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Lezioni di

Diritto amministrativo

Università degli Studi di Sassari


Facoltà di Lettere e Filosofia

Corso di laurea
LM 87 Scienze sociali e politiche sociali

Anno accademico 2009-2010

Prof. F. M. Nurra Diritto Amministrativo


Rapporto di lavoro PA
Deleghe della legge 15 “Riforma Brunetta”
1.Riformare la disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni (art. 2)
2.Modificare la disciplina della contrattazione collettiva al
fine di conseguire una migliore organizzazione del lavoro e
ad assicurare il rispetto della ripartizione tra le materie
sottoposte alla legge e quelle sottoposte alla contrattazione
collettiva (art. 3)
3.Modificare ed integrare la disciplina del sistema di
valutazione delle strutture e dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche, assicurare elevati standard
qualitativi ed economici tramite la valorizzazione del
risultato ottenuto dalle singole strutture, a prevedere mezzi
di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle
amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che
si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati
o che violano le norme preposte al loro operato (art. 4).
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Rapporto di lavoro PA
Deleghe della legge 15 “Riforma Brunetta”
4.Introdurre nell'organizzazione delle PA strumenti di
valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della
produttività e della qualità della prestazione lavorativa,
(modalità attuative stabilite dal CCNL), mediante principio di
selettività e di concorsualità nelle progressioni di carriera e
nel riconoscimento degli incentivi (art. 5)
5. Modificare la disciplina della dirigenza pubblica, al fine di
conseguire la migliore organizzazione del lavoro e di
assicurare il progressivo miglioramento della qualità delle
prestazioni erogate al pubblico, criteri di gestione e di
valutazione del settore privato, favorire il riconoscimento di
meriti e demeriti, rafforzare il principio di distinzione tra le
funzioni di indirizzo/controllo e gestione amministrativa (art.
6)
6. Modificare la disciplina delle sanzioni disciplinari e della
responsabilità dei dipendenti delle PA contrastando i fenomeni
di scarsa produttività ed assenteismo.
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Rapporto di lavoro PA
1. Criteri direttivi disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni
 convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con
quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema
delle relazioni sindacali;
 miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia delle procedure
della contrattazione collettiva;
 introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del
personale e delle strutture, finalizzati ad assicurare l'offerta di
servizi conformi agli standard internazionali di qualità e a
consentire agli organi di vertice politici delle pubbliche
amministrazioni l'accesso diretto alle informazioni relative alla
valutazione del personale dipendente;
 garanzia della trasparenza dell'organizzazione del lavoro nelle
pubbliche amministrazioni e dei relativi sistemi retributivi;

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Rapporto di lavoro PA
 valorizzazione del merito e conseguente
riconoscimento di meccanismi premiali per i singoli
dipendenti sulla base dei risultati conseguiti dalle relative
strutture amministrative;
 definizione di un sistema più rigoroso di responsabilità;
 affermazione del principio di concorsualità per l'accesso
al lavoro pubblico e per le progressioni di carriera;
 introduzione di strumenti che assicurino una più
efficace organizzazione delle procedure concorsuali su
base territoriale;
 previsione dell'obbligo di permanenza per almeno un
quinquennio nella sede della prima destinazione

