Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc şi

comparat
În penultima ediţie a Tratatului de drept administrativ din 2001, prof. Antonie Iorgovan
preciza că “Fiecare noţiune presupune identificarea unor note dominante ale conţinutului
său, care le ordonează logic după regula gen proxim, diferenţa specifică, delimitând astfel, în
planul gândirii abstracte , nu numai „graniţele fenomenului, procesului pe care-l evocă, dar
însăşi esenţa acestuia” .
Abordarea din perspectivă comparată a administraţiei publice presupune, cu necessitate,
definirea corectă a conceptelor cu care urmează a întreprinde demersul nostru.
Această abordare conceptuală este impusă şi de multitudinea definiţiilor formulate în
teoria şi literatura de specialitate din dreptul românesc şi comparat.
Fără a intra în examinarea etimologică a noţiunii de administraţie, pe care nimeni nu a
contestat-o ca reprezentând îndeplinirea unei acţiuni comandate, varietatea conţinutului
noţiunii de administraţie publică a condus la o diversitate de definiţii, funcţie de evoluţia
istorică a mediului economic, social şi politic în care aceasta s-a dezvoltat.
În mod sintetic, abordarea noţiunii de administraţie publică s-a făcut cu predilecţie în trei
mari sensuri :
- din perspectiva corelaţiei ei cu activitatea executivă - „ administraţia este o
componentă a puterii executive, fără a fi singura componentă a acesteia;
- din punct de vedere funcţional şi organic – este un ansamblu de activităţi şi mijloace
prin care anumite persoane morale urmăresc satisfacerea unei nevoi de interes general;
- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale şi regimului juridic specific - care presupune
realizarea interesului public prin intermediul sau cu sprijinul puterii publice.
Cele mai multe teorii şi definiţii ale administraţiei publice le întâlnim în doctrina franceză,
a cărei evoluţie influenţează în mare parte şi concepţia românească în această materie.
De altfel, conceptele franceze despre administraţia publică, pot fi la rândul lor
sistematizate istoric, înainte şi după adoptarea Constituţiei din 1958.
Astfel, în perioada anterioară anului 1958, teoriile consacrate administraţiei publice,
cunoscute sub denumirea “Concepţia constituţională tradiţională”, defineau administraţia ca
fiind “acţiunea puterii executive prin procedee de putere publică”. Cele mai multe definiţii
aveau la bază serviciul public şi interesul public, administraţia publică fiind percepută ca o
activitate de prestare a serviciului public, sau un ansamblu de servicii publice.
După adoptarea Constituţiei din 1958, cele mai reprezentative opinii au fost formulate de:
1. prof. André de Lambadère , care consideră că la baza dreptului administrativ, se află
noţiunea de serviciu public, iar administraţia este un „ansamblu de autorităţi, agenţi şi
organisme însărcinate sub impulsul puterilor publice, cu asigurarea intervenţiilor statului
modern”.
2. prof. Jean Rivero porneşte în definirea noţiunii de administraţie publică, de la sensul
organic şi material al acestuia, invocând necesitatea delimitării administraţiei publice faţă de
1
acţiunea particularilor, pe criteriul scopurilor şi mijloacelor, interesul public şi puterea
publică.Autorul distinge astfel între activitatea de guvernare care se referă la deciziile
esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia are în vedere problemele
curente “a gira o afacere”.
3. prof. Georges Vedel - pornind de la dispoziţiile constituţionale privind atribuţiile
Guvernului şi ale Preşedintelui Republicii – reţine drept criterii pentru delimitarea sferei
administraţiei publice – criteriul organic şi al naturii activităţii, şi defineşte administraţia
publică ca fiind “ansamblul activităţilor Guvernului şi autorităţilor descentralizate, străină
conducerii relaţiilor internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice care se exercită într-
un regim de putere publică”.
Deosebit de aceste teorii, în doctrina germană, caracterul abstract al noţiunii de
administraţie publică a condus la concluzia că „administraţia se lasă descrisă dar nu definită”
, „având ca obiect propriile afaceri desfăşurate la iniţiativa sa.”
Deşi în cele mai multe abordări se tratează administraţia ca o realitate social, axată pe
interesul public, fiind un ansamblu de servicii publice, în doctrina germană nu se poate
determina o “definiţie “ a administraţiei.
În sensul aceluiaşi demers conceptual, reţinem că în sistemul anglosaxon bazat pe
dreptul comun (cammon-low) preocuparea pentru definirea administraţiei publice a fost şi
este cu atât mai dificilă, cu cât dreptul public a fost întotdeauna examinat ca o parte a
acestuia, iar consacrarea principiului supremaţiei Parlamentului a făcut imposibilă abordarea
distinctă a administraţiei serviciilor în general cu toate reformele administrative înfăptuite în
Anglia cu privire la „ guvernământul local”.Analiza activităţii de natură executivă se face prin
excluderea activităţii ce reprezintă funcţia legislativă şi juridică a statului.
Lipsa unei preocupări teoretice sau practice pentru definirea noţiunii de administraţie a
făcut ca şi în prezent în sistemul anglo-saxon, dreptul administrativ, ramură a dreptului
public ce are ca obiect studiul administraţiei publice să fie examinat împreună cu dreptul
constituţional, sub denumirea generică „drept relativ la administraţia publică”.
Diferit de aceste teorii, se impune a reţine şi teoria americană care pentru definirea
noţiunii de „administraţie” foloseşte următoarele noţiuni:
- conducerea şi îndrumarea afacerilor şi instituţiilor;
- oficialii din aparatul guvernamental;
- executarea politicii;
- perioada în care ocupă o funcţie orice şef executiv.
Ceea ce în mod uzual este cunoscut sub numele „Public Administration” este definit în
diferite forme, cum ar fi „activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele
guvernului”, „domeniu de activitate preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor
politice, ca identificându-se cu latura executorie a guvernării sau menită a realiza scopurile
guvernamentale şi până la a fi considerată că acoperă toate cele trei laturi executivă,
legislativă, jurisdicţională, fiind o parte „a procesului politic, dar deosebită de administraţia
privată”.

