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sistema económico globalizado y en las reformas del Estado de Bienestar. En ese contexto, han
resurgido como entidades de gobierno a las que se exige dar respuestas a crecientes y diversificadas
demandas políticas y sociales. En los diversos estados, los sistemas político-administrativos locales
muestran rasgos diversos que responden a diferentes tradiciones estatales y a las características
sociopolíticas de cada país, pero también responden a demandas funcionales y territoriales que
comparten todos los países. Actualmente, en el marco de la crisis económica que vive Europa y el
resto del mundo, parece necesario estudiar el papel que las autoridades locales desempeñan en el
marco de las decisiones cotidianas de gobernación y en las posibles soluciones innovadoras que se
están dando a la crisis a nivel local y regional, ya que la mejora en la gobernación ha tenido a veces
sus raíces en los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos.
Los diferentes países muestran diferencias en las tradiciones estatales y la importancia relativa de
los sistemas de gobierno local, en el número de niveles de gobierno, el tamaño de las autoridades, el
grado de autonomía local y regional, la forma de representación democrática, las competencias y
tareas administrativas, y las dinámicas políticas y las reformas emprendidas y conseguidas en este
nivel de gobierno (Norton, 1994; John 2001; Kersting y Vetter, 2003; Bobbio, 2004; Denters y Rose,
2005).
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La descentralización y su impacto en la democracia y la eficacia del
gobierno local
La tendencia a la descentralización política, potenciada por organizaciones supranacionales como el
Consejo de Europa y la Unión Europea1, ha tenido otras justificaciones como la consecución de una
mayor eficacia en la gobernación y prestación de servicios públicos y una mejora de la calidad
democrática (ver Pollitt, 2005; Denters y Rose, 2005; Kuhlmann, 2006). Asimismo, esta tendencia ha
tenido efectos claros en los modelos de organización de la administración pública y las relaciones
intergubernamentales en los diferentes países y en el rendimiento de los gobiernos locales.
Como han señalado Reiter, Ebinger y Grohs (2009), no todos los países han seguido un mismo
enfoque de descentralización para conseguir los objetivos propuestos (ver también Kuhlmann 2006).
En la literatura científica sobre gobiernos locales y sus reformas se distingue entre tres modos típicos
de descentralización.
La ya mencionada descentralización política se puede definir como la transferencia de las
funciones estatales del nivel central de gobierno al gobierno local. Con esta descentralización,
los organismos locales pueden decidir de forma autónoma sobre la planificación, la financiación
y la administración de nuevas funciones.
En cambio, la descentralización administrativa constituye una forma más moderada de
reordenar las relaciones intergubernamentales y la posición del nivel local. Podría definirse
como la transferencia de funciones y servicios del poder central a las autoridades
administrativas locales, sin la creación de órganos locales electivos para decidir de forma
autónoma. Los gobiernos locales seguirían actuando como agentes de los gobiernos nacionales y
estarían formalmente bajo el control tanto de legalidad como de funcionalidad y eficacia de su
acción del poder central.
Por último, la desconcentración administrativa se define como la delegación de funciones del
Estado central a órganos administrativos del nivel sub-central de gobierno. Estos órganos siguen
siendo parte de la administración central, pero no están directamente controlados por el poder
central y tiene cierta capacidad para realizar las tareas encomendadas adaptándose a las
necesidades territoriales de su jurisdicción.
Aparte de los diferentes tipos de descentralización elegidas por los diferentes Estados, los gobiernos
locales partían de muy diferentes tradiciones en cuanto a su estructura, grado de fragmentación y
relaciones con los órganos centrales. Estas diferencias han derivado en tipologías del gobierno local
que se tratan a continuación.
1
El Consejo de Europa adoptó la Carta Europea de Autonomía Local en 1985 que comenzó a ser firmada y
ratificada por los Estados miembros a partir de 1988. Esta Carta, un documento legal que, una vez firmado y
ratificado por un Estado miembro, pueden ser utilizados para evaluar la "salud" de la autonomía y la
democracia local en ese Estado.
2
Sobre las diferentes tipologías de sistemas de gobierno y administración local puede verse Heinelt y Hlepas
(2006).
2
y Goldsmith (1987) o Page (1991) se centraban en los diferentes roles que el gobierno local
desempeña en los sistemas político administrativos. Así Page y Goldsmith señalaban dos tipos
básicos de gobiernos locales, coincidentes con el norte y el sur de Europa. Otras tipologías más
sofisticadas como las de Norton (1994) o Hesse y Sharpe (1991) identificaban al menos tres o cuatro
grupos de sistemas de gobierno local teniendo en consideración más casos y más dimensiones. En
varios de ellos se distinguen los sistemas del norte de Europa y escandinavos de los angloamericanos
y los del sur de Europa, influenciados por el modelo napoleónico, y también de los centroeuropeos
de tradición germánica.
Una dicotomía clásica distingue entre sistemas de jerarquía fusionada y de jerarquía dual. Esto se
refiere a si el Estado tiene una participación en la administración local mediante delegados o
prefectos o si la esfera de gobierno local es completamente independiente de los delegados
estatales. Actualmente, se ha usado otra distinción dicotómica entre sistemas monistas y dualistas
(Wollmann 2008a, véase también Bobbio 2004). El modelo monista se correspondería al de los
países escandinavos y al Reino Unido, donde todos los poderes pertenecen a una asamblea de
cargos electos y sus comisiones que se encargan de adoptar las decisiones y de su ejecución
administrativa. El modelo dualista es típico de los países de la Europa continental. En este modelo se
distingue entre las funciones decisorias y las funciones administrativas o ejecutivas. Las primeras
recaerían en el pleno local elegido y las segundas en un órgano ejecutivo funcionalmente autónomo
que puede tener la forma de asamblea, de órgano ejecutivo colegiado o de alcalde elegido
directamente.
