiones entre los
afiliados que ingresaron al mercado laboral con posterioridad a la reforma de 1981). No
obstante, estas mejoras en las tasas de participación parecen haberse estancado, ya que la
proporción de la población económicamente activa que no realiza aportes al sistema continúa
siendo alta.

Un análisis ulterior revela significativos determinantes de la cobertura de pensiones aparte de

la transición hacia las cuentas individuales. La participación en el sistema de pensiones
aumenta con el crecimiento del subsidio que el gobierno paga para cubrir los co-pagos de los
afiliados al FONASA. La comisión fija cobrada por las administradoras de fondos de pensión
tiene un efecto negativo en el nivel de cobertura (mientras que las comisiones relacionadas
con los ingresos no tienen impacto). Finalmente, los aumentos en el salario mínimo reducen
la participación de trabajadores que realizan aportes: primero, al obligar a los trabajadores
relativamente más pobres a ahorrar montos más elevados para su vejez en un vehículo de
ahorro relativamente costoso, no líquido (y que quizás se percibe como relativamente
riesgoso); y segundo, al reducir el monto del subsidio a la pensión mínima que pueden esperar
recibir si completan los veinte años de aportes.

xiv
Finalmente, un análisis empírico de las decisiones sobre las carteras individuales sugiere, con
respecto a las preferencias individuales, que es posible que el sistema jubilatorio chileno tenga
un sobrediseño. Los trabajadores afiliados están utilizando un sistema pensado como
vehículo para los ahorros que tiene un reducido componente de combinación del riesgo (la
garantía de la pensión mínima contributoria) primordialmente como un instrumento para la
combinación del riesgo. Una vez que cumplen con los requisitos contributorios para obtener
la anualidad mínima garantizada por el gobierno, los afiliados (con ingresos promedio y más
elevados) evaden las futuras contribuciones al sistema y continúan ahorrando en la forma de
vivienda.

Esta sección incluye un análisis de los recientes cambios en el sistema de seguros de retiro
que otorga mayor peso a los ahorros voluntarios del “tercer pilar” y el instrumento de seguro
para garantizar un ingreso por retiro, y la manera en que estos cambios de política, realizados
por el Gobierno para modificar el peso de los distintos pilares del sistema, reflejan las
preferencias que revelan los trabajadores. A medida que se observe mayor evidencia de una
creciente oferta de instrumentos accesibles y seguros de ahorro voluntario para el retiro, el
Gobierno podría reducir lentamente la obligatoriedad del ahorro. La sección concluye con
recomendaciones sobre la forma en que podría extenderse una protección básica a los hogares
sin cobertura a través de la consolidación de las dos pensiones chilenas de prevención de la
pobreza en un único “primer pilar” financieramente sustentable. Esto podría involucrar la
fijación de un único beneficio de un nivel mínimo, financiado a través de rentas generales, en
lugar de con impuestos al salario, indexado según el nivel de precios, disponible a una edad
de retiro que se ajuste periódicamente en función de los cambios en la expectativa de vida y
focalizado en los ancianos pobres, o disponible en forma universal sobre una base imponible o
con sobretasas, para los grupos de mayores ingresos.

En la sección VII se introduce el concepto de pobres “residuales” o estructurales,

estimaciones cuantitativas de los determinantes de esta forma persistente de pobreza y
evidencia cualitativa que ofrece perspectivas de cómo el Gobierno podría identificar y
alcanzar a este grupo más vulnerable. Nuestro análisis demuestra que después de controlar
por desempleo, shocks de salud y vejez, los pobres “residuales” o estructurales provienen de
hogares más grandes, con un número mayor de niños pequeños, tienden a vivir en áreas
rurales, a estar empleados (o autoempleados) en la agricultura y a tener menos años de
educación formal. Esta concentración de la pobreza residual en las áreas rurales no sorprende
dados los rápidos cambios estructurales de la economía rural chilena, y apunta a una aislación
con respecto de los instrumentos de gestión ofrecidos en forma pública y privada, así como en
cuanto a las transferencias sociales.

Además, las observaciones surgidas de las discusiones de los grupos de focalización sobre los
riesgos al ingreso revelan que las principales conmociones identificadas y analizadas en las
anteriores secciones – pérdida del trabajo, eventos adversos para la salud y pérdida de la
capacidad de generación de ingresos en la vejez – no se dan aislados y rara vez los
participantes informan haberse recuperado de un shock. Cuando se produce una de estas
grandes conmociones, inclusive un shock subsiguiente menor puede impedir que el hogar se
recupere totalmente de la pérdida original y en consecuencia adopte los instrumentos
disponibles para mitigar las pérdidas futuras. Además, si bien en general existe un
conocimiento de los instrumentos disponibles para mitigar las pérdidas, la mayoría las

xv
enfrenta de manera informal – ajustándose a la pérdida, en lugar de adoptar una prevención,
ahorro o combinación de riesgos previa. No obstante, hemos observado que en el caso de
informantes de todos los niveles de ingreso, rara vez se recorta el gasto en la educación de los
hijos con posterioridad a un shock adverso al ingreso.

La sección sobre pobreza estructural residual concluye con una revisión de la nueva iniciativa
de política de protección social del Gobierno, Chile Solidario: un esfuerzo concertado para
sacar a las 225.000 familias más pobres de Chile de la indigencia. Una revisión preliminar
del diseño de la nueva iniciativa demuestra que está adecuadamente focalizada en los más
pobres, que requieren una intervención más proactiva para incluirlos en el sistema de
protección social. Esta intervención proactiva – más característica de los programas sociales
de la OCDE que de los existentes en otros países en desarrollo - podría resultar apropiada
dados los bajos niveles de indigencia y pobreza existentes en Chile y de la capacidad
administrativa relativamente superior con la que cuenta el país.

En la sección VIII se presentan las conclusiones de una auditoría institucional de los

programas de protección social chilenos y algunas recomendaciones para mejorar la eficacia
del sistema de protección social. En esta sección se presenta una evaluación crítica de la
actual infraestructura institucional y de los sistemas de información y datos chilenos,
identificando problemas en relación con los datos que están a disposición del gobierno, la
información faltante y de qué manera esta información faltante puede afectar la eficiencia y la
eficacia de la protección social.

Consideramos que la eficacia y la eficiencia del sistema de protección social chileno se

beneficiarían con una mayor coordinación. Lo que actualmente falta es un organismo
gubernamental único que tenga facultades para fijar normas, monitorear programas, evaluar
su eficacia y proponer mejoras. No obstante, en lugar de crear un nuevo organismo público y
correr el riesgo de introducir una capa adicional de burocracia, el Gobierno lograría una
mayor coherencia en la coordinación de sus políticas de protección social – particularmente
en la asistencia social – fortaleciendo al Ministerio de Planeamiento (MIDEPLAN) para
cubrir este rol.

Además, el nuevo ente de protección social idealmente coordinaría la integración y la gestión

de una única base de datos (o de un protocolo para integrar las bases de datos que mantienen
los distintos organismos públicos) para aumentar la capacidad administrativa. En la
actualidad Chile carece de vínculos críticos entre las bases de datos de los pobres,
focalización y recepción de transferencias sociales, empleo e ingresos, impuestos y
cumplimiento, y registro de la propiedad y registro civil. Contar con estos vínculos entre
bases de datos periódicamente actualizadas permite a los gobiernos de los países de la OCDE
minimizar tanto los errores de inclusión como los de exclusión. La integración de los datos
disponibles (así como la corrección de algunas de las debilidades de los instrumentos de
focalización empleados en Chile) permitiría a los organismos gubernamentales identificar de
manera precisa y continua a los pobres, combatir la evasión impositiva y monitorear el
impacto de sus políticas y programas sociales. Los actuales sistemas informáticos no
permiten identificar a las personas y hogares en riesgo principalmente porque falta
coordinación entre la enorme cantidad de datos que ya son recopilados a nivel público y
privado.

xvi
Capítulo 1: Tendencias de Pobreza y Desigualdad, Indicadores
de Riesgo y el Alcance del Sistema Chileno
de Protección Social 1

CAMBIOS EN LOS NIVELES DE POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DESDE 1998

S
i bien los contratos sociales difieren ampliamente de un país a otro, en general las
políticas de protección social están destinadas a salvaguardar las inversiones en capital
humano de los hogares. El seguro social – el componente dominante de la
infraestructura de protección social en la mayoría de los países – debe impedir que los hogares
caigan en la pobreza cuando sufren un golpe a su ingreso. La asistencia social debe elevar a
los pobres gradualmente por encima de la línea de pobreza. Así, en definitiva, los indicadores
de pobreza de un país constituyen el criterio más relevante para evaluar su sistema de
protección social. Sobre la base de este criterio, a Chile le ha ido muy bien, aunque los
progresos que ha logrado en la eliminación de la pobreza pueden atribuirse, principalmente, a
un conjunto de políticas que van más allá de la mera protección social. En Chile la pobreza
declinó durante casi todo el período 1987-1998. La rápida declinación de la pobreza estuvo
asociada, principalmente, con el crecimiento económico – como fruto de políticas de mercado
y una prudente gestión económica – así como un aumento en el gasto social focalizado. 2
Además, en contraposición con la percepción popular, la desigualdad del ingreso se mantuvo
muy estable durante este período, aún cuando continuara siendo alta en comparación con
otros países.

Este informe sigue los pasos de un estudio completado en forma reciente por el Banco
Mundial, sobre la pobreza y la desigualdad del ingreso en Chile de 1987 a 1998 (Banco
Mundial, 2001). En lugar de repetir el análisis del último informe sobre la pobreza, en este
análisis sobre la gestión del riesgo de los hogares y la protección social, el énfasis está puesto
en la eficiencia y la eficacia de los instrumentos de los que disponen los hogares para mitigar
el riesgo de caer en la pobreza debido a golpes a su ingreso. No obstante, la disponibilidad de
nuevos datos de los hogares permite una visión actualizada de las tendencias sobre indigencia
y pobreza, así como la desigualdad del ingreso, a fin de motivar el debate sobre los riesgos al
ingreso de las secciones subsiguientes. 3

Las tres observaciones clave de esta actualización son las siguientes: (i) después de un
período de crecimiento, a fines de la década de 1990, el ingreso promedio chileno se estancó;
(ii) si bien se ha mantenido estable durante varios años, a partir de 1998 se ha producido un
leve incremento en la desigualdad del ingreso, liderado por una creciente dispersión en el

1
Los indicadores de pobreza y distribución fueron tomados de un trabajo informativo de Julie Litchfield. Los
indicadores de riesgo y cobertura fueron provistos por Ximena Quintanilla de la Subsecretaría de AFP.
2
Durante el subperíodo 1992-1994 y hacia finales de la década de 1990 cuando se produjo una declinación de la
tasa de crecimiento económico, también se redujo la tasa de cambio en el nivel de pobreza.
3
Los indicadores están actualizados a diciembre de 2000, fecha en la que se completó la última onda de la
encuesta del CASEN.

1
extremo superior y en el inferior de la distribución del ingreso; y (iii) si bien en el corto
período transcurrido desde 1998 continuó la tendencia de declinación de la pobreza del último
decenio, la caída de la indigencia chilena (medida con referencia a la inferior de las tres líneas
de pobreza) parecería haberse estancado.

El ingreso promedio del hogar por adulto equivalente aumentó apenas en una muy pequeña
proporción entre 1998 y 2000 (véase la Tabla 1). El ingreso medio se elevó menos del medio
por ciento, mientras que la media del ingreso tuvo un incremento algo más vigoroso del 1,6
por ciento. Todo esto se ha visto acompañado por un aumento de la desigualdad (medida
según tres de las cuatro medidas de la desigualdad, GE0, GE1 y GE2). La tendencia
ascendente, después de una caída razonablemente uniforme de la desigualdad entre 1987 y
1994, confirma lo sugerido en el anterior informe del Banco en el sentido de que podría estar
comenzando a incrementarse la desigualdad en Chile (Banco Mundial, 2001). La medida más
sensible a la cola superior de la distribución (GE2), muestra el mayor aumento, con casi el 9
por ciento. Sin embargo, los otros cambios ocurridos entre 1998 y 2000 son reducidos. Si se
toma la década de 1990 en su totalidad, el crecimiento de la media del ingreso ha sido
acompañada por aumentos en la desigualdad del ingreso en toda la gama de medidas
resumidas

Tabla 1. Ingreso y Distribución del Ingreso por Adulto Equivalente

en Chile, 1987 – 2000
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Media 90598 101075 122353 126644 142892 159821 160441
Mediana 48868 57210 67663 71684 79267 87580 89031
Gini 0.5468 0.5322 0.5362 0.5298 0.5409 0.5465 0.5457
GE0 0.5266 0.4945 0.4891 0.4846 0.5139 0.5265 0.5297
GE1 0.6053 0.5842 0.6151 0.5858 0.6058 0.6264 0.6445
GE2 1.3007 1.3992 1.505 1.5634 1.4123 1.6172 1.7597
Fuente: Litchfield (2002)
Notas: Cálculos de la autora con encuestas CASEN de 1987 – 2000. Todos los valores de ingreso
representan el ingreso mensual total del hogar por adulto equivalente y están deflacionados a pesos de
Santiago 2000.

Tabla 2. Participación en el Ingreso por Decil en Chile, 1987 – 2000

1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000
1 1.34 1.39 1.52 1.43 1.40 1.30 1.31
2 2.41 2.57 2.60 2.57 2.44 2.37 2.46
3 3.17 3.33 3.38 3.36 3.25 3.18 3.26
4 3.97 4.19 4.16 4.18 4.07 4.02 4.08
5 4.88 5.14 5.04 5.14 5.01 4.95 5.02
6 6.04 6.28 6.16 6.33 6.17 6.12 6.14
7 7.66 7.92 7.73 7.93 7.80 7.79 7.62
8 10.24 10.39 10.16 10.55 10.38 10.32 10.07
9 15.71 15.51 14.82 15.76 15.45 15.50 14.87
10 44.58 43.28 44.43 42.73 44.05 44.43 45.16
1% Sup. 12.02 12.35 13.68 12.41 12.70 13.22 14.30
Fuente: Litchfield (2002)
Notas: Cálculos de la autora sobre la base de las encuestas CASEN 1987 – 2000.

2
El aumento de la desigualdad del ingreso entre 1998 y 2000 parece deberse a cambios sutiles
en la distribución del ingreso. En la Tabla 2 pueden verse las participaciones en el ingreso por
grupos de deciles para cada año. Entre 1998 y 2000, los seis deciles inferiores (que
representan el 60 por ciento inferior de la distribución) aumentaron su participación en el
ingreso total, siendo los grupos de deciles 2 y 3 los que experimentaron el mayor incremento,
reflejando el crecimiento de los ingresos medianos ya señalado. Esto explicaría la leve caída
del coeficiente Gini, mientras que el leve incremento del GE0 podría reflejar el crecimiento
menor, casi negligible, en la participación del grupo del decil más bajo en relación con las
ganancias logradas en los puntos más altos de la distribución. El gran aumento del GE2 tiene
su apoyo en el crecimiento de la participación del grupo del decil más rico, y en particular, del
1% superior de la distribución

Al realizar un análisis de las estimaciones de pobreza empleando tres líneas de pobreza

diferentes (de las cuales dos corresponden a las líneas de indigencia y de pobreza usadas por
MIDEPLAN) es posible ahondar en los cambios en la distribución del ingreso (véase la Tabla
3). Entre 1998 y 2000, la incidencia, profundidad y severidad de la pobreza (medida usando la
línea de indigencia de $20.887 por mes) se elevaron levemente – confirmando la evidencia de
una mayor dispersión en la base de la distribución del ingreso. El movimiento ascendente de
la indigencia es motivo de preocupación, y confirma los resultados del análisis realizado por
MIDEPLAN sobre la CASEN 2000. Las estimaciones de la pobreza usando las dos líneas de
pobreza más elevadas de $40.562 y $46.038 por mes, muestran una declinación de la pobreza,
continuando la tendencia descendente desde 1987. Nuevamente, esto sugiere una mejora de
los ingresos por encima del primer decil.

Sin embargo, los resultados que se resumen más arriba señalan una tendencia inquietante. Si
bien los aumentos de dispersión en la cola superior han sido una característica de la
distribución del ingreso chileno desde 1987 (es decir, el GE2 ha aumentando de manera casi
continuada durante todo el período y la participación del 1% superior ha crecido de manera
casi constante – véase Banco Mundial 1997 y 2001), generalmente esto estaba acompañado
de una reducida dispersión en la cola inferior de la distribución, reflejada por las crecientes
participaciones de los grupos de bajos ingresos y la caída de los niveles de pobreza con
referencia a todas las líneas de pobreza. Visualmente, uno podría imaginarse un
desplazamiento hacia arriba de la distribución del ingreso íntegra, con una compresión de la
cola inferior y una extensión de la cola superior, poco a poco, año a año. Sin embargo, los
indicadores actualizados indican que la distribución ha mantenido su ubicación estática (con
poco cambio del ingreso medio) y se han producido aumentos de la dispersión en ambos
extremos.

Como pudo apreciarse en anteriores informes del Banco, las mayores reducciones de la
pobreza se produjeron en los años de crecimiento más acelerado, es decir, de 1987 a 1992, y
fueron menores con posterioridad a 1992, cuando el crecimiento fue lento. Además, al
aminorarse el crecimiento, los pobres indigentes, es decir, los que tienen los ingresos más
bajos de todos, parecieron sufrir el peor impacto; en 1994 y nuevamente en 2000, todas las
medidas de la indigencia subieron.

3
 Tabla 3. Pobreza en Chile, 1987 – 2000

1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Indigencia $20.887
Incidencia 12,7 9,0 4,7 5,1 4,2 3,9 4,2
Brecha de Pobreza 4,1 3,1 1,7 2,0 1,5 1,5 1,7
FGT2 2,1 1,8 1,1 1,2 0,9 0,9 1,0
Línea de Pobreza L $40.562
Incidencia 40,0 33,1 24,2 23,1 19,9 17,0 15,7
Brecha de Pobreza 15,7 12,0 7,8 7,6 6,5 5,7 5,4
FGT2 8,2 6,1 3,8 3,8 3,2 2,9 2,8
Línea de Pobreza H $46.038
Incidencia 47,3 38,9 30,0 29,0 24,6 21,2 19,9
Brecha de pobreza 19,1 14,8 10,1 9,8 8,4 7,3 6,8
FGT2 10,3 7,8 4,9 5,0 4,1 3,7 3,6
Fuente: Litchfield (2002)
Notas: cálculo de la autora en base a las encuestas CASEN.
Las líneas de pobreza son líneas de pobreza per cápita mensuales, expresadas en Pesos 2000 de Santiago.

LOS INDICADORES DE RIESGO DURANTE EL CICLO DE VIDA EN CHILE Y EL ALCANCE

DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

En la Tabla 4 se presenta un conjunto de indicadores de riesgo para el ingreso individual y del

hogar, aplicando una convención emergente de categorización de los riesgos de acuerdo con
su relevancia durante las diferentes fases del ciclo de vida. 4 Por ejemplo, en las edades de 0 a
5, los riesgos relevantes para la futura capacidad de generación de ingresos son la desnutrición
y la no asistencia al pre-escolar. Para los niños de 6 a 14 años, otros riesgos para su futura
capacidad de generación de ingresos son la no asistencia escolar y el trabajo infantil. En las
edades de 15 a 24, antes del ingreso (pleno) a la fuerza laboral, los riesgos surgen
primordialmente de las interrupciones en los años de educación finales, la no finalización de
la escuela secundaria (que luego se manifiesta en una productividad e ingreso relativamente
menores durante la vida laboral) y el no ingreso a la universidad – un nivel de educación que
se está haciendo cada vez más necesario para mantener la competitividad en el mercado
laboral chileno.

Durante la vida laboral – habitualmente entre los 25 y los 64 años – los riesgos primordiales
para el ingreso son típicamente el desempleo, la mala salud y la incapacidad. Un fenómeno
particular de Chile – el número notablemente bajo de mujeres de este grupo etáreo que
participa en la fuerza laboral – también puede constituir un riesgo para la capacidad de
4
Se presentan tablas similares en los informes sobre protección social preparados para Argentina y México.

4
generación y el ingreso. Además, en la mayoría de los países, el acceso a los sistemas de
protección social está condicionado a la existencia de un contrato de empleo legal,
excluyéndose tanto a los trabajadores informales que no tienen contrato como a los
cuentapropistas. Si bien existe una importante y creciente bibliografía que sugiere que a
menudo son los cuentapropistas los que eligen trabajar por su cuenta, prefiriéndolo al empleo
con contrato, 5 a menos que estén tomando medidas para protegerse, estos individuos, (sobre
todo, los autoempleados que no son profesionales) y sus dependientes pueden ser
particularmente vulnerables a los eventos adversos para el ingreso. Si bien los autoempleados
pueden contar con un fondo relativamente mayor de recursos privados para su protección,
muchos estudios muestran que los empleados que no tienen un contrato laboral son
vulnerables.

Los riesgos para el ingreso en la última etapa del ciclo de vida son más sutiles. La pérdida de
la capacidad de generación de ingresos que sobreviene con la edad obliga tanto a las personas
como a los hogares que tienen un jefe de hogar anciano a depender de las previsiones que
hayan realizado previamente para poder financiar su consumo corriente. Las acciones
tomadas con anterioridad para asegurarse un adecuado consumo en la tercera edad van desde
los ahorros privados, los aportes a los sistemas nacionales de jubilaciones y pensiones, hasta
la inversión en la familia con la expectativa de que brinde una atención recíproca. Así, no es
el envejecimiento per se lo que plantea un riesgo, sino el hecho de depender del retorno y la
seguridad de las inversiones realizadas durante la vida laboral para sostener el consumo
corriente. En consecuencia, los hogares que tienen un jefe de familia anciano y donde no
existen miembros en edad de trabajar pueden ser particularmente vulnerables.

En la Tabla 4 se presenta la incidencia de los riesgos antes mencionados, y otros que fueron
identificados para éste informe. Usando datos de la onda 2000 de la encuesta de hogares
CASEN, se presenta la incidencia de cada riesgo en los hogares más pobres de Chile en
comparación con los hogares con ingresos promedio. Los lectores pueden comparar las tasas
de incidencia que tienen los diferentes riesgos sobre estos grupos de ingreso con las de la
población íntegra (en la columna titulada “total”). Se presentan en forma separada los

5
En varias publicaciones recientes se analiza si la gente de América Latina hace cola para conseguir un empleo
formal (véase Maloney, 1998a, 1998b, 1999, 2000, 2001). En contraposición con la gran bibliografía sobre los
mercados laborales en los países en desarrollo, en estos estudios se encontró poca evidencia de que el
autoempleo sea el sector residual de un mercado laboral dual, o que los cuentapropistas estén lado a lado con los
desocupados, a la espera de un puesto de trabajo en el mercado formal. Los datos sobre las transiciones de
ingreso y salida del mercado laboral y entre uno y otro sector de México, Argentina, Brasil y Chile muestran
que, a menudo, el pasaje hacia el autoempleo es mayor durante los períodos de crecimiento económico – una
idea más concordante con la existencia de un aliciente emprendedor que “atraería” hacia el autoempleo, en
contraposición a la noción popular de que los trabajadores son “desplazados” de los trabajos formales hacia la
pequeña empresa. No obstante, a diferencia del autoempleo, el empleo asalariado informal a menudo sí exhibe
muchas de las características de la red de contención social de empleo residual de libre ingreso que se describe
en la literatura sobre segmentación. Con frecuencia, los individuos que se encuentran en esta rama del sector
informal no son distinguibles de los desempleados, en términos de edad y educación. En Chile, Packard (2002)
observa que los empleados informales tienen mayor probabilidad de tener un número más elevado de
dependientes, por ejemplo padres y jefes de hogar, que los que todavía están buscando trabajo y, en
consecuencia, es más probable que tomen un empleo informal debido a la mayor necesidad de obtener un
ingreso. Esto plantea la inquietud de que los empleadores informales podrían no estar dispuestos a incurrir en los
costos de “formalizar” a sus trabajadores, brindándoles acceso al sistema nacional de seguro de retiro.

5
indicadores de riesgo para la población urbana y la rural, y cuando corresponde, para hombres
y mujeres.

Resulta inmediatamente evidente que la incidencia de los diferentes riesgos – desde la

desnutrición y la no asistencia a la escuela (incidencia en los niños de los grupos etáreos
especificados), hasta el desempleo, la mala salud y la incapacidad – son típicamente más
elevados entre los hogares más pobres. En cada una de las etapas del ciclo vital, y para la
mayoría de los riesgos incluidos en la tabla, los pobres enfrentan mayores índices de
incidencia que la población en su totalidad.6

La Tabla 5 es un complemento de la Tabla 4 y presenta el alcance de las principales

intervenciones de protección social chilenas. Los indicadores de la Tabla 5 se corresponden
estrechamente con los indicadores de incidencia de la Tabla 4. Se intentó brindar un cuadro
integral de la medida en que las intervenciones de protección social chilenas cubren a
individuos y hogares contra los riesgos mencionados. Así, cada dato de la Tabla 5 muestra la
porción de la población objetivo de una intervención específica que está cubierta contra el
riesgo en un punto correspondiente de la Tabla 4 (por ejemplo, la participación de niños de 6
a 11 años que asisten a una escuela subsidiada por el Estado; o la participación de los
desempleados que reciben beneficios de asistencia por desempleo; y la participación de
trabajadores que están cubiertos por el sistema de seguro médico y provisional).7 Los hogares
chilenos están relativamente bien cubiertos por los programas de protección social, y los
beneficiarios de dichos programas tienden a pertenecer a los grupos más pobres. Sin embargo,
son evidentes las brechas de cobertura, especialmente en cuanto a los pobres de las áreas
rurales.

6
Una notable excepción a este patrón es la incidencia de la vejez, y la vejez aislada entre los pobres y los
indigentes. La cifra es menor que la media de la población, debido a que los grupos con menores ingresos tienen
tasas de longevidad más bajas.
7
No obstante haberse realizado los mejores esfuerzos para brindar un cuadro completo de los riesgos y de los
individuos cubiertos por el sistema de protección social de Chile, pueden faltar en la tabla algunos programas
críticos. Estas omisiones se deben a que en el CASEN no se incluyen preguntas sobre el programa en cuestión,
o en los casos en que están incluídas, los datos sobre la participación o la incidencia de los beneficios pueden
estar englobados en los conjuntos de datos a disposición de los investigadores.

6
 Tabla 4. Indicadores de riesgos relevantes para la capacidad de generación de ingresos y
el ingreso del hogar durante el ciclo vital

Urbano Rural
Población Indicador de Riesgo
dec 1 dec 5, 6 & 7 total dec 1 dec.5, 6 & 7 total

Desnutrición (incidencia subnutrido, subpeso, sobrepeso) 12.2 11.4 11.9 12.9 12.2 12.7
De 0 a 5 años
No asiste a pre-escolar (sólo para los de 5 años) 30.1 24.0 25.6 62.4 55.8 55.9

No asiste a la escuela primaria (6-11 años) 10.1 8.7 9.3 8.1 7.8 8.1

La edad no corresponde al grado (6-11 años) (1) 8.2 3.3 4.9 14.6 6.9 8.6

No asiste a la escuela primaria ni secundaria (12-14 años) 8.2 4.8 5.9 11.4 7.4 7.7
De 6 a 14 años La edad no corresponde al grado (12-14 años) 24.9 14.3 15.9 35.6 24.3 25.7

Trabajo infantil (12-14 años) (2) 1.6 0.8 1.2 1.6 1.4 1.4

varones 3.2 0.8 1.3 6.5 1.6 2.9

Inactividad – no estudia ni trabaja (12-14 años)
mujeres 2.9 0.9 1.7 6.9 4.7 4.2

No asiste a la escuela secundaria (15-17 años) 34.9 14.6 19.4 48.3 38.3 39.3

No asiste a la universidad (18-24 años) 92.1 77.0 76.3 98.3 96.4 93.4

varones 56.2 16.1 21.8 28.5 9.5 12.6

Desempleado (15-24 años)
mujeres 50.7 18.5 23.7 36.1 18.1 19.4
De 15 a 24 años
varones 13.9 5.1 6.8 15.6 8.7 11.6
Inactividad – No asiste a la escuela ni trabaja (15-17 años)
mujeres 18.5 7.2 8.9 30.8 20.5 21.4

varones 49.8 16.6 22.0 39.6 20.0 21.5

Inactividad – No asiste a la escuela ni trabaja (18-24 años)
mujeres 62.9 33.4 37.6 73.9 57.1 55.9

varones 33.0 6.2 8.2 21.6 4.9 5.8

Desempleado
mujeres 40.9 7.2 9.7 28.8 8.3 7.8

varones 34.1 10.4 11.9 42.1 20.6 21.2

Trabajadores sin contrato (3)
mujeres 49.9 17.4 18.1 44.3 30.5 25.1

varones 45.6 17.5 17.6 53.2 28.9 28.8

Trabajadores estacionales
mujeres 40.7 15.1 15.1 58.8 36.4 30.0

varones 18.3 21.7 20.1 40.9 27.6 31.6

Autoempleados
mujeres 18.8 17.5 17.5 25.5 17.2 23.7

varones 98.8 98.8 94.1 99.7 99.9 99.3

Autoempleados que no son profesionales (% de autoempleados)
De 25 a 64 años mujeres 100 99.0 93.0 100 99.7 98.6

varones 6.5 2.4 3.1 9.1 2.1 2.8

Trabajadores a tiempo parcial (% del total de empleados)
mujeres 24.2 10.9 12.4 19.9 14.5 12.3

Sin educación o con educación básica incompleta (25 a 40 años) 29.0 7.7 10.9 62.3 45.4 44.5

Sin educación o con educación básica incompleta (41 a 64 años) 44.1 22.6 21.8 77.8 68.8 64.2

varones 7.7 5.1 5.0 11.4 6.5 7.1

Incapacitados (4)
mujeres 7.6 5.4 5.1 9.9 6.5 7.0
Informa problemas de salud (enfermedad o accidente) 14.7 13.2 12.5 17.2 14.1 14.5
Jefe de hogar con dependientes (5) 17.1 48.0 35.5 3.5 37.9 26.3
Mujeres que no trabajan ni buscan empleo (% de mujeres 25 – 64) 65.8 48.5 47.7 84.3 75.8 73.9

varones 3.9 6.6 6.4 11.6 9.1 9.8

Adulto mayor (% de la población total)
65 años y más (6) mujeres 4.6 10.1 8.6 8.4 8.6 9.5

varones 38.8 36.8 38.0 51.1 26.6 36.2

Adulto mayor que vive solo o con su cónyuge
mujeres 41.9 36.4 37.6 56.7 24.9 35.8
(1) Niños que están retrasados en su nivel de educación con respecto a su edad;
(2) Incluye niños que trabajan y desempleados;
(3) Tener un contrato puede representar contar con indemnización, cobertura jubilatoria y médica por relación de dependencia;
(4) Incapacidad para oír, hablar, ver, mental, física o psiquiátrica;
(5) Jefes de hogar elegibles para obtener asistencia con dependientes sobre el total de jefes de hogar con dependientes;
(6) Obsérvese que la edad legal para jubilarse para varones y mujeres es de 65 y 60 años, respectivamente.

