LASA 2018 / Latin American Studies in a Globalized World

Barcelona, Spain, May 23-26, 2018

Gobernar la seguridad a través del mercado. El papel de las

organizaciones privadas en la política de seguridad. Argentina, S. XXI

Federico Lorenc Valcarce

CONICET-UNMDP

Resumen. Partiendo de una investigación sobre el caso argentino que recupera los
debates teóricos sobre la pluralización de la seguridad y la incorporación del mercado
como instrumento de acción pública, el artículo describe la seguridad privada como uno
de los elementos de un sistema complejo para tratar los problemas relacionados con la
protección de la propiedad y las personas y la gestión de las poblaciones en las sociedades
contemporáneas. Las funciones legítimas e ilegítimas de la seguridad privada se definen
por el funcionamiento de los mercados, pero también se negocian en interacción con las
instituciones públicas y los actores políticos. Por lo tanto, no solo nos enfrentamos a un
fenómeno que se desarrolla paralelamente a la acción estatal, o incluso parece avanzar
con su lógica capitalista en un territorio otrora reservado al Estado, sino que también
observamos cómo las prácticas, los actores y las normas del sector privado se incorporan
en un sistema integrador oficialmente definido como un nuevo tipo de política pública.

PALABRAS CLAVE: SEGURIDAD PRIVADA – GOBIERNO Y MERCADO –

NORMAS PRIVADAS – REGULACIÓN – POLICIAMIENTO PLURAL –
GOBERNZANZA DE LA SEGURIDAD

The market and the government of security. Private security as an object and a
component of public action in contemporary Argentina

Summary. Based on an investigation of the Argentinian case that recovers theoretical

debates about the pluralization of security and the incorporation of the market as an
instrument of public action, the article describes private security as one of the elements
of a composite system of dealing with the protection of property and people and the
management of populations in contemporary societies. The legitimate and illegitimate
functions of private security are defined by the functioning of markets, but they are also
negotiated in interaction with public institutions and political actors. Moreover, not only
are we confronted with a phenomenon that develops parallel to State action, or even seems
to advance with its capitalist logic on a territory reserved for the State, but we observe
how the practices, the actors and the norms from the private sector are integrated into an
officially encompassing system defined as a new type of public policy.

KEYWORDS: PRIVATE SECURITY – GOVERNMENT AND MARKET – PRIVATE

NORMS – REGULATION – PLURAL POLICING – GOVERNANCE OF SECURITY

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 En casi todos los países occidentales, existe un sector de seguridad comercial que se
ha expandido durante el último medio siglo. Las empresas que operan en este sector
ofrecen servicios de vigilancia, protección personal, transporte de valores,
investigaciones privadas y, más recientemente, seguridad de la información. Estos
servicios implican la combinación de actividades, objetos físicos y dispositivos
tecnológicos desplegados para la protección del patrimonio y el mantenimiento del orden
en áreas restringidas que generalmente son de propiedad privada. Alrededor de estos
servicios se han desarrollado mercados interconectados y simbólicamente unificados en
torno al concepto de “seguridad privada”. La seguridad privada es un modo específico de
ejercer las funciones de protección de la propiedad y las personas, ya sea en la forma de
vigilancia y protección del patrimonio, o el mantenimiento del orden en los espacios
privados o semipúblicos.
Este fenómeno ha recibido cierta atención en la literatura criminológica. Para algunos
autores, el desarrollo de los mercados de la seguridad privada revela las debilidades del
Estado para satisfacer las necesidades de protección de las sociedades contemporáneas
(Becker, 1974; Loader, 1997 y 1999). Otros señalan que la lógica del mercado progresa
amenazando otras formas de asignación de bienes y servicios, incluidos los derechos que
son solidarios con la existencia real del Estado (Spitzer y Scull, 1977; Manning, 1999).
Como resultado, la mercantilización de la seguridad podría verse como una de las formas
de privatización de las funciones estatales que aparece en la década de 1970 (Christie,
1993; McMahon, 1996).
Estos debates en gran parte valorativos fueron acompañados por análisis más
descriptivos y estructurales, que intentaron describir los cambios en curso en el campo de
la acción policial y capturar los diversos factores económicos, morfológicos, políticos y
culturales que pueden explicar su evolución (Shearing y Stenning, 1981, 1983 y 1987;
South, 1988; Johnston, 1992; Jones y Newburn, 1998; Ocqueteau 2004). En estos
trabajos, también hay preguntas sobre la naturaleza de la seguridad privada, su relación
con los procesos más amplios de privatización y expansión del mercado, y su impacto en
el gobierno político de la seguridad a escala global. Algunos de ellos se interesan
particularmente en la oposición entre la seguridad privada y la policía pública.
Más recientemente, la literatura ha abordado estos temas de una manera menos
dicotómica, considerando la relación entre lo privado y lo público de un modo más
complejo. Por un lado, todo un campo de estudio de la “policía plural”, las “redes de
policía” o la “seguridad nodal” ha insistido en la existencia de una multiplicidad de
organismos, reglas y prácticas en el campo de la seguridad, incluyendo el mercado
(Loader, 2000; Bayley y Shearing, 2001; Johnston y Shearing, 2003; Jones y Newburn,
2006; Wood y Thompson, 2006; Brodeur, 2010; Devroe y Terpstra, 2015). Por otra parte,
los aspectos políticos de la seguridad privada atraen un creciente interés, con especial
énfasis en cómo el Estado alienta, organiza e integra los mercados en el sector de la
seguridad (Ocqueteau, 1990; Sarre y Prenzler, 1999; Crawford, 2006; Button, 2007;
Mulone y Dupont, 2008; White, 2010; Mulone, 2016; Terpstra, 2017).
En este artículo, que se basa en hechos observados en el caso argentino, analizamos
cómo la seguridad privada es manejada por las autoridades públicas y por agentes sociales
específicos. Esta esfera de actividad ha estado sujeta a regulaciones desde su surgimiento:
reglamentos policiales, decretos y leyes que definen el propósito y el alcance de la
actividad e imponen límites a los servicios y a los proveedores, se suman a las normas
generales que valen para todas las empresas: derecho comercial y laboral, contribuciones
y obligaciones fiscales, etc. Pero hay otros modos importantes de regulación que remite