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años 1960, y luego hacia un Estado federal, algo influenciado por el federalismo alemán. Es evidente
que Alemania, Austria y Suiza también pertenecen a esta tradición y son estados federales. En los
casos de Alemania y Austria, el federalismo fue impuesto por los aliados victoriosos después de la
Segunda Guerra Mundial, pero ambos países se basan de hecho en tradiciones mucho más antiguas
que se remontan al Sacro Imperio Romano y a las organizaciones políticas locales fuertes que
existían hasta a los tiempos modernos. Todos los estados de este grupo (excepto el pequeño estado
de Luxemburgo) poseen fuertes gobiernos intermedios comparativamente, con un fuerte
entrelazamiento de los niveles locales y nacionales de gobierno.
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Los Estados del sur de Europa
Este grupo de Estados es internamente más diverso que los anteriores, pero aun así pueden
observarse algunas pautas generales. Los Estados del sur de Europa se desarrollaron en la tradición
del Estado napoleónico, que sigue siendo de gran influencia3. Todos ellos comparten una historia de
fuerte centralización y concentración del poder político y administrativo. A través de la
desconcentración, la descentralización, e incluso la federalización en las últimas décadas, algunos de
estos países han adoptado elementos de la tradición germánica del Estado. Esto ocurre en España,
Italia, y en menor medida en Francia. Por su parte, Portugal y Grecia se han mantenido como
Estados unitarios centralizados. Aunque la Constitución portuguesa de 1974 prevé algún tipo de
autonomía, esto sólo se ha aplicado en las islas Azores y en Madeira. Un intento de aplicar la
autonomía al Portugal continental fue rechazado en el referéndum de 1995. En Grecia, se han
centralizado las relaciones con el Estado mediante la adopción de los prefectos electos, reforma
exitosa impulsada por los socialistas griegos. Por otro lado, Grecia, al igual que Portugal, sigue siendo
muy centralizada y dominada por los partidos políticos nacionales.
El modelo norteamericano
El sistema estadounidense tiene muchos puntos en común con el británico. Se basa también en dos
niveles de gobierno dentro de cada estado federado: el condado (county) y una gran variedad de
gobiernos municipales (municipalities, towns, townships). El gobierno local no goza de ninguna
protección constitucional y depende de los estados, que pueden regularlos con sus leyes. También
están subordinados al principio de ultra vires y no pueden por consiguiente adoptar decisiones
generales que no estén fundamentadas explícitamente en una ley. No hay un sistema de prefecturas
o delegados federales en los estados. Los estados federados poseen jurídicamente un poder
absoluto sobre sus propios gobiernos locales (municipios y condados). Asimismo, junto a los
gobiernos locales de tipo general existe un gran número de organismos locales especializados en
sectores específicos (agua, transportes, residuos) llamados special districts, que en parte son
elegidos y en parte emanan de los gobiernos locales. También se reserva la gestión de las escuelas
públicas a organismos separados llamados school districts, que son dirigidos por un consejo elegido
(school board). De aquí resulta un cuadro muy complejo y variado de más de 80.000 gobiernos
locales entre condados, municipios, special districts, school districts, lo que le diferencia del caso
británico que no llega a 500 gobiernos locales (Bobbio 2004).
3
Las pequeñas islas de Malta y Chipre son casos excepcionales y especiales, habiendo sido influenciados por la
práctica administrativa británica también.
5
Una vez descritos en este apartado los grandes grupos de sistemas de gobierno local y sus
fundamentos histórico-políticos, los siguientes apartados tratan de estudiarlos comparativamente
desde el punto de vista de sus estructuras y su funcionamiento, así como sus variedades y
tendencias comunes.
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Tabla 1. Organización territorial y niveles de gobierno local en Europa
Niveles Estados unitarios Estados compuestos
3 niveles: Francia, Polonia Alemania, Bélgica, España (10 CCAA),
1) municipio; Italia
2) departamento/ provincia/
condado/distrito;
3) región o entidad federada
2 niveles: 1) Croacia, Grecia, Hungría, Irlanda, 1) ninguno
Letonia, Noruega, Países Bajos, 2) Alemania (kreisfreie Städte),
1) municipio; Polonia (ciudades con estatus de Austria, Bélgica
2) provincia / departamento / distrito), Rumanía (Bruselas-Capital), Federación de
distrito / condado 2) Reino Unido (Inglaterra, País de Bosnia y Herzegovina,
Gales), Suecia España (7 CCAA uniprovinciales),
2) municipio, región o entidad 2) Albania, Dinamarca, Francia (París), Reino Unido (Escocia), Suiza
federada República Checa, Serbia (Vojvodine),
Eslovaquia, Portugal (regiones
insulares),
1 nivel: 1) Reino Unido (Inglaterra: unitary Alemania (ciudades-estado: Berlín,
municipios y agrupaciones de councils y metropolitan districts), Bremen, Hamburgo); Austria (Viena)
municipios Bulgaria, Chipre, Estonia, Finlandia,
Islandia, Lituania, Malta, Ex República
yugoslava de Macedonia,
Montenegro, Luxemburgo, Portugal
(continental), Republika Srpska,
Serbia, Eslovenia
2) algunas capitales: Bucarest,
Budapest, Praga, Zagreb
Fuente: adaptado de Marcou y Wollman 2007
Como puede observarse, se obtienen seis grandes grupos, aunque algunos países pueden aparecer
en varios de ellos en función del estatus especial de sus grandes ciudades o capitales o las asimetrías
entre diferentes estados o regiones. La mayoría de los Estados europeos son unitarios y tiene dos
niveles o uno en función usualmente de su tamaño.
