Curso de Pós-Graduação em Teoria e Prática de Contencioso

Administrativo e Tributário - Módulo de Contencioso Administrativo

Admirável mundo do efeito suspensivo automático

A novidade levantada pelo regime do artigo 103.º-A do CPTA na
reforma do contencioso pré-contratual português

João Pedro Lobo Espalha

Lisboa
Outubro de 2018
 Admirável mundo do efeito suspensivo automático
A novidade levantada pelo regime do artigo 103.º-A do CPTA na
reforma do contencioso pré-contratual português

Trabalho de Conclusão do Curso de

Pós-Graduação em Teoria e Prática
de Contencioso Administrativo e
Tributário, Módulo de Contencioso
Administrativo, com vista à
obtenção do grau de Pós-Graduado
em Teoria e Prática do Contencioso
Administrativo, pela Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa -
FDUL.

Coordenadores: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva / Prof.ª Doutora

Clotilde Celorico Palma / Prof. Doutor João Miranda
Assessor Científico: Dr. José Duarte Coimbra

Lisboa
Outubro de 2018
ÍNDICE

INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 2

1. A FIGURA DO EFEITO SUSPENSIVO AUTOMÁTICO: IMPORTAÇÃO DO

DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA PARA O DIREITO PORTUGUÊS ........................ 3

2. EFEITO SUSPENSIVO AUTOMÁTICO: UM CONCEITO EVIDENTE? ............... 4

3. A LINHA QUE SEPARA O EFEITO SUSPENSIVO DAS MEDIDAS

PROVISÓRIAS ................................................................................................................ 5

4. MOMENTO DA SUSPENSÃO DOS EFEITOS ......................................................... 6

5. LEVANTAMENTO DO EFEITO SUSPENSIVO: A (IN)EXISTÊNCIA DE UM

PRAZO ............................................................................................................................. 8

6. FUNDAMENTAÇÃO PARA O LEVANTAMENTO DO EFEITO SUSPENSIVO 12

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ..................................................................................... 15

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 17

1
INTRODUÇÃO

O efeito suspensivo automático apareceu no mundo processual ao longo dos anos,

até por imposição comunitária (vejam-se as Diretivas 89/665/CEE e 92/13/CCE, e a
Diretiva Recursos 2007/66/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro),
tornando-se uma novidade dos dias de hoje, e ultrapassando a insuficiência da sua
transposição para o Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, pela sua
consagração no artigo 103.º-A do CPTA.

Assim sendo, dispõe o preceito mencionado que, impugnado um ato de

adjudicação no seio do contencioso pré-contratual urgente, «faz suspender
automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato», caso já tenha
havido celebração do contrato. Ultrapassando-se a violação da Diretiva Recursos, o
legislador limita este efeito aos atos de adjudicação de contratos sujeitos ao contencioso
pré-contratual urgente e, caminhando claramente mais além, aos contratos em execução
já celebrados, desde que constem do artigo 100.º do CPTA.

Sendo este um regime muito novo na família do contencioso português, é fácil

que nos depreendamos com certas questões mais específicas, tais como (i) questões
suscitadas em sede de levantamento do efeito suspensivo automático, (ii) se existem ou
não critérios, (iii) quais os fundamentos do regime, (iv) se a questão dos prazos para que
as partes suscitem este efeito são consensuais.

Sem mais demoras, e sabendo que nos poderíamos depreender com muitas mais
questões sobre este jovem regime, passamos então à análise das questões essenciais desta
reflexão.

2
1. A FIGURA DO EFEITO SUSPENSIVO AUTOMÁTICO: IMPORTAÇÃO DO
DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA PARA O DIREITO PORTUGUÊS

O contencioso relativo à formação de contratos, conhecido como contencioso pré-

contratual, está consagrado no nosso ordenamento jurídico desde 2002, marcado por uma
enorme influência do Direito da União Europeia – numa primeira aplicação da Diretiva
n.º 89/665/CEE, e posteriormente, em 2015, com a revisão do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA) que teve como objetivo a transposição da Diretiva
Recursos1.

Numa ação em que em causa estará a «ilegalidade de quaisquer decisões

administrativas relativas à formação dos referidos contratos»2, a grande novidade, a partir
da revisão do CPTA em 2015, é a introdução do efeito suspensivo automático, que iremos
analisar ao longo deste texto, aliado às medidas provisórias, igualmente lançadas para o
contencioso administrativo nessa mesma revisão3.