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a redes de circulación de expolicías y exmilitares, asociaciones profesionales y
sectoriales, y condicionamientos impuestos por los actores del mercado que dan forma a
una actividad que a menudo se considera incontrolada, caótica e irregular. Por lo tanto,
estos mercados estructurados por diferentes vectores, incluida una regulación colectiva,
tanto estatal como no estatal, se convierten en objeto de intervención pública.
Por su parte, estos mercados social y políticamente regulados se convierten a su vez
en un componente de la acción pública. Históricamente, ha habido una tendencia a ver la
seguridad privada como una actividad de interés público. Desde su inicio, se ha integrado
a la función policial y ha sido controlada por las instituciones policiales. Cuando la
inseguridad se convierte en un problema político importante, se producen
transformaciones en el sector de la seguridad. Las leyes criminales son reformadas. Se
crean órganos políticos y administrativos especializados. Más recursos humanos,
tecnológicos y presupuestarios son asignados a las fuerzas de seguridad. Se firman
acuerdos de cooperación internacional. En este nuevo marco, el mercado tiene un papel
importante en la gobernanza de la seguridad. La seguridad privada, instrumento polémico
y controvertido, pero que finalmente es aceptado como parte legítima del sistema
normativo y legal de seguridad pública, ve cómo sus actividades son articuladas con las
de otros agentes en el nivel de la implementación de políticas de prevención y control en
diferentes ámbitos.
A partir de los resultados de varias investigaciones realizadas en el campo de la
seguridad privada en Argentina entre 2004 y 2014, este artículo aborda dos temas de
interés para la sociología de las políticas públicas ¿Cómo interviene el Estado en la
regulación de un mercado particular cuyo objeto es una de sus áreas de acción reservadas:
la seguridad? ¿Cuál es el papel del sector privada de la seguridad en la regulación del
comportamiento social y cómo se integra en las políticas públicas en esta área? Para
responder a estas preguntas, el artículo recurre a múltiples fuentes, principalmente
entrevistas con actores públicos y privados involucrados en este sector y el análisis de
varios documentos. En el transcurso de una década de trabajo de campo realizado en
varias oleadas (2005, 2007 y 2012), se entrevistó a unos treinta directores de empresas de
seguridad, unos diez responsables políticos y administrativos, y unos quince funcionarios
policiales formal o informalmente vinculados a la regulación del sector. Se realizaron
entrevistas con una docena de funcionarios responsables de la compra y gestión de la
seguridad privada en las organismos públicos y empresas, y otras treinta con residentes y
pequeños comerciantes. También se analizaron todas las leyes de seguridad privada y las
más recientes en el campo más amplio de la seguridad pública. Además, se analizó una
docena de informes administrativos sobre el sector, unos cincuenta contratos y
licitaciones y más de seiscientos sitios web y archivos de empresas de seguridad, así como
más de trescientos artículos en la prensa generalista. Finalmente, se realizaron
observaciones en áreas residenciales, comerciales e industriales donde existen
dispositivos de seguridad privada. De esta manera, podemos apoyarnos en un conjunto
de fuentes para producir información relevante que pueda responder a las preguntas
planteadas.
El artículo está organizado en dos partes. En la primera, analizamos cómo la seguridad
privada se convierte en un objeto de regulación por parte del Estado y hasta qué punto la
acción estatal coexiste aquí con otros modos de gobierno en el sector. En la segunda,
analizamos cómo la seguridad privada se integra como un componente legítimo de un
dispositivo plural de producción de seguridad, tanto en lo que atañe al sentido de la

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actividad expresado en discursos y normas, como en las prácticas conjuntas de
intervención en el terreno.

1. El mercado como objeto de acción pública

La regulación política de la seguridad privada no se limita a lo que el gobierno hace

para organizar la actividad privada por ley y administración burocrática. Los estudios
realizados en diferentes países muestran que el papel del Estado en la regulación de la
seguridad privada es limitado y que gran parte de la regulación se lleva a cabo por los
mismos actores de la industria (Sarre y Prenzler, 1999; O'Connor, Lippert, Greenfield y
Boyle, 2004; Botón, 2007; Mulone y Dupont, 2008; Meehan y Benson, 2015; Diphoorn,
2016; Terpstra, 2017). Las empresas de seguridad privada y las organizaciones
patronales, sindicales y profesionales desempeñan un papel importante en la producción
de normas y la autorregulación del sector. Otros estudios han puesto de manifiesto las
limitaciones impuestas por los consumidores a los servicios de seguridad privada (Loader,
1997 y 1999; Goold, Loader y Thumala, 2010; Mulone, 2013; Smith, 2014; Loader,
Goold y Thumala, 2015). Por lo tanto, múltiples agencias contribuyen de diversas
maneras, y según intereses que a veces son contradictorios, a la regulación de la seguridad
privada.
De hecho, existen múltiples formas de gobierno que trascienden lo que el Estado hace
y no necesariamente constituyen un sistema armonioso. Mediante la creación de normas
y estándares reconocidos como legítimos en el sector, las negociaciones entre los
miembros de las organizaciones sectoriales y las asociaciones profesionales, la
observación mutua y la competencia entre las empresas, y las demandas de los
consumidores, se producen regulaciones no estatales. que juegan un papel central en la
organización y el funcionamiento de los mercados de seguridad, sobre los cuales se
anexan las regulaciones políticas y legales.