Para entender la variedad de situaciones y las agrupaciones de casos, es útil el agrupamiento de
países en función del número de niveles de gobierno local, independientemente de su estructura
unitaria o federal. Las tablas siguientes presentan datos de tres grupos de países según su número
de niveles de gobierno territorial. También se presentan datos de la fragmentación de la planta
municipal, por tanto de la superficie del país y del número de municipios.
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Tabla 2. Países con un nivel de entes territoriales
Población Superficie 1er nivel 2º nivel 3er nivel
(miles) (km²)
Bulgaria 7547 111 002 264 municipios - -
Como se observa en la Tabla 2, con la excepción de Bulgaria y Finlandia, la mayoría de los países con
un solo nivel de gobierno local son países relativamente muy pequeños en cuanto a su superficie y
población, con un número pequeño de municipios, y pertenecientes a casi todas las tradiciones
estatales mencionadas.
En los países con dos niveles de gobierno (Tabla 3), también hay varias tradiciones estatales, con una
población (excepto Rumania) de entre 6 y 15 millones de habitantes y con gran diversidad en cuanto
al número de municipios o de entes intermedios que no parece tener que ver estrictamente con la
población o la superficie de los países ni con motivos de racionalidad funcional. Destaca el escaso
número de unidades de nivel básico municipal en Dinamarca y el elevado número en la República
Checa.
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Tabla 3. Países con dos niveles de entes territoriales
Población Superficie 1er nivel 2º nivel 3ème nivel
(miles) (km²)
En los países con tres niveles de entidades territoriales (Tabla 4), la mayoría de estos países tienen
población y superficie relativamente grande, incluso continental, como EEUU y Canadá, y con una
organización federal o regionalizada del Estado. Sin embargo, dentro de este grupo también se
observan diferencias en cuanto a la fragmentación y el número de gobiernos locales en el nivel
básico y en el intermedio, que sin duda responde a la población y a razones históricas. No obstante,
también se observan algunos rasgos comunes entre las diferentes tradiciones estatales.
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El nivel municipal
En el nivel básico o municipal, las estructuras y denominaciones son muy diversas, lo que hace en
ocasiones algo compleja la comparación, especialmente después de algunas reformas en los últimos
30 años. Es este nivel se da una cierta tensión entre la adecuación del espacio político y el espacio
funcional, particularmente en las zonas urbanas (Marcou y Wollman, 2007).
Tabla 5. Ejemplos de autoridades locales del nivel básico
Alemania Stadt/Gemeinde
Austria Gemeinde
Bélgica Gemeente/Commune
Dinamarca Kommune
España Municipio
Finlandia Kunnat/Kommune
Francia Commune
Grecia Demotiko/Koinotiko
Irlanda County Boroughs
Italia Comuni
Luxemburgo Commune
Países Bajos Gemeente
Portugal Freguesia
Reino Unido District/IUA/LEC County/
Suecia Kommuner
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administra en los condados ampliados (regiones), los cuales asumen también otras funciones
(transporte público, desarrollo y planificación regional, y algunos servicios sociales).
En la mayoría de países, sin embargo, con competencias municipales más limitadas, la solución a
estos problemas ha sido el desarrollo de un segundo nivel de administración local para solucionar los
problemas relacionados con la ejecución de determinadas funciones por parte de los municipios, sin
cuestionar los municipios existentes.
El nivel intermedio
En el nivel intermedio se han producido los cambios más importantes en la organización territorial
del Estado a lo largo de los últimos 20 ó 30 años, tanto en el plano institucional como funcional
(Marcou y Wollman 2007). Históricamente, el nivel intermedio ha estado estrechamente vinculado a
la construcción del Estado, y, más concretamente, a lo que se denomina la función de “penetración
territorial”, es decir, al proceso político e institucional que permitió al poder central implantar su
autoridad sobre el conjunto del territorio y de su población (ilustrado de forma muy clara por
Francia, Prusia y el Reino Unido). Este proceso no se completó en todos los países europeos, o se
terminó muy tardíamente, e incluso a veces fue cuestionado en recomposiciones políticas ulteriores.
No obstante, el proceso ha determinado la formación de ciertas estructuras territoriales
permanentes (el departamento francés y las provincias en los países vecinos marcados por el
modelo napoleónico, el condado en Inglaterra o Suecia, el distrito –Kreis, powiat, okres…–, en la
mayoría de países de Europa central, el distrito –Regierungsbezirk– en Alemania) y a veces algunas
instituciones típicas (el prefecto, pero también en Alemania el Landrat –bajo distintos nombres–
cuando el Kreis adquiere el carácter de gobierno local, sin dejar de ser una autoridad administrativa
del Estado.