O que hoje podemos encontrar no artigo 103.º-A do CPTA, relativamente ao efeito

suspensivo automático, surge, como já evidenciado, por imposição4 da Diretiva
Recursos5, tendo ficado os Estados-membros da União Europeia, a partir desse momento,
obrigados a estabelecer «um efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação, da
qual se reaja contenciosamente, até que o Tribunal se pronuncie sobre o pedido
formulado»6.

Na linha de pensamento de ANTÓNIO CADILHA, tal como do considerando (12)

da Diretiva 2007/66/CE, o efeito suspensivo automático irá perdurar até ao momento do

1
Falamos da Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro, que veio
alterar as Diretivas 89/665/CEE e 92/13/CEE do Conselho no que diz respeito à melhoria da eficácia do
recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos.
2
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Lições, 15ª edição, Almedina, 2016, p. 242.
3
A opção do legislador português foi adaptar as alterações ao regime processual e à ordem jurídica
portuguesa, embora noutros países europeus se tenham criado órgãos administrativos independentes para
conhecer destes litígios, como por exemplo, o caso de Espanha e a criação do Tribunal Administrativo
Centra de Recursos Contractuales, cf. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça …, cit., pp. 239 – 240, nota 563.
4
Em sentido contrário, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina,
3ª Edição, 2017, p. 134, RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “A tutela “cautelar” ou provisória associada à
impugnação da adjudicação de contractos públicos,” Cadernos de Justiça Administrativa, 115, n.º 115,
página 20, e MARGARIDA O. CABRAL, “O contencioso pré-contratual no CPTA revisto – algumas notas”,
Lisboa, CEJ, fevereiro de 2017, pp. 58 – 65, que assumem tratar-se de uma opção autónoma do legislador,
sem qualquer pressão do Direito da União Europeia.
5
Cf. nota 1.
6
DUARTE RODRIGUES SILVA, “O levantamento do efeito suspensivo automático no contencioso pré-
contratual”, Cadernos Sérvulo de Contencioso Administrativo e Arbitragem, n.º 01/2016, p.4.

3
despacho jurisdicional sobre a pretensão em causa, pois tal só irá ser um sinal de reforço
da efetividade dos mecanismos processuais, isto é, o objetivo é a correção do «défice de
tutela jurisdicional dos participantes em procedimentos de contratação pública»7, de
modo que seja possível uma impugnação do ato de adjudicação em tempo útil.

Do Código dos Contratos Públicos (CCP) já constava esta novidade, no artigo 104.º,
n.º 1, alínea c), surgindo, consequentemente, a necessidade de transpor este mecanismo
para o âmbito processual, que, até 2015, não previa este mecanismo.

Com efeito, foi na revisão de 2015 da legislação processual administrativa que se

compatibilizou o ordenamento jurídico nacional com a ordem jurídica da União Europeia,
com a previsão do efeito suspensivo automático da execução do contrato, se já celebrado,
ou do ato de adjudicação impugnado.

2. EFEITO SUSPENSIVO AUTOMÁTICO: UM CONCEITO EVIDENTE?

Num primeiro momento, é importante que se compreenda em que consiste este

mecanismo.

Como já neste texto foi referido, o preceito foi fruto da influência do Direito da União
Europeia (mais concretamente, da Diretiva Recursos8) e o seu nº 1 estatui que «(a)
impugnação de atos de adjudicação no âmbito do contencioso pré-contratual urgente faz
suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se
este já tiver sido celebrado» (negrito nosso).

Estamos na presença de uma «previsão legal de um termo suspensivo obrigatório de

natureza procedimental, verificado entre a notificação do ato de adjudicação e a
celebração do contrato, assim como o prolongamento deste efeito suspensivo sempre que
tenha sido proposta uma ação judicial ou requerida uma providência cautelar contra o ato
de adjudicação»9.

No decurso do que afirma MARCO CALDEIRA, tal como outros autores, este efeito
manifesta-se ope legis, ficando a entidade administrativa, imediatamente, impedida de

7
ANTÓNIO CADILHA, “Contencioso Pré-Contratual”, Revista Julgar, nº 23, Coimbra Editora, 2014, p. 208.
8
Cf. nota 1.
9
ANA CELESTE CARVALHO, «Aspectos Processuais da ação de contencioso pré-contratual e dos seus
incidentes, à luz do CPTA e do CCP revistos», Revista de Direito Administrativo, nº1, AAFDL Editora,
janeiro-abril 2018, p. 42.

4
executar o ato impugnado de adjudicação ou, já havendo contrato celebrado, de dar
continuidade ao seu cumprimento.

Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE, «a impugnação do ato de adjudicação (só

a deste) faz suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado, proibindo,
designadamente, a celebração do contrato, ou a respectiva execução, se já tiver sido
celebrado»10.

Assim sendo, dos litígios emergentes de procedimentos previstos no artigo 100.º, n.º
1, do CPTA, por um lado, se a intenção é a impugnação da decisão de adjudicação, há
efeito suspensivo automático, nos termos do artigo 103.º-A do CPTA, por outro lado, se
não se pretende impugnar a decisão de adjudicação, teremos a aplicação de medidas
provisórias, de acordo com o artigo 103.º-B do CPTA. Relativamente àqueles litígios de
procedimentos que não inseridos no artigo 100.º, n.º 1, do CPTA, terão de recorrer ao
regime das providências cautelares, constante do artigo 132.º do CPTA.

3. A LINHA QUE SEPARA O EFEITO SUSPENSIVO DAS MEDIDAS

PROVISÓRIAS

Como expressamente tipificado, o efeito suspensivo automático abrange a decisão de

adjudicação e, caso já tenha sido celebrado, a execução do próprio contrato, como forma
de evitar as, tão conhecidas, «corridas à assinatura do contrato»11.

Parece necessário deixar assente, como forma de traçar esta distinção, que o efeito
suspensivo automático (só) operará quando em causa esteja uma daquelas situações.
Quando a satisfação de outras pretensões estiver em causa, como por exemplo, a
impugnação da decisão de qualificação ou de peças procedimentais, só poderão os
interessados socorrer-se das medidas provisórias do artigo 103.º-B do CPTA12.

Ainda a propósito deste ponto, importa ter em conta os casos em que o interessado
pretenda, após a impugnação de peças procedimentais ou da decisão de qualificação sem
decretamento ou pedido de medidas provisórias, impugnar o ato de adjudicação desse
procedimento pré-contratual que continuou em curso e fora proferida decisão final. Por

10
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça…, cit., p. 245.
11
MARCO CALDEIRA, “O “novo” contencioso pré-contratual (Tópicos desenvolvidos para uma
intervenção)”, Estudos Sobre o Contencioso Pré-Contratual, AAFDL Editora, 2017, p. 23, recordando a
preocupação expressa no Considerando (4) da Directiva 2007/667CE e a evidência desse problema no
Acórdão do TCA Sul de 24 de Novembro de 2016, processo n.º 919/16.7BELSB.
12
MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p.22.

5
se considerar absurdo obrigar o interessado a instaurar um processo judicial ex novo e
fazer uma distinção das «duas situações materialmente idênticas»13, o legislador
consagrou, no artigo 63.º, n.º 2, do CPTA, a possibilidade de ampliação da instância,
especificamente para estes casos acima descritos, garantindo ao interessado a eficácia do
efeito suspensivo automático na sua impugnação. Nestes casos, será a notificação desse
requerimento de ampliação, nos termos do artigo 63.º, n.º 4, do CPTA, que terá como
consequência a suspensão dos efeitos do ato administrativo em questão14.

Por fim, dois lados se formam, quanto à ausência evidenciada no artigo 103.º-A, n.º
4, do CPTA, quando se questiona se o efeito suspensivo pode ser alternativamente
afastado pela adoção de medidas provisórias que se apresentem menos graves para os
interesses em causa. Seguindo o que MARCO CALDEIRA apresenta na sua obra, já
citada anteriormente, a doutrina apresenta duas perspetivas: «(d)e um lado, RODRIGO
ESTEVES DE OLIVEIRA entende que “deve responder-se afirmativamente à questão,
seja porque há de facto uma remissão no art. 103.º-A para o art. 120.º, n.º 2 (e assim
garantir-se-ia um significado útil a essa remissão), seja porque, numa lógica de
ponderação de interesses, o princípio da proporcionalidade joga um papel importante e a
admissibilidade de outras medidas ou providências (ou mesmo de contra-medidas) está
em sintonia com tal princípio”; de outro lado, entende DUARTE RODRIGUES SILVA
que, ao contrário do que sucede em sede do artigo 103.º-B, quando se está perante a
suspensão operada por via do artigo 103.º-A do CPTA, os Tribunais não estão legalmente
habilitados “a substituir o efeito suspensivo automático que decorre da impugnação do
ato de adjudicação por qualquer outra medida provisória”»15.