2
 Întrucât lucrarea are în vedere o prezentare comparativă a sistemelor administrative
contemporane, se impune a reţine şi alte definiţii date administraţiei publice în statele
europene comunitare, sub influenţa teoriilor franceze sau germane în materie.
Astfel, în sistemul belgian şi luxemburghez, administraţia este definită pornind de la
teoria serviciului public şi delimitarea sferei administraţiei publice, pe criteriile funcţional şi
organizaţional.
Tot sub influenţa franceză, dar adepţi ai definiţiei prin excluderea din activitatea
administrativă a statului, a tot ce este legislativ şi judiciar, pentru a determina administraţia
publică, se înscriu şi sistemele danez şi olandez.
De asemenea, există sisteme de drept în care delimitarea sferei administraţiei publice se
face apelând la criteriul subiectiv sau obiectiv (Spania, Italia), material sau formal, organic
(Grecia, Portugalia) sau prin simpla determinare a autorităţilor, organelor, care desfăşoară
administraţie (ex. Elveţia, Irlanda).
Sub aspectul reglementării constituţionale a administraţiei publice, trebuie reţinut că
toate statele europene comunitare fac referire la puterea executivă, autoritatea publică,
putere de stat, funcţie executivă, ca expresie a consacrării principiului separaţiei sau
echilibrului celor trei puteri ale statului.

Dreptul aplicabil administraţiei publice

Dată în privinţa definirii administraţiei publice, am reţinut numeroase nuanţări
substanţiale în timp, la fel se poate spune şi despre dreptul aplicabil acestei activităţi.
Analiza sistemelor europene ne permite să evidenţiem două “tipuri” de drept aplicabil
administraţiei în spaţiul european:
- sistemul anglo-saxon care nu recunoaşte existenţa dreptului administrativ ca ramură
distinctă a dreptului comun, astfel că administraţia este supusă normelor de drept comun
(cammon low), ca şi litigiile administrative care se soluţionează de instanţe judiciare de drept
comun. Studiul dreptului administrativ se face împreună cu dreptul constituţional, sub
numele “dreptul relativ la administraţia publică”;
- sistemul francofon întâlnit în majoritatea statelor europene, fundamentat pe
recunoaşterea dreptului exorbitant pentru administraţia de stat, respectiv dreptul
administrativ, cu recunoaşterea existenţei jurisdicţiilor administrative separate de
tribunalele de drept comun, structurate în sistem, în frunte cu o instanţă supremă
administrativă .
În timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuată prin recunoaşterea, alături de normele
dreptului administrativ, a normelor de drept comun (drept civil) aplicabile administraţiei de
stat. Se vorbeşte tot mai mult în literatura contemporană de sorginte franceză de “dualitatea
dreptului aplicabil administraţiei de stat”
- cât priveşte sistemul de drept American la care am făcut referire cu ocazia definirii
noţiunii de administraţie publică, dreptul administrativ în S.U.A. este definit ca un drept
referitor la procedurile şi procesele agenţilor, ceea ce ne permite a concluziona că există un
drept exorbitant aplicabil administraţiei, dar în egală măsură se recunoaşte aplicarea

3
normelor de drept comun în soluţionarea litigiilor în care parte este o autoritate
administrativă.
În sistemul de drept românesc, cu toate opiniile divergente susţinute în literatura de
specialitate, trebuie să recunoaştem teza pluralităţii de norme aplicabile administraţiei de
drept administrativ, privat sau alte ramuri ale dreptului public.