El nivel intermedio ha experimentado dos trayectorias típicas de evolución institucional y funcional
en los diferentes países. En primer lugar, se ha creado un gobierno local, próximo a los municipios,
en el plano institucional y en las funciones ejercidas. Esta tendencia dio origen al sistema de
administración local a dos niveles que caracteriza a la mayoría de los países europeos. La elección de
una asamblea representativa en este nivel supramunicipal se impuso progresivamente en todos los
países (por ejemplo en Francia la introducción de la elección del consejo general del departamento
en 1831; en Gran Bretaña la elección de consejos de condado, la elección indirecta de las
diputaciones provinciales en España).
En segundo lugar, se produjo una diferenciación y reducción de las funciones administrativas del
Estado. Desde fines del siglo XX, la regionalización se afirma como una tendencia nueva que
responde a las evoluciones socioeconómicas, pero también políticas en algunos países; se manifiesta
a veces por la aparición de nuevas estructuras territoriales e institucionales, pero también a menudo
por la evolución y la reforma de las instituciones existentes.
Estos gobiernos locales intermedios han asumido progresivamente las funciones que le atribuye la
ley. La asignación responde a dos necesidades: la de asegurar las funciones de interés local que
superan las capacidades y el área de los servicios municipales (carreteras, instituciones escolares,
centros de salud –según los países), y la de asumir las funciones de solidaridad y de redistribución
dentro de su territorio (servicios sociales, apoyo a los pequeños municipios). Estas funciones suelen
encontrarse en los gobiernos locales de segundo nivel en Europa central y oriental actualmente.
Sin embargo, los gobiernos locales intermedios nivel se diferencian al menos en tres dimensiones: el
tamaño, el régimen de las ciudades y la existencia de administraciones sectoriales paralelas.
Así, en los países donde la autonomía municipal se introdujo tardíamente en las zonas rurales, o que
fueron influenciados por Alemania o por Austria, los gobiernos locales de segundo nivel son de
tamaño pequeño (Kreis alemán y powiat polaco). En otros países existen gobiernos locales de mayor
tamaño (departamento francés, condado inglés o sueco, megyei húngaro, provincias en Bélgica,
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España, Italia, Países Bajos, nomos en Grecia, “regiones” checas o eslovacas). A excepción de la
República Checa y Eslovaquia, estas divisiones territoriales son de origen antiguo y están vinculadas
a las circunscripciones de las instituciones centrales del Estado que han precedido la creación de
gobiernos locales. A las diferencias de tamaño no siempre corresponden diferencias de funciones.
De hecho, existen otros factores que influyen el tipo y número de funciones ejercidas a este nivel,
tales como las competencias ejercidas a nivel municipal, el papel de las administraciones del Estado
y la existencia de administraciones sectoriales (Marcou y Wollman 2007).
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institucional, la regionalización consagra el cambio de las funciones de los niveles intermedios. Así, la
regionalización se manifiesta en Estados de tamaño, constitución e instituciones territoriales
extremadamente variadas que ejercen funciones distintas a aquéllas que están vinculadas al
desarrollo regional. En otros casos, como Francia, la reforma territorial se ha hecho mediante el
establecimiento de la cooperación entre municipios (intercommunalité). En un país con 36.000
municipios, la cooperación ha permitido gestionar los servicios públicos que un municipio aislado no
podría asumir. Pero a partir de la ley de 1999, gracias a un fuerte compromiso del Estado y a
incentivos financieros, se han desarrollado con rapidez entidades públicas de cooperación
intermunicipal dotadas de capacidad impositiva propia, que concentran las competencias
estratégicas (ordenación del territorio, desarrollo económico, principales equipamientos…) y
disponen de un poder fiscal independiente al de los municipios. A principios de 2007, 2.588
mancomunidades –tal y como han sido nombradas– reagrupaban 33.414 municipios y 54,2 millones
de habitantes (Marcou y Wollman 2007).
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construcción y mantenimiento de los edificios escolares –a los cuales en todos los países
europeos se añaden actualmente unas actividades de acompañamiento educativo-, y
el desarrollo económico.
Las principales variaciones las encontramos en las competencias en materia de educación, sanidad y
protección o ayuda social. Estas competencias son, en general, ejercidas por los gobiernos locales en
los países nórdicos sobre la base de la legislación nacional. Por ejemplo, en Dinamarca, los condados
administran desde 2007 el sistema sanitario y el seguro de enfermedad. En Suecia, la gestión de la
seguridad social compete al nivel nacional, mientras que los condados gestionan los hospitales. En
Alemania, Francia, Italia y España, los gobiernos locales ejercen en estos ámbitos solamente
competencias parciales o marginales. Lo mismo sucede en el ámbito de la educación: la contratación
y la gestión del personal son, en general, competencia del Estado o los poderes regionales (Länder
alemanes y austriacos, comunidades autónomas españolas, comunidades en Bélgica –pero no en
Italia). No obstante, en los países nórdicos, y también en gran medida en el Reino Unido, éstas son
competencias propias de los municipios.
Además, existen situaciones diferentes en cuanto a las competencias en materia de policía y orden
público. En algunos países se trata de competencias importantes tradicionalmente en manos de los
alcaldes y de las autoridades locales (Bélgica, Países Bajos, Reino Unido). En cambio, en otros países
están prácticamente ausentes de las competencias locales (Alemania, Hungría, Suecia) (Council of
Europe, 2007b; Marcou y Wollman 2007).