4. MOMENTO DA SUSPENSÃO DOS EFEITOS

Relacionado com o momento em que opera(m) os efeitos da suspensão está um

mecanismo mencionado no primeiro capítulo deste texto: o período de standstill,
constante do artigo 104.º, n.º 1, alínea a), do CCP, ou seja, o período de tempo de 10 dias
«imediatamente subsequente à notificação de adjudicação, e durante o qual a entidade

13
MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p. 30.
14
MARCO CALDEIRA, “O “novo”…”, cit., p. 30, PEDRO MELO E MARIA ATAÍDE CORDEIRO, “O regime do
contencioso pré-contratual urgente”, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, CARLA AMADO
GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (Coord.), AAFDL editora, 2ª edição, 2016, pp.
674 e 680, e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “A tutela...”, cit., p. 22, nota 21.
15
MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p. …, notas 42 e 43, RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “A tutela
…”, cit., p. 26 e DUARTE RODRIGUES SILVA, “O levantamento …”, cit., p.4.

6
adjudicante não pode proceder à celebração do contrato»16. O legislador no artigo 103.º-
A, n.º 1, do CPTA, abstraindo-se do facto de que a suspensão não pode desconectar-se do
período de standstill, nada estabelece quanto à existência desse período, concluindo-se,
de tal modo, que a suspensão valerá para todas as ações de impugnação, nesta matéria,
incluindo aquelas que são apresentadas findo esse período17.

Efetivamente, podemos questionar em que momento é que consideramos que os

efeitos do ato impugnado ou do contrato se consideram suspensos.

Tecidas já várias opiniões sobre a matéria, desde já cumpre salientar que nos
afastamos daquela que preconiza uma interpretação literal do preceito, que, em virtude
da sua formulação taxativa, pode levar a um mal-entendido por parte dos especialistas
menos atentos – se tal interpretação for convictamente defendida, afirmar-se-ia que a
mera apresentação da petição inicial, ou o seu envio, produziriam imediatamente o efeito
suspensivo.

Face à pouca clareza do preceito e fazendo todo o sentido que o próprio autor do ato
de adjudicação tenha conhecimento que os efeitos do ato administrativo, por si emanado,
foram suspensos, na mesma convicção de excelsos especialistas18, afirma-se que o
momento que releva, para a eficácia do efeito suspensivo, seja o da citação do réu –
solução semelhante ao que se encontra no artigo 128.º, n.º1, do CPTA19.

Em sentido diverso, duvidando do que de bom pode advir de uma interpretação

corretiva, MARGARIDA O. CABRAL, apelando ao elemento literal, questiona acerca

16
MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p. 26.
17
No mesmo sentido, MARCO CALDEIRA, “O “novo”…”, cit., p. 26 – 27, acrescentando «Mais: a lei prevê
que a acção produz o seu efeito suspensivo mesmo nos casos em que, nos termos do CCP (maxime, do n.º
2 do seu artigo 104.º), a entidade adjudicante está habilitada a celebrar desde logo o contrato com o
adjudicatário, por esse período de standstill não ser legalmente aplicável». Em sentido contrário, ANTÓNIO
CADILHA, “O efeito suspensivo automático da impugnação de atos de adjudicação (art. 103.º-A do CPTA):
uma transposição equilibrada da Diretiva Recursos?”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 119,
Setembro/Outubro de 2016, pp. 6 – 8, afirma que, para ambos os casos aqui descritos, se trata de um regime
que se afigura desproporcional e não assegura um equilíbrio dos interesses em causa, capaz de afetar «os
interesses da entidade adjudicante e do adjudicatário que legitimamente celebram e iniciam a execução do
contrato findo esse impedimento procedimental».
18
PEDRO MELO E MARIA ATAÍDE CORDEIRO, “O regime …”, cit., p. 671, MARCO CALDEIRA, “O “novo”
…”, cit., p. 26, VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça…, cit., p. 245, nota 587, entre outros.
19
Ainda no mesmo sentido, vide Acórdão do TCA Sul de 30 de Março de 2017, processo n.º
964/16.2BESNT.

7
das «consequências de um ato execução depois da entrada da ação, e antes da citação da
entidade demandada»20.

Apesar das legítimas e pertinentes questões suscitadas, inclusive por MÁRIO

AROSO DE ALMEIDA e CARLOS F. CADILHA21, corroboramos a ideia de que o
efeito suspensivo opera no momento da citação do réu – «ou deva ter-se como efetuada,
nos termos (…) do artigo 246.º do CPC»22.

