Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Resumen
El presente proyecto de directrices, presentado al Consejo de Derechos Humanos de
conformidad con su resolución 33/22, proporciona un conjunto de orientaciones para los
Estados sobre la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública. El
proyecto de directrices se refiere a una serie de principios básicos que deben guiar la puesta
en práctica efectiva de ese derecho. Se abordan diversas dimensiones del derecho a
participar en la vida pública, centrándose en la participación en los procesos electorales, en
los contextos no electorales y en el plano internacional, y se formulan recomendaciones.
A/HRC/39/28
I. Introducción
1. La participación permite promover todos los derechos humanos. Desempeña un
papel crucial en la promoción de la democracia, el estado de derecho, la inclusión social y
el desarrollo económico. Es esencial para reducir las desigualdades y los conflictos
sociales. También es importante para empoderar a las personas y los grupos, y es uno de los
elementos fundamentales de los enfoques basados en los derechos humanos orientados a
eliminar la marginación y la discriminación.
2. Si bien la responsabilidad y la rendición de cuentas respecto de la adopción de
decisiones recaen en última instancia en las autoridades públicas, la participación de
diversos sectores de la sociedad permite que las autoridades amplíen su comprensión de
determinadas cuestiones; ayuda a señalar las deficiencias, así como las opciones normativas
y legislativas disponibles y su repercusión en personas y grupos específicos; y equilibra los
intereses contrapuestos. En consecuencia, la adopción de decisiones está mejor
fundamentada y es más sostenible, y las instituciones públicas son más eficaces,
responsables y transparentes. Esto, a su vez, aumenta la legitimidad de las decisiones de los
Estados y la implicación en ellas de todos los miembros de la sociedad.
3. El Consejo de Derechos Humanos ha prestado una atención creciente a la cuestión
de la participación en condiciones de igualdad en la vida pública y política 1. En su
resolución 33/22, relativa a la participación en condiciones de igualdad en la vida pública y
política, el Consejo pidió a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (ACNUDH) que preparara un proyecto de directrices conciso y
orientado a la adopción de medidas como elemento de orientación para los Estados sobre la
puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública, como se establece en
el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y se detalla en otras
disposiciones pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos, y que
presentase el proyecto de directrices al Consejo en su 39º período de sesiones. El Consejo
también pidió al ACNUDH que facilitara la elaboración del proyecto de directrices de
manera abierta, transparente e inclusiva, en particular mediante consultas oficiosas con
Estados y otras partes interesada en el plano regional.
4. En consecuencia, el ACNUDH organizó 5 consultas oficiosas regionales y formuló
2 solicitudes para la presentación de comunicaciones que generaron respuestas de
65 interesados2. El proceso ha permitido elaborar el presente proyecto de directrices, que se
funda en las aportaciones recibidas durante el proceso de consulta y se basa en los ejemplos
de mejores prácticas recopiladas en ese contexto.
5. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el
derecho a participar en los asuntos públicos, en particular los tres elementos siguientes:
a) el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos; b) el derecho a votar y a
ser elegido; y c) el derecho a tener acceso a las funciones públicas.
6. El proyecto de directrices comienza con referencias a una serie de principios y
elementos básicos que, de conformidad con el derecho internacional de los derechos
humanos, deben guiar la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida
pública. A continuación se centra en el derecho a votar y a ser elegido, el derecho a
participar en la dirección de los asuntos públicos y la participación en el plano
supranacional, incluido el ámbito de las organizaciones internacionales.
7. Teniendo en cuenta el amplio alcance del proyecto de directrices y debido al límite
de palabras establecido, el proyecto de directrices no es exhaustivo ni puede abordar todos
los aspectos del derecho a participar, por ejemplo, el derecho a tener acceso en condiciones
generales de igualdad a puestos de la función pública; de forma similar, las referencias a las
situaciones relativas a la participación de personas y grupos específicos que pueden ser
objeto de discriminación tampoco son exhaustivas. Se alienta a los Estados a que elaboren
1 Véanse las resoluciones del Consejo 24/8, 27/24 y 30/9. Véanse también A/HRC/27/29,
A/HRC/30/26 y A/HRC/33/25.
2 La información sobre el proceso de consultas y las comunicaciones recibidas figura en
www.ohchr.org/participationguidelines.
2 GE.18-12071
A/HRC/39/28
GE.18-12071 3
A/HRC/39/28
Recomendaciones prácticas
19. Los Estados deben crear y mantener un entorno seguro y propicio para el
ejercicio del derecho a participar en la vida pública:
a) Los Estados deben crear el marco jurídico para hacer efectivo el derecho
a participar en la vida pública mediante la adopción de las medidas necesarias para
adherirse a los tratados internacionales y regionales de derechos humanos pertinentes
o ratificarlos, y aceptar los procedimientos conexos de comunicaciones individuales.
Los Estados deben velar por que esos tratados se incorporen de forma adecuada en las
leyes, políticas y prácticas nacionales;
b) La igualdad de derechos para participar en la vida pública debe
reconocerse, protegerse y hacerse efectiva en las constituciones y los marcos jurídicos
nacionales;
c) Las leyes, las políticas y los acuerdos institucionales deben garantizar la
participación en condiciones de igualdad de las personas y los grupos en la
formulación, aplicación y evaluación de todos los reglamentos, leyes, políticas,
programas o estrategias que les afecten. Si se vulnera ese derecho deben
proporcionarse recursos efectivos3;
d) Los Estados deben velar por que en los marcos jurídicos nacionales se
protejan y hagan efectivos los derechos pertinentes, en particular el derecho a la
libertad de opinión y de expresión, incluido el derecho de acceso a la información, y el
derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación. Si se vulneran esos derechos
deben proporcionarse recursos efectivos;
e) Debe reconocerse el papel legítimo y vital de los agentes de la sociedad
civil en relación con la participación en la vida pública. Debe respetarse, protegerse y
apoyarse la independencia y el pluralismo de esos agentes, y los Estados no deben
imponer restricciones indebidas a su capacidad de acceso a la financiación procedente
de fuentes nacionales, extranjeras o internacionales;
f) Los Estados deben alentar y crear las condiciones necesarias para la
independencia y diversidad de los medios de comunicación. Deben promulgar leyes
que promuevan y protejan la libertad de los medios de comunicación, fomenten los
servicios de medios de comunicación pluralistas y garanticen la seguridad de los
periodistas y otros trabajadores de los medios de comunicación, tanto en línea como
por medios no electrónicos;
4 GE.18-12071
A/HRC/39/28
GE.18-12071 5
A/HRC/39/28
6 GE.18-12071
A/HRC/39/28
GE.18-12071 7
A/HRC/39/28
Recomendaciones prácticas
30. Los Estados deben establecer un marco jurídico eficaz para el ejercicio de los
derechos electorales, en particular con respecto al sistema electoral y los mecanismos
de resolución de controversias electorales, de conformidad con sus obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos y mediante un proceso no
8 GE.18-12071
A/HRC/39/28
GE.18-12071 9
A/HRC/39/28
39. Los Estados deben adoptar medidas para asegurar la plena accesibilidad de las
personas con discapacidad a todos los aspectos del proceso electoral, entre otras cosas:
a) Garantizar la libre expresión de la voluntad de las personas con
discapacidad como electores y, con ese fin, para las que no puedan ejercer su derecho
a votar de manera independiente, y si así lo solicitan, permitir que una persona de su
elección les preste asistencia para votar;
b) Asegurar que los procedimientos y las instalaciones electorales sean
accesibles y, cuando no pueda garantizarse la plena accesibilidad, prever ajustes
razonables para garantizar que las personas con discapacidad puedan ejercer
efectivamente su derecho de voto;
c) Impartir capacitación a los funcionarios electorales sobre los derechos de
las personas con discapacidad en las elecciones;
d) Velar por que el material electoral y de votación sea apropiado, accesible
para las diversas personas con discapacidad y fácil de entender y utilizar.
40. Los Estados deben considerar la posibilidad de armonizar la edad mínima para
votar y la edad mínima de elegibilidad para presentarse a las elecciones, a fin de
alentar la participación política de los jóvenes.
41. Los Estados no deben excluir a las personas en detención preventiva del
ejercicio del derecho de voto, como corolario del derecho a la presunción de inocencia
hasta que se demuestre lo contrario conforme a la ley.
42. Los Estados no deben imponer prohibiciones generales automáticas del derecho
de voto a las personas que cumplen o han cumplido una pena privativa de libertad,
que no tengan en cuenta la naturaleza y gravedad del delito ni la duración de la pena.
43. De ser procedente, los Estados deben eliminar los obstáculos prácticos que
puedan entorpecer el ejercicio del derecho de voto de las personas que cumplen una
pena privativa de libertad.
44. Los Estados deben facilitar el escrutinio independiente de la votación y el
recuento, en particular facilitando el acceso a los lugares de votación, recuento y
tabulación de los resultados.
45. Los órganos de gestión electoral deben poder funcionar sin intervenciones y de
forma imparcial, independientemente de su composición. Esos órganos deben ser
abiertos, transparentes y plenamente consultivos en la adopción de decisiones y
facilitar el acceso a la información pertinente a todas las partes interesadas.
46. Los Estados deben velar por que su marco jurídico prevea el derecho de los
candidatos a impugnar de manera efectiva los resultados de las elecciones, así como
unos recursos rápidos, adecuados, eficaces y exigibles en el contexto del calendario
electoral.
47. Los Estados deben considerar la posibilidad de permitir, sobre la base de
consultas nacionales apropiadas y de consultas con los Estados anfitriones, y teniendo
en cuenta todos los factores pertinentes, que los ciudadanos que se encuentren en el
extranjero o temporalmente fuera del país puedan ejercer su derecho de voto.
48. Los Estados deben considerar la posibilidad de hacer extensivo el derecho de
voto a los no ciudadanos tras un período de residencia legal y habitual de larga
duración, al menos para las elecciones locales.
10 GE.18-12071
A/HRC/39/28
Recomendaciones prácticas
GE.18-12071 11
A/HRC/39/28
12 GE.18-12071
A/HRC/39/28
otro titular de derechos que así lo desee. Cuando las decisiones tienen una repercusión
nacional o muy generalizada, por ejemplo, durante la formulación de la constitución y
los procesos de reforma, debe determinarse que resultan afectadas todas las personas.
67. La información sobre el proceso de adopción de decisiones debe contener
objetivos claros, realistas y prácticos para gestionar las expectativas de los
participantes. La información sobre el proceso debe indicar, como mínimo:
a) El tipo o la naturaleza de la decisión de que se trate. Esto incluye la
claridad del tema, información sobre el fundamento de las decisiones que han de
adoptarse y el tipo de decisión o decisiones que deben adoptarse en cada etapa del
proceso;
b) La gama de opciones que se debatirán y decidirán en cada etapa,
incluidos los problemas, las alternativas o las soluciones, y las posibles consecuencias
de sus resultados;
c) Los plazos para la participación en cada etapa del proceso, que deben
ajustarse en función de las circunstancias específicas (por ejemplo, en función de la
complejidad de la cuestión de que se trate o del número de titulares de derechos
afectados por la decisión) y deben ofrecer oportunidades suficientes para que los
titulares de derechos preparen y presenten contribuciones constructivas;
d) Los funcionarios públicos y las instituciones participantes y su capacidad
de ejecución (es decir, sus respectivas funciones y diversas tareas en cada etapa del
proceso);
e) La autoridad pública encargada de adoptar la decisión;
f) Los procedimientos previstos para la participación de los titulares de
derechos, incluida información sobre:
i) La fecha en que se iniciará y concluirá el procedimiento;
ii) La fecha y el lugar, en particular información sobre la infraestructura
accesible, de cualquier proceso participativo previsto;
iii) Las modalidades y las normas para llevar a cabo el proceso
participativo;
iv) La autoridad pública o el organismo oficial al que puedan dirigirse
observaciones o preguntas o al que pueda solicitarse información adicional
sobre la decisión que se esté examinando, así como el procedimiento y el plazo
para la transmisión de su respuesta.
68. Los titulares de derechos deben tener acceso a información adecuada, accesible
y necesaria tan pronto como se conozca, a fin de que puedan prepararse para
participar de forma efectiva, de conformidad con el principio de máxima divulgación 4.
69. La información pertinente debe difundirse proactivamente, poniéndola a
disposición de los interesados de manera adecuada a las condiciones locales y teniendo
en cuenta las necesidades especiales de las personas y los grupos marginados o
discriminados5. Esto debe incluir:
a) Proporcionar información de forma gratuita o a un costo razonable y sin
restricciones indebidas sobre su reproducción y uso tanto en línea como por medios no
electrónicos;
b) Proporcionar información técnica a los expertos y resúmenes no técnicos
al público en general;
c) Difundir información en formatos claros, utilizables, accesibles,
apropiados para la edad y culturalmente adecuados, y en los idiomas locales, incluidos
GE.18-12071 13
A/HRC/39/28
14 GE.18-12071
A/HRC/39/28
GE.18-12071 15
A/HRC/39/28
16 GE.18-12071
A/HRC/39/28
90. La TIC debe utilizarse para crear espacios y oportunidades a fin de que los
titulares de derechos participen de manera significativa en diversas actividades que
rebasan el ámbito de la comunicación y el intercambio de información. La tecnología
debe proporcionar oportunidades reales para influir en los procesos de adopción de
decisiones, por ejemplo, respecto de la presentación de propuestas legislativas y
políticas, así como de la formulación de observaciones y la votación sobre ellas.
Cuando proceda, los Estados deben considerar la posibilidad de ofrecer
oportunidades adicionales y complementarias de participación por medios no
electrónicos.
91. Las herramientas de TIC existentes para la participación deben traducirse a
diversos idiomas locales, incluidos los hablados por las minorías y los pueblos
indígenas, y deben garantizar su accesibilidad para las personas con discapacidad.
92. La educación mediática y los programas de alfabetización digital deben
incluirse en los planes de estudios académicos y no académicos para permitir una
participación significativa en línea. Por ejemplo, estos programas deben centrarse,
cuando proceda, en los fundamentos técnicos de Internet y desarrollar un
pensamiento crítico para ayudar a los titulares de derechos a determinar y evaluar la
información y el contenido de diferentes fuentes.
93. Los planes de estudio sobre los medios de comunicación y la TIC deben
abordar cuestiones relacionadas con el discurso de odio, la xenofobia, el sexismo y los
estereotipos de género nocivos, el racismo y cualquier otra forma de intolerancia como
factores que agravan aún más la marginación y exclusión de algunas personas y
grupos de la vida pública. Debe apoyarse el papel de los agentes de la sociedad civil,
incluidos los medios de comunicación, en la difusión de contraargumentos positivos en
línea, en particular contra el discurso de odio.
94. Deben elaborarse y ejecutarse programas amplios y prospectivos de formación
sobre los medios de comunicación y la TIC para los funcionarios públicos encargados
de aplicar los procesos participativos, a fin de aprovechar plenamente el potencial de
esa tecnología.
95. El Comité de Derechos Humanos, en su observación general núm. 25, reconoció que
el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos abarcaba también la
formulación y aplicación de políticas en los planos internacional y regional. A pesar de la
importancia de la participación en el plano internacional, el funcionamiento de las
organizaciones internacionales sigue siendo opaco para la mayoría de las personas 7.
96. La adopción de decisiones en los planos regional e internacional puede tener un
efecto importante en la realización de los derechos humanos, ya que esa adopción de
decisiones repercute en la legislación, las políticas y las prácticas nacionales. Por lo tanto,
es necesario que esas decisiones se adopten de manera transparente y responsable, con la
participación de quienes se verán afectados por ellas, y en un entorno respetuoso de las
libertades públicas, que son fundamentales y que también deben protegerse en el plano
internacional. Los agentes de la sociedad civil que decidan participar en reuniones
regionales e internacionales deben contar con condiciones de seguridad y no ser objeto de
actos de represalia.
97. Quienes participan en el plano supranacional suelen señalar a la atención de la
comunidad internacional las preocupaciones locales y nacionales, conectando así los planos
internacional y local. Por ejemplo, los agentes de la sociedad civil han desempeñado un
7 En el contexto del presente proyecto de directrices, debe entenderse que los términos “organizaciones
internacionales”, “participación en el plano internacional” y “reuniones y foros internacionales”
incluyen el plano regional.
GE.18-12071 17
A/HRC/39/28
Recomendaciones prácticas
99. Los Estados deben respetar, proteger y facilitar los derechos a la libertad de
expresión y a la libertad de reunión pacífica y de asociación en relación con el
ejercicio del derecho a la participación en los planos internacional y regional.
100. Debe permitirse y alentarse de forma proactiva la participación de los agentes
de la sociedad civil en las reuniones de las organizaciones, los mecanismos y otros
foros internacionales en todas las etapas pertinentes del proceso de adopción de
decisiones.
101. Debe ofrecerse acceso a los foros internacionales y regionales sin discriminación
de ningún tipo.
102. Los Estados deben poner fin a todos los actos de intimidación y represalias
contra los agentes de la sociedad civil que participen o traten de participar en foros
internacionales, o que participen en cualquier acto conexo. Cuando se produzcan
actos de intimidación o represalias, los Estados deben investigar todas las denuncias,
proporcionar remedios efectivos y adoptar y aplicar medidas preventivas para evitar
que se repitan. En este contexto, es fundamental comprender y abordar las formas de
represalia específicas de género.
103. Los Estados deben establecer criterios objetivos, coherentes y transparentes
para reconocer sin demora a las organizaciones de la sociedad civil la condición de
observador o de entidad consultiva o participativa en las organizaciones
internacionales. A las organizaciones cuyas solicitudes sean rechazadas se les deben
proporcionar las razones y los medios para apelar ante un órgano superior o
diferente.
104. Los Estados deben abstenerse de impedir indebidamente que los agentes de la
sociedad civil obtengan acreditación ante organizaciones internacionales, de retirar
arbitrariamente la acreditación o de aplazar periódicamente el examen de las
solicitudes de acreditación.
105. Deben establecerse estructuras permanentes para la participación continua de
los agentes de la sociedad civil en los foros internacionales, por ejemplo, mediante la
creación de plataformas de la sociedad civil. Estas estructuras deben crearse mediante
procesos imparciales, no discriminatorios, transparentes y participativos, y deben ser
particularmente accesibles e inclusivas para las personas y los grupos que son objeto
de discriminación.
106. Debe alentarse el uso de enfoques innovadores, eficaces en función de los costos
y prácticos, entre otras cosas mediante la utilización de la TIC (por ejemplo, difusión
por Internet, videoconferencias y otras herramientas en línea), a fin de fomentar una
participación más amplia y diversa de los agentes de la sociedad civil en el plano
internacional.
107. Los Estados deben facilitar la expedición oportuna de visados a quienes deseen
participar en foros internacionales.
18 GE.18-12071
A/HRC/39/28
GE.18-12071 19
Naciones Unidas A/HRC/30/26
Asamblea General Distr. general
23 de julio de 2015
Español
Original: inglés
Resumen
En el presente estudio se señalan los obstáculos al disfrute del derecho a la
participación en la vida política y pública y los medios para superarlos . Se dan
ejemplos de las mejores prácticas y experiencias para hacer efectivo el derecho a
participar en los asuntos políticos y públicos. También se formulan recomendaciones
basadas en las contribuciones recibidas, así como en otras fuentes disponibles.
El estudio debe leerse conjuntamente con el informe sobre los factores que
obstaculizan la participación política en condiciones de igualdad y las medidas para
superar esas trabas (A/HRC/27/29), en el que se examinan el marco de derechos
humanos y la jurisprudencia de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones
Unidas en relación con la participación en los asuntos políticos y públicos.
Índice
Página
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. Marco de derechos humanos relativo a la participación en los asuntos políticos y públicos
en igualdad de condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. Obstáculos al derecho a participar en los asuntos políticos y públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
A. Obstáculos generales a la participación en los asuntos políticos y públicos . . . . . . . . . . 6
B. Obstáculos que afectan a las mujeres y a determinados grupos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
IV. Mejores prácticas y experiencias relacionadas con el derecho a participar en los asuntos
políticos y públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
A. Derecho a votar y a ser elegido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
B. Participación en la dirección de los asuntos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
C. Derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad . . . . . . . . . 13
D. Otras formas de participación política y pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
E. Mejores prácticas relacionadas con la mujer y determinados grupos . . . . . . . . . . . . . . . 14
V. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
I. Introducción
1. El Consejo de Derechos Humanos, en su resolución 27/24, solicitó a la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH)
que preparara un estudio sobre las mejores prácticas, las experiencias y los obstáculos,
así como los medios de superarlos, con respecto a la promoción, protección y
efectividad del derecho a participar en los asuntos públicos en el contexto del derecho
vigente de los derechos humanos, con miras a establecer posibles elementos de
principios para orientar la puesta en práctica de ese derecho, en consulta con los
Estados, los organismos competentes de las Naciones Unidas, las organizaciones
intergubernamentales, los órganos de tratados, los procedimientos especiales, las
instituciones nacionales de derechos humanos, las organizaciones no gubernamentales
y otras partes interesadas que procediera. El 16 de enero de 2015 se enviaron notas
verbales a todas las partes interesadas y se recibieron 66 respuestas. Las
contribuciones de las partes interesadas se pueden consultar en el sitio web del
ACNUDH 1.
2. De conformidad con la petición formulada por el Consejo, en el presente estudio
se determinan los obstáculos a la participación en la vida política y pública, se
presentan medios para superarlos y se dan ejemplos de experiencias y mejores
prácticas a ese respecto. Asimismo, se extraen conclusiones de las contribuciones
recibidas de las partes interesadas, así como de la información proporcionada por otras
fuentes, con miras a establecer los elementos que rigen la efectividad del derecho a
participar en los asuntos públicos.
3. El estudio, y en particular las secciones II y III, se deben leer conjuntamente con
el informe sobre los factores que obstaculizan la participación política en condiciones
de igualdad y las medidas para superar esas trabas (A/HRC/27/29), en el que se
examinan detalladamente el marco de derechos humanos y la jurisprudencia de los
mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas en relación con la
participación en los asuntos políticos y públicos.
GE.15-12429 3/20
A/HRC/30/26
4/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
hacer todo lo posible para garantizar un acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a la
información de interés público 11. Los mecanismos y procesos de participación deben
contar con recursos suficientes, no ser discriminatorios, ser inclu sivos y estar
concebidos de manera que los grupos interesados, incluso los más marginados, tengan
la oportunidad de expresar sus opiniones.
10. Los derechos en materia de participación pública comprenden el derecho a ser
consultado en cada fase de la redacción de leyes y de la formulación de políticas; el
derecho a expresar opiniones y críticas; y el derecho a presentar propuestas para
mejorar el funcionamiento y la inclusión de todas las instituciones del Estado 12.
11. La participación exige una voluntad auténtica y duradera de participar en
procesos de intenso intercambio de opiniones sobre la elaboración de políticas,
programas y medidas en todos los contextos pertinentes 13. La Convención sobre el
Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el
Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, de la Comisión Económica para Europa,
es un buen ejemplo del reconocimiento del derecho a la participación. Vincula los
derechos ambientales con los derechos humanos, en particular el derecho a la
participación, y se basa en tres pilares: el acceso a la información, la participación del
público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales 14.
12. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos también
reconoce el derecho y la oportunidad de todos los ciudadanos a tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Para garantizar
el acceso en condiciones generales de igualdad, los criterios y procedimientos para el
nombramiento, el ascenso, la suspensión y la destitución deben ser objetivos y
razonables. Podrán adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de
oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan igual
acceso 15.
13. La participación en los asuntos políticos y públicos es fundamental para lograr la
plena efectividad de todos los derechos humanos y está inextricablemente ligada a
ellos. No puede considerarse en forma aislada sin tener en cuenta las cuestiones
estructurales, como los niveles de pobreza o de alfabetización. La contribución de los
Estados al presente estudio confirma que el respeto y el ejercicio pleno de los
derechos a las libertades de opinión y de expresión, de asociación y de reunión
pacífica, y los derechos a la información, a la educación y al acceso a la justicia, son
requisitos indispensables para la existencia de un entorno que favorezca la
participación en la dirección de los asuntos políticos y públicos 16. Cerrar la “brecha
digital” también es esencial para dar plena efectividad al derecho a participar en los
asuntos políticos y públicos, en particular para permitir a los grupos desfavorecidos
obtener información y expresar sus quejas utilizando las nuevas tecnologías de las
comunicaciones 17.
__________________
11
Véase Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 34 (2011) sobre la libertad de
opinión y libertad de expresión (art. 19), párr. 19.
12
Véanse la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Declaración sobre
el Derecho y el Deber de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover y Proteger los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente Reconocidos, art. 8; véase
también A/HRC/13/23, párrs. 31 a 33 y 52.
13
A/HRC/23/36, párrs. 26 y 79.
14
Comisión Económica para Europa, The Aarhus Convention: an implementation guide (Nueva
York/Ginebra, 2000), pág. 19.
15
A/HRC/19/36, párr. 12.
16
A/HRC/27/29, párrs. 22 a 30.
17
A/HRC/17/27, párrs. 60 a 66.
GE.15-12429 5/20
A/HRC/30/26
__________________
18
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párr. 4.
19
Véase, por ejemplo, Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 27 (1999) sobre la
libertad de circulación (art. 12), párrs. 11 a 18.
20
Véanse, por ejemplo, A/HRC/20/27, párr. 16; y A/66/290, párrs. 12 y 17.
21
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párrs. 10 y 15; y A/HRC/27/29,
párrs. 32 y 33; véanse también CRPD/C/TUN/CO/1, párr. 35; y CRPD/C/ESP/CO/1, párr. 47.
22
Véase la declaración de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
sobre el tema “La inclusión y el derecho a participar en la vida pública”, 10 de diciembre de 2012,
disponible en: http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=12865
&LangID=S.
23
A/HRC/25/55, párr. 59; véase también “‘Shrinking’ Spaces for Citizens Threatened Democracy,
Human Rights – Experts Tell Third Committee as It Considers Country Reports”, comunicado de
prensa de las Naciones Unidas, 28 de octubre de 2014 (GA/SHC/4112).
6/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
Desigualdades estructurales
19. A menudo se deniega a algunos grupos o personas la posibilidad de participar en
la dirección de los asuntos públicos debido a las desigualdades socioeconómicas. Las
personas y los grupos afectados se enfrentan a un círculo vicioso: cuanto mayor es la
desigualdad, menor es la participación; cuanto menor es la participación, mayor es la
desigualdad. Esto perpetúa el privilegio de las élites, que tal vez sean las únicas que
pueden influir directamente en los procesos oficiales y oficiosos 28.
20. La falta de poder decisorio es una característica universal y básica de los grupos
insuficientemente representados y marginados. Su derecho a participar en los asuntos
políticos y públicos se ve obstaculizado por la suma de diversas trabas. La
discriminación y la estigmatización, así como la pobreza y la d esconfianza hacia las
autoridades, limitan las posibilidades y los incentivos de las personas pertenecientes a
esos grupos para participar plenamente en la sociedad y las vuelve particularmente
vulnerables a la corrupción y el favoritismo 29.
21. Si bien el derecho general a participar en los asuntos políticos y públicos es un
requisito indispensable de la democracia, no es suficiente en sí. Hay que poner en
práctica procesos para que todos los sectores de la sociedad puedan influir en el
establecimiento de agendas y la adopción de decisiones. Los procesos participativos
pro forma no hacen más que reforzar las estructuras de poder existentes y el
sentimiento de exclusión 30.
22. En algunos casos, las empresas privadas y los grupos de presión tienen
precedencia sobre otras voces con menos recursos y menos organizadas. El Experto
Independiente sobre la promoción de un orden internacional democrático y equitativo
denunció recientemente que las negociaciones secretas sobre acuerdos de libre
comercio e inversión constituían una amenaza para los derechos humanos, ya que
excluían del proceso a los principales grupos interesados. Asimismo, advirtió de que la
__________________
24
A/HRC/27/37, párr. 14.
25
IDEA Internacional, Voter turnout since 1945: a global report (Estocolmo, 2002), pág. 85.
26
Véase la contribución de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, (OIDDH/OSCE), págs. 8 y 9.
27
A/HRC/24/38, párr. 16.
28
A/HRC/23/36, párr. 14.
29
Ibid., párrs. 12 y 13.
30
A/HRC/23/36, párr. 72.
GE.15-12429 7/20
A/HRC/30/26
23. Diversos grupos sociales se topan con obstáculos específicos y son objeto de
discriminación. Las diversas formas de discriminación interseccionales y combinadas
menoscaban gravemente el derecho a participar en los asuntos políticos y públicos.
Por ejemplo, a las mujeres romaníes se les impide ejercer los derechos de participación
política y pública por su condición de minoría, su ciudadanía y su género. Las
personas que viven en la pobreza son objeto de discriminación no solo en razón de la
propia pobreza, sino también porque integran otros grupos desfavorecidos, como los
pueblos indígenas, los apátridas o las personas que viven con el VIH/SIDA.
Mujeres
24. En su recomendación general núm. 23 (1997) sobre la vida política y pública, el
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer determinó una serie
de obstáculos a la participación de la mujer en la vida política y pública en igualdad de
condiciones, como los valores culturales tradicionales y las creencias religiosas, la
falta de servicios sociales, la violencia contra la mujer, la dependencia económica de
la mujer respecto al hombre, las actitudes sociales negativas hacia la mujer y los
estereotipos de género perjudiciales. El Comité señaló además que la mujer estaba
excluida del desempeño de altos cargos en el gobierno, la administración pública, la
judicatura y los sistemas judiciales. Al 1 de mayo de 2015, la proporción media de
mujeres en los parlamentos de todo el mundo era de apenas 22,1% 32.
25. El Grupo de Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la mujer en la
legislación y en la práctica señaló otros obstáculos a la participación de la mujer en los
asuntos políticos y públicos, como la falta de voluntad de los partidos políticos para
incorporar a mujeres en posiciones realistas de sus listas de candidatos; el hecho de
que las mujeres tienden a tener menos recursos que los hombres en las campañas
electorales; las agresiones, las amenazas y el acoso sexual contra las candidatas; y el
no reconocimiento del derecho de reunión pacífica y de la libertad de asociación. Al
mismo tiempo, las mujeres que hacen oír su voz como líderes, trabajadoras de la
comunidad y políticas suelen ser objeto de hostigamiento y estigmatización, porque se
considera que socavan los valores tradicionales de la familia 33. Además, por su
condición de mujeres las defensoras de los derechos humanos están expuestas a
amenazas y actos de violencia, como las agresiones verbales, el abuso sexual o la
violación, la intimidación o el asesinato 34.
Pueblos indígenas
26. En su opinión núm. 2 (2011) sobre los pueblos indígenas y el derecho a
participar en la adopción de decisiones (véase A/HRC/18/42, anexo), el Mecanismo de
Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas señala que los pueblos
indígenas son uno de los grupos sociales más excluidos, marginados y desfavorecidos
en todo el mundo. La discriminación contra los pueblos indígenas ha menoscabado su
__________________
31
A/HRC/24/38, párr. 27; véase también ACNUDH, “Secret negotiations on trade treaties, a threat to
human rights”, comunicado de prensa, 23 de abril de 2015, disponible en: www.ohchr.org/EN/
NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15883&LangID=E.
32
Véase www.ipu.org/wmn-e/world.htm.
33
A/HRC/23/50, párrs. 53 a 76.
34
A/HRC/25/55, párr. 99.
8/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
capacidad para determinar libremente la dirección que deben tomar sus propias
comunidades, así como en posibilidad de controlar los recursos naturales y participar
en la adopción de las decisiones relacionadas con las cuestiones que afectan sus
derechos humanos, en particular la legislación.
27. En su informe anual de 2014, la Relatora Especial sobre los derechos de los
pueblos indígenas señaló varios obstáculos que socavaban la capacidad de los pueblos
indígenas de disfrutar plenamente de su derecho a participar en los asuntos políticos y
públicos, como el no reconocimiento o la reticencia a reconocer a los pueblos
indígenas por parte de los gobiernos; las dificultades para establecer medidas prácticas
que dieran efectividad a los derechos; la persistencia de actitudes negativas hacia los
pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que vivían; y las condiciones
sociales y económicas que impedían a los pueblos indígenas ejercer plenamente sus
derechos humanos 35.
Minorías
28. La Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías
Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas enuncia el derecho de las minorías a
participar efectivamente en la vida cultural, religiosa, social, económica y pública 36.
Sin embargo, esas personas siguen estando insuficientemente representadas en los
procesos políticos y públicos y en las instituciones de gobierno de la mayoría de los
países. O bien su participación está intencional y activame nte restringida o no existe la
voluntad política de eliminar los obstáculos estructurales que impiden su plena
participación 37.
29. La discriminación institucional puede menoscabar varios derechos. Por ejemplo,
en muchos países es manifiesta la excesiva representación de las minorías en el
sistema de justicia penal. Ello, sumado a las restricciones al derecho de voto de los
reclusos, afecta desproporcionadamente el ejercicio del derecho de los grupos
minoritarios a participar en los asuntos políticos y públicos 38. En muchos casos, las
minorías también son objeto de una discriminación sistémica en el acceso al registro
civil y a la obtención de documentos de identidad, lo que obstaculiza aún más el pleno
ejercicio de su derecho a participar.
GE.15-12429 9/20
A/HRC/30/26
10/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
37. Las características de los sistemas electorales, incluidas las listas de candidatos, el
tamaño de los distritos y los niveles de los umbrales, pueden influir considerablemente
en el grado de inclusión y en el número de personas pertenecientes a grupos
insuficientemente representados que son elegidas para ocupar cargos 47. Ghana informó
que su Ley de Representación del Pueblo preveía la división del país en unidades
políticas menores para facilitar la participación de la población. Con objeto de facilitar
el ejercicio del voto a todas las personas concernidas, muchos Estados han adoptado
modalidades de votación alternativas, como los centros electorales itinerantes, el voto
por correo o la votación anticipada. Australia despliega equipos de votación itinerantes
en todo el país —por tierra, aire y mar—, para que las personas que viven en zonas
remotas, en particular las comunidades indígenas, puedan votar. Polonia creó distritos
electorales separados en hospitales, centros de asistencia social, centros de detención y
residencias de estudiantes.
38. La votación electrónica, si es accesible y garantiza el secreto del voto, tambié n
puede contribuir a derribar las barreras que obstaculizan la participación política, en
particular de las personas con discapacidad, y a aumentar el número de votantes. En
Estonia, todos los votantes pueden votar por vía electrónica en todas las eleccion es
desde su hogar o cualquier otro lugar de cualquier parte del mundo. El sitio web para
ejercer el voto electrónico también está adaptado para permitir votar a las personas
con deficiencias visuales.
39. Muchos Estados han adoptado cuotas para los grupos insuficientemente
representados a fin de atenuar las condiciones que perpetúan las desigualdades
sustantivas. En los últimos años se han introducido cuotas de género en países en los
que las mujeres tradicionalmente participaban escasamente en la política, com o el
Afganistán y Jordania. Las cuotas funcionan mejor cuando están acompañadas de
sanciones para castigar su inobservancia y son estrechamente supervisadas por
órganos independientes, como los organismos electorales y las instituciones de
derechos humanos nacionales 48. Una vez elegidas, es fundamental que las personas
pertenecientes a los grupos marginados tengan igualdad de oportunidades para ejercer
el poder y la autoridad 49. En parte, esto puede conseguirse mediante la capacitación en
técnicas de negociación y debate político y medidas de fomento de la confianza 50.
GE.15-12429 11/20
A/HRC/30/26
agentes del Estado a consultar a las personas concernidas y a tener en cuenta sus
opiniones al adoptar las decisiones correspondientes. La Constitución de Finlandia
establece que las instituciones públicas deben promover todas las posibilidades para
que las personas participen en las cuestiones sociales e influyan en las decisiones que
les afecten. En el Estado Plurinacional de Bolivia, la Ley de Participación Popular de
1994 ha hecho posible que varias iniciativas de las comunidades se tradujeran en
políticas públicas municipales 51.
41. El ejercicio del derecho a la participación depende también de la transparencia y
el acceso a una información completa. La información gratuita, pertinente,
actualizada, clara y disponible con suficiente antelación respecto a los procesos
participativos permite a las personas y comunidades tomar decisiones con
conocimiento de causa 52. Polonia ha aprobado varias leyes que obligan a las
instituciones estatales a publicar todos los proyectos de ley o reglamento que esté
examinando el Gobierno 53. En Grecia, todos los municipios tienen la obligación de
disponer de un sitio web oficial para publicar todas las decisiones de los órganos
municipales. En el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, las personas
pueden, en virtud de la Ley de Libertad de Información de 2000, solicitar información
a una autoridad pública, que tiene que suministrarla en un plazo máximo de 12 días
desde la fecha de recepción de la solicitud 54. En algunos Estados, como Costa Rica,
Estonia, Finlandia o Francia, el acceso a Internet se reconoce como un derecho 55. El
derecho a la información se garantiza al máximo cuando la información se facilita de
manera accesible a las personas más desfavorecidas, teniendo presentes sus
dificultades, en particular el analfabetismo, las barreras lingüísticas y la “brecha
digital”. En la Argentina, los pueblos indígenas disponen de emisoras de radio y
televisión exclusivamente para ellos, que transmiten información en su propio idioma.
42. Varios Estados han puesto en marcha mecanismos de consulta que permiten a las
organizaciones de los grupos insuficientemente representados participar en la
elaboración de leyes y políticas. Georgia indicó que también había solicitado
asistencia internacional para ello. Noruega creó una comisión de enlace entr e los
inmigrantes y las autoridades, que asesora al Gobierno sobre las opiniones de las
personas de origen inmigrante en lo que respecta a la política del Estado. Bulgaria
estableció un organismo para las personas con discapacidad, que participa en la
redacción de las leyes reglamentarias que las afectan. El Gobierno de la República
Checa cuenta con una serie de órganos consultivos (en relación, por ejemplo, con los
romaníes, las minorías nacionales, la igualdad de género y las personas de edad) que
reúnen a representantes de la administración pública, los gobiernos locales, el sector
no gubernamental y el mundo académico. En Estonia, los ministerios deben incluir a
representantes de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración de las
decisiones, los proyectos de ley y los planes de desarrollo. Croacia llevó a cabo
recientemente un proceso de consulta muy participativo para elaborar una estrategia
destinada a crear un entorno propicio para la sociedad civil, e incluyó a las principales
partes interesadas desde las primeras etapas de las consultas, a fin de que los grupos
interesados pudieran formular observaciones y propuestas. Se utilizaron diversos
métodos de inclusión, desde reuniones facilitadas y grupos de trabajo hasta consultas y
encuestas electrónicas 56.