La regulación legal y administrativa

En Argentina, cada provincia y la capital federal tienen sus propias leyes de seguridad
privada y sus propios organismos responsables de la autorización y el control
administrativo de las empresas, sus empleados y sus servicios. Las regulaciones a nivel
nacional son raras y parciales, como la que atañe a los locales nocturnos o el transporte
de caudales. En cada una de estas unidades político-administrativas, la regulación estatal
estipula una serie de requisitos para los operadores de seguridad privada. Hay requisitos
para ser propietario o director de una agencia de seguridad privada, hay criterios para el
reclutamiento y el entrenamiento de los guardias de seguridad, y también existen
restricciones sobre el tipo de actividades que pueden implementar las empresas. En este
último ámbito, el Estado determina los límites entre su propia esfera de acción como
proveedor de servicios de seguridad y la de los agentes del mercado.
En cuanto al alcance de los servicios que pueden ofrecer las empresas privadas de
seguridad, la vigilancia del espacio público es una de las principales fuentes de conflicto.
El Estado reclama el monopolio de las funciones de seguridad en el espacio público, es
decir, todo lo que está fuera de los límites precisos de la propiedad privada. Por ejemplo,
una vieja ley de la provincia de Córdoba prohíbe a los guardias de seguridad monitorear
las calles o el exterior de los edificios en los que trabajan. En otras provincias, la provisión
de servicios en lugares públicos está prohibida, excepto en los casos en que se concede

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una autorización especial. Ante las prácticas que introducen tensiones y refuerzan el
problema de la indeterminación de las fronteras, una ley reciente promulgada en Buenos
Aires indica que la custodia y escolta de bienes no son casos de vigilancia en el espacio
público, e introduce la compleja noción de lugares privados de acceso público para
enmarcar la producción de seguridad en centros comerciales, edificios de oficinas, clubes
deportivos, instituciones educativas o de salud, etc.
Ahora bien, no solo existen limitaciones espaciales, sino también límites en la
naturaleza de los servicios que se pueden ofrecer en los mercados de seguridad. En primer
lugar, todas las leyes prohíben explícitamente la participación de las fuerzas de seguridad
privada en conflictos políticos, sindicales o religiosos, así como la investigación de las
opiniones políticas, religiosas o morales de las personas. En otros casos, se prohíbe el
acceso a datos confidenciales, el registro de conversaciones y la interceptación de correo.
Todas estas restricciones se relacionan con prácticas que alguna vez fueron comunes y
que, aunque su volumen no se puede cuantificar, persisten hasta hoy.
Finalmente, todas las leyes de seguridad privada regulan el uso de armas de fuego. En
los casos menos exigentes, se requiere que los guardias de seguridad tengan un certificado
de usuario legítimo y los detalles quedan a discreción de la autoridad administrativa. En
el otro extremo, algunas provincias han prohibido totalmente el uso de armas de fuego en
los servicios de seguridad privada. En Río Negro, las personas u organizaciones que
necesitan protección armada deben contratar servicios policiales adicionales. Entre estos
dos extremos, encontramos situaciones intermedias que se desvían más o menos de un
polo u otro. El más típico es la prohibición del uso de armas en lugares públicos.
Mediante esta legislación, el Estado realiza un trabajo de organización tanto simbólica
como normativa de la seguridad privada. Las reglas y discursos doctrinales persiguen
preservar los fundamentos de su estatus privilegiado en el campo de la seguridad y
delimitar los límites entre los actores, las instituciones y las áreas de actividad en este
sector. No debería sorprender que las autoridades hayan tratado de delimitar las funciones
y poderes de las fuerzas de seguridad privada en áreas sensibles: las tareas de control
social organizadas en torno al derecho penal, la protección de la privacidad de las
personas y la proyección símbolos de la autoridad del estado.

La transferencia de normas y redes profesionales

Muchas investigaciones han enfatizado que, al menos en las primeras etapas de

formación de los mercados de seguridad privada, los expolicías desempeñan un papel
importante (Scott y McPherson 1971, Becker 1974, Shearing y Stenning 1983;
Ocqueteau, 1986 y 2004). En el caso argentino, el reconocimiento de su legitimidad
profesional y el control de la regulación de la actividad de la que gozaban hasta hace poco
contribuyeron a una colonización decisiva del sector por parte de policías y militares
retirados: entre 2000 y 2015, aproximadamente el 80% de los directores de empresas de
seguridad privada pertenecían a esta categoría de agentes estatales.
El negocio de la seguridad se convirtió así en un verdadero apéndice de las
instituciones armadas del Estado en el campo económico, tanto en términos de los
atributos de quienes dirigían las empresas como de los principios de organización de la
actividad y la naturaleza de los servicios ofrecidos. Cuando se reconvierten hacia la
seguridad privada, estos agentes traducen y aplican el conocimiento propio de su
profesión original. Lo usan para identificar amenazas en un sistema de acción, determinar

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las necesidades de protección de una organización, definir los recursos humanos y
materiales necesarios y planificar los servicios, etc.
En la década de 2000, las multinacionales de la seguridad privada (Securitas, Prosegur,
G4S) desembarcaron en el mercado local, introduciendo nuevas formas de producir y
comercializar los servicios. Para hacer esto, se aliaron con compañías locales que habían
sido creadas en las décadas anteriores por empresarios de origen policial o militar.
Aunque se incorporan elementos del mundo de los negocios y el management, otros
siguen siendo tomados de las instituciones de seguridad pública. Incluso hoy en día, la
mayoría de las pequeñas y medianas empresas que pueblan la industria de la seguridad
son emprendimientos individuales o colectivos creados por ex miembros de fuerzas
militares o policiales.
Como resultado, la concepción de la actividad que existe en el mundo de la seguridad
privada se basa en la experiencia de los pioneros y sus sucesores que, viniendo del mismo
universo de prácticas y saberes, han seguido su camino. De esta forma, se crearon reglas
comunes para todas las empresas, conceptos sobre el funcionamiento del mercado y
visiones de la naturaleza específica de la actividad. Los ejecutivos provenientes de
multinacionales del exterior o de otros sectores, o herederos de empresas que no tuvieron
socialización previa en la policía o en el ejército, introdujeron cambios en esta matriz.
Las autoridades políticas también han tratado de imponer reglas que cumplan con una
cierta definición de orden público y la función social de la seguridad privada. Pero todo
esto ha tenido que enfrentar una realidad dada, históricamente construida, que no permite
cualquier innovación. Los nuevos estándares se agregan a los antiguos, dando lugar a
conflictos y amalgamas.
Finalmente, la presencia de expolicías y exmilitares en la industria de la seguridad
privada no solo contribuye a la aceptación de la actividad por parte de los líderes de las
burocracias policiales, sino también a la existencia de redes personales y profesionales
que se traducen en colaboraciones permanentes y a menudo armoniosas. Para funcionar,
las empresas privadas de seguridad necesitan el apoyo de las autoridades policiales: desde
el punto de vista formal, al menos para obtener una autorización administrativa; en la
práctica, para operar en un territorio determinado. Las antiguas redes de camaradería
funcionan como intermediarias entre los empresarios de seguridad privada y las
autoridades policiales, pero también entre los empresarios y sus clientes, particularmente
porque la mayoría de los gerentes de seguridad corporativa tienen orígenes similares.

