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·CAPÍTULO Il

. EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO

~!/;~t~h':· ·: "":-:'·~···
.;.;-::''{:~:':Etdesarr.0110 del derecho constitucional presupuestario exige considerar
Illri~~araet~rísticas básicas de la decisión presupuestaria y de surégimenjurídico
; : i!iliaconstitucional. Indudablemente hay una compenetración jurídica entre
'~'~ciid~illstitución financiera y el entramado conceptual constitucional, de forma
s,,~'qÚ_e)esµlÍaho~ imposible clesvincu!ar ~o·relat~vo,p~r ejemplo, al derecho tri-
,· ·;:'btitariO sustantivo del derecho constitucional tributan o. De esta manera, el con-
~'.\cepfo !Uisn~o de tributo se encuentra teñido de.pensamiento constitucional. Lo
:~?mishio sucede con. nuestra materia: el derecho presupuestario sustantivo y el
: '''.i'ct'e~écho constitucional presupuestario son inescindibles 1. De esta forma, en
'.~t,.V.i:Z:4~,eipoµerse corno una "técnica pura", el presupuesto se explicita, ya ensu
.· :6·sth.icturaformal, como una técnica imbuida de significado constitucional.
.. ::/)'Pero así como el derecho presupuestario sustantivo se organiza en su tex-
. ::ú{ii técnica a partir del derecho constitucional, también es preciso tener en
· ·. 6tie~ta el derecho positivo infraconstitucional, a fin de verificar de qué manera
concretase desarrolla, en la realidad jurídica, el sistema constitucional. Se trata
. .de un camino de ida y vuelta: hay que ver las técnicas jurídicas desde la óptica
"Constitucional(o, en otros términos, el derecho financiero sustantivo desde el
.:(fore.cho constitucional) y, simultáneamente, es preciso tener en cuenta de qué
forma concreta se ha desarrollado, en el orden jurídico infraconstitucional, el
conjunto de las instituciones de la Constitución.
A continuación, entonces, se exponen, en primer lugar, algunos aspectos
básicos del derecho presupuestario sustantivo, tal como resultan desde la visión
_constih1cionalista aquí defendida y, a continuación, los aspectos centrales de la
legislación financiera y presupuestaria infraconstitucional.

Se trata ésta de una de las consecuencias de la difusión del derecho constitucional en. todo el or-
den jurídico, rasgo que caracteriza al constitucionalismo moderno. De ahí que este fenómeno se veri-
~queen todas las ramas del derecho. Así, por ejemplo, respecto del derecho administrativo y, 'en par-
j ·, hcula_r, del procedimiento administrativo, puede verse el ensayo de COMADlRA,Julio, "Las bases
:.B . . ·.constitucionales del procedimiento administrativo", en Elementos de derecho administrativo, La Ley,
·:?J, ·,·'··Buenos Aires, 2005, p. 947. -,

-·Jm ,, .
32 DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 33.
L LA ESTRUCTURA NORMATIVA DE LA DECISIÓN PRESUPUESTARIA
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La pote_sta~,f!nancieÍa es la posibilid~d d_e acción en materia financiera
El ~resupuesto es la _tecn~ca JUndi~a típica a trav~s d~ la cual, en un ,Est¡¡d0~ : ·:, : ié la Constituc1on le otorga al Poder Legislativo. En este caso se trata de un
~e Derecho, el Poder Legislativo autonza los gastos públicos por un peno do de~ ··J qu · . · es el Poder Legislativo tiene el deber jurídico de :financiar al Estado
tiempo . ' sobre.. la
" base . de. una correlativa Previsió,,n de los"n 1· g;,es_os pu.'blºices 2.,g;
"~ .): ·./ deber, pu . con ese deber
ara cumphr · . ., a su vezpernute
la Constitución . crear
. .
diferentes . ·
ms-
Es_ dec~r. PL autor~za G, sobr_e la ~~s~ de C , dond~ ~L s1i;;b~hza~lP~~ ·. ;~tiJtoS jurídicos, como el tributo o la operación de crédito público. Por eso el
der Legislativo en tanto organ~ e~1sor, G lo~ gastos públicos y C el_calcuJQ~ o' ti .: eso "debe" financiar al Estado pero "puede" crear tal 0 cual tributo de
de los recursos. Se ve que en termmos normativos se trata de una autonzació ··1 . ,_qongr · ·. · ·' .
mediante la e 1 , 'bl. h bilit tr ., d ·acuerdo con la libertad de configuración qu.e le corresponde en tanto autoridad:
ua un organo pu reo 1 e a 1 1 a a o os 1 a rea 1.izacion e un com , : 1 p d L · 1 · d b d idi ·h 1
portamiento: gastar. : .,: ,política. Por su parte, e o er egis .ativo e e eci rr que ace: con a renta
Esta estructura in l · l t b · · · t . ( lP. , ··"·pública, deber que se concreta a traves de la norma presupuestaria.
. ll c uye vaqos e emen os as1cos: un su3e o emisor e '· . . · d d , · · ·
de_r Legislativo), un operador normativo 0 deóntico (el permiso), un compón :,.:,-~~;J?~.t~ signíñca, es _e _otro ai;~lo, que el ~ongreso 1:º puede paralizar el
miento regulado como permitido (gastar), una motivación que justifica la su.· . fUnc10nmmentode la actividad publica por medio de no ejercer su potestad fi- ,
que se permite gastar (el cálculo de los recursos) y un acotamiento del ámb¡ .: nailciera. .
de validez temporal de la norma. · . ~-- La norma presupuestaria es entonces la concreción del ejercicio, por parte
Si bien en algún trabajo anterior enfaticé la analogía con la norma trib · del Poder Legislativo, de la potestad presupuestaria, en cuanto aspecto de lapo-
taria, asimilando el hecho imponible al cálculo de recursos, ambos entendid ..testad financiera Y encuadrable como un deber jurídico. Es decir: el Poder Le- ·
como el hecho antecedente de la norma, en un caso tributaria (obligación) ye ·gislativcitiene el deber de asignar los recursos financieros que conforman la ha- ·• .'
otro presupuestaria (permiso), hoy la considero una formulación incorrecta 3 •. · cienda pública, y ello debe hacerse por medio. de la técnica presupuestaria.
es que el cálculo de los recursos en vez de exhibir los caracteres del hecho a· . · Todas las potestades, por su parte, son la expresión de poderes fácticos, es
tecedente, en rigor funciona como la razón de ser del monto autorizado a gast~ decir, ellos implican la formalización de una decisión política, que pone enjue-
De ahí que proponga otro léxico, según el cual el cálculo de los recursos co " go el poder. Todas las decisiones estatales revelan el ejercicio estructural del
ti tuye aquello que motiva el: monto autorizado a gastar. Por supuesto, al set. · 'c-:·podery; a la vez, constituyen.un momento en la lucha política. De ahí que toda
elemento de la norma presupuestaria, el cálculo de los recursos tiene relevan· décisión estatal sea un momento de la práctica política y dé también lugar a un
jurídica, cuestión que luego se destacará. La norma presupuestaria expresa q . análisis político, relativo a sus efectos, causas, consecuencias, intereses y sig-
se autoriza a gastar cierta suma de dinero en razón de que se recaudará, por m níñcaciones políticas. Y esto sucede también con la decisión presupuestaria,
dio de la totalidad de los instrumentos recaudatorios del Estado, una determ que es una de las tantas formas a través de las cuales el poder se ejerce y que,
nada suma de dinero. naturalmente, es susceptible de un análisis político.
El orden jurídico le otorga a los órganos públicos posibilidades juridic Se ve entonces que las potestades públicas, así la potestad presupuestaria,
de acción o potestades, que al ejercitarse dan lugar a decisiones jurídicas de di formalizan jurídicamente decisiones políticas, que luego se exllresan en ténni-
tinto tipo. En nuestro caso, la autorización presupuestaria es la puesta en prá nos normativos: el presupuesto en tanto autorización.
tica de la potestad presupuestaria. Es preciso entonces distinguir entre la estru No hay una antinomia conceptual entre lo político, como ámbito del poder,
tura normativa de la potestad y la estructura jurídica que corresponde al pro pi y el derecho, en la medida en que las decisiones políticas se expresan en términos
instituto resultante. jurídicos y, correlativamente, las estructuras jurídicas revelan situaciones políti-
cas. Quiero decir: calificar a una decisión estatal, por ejemplo al presupuesto, como
2 "política",no significa desgajarla o separarla de la juridicidad. No hay aspecto del
Las definiciones habituales siguen la propuesta a fines del siglo XIX por Stourm: "El pr
puesto del Estado es un acto que contiene la aprobación previa de los ingresos y gastos públicos", quei · derechoque no sea político. Esta aclaración, si bien expresa una obviedad, resulta
a su vez es una visión corregida de la definición contenida en la Ley de Contabilidad Pública francesa-• necesaria en ciertos ambientes jurídicos, pues es habitual que al calificarse a una .
de 1862. Ver: STOURM, René, Los presupuestos, vol. I, trad. de la 4ª ed, francesa, La España Moderna;'. · decisión como "política" se pretenda, por esa vía, reducir la relevancia del derecho,
Madrid, l 900, p. 22. La legislación presupuestariafrancesapuede consultarse en ISAIA, Henri - SPJNDLER;, í
Jacques (coords.), Histoire du droit des finances publiques, vol. I, "Les grandes textes cornentés du ·
situación que justamente se ha presentado en los estudios referidos al presupuesto.
droit budgétaire et de la comptabilité publique", Economica, París, l 986. · j · ~al como ha destacado el asunto Rodríguez Bereijo, al preguntarse por los mo-
3
El enfoque anterior que aquí dejo de lado lo expuse en el ensayo "El derecho constitucional pre·:: ' tivos que han llevado a no preocuparse por la justicia en el gasto público, "otras
supuestaric:: fonu~ federal y potestades locales. Introducción a sus aspectos esenciales", incluido e~ , raz_ones quizás menos evidentes, pero más profundas y que insidiosamente ln-
BULlT GONI, Enrique (coord.), Derecho tributario provincial y municipal, Ad-Hoc, Buenos Aires¡) fi~10nan el planteamiento de estas preocupaciones por los juristas, es la difun-
2002, p. 448. '] .
·~ . dida creencia de que el gasto público responde en sus últimas motivaciones a
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34 DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
decisiones de orden puramente político y que por consiguiente no se ve
claro cómo el jurista puede plantearse el tema de la existencia de unos crite ·
mate:_iales de justi.cia qu~ presidan su realización". Y agrega luego Rodrlgt
Bere1!?• conno:ona clandad, que "lo que se quiere significar con ello es q .
elección financiera en materia de gasto público no está sujeta a criterios ·u
mas o principios jurídico-materiales de justicia" 4. ' :
Cuando se califica a una decisión o materia como puramente polític
solamente política) se tiende a reducir el radio de acción del derecho, se es
la relevancia práctica del derecho constitucional, se vuelven abstractas las
cusiones sobre la justicia y' en fm,.se aleja la posibilidad de efectuar un con
judicial y de constitucionalidad de dicha decisión o materia. Todas éstas.
consecuencias teóricas y prácticas del simple hecho de adjetivar una decj~i
jurídica como "política". -. ':':
_P~r ot:a pa:te, y aquí la cuestión tampoco deja de ser evidente, al impli
la practica Jurídica un debate político, las proposiciones de la ciencia del de
cho inevitablemente se introducen en un campo de fuerzas políticas en do '
¡ quieran o no susparticipantes, tendrán efectos y significados también po·;
·.¡ ..
c?~ 5• Así, para dar un ejemplo grosero aunque pertinente, cualquier interp~~.
cion que hoy se haga sobre la delegación legislativa, los alcances del art. 76,
la Constitución y su incidencia en materia presupuestaria (relevante a la lu' ·'
la reforma del art. 37, LAF, realizada en 2006, que regula las modificacio
la ley que durante su ejecución puede realizar el jefe de Gabinete de Ministr
estará ubicada objetivamente en un campo de fuerzas políticas, donde se m·;
lizan poderes e intereses. : f;~§~~. (oacto_s iure imper!i) y en actos de gestión (o actosne-e g~stionis).
Más' aún, ei hecho mismo de efectuar una interpretación jurídica 6 Rf~~r~a.nc1~ro es definitorio de la soberanía del Estado (o del Estado so-
guardarsilencio tiene en sí mismo un significado en la coyuntura política,
. Lo dicho significa que la política se encuentra presente en el objeto que
tudiamos (pues la decisión jurídica presupuestaria es un momento de la prácti
política) y en la ciencia misma que se refiere a dicho objeto (pues la ciencia:
derecho tiene una significación y un efecto político). · · :::;:: _A esta cu_estión ap1~nta la doctrina cuando, por ejemplo, al exponer el
, . En res~m~n.: el presupuesto, en cuanto norma jurídica, es el resultado j
rídico del ejercicio de una potestad pública, que vehiculiza una decisión po
tica del Estado.
4 .•
RODR1GUEZ BEREIJO, Álvaro, Introducción al estudio del derecho financiero Instituto de
ludios Fiscales, Madrid, 1976, p. 100. ' nes que emerjan de los contratos sino que su imposición. y su fuerza compul-
5
• Est~ circunstancia exige dejar de lado la pretendida separación rígida que a veces se postula
tre la ciencia del derecho y la práctica jurídica, así por ejemplo la sostenida por Bulyigin en, entre ·
textos, "Validez y positivismo", incluido en ALCHOURRÓN, Carlos - BULYGIN, Eugenio, Análisis
gico y derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p. 499. Losinicios de un enfo
más preciso y acorde con el efectivo funcionamiento de la ciencia del derecho y de la práctica juríd
pueden verse en ENTELMAN,Ricardo, "Discurso normativo y organización del poder. La distribuc
~el p~der a través de la distribución de la palabra", y RUIZ, Alicia, "Aspectos ideológicos del disc
jurídico (desde una teoría crítica del derecho)", en AA.VV., Materiales para una teoría crítica del
recho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1991, ps. 295 y 149, respectivamente.
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 35
eÍlalada la continuidad entre derecho y política es posible efectuar con
id~~ la distinción entre potestad financiera (y sus componentes: potestad
.·tarja, potestad presupuestaria, etc.) y poder financiero.
.<.ado-que en un Estado de Derecho todos Ios poderes del Estado se en-
tr$ di~ciplinados por el derecho, ellos se expresan mediante el ejercicio
otest!ldés públicas. No hay poder por fuera de una potestad jurídicamente
fag~. De ahí que habitualmente nos expresemos en términos de norma pre-
'e~tfil:iayde.potestad presupuestaria (o, en otro ámbito, de norma tributaria
pÓtestad tributaria). El poder; claro, está presupuesto en el ejercicio de la
'tá,(:L:{en.la textura de la norma. ' .
;fA}iora bien, desde otro ángulo, esta vez el de la ciencia político-social, un
:·,eq:f':_P~r~cho o no). es calificado de soberano si ysólo si él está en con-
. féfi:lé ejerc~r un poder ~nai;.ciern independiente sobre una población y un
· ftorío deterrmnado. Esto significa que un Estado es soberano si está en con-
'i'Op"es. de realizar una actividad "extractiva" y, luego, de disponer de. forma
ºendiente los recursos obtenidos. ·
Eri'~ste contexto, donde se trata de definir racionalmente al Estado sobe-
·· '
,.~g#?f ~ntid~d histórico-política, es,cla~o que, en vez de usar e_l concepto de
st!!d,. e~ pertinente expresarse en términos de "poder financiero", "poder
··'·'o"·q "poder presupuestario".