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Rapporto di lavoro PA
Decreto Legislativo 27 ottobre 2009 n. 150
Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni
Le disposizioni del decreto recano una riforma organica
della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 2, comma 2,
del decreto legislativo 165/2001, in materia di:
 contrattazione collettiva
 di valutazione delle strutture e del personale delle
amministrazioni pubbliche
 di valorizzazione del merito
 di promozione delle pari opportunità
 di dirigenza pubblica
 di responsabilità disciplinare.
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Rapporto di lavoro PA
Decreto Legislativo 150/2009
Le disposizioni del decreto contengono
 norme di raccordo per armonizzare con la nuova
disciplina i procedimenti negoziali, di contrattazione e di
concertazione del personale non contrattualizzato
 assicurano una migliore organizzazione del lavoro
 il rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla
legge e alla contrattazione collettiva
 elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni
e dei servizi
 l'incentivazione della qualità della prestazione
lavorativa
 la selettività e la concorsualità nelle progressioni di
carriera
 il riconoscimento di meriti e demeriti
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Rapporto di lavoro PA
Decreto Legislativo 150/2009
 la selettività e la valorizzazione delle capacità e dei
risultati ai fini degli incarichi dirigenziali
 il rafforzamento dell'autonomia, dei poteri e della
responsabilità della dirigenza
 l'incremento dell'efficienza del lavoro pubblico ed il
contrasto alla scarsa produttività e all'assenteismo,
 la trasparenza dell'operato delle amministrazioni
pubbliche anche a garanzia della legalità.

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Rapporto di lavoro PA
Principi generali misurazione performance
 La misurazione e la valutazione della performance sono
volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle
amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita delle
competenze professionali, attraverso la valorizzazione del
merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti
dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari
opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati
delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate
per il loro perseguimento.
 Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare e
valutare la performance con riferimento
all’amministrazione nel suo complesso, alle unità
organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai
singoli dipendenti.

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Rapporto di lavoro PA
Principi generali misurazione performance
 Le amministrazioni pubbliche adottano modalità e
strumenti di comunicazione che garantiscono la massima
trasparenza delle informazioni concernenti le misurazioni
e le valutazioni della performance.
 Le amministrazioni adottano metodi e strumenti idonei
a misurare, valutare e premiare la performance
individuale e quella organizzativa, secondo criteri
strettamente connessi al soddisfacimento dell’interesse
del destinatario dei servizi e degli interventi.
 Il rispetto delle disposizioni del presente titolo è
condizione necessaria per l’erogazione di premi legati al
merito ed alla performance.

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Rapporto di lavoro PA
Il sistema delle fonti nel pubblico impiego
 art. 97 Cost.
 art. 39 Cost.
 codice civile: Capo I, Titolo II, libro V (artt. 2082-2134)
 leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte
salve le diverse disposizioni contenute nel decreto che
costituiscono disposizioni a carattere imperativo
 Direttive UE:
- 97/81 part-time
- 99/70 tempo determinato
- 75/129 92/56 licenziamenti collettivi
- 89/391 sicurezza sul lavoro

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Rapporto di lavoro PA
Atti di macro e micro organizzazione

Macro organizzazione
Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi
generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei
medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi
ordinamenti,
 le linee fondamentali di organizzazione degli uffici;
 individuazione degli uffici di maggiore rilevanza
 i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
 determinazione delle dotazioni organiche complessive.

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Rapporto di lavoro PA
Enti locali (art. 89 TUEL)
Gli enti locali disciplinano, con propri regolamenti, in
conformità allo statuto, l'ordinamento generale degli uffici
e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità
ed economicità di gestione e secondo princìpi di
professionalità e responsabilità.
 responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento
delle procedure amministrative;
 organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
 princìpi fondamentali di organizzazione degli uffici;
 procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al
lavoro;
 ruoli, dotazioni organiche e loro consistenza complessiva;
 garanzia della libertà di insegnamento ed autonomia professionale nello
svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca;
 disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra impiego nelle
pubbliche amministrazioni ed altre attività e casi di divieto di cumulo di
impieghi e incarichi pubblici.
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Rapporto di lavoro PA
Criteri di organizzazione:
 funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di
attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza,
efficacia ed economicità;
 ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle
determinazioni operative e gestionali;
 collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al
dovere di comunicazione interna ed esterna
 garanzia dell'imparzialità e della trasparenza
dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione
di URP e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun
procedimento, della responsabilità complessiva dello
stesso;
 armonizzazione degli orari di servizio e di apertura
degli uffici con le esigenze dell'utenza e con gli orari UE.
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Rapporto di lavoro PA
Micro organizzazione
Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi le
determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le
misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono
assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione
con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta
salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei
contratti.
Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali:
 le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel
rispetto del principio di pari opportunità
 la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli
uffici.