Las organizaciones patronales

Como en otros países, los actores dominantes en la industria de la seguridad privada

establecen estándares y estándares para el negocio. La industria de la seguridad está
compuesta por una pluralidad de empresas especializadas en la producción y
comercialización de servicios de protección y vigilancia. Actualmente, hay alrededor de
mil empresas que emplean a casi 200,000 empleados. Algunos de los agentes se
organizaron en diferentes sindicatos de empleadores y asociaciones profesionales. De esta
manera, la seguridad privada adquiere límites y normas acotadas que regulan el
comportamiento de sus miembros.
La consolidación de un grupo de compañías de seguridad en la década de 1960 condujo
a la creación de la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad e Investigaciones
(CAESI). Fundada en 1971 por una docena de empresarios, ahora incluye a 200 de las
principales agencias de seguridad privada del país. En el frente político, este órgano

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participó en la redacción de la legislación de las distintas provincias y promovió
infructuosamente una ley nacional de seguridad privada. En todos estos foros, ha tratado
de hacer reconocer la importancia y legitimidad de la actividad, al tiempo que evita que
las normas impuestas por el Estado interfieran con las operaciones de las empresas. En
términos de relaciones laborales, esta cámara ha firmado los convenios colectivos del
sector desde 1973 hasta el presente, y ha logrado mantener los salarios de los vigiladores
entre los más bajos en el mercado laboral formal. Además de estas funciones políticas y
económicas, la CAESI es también un ámbito de sociabilidad en el que empresarios y
directivos se reúnen para compartir actividades profesionales y sociales. Durante décadas,
ha tenido éxito en la producción de respuestas a los problemas planteados por la evolución
del sector y de normas para regular la competencia. Esta cámara también representa a la
industria de la seguridad privada en las federaciones internacionales: Federación de
Seguridad del Mercosur (FESESUR), Federación Panamericana de Seguridad Privada
(FEPASEP), Federación de Seguridad Mundial (FSM).
Las compañías de seguridad electrónica tienen sus propios ámbitos representativos.
Establecida en 1996, la Cámara Argentina de Empresas de Monitoreo de Alarmas
(CEMARA) ha jugado un rol importante en la aprobación de la norma IRAM 4174
(certificado de calidad del Instituto Argentino de Normalización y Certificación) que
regula ciertos aspectos de las actividades de los proveedores de servicios de monitoreo de
alarmas. Organizaciones como la Cámara Argentina de Empresas de Seguimiento
Satelital (CAESSAT) y la Cámara Argentina de Seguridad Electrónica (CASEL) reúnen
a otras empresas en este segmento de la industria. Estas cámaras a menudo han recordado
a las autoridades la especificidad del sector, evitando requisitos que son contrarios a su
organización: por ejemplo, que la gestión de las empresas puede ser realizada por
ingenieros y no solo por policías, militares o diplomados en seguridad.
Las empresas de transporte de caudales se agrupan en la Cámara de Empresas
Argentinas Transportadoras de Caudales (CETCA). El lugar de estas compañías y esta
cámara en el mundo de la seguridad privada es paradójico. Por un lado, hay un puñado
de empresas fuertemente vinculadas al sector financiero, no solo porque los bancos son
sus principales clientes, sino también porque su regulación depende del Banco Central y,
en términos de armas y blindajes, de la Agencia Nacional de Materiales Controlados.
Todas las leyes de seguridad privada específicas que han intentado incluir esta actividad
en su campo han fallado, o han tenido consecuencias muy limitadas. A pesar de su
vinculación concreta con los servicios de vigilancia humana y protección electrónica, las
empresas de transporte de caudales han podido escapar de las regulaciones legales de la
seguridad privada en la mayoría de las provincias, por ejemplo, al permitírseles portar
armas en el espacio público.
A través de interacciones formales e informales, el universo de la seguridad privada se
ha vuelto más homogéneo en términos de procedimientos administrativos, modos de
organización de la producción e incorporación de tecnología. Las normas sectoriales se
establecen y difunden a través de capacitaciones, conferencias y simposios. Más allá de
su función educativa, estas actividades tienden a fortalecer los lazos de pertenencia y los
intereses comunes de los miembros. Además, las cámaras lidian con problemas
administrativos y legales que afectan a todos los socios y que no pueden ser resueltos
individualmente por cada uno de ellos. Finalmente, la membresía es percibida por los
miembros no solo como un medio para obtener información y apoyo institucional, sino
también como una marca distintiva que les permite presentarse como proveedores
creíbles en el universo de los intercambios comerciales con los sectores público y privado.

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 Las diversas organizaciones patronales de la industria de la seguridad defienden los
intereses comunes de sus miembros ante las autoridades políticas y en el espacio público.
Esta función se volvió esencial en la década de 1980 para contrarrestar las numerosas
acusaciones que pendían sobre el sector denunciado como refugio para personas
vinculadas al aparato represivo de la dictadura. Continuó siendo clave en la década de
1990, cuando la prensa comenzó a hacerse eco de la informalidad y la falta de control que
caracterizaba a estos mercados de seguridad cada más visibles. Si estos dos temas siguen
presentes en los debates públicos y reaparecen en momentos críticos, el sector ha logrado
controlarlos a través de sus portavoces.