7
 Tabla 5. Cobertura de los Principales Programas e Intervenciones de Protección Social de Chile

Área Urbana Área Rural

Población Intervención de Protección Social
dec 1 dec 5, 6 & 7 total dec 1 dec 5, 6 & 7 total
De 0 a 5
Recibe alimentos de la clínica de atención primaria 84.4 63.5 64.6 88.3 89.7 86.9
años
Asiste a un establecimiento subsidiado por el Estado (6 a 11 años) (1) 98.9 94.6 89.0 98.4 98.3 97.6

De 6 a 14 Asiste a un establecimiento subsidiado por el Estado (12 a 14 años) 98.4 96.4 90.0 98.6 98.6 98.1
años 57.6 25.1 34.0 89.5 79.2 80.4
Recibe alimentación en un establecimiento educativo
Tiene una beca educativa estatal 0.9 0.4 0.6 2.8 1.1 1.4

Asiste a un establecimiento subsidiado por el Estado (15 a 17 años) 98.4 93.5 87.4 97.9 97.4 96.7

Asiste a un establecimiento subsidiado por el Estado (18 a 24 años) 97.8 91.0 88.7 95.8 95.9 95.8

Recibe alimentación en un establecimiento educativo (15 a 17 años) 43.8 22.0 26.7 77.9 70.6 68.1
De 15 a 24
Recibe alimentación en un establecimiento educativo (18 a 24 años) 27.6 16.4 14.9 50.9 46.2 40.6
años
Tiene una beca educativa estatal (15 a 17 años) 5.9 2.2 3.1 13.1 8.2 8.7

Tiene una beca educativa estatal (18 a 24 años) 12.5 7.8 6.7 14.0 10.2 11.2

Recibe un crédito universitario (18 a 24 años) 26.5 37.2 27.7 20.4 23.2 26.2

Ha asistido a alguna capacitación 3.3 10.9 12.1 2.1 3.2 4.3

Participa en un programa laboral de emergencia (% del total de jefes de hogar desempleados) (2) 11.1 40.8 27.9 7.2 66.8 35.9

Ha recibido un subsidio por desempleo (% del total de desocupados ) (3) 2.7 2.5 3.3 2.0 0.4 1.7
De 25 a 64 Salud (4) 88.2 88.2 88.5 91.4 89.4 88.7
años Acceso a seguridad social
Pensión (5) 42.6 68.4 67.9 13.1 49.3 46.0
Recibe alimentos de la clínica de atención primaria (% de embarazadas o madres lactantes) 75.6 66.6 51.5 73.0 71.8 68.5
Recibió atención durante una emergencia médica (% de los que informaron recibir atención
11.0 11.2 9.0 5.8 5.2 4.7
médica)
Recibe asignación para el hogar (% del número total de personas elegibles para el subsidio) 37.0 55.3 49.4 19.2 53.1 48.6

65 años y Recibe una pensión contributoria por vejez (6) 12.1 55.9 51.4 0.6 39.4 34.8
más 52.3 8.5 10.1 86.7 33.7 36.8
Recibe una pensión asistencial
(1) No incluye atención pre-escolar
(2) Para ser beneficiario de un programa laboral se debe ser jefe de hogar y el hogar no debe tener ningún otro ingreso

(3) Este indicador subestima la población cubierta por el subsidio por desempleo, ya que las razones de la categorización incluyen a todos los desempleados y no solamente a los que fueron despedidos por causas fuera de su
control, que es un requisito para recibir el beneficio. Además, se requiere que el trabajador haya estado registrado durante 52 semanas o 12 meses en el sistema previsional

(4) Incluye a los dependientes del hogar

(5) Es sólo una estimación
(6) Obsérvese que la edad para jubilarse es de 60 años para las mujeres y 65 años para los hombres. Esta cifra sub-estima la cobertura de beneficios “contributivos” sobre todo entre las mujeres ancianas, ya que las bases de datos
de la CASEN publicados no incluyen la información sobre beneficios de sobrevivencia (montepíos).

8
 Figura 1. Gasto Público en Sectores Sociales como Porcentaje del PIB en Países
Seleccionados de América Latina y la OCDE, 1998

35.0

31.0
29.8
30.0 28.8
28.3
27.3 27.0

23.9 24.7
25.0
22.7
Porcentaje del PBI en 1998

21.0
19.7
20.0 18.2 18.4 18.0
17.8
17.1
16.2
14.3 14.1 14.0 14.6
15.0
13.0

10.0
7.8
6.5

5.0

0.0
Brasil
Costa Rica

Panamá

Argentina

Chile
Bolivia

Colombia

Suiza

Noruega

Canadá

Australia
Uruguay

Grecia
México

Suecia

Dinamarca

Francia

Alemania

Nueva Zelandia

España

Islandia
República Dominicana

Reino Unido

Estados Unidos
Fuente: Base de datos SIMA/WDI
Notas: Los sectores sociales comprenden salud, educación, vivienda pública, seguridad y bienestar social.

Habiendo examinado los riesgos para el ingreso que enfrentan los hogares chilenos, y en qué
medida los diferentes grupos de ingresos de las zonas urbanas y rurales están cubiertos frente
a dichos riesgos, un breve vistazo al gasto público en programas e intervenciones sociales
agrega una dimensión útil a la reseña del sistema de protección social chileno de esta sección
del informe. En las Figuras 1 y 2 puede verse el gasto público en los sectores sociales (salud,
educación, vivienda pública, seguridad y bienestar social) en Chile comparado con el de otros
países latinoamericanos y de la OCDE seleccionados. Los datos de las Figuras 1 y 2 muestran
que como porcentaje del PIB, el gasto de Chile en los sectores sociales - 14% en 1998, el año
más reciente para el que se dispone de datos comparativos - es aproximadamente equivalente
al de otros países con niveles similares de desarrollo de la región. Si bien es sustancialmente
más bajo que el gasto social en muchos países de la OCDE, el nivel de gasto chileno es sólo
levemente inferior al de los Estados Unidos (14,6% del PIB). El gasto chileno en programas
de protección social (específicamente, seguridad social y asistencia de bienestar) como
porcentaje del PIB, si bien es menor que el de sus vecinos del Cono Sur que cuentan con
sistemas de protección social muy generosos, tales como Uruguay, Brasil y Argentina, es
mucho más alto que el gasto en Colombia y México, y aproximadamente comparable con el
gasto de protección social en Australia y los EE. UU.

9
Figura 2. Gasto Público en Programas de Protección Social como Porcentaje del PIB en
Países Seleccionados de América Latina y la OCDE, 1998

25.0

20.0
19.0
17.7
Porcentaje del PBI en 1998

15.2
15.0 14.4
13.8
13.3
12.7

10.0
10.0
8.4
7.7 7.6

5.8 5.7 5.5

5.2
5.0
3.0
1.9
0.9

0.0
Costa Rica

Mexico
Bolivia

Dinamarca

Suiza
Uruguay

Australia
Reino Unido
Argentina

Chile

Colombia

Canadá

Estados Unidos
República Dominicana
Brasil

Suecia

Grecia
Noruega

Fuente: Base de datos WDI, Banco Mundial SIMA

Sin embargo, si bien estos datos comparativos resultan útiles, se debe avanzar con precaución
en el análisis y las conclusiones. Desde que se efectuaron las reformas estructurales en los
sistemas de educación, jubilación y salud en los ochenta, importantes porciones de las
contribuciones y el gasto en programas sociales y “seguridad social” (jubilaciones y salud)
son ahora administradas por el sector privado. Como resultado, las comparaciones lisas y
llanas entre el gasto acumulado de Chile y otros países que cuentan con sistemas de prestación
diferentes pueden inducir a confusión. En la Tabla 6 se desglosan los gastos en educación,
salud y seguridad social en función de lo que está bajo gestión pública o privada, brindando
una visión más fina de la que pueden ofrecer las comparaciones entre países.

10
 Tabla 6. Gasto del Sector Social Público y Privado en 2002
(Porcentaje del PIB de 2002)
Financiado por el Regulado por el Financiado y
Financiado y Sector Público y Sector Público y administrado
Total
administrado por administrado por el Administrado por el por el Sector
el Sector Público Sector Privado Sector Privado Privado

1) 4) 7) 10)
Educación 3.2% 1.1% 1.7% 1.0% 6.9%
2) 5) 8) 11)
Salud 2.4% 0.6% 1.7% 3.8% 8.5%
3) 6) 9) 12)
Seguridad Social 5.2% 1.1% 7.8% 0.0% 14.2%

Total 10.9% 2.8% 11.2% 4.8% 29.7%

Fuente: DIPRES

Notas
1) Gasto del Gobierno Central en educación, menos subsidios pagados a escuelas y universidades privadas
2) Gasto del Gobierno Central en salud, menos gasto en atención de “libre elección”
3) Gasto del Gobierno Central en jubilaciones, menos bonos de reconocimiento y jubilaciones mínimas garantizadas
4) Gasto en subsidios a escuelas privadas más transferencias a universidades

5) Gasto en “salud curativa libre elección” más subsidios pagados a madres en ISAPRE

6) Gasto en bonos de reconocimiento previsional, más gasto en jubilación mínima garantizada

7) Gasto final del hogar en educación (fuente: Banco Central) ponderado por porcentaje de gasto del hogar en educación informado en
Encuestas de Gastos de Hogares

8) ISAPRE

9) AFP y Mutuales (Asociaciones Privadas Colectivas de Empleadores, que cubren el riesgo de accidentes laborales)
10) Gasto final de los hogares en educación (fuente: Banco Central) ponderado por el porcentaje de gasto universitario y preuniversitario
informado en Encuestas de Gastos de Hogares

11) Gasto final del hogar en salud (fuente: Banco Central)

12) Ahorro previsional privado voluntario

Usando como base el anterior análisis comparativo y volviendo a las tendencias recientes en
Chile, en la última década el gasto público en los sectores sociales ha venido aumentado. No
obstante, el gasto en los programas de protección social se ha mantenido relativamente estable
comparado con el gasto en educación y salud. En las Figuras 3 y 4 puede verse el creciente
gasto gubernamental en los sectores sociales (medido como porcentaje del PIB así como del
total del gasto público), además del gasto chileno en programas de protección social en
relación con el gasto en salud y educación (como porcentaje del gasto total en los sectores
sociales). Como ocurre en la mayoría de los países, las jubilaciones asociadas con el ingreso,
las pensiones para el sobreviviente y por incapacidad conforman el elemento más grande del
gasto social en Chile. No obstante, el gasto público en jubilaciones y pensiones está
declinando – como legado de la reforma estructural del sistema jubilatorio en 1981 (que se
analiza in extenso en la sección 6 de este informe), y existe una señal de progreso – el gasto
en pensiones de prevención de la pobreza muestra una tendencia ascendente. En contraste, el
gasto en asignaciones familiares y transferencias focalizadas para familias pobres, ha estado
declinando. El gasto en beneficios por desempleo se ha mantenido estable.

11
 Figura 3. Tendencias del Gasto Público en los Sectores Sociales en Chile, 1992 – 2001
(a) Agregado Gasto del Sector Social

18.0 72.0
16.4
15.4 15.6
16.0 70.0
14.0 69.5 69.9

% del gasto del gobieno central

14.0 13.0 12.9 13.1
12.5 12.8 67.9 68.0
12.1
% del PBI de Chile

12.0
65.9 66.0
65.3 66.0 65.7
10.0
64.2 64.0
8.0 63.3
62.0
6.0 61.7

60.0
4.0

2.0 58.0

0.0 56.0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Sectores Sociales, % del PBI Sectores Sociales, % del Gasto

(b) Gasto por pobre per cápita del Sector Social

2,500,000
Gasto Social en 2002 Ch$

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

0
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Fuente: DIPRES, Ministerio de Hacienda

12
 Figura 4. Tendencias del Gasto Público en los Principales Programas e Intervenciones
Sociales en Chile, 1992 – 2001

50.0 3.5

45.0
3.0
40.0

2.5

% del Gasto Social Total

35.0
% del Gasto Social Total

30.0
2.0

25.0

1.5
20.0

15.0 1.0

10.0
0.5
5.0

0.0 0.0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Jubilaciones vinculadas con el ingreso (eje izquierdo)
… los cuales son Bonos de Reconocimiento (eje izquierdo)
Subsidios a escuelas (eje izquierdo)
Jubilación mínima garantizada y PASIS
Salario familiar y SUF
Licencia por maternidad
Subsidio por desempleo
Subsidio para agua potable
Atención médica primaria

Fuente: DIPRES, Ministerio de Hacienda

IDENTIFICACIÓN DE LOS PRINCIPALES RIESGOS PARA EL INGRESO DE LOS HOGARES EN CHILE –

EVIDENCIA CUANTITATIVA Y CUALITATIVA

¿Cuáles son los riesgos más importantes que amenazan al ingreso de los hogares en Chile?
Como se indica en la Tabla 4, existen muchos riesgos para la capacidad de generar ingresos y
también para el ingreso efectivamente percibido por los hogares. Sería tedioso y engorroso
examinar cada uno de los riesgos identificados. En consecuencia, a fin de restringir el alcance
y agudizar el foco del análisis realizado para este informe, primero se recopiló evidencia
cuantitativa y luego cualitativa para identificar cuál es el conjunto de principales golpes al
ingreso de los hogares, así como los riesgos de conmociones futuras que más preocupan a los
hogares chilenos.

En Enero de 2000, el Banco Mundial realizó una encuesta de riesgos, ahorros y seguros
sociales (Encuesta de Previsión de Riesgos Sociales o PRIESO) sobre una muestra de
personas del área metropolitana del Gran Santiago. La encuesta estuvo específicamente

13
destinada a identificar las estrategias adoptadas por los hogares para mitigar los riesgos al
ingreso. Una de las preguntas respondidas en la Encuesta PRIESO es especialmente útil para
identificar las conmociones más prevalecientes. Se preguntó a los encuestados si habían
sufrido una caída en el ingreso de su hogar en los tres años anteriores a la encuesta. Las
respuestas a esta pregunta aparecen en la Figura 5.

Figura 5. Acontecimientos informados que “afectaron negativamente la situación

económica de su hogar” en los tres años previos a Enero de 2000

35.00

29.41
30.00

25.00
% de shocks reportados

20.19
20.00

15.00

10.00

4.13 4.57
5.00
2.24 2.55 2.46
0.88
0.00
Recesión, Cambio Desastre natural Discapacidad de Muerte de Enfermedad Otros aumentos Asistencia a
generalmente político/de y delito miembro de la miembro de la costosa repentinos en los tecreros ajenos
pérdida de políticas familia familia costos del hogar al hogar
empleo

Fuente: PRIESO 2000 (véanse los detalles de la encuesta en Packard, 2002)

Entre los shocks reportados para el ingreso del hogar, el que se mencionó con mayor
frecuencia fue la pérdida del trabajo. Esto no sorprende dada la oportunidad de la encuesta a
un año del inicio de la contracción económica que comenzó en 1999. En segundo lugar
aparece con la mayor frecuencia la enfermedad de un miembro del hogar, con un tratamiento
costoso. En preguntas subsiguientes se recababan las inquietudes de los encuestados con
respecto a shocks futuros y sus motivaciones para asegurarse, la pérdida del trabajo, la
enfermedad y otras condiciones sanitarias catastróficas aparecían habitualmente como las
mayores preocupaciones de los encuestados.

Para complementar estos resultados (así como el análisis cuantitativo de cada sección de este
informe) se realizó un estudio cualitativo para identificar cuáles son los riesgos para el ingreso
que los hogares perciben como más inmediatos; qué hacen los hogares para mitigar o

14
compensar las pérdidas y de qué manera perciben los instrumentos de mitigación provistos
por el gobierno, en los casos en que los perciben. De la muestra de encuestados de la CASEN
2000, se tomaron treinta grupos de focalización para lograr el mayor grado de representación
posible en un estudio cualitativo. 8

Los grupos fueron compuestos para formar un análogo cualitativo de las Tablas 4 y 5. Se
formaron treinta grupos de focalización que representaban a los indigentes (deciles 1 y 2 del
ingreso), los pobres (deciles 3 y 4), y la clase media chilena (deciles 5-7) en distintas etapas
del ciclo de vida (adultez temprana 18 – 35; formación de la familia y trabajo temprano 35 –
50; trabajo tardío cercano a la jubilación, 50 – 65 y jubilación, más de 65). Al igual que en el
caso de los indicadores de las Tablas 4 y 5, se convocó a grupos de focalización separados
para hombres y mujeres y para informantes de áreas urbanas y rurales. Además, se entrevistó
a dos grupos de informantes indígenas – uno compuesto por indígenas que viven en áreas
urbanas y otro con residentes de áreas rurales – para capturar posibles diferencias
significativas en la percepción de los riesgos y las estrategias de mitigación en esta población.

El estudio cualitativo proporcionó datos muy ricos e infrecuentes para realizar el análisis de la
gestión del riesgo en los hogares, y los resultados de este estudio se citan en todo el informe.
La observación más relevante para esta sección es que para todos los grupos de focalización,
los shocks al ingreso más frecuentemente citados provenían del desempleo y de problemas
serios de salud (enfermedad y discapacidad). Entre los grupos de informantes que se
encontraban en los últimos años de su vida laboral y cercanos a la edad jubilatoria, la
perspectiva de no poder ya contar con un ingreso regular por el trabajo, y la mayor
probabilidad de sufrir enfermedades costosas fueron las principales preocupaciones
mencionadas. Así, para los participantes activos y retirados de mayor edad del estudio
cualitativo, la vejez, que no es un riesgo en sí misma, combina aspectos de los riesgos más
frecuentemente citados de pérdida del trabajo y de incurrir en altos costos médicos
(Raczynski, y colaboradores, 2002)

Habiendo identificado los principales riesgos para el ingreso que serán examinados en mayor
detalle en secciones posteriores de este informe, pasaremos ahora al marco conceptual que se
empleó en el análisis. 9

8
La composición exacta de cada grupo de focalización, el procedimiento adoptado para seleccionar la muestra y
un ejemplo de la entrevista pueden encontrarse en Raczynski, Serrano y Valle, (2002), preparado para este
informe.
9
Este informe se limita a las principales políticas e instituciones de protección social destinadas a cubrir los
riesgos de pérdida del empleo, eventos adversos de salud, vejez e indigencia, y no se propone presentar un
catálogo completo de la protección social en Chile. Puede encontrarse una visión excelente e integral de las
políticas e instituciones de protección social chilenas en Arenas de Mesa y Benavides (2003).

15
 Capítulo 2: Un Marco Conceptual para Analizar los Riesgos
para el Ingreso

E l marco conceptual aplicado en este informe, tomado de Ehrlich y Becker (1972) es

directo. Frente a una pérdida prospectiva derivada de un acontecimiento adverso, es
posible asegurarse contra la pérdida o tomar medidas para reducir la probabilidad de
que la misma ocurra. Este problema de “seguro integral” del individuo (y por extensión, del
hogar) implica determinar el gasto óptimo en un conjunto de instrumentos alternativos
“seguro del mercado”, “autoseguro” y “autoprotección”.

Tanto el seguro del mercado como el autoseguro transfieren ingresos de los estados “buenos”
a los estados “malos” del mundo. Donde está disponible, el seguro de mercado puede
comprarse por determinado precio – la “prima”. El autoseguro se diferencia del seguro de
mercado porque no existe un mercado para el mismo y en consecuencia no tiene un precio
explícito. No obstante, se le puede imputar un sucedáneo de precio a partir de los costos en
que incurre el individuo al auto-asegurarse. La diferencia crítica entre los dos instrumentos de
seguro es que el seguro de mercado funciona repartiendo el riesgo de distintos individuos, lo
que no sucede con el autoseguro – esencialmente un ahorro individual. Las personas que no
están aseguradas a través del mercado ni mediante un autoseguro, ya sea por opción o porque
están ausentes ambos instrumentos – están obligadas a hacer frente a las pérdidas de los
estados malos que se presenten. El tercer instrumento, la autoprotección o las medidas de
prevención, reduce la probabilidad del estado malo, pero, dado que no transfiere ingresos de
los estados buenos a los estados malos, no afecta la magnitud de la pérdida en caso de
presentarse el estado malo.

De acuerdo con el marco, los agentes – individuos u hogares – ajustan el consumo en los
buenos y malos estados del mundo. En los casos en que no existen mercado de seguro, el
individuo se ve obligado a compensar el consumo utilizando solamente el autoseguro y la
autoprotección. En un mundo donde existe la opción de seguro de mercado y de autoseguro,
el individuo los considera sustitutos. La existencia de seguros de mercado disponibles a
precios actuarialmente justos o aproximados reduce la utilización del autoseguro. Sin
embargo, la mayor cobertura del seguro de mercado no tiene inevitablemente como
consecuencia que se gaste menos en autoprotección (riesgo moral). Si la autoprotección
conduce a una menor probabilidad de que se produzca un estado malo, y si esto es
recompensado por el mercado en la forma de primas más bajas, el seguro de mercado y la
autoprotección pueden hacerse complementarios, y se puede reducir el riesgo moral.

Gill e Ilahi (2000) derivan cuatro resultados principales de su aplicación del marco para
examinar el seguro de desempleo y el rol de “aumentación del mercado” del gobierno. En
primer lugar el seguro de mercado y el autoseguro son sustitutos: un aumento en el precio del
seguro de mercado reduce la demanda de reparto de riesgos y aumenta la demanda de
autoseguro.

Segundo, el marco predice que el seguro de mercado será preferido con respecto al autoseguro
para asegurar pérdidas que sean infrecuentes, ya que el “precio sucedáneo” del autoseguro no
se reduce a medida que disminuye la probabilidad del siniestro mientras que esto sí ocurre con

16
el precio del seguro de mercado. A medida que los siniestros se hacen más infrecuentes, y/o
si el individuo tiene más que perder, aumenta el incentivo para asegurarse a través del
mercado. 10

Tercero, el seguro de mercado no conduce inevitablemente al riesgo moral. Esto se debe a

que si bien el seguro de mercado reduce la pérdida prospectiva, creando una tendencia a una
menor autoprotección, dado que también reduce la probabilidad del estado malo, la
autoprotección debería hacer que el seguro de mercado sea relativamente más barato, y en
consecuencia aumenta el incentivo para usar el mercado a fin de combinar los riesgos. No
obstante, esta relación complementaria entre seguro de mercado y autoprotección sólo puede
ocurrir donde el precio del seguro de mercado (la prima) sea fijado de forma tal de reflejar
con exactitud la probabilidad de la pérdida – una tarea que es especialmente difícil en el caso
de los grandes esquemas de seguro social gubernamentales tanto por razones políticas como
administrativas, y que ha conducido a un extendido riesgo moral, especialmente en el “estado
de bienestar” que se encuentra en muchos países europeos.

Figura 6. Instrumentos de mitigación prescriptos de acuerdo con el tamaño y frecuencia

de las pérdidas potenciales
Tamaño de la pérdida Frecuencia de la pérdida (probabilidad de ocurrencia)

Infrecuente Frecuente
Pequeña No hacer nada más SI
(compensar) más SP

Mediana algo de SI más SP

más MI menos SI

Grande MI SP

Catastrófica MI

MI: Seguro de mercado (o tipo mercado) “combinación del riesgo”

SI: Autoseguro – “ahorro”
SP: Auto protección – “prevención”

Finalmente, si están disponibles todas las opciones, los individuos disfrutan de un bienestar
mayor que si una de éstas falta. Si solamente se dispone de seguros de mercado y

10
“Esto quiere decir que es más probable que una persona asegure pérdidas grandes que pequeñas. Por el otro
lado, el incentivo para ahorrar para pérdidas infrecuentes es poco”. Erlich y Becker (1972), p. 635.

17
autoprotección, la situación del individuo sería peor ya que estaría obligado a utilizar seguros
de mercado para pérdidas que no son infrecuentes. Si solamente se contara con seguro de
mercado y autoseguro y los agentes no pudieran recurrir a la autoprotección, las personas que
son mejores autoprotegiéndose estarían en peor situación porque se les negaría la posibilidad
de reducir la prima que pagan por los seguros de mercado. En algunos casos, la gente está en
mejor situación si “se hace cargo” de la pérdida en el estado malo del mundo y a veces es más
eficiente “tomar medidas propias” que incurrir en el costo de mitigar pérdidas relativamente
pequeñas.

En la Figura 6 se ilustra (aunque imperfectamente) las prescripciones del marco integral de

seguro en dos ejes: frecuencia (probabilidad de ocurrencia) y tamaño de la pérdida
prospectiva. Es más eficiente que se trate de compensar en lugar de asegurar las pérdidas
pequeñas de ocurrencia infrecuente (el ángulo superior derecho de la Figura 6). No obstante, a
medida que las pérdidas prospectivas se hacen más frecuentes es relativamente más eficiente
mitigarlas a través de la prevención y el ahorro. A medida que una pérdida prospectiva se
hace menos frecuente pero de mayor tamaño, es más eficiente recurrir a la combinación del
riesgo. Para las pérdidas que son de ocurrencia y tamaño catastrófico (el ángulo inferior
derecho de la Figura 6) es poco lo que individuos u hogares pueden hacer por sí mismos para
mitigar la pérdida de manera eficaz, y resulta clara la necesidad de la intervención pública
para lograr una combinación de riesgo más grande, usualmente en la forma de asistencia
social financiada a través de impuestos – en efecto, la combinación del riesgo de todos los
contribuyentes.

El fundamento de la intervención política surge cuando los individuos no cuentan con niveles
óptimos de seguro de mercado, autoseguro y autoprotección. Esto puede deberse ya sea a
que uno o más instrumentos no están disponibles para el individuo, o si los tres instrumentos
están disponibles, porque las ineficiencias del mercado no permiten que se emplee cada uno
de ellos de manera óptima. Existen cuatro argumentos claros a favor de la política social:

(a) No existen seguros de mercado para algunos riesgos (por ejemplo el riesgo a quedar
desocupado). El gobierno puede intervenir corrigiendo las fallas del mercado, mediante
instrumentos de combinación del riesgo.

(b) Los agentes privados pueden autoasegurarse usando instrumentos “malos” (por ejemplo,
utilizando ganado o tierras como medio para ahorrar en forma precautoria) porque no se
dispone de instrumentos “buenos” (tales como activos financieros diversificados). El
gobierno puede intervenir para promover el desarrollo de instrumentos de autoseguro más
eficientes a través de una regulación prudencial de los mercados de capitales.

(c) La inversión en capital humano – educación y salud – puede ser un poderoso y eficaz
medio de autoprotección. Los individuos más saludables tienen menos probabilidad de
ser incapaces de trabajar, y los trabajadores más educados o mejor calificados tienen
menor probabilidad de sufrir desocupación de largo plazo. Sin embargo, donde hay
restricciones al crédito, los individuos pueden elegir tenencias de capital humano
inferiores a las óptimas a favor de activos con un mayor valor colateral. Para evitar que
los individuos y los hogares sesguen sus carteras en contra del capital humano, el gobierno
puede subsidiar su adquisición a través del gasto público en educación y salud.

18
(d) Generalmente es mejor asegurar que confrontar. No siempre se dispone de instrumentos
para que individuos y gobiernos combinen los riesgos y se autoaseguren. En general, los
recursos de autoprotección son escasos. En los casos en que existan restricciones
individuales y gubernamentales, pueden producirse deficiencias para hacer frente a las
necesidades en el corto plazo. Siempre es deseable contar con alguna protección y seguro.
Una política eficaz de protección social debe dar mayor énfasis a que las personas se
aseguren contra las pérdidas y a reducir la probabilidad de las mismas, que a hacer frente a
las pérdidas una vez producido el shock.

De la misma manera que el marco integral de seguro puede determinar la combinación más
eficiente de estrategias de mitigación de riesgos a nivel individual y del hogar, también ofrece
orientación para examinar las implicancias de la gestión económica y la política fiscal de
protección social. De igual forma que los individuos y los hogares que enfrentan un riesgo
pueden combinarlo, autoasegurarse o autoprotegerse cuando estos instrumentos están
disponibles – o hacer frente a la pérdida si no están asegurados – los gobiernos enfrentan la
misma decisión. Los gobiernos pueden combinar los riesgos de un rango limitado de posibles
pérdidas a través del mercado privado de seguros; “autoasegurarse” acumulando excedentes
en las buenas épocas para gastarlos en programas sociales durante las épocas malas (partidas
pre-asignadas, fondos de estabilización, políticas de gasto contra-cíclico); y “autoprotegerse”
practicando políticas monetarias y fiscales prudentes, emprendiendo las reformas que
aumenten la eficiencia y la seguridad de los mercados de factores e invirtiendo para aumentar
su capacidad administrativa.

Finalmente, los gobiernos que no se aseguren contra las pérdidas agregadas de las
conmociones sistémicas, o no practiquen una gestión económica sensata que pueda reducir la
probabilidad de que ocurran, están obligados a hacerles frente. De Ferranti, y colaboradores
(2000) observan que los gobiernos obligados a arreglárselas solos, tienen probabilidades de
arreglárselas mal, reduciendo la inversión en educación pública, salud e infraestructura.

Las políticas que los gobiernos elijan aplicar al enfrentar una pérdida prospectiva tienen
implicancias directas para el conjunto de instrumentos que a su vez pueden proveer (o
aumentar) para hogares e individuos. Un gobierno que se autoprotege a través de reformas
que alientan la prudencia fiscal o monetaria, y que elimina las distorsiones en los mercados de
productos y factores, reduce la probabilidad de conmociones futuras. En dichos países el
costo de combinar los riesgos usando los seguros de mercado será bajo ya que la probabilidad
de un mal estado ha sido reducida por las reformas.

En cambio, el gasto público dilapidador, la falta de reformas y la persistencia de ineficiencias

de mercado pueden tanto elevar la probabilidad de shocks macroeconómicos como impedir
que los precios del autoseguro y del seguro de mercado se ajusten reflejando los riesgos de
manera precisa. Cuando los precios no pueden ajustarse y la capacidad administrativa de
justipreciar correctamente el riesgo es baja, se rompe el enlace complementario entre la
autoprotección y el seguro de mercado y aumenta la probabilidad de que el seguro social
sucumba frente al riesgo moral y la selección adversa.

La combinación óptima de instrumentos que los gobiernos pueden instaurar está determinado,
en última instancia por los “fundamentos del seguro” del país. Se trata de las circunstancias
macro y microeconómicas resultantes de las políticas adoptadas en el pasado, así como los

19
factores que escapan al dominio de los formuladores de políticas. Los fundamentos del seguro
de un país son: (a) la probabilidad de ese país de enfrentar crisis micro o macroeconómicas
futuras, dado su historial de ajustes y reformas; y (b) su capacidad institucional y
administrativa de identificar y corregir las fallas del mercado y justipreciar apropiadamente
los riesgos para el ingreso cubiertos por el seguro social. Este conjunto de criterios indicará
que intervenciones serán más eficaces – si aumentar el seguro de mercado a través de la
combinación de riesgo, seguro social; autoseguro a través de cuentas de ahorro obligatorias; o
una combinación de éstos – y el peso relativo otorgado a cada uno, que aumentará el bienestar
al incrementar la capacidad de individuos y hogares de mitigar el riesgo de caer en la pobreza
con posterioridad a un shock negativo para sus ingresos.