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Rapporto di lavoro PA
La contrattazione collettiva (due livelli)
CCNL 4 comparti +SSN
La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il
settore privato
 la struttura contrattuale
 i rapporti tra i diversi livelli
 la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi.
 diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto
di lavoro
 relazioni sindacali.
Efficacia erga omnes (art.45 Dlgs 165/2001)
Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti
parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non
inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi.
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Rapporto di lavoro PA
La contrattazione collettiva (segue)
Sono escluse dalla contrattazione collettiva:
 le materie attinenti all’organizzazione degli uffici
 quelle oggetto di partecipazione sindacale
 quelle afferenti alle prerogative dirigenziali
 la materia del conferimento e della revoca degli
incarichi dirigenziali
 la materia della giurisdizione
Negli esclusivi limiti previsti dalle leggi
 sanzioni disciplinari,
 alla valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio,
 della mobilità e delle progressioni economiche

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Rapporto di lavoro PA
Contratto decentrato integrativo aziendale/territoriale
Si svolge sulle materie,
materie con i vincoli e nei limiti stabiliti
dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le
procedure negoziali che questi ultimi prevedono;
 Vincoli dell’articolo 7, comma 5 (non possono essere
erogati trattamenti economici accessori che non
corrispondano alle prestazioni effettivamente rese).
 Vincoli di bilancio
 La contrattazione collettiva integrativa assicura
adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi
pubblici, incentivando l'impegno e la qualità della
performance
 una quota prevalente del trattamento accessorio
complessivo collegato alla performance individuale

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Rapporto di lavoro PA
Relazioni sindacali
 CONSULTAZIONE
Ha carattere non negoziale.
 CONTRATTAZIONE
Forma di partecipazione , a carattere negoziale. Impegna
giuridicamente le parti
- Nazionale – decentrata (aziendale-territoriale)
 CONCERTAZIONE
Forma di partecipazione, a carattere non negoziale.
Impegna moralmente ma non giuridicamente le parti.
 INFORMAZIONE
- PREVENTIVA
- SUCCESSIVA

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Rapporto di lavoro PA
Principio di distinzione politica/amministrazione
Equilibrio Art. 1 e 97 Costituzione
Relazione/Direzione - atti indirizzo e direttive Gli
organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i
programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti
nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la
rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e
della gestione agli indirizzi impartiti.
Art. 78 TUEL: Il comportamento degli amministratori, nell'esercizio delle
proprie funzioni, deve essere improntato all'imparzialità e al principio di buona
amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra funzioni,
competenze e responsabilità degli amministratori e quelle proprie dei
dirigenti delle rispettive amministrazioni
Art. 107 TUEL: principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-
amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione
amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi
poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo
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Rapporto di lavoro PA
Rapporto politica e amministrazione
Agli organi di governo spettano, in particolare:
 le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi
atti di indirizzo interpretativo ed applicativo;
 la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive
generali per l'azione amministrativa e per la gestione;
 la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-
finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra
gli uffici di livello dirigenziale generale;
 la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a
terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico
di terzi;
 le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da
specifiche disposizioni;
 le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed
al Consiglio di Stato;
 gli altri atti indicati dalla legge.
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Rapporto di lavoro PA
Rapporto politica e amministrazione

Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti


amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano
l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi
poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane,
strumentali e di controllo.
 sono responsabili in via esclusiva dell'attività
amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.
 le attribuzioni dei dirigenti possono essere derogate
soltanto espressamente e ad opera di specifiche
disposizioni di legge