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Tabla 6. Principales áreas de gasto del sector público local (en % del presupuesto en 2007)
Asimismo, el grado de discrecionalidad con que los municipios pueden gastar y controlar sus propios
recursos debe medirse también por la capacidad de endeudamiento, gasto y consumo públicos y por
la capacidad de invertir, es decir, la llamada formación bruta de capital fijo. La Tabla 7 presenta
algunos datos comparativos.
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Tabla 7. Deuda, gasto y consumo público y formación bruta de capital de las entidades locales
CC.LL./AA.PP. Deuda gasto consumo FBC
Alemania 7,8 15,8 20,3 55,0
Austria 3,1 15,8 19,7 51,8
Bélgica 5,9 14,2 20,9 57,9
Bulgaria 2,0 18,3 31,3 33,7
Chipre 3,3 4,7 5,5 21,0
Dinamarca 17,4 64,7 72,3 72,3
Eslovaquia 5,3 17,6 27,0 61,9
Eslovenia 3,2 19,5 27,6 48,6
España 7,1 16,2 19,1 33,1
Estonia 57,3 25,4 35,3 36,4
Finlandia 13,7 40,2 63,1 70,1
Francia 11,1 20,8 24,5 72,1
Grecia 0,7 6,7 Nd 23,5
Holanda 15,9 33,3 40,1 66,2
Hungría 3,6 24,9 43,0 45,4
Irlanda 9,0 19,9 22,2 76,6
Italia 7,8 31,2 57,2 81,0
Letonia 27,1 27,4 44,6 42,3
Lituania 4,9 25,1 38,7 28,1
Luxemburgo 34,7 13,2 17,3 43,2
Malta 0,1 1,5 2,5 3,9
Polonia 5,1 30,8 49,8 66,3
Portugal 5,5 13,0 17,6 65,9
Reino Unido 10,9 29,0 39,1 58,0
República Checa 8,9 27,4 37,1 50,4
Rumania 9,4 24,0 34,5 33,2
Suecia 12,5 45,0 72,8 52,9
Aparte del porcentaje de gasto sobre el producto interior bruto, dada las diferencias en tamaño y
población de los países, resulta también útil como indicador el gasto per cápita que hacen diferentes
gobiernos locales. La Tabla 8 presenta los dos indicadores para 2007 en los países mayores de la UE.
Tabla 8. Gasto público municipal en algunos países
% de gasto de los municipios en Gasto local por habitante (en
el total de Gasto Público euros)
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Los ingresos de las administraciones locales
Los sistemas de gobierno local se diferencian en la configuración de sus haciendas y financiación,
sobre todo por razones históricas, en función del origen de los ingresos de los presupuestos locales.
Todos los gobiernos locales suelen poseer impuestos propios (por ejemplo sobre bienes inmuebles),
transferencias de otros niveles de gobierno (central y regional), impuestos compartidos y tasas sobre
servicios públicos locales. Los países se diferencian en función del peso de estos ingresos sobre los
ingresos totales y las características de los recursos más importantes. Por consiguiente, las
haciendas locales se comparan en función de si dominan los tributos propios o las transferencias,
incluyendo la participación en la recaudación de los impuestos nacionales.
En la mayoría de los Estados europeos, por ejemplo, los ingresos fiscales de los gobiernos locales son
parte de la recaudación de los impuestos compartidos, cuya regulación corresponde al poder
central. La participación en impuestos estatales o regionales compartidos por parte de las entidades
locales equivale así, política y económicamente, a la financiación mediante transferencias de los
niveles superiores. La única diferencia es que la parte correspondiente al gobierno local a veces se
calcula sobre las rentas obtenidas en una localidad por el impuesto (por ejemplo, la participación de
los municipios alemanes en el producto del impuesto sobre la renta). En este caso se supone que el
contribuyente se siente satisfecho de saber que una parte de su contribución se utiliza para financiar
los servicios públicos locales, aunque los cargos electos no tienen ningún poder sobre el grado de
presión fiscal y no existe relación alguna entre el nivel de la imposición y el nivel de los servicios
prestados.
Además de esta participación, casi todos los gobiernos locales tienen también una cierta capacidad
fiscal sobre algunos tributos propios y sobre las tasas que cobran por algunos servicios públicos a los
usuarios. Dado que ingresos por la explotación de los servicios públicos dependen mucho del modo
de gestión (directa o mediante concesión a una empresa), la capacidad fiscal mediante impuestos
propios es la variable más importante para determinar la evolución de sus recursos mediante sus
propias decisiones.
El producto de los tributos locales propios es superior a la suma de las participaciones en la
recaudación de impuestos nacionales compartidos y transferencias del nivel central o regional en
ocho países europeos: Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. En
todos ellos, los ingresos por tributos locales propios representan más de un 40% del total de los
recursos de los presupuestos locales. En todos los demás países, los tributos propios se encuentran
por debajo del 35% del total de los recursos. Globalmente, se ha constatado una erosión continua de
los ingresos por tributos propios en el conjunto de los recursos de los gobiernos locales, en beneficio
de los recursos controlados por el poder central.
Otras fuentes de financiación local, sobre todo para financiar inversiones, son las distintas fórmulas
de colaboración público-privada (Public-Private Partnership- PPP). Bajo formas jurídicas diversas,
muchos países han adoptado una legislación sobre las PPP desde finales de la década de los años
noventa, pero el principio de las PPP es el mismo: la autoridad pública confía a una empresa o a un
consorcio una misión global de concepción, realización, financiación y explotación o mantenimiento
de una obra pública. Las PPP amplían las posibilidades tradicionalmente ofrecidas por las
concesiones, pero la verdadera razón del desarrollo de las PPP es de carácter presupuestario. Estas
fórmulas, sin embargo, plantean algunos problemas, ya que si bien permiten acelerar la financiación
de algunas operaciones, también introducen algunos inconvenientes.