,~ta.4él:mición del Estado soberano no es sin embargo ajena a los concep-
:qic¡)s y al sistema jurídico positivo. Al contrario. Ella puede verse allí
)&'s:]'lecisiones,actividades y actos estatales se clasifican, a los fines de
.. ~r l~ doctrina relativa (o no absoluta) de la inmunidad del Estado en actos
·~~';.:;~~~Ji? e md~?en.d1_ente), entonces parece razonable sostener que los actos que
<P.l?~m~n·el ejercicio de la potestad financiera (que expresan en un Estado de
';~'.J2:~~~.c~9 aquel poder) encuadren dentro de la categoría de actos soberanos o ac-
:~.Jo~(úr.e imperii.
. C.9!1ceptod,~ tnbuto sostiene ~ue.él es creado en virtud del "poder de imperio
~-~e,tE~!~do 6• Con esto se quiere decir que la posibilidad de crear tributos es
~.rr.~asg? ~e la soberanía del Estado y que, a la vez, dicha creación implica
e~ ejercicio d~ _esa soberanía. En fa misma dirección hay que computar la ha-
)!~~aJ expres~on de la Corte según la cual "los impuestos no son obligacio-
6 V .
. , por eJ•:i!ipl? GIULIANI FONROUGE, Carlos, Derecho financiero, 7" ed., Depalma Buenos
· A·· ues
·. id 20 er
01 P
1 • 315 ' qmen define a 1 tnibuta " como una prestación
· · obligatoria
· comúnmente en'·· dinero
e1ug1 a por el E 5 t d 0 · d d. · · ' · '
hlico" Blum · ~ e.n virtu e _supo~er de imperio y da lugar a relaciones jurídicas de derecho pú-
·.·' t· • •• . ensteín, citado por Giuliani Founrouge, expresa la misma idea en términos de "soberanía
.' · terntoríu 1": · · ·
·r,úf~~;_~:"·~·;.,,.~:- ·
•
 siva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública(Fallos 152:26'8
·~~:n. EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO

j(~:p~.·::.i'L.a competencia de aprobar los presupuestos del Estado, como referencia

37

21 R:596, 614, entre otros)" 1. · ;;}

. Estas cualidades que se predican de los tributos son, en rigor, caractei} ;,': ifikera e inmediata de la configuración constitucional de nuestras cortes gene-
treos de todos los institutos financieros, dado que es el poder financiero a(f ;K~res;·.tras ·atribuirl~s e~ eje:cicio de la potestad legislativa del Estado, revela la
que define en términos histórico-políticos a un Estado soberano. · ., };}f:'StnCialidad de la institución presupuestaria para el Estado social y democrá-
Si bien es ésta la lectura adecuada del asunto, se vislumbra desde ya la'; 1ii[J.Cb'oe Derecho en que se constituye, en el mismo art. 1.3 de la norma funda-
lémi~a, en la medida en que, para cierta· doctrina y jurisprudencia, una de .'.):'/ifo'iifar, la demoéracia parlamentaria española.
manifestaciones de Ia potestad financiera (las operaciones de crédito públfc'·: '&:'~:;;¡;.:?'A este respecto, conviene recordar que el presupuesto nace vinculado al
da lugar a actos iure gestionis, con todas las consecuencias jurídico-politicasj ?'p~aa111entarismo.En efecto, el origen remoto de las actuales leyes de presu-
económicas) que ello implica. · ~~puestoshay que buscarlo en la autorización que el Monarca debía obtener de las
\Asambleas estamentales para recaudar tributos de los súbditos. Así, entre otros,
: 'aste r,~,Gordar:la garantía ofrecida.por.Pedro III, en 1283, a las Cortes Catalanas
Il. SIGNIFICACIÓN POLÍTICA DE LA DECISIÓN PRESUPUESTARIA: CONTROL.·: y¡;¡~jiarcelona de no introducir nuevos tributos sin el consentimiento de ellas o,
ENTRE LOS PODERES Y VEHÍCULO DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL :/1 ,en un ámbito distinto al nuestro, la prohibición de fa Carta Magna inglesa de
En términos estmcturales,Ja técnica presupuestaria tiene una doble si . . fj:215 que, .en S).1 art. 12, prohibía la existencia de tributos 'sin el consentimiento
ficació:n política en la organización institucional del Estado de Derecho.. :~yd~l Consejo común'. Como consecuencia directa de este principio de 'autoim- .
como la establece la Constitución: es un mecanismo de control, característi : !¡fosición', surgió el derecho de los ciudadanos, no sólo a consentir los tributos, ·'•, · ·
del Poder Legislativo en el sistema republicano de pesos y contrapesos y, á ;;!sfoO, ~ambién a conocer su justificación y el destino a que se afectaban, derechos
vez, es. uno de los elementos centrales del plan de actuación de cada gobie - ::~que. r ecogió tempranamente laBill ofRights de 1689, expresó claramente la.De-
En dos palabras: control y planificación.s, ._ . d arac;XóJ?: de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (art. 14) y es-
Se ve, en primer lugar, que al tratarse de una autorización que otorga un Í~llledo nuestra Constitución de Cádiz de 1812 (art, 131). Los primeros presu-
gano estatal a los restantes, la técnica presupuestaria presupone, ya en su con:fi: ilestos, así pues, constituían la autorización del Parlamento al Monarca
e~ e
ración técnica, un diseño estatal particular, históricamente situado: la d1v1s
' :
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' .i
.
iiúos
· sp'ei:tode
que
los
podía
ingresos
realizar
que
y,
podía
en este
recaudar.
sentido,
de los ciudadanos y los gastos má-
cumplían la función de control de·
de poderes en tanto rasgo medular de la forma republicana de gobierno. .
El presupuesto no es un instituto intemporal, que puede hallarse en cu : · :,toda la actividad financiera del Estado".
quier organización estatal. Es cierto que toda organización tiene que prever ':> - · -y_ luego agrega: "Así, la conexión esencial entre presupuesto y.democra-
gastos y que a esa previsión también se la califica de "presupuesto", pero no . .eia pai:lamentaria debe ser destacada como clave para la resolución de este re-
ésa la significación político-jurídica del presupuesto en el contexto históri curso de inconstítucionalidad, El presupuesto es, como hemos visto, la clave
actual. . :' del parlamentarismo ya que constituye la institución en que históricamente se
Como técnica jurídica, el presupuesto surge junto al desarrollo de la di· • . han plasmado las luchas políticas de las representaciones del pueblo (cortes;
sión de poderes en la historia constitucional europea y americana, como uno parlamentos o asambleas) para conquistar el derecho a fiscalizar y controlar el
los medios de control del ejercicio del poder del Estado por parte de los órga ' ejercicio del poder financiero: primero, respecto de la potestad de aprobar los
legislativos 9. Por su elocuencia cabe recordar aquí lo dicho por el Tribuns tributos e impuestos; después, para controlar la administración de los ingresos
Constitucional español en la STC 3/2003: " y la distribución de los gastos públicos" 10. .
Dicho con un fórmula sintética y clara: sólo hay técnica presupuestaria si
7
Corte Sup., "Horvath, Pablo v. Fisco Nacional", 1995, Fallos 318:676. hay división de poderes-Y en ese marco actúa como un mecanismo de control
8
Como señala Drorni, el presupuesto y la cuenta de inversión son "instrumentos de gobiernd' de parte del Poder Legislativo respecto de lo~ restantes poderes del Estado, en
c~ntrol'', en DROMI, Roberto, Presupuesto y c11enta de inversión, 2" ed. act., Ciudad Argentina, Buenos: ·
Aires, 1997, p. 7. · ;¡¡
9
La cuestión es destacada por GONZÁLEZ GARCÍA, Eusebio, Introducción al derecho presu- .' TROTABAS, Louis - COTTERET, Jean-Marie, Droit b11dgétaireet comptabi/it¿p.iiblique Dalloz París
1995 • P· 1 6, Y en MARTINEZ,
. '
pu_estario. Concepto, evo/ución.histór.ica y naturaleza jurídica, Editorial de Derecho Financiero, Ma' - Jean-Claude - DI MALTA, Pierre, Droit budgétaire. Bugdet de 'l'Etat.•
drid, 1973, quien se dedica expresamente a "demostrar que el concepto jurídico de presupuesto es · Bu~get locaux. Budget de fa sécurité socia/e. Budget européen, 3ª ed., Libraire de la Cour de Cassation /
1
París, 1999, p. 158, "Les sources historiques''. '
idea relativamente reciente, y que su afirmación en el derecho público se corresponde al nacimiento IO
~stado lib?r~! de Derecho" (cap. II, "Antecedentes históricos del presupuesto del Estado"). Una si . SIC 3/2003, "Recurso de inconstitucionalidad 287212002. Promovido por el presidente del go-
uca exposrcion del desarrollo de las instituciones financieras en Inglaterra y Francia puede verse. ·-. ~1e111o;contra. la ley del parlamento vasco 1/2002, de 23 de enero, relativa a los presupuestos generales
de la Comumdad Autónoma". · ·

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 38 DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTAR10 EL DERECHO PRESUPUESTAR10 SUSTANTNO 39

· la medida en que ninguno de ellos podrá tomar una decisión que importe llll:g: :j~96 P_:resupuestoes( o debe ser), a la vez, un debate sobre el plan de gobierno
to público sin la autorización legislativa. De forma correlativa, cuando el po. H~)_eAi~yaceY que expresa los objetivos 'políticos de la mayoría que se en-
del Estado se encuentra concentrado en un único órgano, no es pertinenteél · - ., •élléui:ra representada en el Poder Ejecutivo. · ·
del concepto jurídico moderno de presupuesto, más allá de que en tales regí' ~t~~~%]12.<rarobién en este punto es relevante la jurisprudencia del Tribunal Cons-
nes el término se use 'para designar la previsión económica de sus gastos.'] §l,rW'iicionalespañol al destacar en la STC 27/1981, ya en los inicios de su actua-:
Por supuesto, junto a su función política de control republicano del po · ~~\tiA~;/_'l~Ellª.lificacüS;i.de la Ley d~ Presupuestos corno vehículo de dire~ción y
el presupuesto es el principal instrumento jurídico de planificación de la. a :~I}lfl8t(?:!1 de la P?htlpa economica que corresponde al gobierno, cuando ela-
vidad estatal. Aquí hay dos aspectos correlacionados: el papel "ordenador" . . . rii el proyecto y en la que participa el Parlamento en función pecu!Íar.-la de
presupuesto y su función de vehículo del plan de gobierno. ·;¡:'.;;~~~R!PE.~ci~n- que el art. 66.2: de 1a S~nstitución enuncia como;:t~fo- compe-
En primer lugar, el presupuesto, al contener tanto una estimación recaudaj ,,v· nc_iaespec1fica desdoblada de la genenca potestad legislativa del Estado" 14.
ria como una autorización para gastar, actúa como una "ordenación del ciclo, :_~~i_:~s_:une~,e~ nnes_t:osist~1:11ª constitucional la decisión presupuestaria
gastos e ingresos" 11. Es el momento jurídico-político de la actividad del Es - . ~é! 11.na doble significación política: es un medio de control de los gastos pú-
que concentra y condensa la totalidad de la actividad financiera pública. Co _:n~~~
P?r parte del Poder Legislativo y, a la vez, al ser una ordenación del ciclo
también destaca Rodríguez Bereijo, "el núcleo central de la temática del dere: <'l:!!i'":~;}.9~. i?p~sos Y gastos públic~s, es un instrumento· de planificación de. la ac-
financiero no está constituido tanto por las relaciones jurídicas tributarias, sino~' :~;E:tty1da~ estatal y soporte financiero de la actividad pública. . '· ,
bien por la relación entre los ingresos y los gastos públicos, el verdadero eje cen ;~it'f:;;·:~~ Es por eso que el estudio del desenvolvimiento de todo el proceso jurídico
en torno al que gira el derecho financiero. Esta relación encuentra su expresió :~~{'p[~stjpu.es;~o es un "test" que revela, por Un lado, cuál es la voluntad de controlar
se materializa en el presupuesto del Estado; de ahí que se haya afirmado con t¡¡" }r;.:;;~!a:r~nta publica que en cada momento tiene el Poder Legislativo, pero también
(aunque luego la doctrina no siempre haya deducido las consecuencias que lóg{ .]i\;~g~~8.~p.tro
.ángulo, q1~e mu,estra cuá~esfon las prioridades políticas reales del go~
mente se deducen de ella), que la institución presupuestaria es la que da unida :;,,p~\~:1:1,º del Estado, mas alla.de 1?: discurso~ má~ ideológicos sobre su gestión.
coherencia a la-actividadfinanciera del Estado" 12. ·· · L>:;:/;::'.fal como resume la cuesuon el propio Tnbunal Constitucional enlamen-
El presupuesto revela en sí mismo la unidad político-constitucionald ~1fü~~-9pa4a:STC.3/2003: "D; lo ant~rior se deduce que, incluyendo los presupues-
actividad financiera pública. · _-.':"rt?~ ge~erales del Estado ~a to!~lidad ~e los gastos e ingresos del sector público
En segundo lugar, cuáles son los gastos públicos autorizados por un pe· }ié.f~tM~l; ,(art. 1~4.2,~~nstituc10n espanola) y constituyendn el 'instrumento de
do de tiempo depende de cuál sea la política de gobierno del Estado para ese ·<'
?ir~~c10nY or~entacrnn de la ~?li!ica económica del gobierno", mediante su
ríodo. Es por eso que el texto constitucional argentino expresa que la decisf -~xarnen,enm1~~da Y aprobación', las cortes generales ejercen, como hemos
presupuestaria debe tomarse de conformidad al plan de gobierno n. ·, -: dicho, u~a función especifica y constitucionalmente definida a la que hicimos
La síntesis del ciclo jurídico de ingresos y gastos públicos que condeoi :,;._;eferen.c1~ en la STC_ 76/1992, de 14 de mayo [FJ 4 a)]. A través de ella, cumplen
la decisión presupuestaria es el lugar privilegiado que permite ver la política J· . . )r~s objetivo;; especialmente relevantes: a) Aseguran, en primer lugar, el con-
gobierno, que además, por imperativo constitucional, debe hacerse explícita . trol democrático del c~nJu.1:tode la -a~ti_vidadfinanciera pública (arts. 9 .1 y
través de un "plan". La decisión jurídica que "ordena" la actividad financie{'~ 66.2~ am~~s del~ ~onstituc10n); b) Participan, en segundo lugar, de la actividad
pública por un año es la que "revela" la política de gobierno. .a de ~irecc10npolítica al apro~ar o rechazar el programa político, económico y
Dado que, como veremos y como consecuencia del régimen presidencj social que ha propuesto el gobierno y que Tos presupuestos representan; c) Centro-
lista de la Constitución, hay un complejo proceso de creación del presupuesto .lan, en tercer lugar, que la asignación de los recursos públicos se efectúe, como
de carácter colegislativo y donde participan los poderes Ejecutivo y Legisla] . exige expresamente el art. 31.2, Constitución española, de una forma equitati-
vo, el dictado de la Ley de Presupuesto es la ocasión de una deliberación públ v~, pues el presupuesto es, a la vez, requisito esencial y límite para el funciona-
ca sobre la política de gobierno que propone el Poder Ejecutivo. La deliber . miento de la Administración".
ción pública que debe transcurrir en el Poder Legislativo sobre el proyecto de
11
SAINZ DE BUJANDA, Femando, Hacienda y derecho. Introducción al derecho financiero e~, ·
nuestro tiempo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, p. 327. .'. 14
12
RODRÍGUEZ.BEREIJO, Álvaro, Introducción ... , cit., p. 103. . e t STC 2'.11981, "Recurso de inconstitucionalidad promovido por Néstor Padrón Delgado y e in-
uen a Y tres diputados ·
13 Ver, fundamentalmente, LASCANO,Marcelo, Politica fiscal y dinero, Depalrna, Buenos A". ; "'""Esiado tr l ¡ 74/ 9
para.1981". mas, con a a ey 1 80, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del
1988.