20
 Capítulo 3: La Gestión Fiscal Prudente como Política
de Protección Social
LA GESTIÓN ECONÓMICA Y FISCAL ¿ES UN ASPECTO RELEVANTE DE LA POLÍTICA
DE PROTECCIÓN SOCIAL?

C
omo se analizó en el Capítulo 2, las políticas que los gobiernos eligen aplicar cuando
enfrentan una pérdida prospectiva tienen implicancias directas para el conjunto de
instrumentos que a su vez pueden proporcionar a los hogares para manejar los riesgos
para su ingreso. Los gobiernos que se autoprotegen a través de reformas que alientan la
prudencia fiscal y monetaria y minimizan las distorsiones, reducirán la probabilidad de shocks
futuros. En cambio, el gasto público derrochador, la falta de reformas y la persistencia de
ineficiencias en los mercados pueden elevar la probabilidad de conmociones
macroeconómicas. La combinación óptima de instrumentos de mitigación del riesgo que
pueden establecer los gobiernos estará determinado por los “fundamentos del seguro” del
país. Estas son las circunstancias macro y microeconómicas resultantes de las políticas
adoptadas en el pasado, así como los factores que escapan al control de los formuladores de
políticas. Los fundamentos del seguro en un país son: (a) la probabilidad de ese país de
enfrentar futuras crisis micro o macroeconómicas, dado su historial de ajustes y reformas; y
(b) su capacidad institucional de identificar y corregir las fallas del mercado y justipreciar el
riesgo correctamente.

Chile se encuentra sumida en la inestabilidad económica internacional. No obstante, gracias a

sus antecedentes de buena administración económica, es uno de los países de América Latina
menos vulnerable (pero no inmune) a los shocks externos. Además, es uno de los pocos
países en desarrollo que puede costear políticas fiscales y monetarias contra-cíclicas. Un
régimen de tipo de cambio flexible y una moderada inflación le han permitido al gobierno
aplicar una política monetaria expansiva – continuada con el mantenimiento de una baja tasa
de interés de referencia este año – para contrarrestar las conmociones externas adversas. Su
fuerte posición fiscal durante la década de 1990 y los distintos mecanismos de estabilización
fiscal han ubicado a Chile en un buen sitial para emprender políticas de gasto contra-cíclicas.

Como una parte crucial del informe sobre la gestión de riesgos en el hogar y la protección
social en Chile, se ha aplicado el marco conceptual presentado en De Ferranti, y
colaboradores (2000) a nivel agregado para examinar en qué medida una sólida gestión
económica y fiscal puede constituir una de las políticas de protección social más eficaces.
Este análisis a nivel agregado presta particular atención a las instituciones y políticas contra-
cíclicas que Chile ha instaurado; se derivan las implicancias de estas medidas para la gestión
del riesgo en los hogares; y quizás, lo más importante, se identifican las lecciones para otros
países de la región cuyos fundamentos del seguro pueden considerarse menos sólidos. Este
análisis muestra que Chile está implementando con éxito el autoseguro y la autoprotección a
nivel nacional.

21
 NIVEL AGREGADO DE AUTOSEGURO Y AUTOPROTECCIÓN EN CHILE

La volatilidad macroeconómica es una medida de la inestabilidad, la incertidumbre y el

riesgo. Desde hace largo tiempo, la volatilidad ha sido una marca distintiva del desempeño
económico de América Latina. A nivel individual, la inestabilidad macroeconómica se
traduce casi directamente en el riesgo de pérdidas de ingresos por inflación y desempleo. A
nivel agregado, la macrovolatilidad tiene un impacto negativo directo sobre el crecimiento de
largo plazo (Serven, 1998; Fatas y Mihov 2002). Al igual que los hogares, los gobiernos que
enfrentan pérdidas prospectivas pueden asegurarse y protegerse del riesgo. En un intento de
explicar las variaciones de la volatilidad macroeconómica en la región, De Ferranti, y
colaboradores (2000) determinan que solamente un tercio de la misma puede explicarse a
través de los shocks exógenos 11; otro tercio se explica por la insuficiente integración
financiera y el subdesarrollo de los mercados financieros nacionales; y el resto por las
políticas monetarias y fiscales pro-cíclicas. Si bien el impacto de las políticas monetarias
volátiles en la región se ha ido reduciendo con el tiempo, no se han realizado avances
similares en cuanto a política fiscal. La política fiscal continúa siendo sumamente pro-cíclica
(Gavin y colaboradores 1996) 12, tendiendo a acentuar el impacto del ciclo económico en
lugar de amortiguar.

El sesgo pro-cíclico de la política fiscal en América Latina se ha atribuido a un limitado

acceso a los mercados de capitales durante las contracciones económicas, y a la falta de
disciplina fiscal en los períodos prósperos, debido a las presiones políticas sobre el gasto y a
la falta de instituciones presupuestarias. No obstante, las políticas fiscales pro-cíclicas no
solamente acentúan el ciclo sino que son especialmente perjudiciales para los pobres. De
Ferranti y colaboradores (2000) demuestran que el gasto social en América Latina como
porcentaje del PIB es constante, en el mejor de los casos, durante las contracciones
económicas. Además, los gastos sociales más focalizados tienden a reducirse como
porcentaje del PIB, cuando deberían expandirse al aumentar el número de pobres. En
consecuencia, en una contracción típica, el gasto social por pobre se reduce en 2% por cada
1% de caída de la producción. En contraste, los gastos sociales generalmente aumentan como
porcentaje del PIB en los períodos de expansión, cuando se los necesita menos. Esta
característica pro-cíclica de las redes de contención social – como consecuencia de la
naturaleza pro-cíclica de las políticas fiscales – agrega un riesgo sustancial al riesgo para el
ingreso de los pobres, asociado con las políticas. Así, los pobres sufren mayores pérdidas de
consumo y mayores recortes en las transferencias sociales durante las recesiones profundas.
Contar con una regla fiscal que reduzca la naturaleza pro-cíclica del gasto social forma parte
del marco global de seguro como instrumento de autoseguro implementado a nivel nacional
que ayude a reducir el riesgo para los ingresos de los pobres. En un intento por eliminar el
sesgo pro-cíclico de la política fiscal, asegurar la disciplina fiscal y la estabilidad
macroeconómica, muchos países han implementado políticas basadas en la regla fiscal.

11
Los países latinoamericanos enfrentan términos de intercambio volátiles debido a su concentración en unas
pocas exportaciones de productos básicos; también los flujos de capital son más volátiles, si bien no tanto como
generalmente se piensa (De Ferranti, y colaboradores 2000).
12
Gavin, M.R. Haussman, R. Perotti y E. Talvi (1996): Managing Fiscal Policy in Latin America and the
Caribbean: Volatility, Pro-cyclicality, and Limited Creditworthiness,” BID documento de trabajo N° 326

22
Gill e Ilahi (2000) identifican metas fiscales precautorias y reglas fiscales contingentes como
el autoseguro a nivel nacional. En función de esta clasificación, la nueva regla fiscal chilena
puede considerarse una medida del autoseguro a nivel nacional (véase el Cuadro 1). La regla
fiscal introduce ajustes en función del ciclo empresario y las fluctuaciones cíclicas del precio
del cobre y, funcionando como un fondo de estabilización, transfiere recursos de los estados
buenos a los estados malos. Al favorecer la sustentabilidad de la deuda y comunicar una señal
clara de disciplina fiscal a los mercados, el nuevo marco fiscal debería ayudar a proteger
contra las crisis fiscales, y contribuye a reducir el costo del financiamiento externo. Al enviar
una señal de disciplina fiscal a los mercados, la regla debería también reducir el riesgo del
contagio financiero. El hecho de que a pesar de la existencia de un déficit fiscal en 2001 y
2002 hayan declinado de manera sustancial las primas de interés sobre los bonos soberanos
chilenos, y que la correlación con los intereses pagados en otros mercados emergentes haya
estado desde hace algún tiempo en declinación, es una evidente corroboración de que contar
con una regla fiscal creíble y eficiente puede servir como una medida de autoprotección
contra los riesgos macro.

Cuadro 1. Autoseguro y autoprotección a nivel de país: la regla del superávit estructural chileno

En el año 2000, el gobierno de Chile introdujo una regla fiscal basada en un superávit fiscal del 1% del PIB para
reconfirmar su compromiso con la responsabilidad fiscal. Bajo esta regla, existen estabilizadores automáticos en
el presupuesto que operan sin restricciones, al tiempo que se evita el ajuste fino de la política fiscal de acuerdo
con las fases del ciclo. 13 El núcleo de la nueva política fiscal de Chile es el concepto de la balanza estructural.
La balanza estructural refleja el monto de ingresos y de gastos que se alcanzaría si la economía estuviera
operando a su pleno potencial y si el cobre – que es la columna vertebral de las exportaciones chilenas – se
comerciara a su precio de mediano plazo. La balanza estructural aísla de los efectos cíclicos y aleatorios de los
cambios en el PIB y en el precio del cobre.

El cálculo del superávit estructural en Chile sigue la metodología establecida por el FMI y la OCDE. 14 Se han
hecho dos ajustes para capturar las peculiaridades de la economía chilena. En primer lugar, se ajustan solamente
los ingresos y no los gastos de acuerdo con el ciclo empresario. Segundo, dada la importancia que tienen los
ingresos generados por el cobre para las finanzas públicas, la balanza estructural se ajusta, además, según el ciclo
del cobre. Su construcción hace que la regla fiscal chilena sea contra-cíclica y permite la plena operación de
estabilizadores automáticos. Si bien se permite que los ingresos fiscales varíen libremente con el ciclo, los
gastos siguen una trayectoria determinada por la producción potencial. En consecuencia, en un período dado el
superávit efectivo será mayor durante un ciclo ascendente mientras que el déficit efectivo será menor en el ciclo
descendente, evitando que el gasto sea pro-cíclico y previniendo las revisiones abruptas de la posición fiscal en
los extremos del ciclo.

Fuente: Fiess (2002) para este informe.

13
La regla del superávit estructural de Chile no puede calificarse como regla fiscal en el sentido más estricto ya
que no está plasmada en una ley. La regla es una medida auto-impuesta por el actual gobierno a su política fiscal
en el período 2001 a 2005.
14
Para una descripción detallada del cálculo de la balanza estructural y la implementación de la regla fiscal véase
Marcel y colaboradores. (2001) (http://www.dipres.cl/pdf/publicaciones/balance%20mh_1.pdf)

23
 EL FUNCIONAMIENTO DE LA AUTOPROTECCIÓN Y EL AUTOSEGURO A NIVEL DE PAÍS Y SUS
IMPLICANCIAS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL

Como se indicaba en la Sección II, Chile tiene un historial sobresaliente en la reducción de la

pobreza. Gracias a una combinación de fuerte crecimiento y programas sociales bien
dirigidos, en el período 1987 a 2000 la pobreza se redujo prácticamente a la mitad, del 40% al
17% (Banco Mundial, 2001, Litchfield, 2002). Fiess (2002) intenta evaluar el impacto
potencial de la nueva regla fiscal sobre la protección social.

La regla fiscal chilena implica que los gastos seguirán la trayectoria relativamente más
uniforme de los ingresos estructurales. En consecuencia, también el gasto público se haría
menos volátil y se lograría una información del gasto social a lo largo del ciclo. A pesar de
que podría ser prematuro hacer una evaluación completa del impacto de la nueva regla fiscal
chilena, la experiencia hasta el momento es positiva. En las Figuras 7 y 8 puede verse
graficado el componente cíclico del PIB según la estimación de Marcel y colaboradores.
(2001) contra el componente cíclico del gasto total y del gasto social. 15 Un valor cercano a
cero implica que el componente cíclico está cercano al nivel de su tendencia. 16

Figura 7. Componente cíclico del PIB y gasto público total

Componente cíclico del PIB y categorías de gasto

PIB Gasto total

15
Ambas variables se expresan como desviaciones porcentuales con respecto a sus componentes de tendencia.
16
El foco está más en el cambio de dirección y menos en el nivel de la desviación de la tendencia de las
variables del gasto, por lo que las diferencias metodológicas de estimación se tornan menos importantes.

24
 Figura 8. Componente cíclico del PIB y gasto social total

Componente cíclico del PIB y categorías de gasto

s
4 3

2
3

2
0

1
-1

-2
0

-3
-1

-4

-2
-5

-3 -6
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

PIB Gasto social total

Como puede verse en la Figura 7, el gasto total se mantiene cercano al nivel de la tendencia
desde la implementación de la regla del superávit estructural y la varianza en los cambios de
los gastos se reduce sustancialmente. Esta observación se hace aún más evidente en el caso
del gasto social. La Figura 8 muestra los resultados para el gasto social. El desvío cíclico del
gasto social ha venido disminuyendo desde la implementación de la regla fiscal. 17

UNA PREOCUPACIÓN GENERAL EN RELACIÓN CON LAS REGLAS FISCALES

No obstante, existe una razón para ser cautelosos en nuestra evaluación positiva. Dentro de la
nueva regla fiscal chilena, el concepto de la balanza estructural es central. La balanza
estructural, así como sus principales determinantes (producción potencial y precio del cobre
en el largo plazo) no son directamente observables y por lo tanto no existe un método único
de medición. Esto implica que con diferentes técnicas de estimación se producirán
estimaciones diferentes de los ingresos estructurales y (por lo tanto) del saldo estructural. Si

17
La excepción son los subsidios que muestran una fuerte declinación. No obstante, esto puede explicarse por
una importante reducción de los pagos de indemnizaciones ya que el actual sistema de indemnización por
cesantía será reemplazado en 2002 por un sistema de seguro por despido basado en cuentas individuales, por lo
que el impacto fiscal será independiente del índice de desempleo.

25
bien las autoridades han delegado el cálculo de la producción potencial y el precio de
referencia del cobre en un panel de expertos independiente--lo que ayuda a aumentar la
transparencia—no necesariamente aumenta la predicibilidad. 18

Una preocupación posible es que el panel podría sobreestimar sistemáticamente la producción

potencial y/o el precio del cobre en el largo plazo y así crear un sesgo en el saldo efectivo más
allá de lo que implicaría per se la regla fiscal (como parte del objetivo anticíclico). Debe
observarse que esta es una preocupación general aplicable a las reglas de superávit
estructural 19 y no relativa a su aplicación en Chile donde, hasta la fecha, el método por el que
se calcula el PIB potencial ha sido conservador, con correcciones anuales hacia abajo en las
estimaciones del PIB potencial.

La regla fiscal combinada con la desaceleración del crecimiento de los últimos años ayuda a
explicar los déficits fiscales efectivos de 2001-02 – y el déficit del 0,7 por ciento que esperaba
el Gobierno para 2003. Si bien en caso de persistir los déficits efectivos junto con un
crecimiento aún menor podría presentarse un problema de financiamiento / sustentabilidad de
la deuda, este peligro es mayor en las economías emergentes donde la sustentabilidad de la
deuda y los déficits efectivos tienen gran relevancia cuando se evalúa el riesgo país. En Chile
el riesgo de tal inestabilidad fiscal es bajo, dado que las relaciones deuda pública a PIB han
declinado drásticamente en la última década y la prima por riesgo sobre la deuda soberana se
redujo en casi 160 puntos básicos el año pasado. Sin embargo, para evitar un potencial sesgo
del déficit que conduzca a las finanzas públicas hacía un rumbo insustentable (originado en
sobreestimaciones sistemáticas del PIB potencial, por ejemplo), valdría la pena monitorear las
relaciones entre PIB-deuda consolidada para, llegado el caso, poner en marcha una revisión de
la regla fiscal o de la manera en la que se proyecta la producción potencial.

Resumiendo, si bien es aún pronto para evaluar plenamente el impacto de la nueva regla de
superávit estructural sobre la política fiscal chilena – y por extensión, sobre el gasto en los
programas sociales – la experiencia hasta ahora es positiva. En 2001 y 2002, Chile continuó
su esfuerzo de consolidación fiscal y simultáneamente aplicó una política fiscal contra-cíclica.
Si se implementa de manera eficiente y manteniendo presentes las observaciones anteriores, la
regla de superávit estructural chileno representa un intento exitoso de autoseguro a nivel
agregado. La regla complementa la política monetaria de Chile y facilita una macrogestión
eficiente. En la medida en que la regla del superávit estructural tenga éxito en enviar una
señal de disciplina fiscal responsable a los mercados financieros, también es un mecanismo
que sirve como medida de autoprotección para reducir la probabilidad de contagio financiero
de las crisis que actualmente afectan a otras partes de la región. La mejor medida de la
eficacia de las políticas fiscales chilenas como instrumento de autoprotección y prevención
contra los shocks futuros es la prima de riesgo relativamente baja pagada sobre la deuda
gubernamental y su calificación como grado de inversión en comparación con la de sus
vecinos (véase la Figura 9).

18
Por ejemplo, si las dos variables siguieran “trayectorias aleatorias”.
19
En Europa crece la inquietud con respecto a los saldos estructurales como base para las reglas de política
fiscal. Una razón es la imposibilidad de prever y medir los ciclos y, en consecuencia, de estimar los efectos de
las fluctuaciones cíclicas sobre el presupuesto. Como lo señala Wyplosz (2002) es posible que un margen de
error inevitablemente importante demuestre ser el Talón de Aquiles de las reglas de superávit estructural.

26
 Figura 9. Medidas de riesgo país para Chile y países seleccionados de América Latina

2000 – Julio 2003

(Prima en puntos básicos sobre las Letras de Tesorería de los Estados Unidos pagada sobre deuda soberana
denominada en dólares)

8000

Argentina
7000
Brazil
Colombia
6000 Mexico
Chile

5000

4000

3000

2000

1000

0
Nov
Nov

Nov

2003
2000

2001

2002

Jul

Jul
Jul

Jul

Mar
Mar

Mar

Mar

Sep
Sep

Sep

May
May

May

May

Fuente: JP Morgan, EMBI Global

Notas: (i) El índice EMBI Global es calculado utilizando Bonos Brady denominados en dólares de los Estados
Unidos, Eurobonos, préstamos comerciables e instrumentos de deuda del mercado local emitidos por entidades
soberanas y cuasi soberanas. Los márgenes se calculan con respecto a las Letras del Tesoro de los Estados
Unidos.

27
 Capítulo 4: La Mitigación del Riesgo de Pobreza a partir
de la Pérdida del Trabajo
EL RIESGO DE LA PÉRDIDA DEL TRABAJO

E l trabajo es el activo más importante en manos de los pobres, y los ingresos generados
por el empleo son habitualmente la principal fuente de ingresos para el hogar. En
consecuencia, para la mayoría de los hogares, la pérdida de ingresos que produce la
pérdida del trabajo y los períodos prolongados de desempleo es sustancial e inclusive puede
tender a ser catastrófica. No obstante, en la mayoría de los países puede considerarse al
desempleo como una pérdida relativamente “infrecuente”, dependiente, por supuesto, de
factores que están tanto dentro como fuera del control gubernamental. Si el mercado laboral
está relativamente libre de distorsiones y opera de manera eficiente, si bien puede existir una
muy elevada rotación, el riesgo de sufrir pérdidas por períodos prolongados de desocupación
es relativamente raro. Por esta razón, como lo indica el marco (véase nuevamente la Figura 6)
es relativamente más probable que la gente dependa del autoseguro (los ahorros) para mitigar
las pérdidas de ingresos derivadas de una rotación relativamente frecuente y del pasaje de un
sector laboral a otro, mientras que se vuelcan al mercado para repartir el riesgo y protegerse
frente a las pérdidas relativamente infrecuentes pero mayores, resultantes de los períodos
prolongados de desempleo.

Sin embargo, en general los agentes privados no consideran que la desocupación sea un riesgo
asegurable ya que puede ser extremadamente sistémico – es decir, cuando el desempleo
golpea, por ejemplo en una recesión, se ve afectado un elevado número de individuos que
componen el pool de riesgo. Ya que típicamente no existen suficientes “ganadores” para
compensar a los “perdedores”, resulta demasiado costoso para los aseguradores privados
cubrir las pérdidas. Por esta razón, los gobiernos y los sindicatos intervienen para proveer
instrumentos de seguro: desde la constitución de fondos de reparto al nivel de la empresa en
forma de programas de indemnizacion por despido, hasta la cobertura de toda la población de
trabajadores contribuyents por sistemas de reparto (PAYGO) de seguro por desempleo, e
inclusive sistemas basados en cuentas de ahorro individual con garantía de beneficios
mínimos y el soporte de fondos comunes. Si bien sin proponerlos explícitamente como el
“instrumento de seguro” para los trabajadores del sector informal, muchos gobiernos han
diseñado programas no contributorios de asistencia para el desempleo y creación de trabajo
(en los que no se condiciona el acceso a los beneficios al pago de las primas por parte de los
trabajadores o a los aportes a una cuenta individual), que se convierten en la intervención
pública que llega con éxito a los trabajadores que pierden un empleo sin contrato o al
cuentapropista que, debido a una contracción económica, se queda sin su fuente de ingresos
(De Ferranti, y colaboradores, 2000).

Con algunas excepciones recientes notables, el trabajo analítico sugiere que el mercado
laboral chileno es relativamente eficiente y que está libre de barreras para el empleo. Usando
datos del período 1987 a 1994, Gill y Montenegro (2002) determinaron que el mercado
laboral funciona bien, que se recompensa el capital humano de los trabajadores y que los
ingresos laborales contribuyen a reducir la desigualdad del ingreso. Concentrándose en el
período comprendido entre 1990 y 1996, Cuesta (2000) observa que el alto crecimiento
chileno condujo a un aumento de la demanda de trabajadores y encuentra poca evidencia de

28
restricciones para la oferta laboral deseada por los trabajadores. Además, Gill, Haindl,
Montenegro y Sapelli (1998) indican que, a diferencia de lo esperado, la economía chilena se
ha integrado crecientemente con los mercados internacionales sin que el empleo se tornara
más precario y que con anterioridad a la recesión de 1998-2000, prácticamente no existía el
desempleo de largo plazo. No obstante estas observaciones, los estudios de Pages y
Montenegro (1999), Heckman y Pages (2000), Montenegro y Pages (2003) y Cowan, Micco,
Mizzala, Pages y Romaguerra (2003) observan que en lo que se refiere a ajustes de salarios y
provisiones de seguridad laboral, los mercados laborales chilenos son los más rígidos y que
estas disposiciones discriminan contra los trabajadores jóvenes, aumentando su proporción
entre los desempleados.

La Figura 10 presenta un gráfico de datos anuales de crecimiento económico, ingreso,

desempleo y composición de la fuerza de trabajo en Chile entre 1975 y 2002. El índice de
desocupación muestra una clara tendencia descendente con mejoras en la tasa de crecimiento
hacia finales de la década de 1980 y durante la década de 1990. No obstante, los datos
también muestran un aumento del desempleo a partir del comienzo de la recesión en Chile
con posterioridad a la crisis de la deuda rusa en agosto de 1998 que dio inicio a la fuga de
capitales de los mercados emergentes, un aumento en las tasas de interés nacionales y una
desaceleración económica en la mayoría de los países de América Latina.

Figura 10. Tendencias del Mercado laboral e indicadores macroeconómicos de Chile, 1975 – 2002
70 6000

60
5000
50
% de la fuerza laboral chilena

40 4000

1995 U$S
30
3000
20

10 2000

0
1000
-10

-20 0
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

% Crecimiento del PIB % autoempleo

% empleo asalariado (formal e informal) % desempleo

PIB per cápita (escala derecha)

Fuente: World Bank SIMA, Instituto Nacional de Estadísticas (INE)

29
 Cuadro 2. Menor participación de las mujeres en la fuerza laboral: una barrera para la eficaz gestión
del riesgo*

En Chile, es particularmente baja la participación de las mujeres en la fuerza laboral: se la considera una de las
más bajas de la región y a nivel internacional. Mientras que la tasa promedio de participación de las mujeres en
la fuerza laboral es de alrededor de 35%, la proporción de mujeres de edad laboral que participa en la fuerza de
trabajo chilena ha sido, históricamente, mucho más baja y cercana a sólo el 30% en la segunda mitad de la
década de 1990. Se trata de una participación notablemente baja para un país que tiene el nivel de desarrollo y el
grado de urbanización de Chile. Además, como puede verse en los indicadores de riesgo de la Tabla 4 usando
datos de la encuesta CASEN 2000, la participación en la fuerza de trabajo es más baja entre las mujeres de
hogares pobres, llegando a su mínimo en el caso de los pobres rurales.

¿Debe preocupar este fenómeno? La baja participación de las mujeres en el mercado laboral puede frenar el
crecimiento económico. No obstante, en el contexto de una persona u hogar que enfrenta una pérdida
prospectiva, y volviendo al marco integral presentado en la Sección III, la baja participación de las mujeres en la
fuerza laboral puede aumentar la vulnerabilidad en la medida en que permanecer en el hogar crea barreras entre
las mujeres y todo un conjunto de instrumentos para mitigar el riesgo: seguros de (tipo) mercado, autoseguro y
autoprotección.

♦ Menos acceso a la combinación formal de riesgos: Las mujeres que trabajan en el hogar tienen menor
probabilidad de contribuir a un sistema de seguridad social. El restringido acceso a los seguros del mercado
(y tipo mercado) puede obligar a las mujeres a depender de mecanismos de combinación del riesgo
organizados informalmente, que al constituir un fondo más pequeño, son menos eficaces para la cobertura
de ciertas pérdidas.

♦ Menores oportunidades de autoasegurarse: Al tener las mujeres menos ingresos independientes, es

menos lo que pueden ahorrar para mitigar las pérdidas potenciales resultantes de la separación y el divorcio.
En la medida en que los ingresos que les llegan directamente a las mujeres serán mejor canalizados hacia los
niños pequeños, si las mujeres reciben menos, también los niños pueden estar en una situación careciente y
puede perjudicarse su desarrollo.

♦ Menos oportunidades de autoprotección: La participación en el mercado laboral puede darle a las mujeres
un mayor grado de independencia, la oportunidad de construir capital humano (experiencia, habilidades), y
la oportunidad de desarrollar capital social (redes para futuras búsquedas de trabajo o progreso) que pueden
usar para fortalecer su posición negociadora en las negociaciones y disputas internas del hogar. Cuanto
menor sea su capital humano y social acumulado menor independencia tendrán, y menos podrán reducir la
probabilidad de sufrir daños de compañeros abusivos.

Las bajas tasas de participación de las mujeres en la fuerza laboral chilena podrían explicarse por varios factores.
Las actitudes culturales podrían dictaminar que la esfera de la mujer es el hogar mientras que la del hombre es el
mercado laboral. No obstante, esto es igualmente valedero para otros países de América Latina que tienen tasas
de participación mayores. Como alternativa, el ingreso en Chile podría ser lo suficientemente alto como para
que los hogares puedan soportar el costo de oportunidad de que la mujer se quede en casa –si bien, como se
muestra en la Tabla 4, la participación de las mujeres pobres es la más baja de todas. Finalmente, es posible que
las mujeres enfrenten aún discriminación en el mercado laboral que las desaliente en la búsqueda de empleo
fuera del hogar.

Bravo, Contreras y Puentes, (1999) muestran que la participación de la mujer en la fuerza laboral es mayormente
pro-cíclica, que aumenta con los niveles de escolaridad, pero cae con el número de hijos. Además los autores
muestran que si bien es aún baja, la participación de las mujeres en la fuerza laboral se está elevando en las
generaciones más jóvenes de mujeres chilenas.

*El equipo quisiera agradecer a Wendy Cunningham y Claudio Montenegro por sus ideas sobre este tema.

30
 Figura 11. Salario mínimo como participación del salario promedio en países
seleccionados de América Latina y la OCDE

Venezuela
Italia
El Salvador
Paraguay
Grecia
Austria
Honduras
Bélgica
Luxemburgo
Holanda
Irlanda
Alemania
Dinamarca

Costa Rica
Suiza
Suecia
Finlandia

Francia
Portugal

Panama
Reino Unido
Colombia
Estados Unidos
Perú
España
Méjico
Chile
Argentina
Brasil
Bolivia
Uruguay

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1

Fuente: Maloney y Nuñez (2001)

Entre los observadores internacionales y académicos, existe la creciente inquietud de que el

mercado laboral chileno esté perdiendo eficiencia. En investigaciones recientes se observó
que en particular el salario mínimo es relativamente alto y restrictivo (Maloney y Nuñez,
2001). En la Figura 11 se presentan datos comparativos sobre el salario mínimo en países
seleccionados de América Latina y la OCDE en 1998 – el último año para el que recopilaron
datos comparativos. Ya que es poco lo que revelan las comparaciones simples del salario
mínimo entre países que tienen distintos niveles de productividad y desarrollo, en la Figura 11

31
se presenta el salario mínimo como participación del salario promedio. Si bien el salario
mínimo de Chile en 1998 no se encontraba entre los más altos de la región, e inclusive es
bajo en relación con la mayoría de los países de la OCDE, como porción del salario promedio,
el salario mínimo chileno es más elevado que los de varios de sus vecinos de la región. La
Tabla 7, tomada de Maloney y Nuñez (2001) da un paso más en el análisis comparativo
mostrando una comparación del salario mínimo en países seleccionados con la distribución
del salario 20. Como participación del salario mediano y de los ingresos del décimo decil de la
distribución del ingreso, el salario mínimo chileno parece aún mayor. Maloney y Nuñez
(2001) observaron que, a diferencia de lo esperado, el salario mínimo en Chile es aún más
prevaleciente que en los muy regulados mercados laborales de Argentina y Uruguay. 21

Tabla 7. Salarios mínimos y distribución salarial en países seleccionados de América y

la OCDE, fines de la década de 1990
(Razón entre el salario mínimo (SM) y salarios de comparación)

SM/Medio SM/Mediano SM/Salario del décimo

percentil
Argentina (urbanos) 0,26 0,33 0,67
Bolivia 0,22 0,34 0,80
Brasil (todos) 0,24 0,43 1,00
Brasil (urbanos) 0,22 0,37 1,00
Chile 0,34 0,55 1,09
Colombia (urbanos) 0,40 0,68 1,00
Honduras 0,62 0,90 2,26
México (urbanos) 0,34 0,48 0,87
Uruguay (urbanos) 0,19 0,27 0,64
España 0,35
Portugal 0,47
Italia 0,73
Alemania 0,57
Holanda 0,58
Reino Unido 0,40
Estados Unidos 0,38
Fuente: Maloney y Nuñez (2001)
Nota: Para la mayoría de los países, el análisis que se presenta en esta tabla emplea datos de 1998.

20
Lamentablemente no pudo disponerse de las medidas relativas del salario mínimo en los países de la OCDE
que están incluidos en la Tabla 7.
21
Maloney y Nuñez usan datos de la encuesta CASEN 1996 en su análisis. Sus hallazgos para Chile fueron
confirmados en un trabajo de referencia para el último informe sobre la pobreza en Chile del Banco Mundial
(Banco Mundial, 2001) en el que se empleó la encuesta CASEN de 1998. El mismo resultado fue encontrado por
Cowan, y colaboradores (2003).