__________________
51
Véase la contribución de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
52
A/HRC/23/36, párrs. 60 a 64.
53
Ibid., pág. 23.
54
Véase la contribución del European Centre for Not-for-Profit Law, pág. 13.
55
A/HRC/17/27, párr. 65.
56
Tina Divjak y Goran Forbici, Public participation in decision-making process: international
analysis of the legal framework with a collection of good practices (Liubliana, diciembre de 2014),
pág. 60.
12/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
46. Varios Estados afirmaron dispensar un trato igualitario a todas las personas sobre
la base del principio de concurso abierto para entrar en la función pública. Sin
embargo, un concurso público por sí solo, en situaciones de profunda desigualdad
estructural podría, de hecho, constituir discriminación. A ese respecto, el Comité para
la Eliminación de la Discriminación Racial señaló que dar un mismo trato a personas o
grupos cuyas situaciones sean objetivamente diferentes constituirá discriminación en
la práctica, como lo constituirá también el trato desigual de personas cuya situación
sea objetivamente la misma 58.
47. Australia informó que los organismos públicos estaban obligados a establecer
programas de diversidad, que incluyeran medidas afirmativas, para que la diversidad
de la sociedad australiana se reflejara en las estrategias concebidas para atraer,
contratar y retener empleados. La República de Corea utiliza un proceso de
contratación diferente para algunos grupos insuficientemente representados, y Polonia
indicó que, si entre los preseleccionados en un proceso de contratación había una
persona con discapacidad, se la consideraba en primer lugar. El Paraguay y Turquía
__________________
57
A/HRC/23/36, párr. 71.
58
Véase Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, recomendación general núm. 32
(2009) sobre el significado y alcance de las medidas especiales en la Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, párr. 8.
GE.15-12429 13/20
A/HRC/30/26
establecieron por ley una cuota mínima del 5% y del 3%, re spectivamente, para la
contratación de personas con discapacidad en los puestos de la administración pública.
El Uruguay ha establecido un programa de empleo público con cuotas específicas para
las personas de ascendencia africana, las personas con discapacidad y las personas
transgénero.
48. Varios Estados informaron que cuando las iniciativas de los ciudadanos contaban
con el apoyo de un cierto número de signatarios, podían convertirse en propuestas
legislativas para las instituciones nacionales o municipales. Finlandia informó que la
iniciativa sobre la legislación relativa al matrimonio entre personas del mismo sexo
había conseguido mucho apoyo y, posteriormente, en 2014, el Parlamento había
aprobado la ley correspondiente. Irlanda estableció un sistema en línea para presentar
peticiones al Parlamento, que permite a los ciudadanos expresar sus preocupaciones
directamente al Parlamento e influir en la agenda parlamentaria. Algunos Estados
como Polonia, Suiza, los Estados Unidos de América o la República Bolivariana de
Venezuela prevén la posibilidad de celebrar referéndums revocatorios, en virtud de los
cuales un determinado número mínimo de votantes puede solicitar la celebración de
un referéndum para pedir la destitución de su cargo de un funcionario elegido antes de
que termine su mandato.
49. En los últimos años, los Estados han venido utilizando las tecnologías de la
información y las comunicaciones para promover una prestación de servicios más
eficiente y permitir un mayor acceso del público a la información. En 2014, por
primera vez, los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas tenían sitios web
nacionales, lo que aumentó considerablemente la transparencia y el acceso a la
información. Según el Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrónico
de 2014, la República de Corea, Australia y Singapur eran los países con un gobierno
electrónico más transparente y eficiente.
50. El mayor uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones también
ha influido en la forma en que los ciudadanos perciben la participación política y la
democracia 59. Las campañas en línea y las protestas organizadas por Internet han
abierto nuevas vías de movilización política. En Sierra Leona, los observadores
electorales utilizan teléfonos móviles e Internet para comunicar las irregularidades
durante las elecciones. Las redes sociales se han citado en numerosas ocasiones como
factor clave de las revueltas que tuvieron lugar en 2011 en África Septentrional y el
Oriente Medio 60.
Mujeres
51. Los Estados compartieron sus mejores prácticas sobre la integración de la mujer
en la adopción de decisiones públicas. Bahrein estableció el Consejo Supremo de la
Mujer, que expresa opiniones y adopta decisiones sobre las cuestiones relativas a la
condición de la mujer y ejecuta programas para el empoderamiento político de la
mujer. Mozambique hizo participar a grupos de mujeres en el proceso de revisión de
__________________
59
Véase la contribución de la OIDDH/OSCE, pág. 9.
60
A/HRC/27/33, párr. 23; y A/HRC/17/27, párr. 2.
14/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
Pueblos indígenas
55. El derecho de los pueblos indígenas a participar en la dirección de los asuntos
públicos debe garantizarse de buena fe y por conducto de los representantes que han
elegido de conformidad con sus propios procedimientos 63. Noruega llegó a un acuerdo
sobre los procedimientos de consulta entre el Gobierno central y el Sámediggi
(Parlamento sami). Las autoridades del Estado deben, tan pronto como sea posible,
informar al Sámediggi sobre las iniciativas que puedan afectar directamente a los
__________________
61
Véase la contribución de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura, pág. 2.
62
A/68/184, párr. 37.
63
Véanse la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, arts. 5, 18 y 19; y el Convenio
sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la OIT (núm. 169).
GE.15-12429 15/20
A/HRC/30/26
samis, por ejemplo las relacionadas con cuestiones tales como el idioma, la religión, la
preservación del patrimonio cultural, la educación, la propiedad y el uso de la tierra,
las pesquerías, las actividades de prospección y extracción de minerales, la diversidad
biológica y la conservación de la naturaleza. La Argentina creó el Consejo de
Participación Indígena para garantizar la participación de los pueblos indígenas en
todos los asuntos que afecten sus derechos 64.
56. Al aplicar el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), en sus fallos, varios tribunales nacionales y
regionales concluyeron que la falta de participación de los grupos indígenas en los
procesos de consulta o adopción de decisiones vulneraba sus derechos y, en
consecuencia, se habían ordenado por vía judicial un amplio conjunto de medidas, desde
la invalidación de proyectos gubernamentales aprobados, especialmente en los sectores
de la minería, la silvicultura y la energía, hasta reparaciones para las personas
afectadas 65. En marzo de 2010, la Corte Constitucional del Ecuador declaró que la
explotación minera en los territorios de las comunidades, los pueblos y las
nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y montubios siempre debían ser objeto de
consultas previas con las comunidades pertinentes, de conformidad con lo dispuesto
en la Constitución. En septiembre de 2014, un juez federal de los Estados Unidos de
América ordenó al estado de Alaska que tradujera la información sobre los sistemas de
votación anticipada y las iniciativas relativas a la votación de noviembre de 2014 a los
dialectos yupik para los votantes indígenas de Alaska que tenían un conocimiento
limitado del inglés 66.
Minorías
57. Los Estados garantizan la participación de las minorías por diversos medios.
Además de los sistemas electorales basados en la representación proporcional,
favorecen la participación política de las minorías medidas tales como reservar
escaños a las minorías en los órganos electivos y delimitar favorablemente los distritos
electorales 67. Kazajstán informó que facilitaba el acceso al material electoral por las
minorías lingüísticas traduciéndolo a los idiomas minoritarios.
58. Algunos Estados informaron que se aplicaban umbrales más bajos a las minorías
para facilitar su incorporación a los órganos electivos. En Eslovenia, la ley electoral
prevé un proceso independiente para la elección de un representante romaní en los
municipios con importante población romaní si, en las elecciones generales locales,
ningún representante romaní logra conseguir suficientes votos para ser elegido. Entre
otras medidas cabe citar la transferencia de determinadas competencias a las minorías
por medio de un acuerdo federal o de autonomía y la creación de un consejo informal
de representantes de las minorías o un organismo legal, al que el Ejecutivo consulta
sobre los asuntos de interés para la minoría en cuestión 68.
59. Una vez que los representantes de las minorías han obtenido un esc año en el
Parlamento, su posición puede reforzarse con ciertas medidas. En particular, se les
pueden conceder derechos especiales en materia de procedimiento en lo que respecta a
las cuestiones de las minorías, desde el derecho a presentar nuevos proyectos de ley
__________________
64
Para consultar otras mejores prácticas con respecto al derecho de los pueblos indígenas a participar
en la dirección de los asuntos públicos, véase A/HRC/18/42.
65
Véase OIT, Aplicación del Convenio núm. 169 de la OIT por Tribunales Nacionales e
Internacionales en América Latina – Una Recopilación de Casos (2009).
66
Associated Press, “Judge rules in Alaska native voting rights case”, en The New York Times, 22 de
septiembre de 2014.
67
Consejo de Europa, The Participation of Minorities in Decision-Making Processes, estudio de
expertos, noviembre de 2000 (DH-MIN (2000) 1), pág. 6.
68
A/65/287, párr. 41.
16/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
hasta el de vetar los proyectos de ley sobre cuestiones que los afecten 69. En Bélgica, la
Cámara de Representantes y el Senado se dividen en grupos lingüísticos para
determinadas cuestiones, que luego tienen que decidirse por una mayoría de cada
grupo y una mayoría general de dos tercios de los votos 70.
GE.15-12429 17/20
A/HRC/30/26
inmigrantes y las minorías étnicas, cuya función es celebrar consultas con las
organizaciones de inmigrantes sobre los proyectos de ley propuestos y la aplicación de
las leyes que los afectan directamente 75.
64. El Comité de los Derechos del Niño instó a los gobiernos a intensificar los
esfuerzos para lograr que las opiniones de los niños se escucharan y tuvieran en
cuenta 76. Una iniciativa positiva en ese sentido es el proyecto “Niños en Acción” que
se puso en marcha en Sudáfrica para que los niños participaran en las s esiones
parlamentarias y los debates públicos 77. De conformidad con su Constitución, que
establece el derecho de los niños y adolescentes a la participación social y a ser
consultados en las cuestiones que los afectan, el Ecuador creó en 2007 el Consejo
Consultivo Nacional de Niñas, Niños y Adolescentes. En lo que respecta a los votantes
jóvenes, en 2012 la Argentina redujo la edad mínima para poder votar de 18 a 16 años,
permitiendo así la inclusión de cerca de un millón y medio de jóvenes en el padrón
electoral. Austria, Cuba, el Ecuador y Nicaragua también permiten votar a partir de los
16 años de edad. Egipto adoptó por ley una cuota que prevé que la cuarta parte de los
escaños de los consejos locales han de ser ocupados por jóvenes menores de 35 años.
65. Para eliminar los obstáculos a la protección efectiva del derecho de las personas
lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales a participar en los asuntos
políticos y públicos, es esencial que los Estados combatan la violencia, deroguen las
leyes discriminatorias y procuren que la legislación de lucha contra la discriminación
incluya la orientación sexual y la identidad de género entre los motivos prohibidos de
discriminación, y también proteja a las personas intersexuales contra la
discriminación 78. Recientemente, Fiji añadió a su Constitución una disposición por la
que se prohíbe la discriminación por motivos de orientación sexual, identidad de
género y expresión del género. Varios Estados han reforzado también sus leyes de
lucha contra la discriminación, como Australia, Chile, Cuba, Georgia, Malta, Moldova
y Montenegro. Además, el Brasil, el Canadá, Francia, Noruega, el Reino Unido de
Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Sudáfrica, y el Uruguay combaten la violencia y la
estigmatización mediante leyes que reprimen los delitos motivados por prejuicios,
planes de acción nacionales y campañas de educación pública destinadas a
contrarrestar la violencia homofóbica y transfóbica y la discriminación 79.
V. Conclusiones y recomendaciones
66. A pesar de su importancia fundamental como derecho humano en sí mismo y
como medio que posibilita el disfrute de otros derechos humanos, el ejercicio
efectivo del derecho a participar en los asuntos políticos y públicos sigue
enfrentando obstáculos. Las restricciones indebidas y discriminatorias por
motivos de raza, color de piel, sexo, discapacidad, idioma, religión, opinión
política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento
o cualquier otra condición, limitan de manera ilegítima el ejercicio de ese
derecho.
67. La escasa voluntad política para permitir la plena participación de la
población y la insuficiencia de las medidas legislativas o prácticas para desalentar
la participación y restringir el espacio democrático constituyen los principal es
__________________
75
Ibid., pág. 56.
76
ACNUDH, “UN experts urge real dialogue with children about their rights”, comunicado de
prensa, 23 de septiembre de 2014, disponible en: www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/
DisplayNews.aspx?NewsID=15084&LangID=E.
77
John Wall y Anandini Dar, “Children’s political representation: the right to make a difference ”, en
International Journal of Children’s Rights, vol. 19, núm. 4 (2011), pág. 377.
78
A/HRC/29/23, párrs. 19, 78 y 79.
79
Véase también A/HRC/29/23, párrs. 71 a 75.
18/20 GE.15-12429
A/HRC/30/26
GE.15-12429 19/20
A/HRC/30/26
20/20 GE.15-12429
Naciones Unidas A/HRC/27/29
Asamblea General Distr. general
30 de junio de 2014
Español
Original: inglés
Resumen
Este estudio examina el marco de los derechos humanos relativo a la participación
en los asuntos políticos y públicos. La discriminación contra la mujer, los pueblos
indígenas, las minorías, las personas con discapacidad, los defensores de los derechos
humanos y otros grupos marginados puede prevenir el disfrute pleno, efectivo y en
igualdad de condiciones de los derechos a participar en los asuntos políticos y públicos. El
estudio señala algunos de los principales obstáculos a la participación en condiciones de
igualdad y formula recomendaciones relativas a las medidas que podrían adoptarse para
superar esas trabas.
* Las notas de pie de página del presente informe se reproducen tal como se recibieron, en el idioma en
que se presentaron únicamente.
*1406955*
A/HRC/27/29
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ............................................................................................................ 1–5 3
II. El alcance de los derechos de participación en los asuntos políticos y públicos..... 6–30 3
A. Derechos electorales: el derecho a votar y a presentarse a cargos electivos... 9–16 4
B. Participación en la dirección de los asuntos públicos..................................... 17–21 6
C. Derechos humanos relacionados con la participación: libertad de reunión,
de asociación y de expresión, y derecho a la información y a la educación ... 22–30 7
III. Restricciones a los derechos de participación política ............................................ 31–40 9
A. Restricciones indebidas y discriminatorias a los derechos de participación
política ............................................................................................................ 32–33 9
B. Los no ciudadanos y la participación política................................................. 34–40 10
IV. Igualdad en el ejercicio de los derechos de participación política .......................... 41–87 11
A. Las mujeres y la participación política en igualdad de condiciones ............... 47–59 13
B. El racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de
intolerancia y la participación política en igualdad de condiciones................ 60–62 15
C. Los pueblos indígenas y la participación política en igualdad
de condiciones ................................................................................................ 63–69 16
D. Las minorías y la participación política en igualdad de condiciones.............. 70–76 17
E. Las personas con discapacidad y la participación política en igualdad de
condiciones ..................................................................................................... 77–82 18
F. Las organizaciones de la sociedad civil, los defensores de los derechos
humanos y la participación política en igualdad de condiciones .................... 83–87 19
V. Conclusión y recomendaciones............................................................................... 88–101 20
2 GE.14-06955
A/HRC/27/29
I. Introducción
1. En el párrafo 6 de su resolución 24/8, el Consejo de Derechos Humanos pidió a la
Oficina del Alto Comisionado que preparase un estudio sobre los factores que
obstaculizaban la participación política en condiciones de igualdad y las medidas para
superar esas trabas, teniendo en cuenta la labor llevada a cabo por los procedimientos
especiales, los órganos de tratados y otros mecanismos internacionales de derechos
humanos pertinentes.
2. Los derechos a participar en los asuntos políticos y públicos desempeñan un papel
fundamental en la promoción de la gobernanza democrática, el estado de derecho, la
inclusión social y el desarrollo económico, así como el adelanto de todos los derechos
humanos. El derecho a participar en forma directa e indirecta en la vida política y pública es
importante para empoderar a las personas y los grupos, y uno de los elementos
fundamentales de los enfoques basados en los derechos humanos con miras a eliminar la
marginación y la discriminación. Los derechos de participación están inextricablemente
vinculados con otros derechos humanos como la libertad de reunión y de asociación
pacíficas, la libertad de opinión y de expresión y los derechos a la educación y a la
información.
3. Los obstáculos a la participación política y pública en condiciones de igualdad se
plantean en muchos contextos. Estos pueden incluir la discriminación directa e indirecta por
motivos como la raza, el color, la ascendencia, el sexo, el idioma, la religión, la opinión
política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, el
nacimiento, la discapacidad, la nacionalidad o cualquier otra condición. Aun en los casos en
que no se ejerce una discriminación formal en lo referente a la participación política o
pública, la desigualdad de acceso a otros derechos humanos podría impedir el ejercicio
efectivo de los derechos de participación política.
4. Los mecanismos internacionales de derechos humanos han observado que las
mujeres, los pueblos indígenas, las minorías, las personas con discapacidad, los defensores
de los derechos humanos, los no ciudadanos y otras personas y grupos marginados o
excluidos con frecuencia no están en condiciones de participar plenamente en los asuntos
políticos y públicos en condiciones de igualdad. Esta desventaja se ve agravada cuando
comprende formas de discriminación múltiples o concomitantes1.
5. En el presente estudio se ofrece un panorama general del alcance de los derechos de
participación en el derecho internacional. Se examinan las restricciones a los derechos de
participación política y pública y la discriminación como obstáculos importantes a la
participación en condiciones de igualdad. Por último, se sugieren algunas medidas que
podrían adoptarse para superar los obstáculos a la participación política y pública.
1
See, for example, A/HRC/13/23, para. 56; Committee on the Elimination of Discrimination against
Women, General Recommendation No. 28 (2010), para. 18; and Committee on the Elimination of
Racial Discrimination, General Recommendation No. 25 (2000).
2
See the Universal Declaration of Human Rights, article 21; Human Rights Committee, General
Comment No. 25 (1996), para. 21; and A/HRC/22/29, paras. 7–9.
GE.14-06955 3
A/HRC/27/29
todas las personas y grupos en los asuntos políticos y públicos es fundamental para la
realización de los derechos humanos y constituye un elemento central de las estrategias
basadas en los derechos humanos que tienen por objeto eliminar la discriminación y las
desigualdades (A/HRC/13/23, párr. 28).
7. En el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como
en la Observación general interpretativa y la jurisprudencia del Comité de Derechos
Humanos se definen las obligaciones de los Estados partes en relación con el derecho a
participar en la dirección de los asuntos públicos, votar y ser elegidos en elecciones
periódicas, auténticas, y tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas.
Las condiciones y restricciones impuestas a la participación política y pública directa e
indirecta se permiten en virtud del derecho internacional de los derechos humanos
únicamente si son objetivas, razonables y no discriminatorias3.
8. Varios otros instrumentos internacionales de derechos humanos también contienen
garantías concretas en relación con la igualdad de derechos de participación política y
pública. Cabe mencionar entre estos la Declaración Universal de Derechos Humanos
(art. 21); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8); la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial (art. 5 c)); la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer (arts. 7 y 8); la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 15); la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (arts. 4 3), 29, 33 3)); la
Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares (arts. 41 y 42); la Declaración sobre los derechos de las
personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas (art. 2 2));
la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (arts. 5
y 18); la Declaración y el Programa de Acción de Durban (art. 22); la Declaración sobre el
derecho al desarrollo (arts 1.1, 2 y 8.2); y la Declaración sobre el derecho y el deber de los
individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y
las libertades fundamentales universalmente reconocidos (art. 8). A nivel regional, la
igualdad de los derechos políticos se protege en varios instrumentos, entre ellos el
Protocolo Nº 1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales (art. 3), la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(art. 23) y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (art. 13).
9. El principio del sufragio universal e igual para todos los ciudadanos adultos
constituye una de las piedras angulares de las democracias modernas. La importancia de la
inclusión, el pluralismo político y la igualdad se subraya en el artículo 25 b) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que reconoce el derecho de todos los
ciudadanos de "[v]otar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual".
10. Cuando se aprobó el Pacto, la mayoría de los Estados convino en que el alcance del
sufragio "universal" podía estar sujeto a restricciones razonables a fin de permitir que
determinadas personas o grupos como niños, no ciudadanos, personas que carecían de
capacidad jurídica, reclusos y personas condenadas por la comisión de un delito fueran
privadas del ejercicio de derechos políticos. Sin embargo, más recientemente algunos
mecanismos de derechos humanos han afirmado que las restricciones o privaciones de gran
3
Human Rights Committee, General Comment No. 25, paras. 3–4.
4 GE.14-06955
A/HRC/27/29
alcance de los derechos electorales podrían ser incompatibles con las garantías de igualdad
y no discriminación en virtud del derecho internacional4.
11. Los derechos electorales garantizados en el artículo 25 b) abarcan formas de
participación política directa e indirecta en todos los niveles de gobierno. La participación
directa incluye emitir el voto en un referendo o asamblea popular en ejercicio del mandato
de adopción de decisiones, o participar en los asuntos públicos como representante elegido.
La participación indirecta se refiere a la votación de representantes libremente elegidos en
elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto, así como a la participación en la adopción de decisiones mediante el debate
público, dentro de organizaciones de la sociedad civil o mediante el diálogo con
representantes elegidos.
12. El Comité de Derechos Humanos ha interpretado las obligaciones de los Estados
partes en virtud del artículo 25 b) en el sentido de que se requiere la adopción de medidas
positivas para garantizar el disfrute pleno, efectivo e igualitario de los derechos electorales,
así como la libertad de expresión, de reunión y de asociación, que son "condiciones
esenciales para el ejercicio efectivo del derecho de voto y deben protegerse plenamente"5.
13. Los mecanismos de derechos humanos han destacado que los gobiernos deben
adoptar medidas apropiadas para promover y proteger los derechos de voto sin
discriminación alguna. Estas medidas pueden incluir la facilitación de la inscripción
electoral y la provisión de información sobre las elecciones y cédulas de votación en
diversos formatos e idiomas accesibles6. También deben adoptarse medidas para garantizar
que se tengan en cuenta a las personas con discapacidad, movilidad reducida y libertad de
movimiento restringida en el diseño y la aplicación de los sistemas de votación7. Deben
eliminarse las restricciones administrativas, como los requisitos relativos al lugar de
residencia o a documentos de identidad que podrían impedir en forma directa o indirecta el
ejercicio del derecho de voto por determinados grupos de ciudadanos8.
14. En lo que se refiere a la realización del derecho y la posibilidad de presentarse a
cargos públicos en condiciones de igualdad, que garantiza que todas las personas con
derecho de voto puedan elegir entre distintos candidatos, el Comité de Derechos Humanos
ha señalado que "[t]oda restricción del derecho a presentarse a elecciones, como la fijación
de una edad mínima, deberá basarse en criterios objetivos y razonables"9. Los Estados
deben adoptar medidas positivas para velar por que las condiciones exigidas para
presentarse a elecciones sean razonables y de carácter no discriminatorio. La
discriminación contra los candidatos que reúnen las condiciones para presentarse a cargos
públicos como el nivel de instrucción, el lugar de residencia o la ascendencia o afiliación
política está prohibida10.
15. En algunos contextos, los candidatos a cargos electivos pueden hacer frente a la
discriminación, incluidos el hostigamiento y la vulneración de los derechos de libertad de
reunión y de asociación, la violencia y hasta sanciones penales. Estas formas de
4
See, for example, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1
(2014); Human Rights Committee, Communication No. 1410/2005; CCPR/C/USA/CO/3 and Rev.1;
and the International Convention on the Protection of the Rights of Migrant Workers and Members of
Their Families, article 42. See also Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights:
CCPR Commentary, 2nd rev. ed. (Kehl am Rhein, Engel, 2005), p. 576.
5
Human Rights Committee, General Comment No. 25, paras. 12, 26 and 27.
6
Ibid., paras 11–12 and 20.
7
Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1.
8
Human Rights Committee, General Comment No. 25, para. 11.
9
Ibid., para. 15.
10
Ibid.
GE.14-06955 5
A/HRC/27/29
11
Ibid., para. 11.
12
Ibid., paras. 10–13.
13
Ibid., para. 5.
14
CEDAW, General Recommendation No. 23 (1997), para. 5.
6 GE.14-06955
A/HRC/27/29
21. Los mecanismos internacionales de derechos humanos están reconociendo cada vez
más los derechos de todas las personas a participar plenamente en los procesos públicos de
adopción de decisiones que les conciernen y a ejercer efectivamente su influencia en ellos.
Los derechos de participación pública abarcan los derechos a que se les consulte en todas
las etapas de la redacción legislativa y la formulación de políticas, a expresar críticas y a
presentar propuestas destinadas a mejorar el funcionamiento y la inclusión de todos los
órganos gubernamentales que intervienen en la dirección de los asuntos públicos15. Esta
interpretación más amplia del derecho de participación política y pública se pone
especialmente de manifiesto en lo referente a los derechos de las personas con discapacidad
y en relación con los pueblos indígenas, las minorías y el papel de las organizaciones de la
sociedad civil16.
22. Todos los derechos humanos son indivisibles, están relacionados entre sí y son
interdependientes. No obstante, hay algunos derechos humanos que cumplen una función
directa en lo que se refiere a apoyar y facilitar la participación integradora y en igualdad de
condiciones en los asuntos políticos y públicos17. La libertad de reunión y de asociación
pacíficos, de opinión y de expresión, y el derecho a la información y a la educación guardan
una estrecha relación con la realización de los derechos a participar en la vida política y
pública. Así pues, la discriminación y otros obstáculos a la realización plena de estos
derechos socava las iniciativas para asegurar el disfrute en igualdad de condiciones de otros
derechos de participación política y pública.
23. La libertad de reunión pacífica incluye el derecho a celebrar reuniones, sentadas,
huelgas, manifestaciones, actos o protestas y comprende las reuniones virtuales que se
celebran en línea18. Las reuniones pacíficas "desempeñan un papel muy dinámico en la
movilización de la población y la formulación de sus reclamaciones y aspiraciones, pues
facilitan la celebración de eventos y, lo que es más importante, ejercen influencia en la
política pública de los Estados" (A/HRC/20/27, párr. 24).
24. La libertad de asociación comprende el derecho a fundar organizaciones, partidos
políticos, sindicatos y otras asociaciones de la sociedad civil interesadas en asuntos
políticos y públicos y a adherirse a ellos19. La importante función de los agentes de la
sociedad civil, en particular los defensores de los derechos humanos, incluidos los derechos
15
In addition to the jurisprudence of the Human Rights Committee see, for example, Committee on
Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 21 (2009), para. 55 (e).
16
See, for example, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, article 19;
Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic
Minorities, article 2; A/HRC/18/42; A/66/288, paras. 77–86; A/HRC/19/36; and A/HRC/16/44/Add.2,
para. 106.
17
Human Rights Committee, General Comment No. 25, para. 8: “Citizens also take part in the conduct
of public affairs by exerting influence through public debate and dialogue with their representatives or
through their capacity to organize themselves. This participation is supported by ensuring freedom of
expression, assembly and association.”
18
Human Rights Committee, General Comment No. 34 (2011), para. 12; and A/66/290.
19
See for example, International Covenant on Civil and Political Rights, article 22; International
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 8 (1)(a); article 7 (c) of the Convention on
the Elimination of All Forms of Discrimination against Women; and International Labour
Organization (ILO) Convention concerning Freedom of Association and Protection of the Right to
Organise No. 87 (1948).
GE.14-06955 7
A/HRC/27/29
20
See Human Rights Council resolutions 15/21 (2010), 21/16 (2012) and 24/5 (2013); and Commentary
to the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to
Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms, 2011,
available from http://www.ohchr.org/EN/Issues/SRHRDefenders/Pages/Commentarytothe
DeclarationonHumanRightsDefenders.aspx.
21
Human Rights Committee, General Comment No. 25, para. 26, and General Comment No. 34; and
A/66/290.
22
See Human Rights Committee, Communication No. 1470/2006, paras 7.4–7.6.
23
Human Rights Committee, General Comment No. 34, para. 19.
24
Human Rights Committee, General Comment No. 25, para. 25.
25
Human Rights Committee, General comment No. 34, para. 13.
8 GE.14-06955
A/HRC/27/29
26
Human Rights Committee, General Comment No. 25, paras. 12, 26 and 27.
27
Human Rights Committee, Communication No. 932/2000. See also Communications No. 2155/2012,
No. 1744/2007, No. 500/1992, No. 44/1979; and General Comment No. 25, paras. 4, 10, 11 and 14.
28
See Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1;
CCPR/C/USA/CO/3 and Rev.1; and Case of Söyler v. Turkey, European Court of Human Rights,
Application No. 29411/07, Decision of 17 September 2013; A/66/290. See also Nowak (footnote 4
above), p. 577, and Sarah Joseph et al., The International Covenant on Civil and Political Rights:
Cases, Materials, and Commentary (Oxford University Press, 2004).
GE.14-06955 9
A/HRC/27/29
34. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se aplica solo
a los ciudadanos. Los Estados pueden establecer los requisitos que deseen para la concesión
de la ciudadanía; no obstante, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
estas condiciones deberían ser no discriminatorias, objetivas y razonables29.
35. Los mecanismos internacionales de derechos humanos han reiterado que los
requisitos excesivamente restrictivos y/o discriminatorios para la adquisición de la
nacionalidad pueden impedir la participación efectiva en los asuntos políticos y públicos
(véanse A/HRC/17/33, párr. 65, y CERD/C/EST/CO/7). Los mecanismos han instado a los
Estados a que adopten medidas para garantizar que no se niegue indebidamente la
ciudadanía a las minorías, los residentes de larga data, los familiares extranjeros de los
ciudadanos, las personas apátridas y otros grupos30. También se ha pedido a los Estados que
eliminen las restricciones a los derechos políticos basadas en el mecanismo por el cual se
adquiere la ciudadanía (por naturalización, por ascendencia o por nacimiento) (véanse
CCPR/CO/69/KWT y CERD/C/60/CO/11).
36. Pueden citarse ejemplos de un creciente número de Estados que conceden derechos
electorales limitados a los no ciudadanos (véanse CMW/C/AZE/CO/1,
CMW/C/BOL/CO/1, CERD/C/BEL/CO/15, CERD/C/ISL/CO/18, CERD/C/CZE/CO/7 y
A/HRC/13/23). La Experta independiente sobre cuestiones de las minorías ha indicado que
los Estados "deben plantearse la posibilidad de permitir a los no ciudadanos pertenecientes
a minorías que voten, se postulen como candidatos a elecciones locales y sean miembros de
los cuerpos directivos de los órganos autónomos, y asegurarse al mismo tiempo de que la
reglamentación del acceso a la ciudadanía no sea discriminatoria" (A/HRC/13/23, párr. 64).
37. Además de garantizar que las condiciones para obtener la ciudadanía no sean directa
ni indirectamente discriminatorias, los Estados también deben tomar medidas para velar por
que los no ciudadanos, incluidos los migrantes (independientemente de su situación
migratoria), los residentes no permanentes, los refugiados, las personas apátridas y los
solicitantes de asilo gocen de otros derechos de participación como la libertad de asociación
y reunión pacífica, de expresión y de opinión, y el derecho a la información y a la
educación31. El Comité de Derechos Humanos ha reiterado que la protección de los
derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas o
lingüísticas en virtud del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, se aplica tanto a los no nacionales como a los nacionales, excepto los derechos
aplicables exclusivamente a los nacionales32.
38. El Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de
asociación sostiene que las limitaciones relacionadas con la ciudadanía al derecho de voto y
a otros derechos electorales determinan que la promoción y protección de los derechos
vinculados con la participación política y pública sea aún más importante. El Relator
Especial afirma que "[e]l hecho de que una persona carezca de la ciudadanía o de un
estatuto legal no significa que no deba tener algún tipo de voz en los asuntos políticos,
29
See Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 30
(2004), paras. 3–4, and A/HRC/17/33, para. 65.
30
See Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 30;
A/HRC/13/25, para. 25; A/HRC/17/33, paras. 67 and 70. See also CERD/C/JOR/CO/13-17, para. 13,
and CERD/C/THA/CO/1-3.
31
See Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 30(2004),
para. 35; International Convention on the Protection of the Rights of all Migrant Workers and
Members of Their Families, articles 26, 40 and 41; A/58/40(Vol. I), para. 79;
CERD/C/JOR/CO/13-17, para. 13; CERD/C/CZE/CO/7; and CERD/C/EST/CO/7.
32
See Human Rights Committee General Comment No. 23 (1994), para. 5.1.
10 GE.14-06955
A/HRC/27/29
económicos o sociales de su país de residencia..., los grupos que no puedan participar en las
actividades políticas generales, como votar o desempeñar cargos, necesitan, en mayor
medida incluso, medios alternativos para participar en la esfera pública" (véase
A/HRC/26/29, párr. 25).
39. El anterior Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes puso de
relieve que, aunque debía darse prioridad a facilitar el acceso a la ciudadanía oficial, ello se
debería complementar mediante un conjunto de otras medidas que permitieran la
participación plena en la vida política. El Relator Especial observa que "los grupos de
origen migrante están con frecuencia insuficientemente representados en los procesos
políticos, incluso en los casos en que la mayoría de los miembros de esos grupos son
nacionales" (A/HRC/17/33, párr. 65).
40. Los mecanismos internacionales de derechos humanos también han instado
reiteradamente a los Estados de origen a que promuevan y faciliten la participación en la
vida pública y política de los nacionales que residen en el extranjero mediante la adopción
de programas legislativos y de sensibilización específicos (véanse CMW/C/CHL/CO/1,
párr. 48, y A/HRC/20/24/Add.1, párr. 72 f)).
33
See, for example, International Covenant on Civil and Political Rights (arts. 2 and 26); International
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (art. 2); International Convention on the
Elimination of All Forms of Racial Discrimination (art. 1); Convention on the Elimination of All
Forms of Discrimination Against Women (art. 1); and Convention on the Rights of Persons with
Disabilities (art. 2).
34
Human Rights Committee, General Comment No. 18 (1989), para. 7.
35
Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20 (2009).
GE.14-06955 11
A/HRC/27/29
sanciones penales dirigidas a las personas lesbianas, gays, bisexuales y transgénero, así
como las restricciones discriminatorias de su libertad de reunión pacífica, de asociación y
de expresión dan lugar a serias limitaciones a su participación en la vida política y pública
(A/HRC/26/29).
44. Las formas de discriminación múltiples y concomitantes tienen consecuencias
especialmente graves para el libre ejercicio de los derechos de participación. Los
mecanismos internacionales de derechos humanos han señalado casos de discriminación
contra mujeres romaníes a las que se ha denegado el ejercicio de los derechos de
participación política y pública debido a su condición de minoría, su nacionalidad y su
género36. La situación de las personas indígenas con discapacidad constituye otro ejemplo
de las consecuencias negativas de la discriminación concomitante en los derechos de
participación política y pública (E/C.19/2013/6). Se ha señalado que "[e]sos grupos no
deben considerarse monolíticos o claramente diferenciados… A fin de entender los efectos
de la discriminación en los grupos marginados, es importante reconocer las diferentes
experiencias vitales de los grupos y de las personas que los integran" (A/HRC/26/29,
párr. 13).
45. La obligación de prohibir y subsanar la discriminación se aplica a las formas de
discriminación formal y sustantiva, directa e indirecta y en las esferas pública y privada. El
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales observa que "[p]ara eliminar la
discriminación en la práctica se debe prestar suficiente atención a los grupos o individuos
que sufren injusticias históricas o son víctimas de prejuicios persistentes en lugar de
limitarse a comparar el trato formal que reciben las personas en situaciones similares"37.
Esto significa que, cuando es necesario, los Estados deben adoptar medidas especiales de
carácter temporal para atenuar o eliminar las condiciones que perpetúan las desigualdades
sustantivas38. Estas medidas especiales de carácter temporal podrían incluir la fijación de
cuotas que permitieran a los grupos insuficientemente representados como las mujeres, los
pueblos indígenas, las minorías o las personas con discapacidad ejercer sus derechos de
participación política y pública en condiciones de igualdad dentro de los órganos
legislativos y otros órganos públicos de adopción de decisiones39.
46. Los mecanismos internacionales de derechos humanos también han definido la
violencia dirigida contra personas por cualesquiera motivos prohibidos como una forma de
discriminación que conlleva la violación de múltiples derechos humanos, incluido el
derecho a participar en los asuntos políticos y públicos (véanse A/47/38(Supp), párr. 9, y
A/HRC/20/33, párrs. 9 y 10). Los defensores de los derechos humanos y los grupos
marginados pueden ser objeto de diferentes formas de violencia como la estigmatización, el
acoso sexual y la intimidación, para impedirles el ejercicio efectivo de sus derechos a
participar libremente en los asuntos políticos y públicos (véase A/HRC/26/29).
36
See ibid., para. 17; Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General
Recommendation No. 25; and A/60/38, para. 332. Indeed, even when Roma women hold citizenship,
there are cases in which they have been denied political rights due to their gender and minority status.
37
Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20, para. 8. The
Committee on the Elimination of Racial Discrimination has held that “[t]o treat in an equal manner
persons or groups whose situations are objectively different will constitute discrimination in effect, as
will the unequal treatment of persons whose situations are objectively the same”, General
Recommendation No. 32 (2009), para. 8.
38
See the decision of the Human Rights Committee in Communication No. 943/2000 (2004).
39
See A/HRC/23/50; A/HRC/13/25, para. 10; and Committee on the Rights of Persons with Disabilities,
General Comment No. 1.
12 GE.14-06955
A/HRC/27/29
40
Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 23,
paras. 10–12.
GE.14-06955 13
A/HRC/27/29
41
Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 25
(2004).
42
Homa Hoodfar and Mona Tajali, Electoral Politics: Making Quotas Work for Women (London,
Women Living under Muslim Laws, 2011).
43
A/HRC/23/50; and Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General
Recommendation No. 23.