..
J.
:J;
-·'1!- .
'tU
Ill. CARÁCTER PARTICULAR O GENERAL DE LA NORMA PRESUPUESTARIA... ·
LA ACCIÓN DECLARATIVA DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN EL ÁMBITO.,;'
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. LAS DISTINCIONES ENTRE NORMA _:;
Y ACTO, Y ENTRE LEY FORMAL Y LEY MATERIAL
Aceptado que la decisión presupuestaria se estructura normativamen
como un permiso, queda por determinar si él es de carácter general o particul ·
En. Ja visión' aceptada de fa teoría general del derecho es habitual consid ·
rar que las normas pueden ser generales o particulares (o individuales) desd
dos punnjs.de vista diferentes: el sujeto y la ocasión 15. . .•
De acuerdo con el sujeto destinatario son calificadas de generales las no
mas-dirigidas a un número indeterminado de personas, mientras que son pa
culares.las -,dirigidas a una persona determinada.
-Si la norma, en cambio, está dirigida a una serie de personas determina
(por ejemplo, las enumeradas en una lista cerrada), la norma se cataloga de p
riparticular, que esuna situación intermedia entre lo general y lo individual
Por otrolado y de acuerdo con la ocasión, son generales las normas referid
a situaciones que pueden ocurrir un número indeterminado de veces, mientras
son particulares las destinadas a ocurrir en una situación determinada.
Serán aquí también de carácter pluriparticular las previstas para ocurrir ·
número determinadoy ya previamente acotado de ocasiones. · •.
Si analizamos el permiso presupuestario desde el punto de vista del suje] ,¡:;~,;µn:·régimen legal de fomento a las artes, a otorgar subsidios por cierto monto
destinatario, se observa que éste es un. conjunto ya.determinado de órganos p:
blicos. La Ley dePresupuesto autoriza a gastar cierta suma de dinero al Podi
Ejecutivo, otra suma de dinero al P.oder Judicial y así sucesivamente, de acu ·
do con cómo se organice en concreto el' ámbito subjetivo de validez de la le
Hay una pluralidad acotada y en principio reducida de órganos públicos aut
rizados a gastar 16.
Desde esta óptica subjetiva la autorización presupuestaria es,una no . ·
de carácter pluriparticular, que puede ser asimilada a una norma partícula] : ' ciónes. Respecto de los gastos rígidos, la autorización es de carácter pluripar-
Para simplificar, de aquí en más la designaremos como particular desde el pun,
to de vista del sujeto destinatario, sin perjuicio de que ello se hace con el sigo,..
nificado aquí estipulado.
Desde el punto de vista de la ocasión, el análisis es algo más complejo~ • . lar y general, según de qué manera ella se vincule con el derecho preexistente.
Respecto de los gastos que financian obligaciones estatales preexistentes, la,'.~ :
Ley de Presupuesto es de carácter pluriparticular. Sea el caso, por ejemplo, d.
15 Básicarnenteaqul sigo las ya clásicas distinciones efectuadas por WRIGHT, Henrik von; Nor
y acción. Una investigación lógica, Tecnos, Madrid, 1970; p. 97. También puede verse la clasificaci
efectuada por BOBBIO, Norberto, Teoría general del derecho, Debate, Madrid, 1992, p. 141, "Clasi-
ficación de las normas jurídicas".
..
16
Se trata de una list~ .cerrada, ~stablecida en la L:y de Administración F_inanciera, Y luego
ph~Ita~a e~ la reglamentación, esp~cialme~te en los clas1ficador~spr~supuest~nos de ~as.tos de carac-.~ ;
ter institucional, punto que se considera mas adelante al tratar el ámbito de validez subjetivo de la Le~.f : . Claro que aquello que se permite en materia presupuestaria es "una serie determinada de cosas".
de Presupuesto.
;:tÚ'gacione~ salariales derivadas de las relaciones de empleo público ya
foptes.Hay un número abultado pero acotado, ya predeterminado, de obliga-
Jn~~· salariales periódicas respecto de los empleados públicos. No hay una can-
(fo4,Cl~.§itua?fo~es posib~es que se ~allan indeterminadas, sino qu~ ya se sabe de
·teiiiano lacantldad precisa de ocasiones respecto de las cuales se dispone unaau-
lri~ciÓn. Es más de una ocasión, pero no una serie indefinida. Respecto de estos
'stos que, como veremos enseguida, se califican de rígidos, no estamos ante un
'ftiiisó_que esté previsto para ejercitarse un número indeterminado de veces,
siifü"'tíña' serie determinada, aunque numerosa, de ocasiones 17. . .~Ji[ ·:..:: .
J:;;:,:~L;.;,.· · Dife.rente sin embargo parece ser la situación de aquellos gastli!s,_q:ue están
i~:f~1aci6nadoscon obligaciones que habrán de nacer. en el ejercicio financiero en
'Jf;i/gic~alregirá la Ley de Presupuesto. Estas obligaciones, por ejemplo de origen
~i.;;7~·Ó~tractualo establecidas por actos'administrativos que otorgan subvenciones,
'.~~[2f~rán válidas si las precede la autorizaciónpresupuestaria dispuesta por el Con-
fSf~'§§. Aé lo contrario serán nul~s·(o. anulables, s_eg~n.la posición que se asuma
)1ii!GI respecto ); como consecuencia directa del pnncipio de reserva de ley en la
)'.C:.riiáteria.Lo importante aquí es destacar que este aspecto de la autorizaciónpre-
q ;~tJhJp~estaiiano se encuentra estrictamente determinado. La autorización, al ser ..•.
i~Y:~"specífica,debe precisar un monto y una finalidad, pero dentro de esos límites· ·
·~j:,;'.ii(áfocesariamente estará determinada la cantidad de ocasiones en las cuales se
?:rh·~tá uso de dicho permiso. Por ejemplo, si el Congreso autoriza, en el marco de
i~,:,p.l!f.~,p~,QY.C?C:!ºsreferidos a la música contemporánea, no está determinado en
$:'.;.-·cuántas ocasiones ello ocurrirá. La autorización fija un límite cuantitativo má-
~~~:- iÜi!o para gastar en una finalidad, pero no particulariza la totalidad de las cir-
~¡¡:r~ufi.stiincías.
.· ... t-: · · Respecte de estos gastos, la autorización presupuestaria es de carácter ge-
; .· neral desde la perspectiva de la ocasión. 1
El análisis de la ocasión del permiso presupuestario nos muestra dos situa-
ticular. Y con relación a los restantes gastos, la autorización es ya directamente
general. La consideración de ambos aspectos justifica decir que, respecto de la
··~~ ' · ocasión, la norma presupuestaria es simultáneamente de carácter pluriparticu-
La norma presupuestaria, entonces, es pasible de un doble análisis, según
el cual ella es pluriparticular respecto del sujeto destinatario y tanto pluriparti-
cular como general respecto de la ocasión.
. -Esta tarea analítica es de interés no sólo a fin de adquirir la mayor claridad
posible sobre la estructura formal de la norma presupuestaria, sino también por
17 y0 n '"vr ng
· h t · agrega a ¡ respecto que " un mandato o permiso para hacer una determinada
t am biien
:x:.~
i · cosa.dentr~ _de llll limitado lapso es particular respecto de la ocasión" (Norma y acción ... , cit., p. 96),
cons1derac1on de interés dado el carácter temporalmente acotado de la validez de la Ley de Presupuesto. ·-
,;fil · ,•.. ,....
. '";¡¡
,;!¡;t
~:
.. ~~ i"""
·._..· '.__.,· ', __
;
· ... __,/~-
42 DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
'11
:.-- . EL DERECHO PRESUPUESTARIO
su relevancia práctica, que se revela allí donde el orden jurídico positivo le ot
ga efectos concretos al carácter general o ~articular de u.~ª norma. . ·>
. En el derecho argentino puede mencionarse la accion declarativa de .1.
constitucionalidad que se encuentra prevista.en la c.o~stitución de ~a .c~1:di:i.d~~
Buenos A.ires{art. 113,inc. 2), una de cuyas condiciones de admlSlbihdaq,
que la norma susceptible de impugnación sea de car~c~er gener;al. Se trata . .
una acción originaria ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad quepe
mite impugnar normas generales por considerarlas contrarias a las constitu.:~,;;
nes fede_r]l\ y de la Ciudad, circunstancia que, de se! comprobada ~or ~l referí .
tribunal;¡~vatlJ1gara la derogación de la regla examma_da. En es~~ ~bit~ ?~?1~
sal deviene así crucial determinar, en primer lugar, si una decisión política'd
Estado es una norma y, en segundo lugar, si ella es de carácter general; _j
]:i:n_.1~.m,edida en que ni la Constitución ni la ley orgánica del Trib:inal ~
perior (ley 402) exigen que la norma sea eminentemente general Y e~ v~? ~:.¡,
principio de interpretación según el cual ante la duda o ante el vacío JUnd,~9~.
debe primar el acceso a la justicia (principio pro actione ), cabe afumar qu_e pue
de ser objeto de la acción declarativa de inconstitucionalidad ante el Tnb~
Superior de Justicia una norma que sea general al menos desde uno de los ,el
puntos de vista posible, el sujeto o la ocasión. · · . :
De acuerdo con este enfoque, en el ámbito de 1a Ciudad resultaría primafa.
posible someter al control concentrado de constitucionalidad, que plasma la ac~i:
declarativa de inconstitucionalidad, la Ley de Presupuesto local por ser e,
contraria a un precepto, derecho o. principio incorporado a la Constit:icióI1~
La importancia de esta-acción radica· en varias de sus características;
la convierten en un genuino mecanismo de participación popular en el ámb
del Poder Judicial entre ellas: a) la amplia legitimación, ya que puede ser
ducida por cualquÍer habitante de la Ciudad (de aquí surge el ~arácter altrn_i
de la acción y lo superfluo a su respecto del concepto de mteres); b) la deli
ración pública, que se instrumenta a través de una audiencia :i:ública, c) y t
efectos de la sentencia, que importan la derogac.ión de la norma Jl~gada m~?:-:
titucional, salvo que ella sea expresamente ratificada po: la Leg1~lah~ra . .
Ahora bien en la historia del derecho presupuestarte y, en termmos m
amplios, del derecho público, la cuestión de cómo calificar a la decisión pre~
puestaria en términos de generalidad o particularidad se ha entremezclado e
otros debates de diferente nivel de análisis. Por un lado, con los debates ba
dos en fa distinción, habitual en el derecho administrativo, entre acto y nonn.
18 Sobre esta acción ver en una literatura cada vez más abundante: DíAZ, Mariana, La acción de
· larativa de i11consJil11cio~alirlad,Ad-Hoc, Buenos Aires, 2003. Unas breves reflexiones sobre la ac · ·
declarativa de inconstitucionalidad las efectué en CORTI, Horacío, "Aspectos novedosos del pro
cont~ncioso tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: la acción declarativa de inconstini
nalidad", en NAVEIRADE CASANOVA,Gustavo (coord.), Los procedimientos tributar~osprovin
les, municipales y ante las comisiones arbitral y federal de impuestos, Ad-Hoc, Buenos Aí;:es, 20~3
43
SUSTANTIVO
. .:.::·::'~·· -' ..
{¿teiícÍa conceptual que adquiere mayor o menor relevancia en la medida en
·'uecada ordenamiento jurídico le otorgue diferentes efectos a una decisión se-
' \ñ'se,califique deuna u otra manera, como acto o como norma. Por otro, con
f }'l:listillción,propia d~l df1r~cho p,úblic,o y constitucional alemán de ~nes del si-
''iJ':x:pc;·pero luego difundida mas_~lla~ entre ley formal y leyill:atenal: ~ue_ te-:
g,~~bi. el momento de s11 formulación, importantes consecuencias políticas 19.
-~ '-,;,:Estas.distinciones se plasman, por ejemplo, en la caracterízaeiórrjurídica
'~l;r~supuesto como acto ~dministrativo de apro~ació1:1 c~n. form~ tt~;!'ey>E~te
uci.ú'1dra;¡pj_~_n._t9_n;sliltapos1bJe ~n aquel ordenamientojurídico en el·'m1al el or-
'~iio'J~g].slativo del Estado se limita a aprobar o desechar un actoádmínistra-
·~¡úi~·p;ij¡J¡;_nid? presupuestario formulado por el Ejecutivo. El legislador, en
··16e~quema donde el órgano parlamentario todavía es aquel que limitadamen-
·-'otorga uri..consentimiento (o lo niega), da una formal aprobación una deci- a
Ón:;que ya en la realidad sustancial tomó otro 20. ., .· _
;.,;~:<•:Esta visión, claro está, no puede trasladarse mecánicamente. al derecho
7hl'titliéionalargentino, donde el Congreso tiene atribuida una genuina y ple-
á'pótestad legislativa presupuestaria, donde el Ejecutivo en todo caso presenta
l{proyect() de Ley de Presupuesto, y donde, en definitiva, la distinción entre
'yforrQa~ymaterial carece de relevancia.
~' ·\Para nuestra concepción jurídica es una ley toda decisión del Congreso
fotada de acuerdo con un determinado proceso constitucional (el proceso de
6fu!aétón·de.leyes) y que adopta por consiguiente la forma de ley, más allá de
- . uisu contenido plasme una norma general (así un tributo), una norma parti-
fl¡:~dú~ (la autorización dada a una empresa para que explote un servicio público),
·¿~:;)11~i'definlción (la de persona en el Código Civil) o incluso una decisión no nor-
i';.r]riíiiBva (tale!caso de la declaración de un bien como de utilidad pública). Como
:;'. º~'efiaia Comadira, "la función legislativa generadora del acto estatal ley; es la
: : ;iactiyidad desarrollada por el Congreso de la Nación con arreglo al procedí-
.:·;Cmi'eiifo previsto en la Constitución para la formación y sanción de las leyes.
Desde esta perspectiva, el régimenjurídico propio de la ley sólo se aplica a los
>·;actos generales o particulares que resultan del actuar del órgano legislativo
,;.-, . .:. .
19
. La exposición minuciosa de estas controversias ya fue expuesta por RODRÍGUEZ B~uo, Ál-
'. ,. varo, El presupuesto del Estado. Introducción al derecho presupuestario, Tecnos, Madrid, 1976, cap.
· · • U,. "La naturaleza jurídica del presupuesto del Estado. Diversas doctrinas". De forma general puede
~erse JESCH. Dietrich, Ley y administración. Estudio de la evolución del principio de legalidad, Ins-
tuuto de Estudios Administrativos. Madrid, 1978, p. 13. ·
20
Una reseña de los diferentes criterios de distinción entre norma y acto en el ámbito del derecho
ndministrative puede encontrarse en VtLLARPALASÍ, José L., Derecho administrativo, t. l, "Introduc-
, ción Y teoría de las normas", Universidad de Madrid, Facultad de Derecho Sección de Publicaciones
Madrid, 1968, P- 422. También puede consultarse, entre otros, a GARciÁ DE ENTERlÚA,·Eduardo~
.. _;.;f~J,lliÁNDEZ, Tomás R, Curso de derecho administrativo, t. I, l O" ed., Civitas, Madrid; 2000, p. 183.
r:E~~~~t~s
quien también considera que la decisión presupuestaria es un acto administrativo de
. . ación con forma de ley o "ley de aprobación".