Administraţia publică - puterea executivă

În numeroase abordări teoretice, administraţia a fost examinată prin raportare la
activitatea sau funcţiile statului, printr-o analiză „negativă” a elementelor sale componente,
de forma a tot ceea ce nu poate fi calificat ca aparţinând legislativului sau justiţiei, este
activitatea de natură executivă.
În fapt, la baza analizei raportului dintre administraţie şi puterea executivă, se află tocmai
principiul general al separaţiei puterilor în stat, care fără a avea un caracter absolut, sub
aspectul delimitării clare a acestor trei puteri permite existenţa unor relaţii de control şi o
întrepătrundere a acestora, din nevoia de a realiza în mod unitar şi continuu funcţiile
statului.
Din punct de vedere funcţional, puterea executivă este o funcţie distinctă a statului, care
cuprinde atribuţii specifice şi se realizează de autorităţi distincte.
Deosebirile dintre noţiunile administraţie şi putere executivă au fost relevate, mai cu
seamă, de autori, specialişti în dreptul constituţional care, uneori, definesc noţiunea de
executiv ca fiind „funcţie administrativă a statului”.
În mod tradiţional, funcţia administrativă este una din cele trei funcţii ale statului, alături
de cea legislativă şi jurisdicţională şi se realizează în mod constant prin intermediul a două
categorii de organe - şeful statului şi Guvernul.
În concepţia unora dintre autorii de drept constituţional francez „administraţia este
acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de de putere publică”, ceea ce presupune că
administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia,
neputând fi exercitată de puterea legislativă sau judecătorească.
Opus acestei opinii, J.Rivero, face o delimitare a guvernului de administraţie, printr-o
abordare conceptuală a celor două activităţi, astfel ”a guverna înseamnă a lua decizii
esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia este o sarcină cotidiană,
care nu are proporţiile celei de a guverna”.
În fapt, puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură executarea
legii „Această funcţie înglobează activităţi extrem de diverse. În rândul acestora intră
executarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru
punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legii, sau de
organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii ce privesc impulsionarea procesului
legislativ, ca şi conducerea generală a statului”
Din punct de vedere structural, autoritatea care execută funcţia executivă nu se
confundă cu administraţia publică.

4
 Un mod de abordare total diferit de al autorilor şi teoreticienilor francezi, îl regăsim în
sistemul de drept englez, unde conceptul de „guvern”, fie include întreaga putere de stat, fie
împreună cu administraţia exercită funcţia executivă
Cât priveşte funcţia executivă sau administrativă, aceasta „reprezintă activitatea
generală şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând identificarea strategiilor,
modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o strategie”.
Teoria şi practica de specialitate disting, din punct de vedere al structurii
executivului,douăforme:
- executivul monocratic/monist;
- executivul dualist.
Executivul monist/monocratic, se caracterizează prin deţinerea funcţiei executive de
către o singură entitate statală, indiferent că are o formă individuală (ex. rege, preşedinţi )
sau chiar colegială (consulii romani sau directoratul în Franţa sau, în zilele noastre, Consiliul
Federal Elveţian).
Funcţie de entitatea statală deţinătoare a puterii politice, se poate vorbi de anumite
caracteristici ale puterii executive.
Astfel, în cazul monocraţiei monarhice, în persoana monarhului, vom regăsi trăsăturile
ambelor puteri - executivă, legislativă (ex. în Belgia –puterea legislativă se exercită în mod
colectiv de Rege, Camera Reprezentanţilor şi Senat; Regele numeşte miniştrii, secretari de
stat, acestora din urmă le stabileşte şi atribuţii, ratifică alegerea preşedintelui colegiului
executiv al comunei, exercită tutela administrativă asupra colectivităţilor locale).
Un sistem asemănător întâlnim în Danemarca, în timp ce în sistemul spaniol Constituţia
stipulează că „regele este şeful statului, în atribuţiile sale, regăsindu-se şi numirea şi
revocarea preşedintelui guvernului, numirea şi destituirea membrilor guvernului, la
propunerea preşedintelui, etc. Guvernul este acela care exercită funcţia executivă”.
În Olanda, deasemenea, regele împreună cu miniştrii, formează Guvernul, dar primul
ministru şi miniştrii sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.
Monocraţia executivului cunoaşte, în evoluţia contemporană, şi expresia unei delimitări
clare a puterilor în regimurile politice prezidenţiale, când preşedintele statului este şi şeful
executivului.
Modelul tipic al regimului prezidenţial îl reprezintă S.U.A., unde, potrivit art.2 din
Constituţie, puterea executivă este exercitată de Preşedinte.
Deşi norma constituţională nu determină şi limitele exercitării acestei puteri, executivul
nu se confundă cu administraţia.
Executivul dualist se caracterizează prin aceea că funcţia executivă revine sau se
distribuie unei persoane şi unui organ colegial care dispun de autonomie relativă. De regulă,
persoana îndeplineşte funcţia de şef al statului, iar organul colegial, de cabinet ministerial
(Guvern, Consiliu de Miniştrii).
Natura executivului depinde, în egală măsură, şi de natura relaţiilor dintre cele două
autorităţi. Executivul dualist este specific regimurilor parlamentare, care 9 au un şef de stat