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en particular, administran los servicios públicos básicos emplean el mayor número de personal
(Kuhlmann y Bogumil 2007; Marcou y Wollman 2007).
Alemania 35 53 12
Francia 30 51 19,0 Hospitales públicos
Suecia 83 17
Italia 13,6 3,8 54,7 20,3 Servizio Sanitario
Nazionale
España 23,6 49,9 22,5
Fuente: Wollman 2009 basado en Dexia (2008)
La naturaleza del empleo público local no sólo está vinculada con el empleo público nacional, sino
con las características específicas del sistema local de gobierno. La estructura y cualificación de los
funcionarios públicos locales dependen en gran medida de las funciones de los gobiernos locales. Las
diferencias entre países se derivan principalmente de factores y trayectorias históricas. Por ejemplo,
los municipios en el Reino Unido han tenido un gran tamaño y una gran densidad de empleados
públicos que reflejaba el dualismo del sistema y el alto grado de self-government de las entidades
locales. En Francia, por su parte, el centralismo napoleónico y la tradición jacobina siguen siendo
influyentes, lo que se refleja en un tamaño más pequeño del empleo público local en comparación
con el empleo público central. En EEUU, Suecia y Canadá, por ejemplo, el empleo del nivel local es
también muy superior al de los otros niveles. En otros países, como Grecia e Irlanda, el reducido
número de empleados de los gobiernos locales es un reflejo de las escasas competencias de que
disponen estos gobiernos.
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una contratación basada sobre criterios de mérito y debe proteger la neutralidad del servicio
público. Asimismo, también debe permitir la movilidad de los empleados entre los gobiernos locales,
para facilitar que los municipios pequeños y medianos puedan atraer empleados (Marcou y
Wollman 2007).
Según estos autores, dentro del régimen del empleado de los gobiernos locales, como en el régimen
general del empleado público, distinguimos dos tipos de régimen:
Un régimen de carrera, de derecho público, caracterizado esencialmente por el nombramiento y
la garantía del empleo.
Un régimen contractual, vinculado al derecho privado, en base a un contrato y sin implicar
garantía de empleo.
En la mayor parte de los casos hay una mayor diversidad y una combinación de regímenes diferentes
de función pública. En algunos casos, los regímenes de derecho público y de carrera no van
necesariamente juntos ya que en los Países Bajos, por ejemplo, prevalece un régimen contractual en
el marco de un estatus de derecho público, mientras que los empleados públicos de los gobiernos
locales de Italia y República Checa tienen acceso a un sistema de carrera gracias a una serie de
acuerdos colectivos. La Tabla 11 resume la situación de los diferentes países en Europa con respecto
al régimen de los empleados públicos.
Tabla 11. Regímenes de la función pública local en Europa
En todo caso, los regímenes del empleado público local han evolucionado hacia una flexibilización de
las condiciones de empleo y la introducción de incentivos económicos, inspirados en los principios
de la "Nueva Gestión Pública", pero siguen diferenciándose en función de las tradiciones nacionales
específicas. Mientras que algunos países se han orientado más claramente hacia el "régimen
contractual", a veces mucho antes de la difusión de estas doctrinas, otros han mantenido la primacía
del régimen de carrera. No obstante, en numerosos casos hay un tipo "híbrido", que mezcla
elementos de los dos modelos (Véase la Tabla).
La equiparación de los empleados de los gobiernos locales con los del sector privado se ha intentado
conseguir en el Reino Unido, donde no es tradicional la distinción jurídica entre sector público y
sector privado desde el punto de vista del empleo, y en otros países que han introducido un régimen
contractual: Suecia (1974), Dinamarca (1969) e Italia (1993). En la mayoría de los países se ha
introducido parcialmente el régimen de empleo contractual manteniendo al mismo tiempo un
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régimen de carrera para las funciones de dirección. Este tipo de sistemas "mixtos", con un fuerte
componente del régimen de carrera, se encuentra, en particular, en Alemania, Finlandia y Suiza. En
Alemania, éste es el régimen que caracteriza desde hace tiempo a los gobiernos locales. La mayor
parte del personal está empleado bajo el régimen contractual, aunque es necesario precisar que los
dos sistemas han acabado por converger ya que después de quince años bajo contrato, los
empleados pasan a ser funcionarios (Marcou y Wollman 2007).
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(freie Wohlfahrtsverbände), y los gobiernos locales se concentran en las funciones de organización y
control.
En general, las repercusiones de la NGP en el gobierno local han sido bastante limitadas, y sólo han
conducido a una diversificación de los "proveedores". En países como Francia o España, donde
desde hacía tiempo era habitual delegar al sector privado la explotación de los servicios públicos
locales, este discurso resultó poco pertinente, aunque más recientemente se crearon nuevos
instrumentos para facilitar la participación del sector privado en los servicios públicos. No obstante,
el imperativo de mejora de resultados ha ido avanzando, tanto a través de las intervenciones del
Estado como por las iniciativas de los mismos gobiernos locales (Marcou y Wollman 2007, Wollmann
y Thurmaier 2012).