44 DERECHO CONSTITUCIONALPRESUPUESTARIO
cumplido con sujeción al procedimiento específico previsto por la Constitucíj
para la sanción de aquélla" 21:
Paralelamente, una norma general dictada por el Ejecutivo nunca . .tendi
la forma de ley, ya que será. un decreto, si la creael Presidente, o una decisió
administrativa, si lo hace él Jefe de Gabinete. Claro que aquí es preciso .efeciu·
otra distinción en cuanto a la jerarquía de la normas creadas, que complica
geramente.el asunto. Las normas generales dictadas por estas autoridades ej_
cutivas;s.sir:r#tuyen "reglamentos", esto es, normas generales dictadas por· ó'
gam~~.fti¿f5rep.tesal legislador y subordinadas jerárquicamente a la ley, salv
que se trate.jiquí el punto álgido, de normas generales con rango de ley, asi 1
dictados . por razones de necesidad y urgencia (DNU) o en virtud de una. de
gac~~Jl,J~I} estas últimas situaciones habrá formalmente decretos y decisión
administrativas, pues tal es la designación del producto formal creado respé~
tivamente por el Presidente y el Jefe de.Gabinete, pero que, en vez de canten
reglamentos; contendrán normas de rango legal, situación que se aprecia e ~
nitidez si ei decreto de necesidad y urgencia contiene, no tanto un nuevo ré
men jurídico sobre una materia, caso que puede inducir a error, sino una IDO<l.
ficación de una ley ya existente, por ejemplo si sustituye un artículo de ést
Luego del decreto de necesidad y urgencia no habrá una ley y un reglamento
necesidad que la complementa, sino una única ley, uno de cuyos artículos,'¡
idénticajerarquíanormatíva que los restantes, fue modificado por un decreto
necesidad. · _. ~tdesarrollo de un procedimiento administrativo, regulado por fa ley respec-
En la regulación legal del procedimiento administrativo federal (LP
luego, los. reglamentos, aun cuando se trate de genuinas normas generales, s -
calificados-de "actos administrativos de alcance general", de manera que, má
allá de ciertas peculiaridades, así sobre su forma de impugnación, a ellos se le ~ . ,··tiene su razón de ser cuantitativa en un cálculo de recursos, y que cabe calificar
aplica el régimenjurídico de los actos administrativos 22.
Pero es claro que, desde este ángulo, la decisión presupuestaria no esp.
sible de encuadrar como un acto administrativo en los términos de dicha Ley d
Procedimientos, sino como una decisión propiamente legal a cargo del Congreso;
O en otros términos, más genéricos: la decisión presupuestaria es el resultadc'[
de un proceso legislativo, no de un procedimiento administrativo llevado a~,
cabo. por el Congreso.
Como señaló la Corte Suprema, en un caso de diversas y polémicas aris-] :
tas, que más adelante estudiamos con detalle, "en nuestro sistema constitucio-:~ i
nal, nada permite inferir que fa función legislativa en materia presupuestaria se~;~ •.
limita a aprobar o autorizar lo que propone el Ejecutivo. El Congreso recibe un-}! :
proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en par-":~
21 COMADIRA, Julio, "Las bases ...", cit., p. 948. Se advierte que en el téxto citado el término "acto" ¡;j ; · .lindarel ámbito de la fuente de las.obligaciones del Estado del de la fuente de
tiene un sentido equivalente a "decisión".
22 Ver, entre otros: COMADIRA,Julio, Procedimientos administrativos (Ley Nacional de Proce:.'.~ ; ·
dimientos Administrativos anotada y comentada), t. I, La L.ey,Buenos Aires, 2002, Y GRECCO,Carl~fii '' ''·-··· ....
Reglamentos administrativos, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1988.
·~·
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 45
f'.il;i11.~esh·icción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un· acto
'" inífarativo: es acción legislativa normal y primordial aun cuando la inicia-
•
¡¡, corresponda al Poder'Ejecutivo" 23. .
. , ·Jvlientras que desde laperspectiva de la teoría general del derecho, que ela-
, . rl criterios de distinción entre las normas de acuerdo con su alcance; el presu-
p\iesto e.s una ~arma simultáneamen~e pluripartici:Iar y .gei:eral, desd~ el d~~echo
:pQSÍÜVO argentrno,. que a S\1 vez contiene SUS propios entena~ ~e da~.1~~ac1on,el
presupuestó. se present~ ~~Jo la forma d~ ley, no de acto a~us~at:;~·;·. _ ...
,,._·. ·: · :. En nuestra exposicion, para mantener el vocabulano lo mas crrnt.al.mo-po-
:<r.r;;.¡;,,:'if)íé; eipresamos que aquello que· hace el Congreso es tomar uná:'::.'!défüsión",
téhn~o·que enfatiza la dimensión política de esta técnica estatal y que modera
!ir~iQ'~~~~iaen exceso formal del lenguaje normativo. Deahí entonces la ex-
''ieslón."decision presupuestaria", que utilizamos desde un inicio: Esta deci-
· '~n,· asu vez, es el resultado de ejercer una potestad jurídica quelaConstitu-
'lÓn ie·acuerda.al Congreso, la potestad presupuestaria que 'integra la potestad
;füillcfora.Esta potestad se desenvuelve en la práctica a través de urrproceso le-
!gislátivo de carácter anual que concluye formalmente en una ley, de manera que.,
'ra'decisión presupuestaria se manifiesta como Ley de Presupuesto. Y esa potes- .
es
,;:,;<jád plena, ya que el Congreso tiene amplias facultades·para modificar, cam-
'!i-1J1~ro~'sustituir el contenido del proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el
)'.pél'CierEjecutivo, sin que pueda limitarse su actuación a una simple aprobación.
·• --:e todo esto se desprende que no estamos ante un acto 'administrativo, surgido
. .!'ti'.~a; sirio, como se dijo, de una genuina ley.
~,~, ...... Lu~go, la decisión legal presupuestaria tiene una específica estructura
:J;>iioini.a.tiva que, según el análisis precedente, consiste en una autorización, que
·· " 'de norma pluriparticular desde el punto de vista del sujeto destinatario y tanto
. _ de pluriparticular como general desde la óptica de la ocasión, esto último de
: conformidad con su vinculación con el derecho preexistente.
· En el derecho positivo argentino no cabe duda, entonces, que la decisión
presupuestaria es una ley, que contiene una norma jurídica (a la vez pluriparti-
cular y general, según el aspecto que se analice, el sujeto o fa ocasión), y que se
··:¡,¡ : - . incorpora al orden jurídico durante un período acotado de tiempo, un año, se-
gún lo establece el art. 75, inc. 8°, de la Constitución.
IV. FUENTE DE LAS OBLIGACIONES Y-FUENTEDEL GASTO.
LA RIGIDEZ PRESUPUESTARIA
. Otra distinción que resulta relevante en la materia es.la que permite des-
'; . los gastos públicos.
23
Corte Sup., "Zofracor SA v. Estado nacional", 2002, Fallos 325:2394.
']~
.1Tii.1 ·,:. ......
ul"J' '·•
46 DERECHO CONSTITUCIONAL PRESl]PUESTARIO
: El Estado es 'el sujeto pasivo de diversas obligaciones que i:ace~ a tra:
también de diversos medios jurídicos. En primer lugar, hay obligaciones q_
surgende la propia Constitución y, hoy en día, de los tratad?~ de derechos .
manos 'que tienen rango constitucional. El cará~ter.non:iativo .de la C~lliij\.
ción y la declaración de derechos en. ella_ contemda 1_mpl.1can, sm n~c.es~da4,..
otra mediación la existencia de obligaciones constitucionales. Dicho de 0.
forma la existencia de un derecho involucra, por definición, la existencia,~
rrelati~a.de un deber. De acuerdo con el léxico del derecho internacional d_~:·
dered1~J'h.binanos: el hecho de que un derecho se encuentre declarado e.n
tratado. conlleva, de suyo, una obligación mínima de aseguramiento porp
del Estado. En segundo lugar; están las obligaciones que nacen de.la ley. En.
cer lugar, encontramos las obligaciones que nacen de los contratos Y. de l<lS_;
tos ádmiriislrativcs. Finalmente, hay obligaciones que son reconocidas. 0~
nacen a través de las sentencias judiciales. · . . . .·
En resumen: la Constitución, la ley, los contratos Y actos ~dminisú:ativos,
sentencias judiciales son las principales fuentes de las obligaciones d~l ~tª1?
·En todos estos supuestos, además, hay que considerar las obligaciones
dar sumas de dinero, es decir, las obligaciones de contenido patrimonial a ca:
del Estado. :.
En la Argentina, la Ley de Administración Financiera nada dice en
ral al respecto, pero sí lo hace por ejemplo, en el derecho comparado,~,ª ley.·
neral'presupuestaria española. De acuerdo con. el art. 20, ley 47/2003, l~~~~~
gaciones de la Hacienda Pública esta!ª~ nacen de la ley, de l~s nego~\
jurídicos y de los actos o hechos que; segun derecho, las generen · •·
Aquí es donde juega la Ley de Presupuesto. Resulta claro que 1:º es~;
ley la que genera. la obligación, que es de carácter .e~ap~esupu~stano .. S~r
través de una determinada ley, contrato, acto administrativo 0 sentencia JU"
cial de los que surja aquella obligación. Pero, justame~te_, dado que esa~ ol)
gaciones públicas de dar implican, de suyo, un gasto :i:ub~co, ella~ estaran ;:
diadas de alguna manera por la técnica presnpuestana, sm cuya i:ntervenci_
habilitante ningún órgano público podría disponer una sim;.a de dmer?. . . ·:
La cuestión ha sido planteada con claridad por Rodríguez Bereíjo, Fª
quien: es preciso distinguir entre, por un lado, "la fuente juri~ica del gasto .
blico, que es siempre la Ley de Presupuestos (u otra ley especi~l. .. ); puest.o q~
ningún gasto puede efectuarse por la ~d~inistra,ción s~ no existe la previa ~1•1
torización legislativa para ello; es decir, ai no esta c,or:s1gnadoes;r:,cificam_eJ.1!
en el capítulo correspondiente de presupuesto el crédito ne~~8ª?º, ~' po~ ~tr .. ,
"la causa o título jurídico del gasto público, que es la relación jurídica obltga~1
24
Los debates sobre las fuentes-de las obligaciones tienen su lugar habitual en 1~ dogmática ci~i_l¡f.'
Una visión sintética del asunto puede encontrarse en el comentario al art. 499, CC1v., c~ntem~o.e~;t .·
BUERES, Alberto (dir.) _ HIGHTON, Elena (coord.), Código Civil y normas comP_lementarw~.Anall
doctrinario y jurisprudencial, t. 2-A, "Parte general. Obligaciones", Hammurabi, Buenos Aires, 1:.
p. 17.
.:·.'';;
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 47
'· :~·l en virtud de lacual el Estado (Administración) se obliga a una prestación
e~~illúia. a. favor de un particular, corno c?~frapres~a~ión (o no; verb~graci~,
.,:r,:· ·'de las subvenciones), de obras y 'servicios realizados por el particular .
ni~-análisis es necesario· para "no confundir la fuente del gasto público con las
t tes de las obligaciones delEstado, distinción que es· oportuna para valorar
e.~Úada~ente el alcance de los efectos jurídicos del presupuest~ ~espec~o de
,·..',' s·.·:·_i,a,s2t_.QSy especialmente respecto de los derechos subjetiv~s d7I}~t~.ªr.~icu-
. es ; ). . . . . fiw>c• . , ..
~;''.:Por cierto, la relación que se entabla entre ambos aspectos es compleja y
ifg6n de innumerables problemas conceptuales y práctic?s. ~l; :ftm?a~ental
ste·en determinar qué sucede cuando se genera una obligaciónpública pa-
·. onial pero, sin embargo, no se dispone la correlativa autorizac'fón·j:fresu-
.,;~st~~ia_. El problema, luego, presenta matices singulares segú~ el. tipo de
{~~te que ha originado aquella obligación: Constitución, ley, contrato, acto o
'b1~so sentencia. Es diferente, así, la situación de una obligación nacida de la
ddstitución o de laley, que debe ser reconocida por la decisión presupuestaria,
~!quella nacida de un acto o de un contrato paracuyo cumplimiento no se ha-
bíailpre:visto gastos. Se ve la diferencia temporal que está en juego, pues, en el
g~,-: phñie~caso (obligaciones nacidas de la Constitución o de una ley preexistente ),
Iaf obligaciones son temporalmente anteriores, previas, a la Ley dePresupues-
tci·~idemanera que ésta debe incluir el gasto público para satisfacerlas, pues de
__ jQ':~ontrario incurre en una omisión legislativa. En el segundo caso, en cambio,
:~,li~~'.'.:fds actos o contratos deben ser precedidos por la autorización presupuestaria (o
:~~tfspriposteriores a ésta), de manera que las decisiones administrativas que no
':;':''?cuenten con dicha autorización resultarán nulas o anulables. · .
~;éi,:<. -Dos problemas diferentes. Una obligación pública que no es sucedida por
·;.;: iulia autorización presupuestaria, o una obligación pública que noes precedida
·~j}~Ti)hiaq1)ella autorización.
·f2''~'- 'También tienen perfiles singulares las obligaciones derivadas de decisio-
/\nes judiciales, en la medida en que allí juega fo relación entre el Poder Judicial .
< .y el Congreso y, desde otra perspectiva, también incide el derecho a la tutela ju-
..::~. dicial efectiva, uno de cuyos aspectos esenciales es el derecho a que las decisio-
.. · nes judiciales, así las sentencias, sean cumplidas en un tiempo adecuado.
En fin, estas cuestiones serán tratadas a lo largo de este texto, pero su aná-
- lisis requiere, de forma preliminar y-general, dejar en claro la distinción corr-
ceptual antes establecida. , ·
El análisis precedente-permite introducir un concepto relevante para ana-
' lizar las posibilidades de variación jurídica que en cada momento tiene la Ley
de Presupuesto: la rigidez. Son "gastos jurídicamente rígidos" aquellos que se
·· l . .,
vinculan a obligaciones estatales preexistentes o cuya fuente es a Constitución,
»: -~·~lle .se disponen con el objeto de cumplir aquellas obligaciones. Así, son
,:.,<:.e"'"·,"·_._.2._5RODIÚGUEZ BEREIJO, Alvaro, El presupuesto ... , cit, p. 207.

48 DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
ejemplos típicos de gastos rígidos los requeridos para cumplir con las oblig.
ciones laborales ·de Jos empleados y funcionarios públicos ya designados, o e
las obligaciones de carácter previsional. Se trata de gastos que no permit'
efectuar "economías presupuestarias", salvo que, en un caso, se modifique
régimenjurídico sustantivo de aquellas obligaciones y, en otro, se incuni]J
con, la Constitución. Cuanto mayor sea la cantidad de gastos públicos vincu]
dos. a oblÍ~aciones preexistentes, la rigidez presupuestaria será mayor. ':~
Se f!pr¡::cia que la rigidez se vincula con dos tipos de obligaciones: las qii
tienen ·~i~'preexistencia temporal (así las derivadas de relaciones de ernpl
público ya anudadas) y las que tienen una preeminencia jerárquica (así las
rivadas de la Constitución, cuyas normas priman sobre las de rango legal, tál
caso <leí p~e'supuesto ).