32
También existe una creciente preocupación con respecto a que pueda estar elevándose la
duración promedio del desempleo en Chile, cambiando la naturaleza de la pérdida prospectiva
que, de ser relativamente infrecuente, pasaría a ser relativamente frecuente. Con un índice de
desempleo que continúa elevado, 9% durante 2002, preocupa crecientemente que el actual
desempleo no tenga solamente sus raíces en una menor demanda agregada sino en la
realineación de los precios relativos. Mientras que el costo del capital ha venido declinando
de manera significativa en Chile, el costo de la mano de obra se ha elevado. Desde 1998, el
salario mínimo se ha incrementado en alrededor del 20% en términos reales (véase la Figura
12), afectando mayormente a las empresas pequeñas y medianas que son las principales
generadoras de empleo en el sector privado. Aunque es muy pronto para hacerse un juicio
definitivo, los recientes cambios introducidos en el código laboral podrían elevar el costo del
trabajo aún más debido a las mayores restricciones que se imponen a los empleadores frente a
las huelgas y los despidos, y a un nuevo programa de seguro por desempleo principalmente
basado en cuentas de ahorro privadas.

Figura 12. Cambios en el salario mínimo chileno, 1960 – 2001 (Índice 1970 = 100)

180

160

140

120

100

80

60

40

20

60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19

Fuente: Bravo (1998), según la extensión en Montenegro (2002)

En respuesta al alto desempleo, el gobierno ha operado la resurrección de los programas de

empleo público que por última vez se habían implementado en la década de 1980. En agosto
de 2003, unos 150.000 trabajadores o sea el 2,5% de la fuerza laboral, estaban empleados en
estos programas. Si se toma el índice nacional de desempleo informado por el INE y se le

33
suma los 150.000 empleados en programas de empleo público la tasa de desempleo de Chile
es superior al 11%. 22 Si bien se ha producido un aumento en la creación de empleo en 2003,
las perspectivas de reducir el desempleo a los bajos niveles observados a mediados de los
noventa en el corto a mediano plazo no son prometedoras, debido a la baja probabilidad de
una recuperación económica significativa, y los factores estructurales antes mencionados.

LA CRECIENTE INCIDENCIA Y DURACIÓN DEL DESEMPLEO: ¿CÍCLICO O ESTRUCTURAL?

En esta sección se examina de qué manera la frecuencia y por consiguiente, la naturaleza de

las pérdidas prospectivas derivadas del desempleo (la tasa de incidencia y la duración
promedio del desempleo) son determinadas por los cambios en el salario mínimo y en la
legislación sobre estabilidad laboral de Chile, después de controlar por los efectos del ciclo
económico. Los cambios en la incidencia y la duración promedio del desempleo se presentan
en las Figuras 13 y 14. Los resultados del análisis de regresión de los datos que se extienden
de 1960 a 2001 se presentan en la Tabla 8 (a y b).

En la Figura 13 puede verse que junto con el aumento del desempleo ya mencionado, los
períodos de desocupación se están haciendo más prolongados en Chile. Se ha elevado la
duración promedio del desempleo. En la Figura 14 se presenta el número real de personas
desempleadas. Los picos de la figura muestran las recesiones sufridas por Chile en 1975-
1976, 1982-1983 y 1998-1999. La figura también revela que al producirse una recesión,
aumenta el número de personas que se encuentran en el primer segmento (de una a cinco
semanas de desempleo), pero tiende a disminuir rápidamente en el período siguiente de uno o
dos años siguientes. Lo más interesante de todo es el comportamiento de los que están en el
último segmento, o sea las personas con desempleo de largo plazo (53 o más semanas de
desocupación): su número era relativamente bajo hasta 1973. A partir de entonces y hasta
1990, aproximadamente, su número se hace inusual y persistentemente elevado. Durante el
período 1991 a 1999 nuevamente la cifra se hace relativamente baja, pero comienza la
escalada en el 2000 y especialmente en 2001, cuando los que fueron despedidos en 1998
comienzan a acumularse en el repositorio de desempleados. 23

Obviamente, el crecimiento del PIB reduce significativamente tanto la incidencia del

desempleo como su duración promedio. Después de controlar para compensar los
importantes efectos del ciclo, los aumentos del salario mínimo aumentan significativamente la
incidencia y la duración del desempleo. No obstante, los efectos de los cambios en la
estabilidad laboral de los que disfrutan los trabajadores con un contrato de trabajo son menos
evidentes. Por un lado, la mayor seguridad laboral pueden ser considerada por las empresas
como un impuesto al despido, reduciendo la rotación de trabajadores y la incidencia del

22
El lector debe observar que en Chile el desempleo tiene un componente estacional significativo. La cifra de
150.000 corresponde a los meses pico y no son promedios anuales. Además, el gobierno no está aún totalmente
seguro de cuántos beneficiarios del nuevo subsidio al empleo (que se analiza en párrafos posteriores) son en
realidad nuevos empleados.
23
La figura revela un factor bien conocido: que la distribución de semanas de desempleo tiene un sesgo hacia la
derecha. Esto significa que la duración promedio del desempleo es, por lo general, el producto de una gran
cantidad de trabajadores que llevan sólo pocas semanas de desempleados, más un número relativamente reducido
con períodos muy largos de desempleo que tienden a desviar notablemente la media hacia la derecha.

34
desempleo. Por otro lado, al elevarse el monto de las indemnizaciones por despido se hace
menor el costo de la búsqueda y se incrementa la duración del desempleo, elevando el índice
de desocupación. Finalmente, la previsión de los mayores costos de despido pueden disuadir
a los empleadores de contratar nuevos trabajadores, reduciendo la oferta de puestos de trabajo
legales y elevando el desempleo y el empleo sin contrato. Dado que estos dos efectos tienen
impactos esperados opuestos sobre el índice de desempleo, el impacto final que tiene el
aumento de la estabilidad laboral para los trabajadores del sector formal sobre el desempleo
global es ambiguo.

Figura 13. Cambios en el desempleo y duración promedio del desempleo en Chile

1960 – 2001

Fuente: Montenegro (2002)

35
 Figura 14. Número de desocupados por duración del desempleo
(Duración en número de semanas)

1200
estandarizados representando encuestas muestreales
Número de desocupados ( los números han sido

1000
de tamaño equivalente)

800

600

400

200

0
1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998
años

1-5 6-9 10-13 14-27 28-52 53+

Fuente: Montenegro (2002)

El análisis presentado muestra que si bien la extendida contracción económica que se inició
en 1998 ha tenido un serio efecto en el número de puestos de trabajo, una parte de la mayor
incidencia y duración del desempleo en Chile puede atribuirse a factores que son
determinados por los formuladores de políticas. Si bien el efecto de los cambios en la
estabilidad laboral es aún ambiguo, controlando para compensar el impacto del ciclo, los
aumentos del salario mínimo no sólo elevan de manera significativa el riesgo de desempleo
sino también el riesgo de las pérdidas derivadas de extendidos períodos de desocupación 24.
La naturaleza cambiante de este riesgo tiene implicancias directas para el conjunto de
instrumentos que el gobierno ofrece a los hogares.

24
Este análisis es congruente con el de Cowan, y colaboradores (2003) qué determinó que los cambios en el
salario mínimo, y la rigidez salarial general, daban cuenta de una porción significativa del desempleo chileno
entre 1998 y 2002, particularmente en el sector de la construcción. Además, Cowan, y colaboradores (2003)
observó que una parte de la rigidez del mercado laboral chileno puede explicarse debido a una curva salarial
relativamente plana, que podría ser el resultado de las normas sobre estabilidad laboral que sesgan la pérdida de
empleo en detrimento de los trabajadores más jóvenes.

36
Tabla 8.a. Índice de desempleo, incidencia y duración, Chile 1960 – 2001 25

(1) (2) (3) (4)

Incidencia de Duración de Duración de
Tasa de desempleo desempleo desempleo desempleo
β t-test β t-test β t-test β t-test
Constante 2.012 2.0 1.510 1.1 12.841 2.0 11.093 2.6
Yt-1 0.038 0.2 -0.680 -4.9 -0.292 -2.3 -0.327 -2.5
Yt-2 -0.202 -1.2 0.339 2.2 0.149 1.0 0.229 1.4
Crecimiento t -0.306 -3.5 -0.364 -3.2 -0.963 -3.8
Δ Salario mínimo t 0.032 2.9 0.043 4.6 0.103 2.7
Índice JS t 1.779 1.2 3.251 2.9 -2.326 -0.6
Índice JS2 t -0.456 -1.3 -0.741 -3.1 0.328 0.4
Crecimiento t-1 -0.958 -3.5
Índice JS (ten. 2º año)
t-1 -2.822 -1.9
Índice JS (ten 20º año)
t-1 0.490 1.4
Δ Salario mínimo t-1 0.080 1.7
Número de
observaciones 40 38 38 38

R-al cuadrado 0.52 0.69 0.55 0.57

∂ ΔY t / ∂ Indext -0.30 -0.12 -0.83

Test F H0:
∂ ΔY t / ∂ Index t = 0 F(1,33) F(1,31) F(1,31)
Test F 1.15 7.23 0.44
Fuente: Montenegro (2002)

25
La ecuación básica estimada es:

ΔY t = β 0 + β 1 Y t −1 + β 2 Y t − 2 + β 3 Δgdpt + β 4 Δ mwaget + β 5 JS t + β 6 JS t + ε t
2

Donde Y es ya sea desempleo, incidencia o duración del desempleo; Δ gdp es la tasa de crecimiento; Δ mwage
es el cambio en el salario mínimo real; JS es el índice de estabilidad laboral, y JS2 es su cuadrado. Las variables
desfasadas capturan el hecho de que las firmas pueden decidir no ajustar su número de trabajadores
inmediatamente según los cambios de las variables independientes (PBI, salario mínimo, e índice JS). Se
incluyen dos desfasajes para dar cuenta de los costos de ajustes no lineales. El salario mínimo y el PBI se
incluyen como índices de crecimiento en lugar de niveles y esto se justifica por el hecho de que las variables
dependientes son relaciones (desempleo e incidencia), y porque no esperamos que la duración del desempleo
exhiba ninguna tendencia en el tiempo. El cuadrado del índice de estabilidad laboral se incluye para dar cuenta
de efectos no lineales. En las estimaciones se usaron datos chilenos del período 1960 a 2001. Dado que usamos
la duración incompleta promedio de los períodos medidos (que es un indicador desfasado), en la ecuación de
duración de desempleo se ingresaron las variables explicativas con un desfasaje.
.

37
Tabla 8.b. Tasa de desempleo, incidencia y duración, Chile 1960 – 2001, controlando por
salarios promedio

(1) (2) (3) (4)

Incidencia de Duración de Duración de
Tasa de desempleo desempleo desempleo desempleo
β t-test β t-test β t-test β t-test
Constante 2.032 1.98 1.519 1.13 12.730 1.95 11.118 2.59
Yt-1 0.036 0.23 -0.661 -5.36 -0.283 -2.28 -0.312 -2.57
Yt-2 -0.200 -1.21 0.303 2.28 0.138 0.95 0.213 1.43
Crecimiento t -0.299 -3.30 -0.370 -3.27 -0.948 -4.28
Δ Salario mínimo t 0.033 2.93 0.040 5.49 0.104 2.45
Índice JS t 1.733 1.06 3.382 2.91 -2.134 -0.51
2
Índice JS t -0.444 -1.14 -0.774 -3.02 0.285 0.34
Crecimiento t-1 -0.930 -4.05
Índice JS (ten. 2º año)
t-1 -2.879 -1.90
Índice JS (ten. 20º
año) t-1 0.503 1.44
Δ Salario mínimo t-1 0.083 1.67
Δ Salario mínimot -.0999 -0.30 1.994 1.14 -1.579 -0.21 -2.733 -0.36
Número de
observaciones 40 38 38 38
R-al cuadrado 0.53 0.70 0.55 0.57
∂ ΔY t / ∂ Indext -0.29 -0.14 -0.83
Test F H0:
∂ ΔY t / ∂ Indext = 0 F(1,32) F(1,30) F(1,30)
Test F 0.94 7.40 0.37
Fuente: Montenegro (2002)

Existe un corpus de bibliografía que argumentaría que deben incluirse los salarios promedio
en la estimación econométrica presentada en la Tabla 8.a. No obstante, la inclusión de los
salarios promedio plantea temas de endogenicidad en la ecuación de duración del desempleo
ya que los salarios promedio son una variable de equilibrio. Los cambios del salario mínimo,
por otro lado, representan una variable exógena. Cowan, y colaboradores (2003) usa tanto los
salarios mínimos como los del sector público en su análisis ya que ambas variables son
determinadas exógenamente (política), por lo que pueden ser usadas como variables
independientes. Sus resultados son congruentes con los presentados en la Tabla 8.a. A pesar
de estas inquietudes con respecto a un sesgo de endogenicidad, se han incluido los salarios
promedio en un segundo conjunto de estimaciones presentadas en la Tabla 8.b. Como puede
verse en la misma, no existe un cambio significativo en los resultados.

38
 PROGRAMAS CHILENOS DE EMPLEO PÚBLICO

Chile ha tenido una experiencia muy variable con la implementación de programas de empleo
público (PEPs). En su anterior instauración a fines de la década de 1970 y durante la de 1980,
así como en la actualidad, ha sido muy difícil para el gobierno establecer los PEPs como red
de seguridad de empleo autofocalizante según se conceptualiza en la bibliografía sobre la
mejor práctica (véase Ravallion, 2000). A diferencia de lo sucedido en las décadas de 1970 y
1980, el gobierno ha diversificado sus intervenciones, alejándose del empleo directo a favor
de otros programas “activos” para el mercado laboral, tales como capacitación laboral y pago
de subsidios por un plazo determinado para la creación de empleo en el sector privado.

Existen varias características que distinguen a los actuales PEPs de los anteriores programas.
La primera es que los programas ofrecen empleos con el salario mínimo legal y requieren
realizar aportes al sistema jubilatorio/de seguridad social; la segunda es que el gobierno está
avanzando lentamente hacia la política de condicionar el acceso a todos sus programas
laborales activos (ya sea que se trate de empleo directo en el nivel municipal o de programas
que subsidian la creación de empleos en el sector privado) a que los beneficiarios presenten
una prueba de desempleo.

Estas características podrían plantear una serie de problemas que podrían afectar la eficacia de
los nuevos programas en lo atinente a la mitigación de las pérdidas derivadas del desempleo.
Si bien los trabajos que ofrecen los programas de empleo público directo se han hecho
relativamente menos atractivos 26, y ha habido alguna mejora de la focalización, en el sentido
de una transición del empleo directo a subsidiar la creación de empleos privados, los nuevos
programas no tienen grandes probabilidades de alcanzar a los más vulnerables. Es probable
que los empleadores utilicen los subsidios para contratar a los trabajadores más empleables –
es decir los que menos necesitan el subsidio – o para formalizar a trabajadores a los que ya
empleaban de manera informal. Además, los altos salarios que pagan los PEP (en relación
con los programas de los setenta y los ochenta) podrían alentar a los jóvenes chilenos a
ingresar a la fuerza de trabajo a una edad en la que de otro modo seguirían asistiendo a la
escuela secundaria, si bien no existe aun evidencia empírica en ese sentido. La estructura
plana de pago y la generosidad del salario mínimo pagado en los PEP en relación con el
salario de compensación de mercado podría resultar atractivo para un segmento de la
población joven que cuenta con poco capital humano. El peligro en este caso es que los
individuos atraídos a la fuerza laboral por la creación de empleos públicos remunerados con el
salario mínimo, interrumpan su educación y perjudiquen su futura capacidad de generación de
ingresos.

Al pagar el salario mínimo y ofrecer cobertura previsional y de seguridad social, el gobierno

puede haber creado puestos de trabajo relativamente atractivos (con salarios superiores a los
de compensación del mercado, así como seguro social) a diferencia de los puestos de trabajo
con baja remuneración y trabajo intensivo que se crearon con los programas de las décadas de
1970 y 1980. En la medida en que los empleos públicos creados sean relativamente atractivos

26
Los trabajos que ofrecen los programas de empleo directo administrados a nivel municipal se han reducido a
media jornada de trabajo, en lugar de la jornada completa, con la disminución correspondiente en el salario
mínimo mensual pagado a los beneficiarios.

39
(especialmente para trabajadores que de otro modo no ingresarían a la fuerza laboral) desde el
punto de vista político será muy difícil eliminar cargos y transferir trabajadores a puestos del
sector privado en los períodos de crecimiento económico. Si el gobierno no puede entonces
desmantelar fácilmente lo que resultarían ser costosos programas de empleo público, puede
existir renuencia a lanzar estas intervenciones en recesiones futuras. 27

Además, el condicionar el acceso a los programas a la prueba de haber perdido el trabajo

presenta una barrera adicional que se interpone entre los trabajadores informales y lo que
podría ser el único instrumento público de mitigación de riesgo eficaz del que disponen. Si
bien los programas de empleo directo administrados a nivel municipal no requieren prueba de
desempleo, el gobierno quisiera que este modelo de PEP fuera desapareciendo por
eliminación natural y avanzar hacia la promoción indirecta del empleo (como se mencionó
anteriormente, capacitación laboral y subsidios por un plazo determinado a los empleadores
privados que ofrezcan trabajo). En estos nuevos programas, el acceso estaría condicionado a
la presentación de un “finiquito” por parte de la persona desocupada (similar a una
notificación de despido en los Estados Unidos, “pink slip”). Intencionalmente, esto restringe
el acceso limitándolo sólo a aquellos que han perdido un puesto de trabajo con un contrato
legal en el sector formal (o a los que puedan falsificar una prueba de desempleo).

Esto presenta un problema fundamental. Los programas de empleo público son generalmente
considerados la intervención pública a la que tienen acceso los trabajadores del sector
informal y los cuentapropistas que sufren una pérdida de ingresos en una contracción
económica, a diferencia de instituciones contributorias como el seguro por desempleo. Sin
embargo, la política gubernamental de condicionar la participación a la presentación de un
finiquito elimina esta posibilidad de acceso y priva a los trabajadores informales chilenos de
un instrumento que les permita mitigar las pérdidas generadas por el desempleo. Esta
exclusión podría ser significativa. En 2000, el 12% de los varones y el 18% de las mujeres de
las áreas urbanas estaban empleados sin contrato. El mismo año, el 20% de los hombres y el
17% de las mujeres en las áreas urbanas estaban autoempleados. 28

Al gobierno le preocupa, correctamente, que sus programas de empleo público se focalicen de

una manera eficaz y eficiente, pero requerir la prueba de desempleo no es un buen
instrumento de focalización. 29 Una manera más eficaz de focalizar los programas laborales
activos en aquellos que verdaderamente los necesitan y evitar un temprano ingreso a la fuerza
laboral de jóvenes chilenos que, en caso contrario, continuarían estudiando, sería fijar salarios
inferiores al mínimo legal, y asegurarse de que los trabajos sean relativamente poco deseables
(para los individuos). Sin embargo, si bien el ofrecimiento de cobertura previsional (al

27
Vale la pena mencionar que desde el año 2000, los programas de empleo directo han sido progresivamente
desmantelados, a pesar de una sustancial oposición política. Todos los nuevos programas de empleo han
operado a través del sector privado. Sin embargo, la nota de precaución anterior podría extenderse igualmente
para los subsidios indirectos al empleo.
28
El empleo sin contrato y el autoempleo son todavía más altos en las áreas rurales. En 2000, el 21% de los
varones rurales y el 25% de las mujees rurales trabajaban sin un contrato de empleo legal. Algo más del 31% de
los hombres y el 23% de las mujeres estaban autoempleados.
29
Si bien se admite que el requisito de la prueba de desempleo hace más difícil que se produzca deserción
escolar para obtener el salario mínimo relativamente alto del sector formal a fin de lograr el acceso al subsidio.

40
requerirse la contribución al sistema de pensiones) también hace que los puestos de trabajo
creados en el marco de estos programas sean relativamente atractivos y difíciles de eliminar,
dado que la cobertura previsional también ofrece protección contra las pérdidas catastróficas
potenciales y más inmediatas derivadas de la incapacidad y la muerte súbita, subsidiar la
protección contra dichas pérdidas podría justificarse.

EL SISTEMA MIXTO DE SEGURO DE DESEMPLEO DE CHILE

En la década de 1990, el costo de la protección contra el desempleo en Chile fue muy bajo
comparado con otros países de América Latina y la OCDE (véase la Tabla 9). En buena
medida esto se debe al bajo nivel de beneficios pagados a una muy pequeña proporción de los
desempleados. Chile está gradualmente reemplazando el beneficio de desempleo no
contributorio – el subsidio por cesantía, disponible a todos los que puedan presentar la prueba
de haber pérdida el trabajo, y financiado por rentas generales – por un sistema de seguro de
desempleo contributorio.

El nuevo sistema combina aspectos de ahorro y de combinación de riesgo tipo mercado. Los
aportes de empleadores y trabajadores se acumulan en cuentas de ahorro bajo administración
privada, similares a las cuentas de ahorro de retiro de Chile – y los trabajadores cubiertos
tienen asegurado un acceso limitado a un fondo con financiamiento gubernamental para
completar el beneficio si agotan el saldo de su cuenta.

El nuevo sistema entró en vigencia en mayo de 2002 y se aplica a todos los nuevos contratos
de empleo. Los trabajadores con contratos existentes pueden elegir participar en el nuevo
sistema, pero estarán obligados a participar al negociar un nuevo contrato. Se elimina
gradualmente el beneficio por cesantía no contributorio y los fondos gubernamentales que
actualmente financian dicho subsidio se desviarán para financiar el componente de fondo
común del nuevo sistema.

Vroman (2002) analiza la evolución de la asistencia a los desempleados en Chile bajo

administración y mandato público (véase la Tabla 10) y su comparación con el desarrollo de
sistemas similares en la OCDE. Vroman observa tres características del nuevo sistema de
seguro por desempleo que resultan particularmente atractivas. Primero, el nuevo sistema
brinda niveles de compensación más adecuados que el actual beneficio por desempleo no
contributorio. Segundo, el nuevo sistema ofrece la indexación automática del beneficio lo que
protegerá el valor del mismo frente a la inflación y estabilizará las tasas de reemplazo a sus
niveles de partida. Entre 1975 y 1985 y nuevamente entre 1985 y 2001 las tasas de reemplazo
declinaron drásticamente en el inestable clima macroeconómico (véase la Tabla 10). En el
período 1975-1985 los límites para el pago estaban vinculados con el salario mínimo que no
evolucionó al mismo ritmo que los aumentos salariales generales. En el período 1985-2002 el
reajuste de los niveles de pago fue infrecuente, nuevamente muy por debajo del crecimiento
de los salarios. El sistema actual evitará esta erosión siempre que los ajustes se mantengan
vinculados a los cambios en el IPC como lo estipula la ley. Tercero, el actual sistema tiene
una sólida base financiera. Varias características del diseño garantizan un adecuado
financiamiento: la limitación de la duración del beneficio a cinco meses; la limitación del
acceso individual a los recursos del fondo común a dos extracciones cada cinco años; y la

41
limitación de la tasa de pago global a partir del fondo común a un quinto de su saldo corriente
en cualquier mes dado.

Tabla 9. Los costos comparativos de la protección por desempleo

(Chile y países seleccionados de LCR y OCDE)

Tasa
País Beneficiarios/ Índice de G – Índice de % Tasa Costo Ben
Desocupados Rep. Generosidad Desocupados -%

Chile 0.068 0.060 0.004 7.3 0.030

Argentina (1993-1999) 0.062 0.421 0.026 14.7 0.384

Brasil 0.296 0.510 0.151 6.6 0.996

Uruguay (1990-95, 98, 99) 0.146 0.105 0.015 9.4 0.144

Australia 0.954 0.291 0.278 8.9 2.471

Canadá 0.602 0.448 0.270 9.5 2.562

Francia 0.822 0.527 0.433 11.2 4.852

Alemania 0.758 0.475 0.360 10.2 3.673

Japón 0.383 0.393 0.151 3.0 0.452

Holanda (1990 – 1998) 1.434 0.581 0.833 6.5 5.416

Portugal (1990 – 1998) 0.766 0.473 0.362 5.7 2.065

Gran Bretaña 0.849 0.176 0.149 7.2 1.076

Estados Unidos 0.336 0.339 0.114 5.8 0.661

Fuente: Estimaciones de Vroman (2002) utilizando información de fuentes del país, la OIT y la OCDE. Salvo
donde se indica los datos son promedios para el decenio 1990-1999. El índice de generosidad (G) es el
producto de la tasa de recepción (beneficiarios/desempleados) y la tasa de reposición (beneficios
semanales/salarios semanales). La tasa de costo del beneficio (B%) indica el costo del beneficio como
porcentaje de la nómina salarial. Se lo deriva como producto del índice de desempleo y el índice de
generosidad (Vroman 2002).

No obstante, Vroman también describe características negativas del nuevo sistema. En primer
lugar, los cinco meses de duración máxima potencial del beneficio es un plazo corto,
especialmente frente a la creciente duración promedio del desempleo como se muestra en las
figuras 13 y 14. El sistema existente no ha compensado a más del 10 % de los desempleados
en ningún año desde 1989. Reducir la duración máxima potencial de un año a cinco meses
sólo disminuirá la porción de sus receptores entre los desocupados. Muchos trabajadores que

42
busquen trabajo activamente durante los cinco meses de derecho al beneficio no tendrán éxito,
a pesar de características de diseño explícitas tales como la disminución de las tasas de
reemplazo de un mes a otro. Este problema se hará especialmente evidente durante las
contracciones económicas, cuando el mercado laboral privado genera menos nuevos puestos
de trabajo que durante los períodos de crecimiento.

Una segunda característica negativa es que el sistema no contempla la extensión de la

cobertura contra las pérdidas derivadas del desempleo a una mayor proporción de la mano de
obra empleada. Si para recibir el subsidio no contributorio se requería presentar prueba de
desempleo (la presentación de un “finiquito”), en la medida en que los trabajadores
informales podían presentar dicha prueba, podían acceder al beneficio. Al pasar a los
aportes y contribuciones de empleadores y trabajadores como principal fuente de
financiamiento, el sistema traza una marcada distinción entre la protección de la que disfrutan
los trabajadores con un contrato legal y aquellos que no lo tienen, incluyendo los
cuentapropistas. Otro aspecto es que el acceso al seguro de desempleo tampoco se basa en
forma primordial en cuentas individuales que podrían generar un efecto de incentivación
positiva que conduzca a una mayor “formalización”. Esto se debe a que las nuevas cuentas no
reemplazan un sistema de reparto (PAYGO), financiado a partir de impuestos a la nómina
salarial como ocurrió con las cuentas de ahorro para la vejez en 1981. La introducción de las
nuevas cuentas se agregará a los costos laborales no salariales en lugar de conducir al tipo de
reducción en el componente impositivo de las contribuciones obligatorias que acompañaron la
reforma previsional chilena.

Una observación final se refiere a la balanza de gastos e ingresos del nuevo sistema de seguro
por desempleo. Parecería que el nuevo sistema generará ingresos anuales que serán entre el
doble y el triple de veces los pagos anuales. Esta inferencia se basa en tres consideraciones:
el índice de beneficios pagados por el sistema actual, el probable aumento en la tasa de pagos
(con beneficios más altos pero de una duración menor comparado con el sistema actual) y los
probables ingresos del nuevo sistema. Vroman (2002) determina que puede existir un
sustancial excedente de ingresos sobre gastos en forma anual, dándose la excepción
únicamente durante las recesiones. No obstante, las tasas de aportes iniciales no son fijas. Si
el sistema tuviera un sobrefinanciamiento, existirán abundantes oportunidades de ajustar los
beneficios y/o las contribuciones en el futuro. En los primeros años de un nuevo sistema, sin
duda es más seguro errar en el sentido de sobrefinanciar. Los beneficios y/o impuestos
pueden ajustarse más tarde si se determinara que se ha producido una excesiva acumulación
en las cuentas individuales y en el fondo común. De otro modo, el nuevo sistema de seguro
por desempleo podría, en efecto, convertirse en un plan adicional de ahorro obligatorio para el
retiro.

Este posible sobrefinanciamiento del nuevo sistema puede dar al gobierno la oportunidad de
reparar una peligrosa laguna en la actual red de seguridad con respecto al riesgo de pérdida
del trabajo. Como se mencionó anteriormente, la dirección de la política de protección social
por desempleo parece avanzar excesivamente hacia sistemas que benefician a los trabajadores
que pierden un puesto de trabajo formal, dejando sin protección alguna a los trabajadores del
sector informal y a los cuentapropistas. En lugar de eliminar el subsidio por cesantía no
contributorio, es posible que el gobierno pueda costear el mantenimiento de un beneficio
separado como instrumento adicional en su sistema de protección por desempleo, eliminando
el requisito de presentar una prueba de desempleo para quienes aspiren al beneficio.

43
 Tabla 10. Características principales de los programas de asistencia y seguro por
desempleo en Chile, 1953 – 2002

Fase 1 Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

1953-1974 1937-1974 1974-1985 1985-2002 Desde
2002
Requerimiento de período 36 12 12 12 12
de trabajo básico (últimos (últimos
(Meses) 2 años) 2 años)

Período de espera 3 3 0 0 30
(Días)

Duración del beneficio 6 (o menos, 3 (6 en 3 (12 en 12 5

Potencial depend. del casos espec.) casos espec.)
saldo de la cta.
(Meses) individual.)

Sueldos usados para últimos 6 últimos 12

calcular el beneficio meses meses

Tasa de reemplazo 50 declinando

obligatoria 75 Beneficio fijo 75 Beneficio fijo a 30
(%)

Beneficio mínimo 75% Salario 160% Salario 8,669 65,000 (26%

mínimo en mínimo en días181-360 sueldo mensual
Santiago Santiago (1996-2001) promedio)

Beneficio máximo 200% salario. 360% salario. 17,338 125,000 (50%

(% de sueldo mínimo) mínimo en mínimo en primeros 90 días sueldo mensual.
Santiago Santiago (1996-2001) promedio)

Aporte Aporte
Tipo de financiación definido Pay-Go Pay-Go Pay-Go definido

Contribuciones de:
Empleador 2% Sueldos 2.4% Sueldos
Trabajador 0.6% Sueldos
Empleado asalariado 1% Sueldos 0.6% Sueldos
Rentas generales Costo total Costo total
(la mayoría
de los años)
Fuente: Vroman (2002)

44
Capítulo 5: El Riesgo de Pobreza a Partir de Episodios Graves
de Salud30

EL ANÁLISIS DEL RIESGO DE PÉRDIDAS DERIVADAS DE EVENTOS MÉDICOS ADVERSOS

L a aplicación del marco integral de seguro a los riesgos de salud es la más sencilla. La
enfermedad se presenta en una variedad de condiciones. Por otra parte, las
enfermedades frecuentes no son serias ni implican enormes costos o pérdidas. Para
mitigar estas pérdidas relativamente pequeñas y frecuentes, el marco integral de seguro
prescribiría la autoprotección (nutrición, mejor higiene, medicina preventiva y primaria,
ejercitación) y el autoseguro (ahorros para pagar la medicación o atención médica de rutina).
No obstante, el tratamiento de las enfermedades más serias, de menor frecuencia puede
generar costos significativos rápidamente: tanto costos directos de tratamiento como los
costos de oportunidad de las ganancias perdidas. Para las enfermedades menos frecuentes el
marco prescribe claramente los seguros de mercado o los fondos comunes tipo mercado. A
medida que se elevan las pérdidas potenciales derivadas de la enfermedad – cuando tienden a
lo “catastrófico” – se hace rápidamente evidente la necesidad de contar con instrumentos para
repartir el riesgo y de intervención gubernamental cuando dichos instrumentos no existen.