Ainda antes de tecer algumas considerações acerca do levantamento do efeito

suspensivo automático, cabe, ainda, analisar duas questões: (i) defendendo que o
momento relevante para o efeito suspensivo é o da citação do réu, cumpre referir que essa
citação é promovida pelo Tribunal em que se intentou a ação, não havendo oportunidade
para que tal seja levado a cargo pelo mandatário judicial, figura conhecida do artigo 237.º
do Código de Processo Civil (CPC)23; (ii) ainda que não esteja expressamente previsto no
artigo 103.º-A, n.º 1, do CPTA, para os casos em que o contrato não seja executado «entre
a data da citação da entidade adjudicante e a data da citação do adjudicatário», aplicar-
se-á o que consta do artigo 128.º, n.º 2, do CPTA24.

5. LEVANTAMENTO DO EFEITO SUSPENSIVO: A (IN)EXISTÊNCIA DE UM

PRAZO

Atendendo ao que até aqui desenvolvemos, importa concluir pelas prejudiciais

consequências que o efeito suspensivo pode apresentar para o interesse público, devido à
suscetibilidade de «paralisar a atuação das entidades adjudicantes, provocando, de igual
modo, um efeito negativo para os interesses do contrainteressado»25.

Caminhando rapidamente para junto do levantamento do efeito suspensivo

automático, que encontramos previsto no artigo 103.º-A, n.º 2 e 4, do CPTA, é necessário

20
MARGARIDA O. CABRAL, “O contencioso …”, cit., p. 57, dando ainda como exemplo na nota 7: «Pense-
se no exemplo de um contrato celebrado nesse período. Note-se que, conhecendo o atraso de alguns dos
nossos tribunais a citar, mesmo em processos urgentes, esta hipótese não é meramente académica.»
21
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao
código de processo nos tribunais administrativos, Almedina, 4.ª edição, 2017, pp. 838 e 841, defendendo
que o efeito suspensivo acaba por resultar da efetiva impugnação, sendo que a citação tem como efeito
único a proibição da entidade demandada de executar o ato.
22
MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p. 29.
23
MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p. 28, ou seja, apesar de não estar expressamente previsto neste
regime, «decorrerá do bom senso e da própria natureza urgente do processo» o facto da citação não ser
voluntariamente exercida pelo mandatário do autor.
24
MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p. 29.
25
ANA CELESTE CARVALHO, «Aspectos Processuais …”, cit., p. 42.

8
ter presente que devemos tramitá-lo, tal como referem autores como MÁRIO AROSO
DE ALMEIDA e MARCO CALDEIRA, como um incidente processual com a
consequência de o réu ou o contrainteressado deterem o ónus de alegar os prejuízos
existentes para o interesse público e de provar o que se invocou26.

É igualmente muito suscitado em sede de jurisprudência, tal como pela doutrina

existente, qual o prazo que está reservado para as partes já aqui assinaladas suscitarem o
levantamento, uma vez que a lei nada prevê quanto a este ponto.

Ao invés de recorrer, desde já, a uma análise doutrinal, cumpre analisar, numa
primeira ótica, de que forma a jurisprudência soluciona esta questão.

Sem mais demoras, referenciamos o Acórdão do Tribunal Central Administrativo

Sul27 de 4 de outubro de 2017, processo n.º 1329/16.1BELSB28, que analisa um caso em
que a pretensão era a anulação do ato de adjudicação, ou a anulação do contrato, caso este
tivesse sido celebrado, e a condenação da entidade pública a adjudicar a prestação de
serviço que estava a ser discutida.

Numa decisão de primeira instância, o tribunal veio a julgar a ação acima proferida
como improcedente, tendo acabado por deferir o pedido de levantamento do efeito
suspensivo automático do ato de adjudicação apresentado pelo réu e pela
contrainteressada no processo.

Interpondo recurso da sentença e do despacho para o TCA Sul, a Recorrente viu a

sua pretensão negada nesta 2.ª instância.

Ainda que negado, a Recorrente alegava dois argumentos, de modo a sustentar a

inadmissibilidade do levantamento do efeito suspensivo automático: (i) que a lei não
apresentava expressamente um prazo para o pedido do levantamento, mas sendo que
todos os atos processuais estão sujeitos a prazo, «o pedido de levantamento do efeito
suspensivo está sujeito a prazo, que será, ou o prazo para contestar, de 20 (vinte) dias, ou
o prazo supletivo de 5 (cinco) dias fixados no artigo 102.º, n.º 3. alíneas a) ou c) do CPTA»

26
Neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual …, cit., pp. 395 – 396, RODRIGO ESTEVES DE
OLIVEIRA, “A tutela...”, cit., p. 18, nota 6, DUARTE RODRIGUES SILVA, “O levantamento...”, cit., pp. 9 – 10
e MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., p. 31.
27
Doravante, TCA Sul.
28
Acórdão do TCA Sul (…), disponível em:
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/07f1670f2a3f9dd2802581c2002fabc5?
OpenDocument&Highlight=0,levantamento,do,efeito,suspensivo.