La rigidez presupuestaria es un factor relevante para tener en. cuenta:
momento de analizar las posibilidades políticas de un gobierno. Por un lado,
por determinadas razones políticas, uno de los objetivos gubernamentales es
<lucirlos gastos públicos, la rigidez marca un límite jurídico para dicha polítíi
que puede ser superado, claro, pero para ello se deberá ~cidir, direc_ta o.indir
tamente, en el régimen jurídico de la obligación sustantiva. Es decir, si _se c?
sideran. agotados los márgenes de maniobra propiamente presupuestarios Y
pretende, luego, continuar con la reducción de gastos y afectar, por ejemplo; l
gastos previsionales, deberá modificarse el régimen jurídico de dicha mate
(o adentrarse, como ha sucedido en la historia recient~; e~ el _camino de. l~ ~
constítucionalización). Por otro lado, la rigidez también indica las posibili
des que tiene un gobierno para hacer y llevar adelante políticas públicas. Da
que éstas tienen un costo, su posibilidad real de efectuarse, modificarse o a
pliarse depende de la existencia de recursos y, por ende, de eventuales gaste
que vayan más allá de los requeridos para cumplir con las obligaciones pree~~
tentes.
La rigidez, como se· aprecia, es un concepto estrictamente jurídico (mi.·
que, claro, con significado y consecuencias políti~as, económic_as ~ociale;~
pues permite distinguir gastos de acuerdo con el tipo de fuente jurídica al q.
se vincula. ·
En la ciencia del derecho argentina, la cuestión fue planteada en término
relativamente semejantes por Atchabahian al distinguir los gastos obligatorio
de los facultativos y, luego, las "autorizacionespara pagar" de las "autoriza:
ciones para gastar" 26. Según los términos de su exposición, los "gastos obli~1.i 1
gatorios" tienen su origen en obligaciones que son anteriores al _dicta~o de la;J 1
Ley de Presupuesto, por ello "los créditos relativos a gastos obligatorios son. : .
créditos para pagar". Los "gastosfacultativos", en cambio, tienen una caus,~:~:
jurídica que se generará en el propio ejercicio financiero en que se ejecuta
26
ATCHABAHIAN, Adolfo, Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda públk.
Tratado sobre la ley 24.J 56 y las de contabilidad y de obras públicas, Depalma, Buenos Aires, 19
p. 277.
·~ ......- ".....__.;r
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 49
:; ''~n· este caso ya no sólo se autoriza a pagar sino que, previam~n~e, s~ aut~-
. .... ,. . :g·a· star o si se quiere se otorga la autorización-presupuestaria prevra.exi-
za a , . , . . .
;.''¿á·como condición jurídica de validez para el nacimiento de una futura o 1-
bli
··&Cióri.estatalde carác~er.patrím~nial27.. . . .. ..
;,~·;<r'.'. -En este vocabulano alternativo la rigidez mide la proporcron que ·~e ven-
ft'6k
eri la Ley de Presupu~sto entre los ?astos obli?a~orios y ~os fa~ultativos: d_e
·.. ,·.· ·raque a mayor cantidad de los pnmeros la rigidez sera considerada lógi-
..,. .• ,~·:¡;~fu;nte mayor. . :· · · ·~~~-.1~·~~ :o
;!U:.;::_._Ta:inl?ién se percibe, en correlación con el encuadramiento a~~fl~~~~o antes
;jt:;r.::feÜéniado, que cuanto menor sea la rigid_e,z presupu.esta¡:famay~r'es la ?~nera-
''tfüad¡:l_!;:)a norma.de.acuerdo conJa.o.cas1?.n,.pues.es Ill:enor su. vm~:ii.lac10n con .
áderecho jurídico preexistente. Es decir: la g~neralid.a~ ~e la .1:-º~ª.Pr.esu-
.· ~;~¿~:; ·uestaria de acuerdo con la ocasión es una función de la rigidez jurídica de los
. .,._ g'-astóspúblicos. ·
:l~:··~JiÉQIMEN
JURÍDICO DE LA DECISIÓN PRESuPUEST LE~S :illIA:
?<·:aRGÁNICASY ORD1NARIAS. CODIFICACIÓNY SEGURIDAD JURIDICA
~,)J'.t:
Si bien-este libro ti.ene como objeto ia regulación c~nstitucio~al de lapo-
;tb·:rt~d y
norma presupuestarias, es preciso tener en cuenta la regulación infra-
' 'élii.Stitueional: ·el derecho presupuestario sustantivo, que se enmarca en el de-
~~háfinancieroy que se vincula con los restantes sectores del derecho público,
.f;/· riií. particular él derecho administrativo, a tra~és de cuyas t~c1:Ícas se aplica, y
i~1¿~él derecho penal, que protege de forma coactiva la renta publica.
l;~:¿ '· · El derecho financiero en gerieral y el presupuestario en particular se plas-
·' :. roa en una compleja y enmarañada legislación, de forma que el derecho positivo
. . . argentino contiene un conjunto abultado de reglas referidas a la institución pre-
..
ú.,:.
supuestaria, que se encuentran diseminadas en diferentes textos, carentes de
· · sistematización,
·. · ·Una de las características del derecho público, que se revela con énfasis en
7 esta materia, ·es la ausencia de codificación, circunstancia que obstaculiza el
. · manejo transparente de la cosa pública, dificulta la comprensión de los textos
·.
·y
perturba la previsibilidad del accionar estatal. Es decir, la ausencia de codi-
ficación es contraria a la seguridad jurídica, que es un rasgo de la forma repu-
blicana de gobierno. ·
. La cuestión, en rigor, excede el ámbito del derecho financiero y presu-
puestario e, incluso, al mero ámbito nacional, al tratarse de.una de las caracte-
rísticas más notorias, pero 'también negativas, del actual Estado de Derecho.
Entre tantas referencias aquí posibles me limito a destacar el diagnóstico efec- ·-.
tuado por Ferrajoli, ya que pone de relieve la pérdida de importancia histórica
27
El enfoque aquí propuesto, más allá de los matices de vocabulario,' añade al ítem de los gastos
J,;~_.jígid.os(o "gastos obligatorios") las obligaciones patrimoniales que derivan de normas de jerarquía rna-
- ·· · yor qne la Ley dePresupuesto, así la Constitución.
·..__,,,· -....__- '..__,.·
50 DERECHO CONSTITUCIONALPRESUPUESTAlliO
de la ley y, a su vez, una situación de crisis jurídica que exige respuestas 2~:;
crisis de la legalidad, según Ferrajoli se basa; entre otros factores, en "la i -
ción legislativa y la disfunción del lenguajelegal, frutos de una política: q1ie.
degradado la legislación a administración, difuminando la distinción entre,a'
bas funciones tanto en el terreno de las fuentes como en el de los contenir]
Las leyes, en todos los ordenamientos avanzados, se cuentan ahora ya por;'
cenas de miles y están formuladas en una lenguaje cada vez más oscuroy,
tuoso, dan.do lugar a veces a intrincados enredos y laberintos normativosrb]
el punta qh:e en Italia el Tribunal Constitucional ha tenido que archivar ca
irreal el clásico principio de que la ignoran tia legis en materia penal no e:i(
Así, la racionalidad de la ley, que Hobbes.había contrapuesto a la iuris PO!
tia o .sabiduría de los jueces desordenados del viejo derecho común, ha sid.
suelta por una legislación obra de legisladores todavía más desordenados
abre el camino a la discrecionalidad de los jueces y a la formacíónjurispru
cial,. administrativa o privada del derecho, según el antiguo modelo prem _
no, con la consiguiente pérdida de certeza, de eficiencia y de garantías"},
. Estas características se verifican en el derecho argentino y, de manera ex:.
rada, en el derecho financiero y presupuestario, donde abunda el desorden, I&
dundancia, las lagunas y los textos lisa yllanamente incomprensibles 30•. ,;
• A fin de ordenar el material legislativo y obtener la mayor claridad
ceptual posible es preciso- efectuar una distinción conceptual básica, qt .
sólo sirve para visualizar de mejor manera la legislación vigente, sino que'
mite, como se verá luego respecto de la preferencia de ley, solucionar pro
mas concretos de acuerdo con las valoraciones constitucionales fundani .
les, en particular la seguridad jurídica.
28 FERRAJOLI,Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en CARBONELL, Miguel'{
Neoconstitucionalismots), Trotta, Madrid, 2005, p. 20. Ver también las reflexiones de MASNA
Hécror, "La era de las crisis: insrrumentos normativos.jurisdiccionales y parejurisdiccionales", en G •
María A. (dir.), "Emergencia económica y recurso extraordinario", LL supl. especial de diciembr
2003; LL 2004-A-1275.
29 En el caso particular de la Argentina, el Poder Legislativo, porun lado, ha dejado de ejerc:-'
competencias que le competen (así al efectuar delegaciones legislativas sin respetar los límites
titucionales) y, por otro, ha tendido a legislar de forma técnicamente defectuosa. Ambas circunstai
deben ser tenidas en cuenta al analizar la realidad de la división de poderes, en la doble relación q _
Legislativo mantiene con el Poder Ejecutivo y con el Poder Judicial.
30 Son aplicables a la legislación nacional las consideraciones siguientes, referidas al derecho
supuestario español: "En este sentido no podemos dejar de decir que las leyes de presupuesto de
años han sido, sin duda, uno de los principales vehículos de oscurecimiento de nuestro ordena
financiero e incluso de sectores del ordenamiento ajenos a él. Pues la dispersión de normas ocasión
en estos sectores del ordenamiento por las modificaciones puntuales introducidas en estas leyes, CD
rurales, asistemáticas, a veces reiteradas sobre una misma materia, con vigencia indefinida unas,'
eficacia temporal limitada otras; no puede sino conducir a la oscuridad, por su inabarcabilidad, i
tabilidad y carácter asistemático, de tales grupos de normas", ver: FERREffi.O LAPATZA,José J.,'''.
recho presupuestario y técnica legislativa", en Ensayos sobre metodología y técnics juridica e11,'e/
recho financiero y tributario, Marcial Pons, Madrid, 1998, p. 104. · ·
ELDERECHO PRESUPUESTAlliO SUSTANTIVO 51
';,~·· -Aun cuando no es una distinción que sea habitual en la actual doctrina
'~nstitucional argentina, pero sí en la más ~lásica: y en la propia jurisprudencia
~'lá.Cof.te, es relevante acudir a la distinción entre leyes orgánicas y leyes o¡.--
'iflarfas, según el significado que a continuación se explicita.
º~Ó";).:~sonleyes orgánicas fas que regulan de forma sistemática una materia y, en
~~ficÚlai, las-queregulan el ejercicio de una potestad que la Constitución le
forga al Poder Legislativo, mientras que son leyes ordinarias o especiales las
'Jefrnplicai1 el ejercicio concreto de aquella potestad. Como señala e:on clari-
ad. Bi!'llsa en un tradicional ensayo sobre el concepto de ley: "La ley orgánica
'Ji"~gerieraI, una ley fundamental que. establece un ordenamiento de normas
a
'úcemientes la organización y funcionamiento de una institución. Esasnor-
,,~s ·sonrelativas a órganos, a lacompetencia, a la forma de los actos, alfun-
1ilriamientode la institución. De ahí que haya leyes orgánicas administrativas,
•J(iiCiales,fiscales, militares, etc.Y aun sobre una misma materia puede haber
i~y~forgánicas y leyes especiales; por.ejemplo en materia de expropiación, la
ie'}FBrgánÍCa rige el procedimiento de toda expropiación, y el mismo Congreso
··tede'sanciornir leyes que califiquen en cada caso la expropiación de un solo
5j:eto.:_(i _de varios; éstas son leyes especiales" 31.
' ·<;Esta distinción conceptual efectuada por Bielsa entre leyes orgánicas y es-
p~cíales se ve con Claridad en la materia presupuestaria, Leyes orgánicas son
toaa's"'aqí.follas que tienen por objeto regular de manera general y sistemática la
pbt~stad presupuestaria. Ley especial u ordinaria, en cambio; es la que plasma
·;;;t~·'<tli{decisión presupuestaria propiamente dicha, es decir, cada Ley Anual de Pre-
!(:.!tPtSlíi)iie.sto:
:~~b';t • , - Las leyes orgánicas presupuestarias regulan el ejercicio de la potestad pre-
-'.:~ :_siipue¡¡_taria que se· concreta en las leyes especiales y anuales de presupuesto.
&é;~:,;~:; :,. Esta distinción conceptual arrastra consigo, para que sea jurídicamente re-
C' <1é~i;nte, una ordenaciónjerárquioa entre ambos tipos de leyes, pues si no se exi-
/;' giera que las leyes especiales sean acordes con las reglas generales de carácter
· orgánico, la diferencia entre unas y otras carecería de sentido. Cuando el legis- ·
__ :: . . . .Jªclqr establece un régimen orgánico está generando la obligación de respetarlo
;. :y;·ala vez, la expectativa, que mere.ce una protección jurídica en términos de
: · -> confianza, de que ella efectivamente será respetada 32.
· · Si bien el derecho financiero argentino carece de una adecuada codifica-
don, en él pueden en cambio encontrarse genuinas leyes orgánicas, como su-
cede en el derecho tributario con la ley 11.683·;de ProcedimientosTributarios.
· El ordenamiento presupuestario federal se caracteriza por estar estructurado al-
31
BIELSA, Rafael, "Sobre el concepto de ley. Nociones metodológicas", LL 116-971. Si bien en
. otrospaíses la expresión "ley orgánica" tiene otros significados, el aquí expuesto es claro y no suscita
-. ,;.0 mayoresequívocos.
.' . :::· ·.. .Sobrela "confianza" en el derecho público argentino, ver COVIELLO,Pedro, La protección de
'' , ... ¡_-confianza del administrado. Derecho argentino y derecho comparado, LexisNexis, Buenos Aires,
'·;;:,"2004>~- :

52 DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
rededor de una ley orgánica principal (la Ley de Administración Financí~.
LAF), que a su vez se encuentra acompañada por varias leyes orgánicas ce:>"
plementarias, por disposiciones orgánicas dispersas en leyes diversas, y pof
yes y disposiciones orgánicas de emergencia. . -~, ~;6º) La enajenación de los foJ1dospúblicos que se cre~ren, y el pagode la
A continuación se mencionan los principales textos, a fin de tener una'i
mínima del.régimen jurídico infraconstitucional que regula la actividad fini
ciera y~éll_-,17articular, presupuestaria. ·.
·~ ... ?.ü-r-::ih
l. La ley orgánica principal: la Ley de Administración Financiera
. El principal cuerpo de reglas orgánicas que se refieren a diferentes as .
tos de fa decisión presupuestaria es la ley 24.156, de Administración Financ
ra, de aquí en más LAF. . vs,.:f~If.ódarriles,canales ytelégrafos; el establecimiento depost~s, de correos, .
La LAF es un régimen financiero que tiene detrás una larga historia k(
lativa en la materia, que le sirve de antecedente, así como una elaboración· d
trinaría concomitante 33, ,
Ya durante el propio transcurso de la Convención Constituyente de 185 ··
aprobó el Estatuto del Crédito Público, bajo el influjo de Mariano Fragueiro, red
tor del proyecto, sobre la base de sus ideas publicadas en Chile en 1850 ("Org
zación del crédito") y en su folleto de 1852 ("Cuestiones argentinas") 34. . ,,,
Lrl importancia político-jurídica de este régimen lo muestra la amplitud:.
visión que él encama, ya que inserta la actividad financiera en una regulacié
general del derecho público. El Estatuto establecía una Administración Gen
ral de Hacienda y Crédito, que tenía las siguientes atribuciones, que cabe cit
ya que expresan el alcance de la política allí plasmada. Según su Tít. ll, art-,I
"Son atribuciones exclusivas de la Administración General:
"l º)La inspección y administración directa de todas las oficinas fiscale
establecidas o que se establecieren.