14 GE.14-06955
A/HRC/27/29
44
Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 28.
GE.14-06955 15
A/HRC/27/29
63. Los pueblos indígenas son uno de los grupos sociales más excluidos, marginados y
desfavorecidos. La discriminación de los pueblos indígenas ha incidido negativamente en
su capacidad para determinar libremente la dirección que debían seguir sus propias
comunidades o para participar en la adopción de decisiones en cuestiones que afectan a sus
derechos humanos.
64. El derecho de los pueblos indígenas a participar en la vida pública y política, en
particular mediante la creación y el mantenimiento de formas indígenas de gobierno, está
consagrado en el derecho internacional45. El Convenio de la Organización Internacional del
Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales de 1989 (Nº 169) contiene disposiciones
específicas sobre su participación en todos los ámbitos de la vida pública y política.
65. El Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas señala que
"[m]ás recientemente, el debate sobre los derechos de los pueblos indígenas ha centrado
más la atención en los derechos que no solo permiten a los pueblos indígenas participar en
los procesos de adopción de decisiones que los afectan, sino también controlar el resultado
de esos procesos"46.
66. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas
contiene más de 20 disposiciones relacionadas con el derecho de los pueblos indígenas a
participar plenamente en la toma de decisiones públicas y políticas. De conformidad con los
artículos 5, 18 y 19 de la Declaración, los pueblos indígenas tienen derecho a participar en
la vida política. La Declaración también afirma que tienen derecho a la libre determinación
y, al ejercerlo, tienen derecho al autogobierno en sus asuntos internos, así como el derecho
a desarrollar y mantener sus propias instituciones de adopción de decisiones (véanse los
artículos 2 a 5 y 18).
67. Entre las obligaciones positivas específicas de los Estados para garantizar la
participación efectiva de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones cabe
mencionar la de celebrar consultas y cooperar con ellos y, en particular, la necesidad de
obtener su "consentimiento libre, previo e informado" en relación con medidas legislativas
y administrativas que los afecten (art. 19).
68. Además de las garantías de participación en igualdad de condiciones de los pueblos
indígenas en la vida pública, en sentido amplio, del Estado y en la toma de decisiones que
afectan específicamente a sus derechos, sus derechos de participación también tienen una
dimensión "interna". Este aspecto se refiere a la promoción y protección del ejercicio de su
autonomía y autogobierno y al mantenimiento de sus propios sistemas jurídicos y de
justicia (véase A/65/264, párrafo 46).
69. El Secretario General de las Naciones Unidas ha formulado diversas
recomendaciones a las Naciones Unidas sobre las posibles vías para que la Organización
pueda promover mejor la participación de los representantes de los pueblos indígenas en
sus órganos decisorios, como se pide en el artículo 41 de la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. El informe del Secretario General
sobre los medios de promover la participación en las Naciones Unidas de los representantes
de los pueblos indígenas en relación con los asuntos que les conciernan trata de las trabas a
su participación en el sistema de las Naciones Unidas y observa que estas incluyen los
limitados recursos de muchos grupos indígenas y el hecho de que los requisitos relativos al
reconocimiento como entidad consultiva no tienen en cuenta las especificidades de los
45
See Human Rights Committee, General Comment No. 23, para. 7.
46
Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, Advice No. 2 (2011), para. 2.
16 GE.14-06955
A/HRC/27/29
70. Las personas que pertenecen a grupos minoritarios siguen estando poco
representadas en los procesos públicos y políticos y en las instituciones de gobierno de la
mayoría de los países "porque su participación está intencional y activamente restringida,
dado que diversas leyes o políticas las colocan en situación desfavorable, de manera no
deliberada, o porque en la sociedad en general no existe la voluntad política de eliminar los
obstáculos estructurales a la plena participación de las minorías en pie de igualdad"
(A/HRC/13/25, párr. 6).
71. Inspirada en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la
Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o
étnicas, religiosas y lingüísticas enumera los derechos de las minorías y dispone que los
Estados tienen la obligación de respetar, proteger y promover dichos derechos. En su
artículo 2, párrafo 2, afirma que "[l]as personas pertenecientes a minorías tendrán el
derecho de participar efectivamente en la vida cultural, religiosa, social, económica y
pública". Esta disposición, se ha interpretado en el sentido de que incluye el derecho a
elegir y a ser elegido, a ocupar cargos públicos y a participar plenamente en otras
actividades políticas y administrativas, así como a través de asociaciones de minorías y al
libre contacto, tanto dentro del Estado como transfronterizo (E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2,
párrs. 36 y 37).
72. En 2009, el Foro sobre Cuestiones de las Minorías abordó la cuestión de la
participación política efectiva de las minorías y adoptó un conjunto de recomendaciones
encaminadas a promover su plena participación en la vida pública y política (A/HRC/13/25,
párr. 10). Entre estas recomendaciones, cabe mencionar las medidas efectivas adoptadas
por los gobiernos para poner fin a la discriminación, como la creación de mecanismos
independientes de supervisión y de denuncia para prevenir la discriminación en las
votaciones, los fraudes electorales, la intimidación y actos similares que impiden la
participación efectiva en actividades electorales.
73. Otros mecanismos de apoyo a la participación política de las minorías conllevan
implantar sistemas de representación proporcional, adoptar medidas especiales de carácter
temporal para alentar a los partidos políticos a ofrecer posibilidades reales a candidatos de
minorías y aprobar medidas positivas para superar dificultades específicas como el
analfabetismo, las barreras lingüísticas, la pobreza o las trabas a la libertad de circulación.
74. También se recomiendan medidas de mayor alcance como las declaraciones
políticas de los gobiernos sobre los valores de la diversidad y la no discriminación y la
elaboración de un plan de acción nacional, en colaboración con las minorías, que incorpore
campañas educativas y medidas especiales de carácter temporal para aumentar la
participación de estas en la administración pública y otros ámbitos de la vida pública.
75. El Foro sobre Cuestiones de las Minorías también acordó que, en las circunstancias
apropiadas, se deben estudiar mecanismos para transferir o compartir poder político que
permitan que las minorías influyan de forma apreciable y directa en los asuntos que las
afecten. Sin embargo, se hizo hincapié en que el acceso a un verdadero poder político no
debería depender de la pertenencia a una minoría.
GE.14-06955 17
A/HRC/27/29
76. En 2012, el Secretario General estableció la Red de las Naciones Unidas sobre
discriminación racial y protección de las minorías. Coordinada por la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH), la Red tiene por objeto mejorar el
diálogo y la cooperación entre los departamentos, los organismos, los programas y los
fondos competentes de las Naciones Unidas. En su primer año de funcionamiento, la Red
elaboró una nota orientativa para el sistema de las Naciones Unidas sobre la forma de
abordar la discriminación racial y la protección de las minorías de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y otras normas fundamentales, a partir de
prácticas efectivas47. La nota orientativa y el plan de acción elaborado para facilitar su
puesta en práctica destacan la necesidad de introducir reformas institucionales que
fomenten la participación de las minorías en los procesos políticos y de adopción de
decisiones, en particular en las negociaciones de paz, los procesos de justicia de transición,
la adopción de decisiones relativas al medio ambiente y los procesos electorales y
constituyentes48.
47
Guidance Note of the Secretary-General on Racial Discrimination and the Protection of Minorities,
March 2013.
48
Ibid.
49
Convention on the Rights of Persons with Disabilities, article 4 (3).
50
Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1, para. 48.
18 GE.14-06955
A/HRC/27/29
81. El Comité subraya acto seguido las obligaciones positivas contraídas por los Estados
en virtud del artículo 29 de la Convención, interpretadas en el sentido de que incluyen crear
y promover procedimientos electorales y de votación accesibles y no discriminatorios, así
como apoyar la opción de las personas con discapacidad de emitir su voto en secreto. El
Comité recomienda además "a los Estados partes que garanticen el derecho de las personas
con discapacidad a presentarse como candidatas en las elecciones, ejercer efectivamente
cargos y desempeñar cualquier función pública en cualquier nivel de gobierno, con ajustes
razonables y apoyo, cuando lo deseen, en el ejercicio de su capacidad jurídica"51.
82. El artículo 29 de la Convención también protege el derecho de las personas con
discapacidad a participar en las organizaciones de la sociedad civil que las representen. Este
derecho complementa la disposición del artículo 33, párrafo 3, que confiere un papel activo
a las organizaciones de personas con discapacidad y a la sociedad civil en general en la
vigilancia del cumplimiento de la Convención a nivel nacional (A/HRC/13/29).
83. La Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las
instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales
universalmente reconocidos contiene un conjunto de disposiciones relativas al derecho de
participación en los asuntos públicos y políticos. El artículo 8, párrafo 2, de la Declaración
establece que "ese derecho comprende, entre otras cosas, el que tiene toda persona,
individual o colectivamente, a presentar a los órganos y organismos gubernamentales y
organizaciones que se ocupan de los asuntos públicos, críticas y propuestas para mejorar su
funcionamiento, y a llamar la atención sobre cualquier aspecto de su labor que pueda
obstaculizar o impedir la promoción, protección y realización de los derechos humanos y
las libertades fundamentales".
84. Los mecanismos internacionales de derechos humanos han destacado el papel
fundamental que desempeñan los defensores de los derechos humanos y las organizaciones
de la sociedad civil en la promoción y protección de todos los derechos humanos, en
particular el derecho a la participación en la vida pública y política52. Sin embargo, en
muchos contextos, los defensores de los derechos humanos y las organizaciones de la
sociedad civil han sido objeto de distintas formas de discriminación, como requisitos
administrativos onerosos, la penalización de sus actividades, la estigmatización, el acoso y
otras formas de represalias violentas, que les impiden ejercer libremente su derecho a
contribuir al debate público sobre temas que les conciernen53.
85. A menudo los defensores de los derechos humanos y las organizaciones de la
sociedad civil que promueven los derechos de los grupos marginados son víctimas de la
discriminación, la desigualdad de trato, el acoso y las restricciones del derecho a la
participación en la vida pública y política54. Corren mayor riesgo, entre otras, las personas y
las organizaciones comprometidas con la defensa de los derechos de las personas con
discapacidad, los jóvenes y los niños, las mujeres, las lesbianas, los gays, los bisexuales y
51
Ibid., para. 49.
52
Human Rights Council, Interactive discussion on protecting civil society space to guarantee human
rights, March 2014.
53
Commentary to the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of
Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms
(see footnote 20 above); and A/HRC/13/22.
54
Ibid.
GE.14-06955 19
A/HRC/27/29
las personas transgénero e intersexuales, los miembros de grupos minoritarios, los pueblos
indígenas, los desplazados internos y los no nacionales, como los refugiados, los
solicitantes de asilo y los trabajadores migratorios (A/HRC/26/29, párrs. 10 y 11).
86. Las defensoras de los derechos humanos corren los mismos riesgos que otros
defensores de los derechos humanos pero, por ser mujeres, también son víctimas de
amenazas y violencia por razones de género, o se ven expuestas a ellas. La promoción de la
participación política de la mujer por las defensoras de los derechos humanos se percibe
como un desafío a las nociones tradicionales de los papeles de género y, por consiguiente,
pueden ser objeto de estigmatización, discriminación y violencia.
87. Varios mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas han examinado el
derecho de las organizaciones de la sociedad civil y de los defensores de los derechos
humanos a participar, sin discriminación alguna, en la dirección de los asuntos públicos y
políticos. La participación efectiva incluye el derecho de los actores de la sociedad civil a
que se incorpore su opinión en el proceso legislativo y normativo, a expresar libremente sus
críticas y a presentar propuestas para mejorar la actuación de las autoridades públicas55.
V. Conclusión y recomendaciones
88. El derecho a participar en los asuntos públicos y políticos es un derecho
humano fundamental por sí mismo, así como un derecho que permite el pleno
ejercicio de muchos otros derechos humanos. Desempeña una importante función en
la identificación y reparación de la discriminación porque contribuye a que las
opiniones y los intereses de todos los miembros de la sociedad se reflejen en la
legislación, las políticas y otras formas de adopción de decisiones públicas.
89. El derecho a la participación en la vida pública y política tiene un gran alcance
y abarca desde derechos electorales hasta el acceso en condiciones de igualdad a la
función pública pasando por formas directas e indirectas de participación en la
dirección de los asuntos públicos a todos los niveles, desde el local hasta el
internacional. El concepto de participación en la vida pública y política evoluciona y
varios mecanismos internacionales de derechos humanos han reconocido que los
derechos de participación abarcan en la actualidad el derecho a ser consultado y a
tener las mismas oportunidades efectivas de participar en los procesos de toma de
decisiones sobre todas las cuestiones de interés público.
90. Se debe aprobar, supervisar y aplicar una legislación integral que consolide el
principio de igualdad sustantiva en el marco constitucional nacional. Debe derogarse
toda legislación discriminatoria y debe prohibirse toda forma de discriminación, en
particular la discriminación múltiple y concomitante en la vida pública y privada, y
garantizarse el acceso efectivo a la justicia de todas las personas que hayan sufrido
discriminación. Se deben adoptar medidas para ratificar y aplicar los tratados
internacionales de derechos humanos, en particular los que prevean mecanismos de
petición o denuncia individual, y para garantizar que se incorporen en el derecho
interno.
91. Se debe apoyar la creación de instituciones nacionales de derechos humanos
independientes basadas en los Principios relativos al estatuto de las instituciones
nacionales de promoción y protección de los derechos humanos (Principios de París).
Las instituciones nacionales de derechos humanos deben ser competentes para recibir
55
See Commentary to the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and
Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental
Freedoms (footnote 20 above); and A/HRC/16/44/Add.2, para. 106.
20 GE.14-06955
A/HRC/27/29
GE.14-06955 21
A/HRC/27/29
22 GE.14-06955
Naciones Unidas A/HRC/33/25
Asamblea General Distr. general
15 de julio de 2016
Español
Original: inglés
Resumen
En su resolución 30/9, el Consejo de Derechos Humanos solicitó a la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) que
organizara un seminario de expertos para examinar las orientaciones vigentes sobre la
puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública, con miras a determinar las
posibles deficiencias y formular recomendaciones al respecto, así como los nuevos
acontecimientos, tendencias e innovaciones relativos a la participación plena, efectiva y en
condiciones de igualdad en la vida pública y política. El seminario de expertos se celebró
en Ginebra el 18 de mayo de 2016. El ACNUDH elaboró el presente informe atendiendo a
la solicitud del Consejo.
En el seminario se examinaron principalmente las orientaciones vigentes sobre el
derecho a participar en la vida pública y las posibles deficiencias; los desafíos actuales para
la puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública; y las innovaciones y
tendencias relativas al derecho a participar en la vida pública.
A/HRC/33/25
Índice
Página
I. Introducción .................................................................................................................................. 3
II. Declaración de apertura ................................................................................................................. 3
III. Resumen de las exposiciones y los debates ................................................................................... 4
A. Derecho a participar en la vida pública y orientaciones vigentes ......................................... 4
B. Desafíos actuales para la puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública ...... 7
C. Innovaciones y tendencias relativas al derecho a participar en la vida pública .................... 11
IV. Principales observaciones y recomendaciones .............................................................................. 13
2 GE.16-12208
A/HRC/33/25
I. Introducción
1. En su resolución 30/9, el Consejo de Derechos Humanos solicitó al ACNUDH que
organizara un seminario de expertos para examinar las orientaciones vigentes sobre la
puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública, con miras a determinar las
posibles deficiencias y formular recomendaciones al respecto, así como los nuevos
acontecimientos, tendencias e innovaciones relativos a la participación plena, efectiva y en
condiciones de igualdad en la vida pública y política. El Consejo también solicitó al
ACNUDH que elaborara un informe resumido sobre ese seminario y que lo presentara al
Consejo en su 33er período de sesiones. El seminario de expertos se celebró en Ginebra
el 18 de mayo de 2016.
GE.16-12208 3
A/HRC/33/25
4 GE.16-12208
A/HRC/33/25
GE.16-12208 5
A/HRC/33/25
6 GE.16-12208
A/HRC/33/25
GE.16-12208 7
A/HRC/33/25
8 GE.16-12208
A/HRC/33/25
GE.16-12208 9
A/HRC/33/25
solo podían participar los miembros de la sociedad civil asociados con el Gobierno y los
partidos políticos. Señaló que, de todas las ONG registradas en el Kurdistán, solo el 1%
representaba a las minorías, lo que demostraba su exclusión sistemática. En el Parlamento
había un sistema de cuotas para las minorías pero, en la práctica, las personas elegidas para
representar a las minorías eran aquellas vinculadas de algún modo con partidos políticos. El
Sr. Sofi indicó que el escaso desarrollo del sistema de comunicaciones era un reto para la
participación en el Iraq, en particular la falta de conexión entre las nuevas generaciones y
los políticos y las instituciones políticas a través de las tecnologías modernas. Para concluir,
el Sr. Sofi afirmó que, aunque el uso de la tecnología podía ser una buena solución para
incluir a las nuevas generaciones, en el contexto actual del Iraq la participación pública se
limitaba principalmente a las elites.
23. Alicia del Águila, periodista y experta nacional del Proyecto Variedades de
Democracia (V-Dem), examinó los problemas relacionados con el derecho a participar
desde una perspectiva de género e interculturalidad. Subrayó que la discriminación de
género afectaba a muchos aspectos de la vida e hizo hincapié en el problema de las
“expectativas colectivas”, en particular las expectativas públicas de que los dirigentes
fueran hombres en vez de mujeres y la suposición de que las mujeres nunca serían la
primera opción para ocupar puestos de liderazgo. La Sra. Del Águila observó que los
hombres “hacían” política, mientras que las mujeres estaban simplemente “asociadas” a la
política. Dio un ejemplo de cómo se transmitían y sustentaban esos estereotipos mediante
campañas, entre el público, y en el discurso de los medios de comunicación y el ámbito
académico. Destacó la importancia de las medidas de acción afirmativa, como la
introducción de cuotas, para resolver la situación. También señaló la necesidad de recurrir a
otros tipos de comunicación, especialmente en lo que respectaba a las actitudes y opiniones
de los jóvenes. Iniciativas en Internet como los blogs (por ejemplo,
www.allmalepanels.tumblr.com) podían ayudar a crear conciencia y dar lugar a una mayor
diversidad en los debates sobre los asuntos públicos y en diferentes ámbitos profesionales.
24. La Sra. Del Águila indicó que las mujeres indígenas se enfrentaban a niveles
adicionales de discriminación. A pesar de los avances logrados en favor de los pueblos
indígenas, observó que todavía quedaba mucho trabajo que hacer en ese sentido y que los
medios de comunicación a veces perpetuaban los estereotipos. La discriminación era una
realidad, no solo en las esferas políticas formales sino también en las comunidades y en
algunos sistemas jurídicos indígenas tradicionales. La Sra. Del Águila destacó la necesidad
de apoyar a las dirigentes indígenas a fin de garantizar que las leyes locales respetaran la
igualdad de derechos del hombre y la mujer.
25. En el debate posterior a las exposiciones se hizo referencia a los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), en particular los objetivos 5 y 16, y a los posibles vínculos
entre los ODS y los tratados de derechos humanos para hacer efectiva la participación plena
y significativa. También se puso de relieve el papel de la cooperación internacional y de los
mecanismos universales y regionales para garantizar la eliminación de los obstáculos a la
participación efectiva. Se señaló que el analfabetismo era una de las cuestiones
intersectoriales que afectaban al derecho a votar y a ser elegido, y que debería ser objeto de
orientaciones más detalladas. Los participantes también observaron que la falta de acceso a
la información era una de las barreras para pedir cuentas a los gobiernos y asegurar una
participación significativa. Se destacó la importancia de las cuotas para las mujeres y las
minorías.
10 GE.16-12208
A/HRC/33/25
26. Fernando Méndez, representante del Centre for Research on Direct Democracy, hizo
una exposición sobre las aplicaciones de asesoramiento a los votantes. El Sr. Méndez puso
de relieve cuatro aspectos de la democracia (la transparencia, la participación, los foros de
deliberación y los debates públicos) y destacó los elementos en que se centraban las
diferentes herramientas tecnológicas. Habló de las aplicaciones de asesoramiento a los
votantes que se centraban en mejorar la participación y la transparencia en la escena
política, buscando una mayor correspondencia entre las preferencias de los ciudadanos en
materia de políticas y las opciones políticas existentes. Definió estas aplicaciones como
herramientas digitales diseñadas para mejorar la información de los votantes, ajustando las
preferencias del usuario en materia de políticas con las principales posiciones de los
partidos definidos en el sistema.
27. El Sr. Méndez señaló que estas aplicaciones habían surgido en la década de 1990
como sistemas en papel. Desde entonces se habían ido desarrollando, para Internet y los
medios sociales, en particular en los entornos institucionales en los que operaban muchos
partidos. Señaló que, debido a la mayor fragmentación del sistema de partidos y a la
creciente volatilidad electoral, los usuarios utilizaban estas herramientas para conseguir
información sobre las posiciones de los partidos en cuanto a las políticas. El Sr. Méndez
explicó que estas aplicaciones gozaban de una gran popularidad y que, según las
estimaciones, hasta un 40% del electorado en Europa las consultaba. También destacó que
existían pruebas de que esas aplicaciones estaban fomentando la participación política,
especialmente entre los jóvenes. Distinguió dos tipos de aplicaciones: las que se basaban en
los candidatos y las que se basaban en los partidos. Para concluir, indicó que esas
aplicaciones podían crear una igualdad de condiciones en el ámbito político al dar mayor
exposición a partidos minoritarios. También permitían a los candidatos evitar el monopolio
de los partidos organizados y contribuían a la promoción de candidatos independientes. Sin
embargo, habida cuenta de que esas aplicaciones constituían una importante intervención
en el contexto electoral, los cuestionarios que se utilizaban debían diseñarse con atención y
debían proporcionar salvaguardias en cuanto a la seguridad y la protección de los datos.
28. Beth Simone Noveck, cofundadora del Laboratorio de Gobernanza de la
Universidad de Nueva York, examinó diferentes tendencias en la utilización de tecnologías
para aumentar la participación pública. Observó que, en los últimos años, esas tecnologías
se habían utilizado considerablemente. Se había observado una tendencia creciente a dejar
de solicitar la opinión de las personas, con miras a crear formas de participación más
sólidas que fueran más allá de un mero diálogo. Las plataformas que invitaban a las
personas a compartir sus ideas acerca de lo que deberían hacer los gobiernos se solían basar
en sus opiniones y no habían dado lugar a una participación sólida. Por lo tanto, ahora se
pedía a las personas que contribuyeran de manera sustantiva, con el fin de aprovechar de
manera significativa sus conocimientos y posibilidades. La tendencia consistía en formular
preguntas de manera más estructurada, para que se pudieran aplicar de manera efectiva las
sugerencias de las personas, por ejemplo sobre la forma de mejorar la legislación y las
políticas.
29. La Sra. Noveck señaló que el problema de la mayoría de las iniciativas relacionadas
con la participación era que, en general, estaban diseñadas como una convocatoria abierta y
limitadas en cuanto a la manera en que permitían la colaboración del público.
En consecuencia, algunas iniciativas habían fracasado porque se habían centrado en las
aportaciones sin tener en cuenta los resultados. Según la Sra. Noveck, los últimos avances
tenían el objetivo de utilizar la tecnología para aprovechar al máximo las oportunidades de
participación, fomentando la contribución de personas apasionadas por una cuestión y bien
GE.16-12208 11
A/HRC/33/25
informadas sobre ella. La Sra. Noveck señaló que a la hora de solicitar la colaboración del
público era más importante el buen criterio que el número de participantes. Sin embargo,
subrayó que este enfoque no pretendía incidir en el derecho de toda persona a participar.
30. Caroline Ouaffo Wafang, asesora regional sobre cuestiones de género en la oficina
regional del ACNUDH para el África Occidental, puso de relieve el cambio sostenido en el
espacio democrático, no solo en términos de los actores que intervenían sino también de las
formas de participación. Señaló, en particular, el paso de una forma de participación
individual a una colectiva a través de diversos instrumentos, enfoques y estrategias, entre
ellos redes. La Sra. Ouaffo Wafang también expuso ejemplos de mejores prácticas
relacionadas con la utilización de nuevas tecnologías. Refiriéndose a otras prácticas que
habían dado buenos resultados para aumentar la participación, la Sra. Ouaffo Wafang citó
varias actividades, como sesiones de capacitación para la concienciación y el fomento de la
capacidad de oratoria, incluidos talleres en los que se daba a las mujeres una primera
oportunidad de hablar en público. También citó el ejemplo de Burkina Faso, donde la
introducción de cuotas había tenido un efecto positivo al permitir aumentar la participación
de las mujeres en un 30%.
31. María Luisa Sotomayor, coordinadora mundial del programa U-Report del Fondo de
las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), presentó una perspectiva general de la
experiencia del UNICEF en el uso de la tecnología para promover el derecho a participar
entre los jóvenes. Explicó que U-Report era una herramienta de mensajería social que
pretendía dar a las comunidades y a los jóvenes una oportunidad de expresar sus opiniones
y crear un cambio positivo. Explicó la forma en que los equipos de U-Report en cada país
se comunicaban instantáneamente a través de varios canales telefónicos o por Internet. Los
usuarios participaban en encuestas semanales sobre cuestiones que les afectaban, como el
VIH/SIDA, la violencia, la seguridad, las emergencias, las crisis, los brotes de
enfermedades, las elecciones y los programas gubernamentales. Los resultados se
presentaban en sitios web públicos, para que los datos generados en tiempo real pudieran
contribuir a lograr un cambio social en el terreno, y también se difundían en otros medios
de información. En función de cómo quisieran participar, los jóvenes podían utilizar
diferentes medios de comunicación, como WhatsApp, Twitter, Telegram, mensajes de
texto, la aplicación U-Report y otros medios adaptados al contexto de cada país. La
Sra. Sotomayor afirmó que U-Report podía reunir datos básicos sobre los usuarios y, de
esta manera, dirigir las encuestas a un grupo de interés específico. En 2016, el programa
U-Report se pondría en marcha en 11 países. Por el momento, U-Report contaba con la
participación de más de 2 millones de jóvenes y velaba por que estos pudieran hacer oír su
voz en cuestiones que les afectaban.
32. En el debate posterior, los participantes abordaron cuestiones relacionadas con el
acceso a las tecnologías destinadas a aumentar la participación de la población, incluidos
los miembros de los grupos desfavorecidos y las personas que vivían en países de bajos
ingresos y en zonas rurales. También se abordó la posibilidad de utilizar la tecnología para
interactuar con organizaciones multilaterales. Se sugirió que las recomendaciones sobre
cómo mejorar la participación deberían ir acompañadas de maneras de abordar otras
cuestiones, en particular de iniciativas relativas a la educación sobre el reparto de
responsabilidades en la esfera doméstica. Los ponentes también destacaron el papel de las
tecnologías para la difusión de información, y proporcionaron ejemplos de utilización de
tecnologías que no requerían una conexión a Internet para aumentar las oportunidades de
participación. En ese sentido, se señaló que herramientas como las aplicaciones para
teléfonos inteligentes utilizadas por el ACNUDH en Camboya y en África eran maneras
prácticas de superar las barreras de comunicación. Se propuso recopilar y divulgar todavía
más las mejores prácticas relativas al uso de tecnologías para apoyar el ejercicio del
derecho a participar en la vida pública. Los participantes subrayaron que las herramientas
de las TIC relativas a la participación podían requerir nuevos reglamentos, particularmente
12 GE.16-12208
A/HRC/33/25
para garantizar el respeto del derecho a la vida privada, entre otras cosas mediante una
protección adecuada de los datos personales.
GE.16-12208 13
A/HRC/33/25
14 GE.16-12208
Naciones Unidas A/HRC/30/49
Asamblea General Distr. general
7 de agosto de 2015
Español
Original: inglés
Índice
Página
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. Definición de administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. Estados y administraciones locales: deberes compartidos y complementarios de respetar,
proteger y hacer efectivos los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
IV. Papel de la administración local en la protección y promoción de los derechos humanos . . . 7
V. Principales dificultades que afrontan las administraciones locales en la protección y
promoción de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
VI. Los mecanismos de derechos humanos a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
VII. La ciudad de derechos humanos: marco conceptual y principios rectores . . . . . . . . . . . . . . . . 12
VIII. Papel de la sociedad civil en la planificación y realización de actividades de promoción y
protección de los derechos humanos a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
IX. Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
X. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
I. Introducción
1. En agosto de 2012, el Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos
presentó al Consejo una propuesta de investigación sobre la administración local y los
derechos humanos (A/HRC/AC/9/6) para su examen y aprobación.
2. El 26 de septiembre de 2013, el Consejo aprobó la resolución 24/2, en la cual
tomó nota de la propuesta de investigación mencionada y solicitó al Comité Asesor
que preparase un informe de investigación sobre el papel de la administración local en
la promoción y protección de los derechos humanos, incluida la incorporación de la
perspectiva de los derechos humanos en la administración local y los servicios
públicos, con miras a compilar las mejores prácticas y los principales de safíos, y que
presentase un informe sobre los progresos realizados al respecto al Consejo en su
27º período de sesiones.
3. También se solicitó al Comité Asesor que recabase las opiniones y ap ortaciones
de los Estados Miembros, las organizaciones internacionales y regionales
competentes, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (ACNUDH) y los procedimientos especiales pertinentes, así como
de las instituciones nacionales de derechos humanos y las organizaciones no
gubernamentales (ONG), con el fin de preparar el informe mencionado.
4. En su 12º período de sesiones, de febrero de 2014, el Comité Asesor estableció
un grupo de redacción encargado de elaborar dicho informe y designó como
integrantes del grupo a los siguientes miembros del Comité: Mario Luis Coriolano,
Hoda Elsadda, Latif Hüseynov (Relator), Anantonia Reyes Prado, Dheerujlall
Seetulsingh (Presidente) e Imeru Tamrat Yigezu. Posteriormente Katharina Pabel se
integró en el grupo de redacción y sustituyó al Sr. Seetulsingh en la Presidencia,
mientras que la Sra. Elsadda sustituyó al Sr. Hüseynov como Relatora. Más adelante,
también Changrok Soh y Laura-Maria Crăciunean pasaron a formar parte del grupo de
redacción.
5. El grupo de redacción preparó un cuestionario, de conformidad con la
resolución 24/2 del Consejo, que fue distribuido entre las distintas partes interesadas.
Hasta la fecha se ha recibido un total de 67 respuestas: 22 procedentes de Estados, 20 de
instituciones nacionales de derechos humanos, 10 de ONG, 12 de autoridades locales
y 3 de organizaciones internacionales o regionales.
6. De acuerdo con la resolución 24/2 del Consejo de Derechos Humanos , se
presentó al Consejo en su 27º período de sesiones un informe sobre los progresos
realizados con la recomendación de que el Consejo solicitara al Comité Asesor que le
presentara un informe final en su 30º período de sesiones. En su 27º período de
sesiones el Consejo aprobó la resolución 27/4, en la que tomó nota con
reconocimiento del informe del Comité Asesor sobre los progresos realizados y
solicitó al Comité que prosiguiera su investigación y le presentara en su 30º período
de sesiones un informe final sobre el papel de la administración local en la promoción
y protección de los derechos humanos.
7. El Consejo también solicitó al Comité que, cuando preparara dicho informe,
incluyera en él las principales dificultades a que se enfrentaba la administración local
en la promoción y protección de los derechos humanos, y formulara recomendaciones
sobre el modo de superarlas, basándose en las mejores prácticas para incorporar la
perspectiva de los derechos humanos en la administración local y los servicios
públicos.
GE.15-13369 3/21
A/HRC/30/49
4/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
GE.15-13369 5/21
A/HRC/30/49
__________________
3
En ese sentido, cabría citar, mutatis mutandis, el artículo 50 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, según el cual las disposiciones del Pacto “serán aplicables a todas las partes
componentes de los Estados federales, sin limitación ni excepción alguna ”.
4
Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente il ícitos;
aprobados por la Comisión de Derecho Internacional en su 53 er período de sesiones (2001)
Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagésimo sexto período de sesiones,
Suplemento núm. 10 (A/56/10), art. 4, párr. 2.
5
Ibid., secc. IV.E.1.
6
Observación general núm. 16 (2005), La igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de
los derechos económicos, sociales y culturales (art. 3 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales), párr. 42; puede consultarse en http://www.refworld.org/
docid/43f3067ae.html.
7
Comentarios al proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos
internacionalmente ilícitos (véase la nota 4 de pie de página supra, secc. IV.2), pág. 66; puede
consultarse en http://www.eydner.org/dokumente/darsiwa_comm_e.pdf.
6/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
GE.15-13369 7/21
A/HRC/30/49
observar los derechos humanos por parte de las administraciones locales se limita por
ley a determinados derechos y principios. Así por ejemplo, la Ley de la Autonomía
Local de Serbia obliga a los ayuntamientos a velar por la promoción y protección de
los derechos de las minorías y los grupos étnicos nacionales. En Eslovenia, la ley
exige a las administraciones municipales que tengan en cuenta las cuestiones de
género. En Irlanda, la legislación relativa al gobierno local no prevé específicamente
la promoción y protección de los derechos humanos, pero obliga a las autoridades
locales a tener en cuenta la necesidad de promover la inclusión social en el desempeño
de sus funciones. De manera similar, en la legislación sobre las administraciones
locales de la India no se menciona específicamente la protección de los derechos
humanos entre las responsabilidades que les son propias, y sin embargo las funciones
municipales previstas en la Constitución se refieren directamente a los derechos
humanos fundamentales, como el desarrollo de iniciativas para fomentar la inclusión
democrática, las medidas de asistencia social y el sistema de justicia local.
25. La existencia de una disposición jurídica explícita que obligue a las
administraciones locales a promover y proteger los derechos humanos parece ser el
enfoque preferible. De este modo, las autoridades locales saben cuáles son sus
obligaciones relativas a los derechos humanos, en el entendimiento que , en caso de
incumplimiento, tendrán que responder por ello de conformidad con lo dispuesto en la
legislación nacional y que el Estado en su conjunto incurrirá en responsabilidad
internacional. Además, una disposición de esta índole impone a las autoridades locales
una obligación clara de aplicar un enfoque basado en los derechos humanos a la
prestación de servicios públicos en el marco de sus competencias definidas. En
consecuencia, podría animar a los interesados a reclamar sus derechos ante las
autoridades locales.
26. Las autoridades locales están próximas a las necesidades diarias de los
ciudadanos y resuelven problemas relacionados con los derechos humanos de forma
cotidiana, por lo que existe una clara y estrecha conexión entre los derechos humanos
y la administración local. En el desempeño de sus funciones, las autoridades locales
toman decisiones sobre educación, vivienda, salud, medio ambiente y orden público
que están directamente relacionadas con la observancia de los derechos humanos y
pueden aumentar o disminuir las posibilidades de la población de disfrutar de ellos.
Además, la administración local siempre corre el peligro de incurrir en prácticas
discriminatorias contra personas consideradas ajenas a la comunidad local, como los
inmigrantes o las minorías étnicas. En el terreno de la vivienda, por ejemplo “la
utilización de las personas sin hogar como chivos expiatorios y su estigmatización y
discriminación” también pueden estar más acentuadas a nivel local. Integrar la
dimensión de los derechos humanos en todas las iniciativas de la administración local
es crucial para luchar contra esas violaciones. De hecho, resulta difícil imaginar que
pueda darse una situación de realización de derechos humanos sin autoridades locales
que presten los servicios necesarios. Así pues, los funcionarios locales son
responsables de muchas cuestiones de derechos humanos en su actividad diaria. Sin
embargo, las autoridades y la opinión pública rara vez consideran dicha actividad
desde el punto de vista del ejercicio de los derechos humanos. Por este motivo, los
derechos humanos siguen siendo un marco de referencia o análisis distante en la
mayoría de las políticas y prácticas a nivel local, cuando en realidad puede tratarse de
los derechos humanos en la práctica 9. En ese sentido, conviene tener presente que los
efectos reales de los derechos humanos se dejan sentir en el plano local.
__________________
9
Congreso de Poderes Locales y Regionales (Consejo de Europa), Estrasburgo, 25 a 27 de marzo de
2014, 26ª sesión, CG(26)5FINAL, “Best practices of implementation of human rights at local and
regional level in member states of the Council of Europe and other countries” (Relator: O. Molin),
resolución 365 (2014), Explanatory Memorandum, párrs. 8 y 14; puede consultarse en
http://www.coe.int/t/congress/texts/RESOLUTIONS_en.asp?mytabsmenu=6.
8/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
GE.15-13369 9/21
A/HRC/30/49
10/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
GE.15-13369 11/21
A/HRC/30/49
caso de conflicto entre los particulares y las autoridades. Si bien no están autorizadas
para tomar decisiones vinculantes y solo pueden formular recomendaciones, se ha
demostrado su eficacia como vía para solucionar controversias. En la República de
Corea, varias administraciones locales han establecido comisiones de derechos
humanos. En los Países Bajos es posible presentar una denuncia por violación de los
derechos humanos ante el defensor del pueblo nacional o bien ante el mecanismo de
quejas municipal. En Dinamarca, el Consejero de los Ciudadanos de Copenhague fue
la primera institución de asesoramiento de los ciudadanos del país, establecida por el
ayuntamiento de Copenhague como función independiente de la defensoría del pueblo.
Actualmente, 21 ayuntamientos cuentan con una institución de asesoramiento del
ciudadano. En Noruega, los ayuntamientos cuentan con defensores del pueblo para
determinados ámbitos administrativos. En Bosnia y Herzegovina, algunas
administraciones locales han establecido comisiones de derechos humanos que actúan
como órganos asesores de los ayuntamientos, si bien no se trata de auténticos
mecanismos de protección de los derechos humanos. En Australia, la Comisión de
Derechos Humanos e Igualdad de Oportunidades de Victoria organiza foros sobre
gobierno local y ha elaborado un conjunto de herramientas para las administraciones
locales. Esta Comisión revisa los programas y prácticas de las administraciones
locales, previa solicitud, para comprobar si son compatibles con la Carta de Derechos
Humanos y Responsabilidades de Victoria, y facilita formación a los ayuntamientos.