Los constreñimientos de la arena mercantil

A diferencia de la autoprotección, la cooperación interpersonal o la provisión de un

servicio público de policía, la seguridad privada se caracteriza por la producción,
comercialización y consumo de servicios en una lógica comercial. Los operadores del
mercado (productores, distribuidores, vendedores, compradores) producen regulaciones
que son más o menos autónomas, que se basan en las leyes de la economía capitalista y
en las propias normas de los sistemas de mercado.
Estos sistemas implican la competencia entre los vendedores que buscan ganancias y
el intercambio con los compradores que tienen la intención de satisfacer una necesidad.
La calidad y el precio son dos magnitudes que los operadores del mercado integran en sus
evaluaciones, al determinar una estrategia comercial o comprar un producto. Estas
evaluaciones regulan el comportamiento de los vendedores y compradores en el mercado.
Las demandas de los clientes, negociadas con los proveedores en la interacción, varían
de acuerdo con las características morfológicas de los objetos de protección y las
necesidades resultantes, así como con los propósitos perseguidos por los usuarios.
En las empresas, la seguridad privada está vinculada a la gestión racional de los
riesgos. Este tipo de servicio se usa para proteger el patrimonio y el movimiento de
personas en áreas espaciales restringidas. Los sitios de producción y administración
buscan evitar las pérdidas causadas por el robo o el descuido de clientes o empleados,
mientras que los espacios de ocio y consumo buscan proporcionar a sus clientes un
entorno protegido. Esta forma de control y vigilancia se ha transferido en los últimos años
a organismos públicos: no es raro encontrar guardias de seguridad en escuelas,
universidades, hospitales, centros municipales, empresas públicas, agencias
descentralizadas y ministerios. En todos estos casos, la seguridad privada es un medio
para hacer frente a múltiples amenazas y garantizar el funcionamiento de la organización
más que un instrumento para combatir el delito. Además, las grandes empresas y
administraciones tienen procedimientos de contratación que no solo determinan qué
deben ofrecer los proveedores de seguridad privada en términos de servicios concretos,
sino que también estipulan ciertas condiciones laborales, administrativas y fiscales que
regulan el funcionamiento de las empresas.
En las áreas residenciales, las personas que tienen servicios de seguridad privada, ya
sea en forma electrónica o física, utilizan estos objetos externos para satisfacer
necesidades de protección específicas. En algunos casos, se trata de monitorear las
viviendas o proteger la propiedad familiar. En otros casos, se trata de sentirse seguro. Así,
se puede distinguir un uso instrumental y un uso simbólico de la seguridad privada: el
primero se refiere a la satisfacción de una necesidad de protección, el segundo es un
paliativo del sentimiento de inseguridad. Con diferentes combinaciones según el caso, los

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dos elementos son indisociables y se combinan sistemáticamente en las prácticas y
representaciones de individuos y grupos domésticos. Las demandas de estos clientes
tienden a centrarse en algunos aspectos de las actividades de seguridad privada que se
comparten con la policía, principalmente la vigilancia del espacio público y la prevención
del delito callejero en las áreas residenciales.
La determinación de las necesidades de protección va de la mano con la identificación
de productos adecuados para su satisfacción. En las entrevistas con proveedores y
usuarios, se mencionan varios elementos al determinar la calidad de un producto. Hay
aspectos que se destacan del resto: la propia naturaleza de las actividades realizadas por
las agentes de seguridad en el terreno, la calidad de las personas y las cosas que actúan
como medios para su producción, y toda una panoplia de características estéticas,
emocionales y morales introducidas en los juicios de los actores involucrados en el
proceso de evaluación.
En el mercado, las calidades de los productos se evalúan de acuerdo con los precios.
Ya sea por las condiciones generales del sector o las distorsiones introducidas por ciertos
actores (cooperativas, empresas informales, empresas fraudulentas), una idea recurrente
entre vendedores y compradores es que la competencia de precios conduce al deterioro dl
la actividad. Trabajadores poco remunerados y no capacitados, equipos obsoletos o
inadecuados, una gestión empresarial poco profesional, la falta de pago de impuestos y
cargas sociales tienen un impacto negativo en la calidad del servicio.
Todos estos mecanismos de valoración específicos del mercado rigen el
comportamiento de los agentes que producen, venden, compran y consumen servicios de
seguridad privada. Estas normas son independientes de las producidas por organismos
políticos, sindicales o profesionales.

2. El mercado como componente de las políticas públicas

Los enfoques conceptuales de la “policía plural” se centran en un nivel sistémico o

institucional, haciendo hincapié en la existencia de instancias públicas, comerciales y
comunitarias que se ocupan de los crecientes problemas de seguridad. Algunos autores
han hipotetizado que el Estado es solo un actor entre otros en el mundo de la acción
policial (Johnston y Shearing, 2003), mientras que otros argumentan que el Estado tiene
un lugar privilegiado que la pluralización no pone en tela de juicio (Roché, 2004;
Crawford, 2006; Loader y Walker 2007; Mulone y Dupont 2008; Chevallier 2011).
Si abordamos estos problemas desde el punto de vista de la sociología de la acción
pública, podemos preguntarnos: ¿cómo se incorpora la seguridad privada en el dominio
político y cognitivo estructurado en torno a las cuestiones de seguridad? ¿Cómo se
articulan las prácticas de los agentes privados y públicos en los sistemas de seguridad
concretos? Como cualquier nuevo instrumento de acción pública, los mercados de la
seguridad están sujetos a adaptaciones y justificaciones, y por lo tanto a críticas. Al igual
que otros esquemas de acción pública, la implementación de programas de intervención
es tema de negociaciones y lleva a situaciones no previstas por los planificadores.

Controversias en torno de la seguridad privada

La historia de la seguridad privada es, en gran medida, paralela al desarrollo de un

sistema público de policía, con múltiples enredos, colisiones y tensiones. En la literatura
anglosajona de los años 70 y 80, la seguridad privada era considerada el “socio menor”