En Chile la cobertura de los riesgos de salud fue parcialmente privatizada para dar a los
trabajadores una gama más amplia de opciones. La mayoría de las personas están cubiertas
por la rama pública del sistema de salud, FONASA (Fondo Nacional de Salud). No obstante,
los trabajadores también pueden optar por comprar su cobertura en el sistema de gestión
privada ISAPRE (Institutos de Salud y Previsional). La cobertura bajo FONASA está
diferenciada por grupo de ingresos y puede ser subsidiada en forma total o parcial para los
trabajadores de bajos ingresos y los pobres. 31 Los que no califican para el subsidio realizan
copagos en función de sus ingresos por los servicios de salud pública. La prima para la
cobertura de salud en la rama pública y privada está fijada en el 7% de las ganancias de los
trabajadores por la ley de reforma que creó el sistema mixto. Sin embargo, en la rama
privada, el 7% obligatorio funciona como piso del precio de la cobertura (que varía
ampliamente para distintos aseguradores privados) lo que conduce a diferentes distorsiones en
los copagos y deducibles, y deja a una proporción sustancial de los afiliados “subcubiertos”
frente a eventos médicos costosos.
30
El capítulo sobre salud se concentra en los riesgos monetarios derivados de enfermedades generales. Otros
riesgos relacionados con la salud que pueden tener un importante efecto sobre el ingreso, principalmente el
riesgo de las incapacidades temporarias o crónicas resultantes de lesiones o enfermedad no son tratados de
manera explícita en este informe. Existe un debate en curso sobre los subsidios por incapacidad y el creciente
abuso en su prescripción. Véase Rodríguez y Tokman (2001) sobre los subsidios por maternidad y “enfermedad
general”. Se necesitan mayores análisis en el área de patologías y lesiones laborales.
31
FONASA tiene cuatro grupos de salud. El grupo A incluye a los pobres. Se trata de individuos que se han
sometido a una prueba de recursos realizada por una entidad pública licenciada y que han sido clasificados como
necesitadas en función de ésta. Los grupos B, C y D se definen sobre la base del ingreso bruto mensual del
afiliado. Los que pertenecen al grupo A pueden obtener servicios de salud en las instalaciones públicas
hospitalarias y ambulatorias sin pago directo. Los beneficiarios de los grupos B, C y D pueden utilizar los
servicios públicos a través de la Modalidad institucional y los servicios privados a través de la Modalidad de
libre elección. En ambos casos, los beneficiarios deben efectuar un copago que aumenta en funcióndel ingreso.

45
 ANÁLISIS DEL SISTEMA DE SALUD A NIVEL AGREGADO

Si bien la mayor proporción de la población aún está asegurada frente a los riesgos médicos a
través de un esquema de fondo común público, existe una porción menor de la población, más
joven y relativamente más rica, que está cubierta por ISAPRE (Banco Mundial, 2000, Bitran,
1995, Díaz, Torche y Valdés, 1995). No solamente existen diferencias de edad y de ingresos
entre los afiliados a FONASA y los afiliados a ISAPRE sino que también existen diferencias
significativas en los patrones de uso de los servicios de salud (Bitran, 1995).

El sistema ISAPRE ofrece pólizas de seguro individuales para cada grupo familiar, donde el
nivel de cobertura depende directamente del ingreso de la familia y de su riesgo sanitario
(determinado en función de la edad y composición por género de la familia, así como el
historial médico y las enfermedades preexistentes). El sistema se basa en contratos
individuales de corto plazo que permiten a los prestadores privados modificar el costo de la
cobertura de acuerdo con los cambios en los precios de los servicios médicos. Varios estudios
llegaron a la conclusión de que este mecanismo de fijación de precios en la rama privada del
sistema podría llevar a la “captación de la crema” es decir que el sistema ISAPRE cubra a los
individuos más jóvenes y ricos con los menores riesgos de sufrir eventos de salud adversos
(Bitran, 1995, Díaz, Torche y Valdés, 1995, Titelman, 2000).

Otra característica del sistema privado es que no ofrece un paquete uniforme mínimo de
cobertura. No obstante, existe un alto grado de competencia entre los prestadores privados.
Esta característica refuerza la naturaleza corto plazista de los contratos de ISAPRE y produce
pólizas de seguro privado que cubren los eventos de salud de ocurrencia más frecuentes – los
que son menos costosos para el individuo. Hasta hace poco, los eventos menos frecuentes –
los que desde la perspectiva del hogar se consideran catastróficos – quedaban sin cubrir. Los
trabajadores son conscientes de que ISAPRE ofrece la mejor atención especializada, pero
hasta recientemente no ofrecía cobertura de enfermedades catastróficas. En contraste,
FONASA no discrimina en función del riesgo de salud de un hogar y ofrece un único nivel de
cobertura. Además, la rama pública del sistema de seguro médico ofrece cobertura contra
enfermedades catastróficas, e inclusive actúa como seguro de salud de último recurso. Esto
podría conducir a una selección adversa en el FONASA que podría poner en riesgo la
sustentabilidad de la rama pública.

En los últimos dos años ISAPRE ha ampliado la cobertura para incluir los eventos
catastróficos, en gran medida en respuesta a una difundida crítica pública, a través de la
introducción de la Cobertura Adicional para Enfermedades Catastróficas (CAEC). 32 Esta
cobertura adicional puede reducir las pérdidas catastróficas de los beneficiarios de los seguros
privados (véase Bitran, y colaboradores (2002), que se resume en la siguiente sección). No
obstante, la CAEC no elimina totalmente el riesgo financiero de los shocks de salud sino que
limita los gastos efectivos a través de un monto deducible. La CAEC es obligatoria para
todos los que están cubiertos por ISAPRE y se financia a través de un pequeño aumento en la
prima mensual o vía reducciones marginales en los beneficios por las enfermedades no
catastróficas.

32
CAEC define como catastrófico a cualquier gasto médico superior a 2 sueldos mensuales del afiliado.
Establece un techo de pagos incurridos igual a pesos Ch$ 1 millón (US$ 1.428) para individuos con ingresos
mensuales inferiores a US$ 1.371 y Ch$ 2 millones (US$ 2.856) para los que tienen ingresos superiores.

46
Al gobierno le preocupa especialmente que el envejecimiento de la población y la posible
migración sistemática de los individuos mayores del sistema privado al sistema público pueda
aumentar la carga fiscal del FONASA. El Banco Mundial realizó un estudio del país,
publicado en el año 2000, mayormente destinado a abordar esta inquietud. 33 El Banco
determinó que la atención de eventos “catastróficos” (definidos de distintas maneras) no es un
problema que afecte a los ancianos primordialmente. En la mayor parte de los grupos etarios,
las intervenciones de salud más frecuentes no son necesariamente las más costosas, con la
excepción de la atención médica que requieren los muy jóvenes. Además, los incidentes de
salud que más frecuentemente se presentan en la vejez no son los más costosos. Si bien los
ancianos requieren una atención más frecuente, típicamente sus enfermedades no son las de
tratamiento más costoso.

Además, en el estudio del Banco se determinó que el FONASA no asume una carga relativa
desproporcionada de los eventos catastróficos. Si bien el FONASA no es responsable de un
gran número absoluto de eventos catastróficos en el caso de los ancianos, esto se debe
principalmente al cronograma de la reforma y a que la mayor parte de la población mayor está
afiliada al sistema público. En el informe no pudo llegarse a la conclusión de que la
proporción relativamente mayor de eventos catastróficos cubierta por FONASA fuera el
resultado de un riesgo moral. No obstante, en el estudio del Banco se observó que el
envejecimiento de la población empeorará las finanzas del FONASA. De mantenerse los
demás factores constantes, el envejecimiento aumentará la carga fiscal neta de FONASA en el
31% para el año 2015 (suponiendo costos unitarios y patrones de utilización corrientes). No
obstante, la población cubierta de menos de 65 años continuará siendo responsable de la
mayor proporción de los déficits del sistema público. La futura migración de los ancianos de
los sistemas privados de ISAPRE al FONASA tendrá un impacto financiero negligible sobre
el sistema público. El impacto fiscal del pasaje al FONASA de los afiliados más pobres de
ISAPRE cuando se jubilen, o el de individuos que se pasen de la cobertura privada a la
pública al jubilarse, son negligibles.

¿CUÁL ES EL GRADO DE COBERTURA QUE OFRECE EL SISTEMA DE SEGURO MÉDICO CHILENO

PARA LOS HOGARES?

El último informe del Banco sobre el sistema de salud chileno abordó las inquietudes
específicas de un gobierno ansioso por evitar verse indebidamente sobrecargado por costos
que el sistema privado de seguro de salud podría tratar de evitar. En función del marco
conceptual presentado en la sección II, el análisis se inicia con una perspectiva de los
individuos y hogares que enfrentan pérdidas de ingresos debido a eventos de salud adversos y
de cuál es la eficacia de las instituciones existentes para evitar que como resultado de un
shock de salud caigan en la pobreza. Antes de examinar la eficacia del sistema para la
mitigación de las pérdidas, esta sección presenta datos sobre el grado de cobertura de
individuos y hogares y su evolución en los años recientes.

33
Esta sección se apoya ampliamente en el estudio del Banco Mundial “Chile Health Insurance Issues: Old Age
and Catastrophic Health Costs”, Washington D.C., 2000.

47
 Figura 15. Cobertura del sistema de seguro de salud chileno

Sin seguro
10%
Otros aseguradores Fonasa A
3% 25%

Isapre
20%

Fonasa desconocido
1% Fonasa B
21%
Fonasa D
11%
Fonasa C
9%

En Chile tanto individuos como hogares están relativamente bien cubiertos contra los shocks
de salud, existiendo sólo un 10% de individuos que carecen totalmente de cobertura (véase la
Figura 15). Para analizar el acceso a los instrumentos de seguro médico de los hogares
chilenos se utilizaron los datos de las encuestas CASEN de los años 1998 y 2000. Los
resultados de este análisis se presentan en las Tablas 11 y 12. En 1998, sólo el 6,0% de los
hogares chilenos carecían totalmente de cobertura. Este porcentaje cayó al 4,3% en el año
2000. El porcentaje de hogares chilenos en los que por lo menos un miembro del hogar
estaba asegurado se elevó del 94% en 1998 al 96% en 2000. Si bien eran relativamente pocos
los hogares que carecían totalmente de protección, muchos hogares (el 15,6%, como se indica
en la última columna de la Tabla 11) contenían uno o más miembros sin cobertura. Algo más
de dos tercios (el 67,9%) de la totalidad de los hogares chilenos tenían por lo menos un
miembro asegurado en 1998. Este porcentaje trepó al 69,5% en el año 2000.

FONASA continúa siendo la rama dominante en el sistema de seguros médicos chilenos. En

1998 casi la mitad (el 48,7%) de los hogares dependían exclusivamente de FONASA para su
cobertura médica. Esta proporción se elevó al 53% para el año 2000. En 1998, el 16,8% de
los hogares tenían como seguro de salud solamente a ISAPRE. Este porcentaje cayó al 14,4%
en 2000. El aumento en la proporción de hogares asegurados por FONASA a lo largo de este
período de dos años – en 4,2 puntos porcentuales – es la contrapartida de la suma de hogares
que perdieron la cobertura de ISAPRE (2,4%) y la caída de los que previamente no tenían
ninguna cobertura (1,7%). En consecuencia, FONASA se ha convertido en el principal
asegurador del país, aparentemente recibiendo a todos los que abandonaron ISAPRE, y
extendiendo la cobertura a 55.165 hogares que en 1998 no tenían ningún tipo de seguro.

48
 Tabla 11. Cobertura de seguros médicos en Chile por grupo de ingresos, 2000

Quintiles de ingresos Total

1 2 3 4 5 Personas %
Cobertura de seguro (Inferior) (Superior)
FONASA 3.077.736 2.687.567 2.029.262 1.425.034 698.350 9.917.949 66,4
FONASA A 1.880.897 1.010.399 520.394 248.209 58.390 3.718.289 24,9
FONASA B 723.695 870.071 724.591 525.392 237.934 3.081.683 20,6
FONASA C 270.549 397.265 337.746 246.954 99.585 1.352.099 9,1
FONASA D 178.587 375.286 411.959 365.847 278.169 1.609.848 10,8
FONASA grupo 24.008 34.546 34.572 38.632 24.272 156.030 1,0
desconocido
ISAPRE 107.774 262.586 532.915 788.291 1.279.527 2.971.093 19,9
Otros aseguradores 21.104 62.018 142.412 165.677 128.871 520.082 3,5
Fuerzas Armadas 17.296 53.395 132.236 150.169 113.874 466.970 3,1
Otros 3.808 8.623 10.176 15.508 14.997 53.112 0,4
Sin seguro 309.639 343.361 324.114 291.231 256.084 1.524.429 10,2
Total 3.516.253 3.355.532 3.028.703 2.670.233 2.362.832 14.933.553 100,0

Fuente: Bitrán (2002) CASEN 2000.

LA MITIGACIÓN DE LA POBREZA DERIVADA DE EVENTOS DE SALUD ADVERSOS

AL NIVEL DEL HOGAR

Los chilenos parecen estar crónicamente descontentos con respecto a su sistema de atención
médica. Esto se aplica tanto a los cubiertos por FONASA como a los de ISAPRE o los que
no tienen ninguna cobertura. Existen múltiples fuentes de frustración con el sistema: mala
calidad de atención y largas esperas en FONASA; primas crecientes para ISAPRE; escalada
de costos entre los proveedores de atención médica privada; creciente gasto en salud para
todos los individuos; el costo de la atención de enfermedades catastróficas para todos excepto
los “relativamente” más ricos cubiertos por el plan CAEC de ISAPRE. En consecuencia, en
las encuestas de opinión la reforma del sector de salud figura al tope de las preocupaciones de
los votantes. En mayo de 2002 el gobierno anunció una importante iniciativa de reforma del
sistema de salud conocido como el Plan Auge. El plan ha sido presentado al Congreso donde
se espera que sea analizado, modificado y quizás aprobado en los próximos 2-3 años. Se
busca introducir un paquete de beneficios de salud básicos para todos los chilenos al margen
de su ingreso, empleo o cobertura, a través de una combinación de financiamiento público y
privado (véase la siguiente subsección).

Si bien varios aspectos de la reforma no están aún claros, uno de sus objetivos parece ser el de
reducir la incertidumbre que enfrentan muchos chilenos con respecto a los problemas de salud
que se presentan de manera inesperada y que pueden consumir una gran proporción del
ingreso y los ahorros de la familia. Muchos de los chilenos que carecen de seguro e incluso
los que están cubiertos tanto por FONASA como por ISAPRE pueden enfrentar el riesgo de
caer en la pobreza como consecuencia de los shocks de salud. Además, inclusive si algunos
hogares no caen por debajo de la línea de pobreza debido a un shock de salud, su riqueza

49
puede reducirse sustancialmente debido al costo del tratamiento y también por el efecto
negativo de la mala salud sobre la capacidad de generación de ingresos del hogar.

Tabla 12. Cobertura de seguro médico de los hogares chilenos

(Cambios de 1998 a 2000)
1998 2000
Número de Número de
Tipo de seguro de salud del hogar hogares Porcentaje hogares Porcentaje
Único
FONASA 1.801.100 48,7 2.037.447 52,9
ISAPRE 622.297 16,8 553.455 14,4
Sin seguro 222.676 6,0 167.511 4,3
Otros (incluyendo Fuerzas Armadas) 87.171 2,4 86.626 2,2
Total 2.733.244 73,9 2.845.039 73,8
Doble
FONASA-ISAPRE 333.059 9,0 292.355 7,6
FONASA-Sin cobertura 358.852 9,7 441.586 11,5
FONASA-Otro 46.200 1,2 61.263 1,6
ISAPRE-Sin cobertura 90.478 2,4 75.181 2,0
ISAPRE-Otro 26.543 0,7 25.067 0,7
Sin cobertura-otro 17.271 0,5 15.837 0,4
Total 872.403 23,6 911.289 23,7
Triple
FONASA-ISAPRE-Sin cobertura 67.099 1,8 60.270 1,6
FONASA-ISAPRE-Otro 10.026 0,3 10.340 0,3
FONASA-Sin cobertura-Otro 7.458 0,2 18.775 0,5
ISAPRE-Sin cobertura-Otro 4.764 0,1 5.196 0,1
Total 89.347 2,4 94.581 2,5
Cuádruple
FONASA-ISAPRE-Otro-Sin cobertura 1.297 0,0 1.822 0,0
Número total de hogares en Chile 3.696.291 100,0 3.852.731 100,0
Hogares con una o más personas aseguradas por:

FONASA 2.625.091 71,0 2.923.858 75,9

ISAPRE 1.155.563 31,3 1.023.686 26,6
Otro 183.459 5,0 209.089 5,4
Hogares con uno o más miembros sin cobertura 752.624 20,4 770.341 20,0
Hogares con uno o más miembros sin cobertura, pero no todos 529.948 14,3 602.830 15,6
* Otros incluye a las Fuerzas Armadas.
Fuente: Los autores a partir de CASEN 1998 y 2000.

Bitran, y colaboradores, (2002) determina el grado en que los pagos de salud enfrentados por
los chilenos reducen el ingreso o hace que éste caiga por debajo de la línea de pobreza. Como
se analizó en la Sección II, cuando existen instrumentos disponibles, las personas y los
hogares se pueden proteger frente al riesgo de costear altos gastos de salud – los shocks de
salud – a través de una combinación de autoseguro (ahorros personales o familiares),
autoprotección (reducción del riesgo a través del cambio de hábitos tales como una mejor
nutrición, menor abuso de sustancias, ejercicio, reducción del estrés, consumo de servicios de
salud preventivos) y seguros para enfermedades catastróficas del mercado (o tipo mercado, de

50
provisión pública) (comprados u obtenidos a través de subsidios públicos parciales o totales).
Bitran, y colaboradores, (2002) aplican el marco presentado en la Sección II para examinar en
qué grado los chilenos utilizan los métodos de protección antedichos, y determinar el grado de
protección que derivan de dichos instrumentos. 34

Como podría esperarse, los autores señalan que la prevalencia del autoseguro (ahorros)
aumenta junto con el ingreso entre los afiliados a ambas ramas del sistema de seguro médico.
Además, los autores observan que la autoprotección (las conductas que reducen la
probabilidad de shocks de salud, incluyendo los cuidados preventivos) es significativamente
mayor entre los afiliados a ISAPRE. Este hallazgo puede reflejar la reacción del hogar al uso
que hace la industria privada de la calificación de riesgos de salud para fijar los precios de sus
pólizas, o puede simplemente reflejar la mayor educación promedio o “conciencia de salud”
entre los afiliados de ISAPRE. No obstante, los individuos que no tienen cobertura también
tienen el menor nivel de conducta preventiva. Dado que esta falta de atención preventiva
entre los no asegurados aumenta la probabilidad de shocks a la salud, este hallazgo es
preocupante y señala la necesidad de contar con un mayor acceso a la atención primaria
preventiva.

El porcentaje de individuos que caen por debajo de la línea de pobreza como resultado de
costos médicos catastróficos es muy bajo en todo el sistema de salud y en todos los grupos de
la población, pero está en aumento. Bitran, y colaboradores, (2002) determinaron que el
número de personas que cayó en la pobreza como resultado de un shock de salud fue
considerablemente menor en 1998 (82.659) que en 2000 (242.851). Dado que la línea de
pobreza en los dos años fue constante en términos reales y puesto que se supuso que el grado
de cobertura otorgado por las aseguradoras no varió para ningún nivel de ingreso dado y para
ninguna estructura de riesgo familiar dada, esta observación podría sencillamente reflejar la
caída del ingreso del hogar desde 1998. Además, la pobreza resultante de shocks de salud no
golpeó de igual manera a todos los quintiles de ingreso sino que, como podría esperarse,
impactó más pesadamente en los quintiles más bajos. En otras palabras, la población de
mayor riesgo frente a shocks de salud es la de más bajos ingresos. 35

La protección contra los shocks de salud variaba en alguna medida de acuerdo con la
cobertura médica del individuo: la protección brindada por FONASA era levemente superior
a la de ISAPRE y ambos aseguradores proveían una protección significativamente mejor que
la obtenida por las personas sin cobertura. Para ilustrar, en el 2000 FONASA cubrió al 67%
de los individuos, ISAPRE cubrió al 20% y las personas sin cobertura representaron el 10%.
No obstante, para el mismo año de las 242.851 personas que cayeron en la pobreza por un
34
El análisis en Bitran, y colaboradores (2002) consiste en determinar la presencia y tipo de cobertura de seguro
de la que disfrutan los individuos, según lo informado en la encuesta CASEN, y la inferencia de los pagos
efectivamente realizados por atención médica. Una vez imputados los pagos a individuos y hogares, se los
expresa como proporción del ingreso y también se los resta del mismo para determinar si el ingreso neto de
gastos médicos cae por debajo de la línea nacional de pobreza.
35
Alrededor del 80% de aquellos cuyo gasto efectivo en salud representó más del 15% de su ingreso pertenecen
al quintil inferior. La gente que cayó en la pobreza en 1998 pertenecía a los cuatro quintiles de ingreso
superiores mientras que en 2000 solamente eran de los tres quintiles superiores. Esta diferencia podría
explicarse por el hecho de que la línea de pobreza (urbana) para 1998 fue de Ch$40.658, es decir un monto
comprendido en el segundo quintil. En 2000, en cambio la línea de pobreza de Ch$ 40.562 se encontraba dentro
del tercer quintil.

51
shock de salud, el 61% (146.977 personas) eran de FONASA, el 23% eran de ISAPRE
(55.769 personas) y el 17% (40.105 personas) carecían de seguro (véase la Figura 16). Así,
de los nuevos pobres del año 2000 por razones de salud, un número desproporcionadamente
grande carecía de cobertura.

Figura 16. Distribución de la cobertura de seguros y nuevos casos de pobreza

relacionada con la salud, 1998 y 2000

100%
12 8 10
17

80% 21
24
23

60% 67
Sin seguro
Isapre
Fonasa
40%
64
69
61

20%
25

0%
Cobertura de seguro Nuevos casos de ICobertura de seguro Nuevos casos de
1998 pobreza 1998 2000 pobreza 2000

Fuente: Bitrán (2002)

Como se mencionó anteriormente, en el año 2000 los ISAPRE decidieron voluntariamente

crear una cobertura para enfermedades catastróficas y proveerla a todos sus beneficiarios.
Los estudios realizados por la Asociación Gremial de ISAPRE – la asociación que nuclea a
los aseguradores privados – indicaron que los beneficios de esta nueva cobertura, en términos
de número de eventos catastróficos, montos financiados por ISAPRE y costos a pagar por el
beneficiario – demuestran que este nuevo mecanismo es bastante efectivo para prevenir el
empobrecimiento. Bitran y colaboradores (2002) evalúan la eficacia del plan CAEC de los
ISAPRE para cubrir los eventos catastróficos, empleando simulaciones de los costos a pagar
en caso de un evento de este tipo con y sin cobertura de CAEC (véase la Figura 17).
Observan que para los tres quintiles superiores – donde es más elevada la afiliación a los
ISAPRE la proporción de individuos que caen en la pobreza como consecuencia de un evento
catastrófico de salud es sólo levemente menor suponiendo la cobertura CAEC que sin la
póliza adicional.

52
 Figura 17. Número de personas que caen por debajo de la línea de pobreza por shocks
de salud por tipo de seguro (con y sin cobertura catastrófica) 1998 36

160,000

140,000
Personas que caen por debajo de la línea de pobreza

120,000

100,000
Sin seguro
80,000 Isapres
Fonasa
60,000

40,000

20,000

-
Escenario 1: Real Escenario 2: Escenario 3:
Catástrofe sin Catástrofe con
CAEC CAEC

Fuente: Bitrán (2002)

Entre los beneficiarios de FONASA, la incidencia de pobreza alcanza su punto más alto en el
quintil 3 en el año 2000. En el caso de los beneficiarios de ISAPRE, la pobreza por shocks
de salud impacta más fuertemente en los quintiles 2 y 3 en 1998 y en el quintil 3 en 2000.
También en el caso de los sin cobertura, son los del quintil 3 los que más sufren por shocks de
salud, especialmente en el año 2000. 37

Si bien el sistema parece ser muy eficaz para prevenir la pobreza debido a shocks de salud, los
gastos de salud efectivos pueden tener un impacto sustancial sobre el ingreso de los hogares y
son muy regresivos (véase la Figura 18). Los autores observan que el gasto efectivo en salud
fue altamente regresivo en los dos años analizados. En el año 2000, la mayoría de los hogares

36
Fuente: Bitran, y colaboradores (2002)
37
Es interesante observar que para todos los subgrupos, un impacto más grande se da en el quintil de ingresos
medios. Esto puede deberse a una combinación entre mal funcionamiento de la cobertura de seguro en la vida
real y conducta del hogar en cuanto a buscar una atención médica mejor y más oportuna. Es un hallazgo que
merece una mayor investigación en el futuro.

53
cuyo gasto per cápita mensual en salud representaba más del 15% de su ingreso mensual per
cápita se encontraban en el primer quintil de ingresos. Es decir, estas personas ya eran pobres
y resultaron más empobrecidas – algunas quedaron por debajo del nivel de indigencia – como
resultado de sus gastos médicos. En 1998, el porcentaje de individuos con gastos efectivos de
salud positivos fue más elevado entre los de los quintiles 1 y 5 – 54% y 53%. La mayor
incidencia de gasto en el quintil 1 puede reflejar problemas de acceso para los beneficiarios
del grupo A de FONASA (los más pobres) quienes para obtener atención adecuada u oportuna
pueden verse obligados a buscar otras alternativas de atención privada paga. La proporción
relativamente elevada de individuos del quinto quintil que incurren en gastos efectivos puede
reflejar la naturaleza de muchos de los planes médicos de ISAPRE, que ofrecen la libre
elección de prestador pero requieren un copago.

Figura 18. Incidencia de gasto efectivo en salud por quintil de ingreso en 2000

100%
Per cápita: Gasto de salud de OOP como un % de ingresos

90%

80%

70%
>15%
60%
10%-15%
50% 5.0%-10.0%
2.5%-5.0%
40%
<2.5%
30%

20%

10%

0%
Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile 5

Fuente: Bitrán (2002)

PLAN AUGE: HACIA UNA COBERTURA MÍNIMA UNIFORME PARA TODOS LOS CHILENOS

En la mayoría de los países latinoamericanos, el sistema público de salud cubre en teoría

todos los eventos de salud. No obstante, en efecto, los sistemas públicos de salud están
restringidos desde el punto de vista financiero y recurren al racionamiento y están obligados a
ofrecer una atención de menor calidad para proporcionar la cobertura dentro de sus limitados
recursos presupuestarios. Esta restricción a la oferta (y a la calidad) de la atención médica,
deja una gran demanda de atención insatisfecha.

54
En lugar de continuar ofreciendo promesas poco realistas de cobertura para todos los eventos
médicos, para abordar el racionamiento y mejorar los servicios de FONASA, la nueva
iniciativa AUGE del gobierno intenta establecer un paquete básico mínimo garantizado de
cobertura de salud para todos los chilenos. Este paquete de atención básica incluirá garantías
de atención dentro de períodos de tiempo especificados; fijará techos para el copago que
tendrán que realizar individuos y hogares (con la excepción de los más pobres) y funcionará
como el paquete mínimo de cobertura de referencia (que actualmente no existe) para
aumentar la eficiencia del mercado de seguros médicos privados. FONASA continuará
cubriendo los eventos de salud no especificados en el paquete básico pero la atención a los
mismos se racionará para dar prioridad al suministro del nivel mínimo de atención.

Los parámetros específicos del Plan AUGE están aún en debate. En teoría, el plan parece un
desarrollo positivo que aumentaría la calidad de los servicios ofrecidos por FONASA, además
de corregir algunas de las distorsiones del mercado de los ISAPRE. Como plan obligatorio de
beneficios de los ISAPRE nivelará las primas y definirá los copagos, bloqueando las prácticas
de “captación de la crema”; como declaración obligatoria de derechos de los pacientes para
los afiliados del FONASA, teóricamente reduciría los tiempos de espera y otras fallas de los
prestadores públicos que en la actualidad inducen al aumento de los gastos personales,
especialmente para los más pobres. Además, el plan (a) incluye una nueva cobertura
obligatoria para enfermedades catastróficas específicas (especialmente para la infancia,
identificada en el último informe sobre salud de tapa roja como crecientemente importante
debido a las mejoras tecnológicas) y (b) se propone fortalecer el acceso a los cuidados
primarios preventivos.

El paquete básico garantizado de atención médica fue seleccionado por un panel de expertos y
refleja los eventos médicos más directamente vinculados con la mortandad en Chile. Es decir
que el paquete de atención básica fue seleccionado dando mayor consideración a prioridades
sanitarias que a costos. Por esta razón, si bien el plan fue bien recibido, existe inquietud con
respecto a las fuentes de financiamiento para la nueva garantía y los subsidios implícitos en
los topes para los copagos. La propuesta original del gobierno ha elevado los impuestos al
tabaco y las bebidas alcohólicas, además de obligar a los cuentapropistas – exceptuados de
participar en el sistema de previsión y salud – a contribuir a FONASA o a ISAPRE.

Esta última medida destinada a incrementar la cobertura necesariamente requerirá mejorar la

capacidad del gobierno de realizar el seguimiento del ingreso de los cuentapropistas y de
hacer cumplir estas disposiciones. Es posible que el gobierno descubra que son más fáciles de
capturar, entre los profesionales autoempleados más “formales” ya están afiliados a ISAPRE
y por lo tanto la cobertura adicional será poca. La experiencia de Argentina al tratar de
obligar a los autónomos a participar no ha sido positiva. El financiamiento de un paquete de
salud mínimo a través de impuestos con una base más amplia, como el impuesto al valor
agregado, podría ser más eficiente e inclusive permitir una reducción de los impuestos a la
nómina salarial en Chile.