5
desemnat de parlament şi un guvern condus de un prim ministru/premier, ca şef al
executivului.
Spre exemplificare, vom aminti Germania unde puterea executivă federală este, potrivit
regimului parlamentar, încredinţată şefului de stat, în baza principiului neresponsabilităţii şi
unui organ colegial - guvernul responsabil.
Preşedintele Republicii federale este ales de Adunarea Federală, reprezintă republica pe
plan internaţional şi-i revin atribuţii în materia încheierii tratatelor, acreditării personalului
diplomatic, numirea în funcţie a unor înalţi funcţionari publici, acordarea de graţieri
individuale, etc.
Guvernul federal este alcătuit din miniştrii federali, sub conducerea unui cancelar federal,
ales la propunerea Preşedintelui, de către Parlament.
Specificul acestei ţări este „prioritatea/preeminenţa puterii executive a cancelarului”
căruia îi revine întreaga responsabilitate politică.
O altă ţară europeană cu regim parlamentar, în care executivul este dualist, este Italia,
unde structura bicefală este reprezentată de şeful statului (Preşedintele Republicii) şi
cabinetul (Consiliul de Miniştri), având în frunte un preşedinte.
În timp ce preşedintelui îi revin principalele atribuţii de reprezentare a statului şi a unităţii
naţionale, el având şi atribuţii de numire, Guvernul se compune din miniştri şi preşedintele
Consiliului de Miniştri. De reţinut că, în Constituţia italiană, între puterea executivă şi
administraţie nu se poate pune semnul egal, existând reglementări distincte pentru Guvern (
titlul III ) şi „Administraţia publică” ( secţiunea a II a).
Un exemplu de monocraţie dualistă, care combină cele două exemple relatate, ni-l
prezintă Franţa, situat între modelul prezidenţial şi cel parlamentar, cu scopul de a echilibra
cele trei puteri.
Astfel, executivul este compus din Preşedinte ales prin vot universal şi guvernul desemnat
de preşedinte, ceea ce face ca acest sistem să fie asemănător executivului monist.
(Preşedintele conduce lucrările Consiliului de Miniştri, semnează actele acestuia, numeşte în
funcţii publice, etc.)
Nici în sistemul francez, puterea executivă nu se confundă cu administraţia publică.

Organizarea adminsitrativ teritorială a administraţiei

Determinarea corectă a organizării administraţiei publice şi a funcţionării acesteia nu se
poate face fără abordarea organizării administrativ teritoriale a administraţiei, a celor două
criterii fundamentale în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, respectiv criteriul
teritorial şi criteriul funcţional.
Cele două criterii mai sus amintite, permit, în acelaşi timp, şi o clasificare a autorităţilor
administraţiei publice, după cum urmează:
- criteriul teritorial determină categoriile de autorităţi centrale şi locale, funcţie de
interesele colectivităţilor pe care le reprezintă şi le realizează colectivitatea naţională şi
colectivitatea locală.