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de la policía. Desde este punto de vista, la seguridad privada no plantea ningún problema
político, ni pone en duda ninguna función soberana del Estado, sino que ayuda a la
conservación de la propiedad y los derechos de las personas. En contraste, algunos críticos
denunciaron la “privatización” de la seguridad como amenaza al monopolio estatal de la
violencia legítima, fuente de profundización de la desigualdad y la pérdida de los
derechos de aquellos que no pueden proporcionarse una protección a través del mercado.
Las dos visiones coinciden en que las fuerzas de seguridad privada ocupan un lugar
especial dentro de un conjunto de dispositivos de vigilancia, protección y control, un
verdadero sistema de seguridad plural donde se encuentran la policía y otras instituciones
responsables de la aplicación del derecho penal y la protección del orden público.
Estas dos perspectivas pueden ser cuestionables desde un punto de vista científico y,
de hecho, han sido cuestionadas por investigaciones realizadas en los últimos años. Sin
embargo, sintetizan bastante bien las ideas que circulan en los medios, en las redes de
expertos y en los círculos políticos en Argentina. En ese sentido, son parte del proceso de
desarrollo de un problema de política pública; en este caso, qué hacer con la seguridad
privada, qué reglas imponerle, qué lugar darle dentro del gobierno legal de la seguridad.
En general, la primera visión coincide con la definición propuesta por las empresas
privadas de seguridad y sus organizaciones sectoriales, así como a sus socios oficiales en
el campo político y en la policía, para legitimar la existencia de la industria. La segunda
es más común entre ciertos grupos sociales -intelectuales, activistas, magistrados y
políticos de izquierda- que encuentran que este fenómeno representa una amenaza para el
Estado y, por lo tanto, para los ciudadanos y sus libertades. En el contexto de los debates
en torno a la regulación de la seguridad privada, estas dos visiones se traducen en
posiciones específicas.
Para algunos actores políticos y administrativos, la seguridad privada es claramente un
socio legítimo, un instrumento para resolver el problema de la inseguridad. Esta visión
justificó primero el derecho a la existencia de empresas privadas de seguridad como
auxiliares de la policía, pero luego condujo a una visión sistémica de la seguridad pública.
La seguridad privada se fue convirtiendo gradualmente en parte del sistema de seguridad
pública, que coopera con las autoridades políticas en la producción de seguridad y está
obligada a ponerse a su disposición:

A los fines de la presente Ley, la seguridad pública implica la acción coordinada y la

interacción permanente del pueblo de la Provincia de Buenos Aires y de las instituciones del
sistema representativo, republicano y federal, particularmente referida a las Policías de la
Provincia, a la seguridad privada y a la participación comunitaria.1

En los últimos años, en Argentina, la seguridad privada, y por lo tanto el mercado,

conquistó un lugar privilegiado junto a las instituciones políticas formales y la sociedad
civil en el ejercicio de la participación ciudadana. Desde un punto de vista funcional, esto
conduce a una subordinación inexistente en otros sectores de la economía:

Las actividades de las personas jurídicas prestadoras de servicios de seguridad privada, que
se desarrollen en el territorio de la Provincia, en los términos regulados por esta Ley, serán
consideradas complementarias y subordinadas a las que realiza el Estado Provincial, y sujetas
a las políticas que se fijen con el objeto de resguardar la seguridad pública.2

1
Buenos Aires, ley n° 12 154/1998, art. 3.
2
Buenos Aires, ley n° 12 297/1999, art. 1.

10
 Radicalizando este argumento, el Secretario de Seguridad de la Ciudad de Buenos
Aires enfatiza los beneficios de la seguridad privada desde el punto de vista del bien
común:

Hoy quien más necesita seguridad es quien vive en los barrios más humildes y no la puede
pagar. Si las personas con mayor poder adquisitivo mandan a sus hijos a colegios caros o
contratan empresas de medicina prepaga, ¿por qué estaría mal que tuvieran una vigilancia
privada? De esa forma, el Estado podría liberar a los efectivos de la seguridad pública para
enviarlos a la zonas donde más los necesitan3.

En esta visión, la seguridad privada no es un privilegio, sino una obligación para

quienes pueden financiarlo. Su progreso no produce desigualdad y pérdida de derechos,
sino que asegura que los sectores desfavorecidos se beneficien de un mejor servicio de
seguridad pública. Como en otras áreas en que se han promovido reformas, este discurso
de inspiración liberal se justifica en términos de “justicia social”.
Pero estas posiciones favorables a la seguridad privada, que se van imponiendo
gradualmente y que dan lugar a cambios legales y administrativos, no carecen de
oposición. Muchos actores en los campos político, intelectual y asociativo se oponen a la
seguridad privada, ya sea porque la ven como una retirada del Estado en la provisión de
un bien público, un mecanismo para profundizar las desigualdades, o una extensión del
control social sobre las libertades individuales.
Desde un punto de vista funcional, la seguridad privada es una amenaza para la
autoridad pública. Utilizan la figura de “ejércitos privados” o una “policía paralela” para
fundamentar posicionamientos contrarios a la seguridad privada, o para pedir su
prohibición (un pedido cada vez más raro, confinado a grupos de extrema izquierda) o
proponer regulaciones estrictas. Es el caso de los fundamentos de la ley n° 118 de la
ciudad de Buenos Aires adoptada en 1998:

La seguridad pública es indelegable por parte del Estado. La seguridad privada ni la sustituye
ni es supletoria de la seguridad pública. Así como sostenemos que el tema de la seguridad
pública debe desmilitarizarse, con mucha mayor razón aún, no podemos permitir la acción
de ejércitos privados, sin un fuerte control.4

Este punto de vista crítico acompaña a la exhortación a regular un sector de actividad

que no puede ser suprimido, ya que corresponde al desarrollo de fuerzas sociales que no
pueden ser abolidas por decreto.
En un contexto de problematización de la seguridad privada y de elaboración de
nuevas regulaciones, estas declaraciones no están aisladas de procesos de definición más
generales en los que los medios ocupan un lugar importante. Los editoriales de los
principales periódicos a menudo enfatizan que la seguridad es una función soberana del
Estado:

La custodia de la seguridad ciudadana es una de las funciones indelegables y cruciales del

Estado. Sin embargo, en nuestro país, esta premisa se fue debilitando por un proceso
convergente: los déficit e irregularidades de las fuerzas policiales y el progresivo crecimiento
de la vigilancia privada. Este servicio no cuenta, además, con controles y regulaciones que
garanticen su eficiencia y seguridad. Todo esto configura un cuadro de enorme peligrosidad,

3
Declaración de Diego Gorgal, citada por Rafael Saralegui, “La seguridad más insegura”, La Nación, 15
de mayo de 2005.
4
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, 32a sesión extraordinaria, 3 de diciembre de 1998.