En Azerbaiyán, en abril de 2003 se estableció el Consejo de Expertos Independientes
de la Oficina del Ombudsman, en el que están representados miembros de ONG
influyentes y de la sociedad civil que se ocupan de la protección de los derechos
humanos. El Comisionado lleva a cabo conferencias, cursos de formación, mesas
redondas y otras actividades en colaboración con las ONG 15.
40. En varios países (como Azerbaiyán, Eslovenia e Irlanda), la oficina del defensor
del pueblo nacional está facultada para investigar denuncias no solo contra órganos
estatales, sino también contra autoridades autónomas local es.
41. El Código Municipal de Guatemala establece la obligación de la administración
local de convocar a diferentes sectores sociales del municipio para participar en el
desarrollo e institucionalización de las políticas y planes municipales públicos de
desarrollo urbano y rural. También estipula la protección y promoción del derecho de
los vecinos y de las comunidades a su identidad cultural, de acuerdo con sus valores,
lenguas, tradiciones y costumbres. El Código también autoriza el establecimiento de
comisiones para el estudio y dictamen de los asuntos pertinentes.
__________________
15
Azerbaiyán, Instituto del Comisionado para los Derechos Humanos.
16
El Human Rights Cities Program gestionado por el PDHRE abarca el desarrollo de 30 ciudades de
derechos humanos y la formación de 500 jóvenes dirigentes comunitarios en 4 centros regionales
para la enseñanza de los derechos humanos.
12/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
Mundial de Ciudades por los Derechos Humanos, que se celebra todos los años en la
ciudad de Gwangju (República de Corea).
43. La Declaración de Gwangju sobre la Ciudad de Derechos Humanos, aprobada
el 17 de mayo de 2011 en el Foro Mundial de Ciudades por los Derechos Humanos,
define la ciudad de derechos humanos a la vez “como comunidad local y como
proceso sociopolítico en un contexto local en el que los derechos humanos
desempeñan un papel clave como valores fundamentales y principios rectores”. La
ciudad de derechos humanos presupone una gobernanza compartida a nivel local en
cuestiones de derechos humanos, donde la administración local, el parlamento local
(ayuntamiento), la sociedad civil, el sector privado y otras partes interesadas cooperen
para mejorar la calidad de vida de todas las personas, animados por un espíritu de
colaboración fundamentado en las normas de derechos humanos. La incorporación de
una perspectiva de derechos humanos en la gobernanza local conlleva la introducción
de principios como la democracia, la participación, el liderazgo responsable, la
transparencia, la responsabilidad, la no discriminación, el empoderamiento y el estado
de derecho. Dentro del concepto de ciudad de derechos humanos también se considera
importante lograr una amplia participación de todos los actores e interlocutores, en
particular los grupos marginados y vulnerables, y contar con mecanismos de
protección y supervisión de los derechos humanos eficaces, independientes y
accesibles para todos. Asimismo, se reconoce la importancia de la cooperación
inter-local e internacional y la solidaridad entre las ciudades activas en la promoción y
protección de los derechos humanos 17.
44. Los Principios Rectores de Gwangju para una Ciudad por los Derechos
Humanos, aprobados el 17 de mayo de 2014 en el Foro Mundial de Ciudades por los
Derechos Humanos, consisten en: el derecho a la ciudad; la no discriminación y la
acción afirmativa; la inclusión social y la diversidad cultural; la democracia
participativa y la gobernanza responsable; la justicia social, la solidaridad y la
sostenibilidad; el liderazgo político y la institucionalización; la transversalización de
los derechos humanos; unas instituciones efectivas y la coordinación de las políticas;
la educación y la enseñanza de los derechos humanos, y el derecho a la reparación.
45. Varias ciudades de todo el mundo se han declarado oficialmente “ciudades de
derechos humanos” 18, y se han creado varias redes internacionales de ciudades.
46. Además han surgido otros conceptos en la teoría y en la práctica que
esencialmente persiguen el mismo objetivo. Uno de ellos es el “derecho a la ciudad”,
formulado por el filósofo francés Henri Lefebvre 19, que se refiere fundamentalmente al
derecho de los habitantes y “usuarios” de la ciudad a participar en la vida pública local
y a definir el espacio de la ciudad 20. Hasta ahora el concepto de “derecho a la ciudad”
se ha institucionalizado en muy pocos casos; son ejemplos el Estatuto de la Ciudad del
__________________
17
Declaración de Gwangju sobre la Ciudad de Derechos Humanos; el texto completo puede
consultarse en http://www.uclg-cisdp.org/sites/default/files/Gwangju_Declaration_on_HR_City_
final_edited_version_110524.pdf.
18
Entre ellas, Rosario (Argentina), primera ciudad de derechos humanos en 1997; Bandung
(Indonesia); Barcelona (España); Bihac (Bosnia y Herzegovina); Bogotá (Colombia); Bongo
(Ghana); Ciudad de México (México); Condado de Prince George, Maryland (Estados Un idos);
Copenhague (Dinamarca); Graz (Austria); Gwangju (República de Corea); Kaohsiung (Provincia
china de Taiwán); Kati (Malí); Korogocho (Kenya); Mogale (Sudáfrica); Montreal (Canadá);
Nagpur (India); Porto Alegre (Brasil); Saint-Denis (Francia); Sakai (Japón); Thies (Senegal);
Utrecht (Países Bajos); Victoria (Australia).
19
Henri Lefebvre, Le Droit à la Ville (París, Ed. du Seuil, 1968).
20
En el último decenio, la Coalición Internacional para el Hábitat y su Red por el Derecho a la
Vivienda y la Tierra han llevado a cabo medidas de promoción y perfeccionamiento de la
definición del “derecho a la ciudad”.
GE.15-13369 13/21
A/HRC/30/49
14/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
Hábitat y su Red por el Derecho a la Vivienda y la Tierra han llevado a cabo medidas
de promoción y perfeccionamiento de la definición del “derecho a la ciudad”.
GE.15-13369 15/21
A/HRC/30/49
__________________
25
Australia, Departamento de Infraestructura y Desarrollo Regional.
16/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
60. Desde 1998, un programa del People’s Movement for Human Rights Education
(PDHRE) prevé el desarrollo de 30 ciudades de derechos humanos y la formación
de 500 jóvenes dirigentes comunitarios en 4 centros regionales para la enseñanza de
los derechos humanos. En 2007, el PDHRE había formado ya a 100 dirigentes
comunitarios y se estaban desarrollando 17 ciudades de derechos humanos 26.
61. En la República de Corea, varias administraciones locales y ciudades han
dirigido el movimiento de la ciudad de derechos humanos a nivel nacional e
internacional. Gwangju fue la primera ciudad de derechos humanos anunciada
oficialmente en la República de Corea y en Asia en 2010 que presentaba amplios
programas consistentes en una Carta de Derechos Humanos, un plan de acción para los
derechos humanos con los indicadores correspondientes, un defensor del pueblo, etc.
Otras administraciones locales, como las del distrito de Seongbuk y la provincia de
Chungnam, han adoptado también el concepto de ciudad de derechos humanos como
medio para hacer frente a los problemas en sus propios contextos, como los distritos
de un centro metropolitano y zonas complejas urbano-rurales.
62. Seúl, capital de la República de Corea, se proclamó a sí misma una ciudad de
derechos humanos y en 2012 aprobó una ordenanza para proteger y promover los
derechos humanos de sus ciudadanos. La ordenanza prevé el establecimi ento de una
División de Derechos Humanos dependiente del gobierno municipal, políticas de
derechos humanos, un Defensor de los Derechos Humanos, así como medidas y
directrices concretas para promover una vivienda adecuada y proteger a los
ciudadanos de los desahucios forzosos. Otras ordenanzas de derechos humanos son la
Ordenanza sobre la Promoción de los Derechos Humanos de las Personas con
Discapacidad y la Ordenanza sobre la Protección y Promoción de los Derechos
Humanos de los Niños y los Jóvenes. Entre los mecanismos de derechos humanos
figuran la División de Derechos Humanos, que lleva a cabo programas de enseñanza
de los derechos humanos y fomenta la cooperación con la sociedad civil, el Defensor
del Pueblo, el Comité de Derechos Humanos de Seúl y el Jurado de Ciudadanos para
Asuntos de Derechos Humanos. Entre las principales políticas de derechos humanos
aplicadas por la División de Derechos Humanos cabe señalar el Plan de Acción de
Seúl para los Derechos Humanos, cuyo objetivo es incorporar una perspectiva de
derechos humanos en la administración general. La sensibilización en la esfera de los
derechos humanos se ha promovido mediante programas de enseñanza de los derechos
humanos a los funcionarios y prestando apoyo a organizaciones y actividades de
derechos humanos.
63. Al igual que el innovador Estatuto de la Ciudad del Brasil (2001), la Carta de la
Ciudad de México también establece nuevos derechos dando una dimensión colectiva
a determinados derechos individuales, como por ejemplo la función social de la
propiedad. Este es un componente fundamental del derecho a la ciudad que entraña
reformas urbanas fundamentales y la redistribución y ordenamiento del territorio
urbano para construir una ciudad más justa e incluyente. La Carta de la Ciudad de
México también incluye por lo menos dos importantes principios referentes al derecho
a la ciudad tal como fue enunciado en primer lugar por Lefebvre: a) el derecho a
participar en decisiones que afectan a los habitantes urbanos y la producción de
espacio urbano; y b) el derecho a apropiarse de espacio urbano favoreciendo su valor
de uso por encima de su valor de cambio. Es de destacar que entre estos componentes
figuran los derechos jurídicos, las reivindicaciones sociales y políticas y las
condiciones materiales.
__________________
26
Rosario (Argentina); Graz (Austria); Santa Cruz (Estado Plurinacional de Bolivia); Bihac (Bosnia
y Herzegovina); Porto Alegre (Brasil); Edmonton y Winnipeg (Canadá); Temuco y Valparaíso
(Chile); municipio de Bucuy (Filipinas); Bongo, Newton, Wa, Nimamobi y Walewale (Ghana);
Nagpur (India); Korogocho (Kenya); Kita, Kati, Kayes, Sikasso y Tombuctú (Malí); Musha
(Rwanda); Thies (Senegal); Mogale (Sudáfrica); Kaohsiung (Provincia c hina de Taiwán).
GE.15-13369 17/21
A/HRC/30/49
__________________
27
Austria, Centro Europeo de Formación e Investigación para los Derechos Humanos y la
Democracia.
28
Ibid.
29
Human Rights Institute, Columbia Law School.
30
Dinamarca, The Danish Institute for Human Rights, “Questionnaire on local government and
human rights”; puede consultarse en http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/
AdvisoryCom/LocalGvt/Denmark%20-%20Danish%20Institute%20for%20Human%20Rights.pdf.
18/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
X. Conclusiones y recomendaciones
71. La sociedad civil debería intervenir activamente en la planificación y la
realización de las actividades relacionadas con los derechos humanos a nivel
local. Puede presionar a las autoridades locales para que adopten un enfoque
basado en los derechos humanos y se impliquen más en su promoción. También
tiene un importante papel de supervisión y puede proporcionar información y un
asesoramiento independientes acerca del desempeño de la administración local.
Las organizaciones de la sociedad civil también pueden colaborar directamente
con la administración local para mejorar sus conocimientos sobre los derechos
humanos y crear una mayor conciencia de ellos.
72. Los funcionarios públicos locales deberían mantener un diálogo permanente
con los ciudadanos y la sociedad civil. Deben existir canales bien desarrollados
para esa comunicación y colaboración.
73. Deben adoptarse medidas a nivel nacional e internacional con el fin de
reforzar la capacidad de la sociedad civil para supervisar y colaborar con la
administración local. Fuera de los grandes municipios urbanos, la sociedad civil
suele ser débil y tiene escasa experiencia de supervisión y cooperación con la
administración local 32. Las redes internacionales de ciudades como Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos (CGLU) pueden resultar fundamentales para
desarrollar conjuntos de instrumentos, fomentar la investigación, brindar
oportunidades para el aprendizaje entre pares y crear comunidades activas.
__________________
31
Departamento sobre la Condición de la Mujer de San Francisco.
32
Local Government and Human Rights: Doing Good Service, pág. 76.
GE.15-13369 19/21
A/HRC/30/49
20/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
GE.15-13369 21/21
Naciones Unidas A/HRC/23/36
Asamblea General Distr. general
11 de marzo de 2013
Español
Original: inglés
Resumen
En el presente informe, la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos
humanos se centra en el derecho a la participación de las personas que viven en la pobreza.
La participación en sí misma es un derecho humano básico, un requisito o catalizador para
el ejercicio y disfrute de otros derechos humanos, y reviste una importancia fundamental
para potenciar el papel de las personas que viven en la pobreza a fin de atajar las
desigualdades y las asimetrías del poder en la sociedad. El informe presenta un enfoque de
la participación que tiene en cuenta los derechos humanos y un marco basado en dichos
derechos para determinar el modo de incluir de un modo significativo y efectivo a las
personas que viven en la pobreza en la formulación, aplicación y evaluación de políticas y
programas, teniendo en cuenta los obstáculos con los que se encuentran.
Índice
Párrafos Página
I. Actividades emprendidas por la titular del mandato ............................................... 1–5 3
II. Introducción ............................................................................................................ 6–11 3
III. Participación, poder y pobreza................................................................................ 12–24 4
IV. Marco normativo..................................................................................................... 25–34 7
V. El enfoque de la participación basado en los derechos humanos ........................... 35–79 11
A. Respeto por la dignidad, la autonomía y la agencia........................................ 37–39 11
B. No discriminación e igualdad ......................................................................... 40–59 12
C. Transparencia y acceso a la información........................................................ 60–64 15
D. Rendición de cuentas ...................................................................................... 65–70 16
E. Empoderamiento............................................................................................. 71–79 17
VI. Recomendaciones a los Estados: marco operacional para velar por la
participación genuina de las personas que viven en la pobreza .............................. 80–86 20
2 GE.13-11797
A/HRC/23/36
II. Introducción
6. La cuestión de la participación ocupa un lugar prioritario en el mandato de la
Relatora Especial: en sus resoluciones 8/11 y 17/13, el Consejo de Derechos Humanos le
pidió que, entre otras cosas, formulara recomendaciones sobre el modo en que las personas
que viven en la extrema pobreza pueden participar en la elaboración de medidas que les
afectan. La Relatora Especial ha destacado la importancia de la participación en todos sus
informes, incluido el marco conceptual esbozado al inicio de su mandato (A/63/274).
7. A fin de responder a la petición del Consejo de Derechos Humanos, en el presente
informe se examinan los principios y las normas fundamentales de derechos humanos que
determinan el contenido del derecho a la participación en lo que concierne a los miembros
de la sociedad más pobres y marginados. Tras examinar esas normas y reglas, el informe
presenta un marco basado en los derechos humanos para lograr una participación
significativa y habilitadora, y especifica las medidas necesarias y los factores propicios para
apoyar y permitir dicha participación de las personas que viven en la pobreza.
8. Si bien la cuestión de la participación de las personas que viven en la pobreza es un
tema recurrente en los documentos sobre el desarrollo y la ayuda humanitaria, se ha
debatido poco al respecto desde una perspectiva de los derechos humanos, por lo que la
1
http://www.ohchr.org/EN/Issues/Poverty/Pages/SRExtremePovertyIndex.aspx.
GE.13-11797 3
A/HRC/23/36
Relatora Especial celebra la decisión del Consejo de Derechos Humanos de llevar ese
debate a los foros dedicados a dichos derechos.
9. Para elaborar el informe, la Relatora Especial envió un cuestionario a los Estados y a
otros interesados en el que les pedía información sobre mecanismos de participación que se
hubieran aplicado en el plano nacional. Las respuestas figuran en el sitio web del mandato2.
La Relatora Especial tuvo en cuenta un examen de muchos estudios sobre la participación y
una reunión de expertos convocada por ella y organizada por la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos los días 28 y 29 de enero
de 2013. Asimismo, participó en un seminario organizado por el Movimiento Internacional
ATD Cuarto Mundo que se celebró del 24 al 26 de enero de 2013 en Pierrelaye (Francia) y
en el que participaron activistas que viven en la pobreza, trabajadores comunitarios,
miembros de la comunidad académica y representantes de ONG y de organismos de las
Naciones Unidas, para formular recomendaciones sobre la participación al término de una
evaluación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio realizada a lo largo de dos años y
medio por personas que viven en la pobreza en 11 países.
10. La Relatora Especial desea expresar su gratitud a todos los Estados y organizaciones
de la sociedad civil que aportaron información, y a los expertos, ONG y organismos de las
Naciones Unidas que apoyaron este proceso y ayudaron a elaborar el presente informe.
Agradece especialmente el apoyo y las orientaciones del Movimiento Internacional ATD
Cuarto Mundo.
11. El presente informe presta una atención especial al papel de los Estados en la
participación, ya que ellos son los principales responsables de proteger los derechos
humanos. No obstante, hay otros actores que desempeñan también una función importante
para facilitar y organizar la participación, por lo que el marco basado en los derechos
humanos que se presenta no es exclusivo de los procesos gestionados por el Estado. En la
última sección se formulan recomendaciones a los Estados sobre medidas concretas que
pueden adoptar para respetar, proteger y hacer efectivo el derecho a la participación.
2
Respondieron a los cuestionarios Armenia, Bosnia y Herzegovina (Distrito de Brcko), Bulgaria,
Burkina Faso, Eslovenia, Estonia, Francia, Grecia, Guatemala, el Iraq, el Japón, Kazajstán, Kuwait,
Lituania, México, Mongolia, Nicaragua, Qatar, Rumania, el Senegal, Serbia, y Túnez. Algunas
organizaciones de la sociedad civil también respondieron a un cuestionario similar. Todas las
respuestas figuran en: http://www.ohchr.org/EN/Issues/Poverty/Pages/ResponsesGovernments
LivingInPoverty.aspx.
3
Muchos de ellos son parecidos a los obstáculos con los que se encuentran cuando intentan acceder a
otros derechos; véase A/67/278 (2012).
4 GE.13-11797
A/HRC/23/36
4
Consejo de Europa Living in Dignity in the XXIst Century, Poverty and Inequality in Societies of
Human Rights: the Paradox of Democracies, 2013, pág. 125.
5
Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995), A/CONF.166/9, cap. II,
párr. 19.
GE.13-11797 5
A/HRC/23/36
6
ActionAid, People's Action in Practice: ActionAid's Human Rights Based Approach 2.0, 2012.
7
J. Gaventa y G. Barret, So What Difference Does it Make? Mapping the Outcomes of Citizen
Engagement, documento de trabajo Nº 347 del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, 2010.
8
G. Mansuri y V. Rao, Localizing Development: Does Participation Work? , Banco Mundial, 2012,
pág. 8.
6 GE.13-11797
A/HRC/23/36
9
Véase la sección IV infra.
10
Basado en la experiencia de personas que viven en la pobreza, expresada en la reunión celebrada por
el Movimiento Internacional ATD Cuarto Mundo en Pierrelaye (Francia) en enero de 2013.
11
Movimiento Internacional ATD Cuarto Mundo, La miseria es violencia: romper el silencio, buscar la
paz, 2012, pág. 60.
GE.13-11797 7
A/HRC/23/36
8 GE.13-11797
A/HRC/23/36
Sociales y Culturales, art. 13.1; Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 26.2;
Convención sobre los Derechos del Niño, art. 29.1; y Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad, art. 24 c)). Todos esos derechos son requisitos previos
necesarios para la participación: a fin de participar de manera efectiva, todos los miembros
de la población deben poder organizarse, reunirse, expresarse sin intimidación ni censura,
conocer los hechos y argumentos pertinentes, ser conscientes de sus derechos, y tener las
competencias y la capacidad necesarias. Para asegurar la rendición de cuentas y el acceso a
recursos y reparación en los casos en que se vulneren los derechos, los Estados partes deben
también velar por que todos los miembros de la población tengan un acceso efectivo a la
justicia, incluidos el derecho a un juicio con las debidas garantías (Declaración Universal
de Derechos Humanos, art. 8 y 10; y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
art. 14) y el derecho a un recurso efectivo (Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, art. 3) (A/67/578).
28. En lo que respecta al derecho a la información, los Estados han de hacer todo lo
posible para asegurar el acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a la información que pueda
ser de interés público, entre otros medios, poniendo dicha información a disposición de la
opinión pública e instituyendo los procedimientos necesarios que permitan el acceso rápido,
efectivo, práctico y fácil a la información. Las tasas impuestas no deben constituir un
obstáculo no razonable para acceder a la información, y debe existir un sistema de recurso
para los casos en que se deniegue el suministro de información (CCPR/C/GC/34).
29. La educación es un derecho humano fundamental en sí mismo y un medio por el que
los adultos y los niños desfavorecidos pueden salir de la pobreza y participar plenamente en
sus comunidades (E/C.12/1999/10, párr. 1). El derecho a la educación, tal como se pone de
manifiesto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
implica concretamente que "la educación debe capacitar a todas las personas para participar
efectivamente en una sociedad libre"; por lo tanto, los programas educativos deben
transmitir los conocimientos necesarios para permitir la plena participación, en pie de
igualdad, en las comunidades locales y nacionales (E/C.12/GC/21, párr.27).
30. En consecuencia, los Estados tienen obligaciones positivas, con arreglo al derecho
internacional de los derechos humanos, de establecer mecanismos específicos a todos los
niveles pertinentes para asegurarse de que todas las personas interesadas tengan la
oportunidad de facto de participar en la dirección de los asuntos públicos y en las
decisiones que puedan afectarles (A/63/274, párr. 22). Esto es especialmente importante
para las personas que viven en la extrema pobreza, quienes pueden carecer de la fuerza, los
conocimientos o la educación necesarios para realizar una aportación significativa a la
dirección de los asuntos públicos.
12
S. Stec y S. Casey-Lefkowitz, The Aarhus Convention: an Implementation Guide, Naciones Unidas,
Nueva York y Ginebra, 2000, pág. 1.
GE.13-11797 9
A/HRC/23/36
13
J. Foti y otros, Voz y opción: abriendo la puerta a la democracia ambiental, Instituto de Recursos
Mundiales, 2008, pág. 19.
14
J. Foti y L. de Silva, Un lugar en la mesa: la inclusión de los grupos vulnerables en las decisiones
relativas al desarrollo y el medio ambiente, Instituto de Recursos Mundiales, 2010, pág. 4.
15
Véase, por ejemplo, OIT, Aplicación del Convenio Nº 169 de la OIT por tribunales nacionales e
internacionales en América Latina – una recopilación de casos, 2009.
16
Véanse, por ejemplo, los artículos 10, 11, 19, 28, 29 y 32.
10 GE.13-11797
A/HRC/23/36
37. La dignidad es lo que fundamenta todos los derechos humanos y está íntimamente
ligada a los principios de igualdad y de no discriminación. La participación basada en los
derechos humanos puede servir para que las personas que viven en la pobreza recuperen su
dignidad y su autonomía en la medida en que les permite granjearse un lugar como agentes
activos con derechos y responsabilidades, y posibilita su agencia en las decisiones que
afectan directamente a sus vidas.
38. Todo proceso o estrategia de participación debe darse en el respeto de la dignidad
propia de quienes viven en la pobreza y valorar los conocimientos, la experiencia y la
aportación de cada persona. La participación ha de basarse ante todo en la premisa de que
cada persona es un interlocutor válido que puede aportar conocimientos únicos y valiosos.
Los procesos participativos deben partir de las ideas y perspectivas de quienes viven en la
pobreza y valorarlas como corresponde, en vez de dar por sentado que se ajustarán a las
suposiciones, los métodos o la forma de pensar de los funcionarios19.
39. Un proceso participativo que respeta plenamente la dignidad y la autonomía de
quienes viven en la pobreza es aquel que resulta provechoso para esas personas y les
permite ejercer su influencia sobre el resultado final. Debe incluirlas en todas las fases de
los procesos de toma de decisiones para darles la oportunidad de definir las prioridades o
cuestionar el programa de actividades previstas de manera fundamental.
17
Artículo 31 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados.
18
Debido a la naturaleza y las limitaciones del presente documento, esta sección trata en general del
disfrute del derecho a la participación de las personas que viven en la pobreza. Harían falta medidas
adicionales para facilitar la participación de algunos grupos o individuos concretos como los niños,
las personas de edad, las personas con discapacidad y los pueblos indígenas. En el presente informe
no se describen dichas medidas específicas.
19
P. Beresford y M. Hoban, Participation in Anti-poverty and Regeneration Work and Research:
Overcoming Barriers and Creating Opportunities, Joseph Rowntree Foundation, 2005, pág. 34.
GE.13-11797 11
A/HRC/23/36
B. No discriminación e igualdad
40. Todos los seres humanos deben poder disfrutar y ejercer sus derechos humanos en
condiciones de igualdad y sin discriminación de tipo alguno. El principio de igualdad y no
discriminación establece que todas las personas deben tener oportunidades iguales y
efectivas de dar a conocer su opinión a otros miembros de la sociedad y de participar en los
procesos de toma de decisiones. Se debe procurar de manera especial que determinados
grupos víctimas de formas estructurales de discriminación (como las mujeres, las minorías
étnicas y las personas con discapacidad, entre otros grupos) tengan las mismas
oportunidades de expresar su opinión, entre otros medios destinando recursos, mecanismos
y estrategias específicas a tal fin.
41. La no discriminación y la igualdad son elementos fundamentales del marco
internacional de derechos humanos20. Estos principios deben respetarse en todas las fases
del proceso participativo, desde la selección de los participantes hasta la evaluación.
42. Las personas que viven en la pobreza son objeto de discriminación por la propia
pobreza (E/C.12/GC/20, párrs. 34 y 35) y muchas veces también porque pertenecen a otros
sectores desfavorecidos de la población, como los pueblos indígenas, las personas con
discapacidad, las minorías étnicas y las personas que viven con el VIH/SIDA, entre otros.
Se debe dedicar especial atención a defender el derecho a la igualdad entre hombres y
mujeres21. Durante las fases de diseño, ejecución y seguimiento de los procesos
participativos, los Estados deben tener presentes las diferentes experiencias de hombres y
mujeres y las relaciones de poder entre ambos sexos en la comunidad. Deben tener en
cuenta las múltiples formas de discriminación que experimentan las mujeres y atender a sus
necesidades específicas en cada momento de la vida (infancia, adolescencia, madurez y
vejez). Los procesos participativos también deben tomar en consideración las
responsabilidades de quienes se encargan de las tareas de cuidado sin reforzar los patrones
de discriminación ni los estereotipos negativos.
43. Aun cuando existen mecanismos participativos, las personas que viven en la pobreza
tienen serias dificultades para usarlos o ejercer su influencia a través de ellos22 por falta de
información, una educación escasa o analfabetismo. A nivel logístico, los procesos
participativos frecuentemente exigen un tiempo y unos recursos que quienes viven en la
pobreza sencillamente no tienen; por ejemplo, puede que deban costearse el transporte para
llegar al lugar de la reunión, encontrar a alguien que cuide de sus hijos o ausentarse del
trabajo, con el consiguiente descuento en su remuneración de esas horas. Muchas de estas
personas viven en lugares rurales apartados y no hablan el idioma oficial, por lo que puede
resultarles difícil acceder a información sobre los procesos participativos o llegar a los
puntos de reunión.
44. El principio de igualdad y de no discriminación requiere una intervención afirmativa
para lograr que todos tengan las mismas oportunidades de participación. Para ello es
preciso identificar los obstáculos que impiden la participación de los grupos vulnerables y
desfavorecidos y poner los medios para eliminarlos con el fin de lograr una igualdad
20
Véanse, por ejemplo, Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 2; Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, arts. 2 y 26; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, art. 2.2; Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, art. 1; Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer, art. 1; Convención sobre los Derechos del Niño, art. 2; y Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidad, art. 5.
21
Véanse, por ejemplo, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 3; Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 3; y Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, art. 1.
22
Véase Mansuri y Rao, Localizing development, pág. 5.
12 GE.13-11797
A/HRC/23/36
sustantiva. Un enfoque de derechos humanos requiere tomar medidas para eliminar las
asimetrías de poder a nivel comunitario y los obstáculos físicos, económicos, jurídicos,
culturales y políticos que impiden a los grupos marginados ejercer su derecho a la
participación. Los procesos participativos no deben limitarse a evitar que se perpetúen las
asimetrías de poder en las comunidades, sino que deben servir para que los miembros más
desfavorecidos y excluidos de la comunidad puedan participar con carácter prioritario.
45. No basta con lograr que en los espacios de toma de decisiones existentes haya más
personas que viven en la pobreza. Para que estas personas ejerzan su derecho a la
participación se las debe involucrar realmente desde el principio mismo del proceso,
incluido el momento en que se fijan las prioridades, teniendo en cuenta varios riesgos
políticos (como la cooptación y la manipulación).
46. Antes de poner en marcha el proceso participativo, los Estados y otros facilitadores
deben plantearse y facilitar los recursos, estrategias y mecanismos específicos necesarios
para posibilitar la participación de quienes viven en la pobreza, en particular de los más
marginados y excluidos. Para impedir la discriminación, habrá que formar y educar a los
funcionarios para que eviten estigmas y estereotipos.
47. Toda comunidad o grupo demográfico tiene su propia dinámica de poder; incluso los
mecanismos participativos destinados a las personas que viven en la pobreza pueden ser
copados por una "élite" de individuos con más poder dentro de una comunidad. Los
procesos en los que no se haga por llegar a los grupos nuevos y marginados reforzarán el
statu quo, socavando el principio de igualdad. Por eso, para evitar que los grupos
dominantes acaparen los procesos participativos por cooptación, los funcionarios deben
seguir una formación que les permita detectar y entender cómo se ejerce el poder para
controlar y excluir a los grupos desfavorecidos. Su cometido será emitir un diagnóstico
sobre las relaciones de poder y contrarrestarlas, asegurándose de que sus propios actos no
reproducen o legitiman la dinámica de poder en cuestión.
48. Es preciso crear mecanismos de coordinación de la participación adecuados que sean
participativos en sí mismos. En términos de inclusión e identificación de los participantes,
los destinatarios de los programas se deben definir pensando en garantizar la participación
de todos aquellos interesados que se sientan o se vean afectados por la política, la decisión
o el programa de que se trate. Los principios de no discriminación y de igualdad exigen que
se identifique a los participantes siguiendo una dinámica transparente y proactiva que debe
consistir, entre otras cosas, en analizar o ubicar a los interesados para localizar a los grupos
vulnerables o desfavorecidos a los que afectarían los efectos de la decisión, además de
identificar y hacer participar desde el principio a los grupos y las comunidades más
marginadas, teniendo en cuenta los obstáculos existentes, y dedicar recursos para llegar
a ellas23.
49. Partiendo del principio de igualdad entre mujeres y hombres, los preparativos deben
incluir un análisis de género, y se ha de brindar a los miembros de ambos sexos la
oportunidad de expresar sus opiniones, en particular, si es necesario, mediante consultas
específicas (por ejemplo, espacios exclusivamente femeninos) y actividades de apoyo. Los
procesos de identificación de los participantes no deben depender de las élites comunitarias
de una manera que pudiera reforzar las desigualdades existentes, por ejemplo si se exigiera
un certificado emitido por funcionarios o por las élites comunitarias que indique que la
persona podría verse "afectada" por las consecuencias de una decisión24. Las ONG que
mejor conocen y más relación tienen con la comunidad pueden ayudar a identificar a los
miembros más excluidos y contribuir a su inclusión y su participación.
23
Foti y de Silva, A Seat at the Table, pág. 15.
24
Ibid., pág. 11.
GE.13-11797 13
A/HRC/23/36
50. Además, los principios de igualdad y de no discriminación hacen necesario que los
procesos y los mecanismos participativos cumplan los requisitos de disponibilidad,
accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad.
51. En el contexto de la participación, se entiende que hay disponibilidad si existen
canales de participación y acceso a la información y mecanismos de rendición de cuentas
en cantidad (y de calidad) suficiente para satisfacer las necesidades de la comunidad en
cuestión.
52. Los mecanismos, las oportunidades y los procesos deben ser física y
económicamente accesibles para todos, sin discriminación y sin que ello suponga un coste o
un riesgo desproporcionado. Esto significa que se deben eliminar los obstáculos que
impiden participar a los más pobres y a los más marginados, incluidos los que vienen a
añadirse o a solaparse por motivos de edad, discapacidad, etnia, idioma, ubicación
geográfica y otros factores.
53. Los mecanismos, los procesos y los canales de participación deben poder adaptarse
al contexto local en función de las necesidades específicas de las comunidades o los
individuos en los diferentes contextos sociales y culturales, así como a la evolución de los
contextos y las normativas locales, nacionales e internacionales.
54. En términos de aceptabilidad, los procesos y los canales de participación e
información y los mecanismos de rendición de cuentas deben respetar en su diseño y
ejecución los valores, las normas y las prácticas culturales de todos los grupos que los
soliciten y los utilicen. Deben respetar igualmente la diversidad, por lo que tendrán que usar
la terminología y las referencias aceptadas por la comunidad, y también debe ser
culturalmente apropiado para la comunidad el espacio dedicado a los procesos
participativos.
55. Por ejemplo, por lo que se refiere a la accesibilidad, los organizadores deben
procurar que el lugar elegido para las reuniones no tenga un efecto excluyente ni
obstaculice la participación de las personas que viven en la pobreza. Los procesos que se
desarrollen a nivel comunitario permitirán reducir los costes y el tiempo de desplazamiento
de los participantes, con lo que su intervención será más probable. Los procesos
participativos también deben incluir a las comunidades rurales apartadas. Los organizadores
deben anunciar el proceso con suficiente antelación a través de un medio de comunicación
apropiado, que variará en función de la comunidad de que se trate, según los principios de
aceptabilidad y adaptabilidad. Se han de considerar las vías de comunicación tradicionales
y personales, ya que quizá haya más posibilidades de que la información llegue a las
personas que viven en la pobreza por estos canales que a través de boletines o anuncios
oficiales publicados en un sitio web.
56. Asimismo, los organizadores deben preguntar a las personas para encontrar una hora
a la que celebrar las reuniones que no les reste posibilidades de remuneración salarial ni
vaya en detrimento de sus responsabilidades de cuidado (por ejemplo, después del horario
normal de trabajo y durante las temporadas en que los trabajadores migrantes están
disponibles y en casa)25. Los organizadores y los facilitadores deben formarse para entender
el contexto social, cultural y político, fomentar la confianza y el respeto, ser imparciales y
motivar y apoyar a los participantes. También es posible que tengan que realizar
actividades de fomento de la capacidad con los participantes antes del proceso principal.
57. Para asegurar la participación equitativa de las personas que viven en la pobreza, se
debe reembolsar a los participantes todos los costes derivados de su asistencia a las
reuniones, incluidos los costes incurridos por adelantado, los costes ocultos y los costes de
25
Ibid., pág. 19.
14 GE.13-11797
A/HRC/23/36
60. Desde una perspectiva de los derechos humanos, el acceso efectivo a la información
pública es una condición que ha de darse para el ejercicio de otros derechos humanos. El
ejercicio del derecho a la participación depende de la transparencia y el acceso a
información completa, actualizada y comprensible. Es preciso que las personas tengan la
capacidad y la oportunidad de usar la información, entiendan cuáles son sus derechos y
puedan evaluar la calidad de los servicios, las políticas o los programas en cuestión. La
transparencia es básica para que los titulares de derechos tengan plena conciencia de los
objetivos y el alcance del proceso, y sepan también qué otros actores participan y cuál es su
papel y su nivel de influencia.
26
A/HRC/18/42, anexo, párr. 8.
27
Beresford y Hoban, Participation in Anti-poverty and Regeneration Work and Research, pág. 34.
28
ActionAid, People's Action in Practice, pág. 59.
GE.13-11797 15
A/HRC/23/36
61. Los organizadores deben facilitar información y herramientas aptas con suficiente
antelación para que los individuos puedan tomar decisiones informadas en cada fase del
proceso participativo. No basta con proporcionar información, sino que esta debe cumplir
además los principios de accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Esto quiere decir que
la información debe facilitarse de una manera accesible para los más pobres y
desfavorecidos, teniendo presentes sus dificultades, en particular el analfabetismo y las
barreras idiomáticas. Además debe ser gratuita, pertinente, actual y comprensible y estar
disponible sin términos o jerga técnica en los idiomas locales. Las actividades de
divulgación y difusión deben ajustarse al contexto local y utilizar canales que permitan
llegar a los más pobres, por ejemplo, en forma no escrita y a través de anuncios
radiofónicos o teatro comunitario.
62. Los organizadores deben celebrar reuniones preliminares con bastante antelación
para decidir los parámetros, metas, objetivos y alcance, con la intervención de los posibles
participantes. También deben acordar por adelantado con los participantes formas
aceptables de facilitación, presidencia y liderazgo29. Deben explicar a los posibles
participantes el nivel y el tipo de participación que se ofrece, así como las funciones y
responsabilidades de los facilitadores, las personas que formulan políticas, los participantes
y otros interesados.
63. Cuando los participantes se reúnen por primera vez, se deben aclarar y acordar los
objetivos y el alcance del proceso, fijando expectativas realistas y aclarando las posibles
limitaciones. Los participantes deben saber por qué han sido invitados a participar y cómo
se emplearán sus opiniones, y debe quedarles claro cuánta influencia pueden esperar tener
en el resultado final. También se les debe indicar qué otras consideraciones y actores entran
en el proceso. Debe haber un mecanismo o unos procedimientos que permitan a los
participantes solicitar y acceder fácilmente a la información adicional que les parezca
necesaria.
64. Una vez el órgano competente haya adoptado una decisión, se la deberá notificar
rápidamente a los participantes y al público; tanto el texto de la decisión como las
justificaciones conexas deben hacerse públicas a través de medios accesibles a las personas
que viven en la pobreza. Además, los informes sobre el proceso y las reuniones celebradas
deberán facilitarse en todos los idiomas que corresponda de manera accesible, sin dejar por
ello de respetar la confidencialidad.
D. Rendición de cuentas
29
Beresford y Hoban, Participation in Anti-poverty and Regeneration Work and Research, pág. 27.
30
Foti y otros, Voice and Choice, pág. 9.
16 GE.13-11797
A/HRC/23/36
indicadores derivados de sus prioridades. Cuando sea pertinente, el proceso tendrá que ser
supervisado por asesores independientes.