El gobierno espera que aumente la participación y el cumplimiento al crearse un paquete

mínimo garantizado explícito de servicios y de calidad de atención. En consecuencia, si bien
continuará siendo importante el desarrollo de una mayor capacidad de ejecución, el gobierno
espera que una gran proporción de los chilenos que actualmente evaden u optan por no
participar en el sistema de seguro de salud tomen una cobertura. Esta expectativa puede estar

55
bien fundamentada. En las encuestas y estudios de opinión, el seguro de salud público se
menciona habitualmente como la mayor prioridad, inclusive entre los pobres, para quienes es
difícil pagar las primas. La evidencia presentada en la siguiente sección sobre una mayor
participación en el sistema previsional vinculada con los cambios en el sistema de salud
indican que el gobierno puede esperar un pequeño incremento en la afiliación a FONASA e
inclusive a ISAPRE. No obstante, una porción significativa de los que carecen de seguro
pueden continuar en esta situación por razones estructurales. Así, el movimiento hacia
garantizar la atención mínima y financiar dichas garantías a través de impuestos de base
amplia es sumamente positivo.

56
 Capítulo 6: El Riesgo de Pobreza debido a la Incapacidad de
Generar Ingresos en la Vejez38

EL RIESGO DE PERDER LA CAPACIDAD DE GENERACIÓN DE INGRESOS Y DE POBREZA EN LA VEJEZ

L a vejez no es un estado malo en sí mismo. En la mayoría de las sociedades, una larga

vida se considera una bendición y los avances en la tecnología y los cuidados médicos
han traído longevidad a una mayor proporción de la población. El “estado malo” que
le preocupa a individuos y formuladores de políticas en este contexto es el de caer en la
pobreza a la vejez. Este riesgo se ve aumentado por la pérdida de la capacidad de generar
ingresos (la incapacidad de obtener un ingreso suficiente a partir del trabajo debido al
deterioro natural del cuerpo); acompañada por la mayor probabilidad de enfrentar gastos
médicos “catastróficos”; la inexistencia de suficientes ahorros acumulados o de otros bienes
para satisfacer las necesidades de consumo y/o la aislación, sin contar con otro medio de
sostén, como podría ser la familia.

Los factores que aumentan la probabilidad del estado malo – la pobreza en la vejez – son (i) la
falta de un ahorro suficiente durante la vida activa 39 y (ii) falta de acceso a formas eficientes
de ahorro y seguro, primordialmente debido a la falta de mercados de capitales y seguros o a
la imperfección de los mismos.

A medida que aumenta la expectativa de vida, la probabilidad de que la mayoría de las

personas enfrentarán un período de la vida en el que necesitarán consumir pero serán
incapaces de trabajar también puede elevarse. Esto quiere decir que una proporción creciente
de la población enfrenta una incapacidad relativamente predecible a medida que la incidencia
de la vejez se hace más frecuente.

A medida que un período de ancianidad sin la capacidad de trabajar se convierte en una

mayor certidumbre, el marco integral de seguro predice que los individuos racionales deberían
volcarse crecientemente al autoseguro (ahorro) y la autoprotección (prevención) para mitigar
la pérdida de la capacidad de generar ingresos. Si todos los factores se mantienen iguales, los
mecanismos de reparto para mitigar este riesgo al nivel agregado (con seguros para la vejez
del tipo de mercado, basados en beneficios definidos) se harán más caros en relación con los
ahorros individuales, a medida que aumente la probabilidad de longevidad y la “frecuencia”
de la vejez (en relación con la edad laboral) de la población. La necesidad de elevar los
impuestos al salario para financiar los sistemas de seguridad social con beneficios definidos
en los países con poblaciones “envejecidas” (así como las transferencias de las rentas
generales gubernamentales para pagar las pensiones públicos cuando las contribuciones no

38
Esta sección se apoya extensamente en Gill, Packard y Yermo (2004), que conteien un análisis más amplio de
las reformas estructurales de los sistemas previsionales de América Latina durante los ochenta y los noventa.
39
Un individuo puede no ahorrar debido a miopía, limitada racionalidad, shocks frecuentes tales como períodos
de desempleo y/o empleo en sectores de la economía donde el seguro social está racionado o no disponible, así
como por pobreza vitalicia.

57
alcanzan), son indicaciones firmes del creciente costo relativo de los esquemas de fondo
común puros.

Al nivel del hogar, si el seguro de mercado (reparto) y el autoseguro (ahorro) son sustitutos,
un aumento del precio relativo del reparto aumenta la demanda de ahorro y prevención. El
aumento de los impuestos salariales necesarios para financiar los beneficios PAYGO en los
países demográficamente “maduros”, aumentan el costo del fondo común en relación con el
ahorro por afuera del sistema, y esto puede impulsar a los trabajadores al trabajo informal.
Inclusive, con el tiempo, la carga de los impuestos salariales podría hacer que aumente el
apoyo político para una transición parcial o total al ahorro en cuentas individuales.

No obstante, a medida que las pérdidas se vuelven más infrecuentes, aumenta el incentivo
para su reparto. En un contexto de crecimiento y desarrollo económico, si los demás factores
se mantienen iguales, aumenta la oportunidad de acumular riquezas a lo largo del ciclo de
vida. Cada generación debería alcanzar la vejez con una creciente riqueza acumulada. Así, a
pesar de que el aumento en la expectativa de vida puede hacer más frecuente la pérdida de la
capacidad de generar ingresos (es decir, que durante un período de la vida el consumo debe
financiarse sin la capacidad de trabajar), la incidencia de la pobreza en la vejez debería
hacerse crecientemente rara. Esta lógica no sólo afirma el pasaje a cuentas de ahorro
individuales para uniformar el consumo a lo largo del ciclo de vida, sino que indica un claro
rol para el gobierno en la administración del reparto de los riesgos a fin de prevenir la pobreza
en la ancianidad. 40

Además, el marco conceptual también predice que cuando se dispone de la posibilidad de

repartir el riesgo, el óptimo de reparto a realizar depende del costo relativo del ahorro para el
individuo. En la medida en que ciertos grupos de la población no disfrutan de una creciente
expectativa en relación con la media – los trabajadores que desempeñan tareas riesgosas, los
pobres vitalicios y ciertas minorías – el ahorro puede ser relativamente costoso y el
instrumento preferido puede ser el reparto del riesgo para asegurarse contra lo que puede aún
ser una incidencia relativamente rara de “vejez”.

Por lo tanto, donde se han eliminado totalmente los sistemas jubilatorios con beneficios
definidos, a favor de las cuentas individuales obligatorias, podría ser más eficiente para
ciertos grupos volcarse a los mecanismos de reparto informal del riesgo. Cuando estos ya no
son confiables (debido al desarrollo económico, la urbanización u otros factores),
racionalmente estos grupos pueden optar por confiar en la asistencia social focalizada en los
ancianos y financiada a través de impuestos – esencialmente, un instrumento de reparto del
riesgo a nivel nacional.

40
No obstante, nadie sabe a qué edad exacta morirá (si bien Packard, 2002 observa que la expectativa de vida
subjetiva de la gente puede explicarse por variables de historia familiar, demográficas y educativas). El riesgo
de que un individuo sobreviva de manera importante a la expectativa de vida media de su cohorte (“el riesgo de
longevidad”) es relativamente raro. Los mercados privados intervienen para repartir este riesgo relativamente
infrecuente suministrando pólizas de anualidades. No obstante, el monto mensual de la anualidad pagada aún es,
en gran medida, función de cuánto el individuo logró acumular a través del ahorro y las ganancias de su
inversión.

58
Chile estableció reformas estructurales en su sistema de seguros de retiro en 1981, pasando de
un sistema PAYGO puro bajo administración pública con beneficios definidos, a un sistema
obligatorio de cuentas de retiro individuales con regulación pública. Los arquitectos de la
reforma previsional chilena esperaban que la combinación entre la cobertura privada y la
pública de los riesgos para el ingreso por retiro no solamente redujera los futuros pasivos
gubernamentales y aumentara la eficiencia, sino que también brindaría a los trabajadores
mayores incentivos para ahorrar e invertir para su jubilación.

A dos décadas de la introducción de las cuentas individuales en Chile (el autoseguro de retiro
obligatorio), existe una inquietud creciente en cuanto a que los trabajadores no están haciendo
contribuciones suficientes al sistema previsional para mitigar efectivamente el riesgo de
pérdida de capacidad de generación de ingresos y pobreza en la vejez. Edwards y Edwards
(2000) determinaron que en 1997, sólo el 62% de la fuerza laboral chilena estaba
contribuyendo al sistema previsional – alrededor de la misma proporción que los trabajadores
que contribuían al sistema PAYGO antes de la reforma. Cortazar (1997) y Arenas de Mesa
(1999) encontraron, de manera similar, que no se habían producido cambios en la proporción
de trabajadores aportantes.

No obstante, los hallazgos de estos estudios se apoyan únicamente en simulaciones y la

observación casual de los datos agregados, y no en la investigación econométrica. Los
resultados del análisis de panel realizado por Packard (2001) muestran un positivo efecto de
incentivo por la introducción de las cuentas individuales, que aumenta la proporción de la
población económicamente activa que aporta al sistema previsional. Estos resultados afirman
la transición de Chile, pasando de los esquemas puros de reparto del riesgo, con beneficios
definidos, al ahorro individual como medio primordial de asegurarse el ingreso para la vejez
(es decir, de mitigar la pérdida de la capacidad de generación de ingresos). No obstante, es
muy bajo el número de trabajadores chilenos que contribuye al sistema formal de seguros de
retiro en comparación con el de los países de la OCDE, lo que constituye una firme
advertencia contra la complacencia. La significativa proporción de la población trabajadora
que no aporta al sistema podría indicar que las distorciones creadas por los impuestos al
salario en la seguridad social antes de la reforma era sólo uno entre muchos factores posibles,
que todavía hacen que ciertos grupos de trabajadores aún ignoren la protección previsional
obligatoria.

Señalando la sustancial proporción de la fuerza laboral que no contribuye al sistema de

pensiones, Arenas de Mesa (1999), Uthoff (2001), Mesa-Lago (2001), Arenas de Mesa y
Hernandes (2001) concluyen que el gobierno de Chile aún enfrenta un importante pasivo
contingente en la forma de garantías de pensión mínima y pensiones de asistencia social. El
bajo índice de participación en el sistema (y el pasivo contingente futuro que esto puede
representar) es el tema más acuciante de la previsión para la vejez en Chile, y el indicador
más revelador de la necesidad de re-examinar aspectos del modelo de pensiones “multi-pilar”
(Gill, Packard y Yermo, 2004).

59
 LA COBERTURA DE LA POBLACIÓN CONTRA LA INCAPACIDAD DE GENERAR INGRESOS Y LA
POBREZA EN LA VEJEZ: UN ANÁLISIS A NIVEL AGREGADO

Valdes (2002) muestra que la participación en el sistema contributorio de pensiones puede

aumentarse a través de diferentes políticas. Una política de protección social y económica
más amplia – diferente de la política previsional – tiene un impacto sustancial y significativo
sobre la cobertura. Valdes observa que los cambios en la legislación laboral y social que
imponen costos a la participación en los mercados laborales cubiertos, así como los beneficios
conferidos a los trabajadores con cobertura pueden inducir a algunos a abandonar o a ingresar
a dichos mercados, afectando también la cobertura global del sistema previsional.

Utilizando el análisis de la serie temporal de datos trimestrales sobre la participación de la

fuerza laboral que aporta al sistema previsional desde 1990 a 2001, Valdes determina que los
principales factores de política para aumentar la cobertura, en orden de importancia, son: el
nivel del salario mínimo; el nivel de las comisiones fijas cobradas por las administradoras de
fondos de pensión; el índice de crecimiento económico; y la magnitud de los subsidios a la
utilización de los hospitales estatales.41 La participación de los trabajadores aportantes dentro
de la fuerza laboral se reduce con los aumentos en el salario mínimo y en el nivel de la
comisión fija que cobran las administradoras de fondos de pensiones (AFP). La participación
en el sistema previsional se incrementa en los períodos de crecimiento económico, así como
también con el aumento del subsidio que paga el gobierno para cubrir los gastos de salud de
los trabajadores que aportan al sistema de salud pública chileno, FONASA.

Sorprendentemente, Valdes determina que ni el nivel de las comisiones proporcionales al

salario de las AFP ni el nivel de desempeño financiero de las mismas influye en la cobertura.
El único elemento de la política previsional que sí influye en la cobertura es el nivel de la
comisión fija que cobran las AFP: una comisión fija más alta reduce la proporción de
trabajadores que aportan. Esto puede deberse a su visibilidad y transparencia para los
autónomos y los inactivos que estén considerando ingresar al sector cubierto. La comisión
fija se considera un elemento de “política” porque el gobierno puede fijar un tope a la
comisión fija que cobran las administradoras por razones de equidad (como se lo ha hecho en
varios países latinoamericanos donde se determinó que las comisiones fijas eran regresivas e
inclusive se las ha eliminado).

Otra observación importante es que el salario mínimo no reduce la cobertura expulsando del
empleo formal a los trabajadores con baja productividad, como generalmente se supone. Los
aumentos en el salario mínimo efectivamente aumentan el monto mínimo que los afiliados
deben aportar al sistema, ya que no se permiten las contribuciones sobre salarios por debajo
del mínimo. En consecuencia, un aumento del salario mínimo reduce la cobertura por dos
canales que previamente no se habían observado en la bibliografía: primero, al obligar a los
trabajadores pobres a ahorrar montos más elevados para su vejez en un vehículo de ahorro que
sufre de iliquidez y grandes comisiones; y segundo, reduciendo el monto del subsidio a la
pensión mínima que pueden esperar recibir si completan veinte años de aportes (Valdes,
2002).

41
Para los lectores familiarizados con el sistema de salud chileno, es el monto de los costos médicos que el
gobierno subsidia para los trabajadores de los grupos B, C y D de FONASA.

60
 LA MITIGACIÓN DE LA INCAPACIDAD DE GENERAR INGRESOS Y LA POBREZA EN LA VEJEZ: UN
ANÁLISIS A NIVEL DEL HOGAR

En un análisis sobre si los trabadores están adecuadamente cubiertos contra la pérdida de la

capacidad de generar ingresos y la pobreza en la vejez son críticos los datos sobre la densidad
de las contribuciones de los trabajadores al sistema previsional (es decir, el período de aporte
al sistema como participación de sus vidas laborales). Estos datos están en poder de las
administradoras de fondos privados y no están disponibles a las autoridades. 42 No obstante, se
pueden utilizar datos sobre el historial de contribuciones recordados por una muestra
representativa de afiliados al sistema, que fue recopilada en la encuesta PRIESO de enero de
2000, en reemplazo de un registro efectivo de contribuciones y ganancias.

En la Figura 19 se presentan datos sobre hombres y mujeres afiliados al sistema de pensión

por densidad de contribución promedio de cada decil de contribución. Tomando la
elegibilidad para la garantía de pensión mínima como medida de la cobertura mínima que
ofrece el sistema de pensiones chileno, se puede construir un “umbral de densidad de
contribuciones” dividiendo los meses de contribuciones necesarios para calificar para la
pensión mínima (240, o 20 años) por el número promedio de meses trabajados para hombres y
mujeres. Este umbral aparece como el eje horizontal de cada gráfico en negrita. Suponiendo
que los trabajadores mantengan su actual tasa de contribuciones al sistema, los afiliados con
una densidad de contribución que los coloca por encima del umbral calificarán (por lo menos)
para el nivel mínimo de cobertura, mientras que no será así para los que están por debajo del
mismo.

Entre los trabajadores afiliados de Santiago, resulta inmediatamente evidente que existe una
mayor proporción de afiliadas mujeres – aproximadamente la mitad – que están por debajo
del umbral de contribuciones necesario para recibir la garantía de pensión mínima. No
obstante, muchas de estas mujeres pueden tener derecho a algún beneficio gracias a las
contribuciones corrientes y pasadas de un cónyuge. Lo que preocupa particularmente es que
el 30% de los hombres afiliados no parece calificar para el beneficio mínimo contributorio.

42
La estructura privada y descentralizada del sistema chileno reformado ha hecho que los reguladores del
sistema no cuenten con datos sobre el historial de contribuciones.

61
 Figura 19. Densidad de contribuciones informada

(Meses de contribución/meses en la PEA)

(Hombres y mujeres afiliados que respondieron a la encuesta PRIESO, Santiago, enero 2000, Fuente: Packard 2002)

1,00
1,00 0,93
0,90 0,85

0,80 0,77
0,69
0,70
% de meses de trabajo

0,61
0,60
0,51
0,50

0,40
0,41
0,30

0,20 0,26

0,10
0,07
0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles (por densidad de contribución) de hombres afiliados

1,00
1,00
0,89
0,90
0,77
0,80

0,70 0,65
% de meses de trabajo

0,60 0,54

0,50

0,40 0,44

0,30 0,33

0,20
0,21
0,10
0,10
0,00
0,01
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles (por densidad de contribución) de mujeres afiliadas

62
Packard (2002) presenta los resultados del análisis de regresión usando los datos de la
encuesta PRIESO. El autor determina que los trabajadores que ingresaron al mercado laboral
bajo el nuevo régimen de cuentas de retiro individuales tienen una densidad de contribución
significativamente mayor que los que ingresaron bajo el régimen PAYGO, reafirmando los
cambios en los incentivos producto de la transición a alejarse del sistema de reparto PAYGO
puro de 1981, desde una perspectiva individual o del hogar. No obstante, también observa
que entre los trabadores con ingresos promedio o superiores, los que han cumplido con los
requisitos contributorios para acceder a la pensión mínima garantizada por el gobierno – el
elemento restante de reparto en el sistema reformado – tienen una probabilidad
significativamente menor de continuar realizando contribuciones. La probabilidad de
contribuciones adicionales una vez superado el umbral de elegibilidad para la pension
minima, se reduce aún más cuanto mayor sea el valor de los hogares de los encuestados. En
lugar de depender del sistema de pensiones como instrumento para aumentar sus ahorros, los
encuestados que cruzan el umbral de elegibilidad del beneficio de reparto formal prefieren
diversificar su cartera ahorrando para su retiro por afuera del sistema, en inmuebles.

Barr y Packard (2002) construyen medidas de aversión del riesgo para una sub-muestra de
encuestados de la encuesta PRIESO. Observan que la demanda de cobertura del sistema de
pensiones parece estar determinada en gran medida por las preferencias de riesgo de los
trabajadores. Sin embargo, los que tienen una mayor tolerancia al riesgo contribuyen al
sistema de AFP, sugiriendo que en Chile existen inversiones de seguro de retiro (es decir,
formas sustitutas potencialmente competitivas de ahorro para el retiro) que se perciben como
relativamente menos riesgosas que ahorrar en el sistema de pensiones AFP. Los resultados de
Packard (2002) indican que la vivienda podría ser una inversión de este tipo. Estos resultados
también podrían señalar que lo que los individuos y hogares chilenos buscan del sistema
previsional obligatorio es un grado relativamente mayor de seguridad, aún si esta proviene de
la modesta anualidad garantizada por el gobierno. Contribuir al sistema solamente el tiempo
suficiente para calificar para el beneficio mínimo significa asegurarse un “piso de ingresos”
por debajo del cual el trabajador afiliado no caerá, y esto les permite un grado de seguridad
relativamente mayor para encarar otras inversiones, fuera del sistema de pensiones.

MODIFICACIÓN GRADUAL DEL PESO RELATIVO DE LOS PILARES DEL SISTEMA

DE PENSIONES CHILENO

Los cambios más recientes en el sistema de pensiones de Chile se han realizado en el segundo
pilar que está bajo administración privada, y en las opciones de ahorro y seguro privado del
tercer pilar voluntario. Chile ha avanzado en la dirección de otorgar mayor flexibilidad al
sistema AFP obligatorio, permitiendo a los trabajadores tener una mayor elección con
respecto a sus carteras de inversiones. Desde mayo de 2000, a los trabajadores chilenos que
están cerca de la edad de jubilarse se les ofreció la oportunidad de abandonar el llamado
Fondo 1 (el fondo de pensión original disponible desde 1981) para pasar a un fondo invertido
exclusivamente en títulos valores de renta fija (Fondo 2).

63
La respuesta a este cambio inicial fue desalentadora. Entre los que podían optar, el Fondo 2
tuvo una popularidad limitada. La opción sólo fue elegida por un puñado de trabajadores.
Hubo sólo 64 aportantes en septiembre de 2000. Este mal comienzo del Fondo 2 parece haber
sido causado por la limitada publicidad que se dio a la nueva opción de inversión. Las
administradoras de fondos de pensión, bajo presión gubernamental para reducir sus
comisiones, han disminuido el número de agentes de ventas que emplean. Para muchos
trabajadores, estos agentes eran la principal fuente de información sobre los cambios en el
sistema, y en su reemplazo, el gobierno podría haber hecho mucho más para promover el
segundo fondo.

El gobierno aprendió importantes lecciones de la experiencia con el Fondo 2. A pesar de su

baja aceptación, una ley promulgada a principios de 2002 amplió más aún la opción
individual de inversión. Se aprobó un sistema de fondos múltiples que permite a los
trabajadores elegir entre cinco fondos, todos con niveles de exposición variables. Los
hombres mayores de 55 años y las mujeres de más de 50 solamente podrán elegir entre los
cuatro fondos que tienen menor riesgo. Los pensionados sólo podrán elegir entre los tres
fondos con el riesgo más bajo. A aquellos trabajadores que no seleccionen un fondo
específico se les asignará uno de acuerdo con su edad: a los jóvenes se les asignará un fondo
con una proporción mayor de inversión en acciones mientras que los trabajadores mayores
serán asignados a un fondo con una inversión más elevada en valores con renta fija.

Los esfuerzos del gobierno para aumentar el atractivo del sistema de pensiones incrementando
las opciones del segundo pilar obligatorio han sido complementados por medidas para
fortalecer y brindar mayores incentivos fiscales para la participación en el tercer pilar
voluntario. Desde marzo de 2002, los trabajadores chilenos han podido ahorrar hasta 50 UF
de su ingreso mensual antes de impuestos en cualquier plan de pensión voluntario autorizado
por el gobierno, además de en cualquier AFP. No existen restricciones para el número de
planes o AFP en los que los trabajadores pueden depositar sus ahorros voluntarios con
ventajas impositivas. Los trabajadores también pueden efectivizar estos planes en cualquier
momento antes de su jubilación pagando un impuesto especial del 10% (además del impuesto
a las ganancias correspondiente). Sin embargo, las contribuciones de los empleadores aún son
liquidadas únicamente al jubilarse.

Si bien la reacción de los trabajadores al Fondo 2 no augura bien para el nuevo sistema de
fondos múltiples, el gobierno ha realizado un mayor esfuerzo para publicitar los nuevos
fondos y la aceptación en los primeros meses del nuevo plan ha sido más prometedora. Sin
embargo, la propuesta de fondos múltiples no reconoce que el principal activo para la
diversificación no son las acciones nacionales sino los títulos valores extranjeros. Además,
dado que disfrutan de un mercado cautivo, las AFP tienen poco incentivo para incurrir en el
costo de educar a su público sobre la optimización del retorno que pueden obtener del sistema
modificando sus carteras. La introducción de una mayor complejidad en las decisiones de
inversión de los afiliados es cada vez más incongruente con la misma obligación de ahorrar: si
la gente no está lo suficientemente bien informada o es demasiado miope como para ahorrar e
invertir de manera responsable para su vejez y se la debe obligar a ahorrar en el sistema de
AFP, ¿cómo puede esperarse que aproveche racionalmente, a pleno, las opciones de inversión
que ofrece el sistema? Dado que el número de instrumentos de seguro y ahorro voluntario a
precios competitivos está aumentando en Chile, se está investigando con creciente atención la
posibilidad de que surjan distorsiones en el sector financiero y en los mercados de capitales a

64
partir de que el gobierno establezca la obligación de una forma particular de ahorro de retiro
(Shah, 1997, Gill, y colaboradores, 2004).

De hecho, los resultados del análisis realizado empleando datos de la encuesta PRIESO de
Chile indican que en lo que hace a las preferencias individuales, el sistema de pensiones
chileno puede estar sobrediseñado. Parecería que un sistema pensado para actuar como
vehículo para los ahorros y la inversión con un pequeño componente de reparto es usado por
los trabajadores primordialmente como instrumento para repartir el riesgo. Como se
mencionó anteriormente, cada cohorte de trabajadores que completa el número mínimo de
meses de contribuciones al sistema, puede contentarse con haber obtenido el derecho a la
garantía de pensión mínima del gobierno. Dado el modesto monto de la garantía (que en
promedio ha representado entre el 80% y el 90% del salario mínimo en los últimos diez años)
se espera que estos trabajadores continúen ahorrando o invirtiendo para su retiro fuera del
sistema. Pero en contraposición con el supuesto tácito de irracionalidad y miopía de los
trabajadores sostenido por los académicos y formuladores de políticas en el campo
previsional, la evidencia derivada de la encuesta PRIESO en Chile sugiere que muchos de
ellos hacen precisamente eso, ya que la probabilidad de que continúen contribuyendo al
sistema de pensiones es menor cuanto mayor sea el valor de mercado de las propiedades de
los afiliados.

Varios investigadores han atribuido la caída en la contribución regular después de 20 años al

riesgo moral ya que las simulaciones muestran que para los trabajadores con menores ingresos
cada contribución adicional por encima del umbral necesario para calificar para el beneficio
de la pensión mínima es un impuesto puro (Vittas, 1996, Edwards y Edwards, 2000, Cox-
Edwards, 2000, James, Cox-Edwards y Wong, 2002). 43 No obstante, es importante señalar
que la conducta de substitución (entre AFP y otro ahorro o inversion) que siguen los afiliados
al sistema de pensiones chilenos con respecto a su cartera no se ve entre los pobres que
trabajan sino entre los encuestados que pertenecen al quinto decil de ingresos o más. Una vez
que han contribuido durante 20 años, los afiliados tienen derecho al beneficio mínimo – el
instrumento de fondo común público remanente en el sistema de pensiones - pero solamente
si lo necesitan. Dada su ganancia vitalicia probable, para muchos no será así. Cada
contribución adicional al sistema AFP por encima del umbral de elegibilidad para la garantía
de pensión mínima es una forma pura de ahorro. Si los afiliados perciben el sistema AFP
como un instrumento de ahorro relativamente arriesgado, costoso y no líquido, no debe

43
Una explicación alternativa válida de estos resultados es que la pensión mínima garantizada por el gobierno
sea demasiado alta. Los trabajadores con menores ingresos a lo largo de su vida no podrían acumular a su
retirno un saldo para acceder a una anualidad de un monto más elevado que el beneficio garantizado. Para estos
trabajadores contribuir hasta alcanzar el umbral de elegibilidad podría ser una opción de inversión de alto
retorno, mientras que cada contribución adicional sería un impuesto puro (Cox-Edwards, 2000, Edwards y
Edwards, 2000). Yermo (2002) usa los datos de densidad de contribuciones e ingresos de la encuesta PRIESO
para simular los ahorros acumulados probables a la edad jubilatoria, para la muestra encuestada, utilizando los
parámetros empleados por Cox-Edwards (2000). Observa que suponiendo que los trabajadores crucen el umbral
de elegibilidad, para el beneficio mínimo, 25% de las mujeres y 5% de los hombres que respondieron a la
encuesta no acumularán fondos suficientes para comprar una anualidad mayor que la garantía de pensión
mínima. Para estos individuos, contribuir más allá de los veinte años requeridos para calificar para la pensión
mínima sería un impuesto puro.

65
sorprender que manifiesten una preferencia por formas alternativas y voluntarias de ahorro –
como la vivienda – una vez que se han asegurado la anualidad mínima garantizada.

Además, el análisis de Chile no sólo indica que los hogares ahorran por afuera del sistema
obligatorio, en la forma de una vivienda, sino que con respecto a la porción de su cartera de
retiro que el gobierno ha hecho obligatoria, podrían darle un valor relativamente mayor a la
seguridad que a las tasas de retorno reales. En Chile los resultados de la encuesta PRIESO
muestran que los que eligen libremente contribuir al sistema muestran una tolerancia
significativamente mayor al riesgo. Además, los hogares se conforman con lograr la
elegibilidad para la baja anualidad garantizada por el gobierno y continúan ahorrando fuera
del sistema a pesar de los retornos reales variables, pero elevados, que podrían obtener en el
sistema.

Vistas desde esta perspectiva, las recientes medidas de Chile para fortalecer el tercer pilar
brindando a los trabajadores una gama más amplia de opciones e incentivos son
extremadamente positivas. No obstante, dado que en varios países se ha observado que los
incentivos fiscales para los ahorros de retiro voluntarios son regresivos, 44 las mejoras al
bienestar derivadas de otorgar un mayor peso al tercer pilar podrían potenciarse consolidando
y fortaleciendo el conjunto de instrumentos destinados a prevenir la pobreza en la vejez –
tanto el PASIS no contributorio pero actualmente racionado, como la garantía de pensión
mínima contributoria.

En un país en el que todos los trabajadores contribuyen al sistema de pensiones vinculado con
los ingresos, la estructura corriente de la garantía de pensión mínima es relativamente buena:
alienta a los trabajadores a ahorrar en forma privada y garantiza un nivel mínimo de ingreso
jubilatorio con un costo mínimo para el fisco. No obstante, en países como Chile donde
muchos trabajadores aún no contarán con un historial suficientemente prolongado de aportes
al sistema de pensiones, accesso al beneficio minimo condicionado a la participación no
solamente podría excluir a grandes segmentos de la población sino también conducir a
transferencias perversas. Además, mientras que el costo de la PASIS no contributorio es
relativamente bajo, la verificación de recursos para focalizar el beneficio de manera eficiente
conlleva un sinnúmero de complicaciones y costos. En varios paises, la verificación de
recursos ha aumentado los costos administrativos y abierto la oportunidad de una conducta
corrupta por parte de los funcionarios públicos. También puede desalentar el ahorro privado y
la acumulación de riqueza para el retiro (Hubbard, Skinner y Zeldes, 1993 y 1994) así como
la continuidad laboral en la vejez. Finalmente, es frecuente que los beneficios basados en la
comprobación de recursos se consideren una forma de caridad, lo que reduce su atractivo
político, hace que los beneficios sean vulnerables a los recortes presupuestarios especialmente
en las contracciones económicas (Snyder y Yackovlev, 2000), y puede desalentar a
solicitantes elegibles debido al estigma social asociado (Barr, 1992).

44
Dado que los individuos que están en una situación relativamente mejor son los que tienen más probabilidades
de contar con la información y el ingreso discrecional para ahorrar para horizontes más largos, el tratamiento
impositivo preferencial para los ahorros de retiro voluntario puede ser regresivo. Sin embargo, para contarrestar
estos efectos se pueden establecer distintos esquemas, por ejemplo contribuciones gubernamentales de
contrapartida para los ahorristas más pobres.

66
 Chile podría avanzar hacia la consolidación y simplificación de sus pensiones de prevención
de la pobreza (PASIS y MPG) en un único instrumento público de reparto del riesgo de la
pobreza en la vejez (quizás prorrateado). Idealmente, esto incluiría la fijación de un nivel
único de beneficio mínimo, y bajo relativo al salario minimo para no desincentivar la
cotizacion; financiado a partir de rentas generales (por ejemplo el IVA) en lugar de impuestos
al salario; indexado según los cambios de precio; disponible a una edad jubilatoria ajustada
periódicamente en función de los cambios en la expectativa de vida; y focalizada en los
ancianos pobres o disponible en forma universal sobre una base imponible o con sobretasas
para los más ricos.