11
 que podría agravarse si se concreta una iniciativa dada a conocer por la Municipalidad de La
Matanza para la privatización de parte del servicio de policía comunal. Las autoridades de
ese municipio decidieron autorizar la contratación de empresas de seguridad privadas para
que, recorriendo las calles del partido, cumplan con la función estatal de prevenir la comisión
de delitos.5

A diferencia de otros países, la seguridad privada no ha sido afectada a patrullas

callejeras y tareas de vigilancia urbana. Cuando se consideró necesario, se crearon
cuerpos comunales desarmados para controlar el espacio público.
La seguridad privada es utilizada en escuelas, universidades, hospitales, centros
municipales, bibliotecas, museos, empresas públicas, oficinas administrativas,
ministerios, etc. Para algunos, esto implica transferir la lógica del sector privado a los
organismos gubernamentales y administrativos. Ante el escándalo provocado por la
presencia de guardias de seguridad privada en las escuelas públicas de Buenos Aires, el
ombudsman adjunto de la ciudad explica:

Es inevitable reflexionar acerca del rol del Estado en materia de seguridad. En principio,
pareciera que no estamos frente a un problema presupuestario: si existen partidas para
contratar agencias privadas, cabe suponer que las hay para las fuerzas de seguridad del
Estado. Entonces, ¿por qué se toma la decisión de “privatizar” la seguridad en escuelas, como
si fueran un banco o una disco?6

En los últimos años, el creciente peso del mercado en la prestación de servicios de

seguridad ha sido objeto de controversia y de nuevas reglamentaciones. Los argumentos
liberales sirven para justificar estos avances, mientras que los argumentos igualitarios
plantean la necesidad de limitarlos. Pero lo que predomina es una combinación de
aceptación resignada del avance de la seguridad privada y de conciencia de que con
ciertos límites puede dirigirse hacia la producción de seguridad pública.

Relaciones plurales en la producción de seguridad

La literatura sobre la multilateralización de la acción policial ha demostrado que los

procesos de mercado y las lógicas estatales están enredados. La policía pública ofrece
prestaciones universales como servicio público, pero también vende productos en el
mercado. La seguridad privada proporciona servicios específicos que se comercializan,
pero también colabora con las tareas de seguridad pública dirigidas por la policía (Bayley
y Shearing, 2001). Dependiendo del contexto, se implementan múltiples dispositivos de
seguridad que combinan agentes, estándares y herramientas en función de la ubicación y
las características de la población objetivo (Crawford, Lister, Blackburn y Burnett, 2005;
Bonnet, 2008 y 2012; Ocqueteau y Dupont, 2013).
En Argentina, la seguridad privada se ha desarrollado desde la década de 1960 para
satisfacer las necesidades de protección de los espacios de gestión privada,
principalmente fábricas, almacenes y obradores de construcción, y desde la década de
1980 se ha ampliado gracias a la aparición de centros comerciales, barrios cerrados y
edificios de lujo. Desde la década de 1990, esta seguridad privada también se extiende a
otros tipos de lugares de ocio, consumo y trabajo (Lorenc Valcarce, 2011). Aquí es donde
se encuentra con la policía en sistemas concretos de producción de seguridad.

5
Editorial: “Inadmisible medida sobre seguridad”, Clarín, 30 de mayo de 1998.
6
Gustavo Lesbegueris, “¿Custodia privada en escuelas?”, Clarín, 25 septembre de 2004.

12
 Aunque resulte paradójico, la policía ha sido durante mucho tiempo una productora
importante de servicios pagos de seguridad. Ya en la década de 1930, había un servicio
policial adicional que se intercambiaba por dinero. Este sistema contribuye al mismo
tiempo a la mejora de los salarios de la policía, así como al aumento de los presupuestos
de las comisarías. Al igual que en otros países, las instituciones policiales participan
abiertamente en el mercado de servicios de seguridad (Reiss, 1988; Crawford y Lister
2006; Ayling y Shearing 2008; Mulone, 2011).
Bancos, centros comerciales, supermercados, clubes de fútbol y organizadores de
eventos culturales pagan constantemente por este tipo de servicio. A menudo lo hacen
para adaptarse a los requisitos de las compañías de seguros, o las regulaciones que rigen
ciertas actividades y sectores. Los responsables de la seguridad también calculan los
costos y riesgos de contratar servicios de seguridad privada o de policía adicional. Cada
vez más, suelen ser combinados.
En las sucursales bancarias estudiadas, el dispositivo combina al menos un oficial de
policía y dos guardias de seguridad: el primero está armado y está obligado por su estado
a responder en caso de transgresión de la ley; estos últimos no tienen armas y se les ha
instruido para que no participen en situaciones de violencia. En ambos casos, el cliente
paga por los servicios de protección: una suma definida por resolución ministerial a la
policía y el precio negociado durante el contrato comercial con la compañía de seguridad
privada. Existe una especie de división del trabajo que conforma un sistema.
Durante el horario de atención al público, un hipermercado observado durante la
investigación utiliza los servicios de quince vigiladores pertenecientes a dos empresas
diferentes (una para el salón de ventas, la otra para el estacionamiento) y dos policías en
servicio adicional. Durante las horas de cierre, las instalaciones están protegidas por
alarmas y sistemas de CCTV supervisados por otra empresa. Este sistema mixto de
recepción y vigilancia proporcionado por empresas privadas es un modo de prevención
situacional del delito y las contravenciones, mientras que los agentes de policía son la
instancia represiva que se activa en los casos en que se hace necesario el uso de la fuerza,
o se ocupan de tomar las denuncias si fuere solicitado.
En sistemas de acción más pequeños y menos formales, un guardia de seguridad
también puede vigilar un objetivo -una tienda, un restaurante o la entrada de un edificio,
por ejemplo- mientras un oficial de policía vigila la calle, sin ninguna relación contractual
con un cliente. Las dos categorías interactúan con frecuencia y, cuando es necesario,
operan conjuntamente.
En todos estos casos, los agentes de seguridad privada constituyen la periferia de una
red de seguridad cuyo corazón sigue siendo la policía pública. Su actividad no es posible
sin la autorización administrativa de la policía, que también interviene en la práctica
cuando ocurren crisis y violencia a las que la seguridad privada no puede hacer frente, o
cuando es necesario iniciar procedimientos legales.7
Sin embargo, la policía no es la única institución pública que establece vínculos con la
seguridad privada. Hemos visto que los legisladores y las autoridades administrativas no

7
En otros casos, que conciernen a espacios privados gestionados por organizaciones privadas, la presencia
de la seguridad privada sigue siendo exclusiva y el vínculo con la policía es puramente externo: desde el
punto de vista del espacio, solo interviene cando hay un problema que va más allá de los límites de la
propiedad privada; desde un punto de vista administrativo, en la medida en que el Estado regula
formalmente el funcionamiento de la empresa, pero no regula sus operaciones. Aquí encontramos esta
gestión de seguridad puramente capitalista e instrumental presentada en obras clásicas sobre el tema
(Spitzer y Scull, 1977, Shearing y Stenning, 1987).