"2º) El percibo de todas las rentas, acciones y haberes de cualesquiera d.
nominación, que por ley o decreto del gobierno deban entrar en el Tesoro. :
33
Un detallado relato sobre el desarrollo de la legislación financiera argentina es el expuesto
ATCHABAlUAN, Adolfo en Régimen jurídico de la gestión y del control ..., cit., p. 85, cap. IV: "Re
histórica de las principales disposiciones legales y reglamentarias".
34
FRAGUE!RO, Mariano, Cuestiones argentinas y Organización del crédito, Solar/Hachette, B
nos Aires, 1976. En el erudito "Estudio Preliminar", Gregario Weinberg reconstruye el pensamie
de Fragueiro, así como los debates que mantuvo, entre otros, con Alberdi. En dicha edición se inclu
el mensaje del gobierno nacional delegado de Paraná por medio del cual se eleva el proyecto de Esta
al Congreso General Constituyente (ver p. 315). El debate en la Convención Constituyente de 1853
encuentra en RAVIGNANI, Emilio,Asambleas constituyentes argentinas, t. IV, Peuser, Buenos Air
1939, p. 614, donde comienza el registro de la sesión del 28/11/1853. La reseña crítica de Bartola
Mitre en "Los Debates" (1852) puede verse en HALPEIÚNDONGID, Tulio, Proyecto y Construcc
de una Nacián (1846-1880), Biblioteca del Pensamiento Argentino II, Ariel, Buenos Aires, l995í
189. El Estatuto, por su parte, puede consultarse en Anales de Legislación Argentina. Complemen
años 18S2-1880, La Ley, Buenos Aires, 1954, p. 96.
-.__...... __,:.
·.._ ·---·
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 53
· -~~3º) El pago de-rentas, sueldos, gastos y de toda cantidad que pbr l~y o de-
cf'deba entregar el Tesoro. . . . , .. ., .
<;'4º)La contabilidad en todos los ramos de la hacienda y_el cred~to p~bhco.
;)'S·º) La compra y venta de bienes y ef~ctos que ~1 ~ob1emo dispusiere,
dea_ ellos, su permuta y reembolso. . . . .· . . . ,.; . .
;,}>:<''7º) El registro Y. ~lasific~ci.ón d~ 1~ deuda nacional mteno~1~:;·~x~~~or_.
., :'Sº) Toda operacion de crédito PU:blicoy las _q~e=~e conocen por operac~o-
~··ae banco, como sellar y estampar moneda, ennnr billetespagaderos al~ v!s-
: al portador, recibir depósitos a la orden o a plazos, en moneda o en especies
;tálícas. · . . . . · . ,,. ,.,. .
'.:; ·,,9º) La realización de erripréstitos o trabajos púbhc?,s nac1?nales; corno
· ~f'd~ seguro, cajas de ahorro y de socorro, la construcción de puentes, mue-
'lfig~;11cias y vapor~s para remolque; y otros que puedan compri~:i:iderseen \~ .
'i'asificádón de nacionales. . . . .. '
?'.'.'.10)~1 registro de la propiedad territ~rial pública y na~10nal en toda la
:iifedéración, incluso la subterránea de mmas, y el de las hipotecas, censos,
~-éüailías, o cualquier otra que reconozca gravamen. -, . . ,. .
{:'I l) La locación y enajenación de las propiedades territoriales del gobier-
.: .deral. . . . ·. ·
=
.... . •. '?' 1"i)Iá publicación por la imprenta de avisos industriales y de todo otro que
,,.;~:1;.~t-4\jijaal público: la de .documentos ~ficiales y tod~ noticia ? razón_~oUJ.ada
:(":!!:(i~[ movimiento de los tribunales, oficinas o establecimientos .nacionales .
- '??t ·: El Estatuto preveía el establecimiento de "administraciones subalternas"
·:;~~todo 'elterritorio; la creación de un Libro de Crédito Público, la_ a~~ctación
. de todos los bienes de la Confederación al pago de la deuda, y la posibilidad, en
it6ENso ele urgencia, para llenar el déficit del presupuesto, bajo la condició1: de ~~e
i\'., :: se creen nuevos impuestos "y en todo caso con el producto de una contribución
· ·'.';directa, que impondrá al Congreso Ge~eral por un tiempo dete~!~ado; repar-
Jid~ en proporción entre todos los habitantes de la C?nfeder~c~?n . Se crea un
_; ~Jondo de 6 millones de pesos en oro y plata y se permite la erm~101: de. esa suma.
· . ..2 millones se deben dedicar al giro del banco de la Capital y distribuir entre las
· provincias, en una proporción ya fijada en el Estatuto; otros 2 mi~lones se ~aban . •
como anticipo para gastos y por cuenta de futuras rentas al gobierno nacional,
ylos 2 millonesrestantes se dedicarán a "la construcción de muelles, aduanas,
· casas de moneda y banco, a la compra de imprentas, elestablecimiento de pos-
tas, diligencias y demás objetos que esta ley señala" (art. 4º, cap. I, Tít. V): Se
crea un registro de la Propiedad territorial y, correlativamente, una contribu-
ción territorial. Más aún, hasta que se dicte el Código de Minería, se establecen
reglas sobre-la cuestión. También regula lo relativo a la Administración Gene-
i:: ·. r~l. de Correos y crea el respectivo arancel. También dispone que la Admi-
>·-'•'niSfraCi6n establecerá imprentas {sólo en aquellas poblaciones capac~s de
-.' ·~~·-"·"#-º~~ar las publicaciones con avisos), a fin de publicar los documentos oficiales.
: .. -,./ •, . . . . -:. . >
S4 DERECHO CONSTITUCIONALP.RESUPUESTAlliO
Se dedica un capítulo al reconocimiento de la deuda atrasada exigible, así co · ··~7]~::;~::
a la situación de las personas que se crean acreedores del Estado por seniici'
prestados desde la guerra de emancipación, quienes tenían que presentar los·ci'
cumentos que acreditaran su actuación. Pero también se estableció un régimen · :~fa:.9~~, · · on reglas sobre "las entradas y gastos públicos", la "contabilidad a cargo .de .
responsabilidad, al disponerse que "los individuos que durante el periodo fija·
hubieren sido secuestrados, defraudados, despojados o perjudicados de cualqn] , ./· .;;:Ú"-'
modo por autoridades o fuerzas públicas, deducirán sus acciones ante la mis · >,~'.t~~ia Contaduría General y la "rendición. de las cuent~s y de as . ~as .
Administración, comprobándolas y justificándolas por los medios conocidos ·
derecho?' (Tít. XIII, art. 5º). Asimismo, se regula lorelativo a las aduanas nacio
les y se fijan los respectivos derechos de importación y exportación. Finalciéíí
se reprime toda ocultación, fraude o mala fe en las relaciones con el fisco. ·,\
Organización administrativa entodo el territorio, Banco, Sistema de-'
dita Público, creación de servicios públicos, sistema de postas, Administrac
del Correo, Aduana, imprentas públicas, regulación dél déficit y previsión
contribuciones directas, establecimiento de aranceles y derechos, todo ello
encuentra delineado en este Estatuto, cuya implementación se veráenvuelta
las dificultades de la época para constituir finalmente el Estado nacional uni
cado 35. La historia siguió por otros rumbos. . .·
La Confederación se rigió en esos años por las reglas presupuestarias e ·
tenidas en la ley 217, de septiembre de 1859. Si bien escueta (trece articuh
además del que ordena la publicación), esta ley contiene disposiciones deci
vas. Así, entre otras reglas, su art. 1 o dispone que "no podrá pagarse cantidad
guna por las tesorerías nacionales, sino en vista del libramiento correspondí
te", mientras que su art. 2º explicita la reserva de ley en la materia, al estable
que "no podrán girarse decretos de pago sino para gastos votados para elej
cicio, sobre cuyo presupuesto se gira; y es indispensable que el inc. a) que sei
pute cada pago, sea el correspondiente al gasto de su referencia: no podrá ;
putarse pago alguno a inciso que estuviese agotado, ni girarse sobre -
excedente de un inciso para cubrir el déficit que hubiere en otro, sin que las s
mas votadas para objetos- determinados puedan, en caso de no gastarse en ell
invertirse en otros distintos". Es interés destacar que se preveía un mecanismes .. ,, ,
de "observación" por parte de la Contaduría respecto de gastos irregulares, por]·:
ejemplo aquel que corresponda a "servicios no votados para el ejercicio sobréj ; .
cuyo presupuesto se gira" (art. 4º). También se fija la responsabilidad solidari~'1 ~
de todo pago en cabeza del jefe de Estado, del ministro y el contador, aunquiU i
este último queda liberado en caso de haber efectuado una observación en los'~ '
términos del art. 4º, antes mencionado (ver art. 5°). :¡,¡ j
En 1863 se dictará, por su parte, la ley 79, de "Organización del Crédito; '.
Público Nacional", redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield 3ó. Pero será, en oc:~¡ ·
35 Sobre el período ver, entre otros, SCOBlE, James, La lucha por la consolidación de la nacio1111~
lidad argentina. 1852-1826, Solar-Hachetre, Buenos Aires, 1964.
36 El debate de esta ley. así como los que se suscitarán más tarde a fin de reorganizar el siste
pueden verse en PEÑA,José, Deuda pública. Compilación de leyes, decretos, resoluciones, notas y e .
tratos sobre la deuda pública nacional, Imprenta de Juan Alsina, Buenos Aires, 1907.
EL DERECHO PRESUPUESTAlliO SUSTANTIVO SS
d 1870 durante la presidencia de Sarmiento, cuando se habrá de dictar
:. 1 '\ 'Nb!e.
... 'UDª regt
etlaci·ó~ de mayor alcance la ley 428, de "Contabilidad Nacional". Di-
. ' . "b
'f~If-•:· , . ,; 16ytimtenía un régimen bastante detallado del régimen fina.:1~1ero no tri u-
;'"~:·.Y111cº'ctaduríaGeneral" la "clausura del ejercido presupuestario", la "cuenta de m-
· ·. ,. · la on ' · · · ·• fun · d
··· • ·n·q· ue debe presentarse al Congreso", la propia orgamzacion y . cienes e
..... vers10 I' fin "
;:;:,::, : · . Durante la vigencia de esterégimen financiero se escribieron textos fun-
.,;;;i; ~i; ·. entales sobre nuestra materia, como El presupuesto nacional-ée Alberto
SÉ~:firi.'ez:·editado en 1890; Finanzas públicas de Terry, cuya 1 a ed., como des-
l"?Y'·•:amos es de 1898, ypostenormente, ya en 1933, el Curso de Rnzo 37•
•'::rJf~~'.~'-:Eni1 siglo XX se producen intentos de mo~ernizar la le?~slación financie-
e
,;,fi,';~ri:: Entre ellos hay que destaca~, por su profu~d:~ad y ext_ens10n, el de Juan ~a-_
.j§(~_rtÓ,.que fue preparado a pedido de~~ cormsion espec1~l del Senad? d~d1ca-
}''!~(i a fa reforma de la Ley de Contabilidad'( qu~ fue editado en 1~34: por la
if(fF... ,\üfad de Ciencias Económicas de la-Universidad de Buenos Aires como
,.,,.. ac . 'bl " 3a
L~~l~~(Á.nteproyectode Nueva Ley de Contabilidad P~1 = • , •
'~//;'.~> ·: En marzo de 1947, durante la primera presidencia de Perón, se dicta una
·:W/,1~{1eva ley,la ley i 2.961 "de Régimen Fina~c~ero ", que ~on~t~ba de lo~ sig~.ien-
'f"'''.te'S'.capífufos: 1 "Presupuesto general y regtmen del ejercicio financiero. ; If_·
, ~,~~:'.;gb~ Z((gestión del ejercicio"; Ill. "Contabilidad general, clai~sura del ejerct-
~t7¡,~~{d_J/citenta de _in~~rsión ";IV. "O:~?niz~r¡ión de la Contaduria General de~~
.'.;' Nación. Jurisdzcczon y competencia ; V. De los responsables y sus cuentas. ,
·:/Fra '.'Juicio de cuentas y juicio de responsabilidad" y dos últimas partes de dis-
.'.\(:'~Ósi~io~es complementarias y transitoria~. ., . .
· . · ' ' 'Durante la vigencia de esta ley se editaron también textos de importancia
. · ~n la materfa, como Finanzas de Salvador Orla, en 1948, y Régimen jurídico de
--. ,la contabilidad pública de Rafael Bielsa, ya en 1955 39•
. · · · .· A estos regímenes les sucedió, dictado por la Revolución Libertadora, el
decreto-Ley de Contabilidad 23.354/1956, texto que fue la base de la actividad
· financiera pública hasta casi finalizar el siglo 40 .
37. MARTÍNEZ, All:Íerto,EIpresup11es10nacional, Compañia Sud-Americana de Billetes de Banco,
Bu~nos Aires, 1890; TERRY,José,Fin{lnzas, 3• ed. dirigida por Francisco Oliver, Jesús Menéndez Edí-
. tor, Buenos Aires, 1898, y RUZO, Alejandro, Curso de finanzas y de legislación financiera argentina,
El Ateneo, Buenos Aires, 1933.
. 38 BAYETIO, Juan,Ameproyecto de Nueva Ley de Contabilidad Pública, Imprenta de la Univer-
sidad, Buenos Aires, 1934. .
39 ÜRÍA, Salvador, Finanzas, Kraft, Buenos Aires, 1948, y BIELSA,Rafael, Régimen jurídico de
la contabilidodpública, Depalma, Buenos Aires, 1955.
40 En este libro he tenido en cuenta el texto actualizado a 1963, con legislación, reglamentación,
"~ doctrinay jurisprudencia editado por OLIVEROS,Horacio, Ley de Contabilidad Pública y Régimen de
Contratacionesdel Estado, RAP, Buenos Aires, 1963, separata 6, así como la edición de ATCHABAHIAN,
,:,_, ..... ,,.M~lf[! ·-:- !y1ASSIER, Guillermo, Régimen legal de la contabilidad pública nacional. Concordancias Y
· · comentariode la legislación vigente sobre lo materia, Ergon, Buenos Aires, 1962.