9
(alegou já ter caducado o prazo), e que (ii) o tribunal a quo não deveria ter decidido no
sentido de levantar o efeito suspensivo com fundamento na falta de fumus boni iuris,
sendo que tal fundamento não seria atendível para a ponderação de interesses constante
do artigo 103.º-A, n.º 2 e 4, do CPTA.

Tomado em conta o ponto de vista da Recorrente, o Tribunal entendeu que o facto

de não constar qualquer prazo para o levantamento do efeito suspensivo automático, «só
pode significar a clara intenção do legislador em não sujeitar o seu exercício a qualquer
prazo de caducidade»29.

Na sua linha de raciocínio, é de considerar que a não sujeição do levantamento do

efeito suspensivo a um prazo tem cabimento no sentido em que , «(n)ão se trata, assim,
apenas, de obstar, num momento inicial, à produção do efeito suspensivo automático, mas
de o afastar se e quando ele se relevar gravemente prejudicial para o interesse público ou
com consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses
envolvidos»30.

Reiterando o Tribunal que o não estabelecimento de um prazo no artigo 103.º-A, n.º

2, do CPTA significa que o exercício do direito tipificado não está sujeito a prazo, e tendo
em conta o regime vigente, cabe interpretar-se o regime desta primeira forma: nos termos
do artigo 102.º, n.º 3, alínea c), do CPTA, aplica-se o prazo supletivo geral no âmbito do
contencioso pré-contratual de 5 dias, ou, nos termos do mesmo preceito, mas socorrendo
à alínea a), a aplicação do prazo de 20 dias, prazo este para a apresentação da contestação,
ou a dedução a todo o tempo, nos termos da ausência de preceito legal31 – opção acolhida
pelo TCA Sul.

Sobre esta matéria, uma análise jurisprudencial não é bastante, tendo de se recorrer à
doutrina que tem tecido diversas considerações, nos mais variados sentidos, sendo
necessário concluir que não existe entendimento.

Do lado dos que sustentam que o prazo atendível deverá ser de 5 dias estão PEDRO
MELO e MARIA ATAÍDE CORDEIRO32.

29
Cf. nota 28.
30
Cf. nota 28.
31
Vide no mesmo sentido, MARCO CALDEIRA, “O “novo” …”, cit., pp. 33 – 34.
32
PEDRO MELO E MARIA ATAÍDE CORDEIRO, “O regime …”, cit., p. 671.

10
 Apesar de se estar perante um processo urgente, consideramos não ser adequada a
interpretação supra, pois não só não tem acolhimento na letra da lei, como também não
se consegue encontrar uma justificação consistente para a sua aplicação, uma vez que se
afigura um período demasiado curto tendo em conta aquelas que são as finalidades do
levantamento do efeito suspensivo.

A conceção de que deve ser aplicável um prazo de 20 dias é sustentada por

RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, argumentando no sentido de que esta é a solução
que juridicamente se apresenta mais equilibrada, pois é na fase da contestação «que as
partes devem tomar uma posição sobre as questões fundamentais do processo»33.

Respeitando a opinião do Autor, aquilo que é considerado pelo mesmo como a exceção,
para nós, acaba por, na prática, ser a regra. Na visão de um contencioso de salvaguarda das
posições jurídicas dos particulares, é mais adequado a não sujeição do pedido a qualquer tipo
de prazo, devido às circunstâncias supervenientes que possam vir a ocorrer.

Noutra secção da doutrina, autores como MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS

F. CADILHA34, VIEIRA DE ANDRADE35 e MARGARIDA O. CABRAL36 entendem que
a não existência de um prazo é a solução para esta questão.

Na obra conjunta de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS F. CADILHA,

ambos sustentam que «(o) pedido de levantamento (…) é um ato de iniciativa processual,
através do qual é deduzida uma pretensão. Não é um ato processual das partes, ao qual
seja aplicável o prazo supletivo de 5 dias (…), porque não é um ato inserido na tramitação
processual: é um ato que desencadeia um incidente através da dedução de uma pretensão,
que, como tal, só estaria sujeito a prazo se a lei expressamente o determinasse»37.
Prosseguem, afirmando que «a hipotética aplicação do prazo supletivo de 5 dias
conduziria a um resultado incongruente, pois não se compreenderia que a entidade
demandada e os contrainteressados, para fazerem valer a sua pretensão dirigida a pedir o
levantamento, dispusessem de um prazo inferior àquele que está previsto para a
resposta»38.