6
 Pe lângă acestea, la nivel teritorial, local, fiinţează, de asemenea, şi serviciile publice
deconcentrate ale administraţiei publice centrale de specialitate, cu competenţă teritorială
şi care sunt structuri exterioare ale autorităţilor centrale de stat, între care există relaţii de
colaborare. Funcţie de natura activităţii acestor servicii deconcentrate, relaţiile stabilite între
acestea şi autorităţile locale sunt nu numai de colaborare, ci foarte variate ”exprimând fie o
centralizare accentuată, fie o autonomie diferenţiată”
- criteriul funcţional sau al competenţei materiale, determină delimitarea autorităţilor
administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă de
specialitate.
În literatura de specialitate, autorităţile administraţiei publice de specialitate se mai
numesc şi autorităţi de ramură sau domeniu.
În această categorie, vom regăsi, la nivel central, ministerele şi celelalte autorităţi centrale
de specialitate, subordonate Guvernului, ministerelor şi autorităţilor administrative
autonome, iar la nivel local, întâlnim serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi
celorlalte organe centrale, a căror activitate este condusă de prefect, ca reprezentant al
guvernului în teritoriu.
Criteriul funcţional permite o structurare optimă a autorităţilor, funcţie de nevoile reale
de realizat, dar şi de capacitatea acestora de a gestiona interesele naţionale sau locale, în
timp ce criteriul teritorial permite înfiinţarea autorităţilor la nivelul unităţilor administrativ
teritoriale, în vederea gestionării directe a intereselor colectivităţilor locale, concomitent cu
participarea activă a cetăţenilor la actul de administraţie curentă.
Acest grad de descentralizare, concomitent cu creşterea autonomiei locale, nu trebuie
privit decât în contextul statului unitar, din punct de vedere pur administrativ, în scopul
satisfacerii cu maximă eficienţă a intereselor locale.
Analiza coroborată a celor două criterii de organizare şi funcţionare a administraţiei
(teritorial şi funcţional), conturează o structurare ierarhică a autorităţilor (structurilor)
administraţiei publice cu caracter statal, de cele mai multe ori, pe baza subordonării, până la
nivel central, faţă de un organ „suprem” (Guvern), la care se adaugă autorităţile centrale
autonome şi se continuă cu autorităţile locale autonome.
În contextul lucrării de faţă, una din noţiunile ce se impun a fi avute în vedere, este aceea
de organizare administrativă a teritoriului. “Organizarea administrativă a teritoriului este
delimitarea teritoriului unui stat, în unităţi administrativ-teritoriale, făcută cu scopul
realizării unitare a puterii, funcţie de anumite obiective şi criterii. Realizarea unitară a puterii
se înfăptuieşte prin organele de stat aşezate în teritoriu”.
Prin Constituţie şi lege, statul determină, pe de o parte, organizarea administrativă a
teritoriului, iar pe de altă parte, stabileşte competenţa autorităţilor publice din aceste unităţi
administrativ teritoriale. Din această perspectivă, identificăm administraţia publică centrală
şi administraţia teritorială, administraţia de stat şi administraţia locală, administraţia
generală şi administraţia specializată.

7
 În categoria administraţie centrală, regăsim autorităţile puterii executive cu dublul rol,
atât politic, cât şi administrativ (şeful statului, Guvernul), la care se adaugă ministerele sau
alte autorităţi organizate la nivel central, cu o competenţă teritorială generală.
Pe lângă autorităţile statale reprezentate de administraţia centrală şi structurile sale
teritoriale, întâlnim şi autorităţi locale, autonome, care au ca principală sarcină
administrarea intereselor colectivităţilor locale.
În privinţa conceptelor de administraţie generală şi administraţie de specialitate, vom
reţine că, în timp ce în sfera primei categorii intră toate domeniile administraţiei publice,
administraţia specializată presupune o competenţă limitată a autorităţilor, la un domeniu
sau ramură. În toate aceste situaţii, raporturile dintre autorităţile centrale şi cele teritoriale
locale sunt caracterizate prin grade diferite de dependenţă faţă de centru, după cum
organizarea administraţiei publice are la bază principiul centralizării, descentralizării sau
desconcentrării.
Demersul nostru se referă la organizarea administrativă a teritoriului sau teritorială, ca
acţiune primară de constituire, pentru prima dată, a mai multor unităţi administrative,
neavând importanţă pe câte niveluri se organizează acestea şi care sunt raporturile dintre
ele.
Când însă organizării administrative a teritoriului, determinată la un moment dat, i se
aduc mici modificări care nu afectează structura sau nivelul pe care sunt constituite unităţile
administrativ teritoriale, suntem în prezenţa unei activităţi de „îmbunătăţire a organizării
administrativ-teritoriale” şi, nicidecum, o reorganizare administrativă a teritoriului statului
(ex. înfiinţarea sau desfiinţarea unor comune, oraşe sau judeţe, trecerea unor sate de la o
comună la alta, etc.).

8
9