67. Al concluir el proceso, se debe presentar una evaluación final de lo que se ha
acordado y lo que no, para su examen y aceptación con los participantes31, así como
información sobre los siguientes pasos en el proceso de toma de decisiones y los
responsables de ellos. La confidencialidad respecto de los participantes debe respetarse en
el informe final o el resumen del proceso.
68. A un proceso participativo debe seguirle una actividad concertada y una evaluación
participativa. Quienes viven en la pobreza deben tener acceso efectivo a los mecanismos de
reparación para poder exigir responsabilidades a quienes toman las decisiones si les parece
que no han tenido lo bastante en cuenta los resultados del proceso participativo o para
interponer recursos en caso de abuso. También debería haber mecanismos de rendición de
cuentas accesibles para protestar contra las políticas o los programas puestos en marcha con
un déficit de participación. Debe tratarse de mecanismos accesibles y adaptables; por
ejemplo, tendría que facilitarse una variedad de canales gratuitos, según fuera necesario, en
función de las necesidades y las dificultades de las personas que viven en la pobreza. Los
mecanismos de denuncias y reparación deben contar con recursos suficientes y han de ser
culturalmente apropiados y estar diseñados para facilitar la participación más amplia
posible de los grupos vulnerables y desfavorecidos, sobre todo mujeres.
69. Para los Estados, la participación de las personas que viven en la pobreza en las
decisiones que afectan a sus vidas es una obligación legal más que una opción política. Una
persona no puede verse excluida de participar, ni se le puede "retirar la invitación" a
hacerlo, por ejemplo, si lo que dice cuestiona el statu quo. Debe ser posible hacer efectivo
el derecho a la participación e impugnar ante los tribunales el déficit de participación. Por
lo tanto, todo proceso participativo basado en los derechos exige que existan leyes,
políticas, instituciones, procedimientos y mecanismos de reparación adecuados que
permitan pedir cuentas en caso de déficit, exclusión, manipulación y cooptación de la
participación. Deben ser mecanismos transparentes, que se ajusten a los criterios de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Por último, los responsables de
la formulación de políticas y los funcionarios públicos deben estar obligados a responder a
las demandas del pueblo.
70. La cuestión de quién puede erigirse en representante legítimo de las personas que
viven en la pobreza es un asunto sumamente delicado. Idealmente, quienes viven en la
pobreza deberían intervenir directamente en todos los procesos de toma de decisiones
(véase el apartado E). No obstante puede que los representen agentes de la sociedad civil,
como facilitadores o trabajadores comunitarios, en cuyo caso estos serán plenamente
responsables de su trabajo frente a la comunidad. También se les deben pedir cuentas si
hacen mal uso de su posición, cometen un abuso de confianza o se exceden en su mandato.
E. Empoderamiento
71. Desde la perspectiva de los derechos humanos, la participación debe tener como fin
último el empoderamiento. Por ello, no debe ser extractiva ni instrumental, sino que debe
estar dirigida a incrementar la capacidad, el capital social, la confianza y los conocimientos
de las personas que viven en la pobreza, y a dar a conocer a esas personas los derechos que
las asisten.
31
R. McGee y A. Norton, Participation in Poverty Reduction Strategies: A Synthesis of Experience with
Participatory Approaches to Policy Design, Implementation and Monitoring, Documento de trabajo
Nº 109 del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, 2000, pág. 70.
GE.13-11797 17
A/HRC/23/36
32
L. VeneKlasen y otros, Rights-based Approaches and Beyond: Challenges of Linking Rights and
Participation, documento de trabajo Nº 235 del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, 2004,
pág. 5.
33
Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, What Do We Know About How to Bring the Perspectives of
People Living in Poverty into Global Policy-making? 2012, pág. 3.
34
ACNUDH, Principios y directrices para la integración de los derechos humanos en las estrategias de
reducción de la pobreza, pág. 32.
35
Development Research Centre on Citizenship, Participation and Accountability, Blurring the
Boundaries: Citizen Action Across States and Societies, 2011, pág. 45.
18 GE.13-11797
A/HRC/23/36
36
R. McGee, Legal Frameworks for Citizen Participation: Synthesis Report, Logolink, 2003, pág. 54.
37
X. Godinot y Q. Wodon (eds.), Participatory Approaches to Attacking Extreme Poverty, documento
de trabajo Nº 77 del Banco Mundial, 2006, pág. 8.
GE.13-11797 19
A/HRC/23/36
20 GE.13-11797
A/HRC/23/36
participativos que sean duraderos y sostenibles para influir en las prioridades, los
programas y las decisiones nacionales.
84. Los organismos estatales y los responsables de formular las políticas deben
estar dispuestos a valorar las conclusiones de los procesos participativos, a examinar
con espíritu crítico sus propias prácticas y actitudes, y a dedicar los recursos y el
tiempo necesarios a la participación efectiva de las personas que viven en la pobreza.
La institución de una participación genuina requerirá que el Estado renuncie al
control unilateral de ciertos ámbitos de política que los gobiernos han considerado
tradicionalmente suyos, como los asuntos presupuestarios. De modo similar, y si bien
el éxito de la participación suele depender de alguna forma de intervención estatal, los
Estados no deben intentar "apropiarse" de todos los espacios de participación, y
deben proteger y promover el papel de las ONG y de la sociedad civil.
85. Se han aplicado prácticas de participación prometedoras en una amplia
variedad de contextos, por parte de Estados, organismos bilaterales de desarrollo,
organismos de las Naciones Unidas, organizaciones de la sociedad civil y otros
intervinientes. Entre los ámbitos más destacados a los que se ha aplicado un enfoque
participativo figuran la elaboración de presupuestos, la adopción de decisiones sobre
el medio ambiente, los estudios sobre barrios marginales, los jurados populares, las
entidades de monitoreo social y los sistemas de puntuación dirigidos a las
comunidades. Puede aprenderse mucho de tales prácticas. La participación genuina
requiere recursos, tiempo y planificación, y debe considerarse un proceso, más que un
acto aislado, con múltiples puntos de entrada a disposición de los miembros del
público. Los hechos demuestran que esto es posible, incluso en las situaciones más
difíciles.
86. Para que puedan cumplir sus obligaciones de derechos humanos con respecto al
derecho a la participación, la Relatora Especial recomienda a los Estados que
emprendan las siguientes medidas:
a) Marco jurídico e institucional
i) Adoptar un marco jurídico que incluya el derecho explícito de las
personas y los grupos a participar en el diseño, la aplicación y la evaluación de
toda política, programa o estrategia que afecte a sus derechos, en los planos
local, nacional e internacional. Esto debe incluir:
a) Establecer directrices operativas, políticas y medidas de fomento
de la capacidad que permitan a los funcionarios públicos aplicar estas leyes, y
velar por que estas directrices, políticas y medidas sean adaptables a distintos
contextos y admitan innovaciones resultantes de la información recibida acerca
de su aplicación sobre el terreno.
b) Exigir la creación de mecanismos de participación incluyentes en
los ámbitos local y nacional.
c) Obligar de forma explícita a los encargados de la formulación de
políticas y los funcionarios públicos a recabar activamente y apoyar la
participación genuina de las personas que viven en la pobreza.
d) Establecer y hacer cumplir normas mínimas para los procesos
participativos, que incluyan umbrales de participación de las personas que
viven en la pobreza y de los grupos desfavorecidos, como las mujeres, las
minorías y las personas con discapacidad.
GE.13-11797 21
A/HRC/23/36
22 GE.13-11797
A/HRC/23/36
GE.13-11797 23
A/HRC/23/36
24 GE.13-11797
A/HRC/23/36
GE.13-11797 25
Naciones Unidas A/69/213
Asamblea General Distr. general
31 de julio de 2014
Español
Original: inglés
* A/69/150.
Resumen
La Relatora Especial presenta este informe a la Asamblea General de
conformidad con las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 16/2 y 21/2. El
informe se centra en el derecho a la participación desde la perspectiva del ejercicio
del derecho al agua potable y al saneamiento, poniendo de relieve que los Estados
tienen la obligación de garantizar la participación. En el sector del agua y el
saneamiento, se reconoce la importancia de la participación desde hace tiempo.
Existen excelentes ejemplos de procesos participativos; no obstante, a menudo se
trata de casos aislados, más que de iniciativas institucionalizadas.
El objetivo de la Relatora Especial es ofrecer orientaciones sobre lo que exige
el derecho a la participación, los aspectos esenciales para garantizar una
participación activa, libre y significativa, y lo que esta conlleva en distintas
instancias del proceso de adopción de decisiones. La Relatora Especial reconoce que
los procesos de participación son complejos. Principalmente, cuando los procesos
participativos no hacen frente a estructuras de poder y marginación hondamente
arraigadas, se corre el riesgo de que agudicen las desigualdades y las legitimen. Sin
embargo, cuando esos procesos son significativos e inclusivos, se producen
importantes mejoras en materia de sostenibilidad y empodera miento.
2/28 14-58550
A/69/213
I. Introducción
1. La Relatora Especial presenta este informe a la Asamblea General de
conformidad con las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 16/2 y 21/2.
En el informe se examina el derecho a la participación desde la perspectiva del
derecho humano al agua potable y el saneamiento. En el curso de su mandato, la
Relatora ha sido testigo del modo en que una participación genuina favorece el
logro de resultados más sostenibles e inclusivos, y de los constantes problemas que
acarrea la falta de una participación significativa.
2. Existen muchos ejemplos positivos de procesos participativos en el ámbito del
agua y los saneamientos. Sin embargo, se trata, al parecer, de casos aislados, y no de
un planteamiento sistemático para garantizar la participación a todos los niveles. La
participación no es un hecho singular, sino un proceso continuado. Incorporar la
participación genuina a las instituciones y a la cultura cívica es una tarea ardua,
pero, si se hace como es debido, según observó la Relatora Especial sobre la
extrema pobreza y los derechos humanos, están claras las ventajas que conlleva en
lo relativo al fortalecimiento de la vida pública y de la capacidad de las personas
para tomar decisiones de forma autónoma y poder reivindicar y hacer valer sus
derechos, así como para alcanzar la sostenibilidad ( A/HRC/23/36, párrs. 16 a 18).
3. La Relatora Especial siente preocupación por el hecho de que a veces la
participación sea una mera apariencia. Cuando en los procesos no se presta atención
a relaciones de poder como las jerarquías, las estructuras patriarcales y los
mecanismos de exclusión inveterados, se puede perpetuar o incluso agudizar las
desigualdades. Un proceso en apariencia “participativo” puede conferir legitimidad
a desigualdades de honda raigambre. Sería ingenuo pensar que la participación
fomenta por sí sola la autonomía de las personas; la capacidad para hacerse valer no
surge de manera automática, y puede que el mayor problema que plantea el ejercicio
del derecho a la participación sea garantizar que todas las personas puedan
ejercitarlo en pie de igualdad.
4. La participación es un derecho humano. Como tal, es una obligación que se
debe cumplir. Es más, la participación aporta grandes ventajas en materia de
autonomía y sostenibilidad. Es esencial para garantizar la democracia, y fomenta la
autonomía de las personas, su capacidad de actuar y su dignidad.
5. Hay una serie de instrumentos que ofrecen orientaciones detalladas sobre la
participación en ámbitos concretos o para determinados grupos de la población. Sin
embargo, aún faltan orientaciones desde la perspectiva de los derechos humanos en
todos los ámbitos de la adopción de decisiones sobre el agua y los saneamientos.
Por ejemplo, ¿cuáles son los criterios mínimos para garantizar el derecho a la
participación?, ¿qué implica una participación activa, libre y significativa y cómo se
puede hacer realidad?, ¿cómo puede incorporarse sistemáticamente la participación
a todos los niveles, y para todos los grupos de población?
6. Gran parte del debate sobre la participación se ha producido en el ámbito de la
cooperación para el desarrollo, en el que se ha instado a los donantes, las
organizaciones no gubernamentales (ONG) y las organizaciones internacionales a
aplicar un enfoque basado en los derechos humanos y participativo a su
programación. Aunque se reconoce la importante labor que esos agentes
desempeñan, el presente informe se centra en la participación en los procesos
14-58550 3/28
A/69/213
__________________
1 Para obtener más información, consúltese:
www.ohchr.org/EN/Issues/WaterAndSanitation/SRWater/Pages/ContributionsParticipation.aspx.
4/28 14-58550
A/69/213
14-58550 5/28
A/69/213
6/28 14-58550
A/69/213
22. Los Estados no solo deben crear o promover espacios de participación, sino
que también deben capacitar a las personas para eliminar las barreras en el acceso a
los procesos de deliberación. La gente debe tener información sobre la forma de
acceder a esos espacios y los procedimientos para participar. Un especialista ha
interpretado el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño en el
sentido de que exige “un espacio” y “una voz”, es decir, que el niño debe tener la
oportunidad de expresar sus opiniones con las debidas facilidades 5. El Comité de los
Derechos del Niño señala que “los responsables de escuchar al niño deben
asegurarse de que el niño esté informado sobre su derecho a expresar su opinión en
todos los asuntos que lo afecten. […] El responsable de adoptar decisiones debe
preparar debidamente al niño antes de que este sea escuchado […] y tiene que tener
en cuenta las opiniones del niño a ese respecto”. En el artículo 29 de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se exige que los Estados
Partes aseguren que las personas con discapacidad puedan participar plena y
efectivamente en la vida pública y promover activamente un entorno a tal fin 6.
23. El obstáculo más persistente a la participación tal vez consista en superar la
cultura de las bajas expectativas y del cinismo vigente tanto entre los particulares
como entre los funcionarios públicos. Los Estados deben revisar los sistemas de
incentivos de los funcionarios públicos para que se les recompense por facilitar una
participación genuina y no la consideren un requisito burocrático más que hay que
cumplir por mero trámite. Este enfoque tal vez requiera que se lleven a cabo
actividades de formación sobre facilitación y trato personal.
__________________
4 International Human Rights Law Clinic, “The Human Right to Water Bill in California: An
Implementation Framework for State Agencies” (Berkeley, Facultad de Derecho de la
Universidad de California, mayo de 2013). Se puede consultar en
www.law.berkeley.edu/files/Water_Report_2013_Interactive_FINAL.pdf.
5 Laura Lundy, “Voice’ is not enough: conceptualizing article 12 United Nations Convention on
the Right of the Child”, British Educational Research Journal, vol. 33, núm. 6 (diciembre de
2007), pág. 933.
6 Comité de los Derechos del Niño, observación general núm. 12 (2009) párr. 41.
14-58550 7/28
A/69/213
24. El fomento de la participación puede adoptar muchas formas. Por ejemplo, con
miras a promover la autonomía de las aldeas en la planificación del desarrollo, a
finales de la década de 1990 el estado de Kerala (India) impartió seminarios para
enseñar los rudimentos de la ejecución de evaluaciones y el diseño de planes de
desarrollo 7. Otros obstáculos pueden guardar relación con el idioma, el grado de
alfabetización, los horarios de las reuniones, el lugar donde se celebran, la
inscripción anticipada y el acceso físico. Hay que consagrar al proceso de
participación el tiempo suficiente. Si los plazos para recibir los comentarios del
público son demasiado ajustados, pueden quedar excluidas ciertas partes
interesadas. En la Convención de Aarhus se exige que se informe al público
interesado, de manera eficaz y en el momento oportuno, y que haya plazos
razonables de participación (art. 6 2)).
__________________
7 Archon Fung y Erik Olin Wright, “Deepening democracy: innovations in empowered
participatory governance”, Politics and Society, vol. 29, num. 1 (marzo de 2001) Political
Sociology, pág. 16.
8 Directrices sobre el Consentimiento Libre, Previo e Informado (Ginebra, Programa ONU -
REDD) (programa de colaboración de las Naciones Unidas para reducir las emisiones debidas a
la deforestación y la degradación forestal, 2013), pág. 18 (en adelante, las Directrices de ONU-
REDD). Se puede consultar en
www.unredd.net/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=871 8&
Itemid=53.
8/28 14-58550
A/69/213
30. Una participación significativa implica la garantía de que las opiniones de las
personas reciban la debida atención e influyan en las decisiones. A menudo, las
consultas están orientadas a lograr el consentimiento de los ciudadanos, y no a que
participen en el diseño de las medidas. Si se permite que las personas “tengan voz,
pero no influencia” 14, es decir, que participen en procesos que no repercuten en la
formulación de las medidas, existen grandes posibilidades de que se frustren las
expectativas. En la Convención de Aarhus se exige a la autoridad pública que vele
por que los resultados del procedimiento de participación del público sean tenidos
debidamente en cuenta y que, una vez adoptada la decisión, el público sea
rápidamente informado de ella, así como de los motivos y consideracione s en que
__________________
9 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general núm. 15 (2003)
sobre el derecho al agua, párr. 48.
10 Convención de Aarhus, art. 6 2); Directrices de ONU-REDD, pág. 19.
11 Directrices de ONU-REDD, pág. 19.
12 Artículo 19, The Public’s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation ,
International Standards Series (Londres, 1999), pág. 5. Se puede consultar en
www.article19.org/data/files/pdfs/standards/righttoknow.pdf.
13 Véase Artículo 19, The Free Flow Principles: Freedom of Expression and the Rights to Water
and Sanitation, International Standards Series (Londres, 2014), pág. 9.
14 John Gaventa, “Introducción: exploring citizenship, participation and accountability ”, JDS
Bulletin, vol. 33, núm. 2 (2002), pág. 1.
14-58550 9/28
A/69/213
dicha decisión se basa (art. 6 8) y 9)). En cuanto a los derechos del niño, es
necesario que los niños tengan “audiencia” e “influencia”, es decir, que se escuchen
sus opiniones y se adopten las medidas oportunas al respecto 15. Se debe informar al
niño del resultado del proceso y de cómo se tuvieron en consideración sus
opiniones 16.
31. El proceso que precedió la aprobación por parte del Brasil de su plan nacional
para el agua y el saneamiento es un ejemplo de buena práctica: el Gobierno puso a
disposición del público un registro de todas las contribuciones recibidas, e indicó
que más de las dos terceras partes de las sugerencias se habían incorporado al plan,
así como las razones por las que no se habían incluido las restantes
(A/HRC/27/55/Add.1, párr. 93). Del mismo modo, las autoridades de la Toscana
(Italia) tienen la obligación de responder a las propuestas que se formulan sobre las
medidas y explicar la razón por la que se adoptaron o se rechazar on 17.
33. Hay quien dice que la participación directa es innecesaria cuando existen las
estructuras de la democracia representativa. Las decisiones de los representantes
elegidos ya se considerarían legítimas en virtud del mandato otorgado por el
electorado. No obstante, en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos se establece tanto el derecho a votar como el derecho a participar
en los asuntos públicos. Las elecciones periódicas son un recurso rudimentario para
lograr la participación pública, y más aún para lograr la inclusión 18. El ejercicio de
los derechos humanos es un proceso dinámico, y las elecciones no bastan por sí
solas. Los procesos participativos complementan las estructuras de la democracia
representativa y permiten que el público tenga una influencia más directa.
10/28 14-58550
A/69/213
14-58550 11/28
A/69/213
de que se aliente la participación, pero debería servir para recordar los dilemas que
entraña. Para justificar los costos y evitar sinsabores, la participación debe ser
significativa e influir de hecho en la toma de decisiones.
38. Desde el punto de vista de los gobiernos y los proveedores de servicios, el
costo de anular o rehacer un proyecto debido a las objeciones de los ciudadanos
puede ser mayor que el que entrañan los procesos de participación. El despilfarro en
instalaciones que al final no se utilizan demuestra que invertir en los procesos de
participación sale rentable. El costo de la participación se debe tener en cuenta
desde un principio, y no se debe considerar una externalidad. En la causa Olivia
Road, vista en el Tribunal Constitucional de Sudáfrica, el gobierno municipal afirmó
que, dado el gran número de personas necesitadas, esperar una participación
significativa resultaba inviable y costoso. El Tribunal no estuv o de acuerdo, y
dictaminó que la ciudad de Johannesburgo debería haber tenido en cuenta las
consecuencias de sus medidas cuando formuló su estrategia 21. Un programa
conjunto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) sobre desarrollo institucional e
infraestructura de abastecimiento de agua en Bosnia y Herzegovina destinó una
parte considerable del presupuesto a fomentar la incorporación de los residentes a
un sistema municipal de gobernanza del agua de carácter participativo 22.
12/28 14-58550
A/69/213
las desigualdades. Los varones, los grupos étnicos mayoritarios, los hogares más
pudientes y con mejor nivel educativo, y las personas de mayor categorí a social
tienden a participar en un grado desproporcionado. Por ejemplo, la Relatora
Especial expresó su preocupación por la falta de oportunidades de los pueblos
indígenas del Canadá para participar en la adopción de decisiones sobre la
financiación del agua y los saneamientos 23. No se puede considerar a las
comunidades como un todo coherente e integrado, sino que hay que reconocer las
jerarquías internas y las pautas de desigualdad arraigadas.
42. La inclusión se debe abordar de manera consciente. El primer paso consiste en
determinar quiénes están marginados y a qué obstáculos se enfrentan. Ello requiere
iniciativas concebidas a tal fin, porque a menudo el resultado de un historial de
marginación es que esos grupos pasen inadvertidos a quienes formulan las med idas.
Los procedimientos para descubrir a todos los interesados pueden ser más eficaces
si se colabora con una amplia gama de ONG locales y con el organismo nacional de
derechos humanos, así como con otras entidades que estén en condiciones de señalar
a los más marginados, incluidas las personas que no suelen unirse a grupos o
asociaciones.
43. Las actividades deben hacer posible una participación efectiva. Por ejemplo,
una modalidad de participación basada en documentos escritos marginaría a quienes
no saben leer. Cuando se usan recursos como los cuestionarios, es esencial que se
advierta el riesgo de que las élites los monopolicen y contrarrestarlo con otras
modalidades, como versiones simplificadas del cuestionario y debates orales. Aun
cuando pueden participar en las reuniones, los grupos marginados a menudo se
autocensuran, intimidados ya sea por la presencia de personas de categoría
“superior” o por los procedimientos oficiales. Un enfoque para evitar esta situación
es iniciar el proceso con grupos más homo géneos para debatir cuestiones concretas,
por ejemplo, con grupos de mujeres o de jóvenes, e incorporar posteriormente sus
aportaciones al proceso en sentido más amplio. En el plano internacional, el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente colabora con los “grupos
principales”, más que con la sociedad civil en su conjunto, entre otros, con niños y
jóvenes, agricultores, poblaciones indígenas, mujeres y trabajadores y sindicatos 24.
44. Otro enfoque consiste en debatir explícitamente las reglas de las
deliberaciones, lo que se combinará con un intento deliberado de que se oigan las
voces de las personas marginadas. De otro modo, el proceso puede recaer fácilmente
en las pautas y las jerarquías existentes, y en los patrones de comunicación tácitos
propios de estas. Hay dos enfoques distintos que prueban esta teoría. Los habitantes
de una aldea de Bangladesh que prestan servicio en comités de vigilancia sanitaria
se iniciaron mediante una serie de cursos prácticos en los que se acordaron las
normas de deliberación (cuándo y cómo hacer uso de la palabra, dirigirse a todos los
miembros con respeto, etc.) Las actas de las reuniones de los comités de vigilancia
sanitaria guardan constancia de unas deliberaciones verdaderamente equilibradas,
mientras que una iniciativa similar en la que no se acordaron las normas de
__________________
23 Véase https://spdb.ohchr.org/hrdb/24th/public_-_OL_Canada_14.05.13_(3.2013).pdf.
24 www.unep.org/civil-society.
14-58550 13/28
A/69/213
14/28 14-58550
A/69/213
hace “justificable” desde el punto de vista social (ibid., párr. 78). Cuando resulte
necesario e indicado, los procesos participativos deben incluir un “espacio seguro”
donde las normas sociales se puedan debatir y poner abiertamente sobre el tapete.
Los ciudadanos y los grupos interesados pueden tratar sobre las medidas que se
deben adoptar y las personas a las que se debe recurrir en las instituciones públicas
y privadas. Para las personas y los grupos que han sido marginados es especialmente
importante tener garantías de que su participación cuenta, y de que su voz se
concretará en influencia.
49. La participación directa plantea problemas para dar curso y responder a una
gran variedad de aportaciones. Canalizar la participación a través de representant es
que no son los funcionarios elegidos democráticamente se considera una solución
para hacer viable la participación, pero plantea cuestiones graves y se corre el riesgo
de que genere casos de exclusión y los agudice. Los derechos de las personas son
individuales, y sus intereses son diversos y a menudo contradictorios, lo que
dificulta que alguien represente a cualquier otra persona. Por ejemplo, en la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, se hace hincapié
en que se debe capacitar para la participación a las personas con discapacidad, y no
solo a las organizaciones que operan en su nombre (arts. 29, 33 3)). Sin embargo, es
necesario facilitar los procesos participativos y llegar a decisiones que reflejen el
interés de cada cual en la mayor medida posible.
50. La participación de entidades interesadas se ha utilizado ampliamente para
intentar afrontar esas dificultades. Se invita a los grupos organizados que se
consideran representativos de los intereses de las personas afectadas. Los
ciudadanos no tratan directamente con los encargados de formular las medidas, sino
a través de entidades colectivas que los representan: ONG, asociaciones de vecinos o
grupos de base comunitaria. En ciertos casos, la participación de las entidades
interesadas se ha limitado a un puñado de ONG bien implantadas, lo que plantea
dudas sobre si su intervención equivale a una participación genuinamente inclusiva.
Además, las “partes interesadas” no tienen por qué representar a las personas y sus
intereses, sino que también pueden englobar empresas, donantes y otras entidades,
en lugar de a los titulares de los derechos propiamente dichos.
51. La intervención de entidades interesadas puede mejorar o menoscabar la
participación significativa dependiendo de una serie de factores, entre otros, los
siguientes:
a) Que la identificación sea exacta, respetuosa y transparente, de modo que
los grupos invitados sean de hecho representativos de las personas más afectadas.
Cuando la selección es adecuada, contar con las partes interesadas ofrece ventajas
frente al enfoque basado en personas sin afiliación. Se puede utilizar para concretar
la participación de todos los afectados, incluidos los grupos marginados cuyos
intereses probablemente se pasen por alto en aras del interés común ;
b) El grado en que esa entidad colectiva representa de hecho los intereses de
quienes dice representar;
14-58550 15/28
A/69/213
16/28 14-58550
A/69/213
__________________
31 Véase, por ejemplo, www.worldwewant2015.org.
32 Versión consolidada del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, documento 6655/08, 2008, arts. 10 y 11.
14-58550 17/28
A/69/213
B. Financiación y presupuestación
18/28 14-58550
A/69/213
__________________
Governance in Southern and Eastern Africa, Anne Hellum y Patricia Kameri-Mbote, eds.
(pendiente de publicación en 2014).
38 Yves Sintomer, Carsten Herzberg y Giovanni Allegretti, Participatory Budgeting Worldwide:
Updated Version, Dialog Global núm. 25 (Bonn, Service Agency Communities in One World,
2013), pág. 10.
39 Zander Navarro, “Presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil”, en Ciudadanía Activa:
Gestión de presupuestos locales en Asia Oriental y América Latina, Isabel Licha, ed.
(Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2004), págs. 247 a 291.
40 Catarina de Albuquerque y Virginia Roaf, Derechos hacia el final: Buenas prácticas en la
realización de los derechos al agua y al saneamiento (Lisboa, 2012), pág. 210.
41 Ibid., pág. 210.
14-58550 19/28
A/69/213
C. Prestación de servicios
20/28 14-58550
A/69/213
del Ayuntamiento de Dublín y de los casos en los que se había incluido a los
residentes en la adopción de decisiones. Los residentes colaboraron eficazmente con
los medios de comunicación y, debido a la presión de la opinión pública, en 2013 la
ciudad había rehabilitado 40 de las viviendas má s afectadas. Si bien los progresos
no han sido tan rápidos como se acordó inicialmente, se ha puesto en marcha un
plan de rehabilitación 46.
3. Interrupción de servicios
74. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación
general núm. 15 sobre el derecho al agua (2002), señala que antes de interrumpir
cualquier servicio se deben cumplir ciertas condiciones, entre otras: a) una auténtica
consulta con los afectados (incluida la determinación de la capacidad de pago); b) el
suministro oportuno de información completa; y c) la notificación con antelación
razonable (párr. 56).
75. Las leyes en materia de agua de algunos países incorporan esos requisitos. La
Ley de Servicios de Agua de Sudáfrica dispone que la interrupción del servicio debe
ir precedida de una notificación y que se debe comunicar a las personas afectadas
__________________
46 Rory Hearne y Padraic Kenna, “Using the human rights based approach to tackle housing
deprivation in an Irish urban housing estate”, Journal of Human Rights Practice, vol. 6, núm. 1
(marzo de 2014), págs. 1 a 25.
47 De Albuquerque y Roaf, pág. 183.
14-58550 21/28
A/69/213
las razones de dicha medida, así como informarlas de su derecho a recurrirla (secc s.
11 4) y 4 3)). Los tribunales han anulado algunas interrupciones del servicio sobre la
base de que los procesos no habían sido justos 48.
5. Situaciones de emergencia
77. La participación es especialmente complicada en la respuesta a situaciones de
emergencia. Los Estados y los agentes humanitarios tienen que ser capaces de actuar
con rapidez, y a menudo existe la preocupación de que los procesos participativos
retrasen dicha respuesta. Sin embargo, muchas decisiones sobre la respuesta en
casos de desastre se adoptan de antemano, y la participación es esencial en la etapa
de planificación. Además, en muchos casos las respuestas de emergencia se
convierten en programas a más largo plazo. Por ejemplo, en lo tocante a la atención
de la higiene menstrual en una situación de emergencia, una solución podría ser que
se incorporase un procedimiento estándar de distribución de kits sanitarios para
garantizar la atención de las necesidades inmediatas sobre la base de las preferencias
culturales, en la medida en que se conozcan o se deduzcan. Esa respuesta se debería
supervisar posteriormente para evaluar si satisface las necesidades de las mujeres y
las niñas, y modificarla en consecuencia 50. La necesidad de una respuesta rápida no
debe utilizarse como excusa para impedir la participación. En lugar de ello, y habida
cuenta de la amplia gama de agentes que participan en este contexto, es preciso un
debate más amplio sobre la manera en que la participación se puede garantizar en
situaciones de emergencia y de prestación de asistencia humanitaria mediante la
planificación participativa anticipada, así como en la vigilancia y el ajuste de las
respuestas de emergencia. Las normas que figuran en el Manual Esfera reconocen
que la participación de las personas afectadas por desastres es parte integral de la
respuesta humanitaria 51.
__________________
48 Por ejemplo, Tribunal Supremo de Sudáfrica, Residents of Bon Vista Mansions v Southern
Metropolitan Local Council, causa núm. 01/12312, 2002.
49 Kamal Kar y Robert Chambers, Handbook on Community-Led Total Sanitation (Plan UK e
Institute of Development, 2008), pág. 9.
50 Marni Sommer, “Menstrual hygiene management in humanitarian emergencies: gaps and
recommendations”, Waterlines, vol. 31, núms. 1 y 2 (enero de 2012), págs. 83 y 96.
51 Proyecto Esfera, Carta Humanitaria y Normas Mínimas para la Respuesta Humanitaria
(Manual Esfera), 2011, pág. 53.
22/28 14-58550
A/69/213
14-58550 23/28
A/69/213
los recursos y las ubicaciones que conllevan riesgos ambientales de carácter real o
potencial 54. Por ejemplo, las iniciativas del proyecto OpenStreetMap 55 en los
asentamientos informales de Nairobi han generado información detallada 56 sobre el
número de hogares que comparten un retrete, la existencia de instalaciones
específicas para cada sexo y la disponibilidad de retretes con acceso para las
personas con discapacidad o con papeleras higiénicas para las mujeres. Esos datos
constituyen un instrumento sumamente útil para vigilar las tendencias y pautas de
negligencia o de escasez de inversiones. También pueden proporcionar una base de
referencia que sirva, por ejemplo, para vigilar el impacto ambiental de las industrias
extractivas y pueda dar lugar a que se exijan medidas correctivas. Las comunidades
también han recurrido al autoempadronamiento, método popularizado por
Shack/Slum Dwellers International, para reunir datos 57. Este ha sido un instrumento
eficaz para contrarrestar la opinión de que es imposible planificar la prestación de
servicios en asentamientos informales debido a la falta de datos fiables.
83. En términos más generales, los mecanismos sociales de rendición de cuentas
se refieren a los métodos mediante los cuales los residentes o la sociedad civ il piden
cuentas a los funcionarios del Estado o los proveedores de servicios. La
responsabilidad social tiene la facultad de aumentar la presión para que los
funcionarios expliquen y justifiquen sus decisiones; a veces, el temor al daño de la
reputación puede ser un elemento de disuasión o un incentivo más fuerte que los
procedimientos judiciales. El cuestionario sobre el acceso equitativo 58 elaborado por
la CEPE y la Organización Mundial de la Salud (OMS) sirve como instrumento que
puede ayudar a los gobiernos y a otras partes interesadas a establecer una base de
referencia, examinar las medidas que se deben adoptar y examinar los progresos a
través de la autoevaluación. Como demuestran los casos de Francia, Portugal y
Ucrania, este proceso puede propiciar un debate objetivo y generar aportaciones a
los procesos de formulación de políticas.
84. Algunas iniciativas entrañan la colaboración entre las comunidades, los
proveedores de servicios y el gobierno. Un ejemplo de ellas son las cartas de
servicios elaboradas conjuntamente entre las asociaciones de usuarios de agua y los
proveedores de servicios 59. Esas cartas detallan las obligaciones de cada parte y
sirven de base para vigilar la calidad de los servicios: la regularidad del
abastecimiento de agua, el mantenimiento de tarifas de agua asequibles, el respeto
__________________
54 Giacomo Rambaldi, “Participatory 3-dimensional modelling for policy change and planning: the
practice and the potential”, en Who Counts? The Power of Participatory Statistics, Jeremy
Holland, ed., (Practical Action, 2013), págs. 1 a 224.
55 www.openstreetmap.org.
56 Véanse las iniciativas Map-Mathare y Map-Kibera, disponibles para su consulta en
www.jambonewspot.com/in-kenya-using-tech-to-put-an-invisible-mathare-slum-on-the-map;
http://matharesiokenya.wordpress.com/category/map-mathare-2/; y
http://mapkibera.org/work/locations. Véase también www.majidata.g o.ke.
57 Véase www.sdinet.org/method-community-planning.
58 UNECE y OMS/Europa, The Equitable Access Score-card: supporting policy processes to
achieve the human right to water and sanitation (ECE/MP.WH/8), 2013, pág. 9.
59 Véase, por ejemplo, “Getting communities engaged in water and sanitation projects:
participatory design and consumer feedback”, Water and Sanitation for the Urban Poor (WSUP),
resumen temático núm. 007, febrero de 2013.
24/28 14-58550
A/69/213
__________________
60 Véase, por ejemplo, Neil Overy, “The Social Justice Coalition and Access to Basic Sanitation in
Informal Settlements in Cape Town, South Africa”, International Budget Partnership, estudio
núm. 11, 2013.
61 De Albuquerque y Roaf, pág. 203.
14-58550 25/28
A/69/213
26/28 14-58550
A/69/213
14-58550 27/28
A/69/213
28/28 14-58550
Naciones Unidas A/HRC/19/36
Asamblea General Distr. general
21 de diciembre de 2011
Español
Original: inglés
Resumen
El presente estudio se centra en la participación de las personas con discapacidad en
la vida política y pública. En él se analizan las disposiciones pertinentes de la Convención
sobre los derechos de las personas con discapacidad, se ponen de relieve las buenas
prácticas en el ámbito de su participación en las elecciones y en la dirección de los asuntos
públicos, y se detectan las principales dificultades que siguen impidiendo o limitando su
participación igualitaria y efectiva en la vida política y pública de sus países.
* El presente informe se distribuye en todos los idiomas oficiales. El anexo se distribuye únicamente en
el idioma en que se presentó.
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ............................................................................................................ 1–2 3
II. Derechos políticos: contenido normativo................................................................ 3–12 3
A. Derecho a votar y a ser elegido ...................................................................... 7–8 4
B. Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos ......................... 9–10 4
C. Derecho a tener acceso a la función pública................................................... 11–12 4
III. Participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública ......... 13–23 5
IV. El artículo 29 y su interdependencia con otros derechos consagrados en la
Convención ............................................................................................................. 24 6
V. Principales cuestiones referentes al ejercicio efectivo de los derechos de las
personas con discapacidad a participar en la vida política y pública ...................... 25–67 7
A. Sufragio universal........................................................................................... 25–41 7
B. Derecho a presentarse a las elecciones y a ejercer cargos de manera
efectiva ........................................................................................................... 42–50 11
C. Elecciones accesibles...................................................................................... 51–58 12
D. Participación de las personas con discapacidad en la vida política y
pública ............................................................................................................ 59–61 14
E. Seguimiento, recopilación de datos e indicadores .......................................... 62–64 14
F. Cooperación internacional en apoyo de la participación de las personas
con discapacidad en la vida política y pública................................................ 65–67 15
VI. Conclusiones y recomendaciones ........................................................................... 68–74 16
Anexo
List of respondents ........................................................................................................................... 18
2 GE.11-17530
A/HRC/19/36
I. Introducción
1. En su resolución 16/15, el Consejo de Derechos Humanos solicitó a la Oficina del
Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH) que preparase un estudio sobre
la participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública en consulta
con los interesados pertinentes, como los Estados, las organizaciones regionales, incluidas
las organizaciones de integración regional, los organismos de las Naciones Unidas, el
Relator Especial de la Comisión de Desarrollo Social del Consejo Económico y Social
encargado de la situación de la discapacidad, las organizaciones de la sociedad civil,
incluidas las organizaciones de personas con discapacidad, y las instituciones nacionales de
derechos humanos. El Consejo también solicitó que el estudio se publicase en un formato
accesible en el sitio web del ACNUDH antes del 19º período de sesiones del Consejo.