 56 DERECHO.CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
A su respecto, se desarrolló una importante labor dogmática, donde e
destacar, además del texto de Adolfo. Atchabahian y Guillermo Massiei:
Curso de D~ Ju_an?,.Finanzas d.e Ahumada, así' como los ya citados textos de
rach y de GrnhamFounrouge 41, . .:
En 1~~4, en fin, se dicta la ley 24.156, LAF, en reemplazo del decreto~
de ('.ont~b1hd~d d~ 1956 que, como se ve, se encuentra precedida de unúxt
sa historia legislativa y científica: de importancia 42. > }}.~~l~{0,·iie· §ucesivos gobiernos de carácter_militar. Ante milita~es ttj1!?fª1:1tes que
.I:/e ac~e:do co~ l~ exposición de motivos de la Ley de Administración
nanciera, si b1e1:1 el regnnen hasta entonces vigente había ubicado a la Argent
~1: l~ vanguardia de las regulaciones financieras, él no cumplía sus Óbjet(
iniciales, La exposición menciona dos razones: la rigidez de sus normas·:··
compatible con la actual estructura del Estado y la existencia de numerosa;:
cepciones. ?~ man.~ra adicio?al, se entendía,' en dicha exposición de mofo;
que la administracíón financiera se encontraba en una situación de deterio
que se manifestaba, por ejemplo, en la presentación extemporánea de losµ·
s~1puestos,'el desa:TDllo de regímenes presupuestarios especiales, la inexis(
era ?~una regulación si~temática d~l cré~to público, o la presentación y ap
bación con atraso de las cuentas de inversión. Ante dicha situación se enten
~~ie l_a ~AF v~nía a otorgarle "racionalidad" a la administración financie]
1~st1tuir un s1ste~a de controles internos y externos". Según sus propios t
n:n~os, que c~be c~:ar a fin de mensurar, a la luz de la historia posterior,Jo '
ródico de la situación, "las disposiciones previstas en el proyecto, motivará~
avance .de grandes proporcion.es ei: el perfeccionamiento del sistema repubÜ
no. d~l gobierno y en la consolidación de la práctica democrática en el país. S
asurusmo, una nu~~a barre;a ~ara todas las diversas formas de corrupción q ·
al amparo d~, la crisis econo~1ca, han proliferado en la sociedad argentina, a
cando también al sector público. A su vez posibilitará que se tomen más tra
parentes los mecanismos de obtención, aplicación y control del uso de los r
cursos públicos en función de los objetivos y políticas definidos". · ··
. . Es fáci~ expresar hoy en día ironía ante esta exposición de motivos, pues na".
indica que dicha barrera contra la corrupción haya efect, vamente funcionado. !!¡
En cuanto a las críticas efectuadas al régimen anterior cabe decir que má~
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 57
t:'. x'.i' el d~ci:eto-ley que se encontraba vigente. Así sucede con los retrasos en pre-
.;~~:~~f~~fat.y aprobar la cuenta de inversión. Resulta dificil estudi~r esta cuestión sin
J,'.fi:~~a\rtir que entre 1955 y 1983 la Argentina vivió una crisis institucional de
:ic/:~
~~90.
. .V.rrne ro·agnitud . y durante la cual la existencia de un Estado de Derecho
.
en el
:.~;~,,'. al eXistiera efectivamente división de poderes fue un beche efímero, en me-
:~+·tfüiolvíanel Con~es? no hay lugar no s,olo p~ra la cuenta de mv~rs1_on ~mo para
;i'::~·bl derecho const1~c10na~ ,como t~l: Mas alla d~ todo esto:' la practica irregu~ar
~¡¡;;:: ~obreh cuenta de mversion continua hasta el día de hoy' incluso luego del die-
'\i:'.;.·:+·:·. · .d '1 · LAF.
,;;~.;;..fado e a. ..
:¡p;·;~,,) . .La misma actitud escéptica puede mantenerse ante las diferentes críticas
}~,:;~;:~b~tenidas· en la exposición de motivos de la LAF. Así, por ejemplo, ante la
=h~~;ifu'ención de Ia existencia de regímenes presupuestarios especiales. Pero la mis-
:!ktfü~ situación se ha.dado con la LAF y luego de ella, como lo muestra la situación ..
trpr~supuestaria de la empr~sas públicas y de los fondos fiduciarios. . . •·
?:· .,~ ;'. Si se comparan deterudamente ambos textos, el derogado y el nuevo, la d1-
fr{;{~r~riciacentral consiste en la modificación del sistema de control y, en lo esen-
fJ,ú~áal~ en la eliminación del Tribunal de Cuentas,.del control preventivo, del jui-
2:~;_:-~io de cuentas, y del juicio administrativo de responsabilidad, en favor de un
jj;f:::::sistema más laxo y menos detallado en la regulación, medios técnicos que di-
t~\;t;f:ffcililieñte-püede sostenerse que son aptos para convertirse en la mencionada
~Ü~ B'rif.rera contra la corrupción 43. .
· ·. ·'.~· ~ . -La valoración positiva de la tradición legislativa argentina en la materia
.que al menos contiene la exposición de motivos de la LAF es a veces sin em-
. · bargo omitida, en beneficio de juicios menos apegados a la realidad histórica y
. donde da la impresión que es la propia LAF el priiner régimen financiero y pre-
. · supuestario de la Argentina.
.Así, por ejemplo, puede considerarse el fundamento del dictamen de la
Comisión de Presupuesto y Hacienda respecto del proyecto de Ley Federal de
: Responsabilidad Fiscal, que luego se convertirá en la ley 25.917 (LFRF), donde
1 . . se sostiene, con exageración, que "después de muchos años en los que la polí-

chas de ellas se refieren a prácticas jurídicas y políticas que nada tienen que v~N ;.' tica fiscal fue llevada adelante sin intervención legislativa con sanciones pre-
;.r~ .! supuestarias y aprobación de la cuenta general del ejercicio extemporáneas,
41•
ATCHABAHIAN, Adolfo - MASSIER, Guillermo, Curso de contabilidad pública, Aguilar, Bte~ ¡:
nos Aires, 1~63; DE, JU.ANO, Manuel, Curso de finanzas y derecho tributario, 2" ed. revisada, ampl:yf; '. 43 Dada las características de Ja actividad gubernamental de tos años noventa, basada entre otros
act., Molachmo, :Rosan o, 1969, y AHUMADA, Guillermo, Tratado de finanzas públicas, 4• ed., PIU!'. ¡ aspectos, en la corrupción estructural, resultan por lo menos extrañas las ~valuaciones en el momento
Ultra, Buenos Aires, 1969. _;¡~ ·
~ ' efectuadas por la doctrina: "El legislador ha elaborado la nueva ley con un-criterio dinámico, condu-
. El debate c~n respecto a la LAF, sobre la base del dictamen de la Comisión de Presupuesto] · cente a la administración caracterizada por las tres E, pero también provista de un control interno y ex-
Hacienda, se produjo en la Cámara de Diputados en la 4• reunión, 2" sesión ordinaria de prórroga, Jfil · terno adecuauo; oportuno y amplio no conducente a Ja paralización de la gestión ni generadora de una
Y 31/10/19~ 1, en la 47ª reunión, 3ª sesión ordinaria de prórroga, 13 y 1411111991 (donde uno de Jos dí{ ;
puta~os se~~la que sólo se encuentra presente un diez por ciento de Jos legisladores, ver p. 4348) y e~\ '. burocracia estéril, inoportuna, retardataria y, en fin, inoperante. El énfasis del control interno es de un ·-
asesoramiento conducente a la acción correctiva pero que propenderá a la sanción civil y penal en caso
la 49 reumon, del 2011111991.En el Senado el debate ocurre en Ja 24ª reunión 15ª sesión ordinarfa'\ de violación de la ley, los reglamentos y las disposiciones contractuales por los caminos. que correspon-
d.e.1 9/9/1992. Por último, diputados aceptó las modificaciones propuestas por e't Senado en la 37' sf;i . · -· da~",.ver: CHAPMAN, William L., "Crónica resumida del proceso de control gubernamental y comen-
sion, del 30/9/1992. ·M~ , tarios sobre la nueva Ley de Reforma del Régimen de Control dé Ja Administración Financiera del Es-
. lado Nacional", RAP 169-7.
1 . ~ .~ <::
.,_, ·~'-· . ·._.. . -
"---.::;.·"'
- .
\,-·:. _·__..·_
. . --.._,/ ·':---.-¡ ··..._j .--...-: -'. -.._,. ·'--( . . .. '.:-./ . :~-~

58 · .DERECHO CONSTITUCIONALPRESUPuESTARIO
con la sanción de la Ley de Administración Financiera y de los sistemas dé;'
tro~ del sector público nacional 24.156 (BO del 29/10/1992) se introduj6
. sene d~ reglas para el diseño y ejecución del presupuesto, del crédito- púb.
y del sistema. de control de las cuentas públicas" 44. · · ~;.~
A veces incluso esta exageración sobre el valor de la LAF es prom''
por la propia doctrina, que deviene innecesariamente apologética de iá.f
dad, así cuando considera que dicha ley vino a efectuar, luego del "prime;·
paso" significado por las leyes 23. 696 de Reforma del Estado y 23. 69
Emergencia Económica, una "normalización jurídica del sector públic~ ~
· nal" 45• Esos pasos, como lo muestra un análisis histórico y político de 1~·.:
~ión dificil de controvertir, no tendían a ordenar el sector público, sincra'
ticularlo, tarea que fue llevada con éxito durante la década del noventa 4ii'
Dicho de manera resumida: m:ás allá de los logros que con razón.se í{
buyan a la LAF y, además, de las criticas a las que pueda someterse la Íiis
legislativa precedente, es claro que dicha historia existe, que el caos legisl:a
preexistente en todo caso no era mayor que el actual y que resulta unaex.'
ración convertir a la LAF en un hito o en el punto de partida de la ordena.
financiera de la Argentina. Por estas razones, y a fin de mantener. la.concii'
histórica de nuestra disciplina, que sólo podrá desarrollar~e y eventualmei
:iovar en sus conceptos sobre la base de la tradición ya adquirida, aquí.y ·
mdican los textos jurídicos que anteceden a la LAF 47. . ......, ...
Sin perjuicio de los comentarios anteriores, lo Cierto es que desde m1i~
·~ ¡ . aspectos la LAF es un texto jurídico extraño. • _ .... ·::
En primer lugar sólo parece referirse a la "administración" financiera-~
jetivo que es excedido por el contenido de la ley, queincluye cuestiones1:
van más allá de la regulación de los aspectos administrativos de la activida
nanciera 48.Así,porejemplo, incluye disposiciones sobre cómo debe ser la pr ·
.4: Revista jurídica Antecedentes Parlamentarios, LL 2004-B-l 666, "Régimen federal de r
sabilidad fisc.a~". Continúo aquí la crítica ya expuesta por ATCHABAHIAN, Adolfo, "El régimen
de ~esp~nsab1hdad fiscal de la ley 25.917. Un modelo de eufemismos e incomprensibles redun
legislativas", LL del 8/11/2004; Impuestos 2004-B-1715. · órgano que ejerza la coordinación de todos ellos" (conf. art. 5º, LAF) 49.
45
MERTEHIIUAN, Eduardo, "Reflexiones acerca de la administración financiera y los siste
control ~~I sector público nacional", estudio preliminar en Ley de Administración Financiera y Co
de Gestián. Normas de aplicación complementarias y de procedimientos 11• ed. RAP 2005 p
46 • . i a 1 J.
Ver, entre otros, CAVAROZZI, Marcelo, Autoritarismo y democracia (1955-2006), 2• ed.
saday expandida, Ariel, Buenos Aires, 2006, quien directamente se refiere u Ja "destrucción del Es
47 D t • 1 .
es aque en su momento a relación entre tradición jurídica e innovación conceptual en un
ve ensayo: CORTI,Horacío, "Derecho financiero y tradición jurídica: Jarach y Berliri", DT, novie
de 1996, p. 291.
48.
Una característica habitual de las leyes argentinas, que revela Jo defectuoso de su composi
e~ que los títulos ~ue las designan no coincide con aquello que contienen y regulan. En el ámbito fu
eiero puede considerarse la ley 11.683, "de Procedimiento Tributario", que contiene, además de
específicamente de procedimiento, normas que por ejemplo establecen hechos ilícitos y que· p
sanc10~?s, o que regulan la forma de extinción de la obligación tributaria, tul el caso del pago o Ja
pensacion.
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 59
·:r:;F}·:~ Presupuesto, conf. arts. 19 y 20, que resultan obviamente ajenas a cual-
',.,fff:H . idea de administración. Tampoco hacen a la administración fmanciera las
.. u1e11
j'.j!~q;.-..: tivasrelativas a la confección del proyecto de Ley de Presupuesto, conf.
"~
·.·',.,~. drrec
.' .' ·"'''''' b · , en tiempo
rts..· ·24· y ss .,· la no apro acion
· ·
· oportuno d e l a L ey de Presup u esto ,
-.·~:r-,,¡;on.
;':t!~,:- f.. .art· 27·' la explicitación de la reserva de ley efectuada en· el art. 29, o la si-'
:·.'\,:'. ,, ~ció:Q. de las leyes, diferentes a la de presupuesto, que autoncen gastos, conf.
{J8,.·.'''·-. . ' . . .
,.,t;ó;?;,En segundo lugar, así como hay reglasen la ley que exceden la adminis-
:;;\T:::,n..fin.anciera, ésta sólo es reglada de forma parcial e incompleta.
:f;~.~~c~pr:i~ acuerdo con el art. 1 º, LAF, "La presente ley establece y regula la ad-
W:?'·:· . st~ación financiera y los sistemas de control del sector público nacional",
~]W~P·;~que su art. 2º dispone que "La administración financiera comprende el
.·~~~J~to de sistemas, ~rganos, normas y p~oc~dimientos ~dm;i~strativos que
~f)i'acép posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación P~f~ el cum-
TJ~':iuniento de los objetivos del Estado". . · ... , .
~~i'B;G Como se ve, ya desde su inicio la propia pretensión de la LAF es mconsis-
I{Ífu~te: pues todo lo relativo a la administr~ció? tributaria, evidente capí~lo cen-
:f:Júf.al de la administración de losrecurs~s públicos, se encuentra establecido y re-
iiill·g~l~'.dÓJ~?rotros cuerpos lega!es, en lo sustancial por la ley 1.683 y sus leyes t
;i~Y.,te~lamentosc~mplementano.s, no por la ~AF. . .
'' '··'··<;¡:-,:En los térmmos de la propia ley: el conjunto de sistemas, organos, normas
1'- ~·. v!9ce~imien~os a~inistrativos que hacen posible la obte;ición de l?s recur-
;,;~;so~ públicos tributarios no forman parte de la LAF, aunque esta enuncie exacta
~'.';:·y.·e.x.presamente lo contrario. .
):- \: - : Esta inconsistencia es luego reconocida por la letra de la ley, pues al enume-
·~"l'ik-Ios "sistemas" que componen la administración financiera no se nombra, a pe-
. :--~arde ser fundamental, el sistema de los recursos públicos y, en particular, el tri-
.... . · butario: "La administración financiera estará integrada por los siguientes sistemas,
. · ·que deberán estar interrelacionados entre sí: sistema presupuestario; sistema de
. crédito público; sistema de tesorería; sistema de contabilidad. Cada uno de es-
tos sistemas estará a cargo de un órgano rector, que dependerá directamente del
49
· Como toda ley que carece de un ordenamiento normativo sistemático, en ella abundan las re-
ferencias a sistemas, como si el uso de la palabra "sistema" tuviera por sí mismo efectos pragmáticos.
· Porlo demás,un conjunto de normas constituye un sistema en términos lógicos, no por apelación a una
difusa teoría de los sistemas. Así, por ejemplo, Alchourrón, Carlos y Bulygin, Eugenio entienden que
un sistemajurídico es un sistema deductivo entre cuyas consecuencias existe al menos una norma, ver
su texto clásico: Introducción a la metodología de las cienciasjuridicasy sociales, Astrea, Buenos Aires,
1975. Actualmente cabe considerar el texto de RODRíGUEZ, Jorge, Lógica de los sistemas jurídicos,
Centro de Estudios Políti~os y Constitucionales, Madrid, 2002. Paralelamente, no parece que Ja ape-
lación alternativa a alguna de las teorías de Jos sistemas que son habituales en las ciencias sociales,
·como la propuesta por Niklas Luhman, sea aquí pertinente y clarificadora. Sobre esta última y con re-
. . .lación al conocimiento jurídico puede verse el libro de JIAARTYNIUK, Claudio, Positivismo, hermenéu-
: ;,c .. !.!_c_1!)'.!ep_rfa de los sistemas. Tres posiciones epistemológicas en las ciencias sociales, Biblos, Buenos
.... Aírés, 1994.
 l
60 DERECHO C.ONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO í
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 61
_Resulta dificil que una legislación que en sus definiciones iniciales es
consi~t~nte pueda concretar su objetivo de otorgarle racionalidad a un secta ·. . · L~ decisión presupuestaria, en cuanto autorización para gastar de carácter 1
.; ar ~e expresa en un texto jurídico que por contener dicha normarecibe la obvia
l
la actividad estatal. i
1
Si~ perjuicio de ~stas notorias falei:cias, la LAF es el principal cueip~: '.i:l~~¡~aciónde Ley de Presupuesto. Pero ?ic~~ ley, en los he~hos y más allá de lo 1
gal org~n_icoen matena financiera no tributaria. y, en particular, en lo relat ·
a la actividad presupuestaria 5o.