33
RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “A tutela...”, cit., p. 23.
34
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário …,
cit., p. 847.
35
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça…, cit., p. 245.
36
MARGARIDA O. CABRAL, “O contencioso …”, cit., p. 57.
37
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário …,
cit., p. 842.
38
Cf. nota 34.

11
 Ou seja, o resultado seria pouco harmonioso com a restante ordem jurídica. Não
podemos esquecer que a tarefa da interpretação deve sempre acompanhar o espírito do
ordenamento em que nos movimentamos, pelo que este exercício se afigura de
fundamental realização.

Atendendo à não existência de um prazo legalmente tipificado em matéria de

levantamento do efeito suspensivo, no sentido em que o interessado o poderá requerer a
todo o tempo logo que verificados certos pressupostos materiais – pressupostos
constantes do artigo 103.º-A, n.º 2 e 4, do CPTA, que seguidamente analisaremos -, e ao
elemento literal e teleológico do mecanismo em causa, entendemos que a não existência
de prazo é a solução que menos compromete a consagração do legislador.

6. FUNDAMENTAÇÃO PARA O LEVANTAMENTO DO EFEITO SUSPENSIVO

Nos termos do artigo 103.º-A, n.º 2 e 4, do CPTA, deve ser invocado e demonstrado
que o «diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse
público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros
interesses envolvidos», sendo que o efeito suspensivo só poderá ser levantado caso os
danos de manutenção do efeito sejam superiores aos que resultem do seu levantamento,
depois da ponderação dos potenciais interesses lesados.

A fundamentação do TCA Sul, no caso que aqui analisamos, considera o fumus boni
iuris como relevante para a ponderar a realizar nos termos do artigo 103.º-A do CPTA.

Mas será possível em sede de densificação do artigo 103.º-A, n.º 2, do CPTA?

O TCA Sul entendeu, quanto à possibilidade de se integrar o fumus boni iuris na

decisão sobre o levantamento, que «caberá no campo da ponderação das consequências
lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos a que alude o
nº2 do artigo 103º-A a consideração da forte e clara improbabilidade da ação, a qual
justificará a decisão de levantamento do efeito suspensivo automático, evitando-se, assim,
que a mera instauração da ação constitua um obstáculo (injustificado) à celebração e
execução do contrato».

Duas notas devem ser, desde logo, tidas em conta: (i) analisando o que resulta do
labor dos juristas, a doutrina apresenta dúvidas quanto à articulação entre o n.º 4 e o n.º 2
do artigo 103.º-A do CPTA e, quanto à remissão que este último faz para o artigo 120.º,
n.º 2, do CPTA.

12
 Acompanhando esta linha de pensamento, é premente (ii) a possível dificuldade de
interpretação dos critérios que são apresentados no preceito (artigo 103.º-A do CPTA).
Com efeito, veja-se que, por um lado, o n.º 2 apela a conceitos que remetem para limites
absolutos, objetivamente verificáveis, mas por outro, o n.º 4 apela a um universo de
ponderação casuística.

Sem esquecer a remissão do n.º 2 para o artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, que se nos
parece não mais que uma redundância, o TCA Sul tenta desembaraçar este nó e mostrar
como deve ser feita a ponderação de que aqui se fala.

Conjugando o discutido na doutrina e a prática jurisprudencial, exemplificada nesta

decisão, entendemos que, a remissão acima referida, deve ser analisada numa dupla
vertente: (i) exige-se ao juiz que verifique se o deferimento da execução do ato é
«gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas
claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos», sendo esta uma
primeira vertente; (ii) verificando-se um dos casos acima mencionados, deverá o juiz
pesar os prejuízos na sua “balança jurídica”, decidindo se os danos que resultam da
manutenção do efeito se mostram superiores aos que resultariam do seu levantamento.
Ainda que se acuse que esta construção resulta de um pensamento demasiado literal, não
achamos que o legislador neste ponto tenha cometido um erro.

Nesta linha, vejamos o que dizem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS F.

CADILHA39.

Referem os Autores que «o juiz deve formular um juízo de valor relativo entre a
situação do impugnante e os interesses públicos e privados que se lhe contrapõem», sendo
que «só pode levantar o efeito suspensivo quando, na comparação do peso relativo dos
interesses em presença, conclua que os danos dele decorrentes para o interesses público
ou os interesses dos contrainteressados seriam consideravelmente superiores»40.