A medida que el sector financiero expande gradualmente el conjunto de instrumentos de

ahorro y seguro a precios competitivos al alcance de los chilenos en forma voluntaria, se
podrían tomarse medidas para limitar gradualmente la obligación de ahorrar en forma privada
hasta el monto necesario para asegurarse un ingreso por retiro levemente superior al mínimo
provisto por el gobierno (algo similar a las actuales reglas chilenas que permiten la jubilación
anticipada, pero con mayores requerimientos de anualización a traves de los seguros de renta
vitalicia). Esto podría complementarse con una dependencia gradualmente creciente en los
instrumentos de inversión voluntaria del tercer pilar.

67
 Capítulo 7: Pobreza “Residual” o Estructural

EL RIESGO DE LA POBREZA RESIDUAL O ESTRUCTURAL

E sta sección del informe presenta la aplicación menos directa del marco integral de
seguro y la más difícil. La dificultad reside primordialmente en que no está aún bien
definido el concepto de pobreza “residual”. Aquí lo hemos usado conceptualmente
para clasificar a aquellos individuos y hogares que están por debajo de la línea de pobreza,
pero cuya pobreza no puede vincularse directamente con las pérdidas de los grandes golpes
adversos analizados en las secciones anteriores. En consecuencia, a los fines conceptuales,
los del grupo de los pobres “residuales” están empleados, son saludables y físicamente
capaces pero, sin embargo, no pueden satisfacer sus necesidades básicas.

Se han dedicado esfuerzos considerables a identificar cuáles son los determinantes de este
“estado malo” particular. Entre los posibles determinantes podrían encontrarse: costos
repentinos para el hogar para atender a dependientes inesperados (primordialmente niños, ya
que los ancianos dependientes o los discapacitados están asociados con los riesgos analizados
previamente); los costos del servicio de las deudas o los shocks de empleo sufridos por
generaciones previas de miembros del hogar de los que las generaciones más jóvenes aún no
se han recuperado. Además, este grupo podría comprender a un número sustancial de
personas con poca educación y pocas oportunidades de desarrollar o renovar sus destrezas que
sencillamente están “estancadas” en tareas poco remuneradas (véase el Cuadro 3).

El análisis presentado en la Sección I brinda una historia estadísticamente robusta de la

evolución del ingreso, la desigualdad y la pobreza en Chile en el período 1987 hasta 2000. En
particular, el bajo crecimiento de los ingresos y la estable distribución del ingreso han sido
acompañados por un leve incremento de la indigencia. En esta sección se informan los
resultados del análisis de regresión de los determinantes de la pobreza a fin de aislar
empíricamente al “residuo” econométrico atribuible a los shocks considerados en las
secciones anteriores. Luego del análisis cuantitativo se presentan los hallazgos de entrevistas
cualitativas con grupos de focalización que brindan mayores elementos sobre la manera en
que los hogares más pobres perciben los riesgos y manejan los shocks a su ingreso en
comparación con los que no son pobres.

Después de dar cuenta del desempleo, los quiebres de la salud y la vejez, observamos que los
indigentes – es decir, aquellas personas pertenecientes a hogares que están por debajo de la
línea de más baja pobreza en Chile – tienen niveles de educación mucho más bajos (el 45% ni
siquiera ha completado la educación primaria); tienen mayor probabilidad de estar empleados
en la agricultura (casi la mitad están empleados en la agricultura en comparación con
alrededor de un séptimo de los pobres no indigentes); 45 y tienen mayor probabilidad de vivir
en áreas rurales (algo más de un tercio vive en áreas rurales comparado con un sexto de los no
indigentes) y fuera de Santiago, en particular en las regiones VIII, IX y X (Litchfield, 2002).
Este sencillo análisis sugiere que existe una pequeña minoría de hogares que están siendo

45
Estas cifras se basan en un análisis unidimensional de las características de los jefes de hogares indigentes en
lugar de la totalidad de los individuos.

68
dejados atrás por el crecimiento de la economía chilena, por modesta que haya sido en los
últimos años, y para quienes podría ser necesaria una intervención directa más sostenida.

Cuadro 3. Ubicación de la pobreza dentro del marco integral de seguro

El análisis presentado en este informe se ha concentrado primordialmente en lo que hacen los hogares para
mitigar las posibles pérdidas en sus ingresos (asegurarse contra las pérdidas o tomar medidas para reducir su
probabilidad), y los instrumentos públicos y privados que están a su disposición para la gestión de los riesgos.
Por esta razón, una buena parte del trabajo analítico resumido en las secciones previas considera la conducta de
hogares representativos que enfrentan la posibilidad de caer en la pobreza como resultado de un shock ¿Pero qué
pasa con aquellos individuos y hogares que ya son pobres? ¿El marco integral de la pobreza es una herramienta
conceptual ex-ante para examinar la mitigación del riesgo?

Hay dos maneras en las que puede ubicarse la pobreza dentro del marco integral de seguro. Primero, se puede
tratar la pobreza como el resultado de una conducta inadecuada de seguro y prevención – es decir, una estrategia
de mitigación del riesgo que fracasó – y retrotraerse en un intento por encontrar el evento adverso responsable de
la situación de los que son actualmente pobres. Como alternativa y quizás de mayor utilidad para los
formuladores de políticas interesados en hacer algo con respecto a los pobres, sería pensar que la condición de
pobreza puede en sí misma considerarse un shock.

Siguiendo el abordaje de las necesidades básicas para la medición de la pobreza, una persona es considerada
pobre si no tiene los ingresos necesarios para comprar algún nivel mínimo de lo que la sociedad de consumo
considera necesario para sobrevivir. Una interpretación extrema de la definición de pobreza a través de las
necesidades básicas sugiere que los individuos comienzan a morir en el momento en que caen por debajo de la
línea de pobreza. Así, desde el momento que una persona cae en la pobreza, ingresa en un estado de stress
continuo; grandes pérdidas (tendiendo a catastróficas) que golpean continuamente (con alta frecuencia) hasta que
el individuo emerge por arriba de la línea de pobreza. Los relatos anecdóticos de los desafíos diarios que
enfrentan los pobres, describen la pobreza como una serie de golpes continuos (Banco Mundial, 2001).

Volviendo nuevamente a la ilustración del marco integral de seguro de la Figura 6, la pobreza como shock podría
graficarse en el ángulo inferior izquierdo de la cuadrícula como una pérdida catastrófica de ocurrencia frecuente.
Como se explicó en la Sección III es poco lo que un individuo puede hacer por sí mismo para mitigar las
pérdidas grandes de ocurrencia frecuente, y existe un rol claro para la asistencia externa que amplíe eficazmente
el fondo común de riesgo. A un nivel agregado, los países con tasas de pobreza relativamente bajas (pérdidas
catastróficas de ocurrencia frecuente pero que sólo afectan a una minoría de la población) pueden repartir este
riesgo usando transferencias directas financiadas a través de impuestos de base amplia tales como el IVA para
sacar a los pobres de la pobreza. Los países en los que el índice de pobreza es alto (debido a persistentes sequías
y hambrunas (o como resultado de una crisis financiera) tienen mayor probabilidad de depender de la asistencia
internacional – nuevamente volcándose por un instrumento de reparto del riesgo con un fondo mayor.

¿Puede aportar esta lógica alguna idea? Las transferencias no contributorias con financiamiento fiscal siempre
deben estar preparadas para ser desplegadas a fin de reducir las pérdidas de los pobres. Sin embargo, deben ser
consideradas y establecidas no como beneficencia financiada por el estado sino como un instrumento más de
reparto del riesgo (con el fondo común de riesgo más grande posible) a disposición de las personas y los hogares
que sufran la mala fortuna de necesitarlas.

EL ANÁLISIS CUANTITATIVO PARA IDENTIFICAR A LOS POBRES “RESIDUALES”

En la Tabla 13 se presentan tabulaciones cruzadas simples unidimensionales para ayudar a

identificar a los pobres “residuales” o estructurales utilizando los datos de hogares de la
encuesta CASEN 2000 y aplicando las mismas tres líneas de pobreza que se usaron en la
Sección I. Es claro que si bien muchos hogares pueden ser empujados a la pobreza por la
pérdida del trabajo, en Chile la mayoría de los pobres e indigentes trabajan. Casi la mitad

69
(49%) de los indigentes (los que están por debajo de la línea más baja de pobreza) viven en
hogares en los que el jefe de hogar está empleado. Esta proporción se eleva al 65% por
debajo de la segunda línea de pobreza chilena, y al 68% bajo la línea de pobreza más alta.
Alrededor de un tercio (32%) de los indigentes viven en hogares en los que también trabaja
el/la cónyuge del jefe del hogar. Esta proporción permanece constante cuando se aplican las
dos líneas de pobreza más altas, pero permanece baja en relación con los hogares que no son
pobres.

Tabla 13. Identificación de los pobres “residuales” chilenos – participación de hogares

en la pobreza que no han sufrido grandes conmociones al ingreso

Líneas de pobreza Jefe Cónyuge Jefe Cónyuge Jefe Jefa Residente

empleado empleado saludable saludable varón mujer anciano
anciano anciana
Indigencia 48,7% 32,1% 85,2% 88,1% 2,1% 3,8% 6,9%
($20.281)
4,2% de la población
Línea de pobreza L 65,2% 32,7% 85,3% 85,9% 3,1% 4,9% 10,0%
($40.562)
15,7% de la poblac.
Línea de pobreza H 68,0% 32,8% 85,3% 86,2% 3,3% 5,2% 10,8%
($46.038)
19,9% de la poblac.
No pobres 80,3% 51,9% 12,3% 12,3% 7,6% 11,1% 20,7%
(comparativo)
Fuente: Litchfield (2002), utilizando datos de CASEN 2000
Notas:
Las líneas de pobreza son líneas de pobreza per cápita mensuales expresadas en pesos 2000 de Santiago

Si bien los encuestados de los hogares pobres (correspondientes a las tres líneas de pobreza)
tienen una probabilidad levemente superior (14% a 15%) de informar enfermedades que los
no pobres (12% a 13%), la mayoría de los pobres e indigentes (más del 85%) no informan
ningún evento de salud adverso en el mes anterior a la encuesta de CASEN. La participación
de los hogares pobres e indigentes en los que el cónyuge del jefe de hogar informó sufrir una
enfermedad es aún inferior.

Los hogares que tienen como jefe a un hombre anciano (de 65 años de edad y más) o mujer
(de 60 años de edad y más) tienen menor probabilidad de encontrarse en la pobreza (para las
tres líneas de pobreza). Solamente el 2% de los hogares indigentes y aproximadamente el 3%
de los hogares que están por debajo de las dos líneas de pobreza superiores tienen al frente a
un hombre de más de 65 años. No obstante, una proporción levemente mayor de los hogares
indigentes (3,8%) y de los hogares que se encuentran debajo de las dos líneas de pobreza
superiores (el 4,9% y el 5,2% respectivamente) tienen como jefe a una mujer anciana. Si bien
todavía constituyen una minoría de los hogares pobres e indigentes, la participación de los

70
hogares pobres que tienen un miembro anciano es levemente mayor: 6,9% de los indigentes, y
10% de la población por debajo de la segunda línea de pobreza; y 11% de los pobres. Estas
participaciones son aún bajas en la relación con la participación de no pobres con un mayor
residente. La mayoría de los hogares pobres e indigentes de Chile tienen como jefe a un
hombre o mujer en edad laboral, y no tienen un miembro anciano que mantener.

Los resultados de este sencillo análisis de tabulación cruzada, particularmente con respecto a
la vejez, ilustran la dificultad que tiene identificar la verdadera porción de la pobreza que no
está asociada con los grandes shocks analizados en las secciones anteriores. Una explicación
plausible de la baja proporción de hogares pobres que están encabezados por un hombre o
mujer anciano o que tienen a un miembro anciano en el hogar es que las pensiones recibidas
por los mayores son relativamente generosas en comparación con su costo de vida. 46 Esto
demuestra la dificultad de identificar correctamente a los verdaderos pobres residuales sin un
contrafáctico. Es decir, cuántos más pobres habría si los ancianos de Chile no recibieran
pensiones; si una proporción mayor de personas y sus familias no estuvieran cubiertos por el
sistema de salud; o si más personas que no pueden encontrar trabajo no tuvieran los
programas de empleo público y no recibieran el beneficio no contributorio por desempleo. A
pesar de las debilidades identificadas en las secciones anteriores, sin el sistema de protección
social con un funcionamiento relativamente bueno que Chile tiene establecido, es probable
que el número de pobres e indigentes en 2000 hubiera sido mucho más grande que 15,7 y
4,2% respectivamente.

Entonces, después de controlar en función de los grandes shocks identificados anteriormente

en este informe, ¿cuáles son las determinantes de la pobreza en Chile? Wodon y
colaboradores (1999 y 2001) observan que para Chile y varios otros países de América
Latina, hay diferentes características demográficas y del mercado laboral que desempeñan un
importante rol para determinar tanto los niveles de ingreso como la probabilidad de ser pobre.
Estas características comprenden el tamaño y composición del hogar (número de infantes,
niños, adultos, la presencia de un cónyuge y el género del jefe del hogar), la educación del
jefe del hogar y su cónyuge, y una gama de características relacionadas con el empleo tales
como el sector, el tipo de empleo, el tamaño de la firma y la cantidad de horas trabajadas.

Wodon (1999) y Wodon y colaboradores (2001) observan que la demografía de los hogares
chilenos es un importante determinante del ingreso: los hogares grandes y aquellos que
contienen más infantes, niños y adultos tienen niveles de ingreso más bajos tanto en las áreas
rurales como urbanas. Los hogares con una mujer como jefa tienen ingresos más bajos que los
hogares encabezados por hombres tanto en las áreas urbanas como rurales. Tampoco
sorprende que el capital humano sea importante: los jefes y cónyuges con niveles mayores de
educación reciben ingresos sustancialmente mayores. Los jefes de hogar con educación
universitaria en las áreas urbanas tienen un ingreso que casi duplica el de los jefes sin
educación, con niveles levemente inferiores en las áreas rurales. Inclusive haber recibido
alguna educación primaria eleva el ingreso el 40% en las áreas urbanas y el 26% en las áreas

46
Otra explicación posible es que los miembros de los hogares pobres e indigentes tienen menor probabilidad de
alcanzar la vejez debido a las tasas de mortalidad relativamente más elevadas de los pobres; las economías de
escala son importantes o los parientes ancianos son mantenidos por los miembros más ricos de las familias.

71
rurales. Estar desempleado o subocupado se asocia con ingresos más bajos. No obstante, las
grandes diferencias se encuentran entre sectores. Tanto los jefes de hogar como los cónyuges
de las áreas urbanas y rurales empleados en la agricultura tienen los ingresos monetarios más
bajos de todos.

Un análisis cuantitativo realizado para este informe se apoya en el modelo desarrollado por
Wodon y colaboradores (2001) y compara las diferencias de los determinantes de la pobreza
en Chile en 1990 y 2000. 47 El análisis de regresión identifica los determinantes de la pobreza
una vez que se ha dado cuenta de los shocks principales – pérdida del trabajo, conmociones de
salud y ancianidad.

Pasando primero a los datos demográficos del hogar, tener hijos, particularmente hijos
pequeños, reduce significativamente el ingreso, y el efecto se presenta de manera más fuerte
en las áreas rurales donde de todas maneras los ingresos son generalmente más bajos pero
donde también es probable que existan menos oportunidades laborales, particularmente
aquellas que se puedan combinar con el cuidado de un niño. Los hogares con un número
mayor de adultos tienden a tener ingresos más bajos, inclusive después de controlar en
función de las economías de escala (si bien el efecto sólo es significativo en 2000). 48 Los
hogares que tienen a una mujer como jefa están en peor situación que los que son
encabezados por un hombre. No tener cónyuge (es decir, no estar casado o conviviendo)
también implica un ingreso más bajo. Los jefes de hogar mayores tienden a estar en mejor
situación que los más jóvenes si bien nuevamente el efecto disminuye en los márgenes (es
decir, para los jefes muy ancianos) y no siempre es significativo en los hogares de las áreas
rurales.

Con respecto a la acumulación de capital humano la escolarización desempeña un importante

rol en la determinación del ingreso. Los ingresos aumentan significativamente con el nivel
educativo completado, con diferencias sustanciales entre los que no tienen educación formal y
los que tienen nivel universitario. Inclusive una pequeña cantidad de educación primaria
significa mejores ingresos. La educación del cónyuge también es importante pero sólo se
hace estadísticamente significativa más allá de la escuela secundaria.

47
Deben observarse algunas diferencias importantes de metodología entre el análisis realizado para este informe
en Litchfield (2002) y el de Wodon y colaboradores (2001). No se normalizaron los ingresos según la línea de
pobreza, primordialmente porque la línea de pobreza es constante en áreas urbanas y rurales y constante en
términos reales con el tiempo, pero también porque no buscábamos realizar comparaciones entre distintos países
de América Latina donde las líneas de pobreza son diferentes. Por lo demás, el informe intenta replicar de la
manera más estrecha posible el análisis de CASEN 1998 de Wodon y colaboradores (2001) en términos de las
variables explicativas utilizadas. No obstante, los resultados de Wodon se basan en ingresos per cápíta y como
el mismo lo afirma “(no) considerar diferencias de necesidades lleva a una sobrestimación del impacto del
número de bebés y niños sobre la pobreza” (Wodon (2001: 140)). En el análisis que sigue aquí, se usa el ingreso
equivalizado, que se ajusta por diferencia en las necesidades. Este informe también incorpora algunos datos
sobre episodios de salud, usando una pregunta que plantea si el encuestado ha estado enfermo en el mes anterior
a la encuesta. Finalmente, se realizan comparaciones entre 1990 y 2000.

48
El hecho de que el efecto de tener más adultos en 2000 que en 1990 puede indicar que a lo largo de la década
las economías de escala se han vuelto más importantes, quizás en los costos de la vivienda.

72
El sector de empleo es un fuerte determinante de la pobreza. Comparado con la agricultura,
casi todos los demás sectores reciben ingresos más altos, tanto en áreas urbanas como rurales
(para jefes y cónyuges y tanto en 1990 como en 2000). Además, si bien los empleadores
están en mejor situación que los asalariados en ambos años y tanto en los sectores urbanos
como rurales, los cuentapropistas han tenido un cambio de fortuna. En 1990, cuando el
crecimiento era vigoroso, el cuentapropismo era una opción relativamente bien paga. Sin
embargo, al estancarse el crecimiento hacia fines de la década de 1990 y 2000, los
cuentapropistas han empeorado con respecto a los empleados.

A pesar de nuestros esfuerzos por identificar a los determinantes de la pobreza a través de

técnicas econométricas, continúa existiendo una gran proporción de la pobreza que no puede
explicarse con el conjunto usual de características demográficas y de empleo del hogar. Este
“residuo” puede no ser un residuo. En un ejercicio de regresión separada usando los mismos
factores explicativos para modelizar la probabilidad de ser pobre, se reveló que alrededor de
un tercio de los pobres rurales y la mitad de los pobres urbanos en 1990 y 2000 se predecían
como no pobres. Si bien parte de la discrepancia podría explicarse por errores de medición,
es improbable que se deba únicamente a esto. La pobreza residual, es decir la pobreza no
explicada, debe ser mejor comprendida para poder diseñar e instaurar programas exitosos
contra la pobreza. Las evaluaciones cualitativas de la pobreza, las conmociones sufridas por
los pobres y la manera en que las enfrentan pueden brindar pistas adicionales.

POBREZA RESIDUAL Y GESTIÓN DEL RIESGO DEL HOGAR ENTRE LOS POBRES

A fin de comprender mejor el concepto de pobreza “residual”, se han dedicado esfuerzos y

recursos sustanciales a una investigación cualitativa para complementar el análisis
cuantitativo realizado para esta sección y para las otras áreas de riesgo cubiertas en el
informe. El objetivo del estudio cualitativo es identificar cuáles son los riesgos para el
ingreso que los hogares perciben como más inmediatos; qué hacen los hogares para mitigar y
enfrentar estas pérdidas y cómo perciben los instrumentos de mitigación y compensación que
suministra el gobierno, en el caso de percibirlos.

Como se menciona brevemente en la Sección I, en un informe sobre los hallazgos de

entrevistas realizadas con 30 grupos de focalización, Raczynski, y colaboradores (2002)
determina que sin diferencia entre grupos de ingreso, géneros y residentes urbanos y rurales,
el desempleo es considerado el principal riesgo para el ingreso, seguido por el costo del
tratamiento de las enfermedades. Entre los más pobres que quedan desempleados con
frecuencia, y para quienes la pérdida del trabajo es una realidad casi constante, el costo de los
episodios médicos adversos dominó la discusión.

Si bien fue notable la similitud del relato de las estrategias de manejo del riesgo y los shocks
en los diferentes grupos de focalización, fue particularmente destacado en el caso de los
participantes de áreas rurales, dados los resultados del análisis cuantitativo informado
anteriormente. Los participantes señalaron que la economía rural agrícola se encontraba “en
ruinas”, y que cada vez era más difícil lograr un ingreso suficiente con la agricultura en
pequeña escala, y que existía poco conocimiento o contacto con los programas de protección
social (asistencia social) con los que cuenta Chile (SUF, PASIS, etc.). Son particularmente
preocupantes las indicaciones de que los participantes debían incurrir en el gasto de viajar a

73
las áreas urbanas (Santiago) para recibir la atención médica más básica. No obstante,
Raczynski, y colaboradores (2002) observan una expectativa mucho más alta de asistencia
gubernamental entre los participantes rurales de todos los grupos de ingreso, género y edad,
que entre los correspondientes grupos de participantes urbanos. No se observaron diferencias
significativas entre los participantes urbanos y rurales de los dos grupos de focalización
indígenas.

Raczynski, y colaboradores (2002) extraen un conjunto de conclusiones de sus observaciones

que arrojan mayor luz sobre la naturaleza de la pobreza residual. Primero, que los principales
shocks identificados y analizados en las secciones anteriores – la pérdida del trabajo, los
episodios de salud adversos y la pérdida de la capacidad de generar ingresos con la vejez – no
se dan aislados, sino que de hecho pueden estar altamente correlacionados, y que rara vez los
participantes informan haberse recuperado de un shock. Cuando se produce alguna de estas
grandes conmociones, inclusive la presencia de shocks menores subsiguientes pueden impedir
que los individuos y hogares se recuperen plenamente de la pérdida original y que, en
consecuencia, puedan recurrir a los instrumentos – reparto del riesgo, ahorro y prevención
individual – para mitigar las probables pérdidas futuras. Tener que incurrir en gastos de salud
luego de la pérdida del trabajo puede ser particularmente devastador y fue la preocupación
más comúnmente informada. Raczynski y colaboradores señalan que para los participantes
era muy difícil separar eventos coincidentes que causaban pérdidas significativas del ingreso.
En segundo lugar, particularmente entre los pobres y las mujeres, los autores concluyen que si
bien a nivel individual se puede ahorrar para las pérdidas pequeñas de ocurrencia frecuente, la
mayoría recurre a medidas informales – ajustarse a las pérdidas mayores en lugar de las
estrategias de reparto del riesgo, ahorro o prevención, principalmente porque los instrumentos
apropiados para repartir el riesgo, ahorrar y prevenir están fuera de su alcance (o se perciben
como tales).

Sin embargo, los autores observan que entre los informantes de todos los niveles de ingreso,
rara vez se recorta el gasto en la educación de los niños una vez producido un shock adverso
para el ingreso. Este hallazgo apoya evidencia similar de “buen manejo” a nivel del hogar
informado en De Ferranti y colaboradores (2000).

Del análisis cuantitativo y cualitativo resumido en los párrafos anteriores, controlando por
desempleo, shocks a la salud y vejez, puede indicarse que los pobres “residuales” o
estructurales provienen de hogares más grandes con un número mayor de niños pequeños;
tienden a vivir en áreas rurales, tienden a estar empleados (o autoempleados) en la agricultura;
y tienden a tener menos años de educación formal. Aumentar los esfuerzos para incrementar
la educación, expandir el acceso a la salud y promover el desarrollo rural son intervenciones
obvias para atacar el problema de la pobreza estructural (y están más allá del alcance de este
informe). Sin embargo, existen otros instrumentos de protección social – particularmente
transferencias de dinero tales como SUF, PASIS y otros subsidios – que también pueden tener
un impacto importante. Dado que Chile cuenta con varios instrumentos de este tipo, ¿cuál es
el problema? la concentración de pobreza estructural en áreas rurales no sorprende, dados los
rápidos cambios en la economía rural chilena y apunta a un aislamiento e inclusive exclusión
de una variedad de redes que brindan acceso a los instrumentos de mitigación del riesgo de
fuente pública y privada. El gobierno considera esta exclusión el determinante principal de la
pobreza estructural.

74
 Cuadro 4. Enfrentar la pobreza estructural “residual”: Chile Solidario*

En su último informe sobre la pobreza para Chile, el Banco argumentaba que dadas las persistentes tasas de indigencia a
pesar de años de crecimiento económico, el gobierno debía adoptar una actitud más proactiva en sus políticas de reducción
de la pobreza y protección social. Las tasas relativamente más bajas de pobreza e indigencia hacen que para Chile sea
más viable un abordaje proactivo que para otros países en desarrollo. El análisis de este informe indica que a pesar de los
notables avances en la erradicación de la pobreza en la última década, es posible que se necesite un conjunto de políticas e
intervenciones nuevas para llegar hasta los grupos más pobres de Chile.
En mayo de 2002, la Administración Lagos anunció la iniciativa Chile Solidario, un paquete de reformas legislativas a las
políticas e instituciones de protección social y reducción de la pobreza en Chile. El paquete de reformas representa un
esfuerzo concentrado para sacar de la indigencia a los 225.000 hogares chilenos más pobres. El paquete Chile Solidario
incluye tanto nueva legislación como cambios en la legislación vigente que modificarán de manera drástica el abordaje del
gobierno para enfrentar la indigencia y extender la protección social. Los cambios en el sistema de protección social
(particularmente con respecto a asistencia social) implícitos en este cambio de políticas son tan significativos como la
reforma del sistema de bienestar en los Estados Unidos a mediados de la década de 1990.
El paquete de políticas de Chile Solidario tiene varias características distintivas. La premisa inicial de la intervención es
que el principal bien (y quizás el único capital) de los hogares indigentes es su deseo de vivir como familia y la compleja
trama de apoyo mutuo intrahogar que esto implica. Así, el acceso preferencial al sistema de protección social creado con
el paquete de reformas de Chile Solidario apunta a las 225.000 familias/hogares más pobres en lugar de a los 850.000
individuos que actualmente están clasificados como indigentes. Además, en lugar de disponer asistencia y protección
solamente para los que la solicitan, Chile Solidario buscar superar el aislamiento y la exclusión de los indigentes
suministrando asistencia y protección en forma activa. Armados con los datos que identifican a los más pobres de Chile,
los trabajadores sociales van puerta a puerta e invitan a las familias indigentes a participar en un programa bienal de apoyo
social. Esta oferta proactiva de servicios sociales es mucho más característica de las políticas e intervenciones desplegadas
para enfrentar la indigencia en los países de la OCDE. Este tipo de iniciativa puede ser mucho más apropiada dados los
bajos niveles de pobreza e indigencia de Chile y su mayor capacidad administrativa en comparación con otros países de la
región.
La iniciativa Chile Solidario se apoya en el Programa Puente del que FOSIS realizó un piloto a principios de 2002 y hasta
la fecha ha expandido el piloto de 14.000 a más de 85.000 hogares (MIDEPLAN, 2003). El Programa Puente funciona
como el punto de ingreso al sistema de protección social para los 225.000 hogares a los que apunta la iniciativa Chile
Solidario, además de constituir la base sobre la cual se aglutinan las distintas intervenciones y transferencias sociales en
las que se apoyarán las reformas de políticas.
Los hogares indigentes identificados a través de una prueba sustituta de medios son abordados por trabajadores del
Programa Puente e invitados a participar en el programa. Los hogares potencialmente elegibles que no han sido
detectados por los instrumentos de prueba de medios (frecuentemente identificados por los gobiernos locales y las
organizaciones comunitarias) también son abordados. Se aplica la prueba y si cumplen los requisitos, estos grupos
anteriormente excluidos también son invitados a participar.
Los participantes potenciales reciben información sobre la iniciativa Chile Solidario y se les explica que participando en el
Programa Puente lograrán un acceso preferencial a los principales programas y transferencias sociales de Chile. Es decir
que en el área de la salud, los hogares en los que se focaliza la iniciativa Chile Solidario reciben acceso prioritario a la
atención médica primaria bajo FONASA. En el área de empleo, los jefes de hogar serán los beneficiarios prioritarios de
los programas de empleo activos. En el área de educación, las escuelas a las que asisten los miembros de los hogares
recibirán los cupones especiales de retención escolar recientemente introducidos por el Ministerio de Educación. Se ha
encargado a MIDEPLAN la supervisión y coordinación de la iniciativa Chile Solidario. Además de identificar a la
primera onda de hogares a los que se invitará a participar en el Programa Puente de FOSIS, el Ministerio está coordinando
esfuerzos con los otros organismos (Trabajo, Salud, Educación, Vivienda, etc.) involucrados en proporcionar los pagos y
los servicios garantizados a los hogares participantes.
Si bien en general se lo considera una mejora con respecto a las políticas existentes (acceso garantizado a transferencias
monetarias que históricamente han estado racionadas, mayor integración entre programas, foco en los resultados, requisito
de mayor cooperación entre ministerios), se requerirá un enorme compromiso y esfuerzo por parte del gobierno para
implementar efectivamente el paquete de reformas de Chile Solidario e impedir que la iniciativa se convierta en un
programa de asistencia social más.
*Agradecemos a Verónica Silva del FOSIS y a Jaime Crispi de DIPRES por las extensas explicaciones de las iniciativas
Puente y Chile Solidario.

75
 Capítulo 8: Aumentar La Eficacia Del Sistema De Protección
Social Chileno

INQUIETUDES INSTITUCIONALES Y DE INFORMACIÓN PLANTEADAS EN EL MARCO

INTEGRAL DE SEGURO

U no de los “fundamentos del seguro” en un país, que a menudo se pasa por alto, es la
capacidad administrativa. En un sistema de protección social, proporcionar una
eficiente y eficaz asistencia y seguro social requiere de una sofisticada estructura
institucional y de información que le sirva de cimiento. Como se analizó en la Sección II, la
capacidad administrativa e institucional de un gobierno y la información de la que dispone
determinarán directamente los instrumentos que puede implementar para ayudar a los hogares
a mitigar los riesgos para el ingreso. Un gobierno con mayor capacidad puede gestionar y
sostener esquemas complejos de reparto del riesgo, mientras que dichos sistemas serán
víctima de la selección adversa, el riesgo moral y el fraude en los países donde los gobiernos
tienen poca capacidad o acceso a los datos.