2. El ACNUDH envió una nota verbal a los Estados Miembros y cartas a
organizaciones intergubernamentales, organizaciones no gubernamentales (ONG),
instituciones nacionales para los derechos humanos, la Unión Interparlamentaria y el
Relator Especial de la Comisión de Desarrollo Social encargado de la situación de la
discapacidad solicitando sus respuestas a una serie de preguntas relacionadas con el estudio
temático. El cuestionario fue enviado también a las operaciones de derechos humanos de
las Naciones Unidas sobre el terreno. El anexo al presente documento contiene una lista
completa de los encuestados. Todas las comunicaciones están disponibles en el sitio web
del ACNUDH1.
1
Véase www.ohchr.org/EN/Issues/Disability/Pages/StudyPoliticalAndPublicLife.aspx.
GE.11-17530 3
A/HRC/19/36
4 GE.11-17530
A/HRC/19/36
GE.11-17530 5
A/HRC/19/36
un objetivo en sí misma, sino también un requisito para el disfrute efectivo de los demás
derechos. Al participar en la reforma de las leyes y políticas que les afectan, las personas
con discapacidad y las organizaciones que las representan pueden lograr cambios en la
sociedad y mejorar la legislación y las políticas en cuanto a la salud, la rehabilitación, la
educación, el empleo, el acceso a bienes y servicios, y cualquier otro aspecto de la vida.
19. Con el fin de facilitar una participación efectiva de las personas con discapacidad en
la dirección de los asuntos públicos, en el artículo 29 b) se impone a los Estados la
obligación de adoptar medidas positivas para alentar la participación activa de las personas
con discapacidad en ONG y asociaciones relacionadas con la vida pública y política y en los
partidos políticos, así como la constitución de organizaciones de personas con discapacidad a
nivel internacional, nacional, regional y local, y su incorporación a dichas organizaciones.
20. En su sentido más amplio, la participación es un tema presente en toda la
Convención. La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad figuran en la
lista de principios generales que rigen la interpretación y aplicación de la Convención en su
conjunto, abarcando todos los temas (art. 3 c)). Estos conceptos suponen que la sociedad,
tanto en la dimensión pública como en la privada, está organizada de manera que todos sus
miembros puedan participar plenamente en todos sus ámbitos.
21. La plena inclusión en la sociedad significa que las personas con discapacidad son
reconocidas y valoradas como participantes en pie de igualdad. Sus necesidades son
entendidas como parte integrante del orden social y económico y no se consideran
"especiales". Para lograr la plena inclusión, es necesario un entorno social y físico accesible
y sin barreras. El concepto de participación e inclusión está relacionado con el de diseño
universal, según el cual deben tenerse en cuenta las necesidades de todos los miembros de
la sociedad al diseñar productos, entornos, programas y servicios, para garantizar que, más
adelante, no haya necesidad de adaptarlos ni de hacer un diseño especializado (art. 2).
22. En el artículo 4 de la Convención, en que se enumeran las obligaciones generales
contraídas por los Estados partes para asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los
derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad, incluye
la obligación de celebrar consultas con las personas con discapacidad y las organizaciones
que las representan, y lograr su participación, en la formulación y aplicación de legislación
y políticas para hacer efectiva la Convención, así como en otros procesos de adopción de
decisiones que afecten a sus vidas y a su participación e inclusión plenas en la sociedad
(art. 4, párr. 3).
23. Los Estados partes deben garantizar que las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan estén integradas y participen plenamente en el proceso
de supervisión de la aplicación de la Convención a nivel nacional (art. 33, párr. 3).
Asimismo, se invita a los Estados a que tomen debidamente en consideración la obligación
de celebrar consultas detalladas y colaborar activamente con las personas con discapacidad
en la designación de expertos para el Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (art. 34, párr. 3).
6 GE.11-17530
A/HRC/19/36
A. Sufragio universal
2
Manfred Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights – CCPR Commentary, 2ª ed. revisada
(Kehl am Rhein, Engel, 2005), pág. 576.
GE.11-17530 7
A/HRC/19/36
3
Observación general Nº 25, párr. 4.
4
Nowak, UN Covenant (nota 2 supra), pág. 577.
5
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Alajos Kiss v. Hungary, denuncia Nº 38832/06, 20 de mayo
de 2010.
8 GE.11-17530
A/HRC/19/36
parcial independientemente de sus facultades reales. Señaló que el Estado tenía que dar
razones de peso al restringir los derechos fundamentales de un grupo especialmente
vulnerable de la sociedad, como las personas con discapacidades psicosociales. El Tribunal
concluyó que la imposición de una restricción automática y generalizada del derecho de
voto de las personas bajo tutela parcial constituía una violación del artículo 3 del primer
Protocolo.
33. El Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa, Thomas
Hammarberg, expresó su satisfacción por ese "fallo histórico". Señaló que, según la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, las autoridades estatales
"reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de
condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida". Observando que el propósito
mismo de la Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y equitativo de
todos los derechos humanos por todas las personas con discapacidad, afirmó que ello no
permite que sean los jueces o los médicos quienes determinen si una persona puede votar o
no. Al igual que no se evalúa a las personas sin discapacidad, hacerlo sería una flagrante
discriminación6.
34. El 16 noviembre de 2011, el Comité de Ministros del Consejo de Europa aprobó una
recomendación sobre la participación de las personas con discapacidad en la vida política y
pública (CM/Rec(2011)14). Partiendo de la Convención sobre los derechos de las personas
con discapacidad, en la recomendación se pide a los gobiernos europeos que velen por que
su legislación en general no discrimine a las personas con discapacidad en la vida política y
pública. También se afirma que todas las personas con discapacidad, ya sea que padezcan
deficiencias físicas, sensoriales o intelectuales, problemas de salud mental o enfermedades
crónicas, tienen derecho a votar al igual que los demás ciudadanos, y no deben ser privados
de ese derecho por ninguna ley que limite su capacidad jurídica, por decisiones jurídicas o
de otro tipo ni por otras medidas, en función de su discapacidad, funcionamiento cognitivo
o capacidad percibida.
35. El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad estudió la cuestión
de la marginación de las personas con discapacidad intelectual o psicosocial en sus
observaciones finales sobre los informes iniciales de Túnez (CRPD/C/TUN/1) y España
(CRPD/C/ESP/1). En cuanto a Túnez, el Comité recomendó "que se [adoptasen] con
urgencia medidas legislativas para que las personas con discapacidad, incluidas las que
[estuvieran] en régimen de tutela o curatela, [pudiesen] ejercer su derecho de voto y
participar en la vida pública en pie de igualdad con las demás" (CRPD/C/TUN/CO/1,
párr. 35). En otras palabras, se pidió la restitución del derecho de voto para las personas
privadas de él.
36. En sus observaciones finales sobre España, el Comité estableció una relación entre
la privación de capacidad jurídica y el derecho a votar. Expresó su preocupación por que se
pudiera restringir el derecho a votar de las personas con discapacidad intelectual o
psicosocial si la persona interesada había sido privada de su capacidad jurídica o internada
en una institución. Además, el Comité observó que la privación de ese derecho parecía ser
"la regla y no la excepción", como lo demostraba el número de personas con discapacidad a
las que se había negado el derecho a votar en el Estado parte, y lamentó "la falta de
información sobre el rigor de las normas en materia de prueba, sobre los motivos
requeridos y sobre los criterios aplicados por los jueces para privar a las personas de su
derecho de voto" (CRPD/C/ESP/CO/1, párr. 47).
6
Declaración de Thomas Hammarberg, "Persons with disabilities must not be denied the right to vote",
22 de marzo de 2011. Disponible en https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1763941&Site=COE.
GE.11-17530 9
A/HRC/19/36
37. El Comité recomendó "que se revise toda la legislación pertinente para que todas las
personas con discapacidad, independientemente de su deficiencia, de su condición jurídica
o de su lugar de residencia, tengan derecho a votar y a participar en la vida pública en pie
de igualdad con los demás". También pidió a España que modificara la ley que autorizaba a
los jueces a denegar el derecho a votar en virtud de decisiones adoptadas en cada caso
particular, a fin de que todas las personas con discapacidad tuvieran derecho a votar (Ibid.,
párr. 48).
38. Las respuestas al cuestionario muestran que, en numerosos países, el derecho a la
participación política sigue estando ligado a la capacidad jurídica del individuo. Algunos
Estados cuentan en su sistema jurídico con cláusulas de exclusión automática o casi
automática por las que se deniega el derecho a la participación política a todas las personas
que son objeto de una medida de protección, como la tutela total o parcial,
independientemente de su grado efectivo y/o individual de capacidad funcional, o de si
tienen alguna discapacidad intelectual o algún problema de salud mental. En otros países, la
posibilidad de votar de las personas con discapacidades psicosociales o intelectuales se
determina en cada caso mediante un examen realizado por un profesional médico o por un
juez, que comprueba la capacidad efectiva del individuo para votar.
39. Son pocos los países que han eliminado todas las restricciones a la participación
política de las personas con discapacidades psicosociales o intelectuales. Austria, por
ejemplo, ha eliminado todas las restricciones al derecho de las personas con discapacidad a
votar y a ser elegidas, y permite que las personas con discapacidades psicosociales e
intelectuales ejerzan sus derechos políticos en igualdad de condiciones con los demás
ciudadanos7. El Canadá también ha eliminado las restricciones jurídicas al nivel federal,
aunque persisten algunas en el ámbito provincial8. En el Reino Unido de Gran Bretaña
e Irlanda del Norte, la Ley de administración electoral de 2006 derogó la norma del
common law según la cual las personas con enfermedades mentales carecían de capacidad
para votar9.
40. Algunos países están revisando sus disposiciones legislativas sobre la capacidad
jurídica para armonizarlas con el artículo 29. En la República Checa, por ejemplo, se está
llevando a cabo una reforma del sistema de tutela, y los cambios se recogerán en el nuevo
Código Civil. El Gobierno de México también tiene intención de revisar su legislación y
sus prácticas en lo que se refiere a la privación de la capacidad jurídica, de modo que las
personas con discapacidad puedan disfrutar plenamente de sus derechos humanos, incluidos
sus derechos políticos, en igualdad de condiciones.
41. Un reducido número de países aún mantiene en sus leyes disposiciones que excluyen
a otras categorías de personas con discapacidad del ejercicio del derecho a votar. No
obstante, de las respuestas al cuestionario se desprende que estas excepciones están
eliminándose progresivamente a raíz de la ratificación de la Convención. En la Argentina,
por ejemplo, la Ley Nº 26571 de diciembre de 2009 deroga la disposición del Código
Electoral Nacional por la que se excluye del padrón electoral a los sordomudos que no
sepan hacerse entender por escrito.
7
De conformidad con el artículo 26, párrafo 5, de la Constitución de Austria, solo se puede privar a
una persona de su derecho a votar y a ser elegida a raíz de una condena penal.
8
En Quebec, por ejemplo, las personas objeto de curatela no pueden votar ni presentarse a las
elecciones provinciales, municipales ni escolares.
9
Las personas con enfermedades mentales tienen derecho a votar, incluso las ingresadas en hospitales
psiquiátricos, salvo aquellas cuyo internamiento obedezca a determinadas disposiciones de la Ley de
salud mental de 1983 y por consiguiente sean incapaces de entender el proceso electoral, o aquellas
que hayan sido condenadas por cometer un delito.
10 GE.11-17530
A/HRC/19/36
42. Al igual que sucede con el derecho a votar, en numerosos países, el derecho a ser
candidato en unas elecciones sigue ligado a la capacidad jurídica del individuo. Por
consiguiente, las personas sujetas a tutela total o parcial pierden tanto el derecho a votar
como el derecho a ser elegidas. Estas excepciones suelen resultar de decisiones judiciales
por las que se declara que, a causa de su enfermedad mental, la persona en cuestión es
incapaz de entender la naturaleza y el significado de sus actos. En algunos casos, el tutelado
no puede presentarse a unas elecciones aunque pueda ejercer su derecho al voto. En
Francia, por ejemplo, las personas sujetas a tutela o curatela pueden, en principio, ejercer
plenamente su derecho a votar, pero no pueden ocupar ningún cargo electivo (artículo L200
del Código Electoral).
43. Estas limitaciones revelan una actitud trasnochada y discriminatoria hacia las
personas con discapacidad y su papel en la sociedad. Tales actitudes son incompatibles con
las obligaciones dimanantes de la Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad. Contrariamente al artículo 25 del Pacto, el artículo 29 no recoge ningún
motivo por el que sería admisible una exclusión o restricción del ejercicio, en igualdad de
condiciones, del derecho de las personas con discapacidad a presentarse a unas elecciones
políticas. Por lo tanto, toda restricción de este tipo constituiría una infracción de los
artículos 2, 12 y 29 de la Convención.
44. Las respuestas al cuestionario muestran que son pocos los países donde las personas
con discapacidades psicosociales o intelectuales pueden presentarse a unas elecciones en
igualdad de condiciones con las demás. En el Reino Unido, por ejemplo, no hay
restricciones al derecho de las personas con discapacidad a ser elegidas10.
45. Para que las personas con discapacidad puedan ejercer su derecho a presentarse a las
elecciones, a ejercer cargos de manera efectiva y a desempeñar cualquier función pública
en todos los niveles de gobierno, la Convención exige a los Estados partes que adopten
todas las medidas apropiadas, incluido el uso de nuevas tecnologías y tecnologías de apoyo,
con el fin de garantizar que las personas con discapacidad puedan participar plena y
efectivamente en la vida política y pública en igualdad de condiciones con las demás
(art. 29 a) iii)).
46. En esta disposición se recoge claramente la obligación de los Estados partes de
hacer mucho más que limitarse a no adoptar medidas que puedan afectar negativamente al
derecho de las personas con discapacidad a presentarse a las elecciones. La eliminación de
la discriminación activa contra dichas personas en la vida política y pública no basta por sí
sola para asegurarles el goce efectivo y en condiciones de igualdad de sus derechos
políticos. Además de la obligación negativa de no incurrir en actos o prácticas que
discriminen a las personas con discapacidad, a los Estados partes se les exige además que
adopten medidas positivas, como la introducción de "ajustes razonables", según se definen
en el artículo 2 de la Convención, para eliminar los obstáculos que en la práctica impiden a
las personas con discapacidad el ejercicio de su derecho a ser elegidas en igualdad de
condiciones con las demás.
10
En febrero de 2011, el Gobierno anunció su intención de derogar el artículo 141 de la Ley de salud
mental de 1983, donde se establecía el proceso por el que los miembros del Parlamento debían
abandonar su escaño en caso de padecer alguna enfermedad mental y podían ser recluidos por
períodos de seis meses o más, de conformidad con la legislación sobre la salud mental. A pesar de que
estas disposiciones nunca se habían aplicado, se consideraba que el artículo 141 era sintomático de
una actitud trasnochada hacia las enfermedades mentales que no estaba en sintonía con la visión
moderna de la salud mental.
GE.11-17530 11
A/HRC/19/36
47. El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad arrojó algo de luz
sobre esta cuestión en sus observaciones finales sobre el primer informe periódico de
España. Para garantizar el goce efectivo del derecho de dichas personas a ejercer cargos de
manera efectiva y a desempeñar cualquier función pública en todos los niveles de gobierno,
el Comité recomendó que todas las personas con discapacidad que fueran elegidas para
desempeñar un cargo público dispusieran de toda la asistencia necesaria, incluso asistentes
personales (CRPD/C/ESP/CO/1, párr. 48).
48. En las respuestas al cuestionario se dan algunos ejemplos de medidas adoptadas por
los Estados para hacer efectivo el derecho de las personas con discapacidad a presentarse
como candidatas en las elecciones. Estas medidas incluyen la detección y eliminación de
obstáculos a la accesibilidad física (como las barreras arquitectónicas que impiden o limitan
el acceso de las personas con discapacidades físicas a los edificios públicos), la elaboración
y aplicación de normas mínimas y directrices sobre la accesibilidad de los edificios
públicos, el suministro de información en formatos accesibles (por ejemplo, en Braille y en
otros formatos de fácil lectura y comprensión) en edificios y otras instalaciones abiertas al
público, y la promoción y el uso de nuevas tecnologías adecuadas a las personas con
discapacidad, como las tecnologías de la información y las comunicaciones, los aparatos y
dispositivos de ayuda a la movilidad y las tecnologías de apoyo.
49. En mayo de 2011, el Gobierno del Reino Unido organizó una consulta sobre el
acceso de las personas con discapacidad a los cargos electivos. En el documento de la
consulta se formulaban seis propuestas concretas para dar mayor apoyo a las personas con
discapacidad que eran candidatas a cargos electivos, tales como miembro del Parlamento,
concejal u otros. Entre las propuestas figuraban: la elaboración de programas de
concienciación para fomentar la participación activa de las personas con discapacidad en la
dirección de los asuntos públicos; la organización de actividades de formación y desarrollo
para impulsar la participación de estas personas en la vida política; y la creación de un
Fondo de Acceso a los Cargos Electivos para sufragar los costos derivados de la
discapacidad de los candidatos11.
50. El artículo 5, párrafo 4, de la Convención se refiere a la adopción de medidas de
acción afirmativa destinadas a eliminar la discriminación y lograr la igualdad de
oportunidades para las personas con discapacidad. Dicha disposición establece que no se
considerarán discriminatorias, en virtud de la Convención, las medidas específicas que sean
necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las personas con discapacidad.
Algunos de los países que respondieron al cuestionario, entre otros Burkina Faso, señalaron
que su legislación nacional prevé la imposición de cupos para asegurar la adecuada
representación de personas con discapacidad en los órganos legislativos, ejecutivos o
judiciales. El Gobierno de México está estudiando una reforma del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales para alentar a los partidos políticos a establecer
un cupo de personas con discapacidad en las listas electorales.
C. Elecciones accesibles
51. En la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad se enumera
una serie de medidas que los Estados partes deben adoptar para que dichas personas puedan
ejercer su derecho a votar en igualdad de condiciones con los demás ciudadanos. De
conformidad con el artículo 29 a), estas medidas incluyen, entre otras:
a) Garantizar que los procedimientos, instalaciones y materiales electorales sean
adecuados, accesibles y fáciles de entender y utilizar;
11
Véase www.homeoffice.gov.uk/publications/equalities/public-political-equality/access-response/.
12 GE.11-17530
A/HRC/19/36
GE.11-17530 13
A/HRC/19/36
59. Las medidas adoptadas por los Estados partes para facilitar la participación de las
personas con distintas formas de discapacidad, los procedimientos para hacer posible la
participación de estas personas en los procesos de toma de decisiones por conducto de las
organizaciones que las representan, y las medidas adoptadas para velar por que dicha
participación sea plena, efectiva y significativa varían de un país a otro.
60. En algunos países, las medidas para fomentar la inclusión de las personas con
discapacidad en la vida política y pública forman parte de estrategias o programas
nacionales sobre la discapacidad. Ciertos países destinan recursos financieros a
organizaciones nacionales de personas con discapacidad para promover su participación en
las actividades de los órganos y organismos asesores pertinentes del Gobierno, y han
establecido consejos nacionales sobre la discapacidad, u órganos consultivos similares, para
asesorar al Gobierno sobre las cuestiones relacionadas con este tema. En algunos países,
por ejemplo Noruega, también hay consejos asesores locales y regionales para la
discapacidad.
61. Los países también están obligados a facilitar la inclusión y la participación plena de
la sociedad civil, en particular las personas con discapacidad y las organizaciones que las
representan, en el seguimiento de la aplicación de la Convención en el ámbito nacional
(art. 33, párr. 3). Las respuestas al cuestionario muestran que los Estados partes en la
Convención han adoptado diversas medidas en cumplimiento de esta disposición, como la
de brindar asistencia financiera o de otra índole a las organizaciones de personas con
discapacidad, y a las personas con discapacidad que ocupan un puesto en los órganos
independientes de supervisión establecidos de conformidad con el artículo 33, párrafo 2, y
la creación de procedimientos adecuados para integrar a las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan en el proceso de seguimiento. La mayoría de Estados
que respondieron al cuestionario también declararon que, al preparar sus informes al
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 35), habían consultado
con personas afectadas.
14 GE.11-17530
A/HRC/19/36
12
Véase el Estudio temático preparado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la función de la cooperación internacional en apoyo de la labor de
ámbito nacional para hacer efectivos los derechos de las personas con discapacidad (A/HRC/16/38).
GE.11-17530 15
A/HRC/19/36
16 GE.11-17530
A/HRC/19/36
GE.11-17530 17
A/HRC/19/36
Anexo
List of respondents
States
Intergovernmental organizations
18 GE.11-17530
A/HRC/19/36
GE.11-17530 19
A/HRC/19/36
• OHCHR, Guatemala
• OHCHR, occupied Palestinian territory
• OHCHR Regional Office for Asia-Pacific
• OHCHR Regional Office for West Africa
• United Nations Country Team, the former Yugoslav Republic of Macedonia
• United Nations Integrated Peacebuilding Office in Sierra Leone (UNIPSIL), Human Rights
Section
Individuals
20 GE.11-17530
Naciones Unidas A/HRC/31/62
Asamblea General Distr. general
12 de enero de 2016
Español
Original: inglés
Índice
Página
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. Actividades de la Relatora Especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Visitas a países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Conferencias, reuniones y colaboración con las partes interesadas . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
C. Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. Participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública . . . . . . . . . . . . . 5
A. Principio de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Derecho a votar y a ser elegido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
C. Derecho de acceso a las funciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
D. Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
IV. Participación de las personas con discapacidad en la adopción de decisiones en la esfera
pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
A. Importancia de una participación auténtica y efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
B. Garantizar la participación de las organizaciones que representan a personas con
discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
C. Promover las consultas y la colaboración activa de las personas con discapacidad . . . . 17
D. Principales ámbitos de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
V. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
I. Introducción
1. La Relatora Especial sobre los derechos de las personas con discapacidad,
Catalina Devandas Aguilar, presenta este informe al Consejo de Derechos Humanos de
conformidad con lo dispuesto en su resolución 26/20. En él se describen las
actividades realizadas por la Relatora Especial desde marzo de 2015 y se incluye un
estudio temático sobre el derecho de las personas con discapacidad a participar en la
adopción de decisiones. En la preparación del estudio, la Relatora Especial analizó las
respuestas a un cuestionario enviado a los Estados Miembros, las instituciones
nacionales de derechos humanos, los organismos del sistema de las Naciones Unidas y
las organizaciones de la sociedad civil, así como a personas con discapacidad y a
organizaciones que las representan. Al 22 de diciembre de 2015, había recibido 144
respuestas 1.
GE.16-00346 3/26
A/HRC/31/62
Sostenible. Promovió la inclusión de una referencia más marcada a las personas con
discapacidad en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la adopción de
indicadores para medir los progresos en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible relacionados con las personas con discapacidad.
7. En septiembre de 2015, convocó una reunión de expertos sobre las personas
privadas de libertad a causa de su discapacidad junto con el Relator Especial sobre el
derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
En la reunión, se presentó el panorama general de las formas existentes de detención
arbitraria basada en una discapacidad real o percibida y se reafirmó la prohibición
absoluta de esa práctica. Los expertos reconocieron la necesidad de encontrar nuevas
alternativas a las prácticas vigentes que respetasen la dignidad humana y la integridad
de las personas con discapacidad.
8. El 27 de octubre de 2015, presentó a la Asamblea General su informe anual sobre
el derecho de las personas con discapacidad a la protección social (A/70/297). Para
preparar el informe, realizó amplias consultas sobre el tema, que también se abordó en
diversas reuniones de expertos. El informe se publicó en formatos accesibles. Además,
la Relatora Especial se reunió con el Secretario General para examinar el modo de
fomentar la inclusión de las personas con discapacidad en el sistema de las Naciones
Unidas. También en octubre, asistió a las reuniones anuales del Banco Mundial en
Lima y participó en varios eventos conexos.
9. A fin de conmemorar el Día Internacional de las Personas con Discapacidad, que
se celebró el 3 de diciembre de 2015, la Relatora Especial, junto con otros expertos y
organismos de las Naciones Unidas, así como varias organizaciones de defensa de las
personas con discapacidad, organizó una serie de actividades de concienciación en
Ginebra.
10. Desde su nombramiento, la Relatora Especial ha entablado contactos con otros
titulares de mandatos de los procedimientos especiales y mecanismos de derechos
humanos de las Naciones Unidas para coordinar la acción y alentarlos a incluir la
perspectiva de la discapacidad en su labor. Ha colaborado con el Enviado Especial del
Secretario General sobre la Discapacidad y la Accesibilidad, la Asociación de las
Naciones Unidas para los Derechos de las Personas con Discapacidad, el Comité sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad, el Comité de los De rechos del Niño,
el Relator Especial sobre el derecho a la educación, el Relator Especial sobre el
derecho a la salud, la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, la
Relatora Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de
niños en la pornografía, la Experta Independiente sobre el disfrute de todos los
derechos humanos por las personas de edad, la Experta Independiente sobre el disfrute
de los derechos humanos de las personas con albinismo y el Grupo de Trabajo sobre la
cuestión de la discriminación contra la mujer en la legislación y en la práctica.
11. También ha celebrado consultas con otros interesados, como el Comité sobre
Asistencia a las Víctimas de la Convención sobre la Prohibición del Empleo,
Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su
Destrucción, el Comité Internacional de la Cruz Roja, representantes de las
instituciones nacionales de derechos humanos, numerosas personas con discapacidad y
organizaciones que las representan, otras organizaciones no gubernamentales (ONG),
el mundo académico y varios embajadores.
C. Comunicaciones
12. Los resúmenes de las comunicaciones enviadas y las respuestas recibidas durante
el período que abarca el presente informe figuran en los informes sobre las
4/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
GE.16-00346 5/26
A/HRC/31/62
6/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
19. Las personas con discapacidad deben gozar del derecho a votar y a ser elegido en
igualdad de condiciones con el resto de las personas. No debería restring irse a nadie,
en la legislación o la práctica, el disfrute de los derechos políticos por motivos de
discapacidad. Los Estados deben garantizar el derecho de las personas con
discapacidad a votar y a ser elegidas, entre otras cosas asegurando que los proces os,
las instalaciones y el material electorales sean adecuados, accesibles y fáciles de
entender y utilizar, y facilitando el uso de nuevas tecnologías o tecnologías de apoyo.
Los Estados deberían garantizar también la posibilidad de emitir un voto secreto sin
intimidación, por ejemplo recurriendo a la asistencia, por petición del interesado, de
una persona de su elección.
20. En todo el mundo, las personas con discapacidad se enfrentan a múltiples formas
de discriminación que les impiden ejercer su derecho a votar o a presentar su
candidatura. La inaccesibilidad de los procesos de votación obstaculiza la
participación de las personas con discapacidad en las elecciones. La negación o la
limitación de la capacidad jurídica suele conllevar la denegación de los derechos
políticos a determinadas personas con discapacidad, en especial en lo que se refiere al
derecho de voto 13. Análogamente, el ingreso en un centro psiquiátrico o una
institución social suele impedir a las personas con discapacidad ejercer su derecho de
voto.
21. Los Estados deben establecer criterios objetivos y razonables para el acceso a
cargos públicos de modo que no se discrimine directa o indirectamente a las personas
con discapacidad 14. Según lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias,
entre otras cosas proporcionando ajustes razonables y apoyo, para garantizar que las
personas con discapacidad puedan disfrutar del derecho y la oportunidad de
desempeñar realmente cargos públicos y realizar cualquier otra función pública en
cualquier nivel del gobierno y en pie de igualdad con las demás. Los Estados también
deben asegurar que las personas con discapacidad no sean excluidas para puestos en la
__________________
12
Ibid., pág. 21.
13
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, observación general núm. 1 (2014)
sobre el igual reconocimiento como persona ante la ley, párr. 48.
14
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25 (1996) sobre la participación en los
asuntos públicos y el derecho de voto, párr. 23.
GE.16-00346 7/26
A/HRC/31/62
22. Las personas con discapacidad tienen derecho a participar en la dirección de los
asuntos públicos. Se trata de un concepto amplio que comprende todos los aspectos de
la administración pública y la elaboración de políticas, y guarda relación con el
ejercicio del poder político, que incluye el poder legislativo, ejecutivo y
administrativo. También abarca la participación en debates y diálogos públicos, así
como en manifestaciones y reuniones pacíficas 15.
23. Las personas con discapacidad pueden participar en la dirección de los asuntos
públicos de forma directa o indirecta. La participación directa supone decidir sobre
cuestiones públicas a través de un referendo o de otro proceso electoral, así como
participar en asambleas populares y en otros espacios de consulta establecidos por el
Estado para interactuar con los ciudadanos 16. La participación indirecta en los asuntos
públicos puede ejercerse mediante la votación libre para elegir a representantes y la
adhesión a organizaciones de la sociedad civil. Las organizaciones de la sociedad civil
comprenden a una amplia gama de organizaciones voluntarias y no estatales,
asociaciones, redes y grupos formados por personas en la esfera social de la sociedad
civil e incluyen a las organizaciones que representan a personas con discapacidad 17.
En consecuencia, debe garantizarse la participación tanto de los particulares como de
las agrupaciones 18.
24. Los Estados tienen la obligación, en virtud del derecho internacional de los
derechos humanos, de celebrar estrechas consultas y colaborar activamente con las
personas con discapacidad en la elaboración de políticas a través de las organizaciones
que las representan. Desde la aprobación, en 1993, de las Normas Uniformes sobre la
Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, la comunidad
internacional ha reconocido sistemáticamente que la elaboración de políticas y la
aplicación de los programas que guardan relación con los derechos de las personas con
discapacidad deben realizarse en estrecha consulta con las organizaciones que
representan a esas personas y con la colaboración de estas 19. En ese sentido, la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece
claramente la implicación y participación plena de las personas con discapacidad y sus
organizaciones en el seguimiento de su aplicación, así como en otros procesos de
adopción de decisiones, ya sean sobre asuntos de carácter legislativo, administrativo o
de otra índole, que afecten a cualquiera de sus derechos.
__________________
15
Ibid., párrs. 8 y 25.
16
Ibid., párr. 6.
17
Véase www.who.int/civilsociety/documents/en/understanding_en.pdf.
18
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general núm. 16 (2005) sobre
la igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos económicos, sociales y
culturales, párr. 37.
19
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general núm. 5 (1994) sobre
las personas con discapacidad, párr. 14.
8/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
GE.16-00346 9/26
A/HRC/31/62
forma en que pueden contribuir a ese proceso. Cuando las personas con discapacidad
participan en la adopción de decisiones en la esfera pública, adquieren aptitudes para
el activismo y la negociación que les permiten expresar mejor sus opiniones y hacer
realidad sus aspiraciones. Cuanto mayor sea la participación de las personas con
discapacidad en esos procesos, más fuerza tendrá su opinión. De hecho, existe una
estrecha relación entre el aumento del capital social y el aumento de la participación 21.
29. La participación efectiva y auténtica de las personas con discapacidad contribuye
también a crear un sentimiento de apropiación 22. El concepto de apropiación por los
ciudadanos no debe interpretarse en sentido restringido ni subestimarse, ya que
refuerza la aceptación por la población y la aplicación satisfactoria de las políticas
públicas. La participación efectiva de las personas con discapacidad en todas las
etapas de la elaboración de las políticas generará en ellas una sensación de propiedad
y responsabilidad respecto de las decisiones públicas y puede fortalecer el interés de
las administraciones en una adopción de decisiones impulsada por las preferencias
públicas 23. Así pues, esa participación puede contribuir a mejorar la confianza de la
opinión pública y reducir la oposición a las decisiones de los gobiernos. Los grupos
que trabajan en el ámbito de la discapacidad también tendrán la oportunidad de
establecer relaciones más estrechas con las autoridades encargadas de elaborar las
políticas y adoptar decisiones, e influir en la defensa de otros grupos.
30. La participación de las personas con discapacidad también puede generar un
mayor sentimiento de orgullo, ya que tradicionalmente se las ha excluido de los
procesos de adopción de decisiones o se las ha incluido de modo que no se
posibilitaba su implicación efectiva y auténtica. La invisibilidad de las personas con
discapacidad en la adopción de decisiones del sector público afianza las percepciones
erróneas sobre ellas y, en última instancia, contribuye al desconocimiento de sus
capacidades y derechos como miembros, en pie de igualdad, de las sociedades
democráticas. Su participación genuina fomenta el respeto y el apoyo a la diversidad
en la sociedad, derribando los estereotipos y fortaleciendo su identidad como grupo.
31. Dado que las personas con discapacidad constituyen al menos el 15% de la
población mundial, lo que equivale a 1.000 millones de personas 24, su participación en
la aplicación de políticas y programas puede tener un efecto prof undo en las
sociedades. Su capacidad de participar activamente en el mercado de trabajo, la
educación, la vida familiar, el esparcimiento, la cultura y el deporte en condiciones de
igualdad con los demás requiere eliminar numerosas barreras estructurales, físicas y
actitudinales que repercuten en numerosos aspectos de la vida. La inclusión de las
personas con discapacidad en todo tipo de asuntos, y no solo en los procesos
relacionados específicamente con la discapacidad, permite eliminar directamente esas
barreras y evitar crear otras nuevas. Su inclusión activa envía claramente a los
responsables políticos y la sociedad en su conjunto el mensaje de que las personas con
discapacidad son titulares de derechos capaces de participar e intervenir de forma
significativa en todos los niveles de la sociedad.
10/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
GE.16-00346 11/26
A/HRC/31/62
__________________
26
Véase el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8) y la Declaración sobre el Derecho y el Deber
de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover y Proteger los Derechos Humanos y
las Libertades Fundamentales Universalmente Reconocidos.
27
Véase www.icnl.org/programs/mena/afan/Docs/Models%20to%20Promote%20Cooperation%
20English.pdf.
28
Véase CRPD/C/QAT/CO/1, párr. 10.
12/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
3. Independencia y autonomía
42. Los Estados tienen la obligación de no obstruir indebidamente el ejercicio del
derecho a la libertad de asociación en la legislación o en la práctica 30. Por lo tanto, las
organizaciones que representan a personas con discapacidad tienen derecho a llevar a
cabo su labor sin que el Estado se inmiscuya en sus asuntos; sus miembros deberían
tener la posibilidad de determinar libremente sus estatutos, estructura y actividades,
así como de tomar decisiones sin injerencias del Estado 31. Así pues, los Estados deben
abstenerse de interferir en las decisiones y actividades de es as organizaciones y deben
adoptar todas las medidas necesarias, incluso de carácter legislativo cuando proceda,
para limitar la posibilidad de que las autoridades nacionales, regionales y locales
entorpezcan su funcionamiento, por ejemplo revisando las condiciones de registro y
financiación.
43. En general, las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de los
derechos humanos están experimentando cada vez más restricciones por parte del
Estado a sus operaciones 32. En algunos países son objeto de represalias del Estado en
forma de restricciones, censura, recortes presupuestarios, intimidación y acusaciones
infundadas de delitos. La Relatora Especial ha recibido información sobre casos de
amenazas contra organizaciones de personas con discapacidad co n el fin de restringir
su funcionamiento porque habían defendido sus derechos a nivel internacional y
denunciado obstáculos a su registro y a la obtención de financiación externa. En tales
entornos, las personas con discapacidad no pueden ejercer plenament e su derecho a la
participación pública.
44. Resulta preocupante que, en algunos países, las organizaciones verdaderamente
independientes que representan a personas con discapacidad carezcan de un espacio
real para participar y llevar a cabo su labor, mientras que las organizaciones
patrocinadas por el gobierno puedan realizar sus actividades libremente. Los Estados
no deben exigir la creación de una entidad jurídica o el registro de una organización
__________________
29
Véase A/70/266, párr. 26.
30
Véase A/HRC/20/27, párr. 64.
31
Ibid.
32
Véanse A/HRC/26/29 y A/70/217.
GE.16-00346 13/26
A/HRC/31/62
que trabaja en favor de personas con discapacidad como co ndición necesaria para el
ejercicio de la libertad de asociación 33.
45. A menudo, para justificar y legitimar sus intervenciones en el funcionamiento de
una organización, los Estados aducen la necesidad de mejorar la rendición de cuentas
y la transparencia, o de armonizar y coordinar sus actividades, cuando su intención
verdadera es, en la mayoría de los casos, acallar las opiniones disidentes y convertir
esas organizaciones en apéndices gubernamentales. Sin embargo, las organizaciones
que representan a personas con discapacidad no forman parte del sector público y no
pueden ser sometidas a reglamentación y control a menos que así lo prescriba la ley y
se requiera para proteger un interés legítimo en una sociedad democrática 34. Los
Estados han de garantizar también que los miembros de organizaciones que
representan a personas con discapacidad tengan un acceso expedito a un órgano
judicial independiente e imparcial para resolver las eventuales controversias internas.
46. Por último, los Estados deben garantizar que las organizaciones que representan
a personas con discapacidad puedan comunicarse libremente con los mecanismos
internacionales de vigilancia de los derechos humanos, como el Comité sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, otros órganos cre ados en virtud de
tratados, el examen periódico universal y los procedimientos especiales del Consejo de
Derechos Humanos.
4. Fomento de la capacidad
47. El fomento de la capacidad es otro elemento fundamental para la participación
auténtica y efectiva de las personas con discapacidad. Las actividades de defensa de
sus derechos probablemente obtengan mejores resultado s si las organizaciones
trabajan con una perspectiva estratégica, tienen una idea clara de los procesos de
política e invierten en el desarrollo de las competencias personales. Empoderar a las
personas con discapacidad implica desarrollar las aptitudes técnicas, administrativas y
de comunicación, así como facilitar el acceso a la información y a recursos
relacionados con sus derechos, la legislación y la elaboración de políticas. La
aplicación práctica de las numerosas innovaciones que figuran en la Convención sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad requiere un movimiento tenaz e
independiente en el ámbito de la discapacidad que pueda responder adecuadamente a
las demandas de participación en todos los asuntos pertinentes para ese movimiento.
48. Los retos estructurales constituyen un importante obstáculo a la participación de
las personas con discapacidad en la adopción de decisiones de carácter público. Dado
que los sistemas educativos no suelen incluir adecuadamente a las personas con
discapacidad, las oportunidades y la capacidad de estas para participar de forma
satisfactoria en la adopción de decisiones públicas son limitadas. Ello repercute
también en la capacidad institucional de las organizaciones que las representan. La
falta de sistemas de protección social para garantizar suficientes ingresos y
oportunidades de empleo incide asimismo en la capacidad de las personas con
discapacidad para dedicar tiempo y energía a la sociedad civil.