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La configuración y el funcionamiento democrático de los sistemas
político-administrativos locales
En casi todos los países, los gobiernos municipales son elegidos por sufragio universal directo, libre y
secreto. La situación es más diversa en los gobiernos locales de nivel intermedio. En algunos casos,
se ha optado por el sufragio indirecto para mantener los lazos entre las funciones del nivel
intermedio y las competencias municipales, evitando así el surgimiento de legitimidades
contrapuestas, y para proteger la autonomía de los municipios (por ejemplo: las diputaciones
provinciales en España, las autoridades regionales en Irlanda, los consejos regionales en Finlandia).
En España se considera que las diputaciones provinciales forman parte del nivel local y están al
servicio de los municipios. En Noruega y en Hungría, por el contrario, se ha renunciado al sufragio
indirecto para los consejos de departamento.
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Modelo de “líder de comisión” (committee-leader), basado en un poder ejecutivo compartido
entre el alcalde y los miembros de diversas comisiones sectoriales conformadas por concejales
que tienen el poder decisorio;
Modelo “colectivo” de gobierno local (collective form), en la que el ejecutivo está conformado
por un pleno municipal integrado por concejales; y
Modelo de “gerente” (council-manager), donde el pleno municipal es encabezado por un alcalde
sin funciones ejecutivas, pues éstas son desarrolladas por el gerente ejecutivo (el “city-
manager”).
Estos tipos de ejecutivo local propuestos por Mouritzen y Svara (2002) se han puesto en relación con
las tipologías clásicas aludidas en el primer apartado, basadas en la dimensión vertical de las
relaciones intergubernamentales, como la ya mencionada de Hesse y Sharpe (1991), basada en las
relaciones entre el gobierno central y el local. Combinando estas dos tipologías, y con el objeto de
comprender mejor los estilos de liderazgo en los gobiernos locales, Heinelt y Hlepas (2006: 33-34)
han propuesto una tipología llamada “POLLEADER” que diferencia cuatro tipos de líderes locales:
Alcalde político (political mayor): los alcaldes son representantes políticos de su comunidad, y
cuentan también con cierta responsabilidad sobre la administración municipal. Se incluyen en
este tipo los países del Sur de Europa: Grecia, Francia, Portugal y España.
Alcalde ceremonial (ceremonial mayor): en este caso, los alcaldes ejercitan una función
principalmente ceremonial, dado que no hay líder local elegido como cabeza del municipio y la
administración municipal es dirigida por un gerente profesional. Es un modelo que,
básicamente, se da en Irlanda.
Líder colegiado (collegial mayor): este tipo requiere la cooperación colegiada de otros actores o
cuerpos poderosos. Si bien existen algunas variaciones entre los países, en general no son
elegidos directamente y ofrece diferentes opciones para la conformación de los plenos. Con las
diferencias de cada caso, incluye países del Norte de Europa: Inglaterra, Dinamarca, Suecia,
Alemania, Bélgica o República Checa.
Alcalde ejecutivo (executive mayor): el alcalde es formalmente la cabeza de la administración
municipal, posee una amplia responsabilidad en la provisión de servicios y también es
responsable de su administración. El alcalde es elegido de forma directa en países del centro de
Europa como Hungría, Polonia, Alemania, y Austria.
Por lo que respecta a la elección directa del alcalde, en la mayoría de los casos se plantea el
fortalecimiento del liderazgo político de los gobiernos locales y, sobre todo, del nivel municipal. Por
supuesto esta cuestión no se ha planteado en aquellos países, como Francia o los Länder del sur en
Alemania, donde existe desde hace tiempo la tradición de un alcalde fuerte. Este sistema influyó
directamente en los nuevos Länder surgidos tras la Reunificación, que debieron aprobar sus propias
leyes de régimen local durante la década de los 90. Desde el Este, el modelo se fue extendiendo por
el resto de Länder al considerarlo una manera de reforzar la democracia en el ámbito local.
En muchos países de Europa occidental no existía hasta la fecha ningún órgano ejecutivo distinto del
pleno. En Europa del Este, la aspiración a la democracia impuso la elección directa del alcalde en la
mayoría de los países. En la mayoría de los casos, la elección directa del alcalde se considera la
fórmula que mejor garantiza la responsabilidad política, en la medida en que el mandato del alcalde
es renovable. Pero en los Países Bajos, y probablemente en el Reino Unido, se busca este mismo
liderazgo político a través del fortalecimiento del papel político del consejo (Marcou y Wollman
2007). En España también se ha debatido recientemente esa posible reforma, que luego se ha
abandonado. Este modelo significa el reconocimiento por los niveles superiores de gobierno de la
verdadera naturaleza política de los entes locales. El alcalde ve reforzados su liderazgo y su
capacidad de dirección de la política local, estableciendo una conexión más directa con la
ciudadanía. El Reino Unido fue el último país en asumir la elección directa del alcalde, aunque
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limitada a Inglaterra y Gales. Escocia e Irlanda del Norte mantienen un sistema de elección del
alcalde por y de entre los miembros del pleno.
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Participación ciudadana
También en términos de legitimidad democrática de los gobiernos locales cabe referirse a la
participación ciudadana, tanto en los procesos electorales locales como a través de otros
mecanismos. A pesar de las distintas reformas, se ha observado la reducción de la participación en
las elecciones locales, o su estabilización en un nivel relativamente bajo de participación. Podría
decirse, sin embargo, que esta constatación es signo de cierta desafección hacia la política, más que
hacia los gobiernos locales propiamente dichos. En los países de Europa del Este, en las elecciones
locales se da un nivel de participación bastante más bajo que en las elecciones nacionales, lo cual se
traduce en el sentimiento difuso de que los gobiernos locales tienen pocas responsabilidades.