Como parte del informe sobre gestión de riesgos y protección social de los hogares, el equipo
realizó una auditoría institucional y de información de los organismos que regulan o
directamente implementan los programas de seguro y asistencia social en Chile. Esta
auditoría proporciona recomendaciones sobre cómo podría establecerse una estructura
institucional más eficaz, apoyada en recursos de información adecuados. Dada la dirección
elegida por el gobierno para sus políticas de protección social – mitigar las pérdidas derivadas
del desempleo, los episodios adversos de salud, la vejez e inclusive las nuevas estrategias
gubernamentales para enfrentar la pobreza estructural – será esencial contar con una mayor
coordinación, integración y eficaz uso de la información.

Sobre la base de la experiencia de los países de la OCDE, la evaluación institucional y de

información de esta sección revela la necesidad de una mayor integración virtual entre el
sistema de protección social, las autoridades de recaudación de impuestos y el registro civil
chilenos, supervisados por un organismo central de coordinación. El objetivo de esta sección
del informe es identificar la infraestructura informativa e institucional óptima que Chile
necesitará establecer para ofrecer tanto a administradores de programas como a beneficiarios
efectivos y potenciales del sistema una “ventanilla única” para las distintas ramas de la
protección social.

LA ACTUAL INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL E INFORMATIVA CHILENA

Al considerar diferentes intervenciones de política para ayudar a individuos y hogares a

manejar los riesgos para su ingreso, los formuladores de políticas y los tecnócratas que los
asesoran a menudo dan por sentado que se cuenta con la infraestructura informativa crítica
que es necesaria para operar con eficacia los programas de protección social. En países de
ingresos medios como lo es Chile, está disponible buena parte de la información necesaria,
pero a menudo no se la usa de manera eficiente. Contar con un sistema informativo integrado
y amplio es esencial para asegurar que los programas sociales lleguen a quienes más los

76
necesitan y para evitar que el sistema de protección social – especialmente el seguro social –
sea víctima de abusos.

En esta sección se presenta una evaluación crítica de los actuales sistemas de datos e
informativos chilenos, identificando los problemas de los datos existentes a disposición del
gobierno; la información faltante, y de qué manera la carencia de esta información puede
afectar la eficiencia y eficacia de la protección social. Chile tiene más información y mejores
datos sobre los programas de protección social a su disposición que la mayoría de los países
de la región. Individualmente, los diferentes organismos gubernamentales que regulan o
administran las distintas ramas del sistema de protección social tienen ricas bases de datos de
los beneficiarios de los programas sociales, a la mayoría de los cuales se puede acceder por
Internet. No obstante, existe considerable margen para mejorar la gestión de los datos, lo que
permitiría aumentar la eficiencia de la focalización, reducir la redundancia y superposición de
beneficios, y las fugas hacia los que no son pobres.

Pessino (2002) observa que lo que falta en Chile son los enlaces críticos entre las bases de
datos de los receptores de los programas sociales; empleo y ganancias, impuestos y
cumplimiento, y el registro civil. En los países de la OCDE, estos enlaces permiten al
gobierno identificar de manera precisa a los pobres, detectar la evasión impositiva y
monitorear el impacto de sus políticas. Pessino (2002) observa que el actual sistema de
información chileno no permite identificar a los individuos y hogares en riesgo, en gran
medida porque no se coordina una enorme cantidad de datos que ya están siendo recopilados
en forma pública y privada. Habiendo verificado que ya existen los bloques constituyentes
básicos de un sistema de información eficiente, la autora recomienda que Chile establezca un
“Sistema de identificación impositiva y social nacional” único, similar al sistema SINTyS que
fue propuesto y parcialmente implementado en Argentina.

Los componentes mínimos de datos necesarios para construir un sistema de información

eficiente para la protección social que (i) asegure que el sistema responderá a las necesidades
de los hogares; (ii) focalice los programas sociales en los hogares que los necesitan, cuando
los necesitan; y (iii) minimice los errores de inclusión (brindar asistencia a los que no son
pobres) así como los errores de exclusión (no otorgar asistencia a los pobres), son:

• Datos de identificación personal básica tales como el número de seguridad social

(SSN) en los Estados Unidos
• Datos que identifiquen a los beneficiarios de los programas sociales
• Datos que identifiquen a los pobres
• Datos sobre empleo, ganancias y pensiones
• Datos sobre hogar y composición de la familia, incluyendo estado civil, fecha de
nacimiento y muerte de cualquier miembro de la familia/hogar
• Datos sobre la propiedad de bienes inmuebles y otros, automóviles, activos
financieros, otros bienes y
• Datos sobre cumplimiento impositivo

77
Estos son los bloques constituyentes básicos de la infraestructura de información en la que se
apoya un sistema de protección social eficaz. Cada componente separado debe tener un
identificador común, tal como el SSN en los Estados Unidos, el CUIT/CUIL en Argentina y el
RUT/RUN en Chile. El identificador común no sólo es necesario para caracterizar a
individuos y hogares sino también para unir las diferentes bases de datos en una fuente única
de información. 49 Todo aquel que solicite o reciba una transferencia o beneficio social deberá
suministrar este número de identificación. Los datos de los solicitantes deberán ser luego
cruzados con la información sobre su status en el mercado laboral (si están empleados,
desempleados o fuera de la fuerza laboral). Si el individuo recibe un salario o pensión, sería
ideal conocer el monto y duración de dichos pagos. Además, dado que el status laboral actual
y los ingresos no caracterizan completamente la “pobreza” del individuo o del hogar, se
necesitan datos sobre el patrimonio para verificar su status. Estos datos deben incluir
información sobre las características de la vivienda, posesión de automóviles, cuentas
bancarias, declaraciones impositivas y cualquier otro bien o gasto importante que revele el
patrimonio del individuo u hogar. Por último, estos diferentes componentes deberían estar
idealmente interconectados de forma tal que los organismos que pagan las transferencias o
administran los programas sociales puedan consultarlos y obtener la información que
necesitan en tiempo real.

Si bien Chile tiene una mejor situación en cuanto a la identificación de los pobres y la
recopilación de datos de los beneficiarios de sus programas sociales que la mayoría de sus
vecinos, todavía existe un considerable margen de mejora, principalmente en la focalización
de los beneficios y el seguimiento del status de los individuos y hogares que reciben
transferencias. Solamente algunos de los programas sociales chilenos están focalizados de
manera eficaz. Sin embargo, inclusive estos programas sufren las deficiencias del
instrumento de focalización más ampliamente usado, la Ficha CAS chilena, que no sólo
conduce a errores de inclusión sino, lo que es más importante, a errores de exclusión.

La Ficha CAS asigna un puntaje a los hogares en base a ciertas variables indicadoras. Este
puntaje es usado por los organismos gubernamentales para determinar si un individuo u hogar
es elegible para los beneficios. No obstante, la información que se recopila en la Ficha CAS
no es verificada o cruzada con datos sobre empleo y salarios pasados y actuales, recepción de
pensiones u otros beneficios, y propiedades. En estudios recientes se indica que la Ficha CAS
podría beneficiar sistemáticamente a grupos que no son pobres. Clert y Wodon (2001)
observan que los programas sociales chilenos supuestamente focalizados cubren a un
porcentaje relativamente pequeño de la población en situación de pobreza. Los programas
más amplios, SUF o asignaciones familiares, sólo llegan a un 32% de los pobres (definidos
como el 20% de los hogares más pobres). También observan que en los programas
focalizados existen fugas sustanciales. Por ejemplo, de los beneficiarios del SUF, alrededor
del 56% son pobres y aproximadamente el 36% de los beneficiarios de PASIS están en el
quintil más bajo. En promedio, los programas focalizados tienen una eficiencia de

49
Dado que este tipo de uso integrado de conjuntos de datos separados exige que todos los individuos,
incluyendo a los pobres, tengan un RUT o RUN, la obtención de este número debe ser gratuita, por lo menos
para los pobres. El número de identificación común chileno – RUT – teóricamente cubre a toda la población.
No obstante, Pessino (2002) recomienda que el actual conjunto de datos se verifique con los datos recientes del
censo para descubrir a personas faltantes. Los pobres tienen mayor probabilidad de no contar con un número de
identificación y en consecuencia, de quedar afuera del sistema de protección social.

78
focalización de sólo un 38%, aproximadamente. Es decir que alrededor del 62% de los
beneficiarios de los programas focalizados no son pobres. Clert y Wodon (2001) concluyen
que estos errores de focalización surgen del hecho de que la Ficha CAS no se centra en la
pobreza de ingresos sino que utiliza sustitutos que están muy sesgados por medidas de
educación y vivienda. Pessino (2002) señala además que la Ficha CAS no “barre” a la
población íntegra, no actualiza a la información de manera continua y no cruza los datos de
focalización con otros datos necesarios para la verificación. En una evaluación del
instrumento de focalización, MIDEPLAN (2002) observa que no logra capturar otro ingreso
de los miembros del hogar más que aquel del jefe y su cónyuge.

Si bien el instrumento ha permitido identificar a muchos de los pobres, esto se hace

principalmente en el momento en que una persona solicita recibir un programa particular
focalizado con la Ficha CAS. El instrumento omite a los pobres que no solicitan programas
sociales. Además no es una herramienta dinámica que pueda usarse en forma continua. La
Ficha no captura los cambios en el ingreso y composición del hogar, por ejemplo a partir de
shocks tales como el desempleo o la llegada de nuevos miembros. Dado que la Ficha CAS no
se usa para el “seguimiento” de individuos y hogares, los administradores de programas no
pueden usarla para determinar si la pobreza ha aumentado, y dónde, como consecuencia de un
shock macroeconómico u otro evento adverso (Clert y Wodon, 2001, MIDEPLAN, 2002). 50
Actualmente MIDEPLAN está realizando una evaluación exhaustiva de la Ficha CAS y una
prueba piloto de nuevos instrumentos de focalización alternativos para corregir algunos de
estos problemas.

No obstante, si bien los datos recolectados con la Ficha CAS son valiosos, no es más que una
pequeña parte de lo que se requiere para administrar un sistema de protección social eficaz.
Los datos personales sobre ganancias y personas son críticos para verificar la elegibilidad
(previa, durante y ex-post) para los programas y transferencias sociales. Estos datos deberían
típicamente estar en posesión de las autoridades impositivas o de seguridad social (como la
SSA en los Estados Unidos y ANSES/DGI en Argentina). Sin embargo, en Chile no existe un
organismo que tenga o que informe poseer un registro completo de los trabajadores del sector
formal y de los pensionados. Los dos organismos chilenos donde normalmente se encontraría
esta información crítica sobre ingresos y pensiones son el Ministerio de Trabajo (que paga las
pensiones públicas restantes a través del INP, y supervisa el sistema privado de pensiones a
través de la SAFP) y el Servicio de Impuestos Internos, SII. El Ministerio de Trabajo no lleva
un registro de asalariados y pensionados desde que el sistema de pensiones fue privatizado
mayormente en 1981, y plantea la existencia de un problema de confidencialidad para usar
estos datos que actualmente están en posesión de las AFP. Las autoridades mencionan la Ley
de Privacidad Chilena (véase el Cuadro 5) y la ley de reforma que creó el sistema AFP como
principales barreras que les impiden recopilar y administrar estos datos.

50
Si bien se requiere que las personas actualicen sus datos en la base de datos CAS cada dos años.

79
 Cuadro 5. El equilibrio entre los requisitos de información del gobierno y la protección
de la privacidad individual

Un país que desee implementar un sistema eficaz, integrado y coordinado de protección social necesita leyes que
permitan la coordinación de los programas sociales por parte de uno o varios organismos y normas que regulen
la privacidad de los datos individuales (lo que habitualmente se llama “habeas data”). Chile no cuenta aún con
un cuerpo de normas legales referidas a la coordinación de los programas y políticas sociales más que aquellas
que regulan cada programa social, y lo que aparece en la ley de presupuesto del gobierno que asigna los fondos
necesarios para financiar estos programas.

En la mayoría de los países desarrollados existen leyes sobre la privacidad y también se las está sancionando
recientemente en los países en desarrollo. A menudo se argumenta que las leyes de privacidad interfieren con el
diseño de un sistema integrado de datos de protección social. Sin embargo, es habitual que la posibilidad de esta
interferencia sea exagerada por los organismos gubernamentales que no desean compartir la información. En los
Estados Unidos existieron varios litigios que planteaban que la Administración de la Seguridad Social violaba la
privacidad. En la práctica, ninguna de estas causas pudo impedir que el organismo extendiera el uso obligatorio
del número de seguridad social para recopilar información sobre salarios, programas sociales y pensiones y para
cruzar esta información con los datos de las autoridades impositivas.

Chile sancionó la Ley de Privacidad (Ley No. 19.628) en agosto de 1999. Esta ley regula el tratamiento de los
datos personales que están en poder del sector público o privado. Es similar a leyes correspondientes en
Argentina, Canadá y los Estados Unidos en los siguientes aspectos: (i) Establece que los datos “delicados” tales
como hábitos personales, ideología, religión y orientación sexual no pueden ser almacenados en bases de datos;
(ii) obliga a los administradores de bases de datos a mantener el secreto de su contenido; (iii) restringe el uso de
los datos al fin para el que fueron recopilados a menos que ya estén públicamente disponibles; (iv) requiere que
cualquier información almacenada sobre cualquier persona se ponga a libre disposición de la misma para
corregirla si fuera necesario; (v) restringe el uso de los datos por parte de un organismo particular a las funciones
del mismo; (vi) designa al servicio de Registro Civil e Identificación 51 como responsable de llevar un registro de
los datos personales en posesión de los organismos públicos.

En resumen, la Ley de Privacidad de Chile no impide que el gobierno posea y cruce datos sobre el cumplimiento
social y fiscal de individuos y hogares, mientras los organismos públicos sigan estas normas. 52 Sin embargo,
como sugiere el punto anterior, los organismos deben dar estricto cumplimiento a los requerimientos de la ley, y
estos deben ser tenidos en cuenta en el diseño del sistema de información de la protección social.

Fuente: Pessino (2002)

Finalmente, Pessino (2002) encuentra un ejemplo del tipo de integración de información y

verificación cruzada que recomienda implementar a mayor escala. FONASA, la rama pública
del sistema mixto de seguro de salud chileno, actualmente verifica a los solicitantes de sus
niveles subsidiados de cobertura de salud para verificar su elegibilidad y, en consecuencia,
recopila la mayoría de los datos requeridos sobre los asalariados y pensionados. FONASA
también usa los datos de la Ficha CAS junto con los datos de salarios y pensiones para
determinar si una persona es elegible para recibir cobertura médica subsidiada en forma
continuada. El ejemplo de FONASA demuestra que los datos sí existen y que pueden cruzarse

51
De hecho, el Servicio de Registro Civil e Identificación lleva actualmente este “banco” de bases de datos. En
él solamente se indican los nombres de los campos y otras características de los datos, sin contener los registros
efectivos.
52
Varias reparticiones chilenas citaron esta ley y también la ley de AFP (con respecto a datos sobre salarios y
contribuciones salariales) de 1982 al plantear que no pueden tener, compartir o usar la información personal para
cumplimentar la misión del organismo.

80
con la propia información del organismo para aumentar la eficiencia con la que se focalizan
los subsidios de salud. El ejemplo de FONASA, si bien es cercano a la gestión integrada ideal
analizada anteriormente, incurre en grandes costos de transacción. Estos podrían reducirse si
los esfuerzos de integración de la información se realizaran a mayor escala entre todos los
organismos públicos, y con la coordinación de un ente único.

SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA UNA PROTECCIÓN SOCIAL EFICAZ

Actualmente en Chile falta una adecuada interfaz entre los datos de los programas sociales y
otras bases datos (por ejemplo, las de las autoridades impositivas, registro de propiedades y
registro civil). Además, no existe un organismo gubernamental único que coordine y
supervise la recopilación de datos, fije normas, determine la elegibilidad o evalúe los
programas sociales. De igual forma, no existe un organismo único que coordine la política
social en términos generales, salvo quizás el Ministerio de Hacienda, indirectamente, a través
de su facultad de asignar presupuestos. No obstante, existen varios organismos
gubernamentales que manejan sus propias bases de datos y las vinculan con los datos que
tienen otros organismos. Sin embargo, esta forma particular de compartir información es ad
hoc, costosa e ineficiente, ya que requiere la negociación y firma de convenios entre
organismos.

Al igual que en otros países, en Chile existen barreras identificables para compartir datos con
eficiencia. Estas barreras usualmente adoptan cinco formas (que no son, necesariamente, las
únicas):

a) Inquietudes relacionadas con la confidencialidad: Los organismos públicos

creen que no pueden usar determinados datos críticos debido a restricciones
legales, por ejemplo, una “ley sobre privacidad”. Las barreras legales que
actualmente protegen los datos sobre los ingresos y el historial de aportes de
los afiliados al sistema de pensiones que están en poder de las AFP son un
buen ejemplo de esta restricción, y han sido mencionadas como un importante
obstáculo para una administración más eficaz de los programas contributorios
y no contributorios por igual.

b) Aversión burocrática al riesgo: Inclusive si no existen restricciones legales

evidentes para compartir sus datos, la mayoría de las reparticiones públicas se
preocupa por la posibilidad de que podrían estar infringiendo una ley sobre la
confidencialidad si comparten información. Así, existe una oposición
burocrática natural a compartir datos con otros organismos, “por las dudas”.

c) La información es poder: Siempre existe un tema de poder involucrado – para

un organismo público, la información es poder.

d) Externalidades: A un organismo público dado, no le interesa gastar sus

limitados recursos presupuestarios para mejorar aspectos de su base de datos
(recopilar datos adicionales) que no contribuyen directamente a la

81
 función/mandato del mismo, al margen de lo importantes que dichos datos
pueden ser para otro organismo.

e) Gestión descentralizada de programas sociales: Además, no existe una

institución pública que coordine todos los programas sociales o que fije normas
de elegibilidad, controle la focalización, haga un seguimiento de cuántos
hogares reciben beneficios y cuántos hogares pobres no los reciben.

RECOMENDACIONES PARA UNA MAYOR COORDINACIÓN INSTITUCIONAL Y UN USO EFICIENTE

DE LOS DATOS

Chile necesita una institución que coordine la política social, fije normas, proponga reglas,
administre los convenios entre instituciones públicas y realice periódicas revisiones de la
elegibilidad de los beneficiarios, además de detectar las superposiciones en sus programas
sociales. Esta institución sería el agente idealmente apropiado para coordinar la integración de
las bases de datos existentes en una fuente unificada de información. Para poder cumplir este
rol, dicho organismo tendría que estar a un nivel alto dentro de la jerarquía del Poder
Ejecutivo, ya que tendrá que coordinar las acciones de varios ministerios, e inevitablemente
intervenir en conflictos de poder entre organismos.

En base a la experiencia internacional y la mejor práctica, Pessino (2002) identifica tres

opciones alternativas. Una es potenciar a MIDEPLAN – el ministerio que tiene como función
primaria la coordinación de los programas sociales y que en la actualidad posee muchos de los
datos sobre la mayoría de los programas sociales del país, para que pueda llevar adelante esta
función de coordinación. La segunda es asignar explícitamente el rol al Ministerio de
Hacienda, que ya tiene facultades sobre los presupuestos de otros ministerios. La tercera es
crear una institución nueva, dependiente de la Presidencia, similar a los entes de coordinación
que existen en los EE.UU. y Canadá.

Cada una de estas alternativas tiene ventajas y desventajas. La ventaja de mejorar

MIDEPLAN sería que el ministerio ya tiene el rol explícito de coordinar las políticas y los
programas sociales como parte de su mandato original. Además, posee buena parte de la
información existente sobre los programas sociales a través de la Ficha CAS (pero no toda).
No obstante, ya que hasta hace poco había caído dentro de la jerarquía de ministerios, podría
ser difícil que MIDEPLAN recuperara la posición que ocupó en el momento de formarse el
ministerio, si bien no imposible.

Dar el rol de coordinación al Ministerio de Hacienda podría ser una alternativa más sencilla,
puesto que ya es el ministerio más poderoso. Sin embargo, a pesar de que cuenta con el poder
para poder desempeñar este rol, es un ministerio que ya tiene un amplio mandato, y en su
carácter de agente que actualmente aumenta o recorta presupuestos, no sería fácil para el
Ministerio asumir este papel, además de que probablemente enfrentaría resistencia para
recopilar información precisa sobre los programas corrientes debido al temor de los otros
ministerios de perder fondos.

82
Crear un ente coordinador completamente nuevo bajo la órbita de la Presidencia tiene la
ventaja de brindar una institución nueva con una clara autoridad sobre los ministerios de
línea. El peligro de esta opción es agregar un nuevo nivel de burocracia a la administración
de la política de protección social chilena. Dada la magnitud de superposición institucional y
las dificultades que ya existen en la coordinación entre organismos, el riesgo de agregar una
nueva complicación no es trivial.

Sea cual fuere la opción elegida, la institución coordinadora nueva o reestructurada debería
contar entre sus funciones: (i) la coordinación de la política de protección social,
estableciendo requisitos de elegibilidad y pautas orientativas para la implementación de todos
los programas de protección sociales chilenos; (ii) facilitación de convenios legales y
actividades entre distintos organismos que administran programas de protección social y
relacionados; (iii) fijación de normas comunes para la recopilación y almacenamiento de
datos – no solamente estableciendo una arquitectura común de bases de datos, como ya se
describió, sino también haciendo obligatorio el uso de un único número de identificación, un
conjunto normalizado de campos, y la oportunidad y secuencia de observaciones; (iv)
construcción y mantenimiento de un sistema virtual para la gestión de programas sociales, que
interactúe con las bases de datos recopiladas por el servicio interno de impuestos y el registro
civil. El ente coordinador no necesariamente debería “poseer” todas las bases de datos
requeridas, sino simplemente ser capaz de vincularlas y asignar distintos niveles de acceso a
los datos a los diferentes organismos que administran programas sociales.

El anuncio de la iniciativa Chile Solidario sugiere que el Gobierno intentará devolver a

MIDEPLAN su rol de coordinación original. Si así fuera, MIDEPLAN podría necesitar la
autoridad y capacidad del Ministerio de Hacienda como respaldo para sus operaciones hasta
que su capacidad sea fortalecida.

83
Capítulo 9: Conclusiones y Recomendaciones para la Reforma
de la Protección Social en Chile

En términos generales, hemos observado que Chile tiene éxito en brindar a los hogares los
instrumentos que pueden necesitar para mitigar los shocks al ingreso. En general, los
instrumentos creados en Chile para ayudar a los hogares a reducir las pérdidas derivadas de
dichos shocks – desde el nuevo sistema de seguro de desempleo, el sistema de pensions y el
sistema mixto de seguro de salud – están bien diseñados para abordar la naturaleza del riesgo
que están destinados a cubrir. No obstante, aunque todavía formen una minoría, son
demasiados los hogares chilenos – inclusive entre los que no son pobres – que no tienen
acceso a las sofisticadas y avanzadas instituciones de protección social que existen.

Esta falta de cobertura es un tema de preocupación desde una perspectiva de políticas

públicas. Existe evidencia de que los principales riesgos para el ingreso que se identificaron
en este informe no se presentan de manera independiente sino que, de hecho, están altamente
correlacionados. Esto es especialmente cierto en el caso de los grupos más pobres. Los
hogares adquieren vulnerabilidad frente a una amplia gama de shocks (salud, discapacidad, el
costo de un hijo inesperado u otros dependientes) si sus miembros han perdido su empleo. Si
el empleo perdido era sin contrato o se trata de un cuentapropista cuya actividad cae ante una
contracción económica, esta vulnerabilidad se potencia, ya que enfrentan barreras
institucionales implícitas y explícitas para las formas de protección más básicas. Y dado que
un número significativo de estos trabajadores sin cobertura no se cuenta entre los pobres, la
red de contención social chilena, relativamente bien focalizada, no puede detectarlos con
suficiente rapidez si sufren una caída.

En esta etapa, ninguna de las actuales políticas y nuevas iniciativas de protección social – con
la excepción de Chile Solidario, que apunta solamente a los más indigentes – aborda
directamente el infortunio de los trabajadores chilenos sin protección (al condicionar el acceso
a los programas de empleo público a una prueba de desempleo y por pagar a los beneficiarios
el salario mínimo legal; por la gradual desaparición del subsidio por desempleo no
contributorio para financiar el componente de reparto del riesgo del nuevo sistema
contributorio de seguro por desempleo; el financiamiento del nuevo paquete básico de salud a
través de impuestos salariales para los cuentapropistas; el aumento de la complejidad del
ahorro obligatorio en el sistema privado de pensiones, sin consolidar y elevar la ración de las
pensiones de prevención de la pobreza). De hecho, los recientes aumentos del salario mínimo
podrían haber elevado más las barreras de los sistemas de protección social (a través de una
mayor incidencia y duración del desempleo; las amenazas a la sustentabilidad de los
programas de empleo público; un mayor riesgo de deserción escolar entre los trabajadores
jóvenes, lo que conduciría a una menor probabilidad de empleo formal; y menores tasas de
participación en el sistema de pensiones).

Si bien se pueden recomendar pequeños cambios marginales para aumentar la eficiencia de

cada área de la protección social (por ejemplo, suministrar instrumentos de autofocalización
para los desempleados del sector informal; eliminación de las comisiones fijas en el sistema

84
privado de pensiones; otorgamiento de mayor peso a los instrumentos del “tercer pilar”
voluntario), el principal desafío hacia el futuro es cerrar la brecha de cobertura.

Como elemento integral de su política de protección social, Chile podría proponerse borrar la
frontera que separa al empleo en el sector “formal” del sector “informal”, a fin de cerrar la
brecha de cobertura. Además de aumentar la eficiencia del mercado laboral, en el debate
sobre los cambios en los sistemas de protección social, el Gobierno podría considerar dónde
(es decir, en qué rama del sistema) necesita aumentar más el acceso – protección contra la
pobreza por la pérdida del trabajo; el costo de eventos médicos, o la pobreza debida a la
pérdida de la capacidad de generar ingresos en la vejez – y gradualmente eliminar el requisito
de aportes para tener niveles mínimos de cobertura, financiando los beneficios a través de
tasas con una base impositiva más amplia que los impuestos al salario. En términos
tradicionales, eso significaría cambiar la actual combinación de seguro social contributorio y
asistencia social no contributoria a favor de un mayor peso para ésta última. Las recientes
reformas del sistema de seguro de salud y el lanzamiento de Chile Solidario son congruentes
con este principio general.

En efecto, las observaciones conceptuales trazadas en este informe señalan que la distinción
mayormente política entre intervenciones “contributorias” y “no contributorias” puede ser
perjudicial y erigirse en un obstáculo para las ideas de reforma. Por una parte, los sistemas de
seguro social “contributorios” que niegan niveles de beneficio mínimos a quien carece de un
historial de contribuciones explícitas pero al mismo tiempo paga beneficios que están
garantizados por transferencias gubernamentales, a menudo redistribuye ingresos de todos los
contribuyentes corrientes y futuros a aquellos que tienen derechos adquiridos. Inclusive si se
establecen parámetros de contribución y beneficios para que el sistema de seguridad social se
“autofinancie”, el gobierno (la sociedad) sigue pagando la brecha entre los beneficios y las
contribuciones durante las retracciones económicas, así como la indexación para proteger el
valor real de los beneficios durante los brotes inflacionarios. Así, todos los contribuyentes
actuales y futuros “contribuyen”, de una u otra manera, a mantener el número y el valor de los
beneficios que se pagan a un número relativamente más pequeño de trabajadores “cubiertos”.
Por otro lado, los esquemas separados de transferencias para los pobres, aparentemente no
contributorias, se perciben como caridad y no como simplemente otro instrumento con el que
los hogares pueden manejar el riesgo al ingreso, y a menudo se las considera con renuencia en
las asignaciones presupuestarias. Las partidas presupuestarias para la “asistencia social”
habitualmente cuentan con una base de apoyo pequeña y relativamente débil, e históricamente
han sido vulnerables a los recortes presupuestarios.

En los países en los que existe gran movilidad laboral entre sectores y la economía informal
es grande, la estructuración de las primas de los programas de seguro social como impuestos
al salario es una manera crecientemente ineficaz y poco confiable de financiar los esquemas
públicos de reparto del riesgo y puede conducir a una innecesaria exclusión. Una fuente más
confiable de financiamiento para los mecanismos públicos de reparto del riesgo serían las
rentas generales. En efecto, el financiar niveles mínimos, básicos de protección a través de
otros impuestos que no sean al salario borraría la distinción entre los sectores “cubiertos” y
“no cubiertos” de la fuerza laboral. No obstante, esto requiere que los niveles mínimos de
beneficios y las transferencias dejen de ser considerados como una asistencia social caritativa
del estado y la sociedad para pasar a ser vistos como un instrumento adicional a disposición

85
de individuos y hogares para manejar los shocks a su ingreso, si sufrieran el infortunio de
necesitarlo. La positiva experiencia chilena en el suministro de una asistencia social mínima
financiada a través de rentas generales, primordialmente del IVA – que en efecto es un
instrumento de reparto del riesgo a nivel nacional – augura bien para este rumbo de política.

Con la excepción de la iniciativa Chile Solidario focalizada en los más pobres, en lugar de
privilegiar los beneficios no contributorios autofocalizantes financiados a través de rentas
generales, Chile ha elegido políticas que implican una mayor participación en sus programas
contributorios, y esto requerirá mejoras sustanciales en la capacidad de monitorear el
cumplimiento y aplicación. El camino elegido por el Gobierno aproximará cada vez más las
políticas de protección social chilenas a las de los países de la OCDE. Dada la pequeña
dimensión del sector informal y los bajos niveles de pobreza chilenos en comparación con los
de sus vecinos de la región, este rumbo podría funcionar. Chile tiene la información que
necesita para aumentar su capacidad administrativa de monitoreo y cumplimiento. Sin
embargo, los enlaces críticos que se necesitan para dar el uso más eficaz a estos recursos
informativos aún no existen. Incluso si tuviera éxito, la desventaja de este rumbo de las
políticas es que durante el tiempo que le lleve a Chile extender el alcance de los programas
contributorios, los trabajadores sin cobertura sufrirán debido a las pérdidas, especialmente si
el país llegara a enfrentar otra crisis macroeconómica.

De todas maneras, cualquiera de los rumbos de política (apoyarse en la autofocalización o el

mayor cumplimiento) requerirá una mayor sincronización de la política de protección social.
Esto hará que se torne más crítico contar con una coordinación centralizada – sino una gestión
directa – de las diferentes áreas de la protección social. En su tarea de lanzamiento de Chile
Solidario, MIDEPLAN está bien posicionado para asumir este rol de coordinación
nuevamente (por lo menos, inicialmente, en relación con la asistencia social). El Gobierno
debería concentrar sus esfuerzos en hacer que la nueva intervención concertada para las 225
mil familias más pobres de Chile sea un primer paso en un proceso más amplio de integración
y coordinación de las políticas de protección social – el núcleo de un nuevo sistema de
protección social – en lugar de perder esta oportunidad y arriesgarse a que el programa
degenere para convertirse en una intervención más de asistencia social, entre los muchos
programas superpuestos que ya existen.

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