49. En cumplimiento de las obligaciones dimanantes de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, los Estados deberían fortalecer la
capacidad de las organizaciones que representan a personas con discapacidad para que
puedan participar en la elaboración de políticas ofreciendo actividades de fomento de
la capacidad y de formación acerca del enfoque de la discapacidad basado en los
derechos. Los Estados también deberían reforzar las competencias, los conocimientos
y las aptitudes que requieren esas organizaciones para defender su participación plena
__________________
33
Véase A/HRC/20/27, párr. 56.
34
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 22 2).
14/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
5. Financiación
51. La capacidad de las organizaciones que representan a personas con discapacidad
de acceder a financiación y recursos es un aspecto integrante y esencial del derecho a
la libertad de asociación y la participación efectiva de las personas con discapacidad 35.
La estabilidad de la financiación es fundamental para garantizar programas de trabajo
eficaces y sostenibles que permitan a las organizaciones c recer internamente.
Cualquier organización, registrada o no, debería poder recabar y obtener fondos y
recursos de donantes nacionales e internacionales, lo que abarca a particulares,
sociedades privadas, organizaciones de la sociedad civil, Estados y organ izaciones
internacionales 36.
52. Uno de los principales retos a que se enfrentan las organizaciones que
representan a personas con discapacidad es el de conseguir una financiación
sostenible. Las contribuciones al presente informe ilustran que algunos Estad os han
creado fondos temporales o permanentes para apoyar el funcionamiento de esas
organizaciones, así como la participación de las personas con discapacidad en diversos
procesos de adopción de decisiones. Aunque esos regímenes son importantes para la
sostenibilidad de las organizaciones, preocupa la amplia discreción de las autoridades
públicas para asignar recursos, ya que puede afectar a la independencia y la autonomía
de las organizaciones. Además, resulta inquietante que, en algunos casos, los fondos
públicos estén destinados solamente a la prestación de servicios, lo que limita las
oportunidades de financiación de organizaciones existentes o potenciales centradas
principalmente en la defensa de los derechos.
53. Cuando las organizaciones no pueden acceder a financiación nacional en apoyo
de sus actividades, ya sea porque el Estado no dispone de recursos o porque estos son
limitados, o bien por falta de interés del sector privado, suelen recurrir a fuentes
externas. En esos casos, las preferencias de los donantes por la financiación de
actividades en lugar de funciones institucionales básicas, además de algunas agendas a
veces restringidas, pueden impedir que las organizaciones que representan a personas
con discapacidad se doten de una estructura orgánica viable. Esas tendencias
repercuten en la planificación y participación de las organizaciones en un ámbito
determinado a largo plazo 37. Además, la ausencia de antecedentes financieros o un
historial de financiación hace que las organizaciones de base no p uedan solicitar
ningún tipo de fondos.
54. La recomendación formulada por el Comité sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad en favor de un incremento de los recursos públicos disponibles para
las organizaciones que representan a personas con discapacidad, incluidas las que
representan a niños con discapacidad, debería llevarse a la práctica a fin de que estas
puedan desempeñar el papel que les corresponde con arreglo a la Convención sobre
__________________
35
Véase A/HRC/20/27, párr. 68.
36
Ibid.
37
Comunidad de África Oriental, Draft EAC civil society mobilization strategy (2010), pág. 24.
GE.16-00346 15/26
A/HRC/31/62
los Derechos de las Personas con Discapacidad 38. Los Estados deberían no solo apoyar
económicamente la creación y el fortalecimiento de las organizaciones de personas
con discapacidad 39, sino darles también acceso a financiación extranjera en el marco
de la cooperación internacional, de la que también tienen der echo a beneficiarse las
organizaciones de la sociedad civil 40.
6. Alianzas estratégicas
55. La creación de redes, coaliciones y alianzas estratégicas es fundamental, ya que
las organizaciones que representan a personas con discapacidad no pueden construi r
sociedades inclusivas de forma aislada. El trabajo en redes y la formación de
coaliciones son instrumentos esenciales para aumentar la influencia colectiva en
términos de capacidad de organización y activismo. También facilitan los intercambios
de información, experiencias y buenas prácticas, lo que aumenta las posibilidades de
un activismo fructífero y contribuye al pluralismo y al compromiso.
56. Las organizaciones que representan a personas con discapacidad deberían
establecer relaciones de colaboración con otros agentes, como las organizaciones de la
sociedad civil de otros sectores, las ONG, los defensores de los derechos humanos, los
prestatarios de servicios, los partidos políticos, las organizaciones multilaterales y los
organismos internacionales de cooperación, a fin aunar esfuerzos para lograr el respeto
de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con
discapacidad. La colaboración requiere una interpretación común del enfoque de la
discapacidad basado en los derechos humanos para evitar los enfoques basados en la
caridad o el paternalismo. Los derechos de las personas con discapacidad no son
derechos “propios de la discapacidad”, sino derechos humanos universales que se
aplican a todos los seres humanos.
57. Existen varios tipos de cooperación que pueden emprender las organizaciones
que representan a personas con discapacidad, por ejemplo para que se incorporen
derechos de las personas con discapacidad en las iniciativas de promoción realizadas
por otros grupos que son objeto de exclusión y discriminación, como las personas
indígenas y las personas de edad. Ese enfoque resulta especialmente importante dado
que las personas con discapacidad han pasado a menudo desapercibidas y quedado
excluidas de los diálogos y procesos no relacionados específicamente con la
discapacidad 41. Además, las organizaciones que representan a personas con
discapacidad pueden beneficiarse de los puntos fuertes y la experiencia de otros
movimientos de la sociedad civil para reforzar el movimiento de l a discapacidad.
16/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
8. Inclusión
60. Los Estados deben promover la participación de las personas con discapacidad
pertenecientes a todos los grupos de población, incluidos los que históricamente han
sido discriminados o desfavorecidos, como los pueblos indígenas, las personas pobres
o que viven en zonas rurales y las personas LGBTI (lesbianas, gais, bisexuales,
transgénero e intersexuales), entre otros. Los Estados también deben velar por que se
escuchen las voces de las personas con discapacidad de todos los grupos de edad
(en particular las de los niños, los adolescentes y las personas de edad) y de toda la
amplia gama de deficiencias y experiencias de discapacidad (como las personas
sordas, las personas autistas, las personas sordociegas y las personas con discapacidad
psicosocial o intelectual).
61. Las organizaciones que representan a personas con discapacidad deberían
fomentar la participación de las mujeres y niñas con discapacidad, así como las
personas con discapacidad de todos los grupos de población, como miembros activos,
en un espíritu de pluralismo e inclusión. Aunque las organizaciones que representan a
personas con discapacidad pueden tener agendas y compromisos diferentes en niveles
distintos del gobierno, su diversidad de intereses y estrategias no deberían conducir a
la exclusión de determinados grupos de personas co n discapacidad. Para que el
movimiento de la discapacidad sea fuerte, ha de aceptar su diversidad.
1. Marco jurídico
62. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad exige a los
Estados que adopten todas las medidas legislativas, administrativas o de otra índole
que sean pertinentes para garantizar la participación efectiva y activa de las personas
con discapacidad en la adopción de decisiones públicas. Ello supone reconocer el
derecho de las personas con discapacidad a la participación y la asociación, así como
el derecho de las organizaciones de personas con discapacidad a representarlas en el
plano nacional, regional y local. Los Estados también deben adoptar un marco jurídico
que favorezca la participación directa e indirecta de las personas con discapacidad en
la elaboración de leyes y políticas modificando o derogando instrumentos legislativos,
reglamentos, costumbres y prácticas que limiten la capacidad de las personas con
discapacidad y de las organizaciones que las representan a participar. La participación
GE.16-00346 17/26
A/HRC/31/62
de las personas con discapacidad en la vida pública debe ser un principio transversal
de una buena gobernanza.
63. Los marcos jurídicos nacionales deben requerir explícitamente que las
autoridades públicas celebren consultas estrechas con las personas con discapacidad y
recaben su participación activa (en particular la de las mujeres y los niños con
discapacidad) a través de sus organizaciones, en la elaboración y la aplicación de leyes
y políticas relativas a cuestiones que les atañen. Para ello, es necesario realizar
consultas y contactos previos con las organizaciones que representan a personas con
discapacidad en todas las etapas de la adopción de decisiones de carácter público,
entre otras cosas antes de promulgar legislación o aprobar políticas y programas que
les afecten. Este deber transciende las consultas y el acceso a espacios de adopción de
decisiones del sector público para abarcar los ámbitos de la asociación, el poder
delegado y el control ciudadano.
64. Es importante mencionar que la expresión “sobre cuestiones relacionadas con las
personas con discapacidad”, que figura en la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, debería entenderse en sentido amplio y comprende una
amplia gama de medidas legislativas, administrativas o de otra índole que pueden
afectar directa o indirectamente a las personas con discapacidad. Ello incluye todo
proceso de adopción de decisiones, ya sea de carácter general o relacionado
específicamente con la discapacidad, que pueda tener alguna repercusión en su vida.
65. Los Estados deben consultar con las personas con discapacidad y fomentar su
colaboración activa en la elaboración de leyes y políticas, así como crear mecanismos
y vías de recurso oficiales para impugnar las decisiones que se adopten sin el requisito
previo de validez.
18/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
3. No discriminación
71. Los Estados deben garantizar el derecho a participar en la adopción de
decisiones a todas las personas con discapacidad en condiciones de igualdad con las
demás. Por lo tanto, deben comprometerse a hacer efectivo este derecho sin
discriminación alguna por motivos de discapacidad y a poner fin a la discriminación
contra las personas con discapacidad por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional, étnico, indígena
o social, patrimonio, nacimiento, edad o cualquier otra condición.
72. Dado que las mujeres y niñas con discapacidad están más expuestas a formas
múltiples de discriminación, los Estados deben prestar especial atención a garantizar
su derecho a participar activa y directamente en todos los procesos de decisión que
afectan a su vida.
73. Si es necesario, los Estados deben proporcionar también ajustes razonables a las
personas con discapacidad en todos los procesos de diálogo y consulta, teniendo en
cuenta los aspectos de tiempo y proporcionando la asistencia técnica que se precise
para asegurar su participación efectiva en pie de igualdad con los demás.
Lamentablemente, muchos países no reconocen este derecho o limitan su aplicación al
sector del empleo 42. Sin embargo, según el derecho internacional de los derechos
humanos, los Estados tienen el deber inmediato de hacer efectivo el derecho de ajustes
razonables, que no pueden realizarse de forma progresiva y cuya denegación
constituye discriminación 43.
74. En la mayoría de los países, no se proporciona a los niños con discapacidad
asistencia adecuada en función de su discapacidad y edad a fin de que puedan
participar en procesos de adopción de decisiones que podrían ser importantes para su
vida. Los Estados deberían garantizar el derecho de los niños con discapacidad a
expresar su opinión libremente sobre todas las cuestiones que les afecten y dar la
debida consideración a esa opinión teniendo en cuenta su edad y madurez, en igualdad
__________________
42
Véase A/70/297, párr. 71.
43
Ibid.
GE.16-00346 19/26
A/HRC/31/62
de condiciones con los demás niños 44. Las contribuciones al presente informe ilustran
los beneficios que se derivan de aplicar estrategias y directrices para la participación
de los niños en la adopción de decisiones con una perspectiva de inclusión de la
discapacidad.
4. Accesibilidad
75. Los Estados deben garantizar el acceso a todo tipo de instalaciones y
procedimientos relacionados con la adopción de decisiones y las consultas en la esfera
pública. La accesibilidad es una condición necesaria para que las personas con
discapacidad participen plenamente en todos los aspectos de la vida. Por lo tanto,
según se establece en la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, los Estados deben adoptar las medidas que proceda para asegurar el
acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al
entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones (incluidos los
sistemas y las tecnologías de la información) y a otros servicios e instalaciones
abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales.
76. Si no se asegurase la accesibilidad de la información y la comunicación, habría
una serie de personas con distintos tipos de discapacidad que no podrían participar
efectivamente en la elaboración de leyes y políticas. Tal es el caso, en concreto, de las
personas con deficiencias sensoriales e intelectuales. En general, los órganos y
mecanismos de adopción de decisiones no preparan ni divulgan in formación en
formatos accesibles (por ejemplo, versiones de lectura fácil), ni garantizan la
disponibilidad de interpretación en lengua de señas, guías intérpretes para personas
sordociegas o subtítulos durante los debates públicos. Los Estados deberían ve lar por
que todo el proceso de adopción de decisiones sea accesible, lo que comprende los
edificios, la información, el material y la comunicación relacionados con los debates
públicos.
77. Las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, en particular
Internet, pueden aumentar considerablemente la participación de las personas con
discapacidad en los procesos de adopción de decisiones de carácter público. Cada vez
se tiene más conciencia del papel de Internet en la ampliación del concepto de
“ciudadanía electrónica” especialmente a través de iniciativas de cibergobierno y
ciberdemocracia 45. Los Estados deberían intensificar sus esfuerzos para disminuir la
brecha de acceso a la utilización de Internet y otras tecnologías de la información y las
comunicaciones al mismo tiempo que garantizan la plena accesibilidad. La
participación electrónica no debería impedir a los Estados proporcionar otras formas
de participación y consulta.
5. Buena fe
78. Los Estados deben mantener consultas y contactos de buena fe con las
organizaciones que representan a personas con discapacidad. Se trata de un principio
básico de la buena gobernanza y del derecho internacional que está enunciado en el
Artículo 2 2) de la Carta de las Naciones Unidas. El principio de bu ena fe exige que
las partes actúen de forma honrada y ecuánime entre sí, representen sus motivos y
propósitos con sinceridad y se abstengan de tomar ningún tipo de ventaja indebida 46.
79. En consecuencia, la buena fe debería ser la piedra angular de todas l as acciones
del Estado durante los procesos de diálogo y consulta con las organizaciones que
representan a personas con discapacidad y debería impregnar la interpretación que
__________________
44
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, art. 7 3).
45
Véase A/HRC/23/50, párr. 31.
46
Anthony D’Amato, “Good faith”, Encyclopedia of Public International Law (1992), pág. 599.
20/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
hacen los Estados de sus propias normas para la participación en las decisiones
públicas. Las consultas deben basarse en la transparencia, el respeto mutuo, el diálogo
auténtico y el deseo sincero de alcanzar un consenso. Deben celebrarse mediante
procedimientos que sean apropiados habida cuenta de las circunstancias de la
diversidad del movimiento de la discapacidad y prever marcos temporales razonables
y realistas 47.
80. Los Estados deberían evaluar periódicamente el funcionamiento de los distintos
mecanismos de consulta y participación, con la participación activa de organizaciones
que representan a personas con discapacidad, a fin de asegurarse de que se respeta el
principio de buena fe. Las contribuciones al presente informe ponen de relieve la
importancia de elaborar códigos de conducta para las consultas y comunicaciones con
las organizaciones de la sociedad civil.
6. Concienciación
81. Debido al estigma y a la segregación, las personas con discapacidad suelen pasar
desapercibidas en la sociedad y sus opiniones no se tienen debidamente en cuenta ni se
reconocen como válidas. Los Estados deben crear conciencia en la sociedad sobre la
importancia de que las personas con discapacidad participen en las decisiones públicas
y la influencia positiva que tienen en el proceso de adopción de decisiones. Deberían
diseñar programas de formación dirigidos específicamente a las autoridades y los
funcionarios públicos, en especial los que intervienen en la elaboración de políticas.
Esas medidas deberían adoptarse en consulta con las organizaciones que representan a
personas con discapacidad y garantizar la participación activa de las personas con
discapacidad como profesores, instructores o asesores.
82. Los Estados deberían llevar a cabo programas de formación para dar a conocer
los derechos de las personas con discapacidad. Las organizaciones de personas con
discapacidad pueden contribuir a esos esfuerzos instruyendo a las personas con
discapacidad acerca de sus derechos y responsabilidades, y el modo en que las
políticas y decisiones propuestas afectarían a su vida. Los programas de
concienciación y educación sobre el enfoque de la discapacidad basado en los
derechos pueden contribuir también a la promoción y la protección de la democracia.
1. Armonización jurídica
83. Los Estados partes en instrumentos internacionales y regionales de derechos
humanos tienen la obligación de velar por que la legislación interna sea conforme con
las normas internacionales. La Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad pide a los Estados que adopten todas las medidas legislativas pertinentes
para hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las
personas con discapacidad y que deroguen los instrumentos jurídicos que no sean
conformes. Por lo tanto, los Estados deberían realizar un examen holístico de la
idoneidad de la legislación vigente en vista de las obligaciones contraídas en virtud de
la Convención. Durante ese proceso, los Estados deben consultar estrechamente con
las personas con discapacidad a través de sus organizacio nes y fomentar una
participación más activa de estas.
84. Las personas con discapacidad pueden participar en los procesos legislativos de
distintas maneras. En muchos países, los ciudadanos tienen derecho a proponer
iniciativas legislativas, referendos y peticiones, sin el respaldo de los partidos
__________________
47
Véase CRPD/C/HUN/CO/1, párr. 14.
GE.16-00346 21/26
A/HRC/31/62
políticos o las autoridades públicas. Los Estados deben asegurar que sus
procedimientos de democracia directa sean plenamente accesibles a las personas con
discapacidad.
85. Aunque el proceso legislativo puede variar de un país a otro, los órganos
legislativos deberían garantizar la participación de las personas con discapacidad en
todo el proceso, incluso en las reuniones de deliberación celebradas por las cámaras
para debatir y votar proyectos de ley sobre cuestiones relacionadas con las personas
con discapacidad. Los órganos legislativos nacionales deberían incluir disposiciones
concretas en sus reglamentos para dar cabida a la participación de las organizaciones
que representan a personas con discapacidad en los grupos consultivos y los comités
legislativos, así como en las audiencias públicas y las consultas en línea. También
debe asegurarse la accesibilidad de las instalaciones y los procedimientos.
2. Procesos presupuestarios
86. El derecho de las personas con discapacidad a participar en la adopción de
decisiones en la esfera pública también abarca los procesos presupuestarios del sector
público. Las organizaciones que representan a personas con discapacidad pueden
desempeñar un importante papel en esos procesos al aportar información vital sobre
las preocupaciones, necesidades y prioridades de las personas con discapacidad.
La participación de las personas con discapacidad y sus organizaciones en la
preparación de los presupuestos públicos garantiza que se asignen recursos a temas
prioritarios y que los órganos que aplican las políticas y los programas tanto generales
como relacionados con la discapacidad rindan cuentas de su desempeño.
87. Los Estados están introduciendo cada vez más mecanismos presupuestar ios
participativos que permiten a los ciudadanos influir en la asignación de los recursos
públicos dialogando y negociando directamente con las autoridades. Aunque los
procesos presupuestarios participativos son una valiosa oportunidad para que las
personas con discapacidad consigan que los Estados respondan mejor a sus
necesidades y preferencias, su eficacia depende de que se tenga en cuenta la
accesibilidad y el fomento de la capacidad.
88. Las contribuciones al presente informe han ilustrado que las personas con
discapacidad y las organizaciones que las representan suelen quedar excluidas de los
procesos de elaboración de presupuestos públicos. La asignación insuficiente de
recursos y la identificación incorrecta de los ámbitos prioritarios, sobre todo en lo que
respecta a la financiación de mecanismos participativos y las organizaciones que
representan a personas con discapacidad, son preocupantes. Los Estados deben, pues,
adoptar un marco que facilite la participación de las personas con discapacidad y s us
organizaciones en todas las etapas del proceso presupuestario.
__________________
48
Véase A/HRC/13/29, párr. 70.
22/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
4. Seguimiento internacional
91. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad subraya la
importancia de la participación de estas personas y sus organizaciones a nivel
internacional. Invita a los Estados a celebrar consultas y colaborar con las
organizaciones que representan a personas con discapacidad en la preparación de los
informes de los Estados partes para el Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (véase el art. 35 4) de la Convención). Los Estados deberían consultar
también con las personas con discapacidad cuando preparen informes para otros
mecanismos de derechos humanos, por ejemplo otros órganos creados en virtud de
tratados, el examen periódico universal y los procedimientos especiales.
92. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad invita
también a los Estados a celebrar consultas estrechas y colaborar activamente con las
personas con discapacidad, por conducto de las organizaciones que la representan,
cuando designen a sus candidatos para que presten servicios como expertos en el
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (véase el art. 34 3) de la
Convención). De ese modo, las personas con discapacidad pueden proponer a
candidatos cualificados y ser designadas como miembros del Comité. Los Estados
deberían alentar las candidaturas de personas con discapa cidad y apoyar su
participación en los procesos de elección de este Comité y de otros órganos de
tratados.
93. En los últimos años, se han formulado varias propuestas para fortalecer el
sistema de los órganos de tratados y superar retos antiguos, por ejemp lo la
colaboración con la sociedad civil 49. Para que las personas con discapacidad y sus
organizaciones puedan participar en el seguimiento internacional de los derechos
humanos es necesario contar con procedimientos e información en formatos
accesibles. El examen periódico universal, los órganos creados en virtud de tratados de
derechos humanos y los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos,
así como los órganos regionales de derechos humanos, deberían intensificar sus
esfuerzos en ese sentido.
GE.16-00346 23/26
A/HRC/31/62
6. Cooperación internacional
96. La cooperación internacional es fundamental para respaldar los esfuerzos que
realizan los países, en especial los países en desarrollo, para cumplir el propósito y los
objetivos de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Los Estados han de adoptar medidas adecuadas y eficaces para fomentar la
cooperación internacional entre los Estados partes, en particular la cooperación
Sur-Sur y la cooperación triangular, en asociación, cuando proceda, con las
organizaciones internacionales y regionales y las organizaciones de la sociedad civil
pertinentes, en especial las organizaciones de personas con discapacidad . La
colaboración y la consulta con las personas con discapacidad son esenciales para
garantizar que sean agentes y beneficiarios a la vez de la ayuda oficial para el
desarrollo. Los Estados deberían tener en cuenta su experiencia al definir ámbitos
prioritarios para la financiación, así como esferas clave para el fomento de la
capacidad y la investigación. Las contribuciones al presente informe ilustran el valor
añadido que entraña el establecimiento de foros consultivos o grupos de trabajo con
una perspectiva de inclusión de la discapacidad asociados a los organismos nacionales
de cooperación.
97. La aprobación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible con referencias
concretas a las personas con discapacidad constituye una excelente oportunidad para
lograr el compromiso coordinado de donantes internacionales para la promoción de los
derechos de las personas con discapacidad. La Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible son
complementarios y deberían reforzarse mutuamente a fin de garantizar la plena
inclusión y participación de las personas con discapacidad.
98. Los organismos internacionales de cooperación deberían trabajar directamente
con las organizaciones que representan a personas con discapacidad y prestarles
apoyo; también deberían considerar la posibilidad de aumentar la financiación a fin de
hacer realidad esa colaboración y ese apoyo. En los últimos años, muchos donantes
han reducido el número de regiones y países en que trabajan, lo cual afecta a las
organizaciones de personas con discapacidad en países de renta media. Además, la
financiación suele estar sujeta a la condición de que las organizaciones obtengan una
parte de la cofinanciación de otra fuente, pero muchas organizacion es que representan
a personas con discapacidad no pueden cumplir ese requisito y se ven, pues, excluidas
de esa ayuda. Los donantes deberían tomar ese factor en consideración y mostrar
flexibilidad en sus condiciones.
24/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
V. Conclusiones y recomendaciones
99. El derecho de las personas con discapacidad a participar en la vida política
y pública en condiciones de igualdad con las demás comprende el derecho a
participar en la adopción de decisiones. Este factor es una condición fundamental
para un desarrollo basado en un enfoque de derechos humanos y la consecución
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. La Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad proporciona un marco sólido para asegurar la
participación de las organizaciones que representan a personas con discapacidad
y su colaboración y participación activas en la adopción de decisiones de carácter
público. Los Estados deben considerar esas obligaciones como una oportunidad
para fomentar una gobernanza satisfactoria y efectiva, y para impulsar la
capacidad de acción y el empoderamiento de las personas con discapacidad.
100. La Relatora Especial formula las siguientes recomendaciones para ayudar a
los Estados a hacer efectivo el derecho de las personas con discapacidad a
participar en la adopción de decisiones:
a) Reconocer, en la legislación interna, el derecho de las personas con
discapacidad a participar en la vida política y pública en condiciones de igualdad
con las demás, lo que incluye el derecho a participar en la adopción de decisiones
en la esfera pública.
b) Crear un entorno propicio para la constitución y el funcionamiento de
organizaciones que representen a personas con discapacidad, lo cual podría
conseguirse, entre otras cosas:
i) Aprobando un marco de políticas favorable a su constitución y
funcionamiento sostenido;
ii) Garantizando su independencia y autonomía respecto del Estado;
iii) Proporcionando apoyo para el fomento de la capacidad;
iv) Garantizando el acceso a mecanismos de financiación, en particular a
los fondos públicos y la cooperación internacional.
c) Promulgar leyes que dispongan que las autoridades públicas deben
celebrar estrechas consultas y colaborar activamente con las personas con
discapacidad, lo que incluye a los niños y las mujeres con discapacidad, por
conducto de las organizaciones que las representan, en la elaboración y aplicación
de leyes y políticas que les conciernan de manera directa o indirecta. Los Estados
deberían establecer mecanismos y vías de recurso oficiales para impugnar las
decisiones que no cumplan ese requisito.
d) Colaborar con las mujeres y niñas con discapacidad y asegurar su
participación directa en todos los procesos de adopción de decisiones de carácter
público y cerciorarse de que esa participación y consulta se realizan en un
entorno seguro, sobre todo en los procesos relacionados con la elaboración de
medidas legislativas o de política en materia de violencia y abusos sexuales .
e) Velar por la participación de las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan en todos los procesos de armonización
jurídica con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
así como en la aplicación y el seguimiento nacionales.
f) Celebrar estrechas consultas y colaborar activamente con las personas
con discapacidad y las organizaciones que las representan en los procesos
presupuestarios del sector público y en la cooperación internacional entre
Estados.
GE.16-00346 25/26
A/HRC/31/62
26/26 GE.16-00346
Naciones Unidas A/HRC/18/42
Asamblea General Distr. general
17 de agosto de 2011
Español
Original: inglés
Resumen
El presente estudio complementa el informe sobre la marcha de los trabajos
presentado por el Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas
(A/HRC/EMRIP/2010/2), centrándose en ejemplos de buenas prácticas de participación de
los pueblos indígenas a diferentes niveles de la adopción de decisiones. También incluye la
opinión Nº 2 (2011) del Mecanismo de expertos: los pueblos indígenas y el derecho a
participar en la adopción de decisiones. El presente estudio debe leerse junto con el informe
sobre la marcha de los trabajos.
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ............................................................................................................ 1–8 3
II. Definición de buenas prácticas................................................................................ 9–15 3
III. Instituciones y procesos internos de adopción de decisiones de los pueblos
indígenas ................................................................................................................. 16–39 4
A. Instituciones y procesos de adopción de decisiones de los pueblos
indígenas......................................................................................................... 17–22 5
B. Parlamentos y organizaciones indígenas ........................................................ 23–30 6
C. Sistemas jurídicos indígenas........................................................................... 31–35 8
D. Las mujeres indígenas en la adopción de decisiones ...................................... 36–39 9
IV. Participación en los mecanismos de adopción de decisiones vinculados a las
instituciones y los procesos estatales y no estatales que afectan a los pueblos
indígenas ................................................................................................................. 40–81 9
A. Participación en procesos parlamentarios....................................................... 40–47 9
B. Participación directa en la gestión de los asuntos públicos ............................ 48–60 11
C. Participación en sistemas híbridos de gobernanza.......................................... 61–62 13
D. Consentimiento libre, previo e informado ...................................................... 63–69 14
E. Participación en foros y procedimientos regionales e internacionales............ 70–76 15
F. Otros ejemplos de buenas prácticas................................................................ 77–81 16
Anexo
Opinión Nº 2 (2011) del Mecanismo de expertos: los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones ............................................................................................................ 18
2 GE.11-15487
A/HRC/18/42
I. Introducción
1. En su resolución 12/13, el Consejo de Derechos Humanos pidió al Mecanismo de
expertos que llevase a cabo un estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones y que le presentase un informe provisorio en su 15º período de
sesiones y el estudio definitivo en su 18º período de sesiones.
2. El Mecanismo de expertos presentó su informe provisorio sobre el estudio
(A/HRC/EMRIP/2010/2) al Consejo de Derechos Humanos en su 15º período de sesiones,
teniendo en cuenta las deliberaciones sostenidas en el tercer período de sesiones del
Mecanismo, celebrado en julio de 2010. En ese informe, el Mecanismo de expertos analizó
el marco internacional de derechos humanos correspondiente, las instituciones y los
procesos internos de adopción de decisiones de los pueblos indígenas, y la participación de
esos pueblos en los mecanismos de adopción de decisiones de las instituciones y los
procesos estatales y no estatales que les afectan.
3. En su resolución 15/7, el Consejo acogió con satisfacción el hecho de que el
Mecanismo de expertos hubiera concluido su informe provisorio, lo alentó a terminar el
estudio de conformidad con la resolución 12/13 del Consejo y le pidió que propusiera
ejemplos de buenas prácticas en los distintos niveles del proceso de adopción de decisiones.
4. El presente estudio definitivo sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones complementa el informe provisorio al aportar ejemplos de
buenas prácticas de participación de los pueblos indígenas en diferentes niveles del proceso
de adopción de decisiones.
5. Al igual que en su primer estudio, el Mecanismo de expertos ofrece su opinión sobre
el tema abordado en este estudio, en este caso, los pueblos indígenas y el derecho a
participar en la adopción de decisiones.
6. Los ejemplos de buenas prácticas descritos en el presente informe se basan en las
propias investigaciones del Mecanismo de expertos, en las comunicaciones enviadas por,
entre otros interesados, los Estados, en respuesta a su solicitud de información, y en un
taller técnico celebrado en marzo de 2011.
7. Los ejemplos que se describen a continuación pueden ayudar a los Estados, los
pueblos indígenas, las organizaciones internacionales, las instituciones nacionales de
derechos humanos y otras entidades a proteger y promover la participación de los pueblos
indígenas en la adopción de decisiones.
8. En el tercer período de sesiones del Mecanismo de expertos, muchos observadores
se refirieron al deber del Estado de obtener el consentimiento libre, previo e informado de
los pueblos indígenas, y sus comentarios se utilizaron en la elaboración del presente
informe y, en particular, de la opinión Nº 2 (véase el anexo).
GE.11-15487 3
A/HRC/18/42
10. Los mecanismos que facilitan la participación de los pueblos indígenas en los
procesos externos, no indígenas, de adopción de decisiones pueden ser problemáticos por
diversas razones: a veces operan en entornos en que la presencia política, social y
económica de los pueblos indígenas es minoritaria y, si bien mejoran su participación, no
llegan a establecer una igualdad de condiciones con los no indígenas; también puede ocurrir
que no permitan una mayor influencia indígena sobre las decisiones en la práctica; o que su
aplicación sea escasa o tropiece con problemas imprevistos; o que favorezcan la
participación de ciertos indígenas por encima de otros, y de esa forma menoscaben la
confianza en su capacidad de lograr la igualdad entre las personas.
11. Por los motivos mencionados, el Mecanismo de expertos no puede comprobar que
todas las prácticas señaladas en el presente informe sean incontrovertibles u objetivamente
buenas en todos sus aspectos. De hecho, el Mecanismo de expertos no puede más que
indicar que algunos elementos de ciertas prácticas parecen tener aspectos positivos, según
las investigaciones realizadas y la información recibida.
12. Para determinar si una práctica es buena, el Mecanismo de expertos ha basado sus
criterios en la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas.
13. El Mecanismo de expertos considera que los factores que se enumeran a
continuación, sin ser una lista exhaustiva, ayudan a determinar si una práctica es buena. Es
probable que el indicador más importante de una buena práctica sea el grado en que los
pueblos indígenas han participado en su diseño y están de acuerdo con ella. Otros
indicadores son la medida en que la práctica:
a) Permite y mejora la participación de los pueblos indígenas en la adopción de
decisiones;
b) Permite que los pueblos indígenas influyan en el resultado de las decisiones
que los afectan;
c) Hace efectivo el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación;
d) Incluye, cuando corresponda, procedimientos y/o procesos de consulta bien
estructurados para obtener su consentimiento libre, previo e informado.
14. Algunas prácticas se han incluido en el informe a pesar de que su aplicación hasta
ahora pueda haber sido deficiente, para destacar que ofrecen posibilidades de proteger y
promover la participación de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones.
15. Las buenas prácticas pueden radicar, por ejemplo, en una ley, un programa de
política, un proyecto individual y/o un componente de un proyecto.
4 GE.11-15487
A/HRC/18/42
17. Numerosas instituciones indígenas cuentan con sus propios procesos de adopción de
decisiones, algunos de los cuales se describen en el informe provisorio del Mecanismo de
expertos1. Muchas de ellas siguen recibiendo apoyo de las comunidades, a pesar de que, en
algunos casos, el reconocimiento del Estado es limitado (o inexistente). Los artículos 5, 20
y 34 de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, entre otras cosas,
consagran el derecho a mantener estos procesos e instituciones propios.
18. En general, el mantenimiento de estos procesos internos de adopción de decisiones y
de las instituciones correspondientes es positivo, ya que facilita la participación de los
pueblos y las personas indígenas en los asuntos públicos por medios que, desde el punto de
vista filosófico y cultural, son acordes con el concepto de gobernanza de esos pueblos. Un
aspecto importante es que esos procesos e instituciones de adopción de decisiones expresan
también cierto grado de autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas, sin
influencias externas impuestas, aunque el Estado pueda mantener la autoridad máxima en
virtud de su legislación, como en algunos de los ejemplos que se indican más adelante.
19. Pueden encontrarse ejemplos de procesos de adopción de decisiones indígenas en la
gestión de los recursos de las zonas y territorios de conservación indígenas2. Las prácticas
eficaces son aquellas en que la comunidad y las demás autoridades respetan los procesos de
adopción de decisiones y los conocimientos tradicionales indígenas. Una práctica ejemplar
es el sistema sasi utilizado en Haruku (Indonesia), donde generaciones de kewang o
instituciones indígenas organizan a la comunidad para mantener su compromiso y unidad
en la gestión de las poblaciones de peces y otros recursos costeros importantes3. Otro
ejemplo es el caso de los reglamentos consuetudinarios de pesca de los kaimoana en Nueva
Zelandia, que dan a los maoríes cierto control sobre la pesca tradicional en algunas zonas,
por ejemplo, a través de instituciones maoríes organizadas conforme a sus creencias pero
que, en última instancia, están bajo un control importante del Gobierno.
20. La comarca de Kuna Yala es una de las cinco divisiones territoriales especiales de
Panamá que gozan de autonomía administrativa y la ejercen mediante consejos generales,
tradicionales, regionales y locales. La comarca se rige por las tradiciones y costumbres
kuna y adopta sus propias decisiones dentro del marco estipulado en la Constitución y las
leyes. Los pueblos indígenas toman la mayoría de las decisiones relativas a las cuestiones
culturales, económicas y políticas que los afectan, y vigilan que se cumplan sus propios
derechos. El Congreso General Kuna, máxima autoridad, gobierna la comarca, con consejos
locales de las 49 comunidades, cada una de ellas representada por un jefe (saila). Tres
caciques generales, elegidos por el Congreso General Kuna, administran la región. El
Congreso se reúne durante cuatro días cada seis meses. Además de los 49 sailas que
representan a sus respectivas comunidades, la participación en los congresos es obligatoria
para los representantes de la Asamblea Nacional, el Gobernador regional, los cuatro
representantes de los distritos y los directores regionales de todas las instituciones de la
comarca. Además, en la delegación de cada comunidad debe figurar una mujer indígena4.
1
A/HRC/15/35, párrs. 42 a 66.
2
Véase Indigenous and Community Conserved Areas, 2009, disponible en www.iccaforum.org.
3
He Hong Mu Xiuping y Eliza Kissya y Yanes, Indigenous knowledge and customary law in natural
resource management: experiences in Yunnan, China and Haruku, Indonesia, Asia Indigenous
Peoples Pact Foundation, 2010.
4
Organización Internacional del Trabajo (OIT), Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la
práctica: Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (Ginebra, OIT, 2009). Disponible en:
www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_113014.pdf.
GE.11-15487 5
A/HRC/18/42
5
David Getches, Charles F. Wilkinson y Robert A. Williams, Jr., Cases and Materials on Federal
Indian Law, quinta edición (Thomson/West, 2005).
6
Véase el Acuerdo definitivo Nisga'a, disponible en: www.nisgaalisims.ca/nisgaa-final-agreement.
7
Véase la información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas por el Gobierno del Canadá, en julio de 2010. Véase también la información presentada por
el Indigenous Peoples Law and Policy Program del Rogers College of Law de la Universidad de
Arizona, Best Practices for the Participation of First Nations in the Governance of Canada
(1º de marzo de 2011). La información presentada al Mecanismo de expertos puede consultarse en los
archivos de la Secretaría de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos.
8
Acuerdo definitivo Nisga'a (véase la nota 6).
9
Véase el Departamento de asuntos aborígenes y de Labrador, Terranova y Labrador, Canadá,
www.laa.gov.nl.ca/laa/land_claims/index.html#1.
6 GE.11-15487
A/HRC/18/42
los intereses del sector de la cría de renos en lo que respecta a las tierras y el agua; y
difunde información sobre las condiciones de los sami10.
26. En Finlandia, en virtud del artículo 9 de la Ley del Parlamento sami, de 1995, las
autoridades deben negociar con el Parlamento sami todas las medidas importantes que
puedan afectar directamente a los sami como pueblo indígena11.
27. En el acuerdo del Gobierno de Noruega y el Parlamento sami sobre los
procedimientos de consulta se reconoce el derecho de los sami a ser consultados sobre las
cuestiones que puedan afectarles directamente, y se estipulan los procedimientos que deben
aplicar el Gobierno y sus ministerios, direcciones y otros organismos estatales subordinados
o actividades respecto de las cuestiones que puedan afectar directamente a los intereses de
los sami, como leyes, reglamentos, decisiones administrativas específicas o individuales,
directrices, medidas y decisiones12.