13
policiales participan en la regulación del sector. Además, existen sistemas de interacción
en los que otros organismos públicos participan como demandantes de los servicios de
seguridad. Como señalaron Ansaloni y Smith (2017) en otros casos, la creación de
mercados aumenta la cantidad de recursos humanos y tecnológicos disponibles para la
producción de servicios de seguridad pública. De hecho, casi todas las administraciones
contratan servicios de seguridad privada mediante licitaciones.
La capacidad de las autoridades puede estar limitada en el momento de la aplicación
de la ley y los reglamentos, tanto por la falta de recursos como por la dependencia de la
policía. Pero como cliente, el Estado tiene una mayor capacidad para dirigir y controlar
las acciones de las empresas de seguridad privada. Puede definir las condiciones del
servicio que se contratará, luego enmarcar y evaluar el desempeño del proveedor. No son
solamente las autoridades políticas o administrativas del sector seguridad las que
gobiernan la seguridad privada, sino también una pluralidad de agencias gubernamentales
que se han convertido en consumidores de servicios subcontratados. El Estado, por lo
tanto, da forma a la actividad de la seguridad privada de esta manera quizás inesperada.
En este caso, más que un gobierno a distancia, observamos la creación de mercados
para regular la actividad de las empresas por otros medios además de la ley y el control
burocrático. Los organismos públicos asumen la posición de clientes en un mercado
utilizando la seguridad privada para fines específicos, lo que contribuye a dar forma a la
actividad del sector a través de una supervisión directa y diseminada de los proveedores.
Naturalmente, los proveedores siempre tienen un margen para negociar los términos del
servicio y determinar en la práctica cómo realizar los servicios. Pero ahora están sujetos
a nuevas normas, por lo tanto, a nuevas restricciones.

Conclusion
Como señalan Mayaux y Surel (2010), el estudio de un caso latinoamericano puede
contribuir a la elaboración de problemas teóricos más generales, evitando la cosificación
culturalista y la trampa del postulado historicista de la inconmensurabilidad. Esto se
puede lograr introduciendo un razonamiento de comparación implícito con respecto a los
casos estudiados en la literatura especializada y las generalizaciones que circulan
internacionalmente bajo la forma de teorías, enfoques o modelos.
Hemos intentado mostrar aquí que muchos procesos y configuraciones tratados en la
investigación internacional tienen sus correlatos en el caso argentino, y que, si muchas
contribuciones latinoamericanas se aferran a la singularidad irreductible de cada sociedad
en esta región, tiene más que ver con la construcción de objetos que con las características
distintivas de estos objetos. La mayoría del trabajo sobre seguridad privada en América
Latina es descriptiva y apenas discute literatura internacional (Romero Salazar, 2002;
Ramírez y Rueda Molina, 2002; Dammert, 2008; Arias, 2009; Arteaga Botello y Fuentes
Rionda, 2009; Cafferata, 2010; Godnick, 2010; García Gallegos, 2012, Saavedra, 2014;
Romero Salazar y García Pirela, 2015). Otros plantean preguntas teóricas que son parte
de un debate más amplio, pero los efectos de retorno siguen siendo poco trabajados (Del
Olmo y Morais, 1998; Wood y Cardia, 2006; Müller, 2010; Lorenc Valcarce, 2011; Da
Silva Lopes, 2012; Zanetic, 2012). Esto vale tanto para cuestiones relacionadas con la
pluralización de la seguridad como para las relacionadas con la integración del mercado
en los sistemas de acción pública.
Como en otros casos nacionales, en Argentina la seguridad privada ha sido reconocida
y legitimada, pero con reservas ideológicas y límites normativos. En este sentido, el

14
crecimiento de la seguridad privada se ve reforzado por factores económicos y sociales y
limitado por factores culturales e institucionales. No hay entusiasmo por el mercado como
un componente virtuoso del gobierno de las sociedades, sino solo como un instrumento
útil que puede contribuir a la solución de problemas sociales: en este caso, la seguridad
privada como una cura para el aumento de la inseguridad y el conflicto social.
El lugar del Estado en el campo de la seguridad sigue siendo central. En el caso
argentino, el Estado continúa con sus actividades en el campo de la investigación
criminal, la persecución penal y el control del espacio público. Al mismo tiempo, los
organismos públicos realizan tareas de regulación y gestión de los esfuerzos de otros
operadores, incluida la seguridad privada. Por lo demás, la seguridad privada desde sus
orígenes ha sido una actividad patrocinada por sectores de la policía, las fuerzas armadas
y la política.
En Argentina, el aumento de la delincuencia y la sensación de inseguridad son
características que acompañan el desarrollo de la seguridad privada. Esto se ha visto
reforzado por otras transformaciones sociales que se han identificado en otras partes como
causas de la pluralización de la seguridad: una combinación de lugares públicos privados
y crecientes barreras sociales acercan caso argentino de lo que se puede verse en Estados
Unidos y Sudáfrica. Sin embargo, la cultura política de este país reconoce una tradición
de fuerte presencia estatal en la sociedad y en las mentalidades que solo ha sido
parcialmente revertida por el neoliberalismo, que lo acerca más a los países de Europa
continental.
Con respecto a la relación entre el mercado y la acción pública, se pueden enfatizar
dos elementos. Primero, el Estado es uno de los pilares del desarrollo de la seguridad
privada: participa en la regulación de la seguridad privada a través de mecanismos legales,
regulatorios y administrativos, pero también como consumidor de servicios de seguridad.
En segundo lugar, la integración de las empresas en el gobierno de la seguridad, o al
menos el reconocimiento del importante papel que desempeñan estos operadores privados
en la seguridad pública, lleva a la incorporación de las actividades llevadas a cabo en el
mercado como instrumentos de acción pública, como parte de procesos de adaptación y
controversia que contribuyen a la legitimación contingente de esta nueva forma de gestión
de la seguridad.

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