Cuatro países escapan a esta tendencia: Hungría, Irlanda, Reino Unido (a partir de una tasa de
participación muy baja) y Suiza, mientras que en España la evolución es incierta.
Esta evolución de la participación electoral ha ido paralela a un notable desarrollo de las formas de
participación institucional de los ciudadanos en las decisiones de los gobiernos locales. La forma más
visible de participación ciudadana es el referéndum, en particular bajo la forma de referéndum de
iniciativa popular, previsto en algunos países por la ley. Su utilización parece sin embargo más bien
excepcional, excepto en los países donde es una institución tradicional, como Suiza y Alemania (en
menor grado). A la vez, debemos destacar la importancia creciente de las ya mencionadas entidades
inframunicipales, que permiten garantizar la representación y participación de los ciudadanos en el
nivel más cercano a su residencia. Estas entidades existen principalmente en los países que tienen
municipios de gran tamaño. En varios países se han establecido consejos de barrio en
representación de los habitantes. Por ejemplo, son obligatorios en Francia en las ciudades de más de
80.000 habitantes y facultativos en las ciudades menos importantes. En Italia los consejos de barrio
conocieron una cierta popularidad en la década de los años setenta, pero entraron en declive
posteriormente. En temas sectoriales se han detectado ciertos progresos en la participación
ciudadana, por ejemplo: en cuestiones de urbanismo, de protección del medio ambiente y de
calidad de vida.
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los referendos son utilizados de forma selectiva. Los holandeses los han utilizado más a nivel local
que a nivel nacional. En Alemania, se observa un aumento significativo en el uso de referendos
desde la década de los años noventa tanto en el nivel de los Länder como en el nivel local (Schaap et
al. 2010).
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asesoría legal a los municipios e incluso pueden sancionar sus incumplimientos de la ley, a pesar de
que rara vez lo hacen. Las sanciones que pueden imponerse son la anulación, suspensión, multas por
omisión y la acción por daños y perjuicios (Council of Europe 2007a).
En los Estados federales, son normalmente las entidades federadas o las comunidades autónomas
las que realizan los controles de legalidad o la supervisión de ciertas decisiones. En estos países
también existe una tendencia general a limitar la supervisión a un control de legalidad, al menos en
relación a las competencias propias, y a atribuir este control a los tribunales. Esta evolución es
favorable a la autonomía local, pero se puede constatar que, en la mayoría de los Estados, la
autoridad administrativa dispone del poder de censurar los actos controvertidos e inclusive de
suspenderlos al presentarlos ante los tribunales; y sólo después el gobierno local puede acudir al
juez para apelar ese acto de control. Son pocos los países que reducen el poder de control: Francia,
España, o Hungría, donde las resoluciones del gobierno local siguen aplicándose hasta la decisión del
juez (Marcou y Wollman 2007).
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Estos órganos y las asociaciones permiten unificar la posición de los municipios y representan los
intereses de las autoridades locales. La existencia de estructuras representativas de los municipios
(es decir, las asociaciones) conviene también a las propias autoridades centrales, ya que mediante
ellas puede llevar a cabo consultas y negociaciones de una manera más ordenada, y pueden confiar
en que los compromisos alcanzados pueden ser asumidos por un número significativo de
autoridades locales. Las asociaciones permiten, especialmente a las municipalidades más pequeñas,
participar en el proceso de toma de decisiones e influir así de algún modo en el resultado final, lo
que no sería posible sin la asociaciones (Council of Europe 2007a).
Las asociaciones de gobiernos locales ocupan un lugar muy destacado en Europa, aunque su
relevancia difiere de un país a otro. Una de las dimensiones de la construcción de la autonomía local
en Europa central y oriental consistió precisamente en la creación de asociaciones de gobiernos
locales capaces de representar los intereses colectivos de los gobiernos locales ante el poder central.
El papel de estas asociaciones en los países europeos puede abordarse de dos maneras: por su
estatuto y por sus funciones. Desde el punto de vista de su estatuto, en todos los casos son
asociaciones de derecho privado, que tienen un nivel de oficialización más o menos reconocido. En
la mayoría de los países, existe una única organización representativa de los municipios, o
respectivamente de los gobiernos locales de nivel intermedio (Bélgica, Dinamarca, España, Italia,
Países Bajos, Suecia –una única asociación representa desde 2005 los municipios y los consejos de
condado). En Alemania y Austria, existe una marcada diferenciación entre las ciudades y los
municipios que queda reflejada en dos asociaciones diferentes, a las cuales se añaden la asociación
representativa de los distritos (Landkreise). En cambio, Austria es el único país donde el papel de las
asociaciones queda enmarcado en la constitución. En efecto, según el artículo 115.3, la Federación
Austriaca de Municipios y la Federación Austriaca de Ciudades deben representar los intereses de
los municipios. Algunas otras constituciones reconocen el derecho de asociación de los municipios
para representar sus intereses (Bulgaria, Estonia y Hungría). Por último, varios países han
experimentado cierta multiplicación de las asociaciones, en función de las categorías de gobiernos
locales o de consideraciones partidistas (Francia y Hungría) Marcou y Wollman (2007)
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