28. En Filipinas, la Ley de derechos de los pueblos indígenas de 1997 prevé la creación
de un organismo consultivo formado por líderes tradicionales, ancianos y representantes de
las mujeres y los jóvenes de distintos pueblos indígenas, que asesore a la Comisión
Nacional de los Pueblos Indígenas en las cuestiones relacionadas con sus problemas,
aspiraciones e intereses. En 2003, la Comisión adoptó una serie de directrices para la
creación y el funcionamiento del organismo consultivo, en que se prevé el establecimiento
de un organismo de ese tipo a nivel nacional, regional, provincial y de las comunidades
cuando sea necesario celebrar consultas específicas. El organismo consultivo evalúa, entre
otras cosas, las cuestiones y preocupaciones importantes de los pueblos indígenas, aporta
ideas y formula recomendaciones sobre las políticas, que somete a la aprobación de la
Comisión13.
29. En Nueva Caledonia, la ley exige que el Congreso consulte al Senado
consuetudinario, formado por senadores canacos de las zonas consuetudinarias, cuando esté
examinando leyes o políticas que afecten a la identidad canaca. Si el Senado
consuetudinario no está de acuerdo con la ley o la política, el Congreso debe reconsiderar
su decisión, tras lo cual se aplica su posición14. Si bien esta práctica protege la supremacía
del Congreso de Nueva Caledonia en cuestiones que son fundamentales para los canacos,
da a los representantes de este pueblo la oportunidad de contribuir a sus deliberaciones.
30. La Conferencia Inuit Circumpolar es un buen ejemplo de cooperación regional entre
pueblos indígenas. Celebra asambleas generales cuatrienales para debatir cuestiones como
el desarrollo de los recursos y el cambio climático. La cumbre de dirigentes inuit que se
10
Véase la aportación de Suecia al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas,
período de sesiones de 2010, disponible en: www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/Expert
Mechanism/3rd/contributions.htm.
11
Véase la aportación de Finlandia al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas, período de sesiones de 2010, disponible en: www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/
ExpertMechanism/3rd/contributions.htm; OIT, Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (véase
la nota 4); y A/HRC/18/35/Add.2.
12
Véase la aportación de Noruega al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas, período de sesiones de 2010, disponible en: www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/
ExpertMechanism/3rd/contributions.htm.
13
OIT, Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (véase la nota 4).
14
Véase la información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas por el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Some examples of good
practices for indigenous peoples’ participation in decision making: political participation,
consultation standards, and participation in development projects (11 de marzo de 2011).
GE.11-15487 7
A/HRC/18/42
organiza con esa ocasión reúne a los líderes de los gobiernos regionales y nacionales de las
naciones inuit15.
31. En sus artículos 5, 27, 34 y 40, la Declaración sobre los derechos de los pueblos
indígenas afirma el derecho de estos pueblos a mantener y fortalecer sus propios sistemas
jurídicos. En los artículos 8 y 9 del Convenio (Nº 169) de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, de 1989,
también se ofrecen más detalles sobre esos derechos. Los sistemas jurídicos indígenas,
incluidos sus aspectos legislativos, judiciales y procesales, ayudan a mantener la armonía
en la sociedad indígena y fomentan la capacidad de los pueblos indígenas para influir
externamente en los procesos de adopción de decisiones.
32. Si bien Bangladesh tiene un sistema de gobierno unitario, el ordenamiento jurídico y
administrativo de Chittagong Hill Tracts es independiente y distinto del de las otras partes
del país. De manera informal, el sistema de justicia de muchas comunidades indígenas aún
funciona y se utiliza para dirimir controversias en cuestiones civiles y faltas leves. Las
instituciones de justicia tradicionales, es decir, los tres Jefes de Círculo, los líderes mouza y
los karbaris de las aldeas, complementan a las del Estado y estas reconocen su competencia
en las cuestiones relativas a las normas familiares consuetudinarias y a algunos derechos
relacionados con las tierras y los recursos naturales16.
33. El apoyo a la aplicación de los sistemas jurídicos indígenas en Sabah (Malasia) para
que retuvieran su autonomía fue el resultado de los repetidos llamamientos hechos por
líderes e instituciones indígenas. El apoyo financiero del Gobierno federal para mejorar la
imagen de los tribunales indígenas en Sabah, olvidados durante décadas, es un ejemplo que
podría utilizarse, entre otras cosas, para establecer nuevos tribunales de ese tipo y un centro
de formación para su personal, a fin de transmitir los conocimientos sobre los sistemas
jurídicos indígenas a los dirigentes más jóvenes17.
34. Los sistemas jurídicos indígenas de las provincias de Ratanakiri y Mondulkiri
(Camboya) constituyen una buena práctica, a pesar de no estar oficialmente reconocidos
por el Estado. En general, los sistemas respetan los valores indígenas, por ejemplo en lo que
concierne a la participación de todas las personas y familias afectadas por un presunto
delito. Algunos aldeanos dijeron que valoraban los sistemas jurídicos indígenas porque
incluían a muchas personas —a la comunidad— y porque las sentencias reflejaban la
opinión de la mayoría. Además, en algunas comunidades, los dirigentes de las aldeas,
responsables, entre otras cosas, de mantener la paz, son elegidos por consenso y a partir de
criterios tales como su grado de compromiso con los intereses de la colectividad18.
15
Información presentada por Sara Olsvig durante el taller técnico sobre buenas prácticas relacionadas
con los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones del Mecanismo de
expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas (9 y 10 de marzo de 2011).
16
Raja Devasish Roy, Sara Hossain, Dr. Meghna Guhathakurta, Access to Justice for Indigenous
Peoples in Bangladesh (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Bangkok,
2007). Disponible en: http://regionalcentrebangkok.undp.or.th/practices/governance/a2j/docs/Case
Study-02-Bangladesh.pdf.
17
Jens Dahl, Genevieve Rose, "Development and Customary Law", Indigenous Affairs, Grupo
Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, 2010. Disponible en: http://issuu.com/iwgia/
docs/ia_1_2_2010.
18
Maria Backstrom, Jeremy Ironside, Gordon Paterson, Jonathan Padwe, Ian G. Baird, Indigenous
Traditional Legal Systems and Conflict Resolution in Ratanakiri and Mondulkiri Provinces,
Cambodia (PNUD, Bangkok, 2007).
8 GE.11-15487
A/HRC/18/42
36. Conforme a las normas de derechos humanos y a la Declaración sobre los derechos
de los pueblos indígenas, las mujeres tienen derecho a la igualdad en el ejercicio del
derecho de los pueblos indígenas a participar en las instituciones y los procesos internos y
externos de adopción de decisiones. Queda todavía mucho por hacer para subsanar las
deficiencias.
37. En muchas sociedades indígenas, las mujeres siguen desempeñando importantes
funciones decisorias, respecto, por ejemplo, de los actos culturales y ceremoniales, donde
se produce la interacción, el aprendizaje y la transferencia de conocimientos entre
generaciones. A través de esos procesos, las mujeres aprenden a valerse por sí mismas y
enseñan a otras a hacerlo. Además, las mujeres toman a diario importantes decisiones sobre
las labores agrícolas y la elección de los cultivos, así como sobre la alimentación cotidiana
de la familia, contribuyendo así al sustento de las familias y comunidades.
38. Entre las mujeres naga del noreste de la India, donde las comunidades indígenas
siguen sumidas en conflictos, las mujeres indígenas desempeñan un papel vital en el
mantenimiento de la paz. Las decisiones adoptadas por las mujeres naga en situaciones
tensas han ayudado, en opinión de muchos, a disipar los conflictos y mantener la paz19.
39. El Mecanismo de expertos recibió información sobre Nupi Keithel —una asociación
comercial tradicional de mujeres indígenas de Manipur (India)— como ejemplo de la
participación de las mujeres indígenas en la adopción de decisiones a nivel estatal, si bien
mediante protestas pacíficas y agitaciones en lugar de procesos formalizados en que
pudieran hacer oír su voz20. Nupi Keithel logró que se le incluyera en los procesos
gubernamentales dirigidos a estudiar la construcción de un supermercado cerca de los
mercados de la asociación. Gracias a ello, y conforme a las exigencias de las mujeres de
Nupi Keithel, se construyó un nuevo edificio que albergase "su" mercado.
19
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Asia Indigenous Peoples' Pact, Good
practices of indigenous peoples' participation in decision making (marzo de 2011).
20
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Centre for Organisation Research and
Education, Human rights and indigenous peoples (1º de marzo de 2011).
GE.11-15487 9
A/HRC/18/42
21
Elizabeth Powley, La diversidad en los Parlamentos: escuchando las voces de las minorías y los
pueblos indígenas, Unión Interparlamentaria y PNUD (2010). Disponible en: www.ipu.org/
splz-e/Chiapas10/interview-s.pdf.
22
Véase la aportación de Nueva Zelandia al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas, período de sesiones de 2010, disponible en: www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/
ExpertMechanism/3rd/contributions.htm.
23
Constitución de Burundi, citada por el Indigenous Peoples of Africa Co-ordinating Committee; véase
www.ipacc.org.za/eng/default.asp. Véase también Minority Rights Group International, Burundi,
disponible en: www.minorityrights.org/?lid=4703&tmpl=printpage.
24
A/HRC/15/37/Add.5. Véase también Kathrin Wessendorf, An Indigenous Parliament? Realities and
Perspectives in Russia and the Circumpolar North (Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos
Indígenas, abril de 2005).
25
Ibid.
26
A/HRC/12/34/Add.3.
27
Información presentada por Olsvig (véase la nota 15).
10 GE.11-15487
A/HRC/18/42
Asuntos Indígenas del Senado de México, que puede influir en la elaboración de los
proyectos de ley28.
46. En Sudáfrica, la Ley marco de jefatura tradicional y gestión de los asuntos públicos,
de 2003, estipula que todo proyecto de ley parlamentario que se refiera al derecho
consuetudinario o a las costumbres de las comunidades tradicionales debe ser remitido por
el Secretario del Parlamento, antes de su aprobación por la Cámara del Parlamento en que
se presente, a la Cámara Nacional de Jefes Tradicionales para que formule sus
observaciones al respecto29.
47. En Colombia, conforme a la Constitución, hay escaños parlamentarios reservados
para los indígenas, elegidos directamente por sus comunidades, 2 (de 102) escaños en el
Senado y 1 (de 166) en la Cámara de Representantes30.
28
Información presentada por Oleh Protsyk al taller técnico sobre buenas prácticas relacionadas con los
pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones del Mecanismo de expertos
sobre los derechos de los pueblos indígenas (9 y 10 de marzo de 2011).
29
Ibid.
30
Información presentada por Catherine Iorns durante el taller técnico sobre buenas prácticas
relacionadas con los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones del
Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas (9 y 10 de marzo de 2011).
31
OIT, Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (véase la nota 4).
32
Ibid.
33
Ibid.
34
Samburu Women for Education and Environment Development Organization, citado en Kenya's New
Constitution Benefits Indigenous Peoples, Cultural Survival, 8 de diciembre de 2010, disponible en:
www.culturalsurvival.org/news/kenya/kenyas-new-constitution-benefits-indigenous-peoples.
GE.11-15487 11
A/HRC/18/42
51. En Sudáfrica, la prioridad del consejo consultivo nacional khoi-san ha sido "lograr el
compromiso del Gobierno con la causa del reconocimiento de las estructuras y la autoridad
tradicionales de los pueblos indígenas"35.
52. A nivel de los gobiernos locales de Nueva Zelandia cabe mencionar el ejemplo
positivo del consejo regional de Bay of Plenty, que permite que los maoríes se inscriban en
un registro maorí aparte y determina el número de consejeros en función del número de
inscritos en ese registro36.
53. En la República del Congo se aprobó en 2010 la Ley sobre promoción y protección
de los derechos de los pueblos indígenas. El Relator Especial señala que, según todas las
fuentes, esta ley se elaboró siguiendo un modelo participativo, mediante consultas con los
propios pueblos indígenas, con organizaciones no gubernamentales congoleñas e
internacionales, y con organismos de las Naciones Unidas y las instituciones públicas
nacionales pertinentes37. Según esta ley, la consulta con los pueblos indígenas suele ser
necesaria cuando se trata del "examen, la formulación o la aplicación de medidas
legislativas, administrativas o programáticas que puedan afectarles", y es obligatoria
cuando se trata de medidas relativas a las tierras o los recursos indígenas o al
establecimiento de zonas protegidas que puedan alterar su modo de vida. Las consultas
deben celebrarse de buena fe y con miras a obtener el consentimiento libre, previo e
informado de los pueblos indígenas interesados38.
54. Otro ejemplo es la creación en Tailandia del Consejo de Pueblos Indígenas para que
colabore directamente con el Comité de Reforma Nacional en el proceso de reforma. La
creación de un consejo indígena local independiente en las zonas pobladas principalmente
por los karen impulsó la participación de estos en el establecimiento de una oficina de
distrito, que después se transformó en un órgano de representación de los pueblos indígenas
en el desarrollo del distrito39.
55. En Australia, el Congreso Nacional de los Primeros Pueblos de Australia es un
órgano de reciente creación cuyo objetivo es dar voz a nivel nacional a los aborígenes e
isleños del Estrecho de Torres40. Este órgano podría desempeñar una función esencial como
medio para que los aborígenes influyan en las estructuras estatales oficiales de gobernanza,
a fin de que se reconozcan los derechos de esos pueblos.
56. Los mayas k'iches de Totonicapán participan en la adopción de decisiones por medio
de un consejo municipal, integrado por 48 representantes, que representan a cada uno de los
48 distritos de Totonicapán, elegidos siguiendo la tradición maya. El consejo delibera sobre
las cuestiones relativas a la administración de Totonicapán en las esferas de la educación, la
cultura, el medio ambiente y la justicia41.
57. La Academia de Lenguas Mayas de Guatemala es una entidad estatal autónoma que
promueve el desarrollo de los idiomas mayas en el país. Cuenta con un representante de
cada uno de los 22 grupos lingüísticos y ha desempeñado un papel esencial en la promoción
35
OIT y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, South Africa: Constitutional,
Legislative and Administrative Provisions concerning Indigenous Peoples, 2009, disponible en:
www.chr.up.ac.za/chr_old/indigenous/country_reports/Country_reports_SouthAfrica.pdf.
36
Véase también A/HRC/18/35/Add.4.
37
Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Some examples of good practices (véase
la nota 14).
38
Ibid.
39
Información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas por
Suraporn Suriyamonton (Network of Indigenous Peoples in Thailand).
40
Congreso Nacional de los Primeros Pueblos de Australia, disponible en: http://natiotu.customers.
ilisys.com.au/wp-content/uploads/2010/11/fact_sheet-what_is_the_congress.pdf.
41
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Gobierno de Guatemala (marzo de 2011).
12 GE.11-15487
A/HRC/18/42
61. En Nueva Zelandia, algunos iwi (tribus) han concertado acuerdos con el Gobierno
para administrar conjuntamente los recursos naturales, como los lagos, lo que demuestra
que los pueblos indígenas pueden participar directamente en la adopción de decisiones
mediante acuerdos de asociación con organismos del Estado46. De forma análoga, en los
Estados Unidos de América, el Gobierno federal ha delegado la responsabilidad de
controlar y cazar las ballenas de Groenlandia en Alaska en las comunidades balleneras
correspondientes de Alaska que son miembros de la Comisión Ballenera de los Inuit de
Alaska, cuyo objetivo es proteger la caza de ballenas por los indígenas y la cultura indígena
en el marco de la normativa de la Comisión Ballenera Internacional47. En el Canadá, un
aspecto central del Acuerdo sobre reivindicaciones territoriales de Nunavut, de 1993, son
los consejos de administración conjunta de la tierra y los recursos que garantizan la
implicación y participación verdadera de los inuit en la adopción de decisiones relativas a la
preservación y el desarrollo futuro de las tierras de los asentamientos de Nunavut48.
62. En la zona de Chittagong Hill Tracts (Bangladesh), las instituciones y los consejos
electos de los indígenas en los distritos y las regiones comparten las competencias
administrativas con el Gobierno central por conducto de sus funcionarios de los distritos y
subdistritos.
42
Ibid.
43
Ibid.
44
Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Some examples of good practices
(nota 14).
45
Ibid.
46
Véase, por ejemplo, el sitio web del Ministerio del Medio Ambiente del Gobierno de Nueva Zelandia
en la dirección www.mfe.govt.nz/publications/rma/nps-settlements-june09/html/page3.html.
47
Véase la información presentada por Iorns durante el taller técnico sobre buenas prácticas (véase la
nota 30).
48
Ibid.
GE.11-15487 13
A/HRC/18/42
49
A/HRC/EMRIP/2009/5.
50
Véase el documento de Oxfam: Case study: Bolivian Government Consultation with the Guaraní
Indigenous Peoples of Charagua Norte and Isoso: proposed hydrocarbons exploration project in San
Isidro Block Santa Cruz, Bolivia, 15 de noviembre de 2010, disponible en: www.oxfamamerica.org/
publications/bolivian-government-consultation-with-guarani-indigenous-peoples.
51
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Asia Indigenous Peoples' Pact (véase la
nota 19).
14 GE.11-15487
A/HRC/18/42
68. Los tribunales del Canadá han establecido la obligación de consultar y tener en
cuenta a los pueblos indígenas en relación con las actividades que puedan afectarles,
incluido el desarrollo de zonas forestales52. Además, durante el proceso de consulta, los
pueblos indígenas deben recibir información completa, de forma que comprendan
debidamente lo que se les está proponiendo. Cuando los derechos de los pueblos indígenas
pueden verse seriamente afectados, debe obtenerse consenso53.
69. Los tribunales del Canadá también han dictaminado que las acciones que supongan
una injerencia en los derechos de los aborígenes y en los derechos dimanantes de los
tratados deben estar justificadas y, a tal efecto, el Gobierno debe consultar con los pueblos
indígenas afectados.
70. Las Directrices sobre los asuntos de los pueblos indígenas del Grupo de las
Naciones Unidas para el Desarrollo son un ejemplo importante de la incorporación e
integración de los asuntos de los pueblos indígenas en el sistema de las Naciones Unidas,
incluidos sus programas y actividades operacionales a escala nacional. Las Directrices,
elaboradas con aportaciones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, establecen
marcos normativos y operacionales amplios para aplicar un enfoque basado en los derechos
humanos y respetuoso de las características culturales que permita lograr un desarrollo en el
que los pueblos indígenas participen y del que se puedan beneficiar. Las Directrices
también enumeran una serie de recursos relativos a las buenas prácticas y las lecciones
aprendidas en la programación de los asuntos de los pueblos indígenas54.
71. Como ejemplo de práctica óptima se han mencionado las reuniones preparatorias
anuales de la región de Asia, dedicadas a idear estrategias y planes de acción en relación
con los diversos mecanismos y procedimientos de las Naciones Unidas, así como con otros
órganos y organismos internacionales pertinentes, y organizadas por el Asia Indigenous
Peoples Pact con la activa participación de representantes elegidos por los propios pueblos
indígenas, expertos indígenas y representantes de los organismos de las Naciones Unidas.
Tras esas reuniones se celebran las reuniones de la organización Asia Caucus durante los
períodos de sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y el Mecanismo de
expertos, a fin de formular declaraciones y recomendaciones conjuntas y planificar
actividades de promoción, creación de redes y generación de apoyo55.
72. Otro ejemplo de buena práctica en la participación indígena a escala internacional
fue el papel que desempeñó el grupo oficioso mundial de los pueblos indígenas en la
negociación y aprobación de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas.
73. El Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas de la Comunidad Andina (Estado
Plurinacional de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) es un órgano consultivo que asesora
sobre los aspectos políticos, culturales, sociales y económicos de la integración subregional
que afectan a los pueblos indígenas. Está compuesto por un delegado indígena de cada
52
Véanse los casos Council of the Haida Nation v. British Columbia (2004), SCC 73, y Taku River
Tlingit First Nation v. Minister of Forests (Project Assessment Director) (2004), SCC 74. Véase
también la información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas por el Gobierno del Canadá: Indigenous Peoples and the Right to Participate in Decision
Making (julio de 2010).
53
Delgamuukw v. British Columbia, [1997] 3 S.C.R. 1010, párr. 168.
54
Disponible en: www.undg.org/index.cfm?P=270.
55
Véase la información presentada por el Asia Indigenous Peoples Pact (nota 19).
GE.11-15487 15
A/HRC/18/42
Estado, elegido entre los directivos de más alto rango de las organizaciones indígenas
nacionales, según procedimientos definidos a nivel nacional56.
74. En Bangladesh y la India, cabe mencionar como buenas prácticas las iniciativas de
la Oficina Regional de la OIT para incluir a representantes indígenas en las consultas y en
la ejecución de sus actividades. En Bangladesh, la OIT respaldó una actividad destinada a
reunir a representantes de parlamentarios y pueblos indígenas para redactar
recomendaciones y propuestas relativas a su reconocimiento en la Constitución, que
posteriormente se presentaron al Comité de reforma constitucional57.
75. Seis organizaciones de pueblos indígenas participan de manera oficial en el Consejo
Ártico, que es un foro intergubernamental de alto nivel en el que los pueblos indígenas, en
su condición de Representantes Permanentes, están representados junto con otros ocho
Estados árticos y desempeñan una función esencial en los procesos de establecimiento de la
agenda del Consejo y de adopción de decisiones basadas en el consenso58.
76. El Programa de las Naciones Unidas de reducción de las emisiones debidas a la
deforestación y la degradación forestal ha mantenido consultas con los pueblos indígenas
sobre sus directrices programáticas para obtener el consentimiento libre, previo e informado
de los pueblos indígenas y otras comunidades dependientes de los bosques59, si bien el
Relator Especial ha señalado que el proyecto de directrices podría mejorarse (por ejemplo,
en la carta que dirigió el 28 de febrero de 2011 al Asesor Principal sobre Políticas del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).
56
OIT, Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (véase la nota 4).
57
Asia Indigenous Peoples Pact (véase la nota 19).
58
Comunicación de Olsvig (véase la nota 15).
59
Por ejemplo, del 27 al 30 de enero de 2011 en Arusha (Tanzanía).
60
Información presentada al Mecanismo de expertos por la Comisión de Derechos Humanos de
Malasia.
16 GE.11-15487
A/HRC/18/42
partes que la integran. En 2007, las partes negociaron y acordaron una posición y estrategia
comunes para hacer frente a la desigualdad en materia de salud. Se creó un Comité
permanente que incluía a los órganos más importantes a nivel nacional de profesionales de
la salud aborígenes, isleños del Estrecho de Torres y no indígenas. Se ha traducido en una
relación positiva con representantes gubernamentales pertinentes con el objetivo de hacer
realidad un conjunto de objetivos convenidos. Como medida de rendición de cuentas, el
Primer Ministro realiza una declaración nacional sobre estos objetivos durante la primera
sesión anual del Parlamento.
80. En Indonesia, Aliansi Masyarakat Nusantara, la red nacional indígena, ha firmado
un memorando de entendimiento con la institución nacional de derechos humanos para dar
respuesta a las denuncias de violaciones de los derechos humanos y promover la
Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas. Las actividades de la red de
instituciones nacionales de derechos humanos de Asia y el Pacífico comprenden ahora otras
iniciativas similares de promoción de la Declaración sobre los derechos de los pueblos
indígenas entre estos, que permiten la participación de los pueblos indígenas en la adopción
de decisiones.
81. El mundo académico y los organismos de las Naciones Unidas han defendido los
principios de no discriminación, participación, rendición de cuentas y empoderamiento, y
ello ha permitido a los grupos desfavorecidos y vulnerables obtener una mayor
participación en la gobernanza. En particular, la publicación titulada Towards Inclusive
Governance: Promoting the Participation of Disadvantaged Groups in Asia-Pacific (Hacia
una gobernanza integradora: el fomento de la participación de los grupos desfavorecidos en
Asia y el Pacífico), del Centro Regional de Asia y el Pacífico del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, recoge las lecciones aprendidas en ocho países de Asia y el
Pacífico. Los estudios de casos abogan por la integración de los grupos excluidos, entre
ellos los pueblos indígenas, a fin de asegurar su representación efectiva y crear condiciones
favorables para que se respeten, promuevan y cumplan en mayor medida los derechos
humanos de todos los pueblos61. Este ejemplo constituye una buena práctica aplicada por un
organismo de las Naciones Unidas para alentar y promover procesos e instituciones
indígenas de adopción de decisiones en diferentes situaciones.
61
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Towards Inclusive Governance (2007),
disponible en http://www.snap-undp.org/elibrary/Publications/TowardsInclusiveGovernance.pdf
(consultado el 17 de abril de 2011).
GE.11-15487 17
A/HRC/18/42
Anexo
62
Arts. 3 a 5, 10 a 12, 14, 15, 17 a 19, 22, 23, 26 a 28, 30 a 32, 36, 37, 38 y 40 y 41.
63
Arts. 2, 5 a 7, 15 a 17, 20, 22, 23, 25, 27, 28, 33 y 35.
18 GE.11-15487
A/HRC/18/42
64
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Yatama c. Nicaragua, fallo de 23 de junio de 2005.
65
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, Endorois Welfare Council c. Kenya, 4 de
febrero de 2010.
66
A/HRC/EMRIP/2010/2.
67
Arts. 10, 11, 15, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 36, 37 y 38.
68
Véase A/HRC/EMRIP/2010/2. Véanse también CCPR/C/79/Add.109 y Add.112, CCPR/CO/69/AUS
y CCPR/CO/74/SWE; Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagésimo período de
sesiones, Suplemento Nº 40 (A/50/40), vol. II, anexo X, secc. I, párr. 9.6; CERD/C/CAN/CO/18,
párrs. 15 y 25; CERD/C/NZL/CO/17, párr. 20; CERD/C/IDN/CO/3, párr. 17; CERD/C/COD/CO/15,
párr. 18; CERD/C/ECU/CO/19, párr. 16; CERD/C/USA/CO/6, párr. 29; CERD/C/NAM/CO/12,
párr. 18; CERD/C/SWE/CO/18, párr. 19; CCPR/C/NIC/CO/3, párr. 21; CCPR/C/BWA/CO/1,
párr. 24; CCPR/C/CRI/CO/5, párr. 5; CCPR/C/CHL/CO/5, párr. 19; Documentos Oficiales de la
Asamblea General, quincuagésimo segundo período de sesiones, Suplemento Nº 18 (A/52/18),
anexo V; y E/C.12/GC/21.
GE.11-15487 19
A/HRC/18/42
12. El deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas y de obtener
su consentimiento también figura en la jurisprudencia de, entre otros, el examen periódico
universal del Consejo de Derechos Humanos69, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos70, la Comisión Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos71 y el Relator Especial sobre los derechos de los
pueblos indígenas72, y en la política internacional73, descrita en parte en el informe
provisorio del Mecanismo de expertos sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones74. En el informe provisorio, el Mecanismo de expertos señaló
que en varios tratados concertados entre los Estados y los pueblos indígenas se afirmaba el
principio del consentimiento de los pueblos indígenas como pilar fundamental de la
relación dimanante de los tratados entre los Estados y los pueblos indígenas75.
13. El derecho a la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas en la
adopción externa de decisiones reviste una importancia fundamental para el disfrute por los
pueblos indígenas de otros derechos humanos. Por ejemplo, el derecho de los pueblos
indígenas a determinar sus propias prioridades educativas y a participar efectivamente en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes, programas y servicios educativos es
vital para su disfrute del derecho a la educación76. El derecho a la educación, cuando se
ejerce como un derecho dimanante de un tratado, puede constituirse en un marco para la
reconciliación. Las comisiones de verdad y reconciliación también proporcionan un modelo
para mejorar las relaciones entre los Estados y los pueblos indígenas77.
14. La participación de los pueblos indígenas en la adopción externa de decisiones
reviste importancia crucial para la buena gobernanza. Uno de los objetivos de las normas
internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas consiste en colmar la brecha
que existe entre los derechos, por un lado, y su ejercicio efectivo, por otro.
15. No obstante, muchos pueblos indígenas siguen siendo vulnerables a las
intervenciones verticales del Estado que poco o nada tienen en cuenta sus derechos y
circunstancias. En muchos casos, esa es una causa genuina de la desposesión de tierras, los
conflictos, las violaciones de los derechos humanos, los desplazamientos y la pérdida de
medios de subsistencia sostenibles.
16. La obligación de consultar con los pueblos indígenas se aplica siempre que se esté
estudiando la posibilidad de adoptar una medida o decisión que afecte específicamente a los
pueblos indígenas (por ejemplo, a sus tierras o medios de subsistencia). Esta obligación
también se aplica cuando el Estado esté considerando adoptar decisiones o medidas que en
teoría puedan afectar a la sociedad en general pero que ciertamente afecten a los pueblos
69
Véase, por ejemplo, la decisión 12/106 del Consejo de Derechos Humanos.
70
Por ejemplo, Yatama c. Nicaragua (véase la nota 65) y el Pueblo de Saramaka c. Suriname, fallo
de 28 de noviembre de 2007.
71
Endorois Welfare Council c. Kenya (véase la nota 66).
72
A/HRC/12/34.
73
Por ejemplo, véanse las Directrices voluntarias para la aplicación del artículo 8 j) del Convenio sobre
la Diversidad Biológica y la Política medioambiental y social (mayo de 2008), del Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo.
74
A/HRC/EMRIP1/2010/2.
75
Ibid. En el Canadá, los tratados 6, 7 y 8 contienen disposiciones relativas al consentimiento de los
pueblos indígenas. Por ejemplo, el tratado 6, firmado en 1876, establece que "y considerando que a
los mentados indios se les ha notificado e informado, de boca de los susodichos comisionados de Su
Majestad, que es deseo de Su Majestad abrir, a los efectos de asentamiento, inmigración y otros
propósitos de este tipo... y obtener el consentimiento para ello de aquellos de Sus súbditos indios que
habitan la mencionada extensión de tierra" (párr.3).
76
A/HRC/12/33.
77
A/HRC/15/36, párr. 11.
20 GE.11-15487
A/HRC/18/42
indígenas, y en particular en los casos en que las decisiones puedan repercutir de forma
desproporcionada en los pueblos indígenas78.
17. En cuanto al derecho a la libre determinación, la Declaración sobre los derechos de
los pueblos indígenas afirma que estos pueblos, en el ejercicio de su derecho a la libre
determinación, tienen derecho a crear y mantener sus propias instituciones y facultades de
adopción de decisiones en paralelo con su derecho a participar en los procesos externos de
adopción de decisiones que los afecten. Esto es fundamental para que puedan mantener y
desarrollar sus identidades, idiomas, culturas y religiones en el marco del Estado en el que
residen.
18. El artículo 3 de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas refleja
exactamente el artículo 1, párrafo 1, común al Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En virtud del mismo, los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propio
desarrollo económico, social y cultural y a administrar, en beneficio propio, sus propios
recursos naturales. Las obligaciones de consultar con los pueblos indígenas y de obtener su
consentimiento libre, previo e informado son elementos esenciales del derecho a la libre
determinación.
19. Tal como se reafirma en los artículos 5, 18, 36 y 37 de la Declaración sobre los
derechos de los pueblos indígenas, y en el marco del derecho a la libre determinación, los
pueblos indígenas tienen derecho a adoptar decisiones autónomas en todas las cuestiones
relacionadas con sus asuntos internos y locales, y a influir de forma real en los procesos
externos de adopción de decisiones que les afecten, si optan por participar en ellos.
20. Como se mencionó anteriormente, el derecho al consentimiento libre, previo e
informado es parte integrante del derecho a la libre determinación. Los requisitos de
procedimiento para las consultas y para el consentimiento libre, previo e informado son
similares. No obstante, el derecho al consentimiento libre, previo e informado ha de
interpretarse en el contexto del derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación,
ya que constituye un componente integral de ese derecho.
21. La obligación del Estado de obtener el consentimiento libre, previo e informado de
los pueblos indígenas otorga a éstos el derecho a determinar efectivamente el resultado de
los procesos de adopción de decisiones que los afecten, y no solo a participar en ellos. El
consentimiento constituye un elemento importante del proceso de adopción de decisiones,
que requiere una consulta y una participación auténticas. Por consiguiente, la obligación de
obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas no es
únicamente una cuestión de forma, sino un mecanismo esencial para garantizar el respeto
de los derechos de esos pueblos.
22. La Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas exige que se obtenga el
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas en las cuestiones que
revistan una importancia fundamental para sus derechos, supervivencia, dignidad y
bienestar. Al evaluar si un asunto es importante para los pueblos indígenas interesados han
de tenerse en cuenta factores tales como el punto de vista y las prioridades de esos pueblos
indígenas, y la índole del asunto o de la actividad propuesta y la repercusión que puede
tener en los pueblos indígenas afectados, tomando en consideración, entre otras cosas, los
efectos acumulativos de las injerencias o actividades anteriores y las desigualdades
históricas sufridas por los pueblos indígenas en cuestión. El artículo 10 de la Declaración,
partiendo del derecho a la libre determinación, prohíbe el desplazamiento forzoso de los
pueblos indígenas de sus tierras o territorios. Por el contrario, el artículo 16, párrafo 2, del
Convenio Nº 169 de la OIT contiene procedimientos que permiten la reubicación por la
78
Véase A/HRC/12/34, párrs. 42 y 43.
GE.11-15487 21
A/HRC/18/42
Medidas
26. La reforma de los procesos internacionales y regionales que afectan a los pueblos
indígenas debería ser una prioridad esencial y un asunto de la mayor importancia. En
concreto, los procesos y foros ambientales multilaterales deberían garantizar el pleno
respeto a los derechos de los pueblos indígenas y su participación efectiva, en particular,
por ejemplo, en relación con la negociación del Protocolo de Nagoya.
27. El respeto del derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de
decisiones es esencial para lograr la solidaridad internacional y unas relaciones armoniosas
y cooperativas. El consenso no es un enfoque legítimo si su intención o efecto es
menoscabar los derechos humanos de los pueblos indígenas. En los casos en que sea
beneficioso o necesario, debe considerarse la posibilidad de contar con marcos de
negociación alternativos, que sean acordes con las obligaciones de los Estados en virtud de
la Carta de las Naciones Unidas y otras normas internacionales de derechos humanos.
28. El consentimiento libre, previo e informado significa que los Estados tienen la
obligación de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas en relación con las
decisiones que revistan una importancia fundamental para sus derechos, supervivencia,
dignidad y bienestar. Los Estados deben velar por que se celebren consultas y
negociaciones con los pueblos indígenas, tal como exige el artículo 18 de la Declaración
sobre los derechos de los pueblos indígenas, de forma acorde con otras normas sobre
derechos humanos.
79
En el documento E/C.19/2005/3 figura una definición del consentimiento libre, previo e informado.
22 GE.11-15487
A/HRC/18/42
29. Los Estados tienen la obligación de respetar el derecho de los pueblos indígenas a
participar en todos los niveles de la adopción de decisiones, incluida la adopción de
decisiones externas, si así lo deciden, en la forma que ellos elijan, incluso, cuando proceda,
mediante acuerdos de gobernanza conjunta.
30. Los Estados deben respetar y apoyar las estructuras de gobernanza de los pueblos
indígenas tanto tradicionales como contemporáneas, incluidas sus prácticas de adopción de
decisiones colectivas.
31. Los Estados deben promulgar y aplicar disposiciones constitucionales y otras
disposiciones jurídicas que garanticen la participación de los pueblos indígenas en la
adopción de decisiones de conformidad con la Declaración sobre los derechos de los
pueblos indígenas, en particular cuando los pueblos indígenas interesados así lo deseen.
32. Las mujeres indígenas suelen tropezar con enormes obstáculos para participar en la
adopción de decisiones. Por tanto, los Estados, las organizaciones internacionales, los
pueblos indígenas y otras entidades decisorias deben realizar estudios más intensivos y
diseñar mecanismos adecuados para facilitar la participación de las mujeres indígenas en
sus actividades e incrementar sus posibilidades de vencer las dificultades que se oponen a
su participación plena en la toma de decisiones. De igual forma, la incorporación de los
jóvenes indígenas al proceso de adopción de decisiones es esencial tanto en los procesos
internos como externos, inclusive legislativos, de adopción de decisiones.
33. Los Estados y las organizaciones internacionales y nacionales pertinentes deben
velar por que los pueblos indígenas dispongan de la capacidad técnica y financiera
necesaria para participar en las consultas y las actividades encaminadas a obtener su
consentimiento, así como para participar en los procesos de adopción de decisiones a nivel
regional e internacional.
34. Asimismo, los Estados deben reconocer que el derecho a la libre determinación de
los pueblos indígenas supone la obligación de los Estados de obtener su consentimiento
libre, previo e informado, y el derecho de esos pueblos no solo a participar en los procesos
de adopción de decisiones, sino también a determinar sus resultados. Los tratados, que
consagran el derecho a la libre determinación, y la relación que representan, constituyen el
fundamento de una alianza reforzada, conforme con la Declaración sobre los derechos de
los pueblos indígenas.
35. Los Estados deben respetar el derecho de los pueblos indígenas a la libre
determinación, de conformidad con lo dispuesto en la Declaración sobre los derechos de los
pueblos indígenas y otras normas internacionales. Los Estados deben velar por que los
pueblos indígenas tengan los medios para financiar sus funciones en el marco de su
autonomía.
36. Las Naciones Unidas, en virtud de la Declaración sobre los derechos de los pueblos
indígenas, deben establecer un mecanismo o sistema permanente que permita entablar
consultas con los órganos de gobierno de los pueblos indígenas, incluidos los parlamentos,
las asambleas y los consejos indígenas, u otros órganos de representación de los pueblos
indígenas interesados, a fin de garantizar la participación efectiva en todos los niveles de las
Naciones Unidas.
37. La OIT debe permitir la representación efectiva de los pueblos indígenas en sus
procesos de adopción de decisiones, especialmente en relación con la aplicación y
supervisión de sus convenios y políticas que revisten interés para los pueblos indígenas.
38. La UNESCO debe permitir y asegurar la representación y participación efectivas de
pueblos indígenas en sus procesos de adopción de decisiones, especialmente en relación
con la aplicación y supervisión de las convenciones y políticas de la UNESCO que afectan
a los pueblos indígenas, como la Convención para la protección del patrimonio mundial
GE.11-15487 23
A/HRC/18/42
24 GE.11-15487