Portanto, o julgador deverá, num primeiro momento, identificar os interesses

contrapostos e os seus fundamentos, e, em momento posterior, terá de ponderar as lesões
que resultarão, para cada um dos dois, da decisão que tomar.

39
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário …,
cit., pp. 844 – 845.
40
Cf. nota 37.

13
 Rematando esta ideia, RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA afirma que a ideia do
legislador parece «fazer depender a manutenção ou levantamento do efeito suspensivo de
um juízo de ponderação de interesses ou, talvez mais corretamente, de um juízo de
ponderação de danos»41.

A doutrina aponta para a necessidade de determinação casuística dos fatores

relevantes em sede da ponderação neste texto mencionada.

Com efeito, podem ser tidos em conta fatores como a natureza do contrato, a sua
importância para concretização do interesse publico que lhe subjaz, o lapso temporal que
potencialmente ocorrerá até ao julgamento da ação, e, eventualmente, ao cenário relativo
à execução do contrato42.

Em nossa opinião, e atendendo ao critério utilizado na decisão que decidimos

analisar, o fumus boni iuris pode (e, aliás, deve) consubstanciar um fator relevante para a
determinação da potencial lesão da parte que invoca ser lesada pelo levantamento, na
medida em que, devem ser atendidos todos os fatores que, no caso concreto, se mostrem
passíveis de provocar aquela lesão. Defendemos esta ideia, preconizando uma visão
personalista e subjetivista do contencioso administrativo português, que tutele as posições
jurídicas dos particulares em face da Administração.

RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “A tutela...”, cit., p. 23.

41
42
Vide, neste sentido, e apresentando estes critérios, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário …, cit., p. 845.

14
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em jeito de conclusão, vamos recapitular algumas das conclusões às quais chegámos.

Desde logo, é inegável a importância do efeito suspensivo como mecanismo

proveniente do Direito da União Europeia e com o principal objetivo de reforçar e
assegurar a efetividade dos mecanismos contenciosos – evidenciado pelo texto da
Diretiva Recursos e, do próprio, CPTA.

Neste sentido, veio «corrigir o défice de tutela jurisdicional dos participantes em

procedimentos de contratação pública»43. E veio, igualmente, mostrar que o interesse
público não deve ser tão linear e alheio a outros interesses que podem sair gravemente
prejudicados com a sua prossecução.

Observámos que, quanto ao prazo para o levantamento do efeito suspensivo

automático, a doutrina não tem uma posição unanime, mas, ao invés, sugere uma panóplia
de possíveis soluções para o mecanismo.

Não sendo cego à opção do legislador, até pelo receio que possa causar a
interpretação literal de preceitos normativos, é razoável e defensável assumir que não
existe prazo algum para o pedido do levantamento do efeito suspensivo automático,
podendo ser levantado a todo o tempo, quando verificados certos pressupostos materiais,
veja-se o artigo 103.º-A, n.º 2 e 4, do CPTA.

Relativamente ao fundamento para o levantamento do efeito, consideramos que a

lesão está inevitavelmente conectada à procedência ou improcedência do pedido,
podendo o tribunal alicerçar-se de inúmeros fatores que, relevando no caso concreto, o
auxiliem a tomar a decisão mais justa para a existência de fundamento para o
levantamento do efeito suspensivo.

Defende-se a existência de uma dupla ponderação, no artigo 103.º-A, n.º 2 e 4, do

CPTA, que pode ser conseguida através de fatores que, no caso concreto, sejam
suscetíveis de afetar negativamente a posição jurídica dos intervenientes no processo.

Atendendo a todas as considerações tecidas e à jurisprudência a que recorremos,

consideramos que esta solução, de consagrar o efeito suspensivo automático, apesar de

43
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário …,
cit., p. 835.

15
boa, não será ainda a ideal. Contudo, não foi nosso objetivo discorrer sobre essa questão,
embora muito se pudesse, sobre ela, escrever.

Entendemos que é necessário ter cautela no uso deste mecanismo, uma vez que existe
uma forte possibilidade de proliferação de decisões judiciais em diversos sentidos, e,
numa área, como a do contencioso pré-contratual, em que a litigiosidade é tão elevada,
tal poderá constituir um fator prejudicial para a prossecução da Justiça, levando à fuga
para outros mecanismos de resolução de litígios, tais como a arbitragem – que, aliás, saiu
reforçada com a revisão do CPTA em 2015 e do CCP em 2017.

Veremos como é que os tribunais vão continuar a analisar, ponderar e decidir

questões desta natureza, porque são eles o último reduto de salvaguarda da Justiça.

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BIBLIOGRAFIA

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