~!
x:.i:: · - . deba suceder de acuerdo con la Constitución y a lo prescnpto por la LAF (art.
¡t~;,:i~: que luego se v~rá), contien~ otras dispo~ici~nes de muy tlivers_aíndole. ·l
. Dado que en desarrollo del texto se verán diversos aspectos de la L
siempre con r~l~c10n. a la problemática constitucional en cada caso cons¡
rada, resulta útil exponer de forma introductoria la estructura de fa le · .'
::t·:;·X.~~ A.Jgunas de dichas regulaciones, cuyo ámbito tempo~al de validez excede
'él kño, 'se incorporan a la LCPP, siempre)' cuando así lo disponga de forma ex- l
>·resa cada Ley de Presupuesto. .
acuerdo con su redacción actual. . Y, &·> Tradicionalmente dicha ley carecía de orden conceptual, pues los artícu-
1
í
. El Tí~.!' "Disposicionesgenerales", del art. lº al 1 O, contiene, enlo es :}{~~~ se incÓ:rporaban ª~º a año, a medida que lo disponía cada ~ey anual 5.1. J:?icha
i
cial, defimc10nes y obj etrvos. ,· r'iBlaCíoii cambió al dictarse el dec. 1110/2005, que suplanto 'el ordenamiento
. El Tít. II, "Del sistema presupuestario", que comprende los arts. I i a. . ''~oriológico por uno de carácter temático, co_n tres 'títulos: l. "Administración
se mtegra con cuatro capítulos que contienen diversas reglas relativas esp. financiera";11. "Actividad institucional del Estado", y III. "Otros aspectos del
ficarnente al presupuesto: · :;
, ,. · jíihCionam~ento d~l Estado ". . . . .
. ~ap. I, "Disposiciones generales y organización del sistema presupi/ M;.v:~:·: .. Por cierto, solo una parte del contemdo de esta ley se refiere a la mstitu- ., .
tario ; ·, t.~};füón présupuestaria, así el cap. I del Tít. I "Sistemapresupuestario", o el cap.. ·
Cap. II, "De/presupuesto de la Administración Nacional": ·: -a-: iil del tít. Iíl, "Inembargabilidad de losfondos públicos".

. C.ap. III, "Delfé[!ímen presupuestariode las empresaspúbli~asJondo} ~,-;:, · Dado que hay disposiciones generales sobre la decisión presupuestaria
duciariosy entespúblicos no comprendidosen la AdministraciónNacionah:' _ ,,,,~'.ql'ieno son permanentes y que rigen para el año en que se dieta aquella decis!ón,
Cap. IV, "Del presupuesto consolidado del Sector Público Nacional~' ~{~Zj~:~ifégiinen jurídico debe complementarse, cada año, con las reglas contemdas
Lr:ego se suceden el Tít. III, "Del sistema de· crédito público", arts; ·s' )~n;dichas leyes. Es decir, durante cada año y además de las reglas de la LAF, ·
71; el Tít. IV, "Del sistema de tesorería", arts. 72 a 84; el Tít. V, "Del siste } ftayque tener en cuenta !ªs eventuales reglas contenidas en la L~PP y las vi gen~
de c~ntabili~adgubernamental", arts. 85 a 9 5; el Tít. VI, "Del sistema de ca· ,:}~~\tes para ese año contemdas en la Ley de Presupuesto de ese ano. .
trol interno· , arts. 96 a 116, fundamentalmente referido a la Sindicatura Geri i~h '')<:~ También hay que tener en cuenta las leyes que regulan la actividad finan-
ral d~ la,Nación; Tít. VII, "Del control externo", arts. 116 a 131, referido i ';' ' ciera.y, por ende, presupuestaria, que se han dictado de forma paralela a la LAF
~uditona General de la Nación, cap. I, a laComisión Parlamentaria Mixta R ya faLCPP.
v1sor~,de. Cue~t~s, cap. II, y a la responsabilidad patrimonial, cap. III; y el 1) ... ·. Aquí hay al menos cuatro leyes importantes. La ley 24.629, que en su Tít.
VIII, Dtsposiciones varias", arts. 132 a 139. · I contiene, según sus propios términos, normas complementarias para la ejecu-
. ción del presupuesto de la Administración nacional, LNC. La ley 25.152, de
2. Las regulaciones complementarias Administración de los Recursos Públicos, habitualmente conocida como Ley
de Solvencia Fiscal, LSF. La ley 23.982, que si bien crea en lo esencial un ré-
. Junto a la ~AF existe una profusa legislación de carácter financiero, qÚ gimen de emergencia (primer régimen de consolidación de deuda), contiene re-
incluye regu~a~1ones de la decisión presupuestaria y que complementa a di · glas básicas de carácter estructural, en particular su art. 22. Y finalmente la ley
regimen orgamco. 25.917, que establece el régimen federal de responsabilidad fiscal, LFRF.
_ Hay que considerar, fundamentalmente, la ley 11.672, Ley Compleme .Además de las leyes orgánicas de la materia antes referidas (LNC, LSF,
tana.Permanente de Presupuesto (de aquí en más LCPP). Para comprender qué)'¡ LFRF), hay que considerar otras de diferente índole, pero.que contienen dispo-
contiene es~a ley es preciso adelantar otra distinción conceptual muy relevanii'~ siciones presupuestarias de gran importancia.
en la materia. ,, Entre muchas otras, que se destacarán a lo largo del texto, es preciso tener
50 /,~¡: en cuenta la ley 3952, de Demandas contra la Nación; la ley 13.064, de Obras
La LAF tiene que considerarse junto a sus tres reglamentaciones generales, decs. 2666/19 '.~ Públicas, y la ley 24.463, de Solidaridad Previsional.
253/1993 Y 13_62/1994,má~el abigarrado co~unto de disposiciones reglamentarias dictadas por las
f~rentes autoridades financieras del Poder Ejecutivo nacional, en particular el jefe de Gabinete de
rustros Y la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía. · .. ' "'"51 .. ... .•
:·· Ver: LUQUI, Juan C., Ley J 1.672, Complementaria Permanente de Presupuesto. Su depuracián
;;__ .. )'. ºr.d.~~(!miento, Eudeba, Buenos Aires, 1973. ·

62 DERECHO CONSTITUCIONALPRESUPUESTARIO
Por último, las·sucesivas declaraciones de emergencia que fueron d~'·.
rad~s desde 1_989 hasta la fecha han generado otro abigarrado cuerpo j{iríd
de importancia, que t~mbién tiene su incidencia en materia presupuestai;i·a"
En una secuencia cronológica se suceden entre otras las leyes 23·¿
23.697, 23.982, 25.344 y 25.561. ' ' . ·+
. Est_e breve recorrido por la legislación federal en la materia muest·'·
existencia de un régimen jurídico extenso pero desordenado, ajeno a la ci/~.
Y al or~enamient? sistemático, circunstancias que exigen, si se quisiera6i·
gar~e dichas cualidades, un proceso legislativo de reforma basado en la ü': ~
cación y codificación. ' ·· · ~
. . Es _dec~r,_ sobre la_ b~s_e de la experiencia histórica acumulada, y no c~f
medio srmboh~o par~ miciar una nueva, o novísima, etapa política del Está
resulta necesano el dictado de un Código de la Actividad Financiera Púb
que desarrolle los contenidos de la Constitución luego de su reforma, en 1 -
y ,que consagre l~n ?r?en normativo lo más coherente y completo posible;
ves de un texto _Jund1coclaro y comprensible. · ·:,
VI. LA PECULIAR INSERCIÓN DE LA NORMA PRESUPUESTARIA
EN EL ORDEN JUR.ÍDICO:.ELDOBLE VÍNCULO DE LA LEY
Ca?e recapitular aquí las cualidades antes vistas de la Ley de Presupu
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a fin_ de integrarlas en una visión más amplia del orden jurídico y de su fÚn
na miento. . ~~;{ÜLey_dePresupuesto se encuentra vinculada y determinada por esta legisla-
La decisión presupuestaria tiene una estructura normativa basada en·;
autorizac~ón de carácterpluriparticularrespecto del sujeto y tanto pluriparti
lar y general respecto de la ocasión. · ·
El sustento P?lítico estructural de la decisión presupuestaria es, sobre fa .
de la forma r~~~1bhcanade gobierno, la división de poderes. De ahí que, en p ..
l~ga:, la decisión ado?ta la forma de ley y que, en segundo lugar, las autorida:
publicas ~o puedan d1s~oner gastos sin contar con la previa autorización legal .
. . Aquí sur~e _una ~nmera relación fundamental entre el derecho presupu ..
t~n~ Y el adm1~~tran:o, pues una de las condiciones de validez de los pro
dm~ient_osadministrativoa que concluyan en actos y en contratos que impliq '
obligaciones estatales de dar sumas de dinero es la existencia de autorizad
presupuesta:ia. Toda actividad estatal que se resuelva en un gasto público d
estar p;eced1da, para ser regular y válida, por una autorización presupuestad
de caracter legal. : den, se presentan problemas propios a dicha dinámica. Un ejemplo de ello lo
En este sentido, hay~m~ relación d_e subordinación jurídica entre la Ley .
Presupuesto y los procedimientos administrativos que dan lugar al dictado
actos y a la suscripción de contratos 52.
52 V er, en n·e ~tras, BOHOYO CASTAÑAR., Francisco, El principio de legalidad financiera e,·:·
presupuesto de validez del acto administrativo, Instituto de EstudiosFiscales, Madrid, 1986.
EL DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO 63
. ~·Ótra forma de expresar esta situación consiste en afirmar que la Ley de
rci;l.ipuesto_ es una c~ndición ~abilitante de la comp_etencia de los órganosad-
~1·'''nistrativos. Estos organos tienen una competencia que se la otorga el regi-
IW!ú~Irjurídi~o qu~ Io regula, per? ella sólo podrá ej~rce~se, en caso de.t~ner un
\i{§~:feéto patnmorua~ so~~e la hacienda d~l Estado, solo si de forma previa se ha
·o·'ir spi.lesto la autonzac10n presupuestaria. . .
;¡,\:.; Ya sea como condición de validez del acto o contrato administrativos·o,
'fte~ativamente, como medio que habilita el ejercicio de la competencia de los
~'\'.:g[gá~~s administrativ~s, _lo cierto e~ que l~ Ley de Presupuesto determina, o
~:i::coñdíciona, lo.~ procedlIDlentos administrativos de aplicación del d~recho.
~;X;¿tr· La anterior es, para emplearuna imagen espacial, una relación "hacia ade-
9>i;rite.'.'..d~l~.1.~Y de Presupuesto con la actividad administrativa del Estado. Pero
ta'robíéri hay una relación "hacia atrás". En este caso, la Ley de Presupuesto
ff:·i~parece ella misma condicionada o determina?ª por el derecho.
•?/~~:;T.~+.:-Aquí hay al menos tres planos para considerar. .-, _ .
a· st:~;,:·:: . En primer lugar, hay que tener en cuenta, objeto central de este libro, el de-
i;_:~! techo constih1cional. El presupuesto es en sí mismo una institución constitucio-
¡~;~;hÚY su desarrollo concreto debe ser acorde con los imperativos, directivas y
·:r·;;;~::fiiiCípios de la Constitución. Este punto será recordado una y otra vezen este
~>texto; dado que tiene innumerables consecuencias. Por ejemplo, cuando men-
1:~:~~-Zri:ii{amóidas fuentes jurídicas de las obligaciones públicas la primera a consi-
JJl:a~~ar' es. la Constitución, aun cuando muchas veces se la omita al enumerar
'*~~é~qu~llas fuentes, en beneficio de la ley o de los actos jurídicos. En segundo tér-
Li'.ilíijio, la Ley de Presupuesto se relaciona con la legislación orgánica financiera.
./'.(Eíón·orgánica que justamente la regula. Y, en tercer lugar, también la Ley de
.--~'fresupuestose encuentra vinculada a la legislación sustantiva, es decir, la le-
·. · gísfación orgánica de las diversas materias. Se trata, aquí, del orden jurídico
~u.$tantivo preexistente a la Ley de Presupuesto, que no puede ser desconocido,
ignórado o derogado por la decisión presupuestaria.
· Se ve entonces el doble vínculo de la Ley de Presupuesto, objeto de nume-
. rosas dificultades yperplejidades. Hacia adelante, la Ley de Presupuesto con-
-'- diciona la validez de los procedimientos administrativos del Estado. Hacia
. atrás, es la Ley de Presupuesto la que se encuentra condicionada por el derecho
. preexistente: la Constitución, la legislación orgánica financiera y la legislación
· orgánica sustantiva.
Poi- cierto, dado que el orden jurídico es de carácter dinámico y hay un
continuo sucederse de disposiciones jurídicas que ingresan y salen de aquel or-
muestra la existencia probable de leyes sustantivas que tengan efectos presu-
puestarios, es decir, que su implementación requiera la realización de nn gasto
publ_1co, ~~ro que, sin ~mbargo, no haya sido previsto por el propio legislador.
.;;..~~,h~~1~1,~c10nes complej a, porque el legislador crea unrégimen jurídico (la idea-
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 ·--··-1
64 DERECHO CONSTITUCIONALPRESUPUESTARIO.

lidad normativa) pero se desentiende de su financiación (la materialidad

costo), aspecto que también hace a su competencia, pues es justamente al:
la
greso a quien Constitución le otorga la potestad financiera del Estado·~
das sus facetas, recaudatorias y erogatorias. ..
Aquí son varias las soluciones posibles, que incluso pueden estar conte -:
en el propio derecho positivo, ya sea en la Constitución o en la propia legisla·
orgánica financiera. En el ámbitofederal, la LNC dispone que dichas leyes soi{
lidas-pero suspendidas en su eficacia. De acuerdo con nuestra interpretacióí{
asunto, que más adelante se expone, dicha suspensión sólo rige durante el ejerc
financiero en que se dictó el régimen sustantivo, de forma que al dictarse la li:
Ley de Presupuesto para el año siguiente el legislador tiene la obligación de:'
siderar los gastos que demande su cumplimiento. Lo contrario implicaría:
pender sine die un régimen jurídico recién creado, consecuencia irracional
no cabe aceptar, ya que convertiría a la actividad legislativa en una laborp
mente ficticia (en vez de legislar haría como si lo hiciese).
Es decir, si el Congreso dicta una ley general sobre la educación o s ·
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la autarquía judicial, que a su vez tienen requerimientos presupuestarios, .:
Ley de Presupuesto la que debe acomodarse a aquellos regímenes; de lo coi:i.' 1
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ria es como si ellos no hubiesen sido creados. Si ésta es en definitiva la volu · i
legislativa, entonces se debe derogar dichos regímenes, no en cambio vioh
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al omitir efectuar las disposiciones presupuestarias que resultan debidas .. · 1
contrario el propio legislador crea la apariencia de haber establecido, por ej !
plo, mi régimen sobre la educación, cuando en la realidad de los hechos ha:
pedido su vigencia al no tener en cuenta sus requerimientos en ocasión de,,
tarse.la respectiva Ley de Presupuesto.

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