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Rapporto di lavoro PA
Rapporto politica e amministrazione
I dirigenti generali (Stato)
 formulano proposte ed esprimono pareri al Ministro
nelle materie di sua competenza;
 propongono le risorse e i profili professionali
necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio
cui sono preposti anche al fine dell’elaborazione del
documento di programmazione triennale del
fabbisogno di personale
 curano l'attuazione dei piani, programmi e direttive
generali definite dal Ministro e attribuiscono ai
dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici
progetti e gestioni;
 adottano gli atti relativi all'organizzazione degli uffici di
livello dirigenziale non generale;
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Rapporto di lavoro PA
Rapporto politica e amministrazione
 adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi ed
esercitano i poteri di spesa e quelli di
acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei
propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti;
 dirigono, coordinano e controllano l'attività dei dirigenti
e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche
con potere sostitutivo in caso di inerzia, e propongono
l'adozione, nei confronti dei dirigenti, delle misure di
responsabilità dirigenziale;
 promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di
conciliare e di transigere;
 richiedono direttamente pareri agli organi consultivi
dell'amministrazione e rispondono ai rilievi
degli organi di controllo sugli atti di competenza;
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Rapporto di lavoro PA
Rapporto politica e amministrazione
 svolgono le attività di organizzazione e gestione del
personale e di gestione dei rapporti sindacali e
di lavoro;
 decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i
provvedimenti amministrativi non definitivi dei
dirigenti;
 concorrono alla definizione di misure idonee a
prevenire e contrastare i i fenomeni di corruzione e
a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti
dell’ufficio cui sono preposti

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Rapporto di lavoro PA
Rapporto politica e amministrazione
Corollari
 Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o
avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di
competenza dei dirigenti.
 In caso di inerzia o ritardo commissario ad acta
 Gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al
vertice dell'amministrazione e dai dirigenti di uffici
dirigenziali generali non sono suscettibili di ricorso
gerarchico.
 Resta salvo il potere di annullamento ministeriale per
motivi di legittimità

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Rapporto di lavoro PA
Accesso e attribuzione incarichi dirigenziali
 accesso mediante concorso pubblico
 accesso mediante nomina diretta a termine (3/5 anni)
a dirigenti non appartenenti ai ruoli purché dipendenti delle PA o di
organi costituzionali, previo collocamento fuori ruolo, comando o
analogo provvedimento secondo i rispettivi ordinamenti (10% e 5%)
 accesso mediante nomina diretta a termine (3/5 anni)
“persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione,
che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero
aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un
quinquennio in funzioni dirigenziali, o particolare specializzazione
professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione
universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da
concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un
quinquennio, anche presso amministrazioni statali in posizioni
funzionali previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai
settori della ricerca.
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Rapporto di lavoro PA
Accesso e attribuzione incarichi dirigenziali
Scissione tra rapporto di lavoro e conferimento
dell’incarico: atto di diritto privato (GO)
Ai fini del conferimento si tiene conto, in relazione alla
natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati ed
alla complessità della struttura interessata:
 delle attitudini e delle capacità professionali del
singolo dirigente
 dei risultati conseguiti in precedenza
nell’amministrazione di appartenenza e della valutazione
 delle specifiche competenze organizzative
possedute nonché delle esperienze di direzione
eventualmente maturate all’estero, presso il settore
privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purchè
attinenti al conferimento dell’incarico.
Prof. F. M. Nurra Diritto Amministrativo
Rapporto di lavoro PA
Accesso e attribuzione incarichi dirigenziali
Forme di pubblicità e trasparenza
L’amministrazione rende conoscibili, anche mediante
pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il
numero e la tipologia dei posti di funzione che si rendono
disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta;
Acquisisce le disponibilità dei dirigenti interessati e le
valuta.

Spoil system all’italiana

Prof. F. M. Nurra Diritto Amministrativo


Rapporto di lavoro PA
Responsabilità dirigenziale
 mancato raggiungimento degli obiettivi
 inosservanza delle direttive imputabili al dirigente
 colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto,
da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli
standard quantitativi e qualitativi fissati
dall’amministrazione
Garanzie giusto procedimento e conseguenze
 Impossibilità di rinnovo dello stesso incarico
dirigenziale
 Decurtazione retribuzione di risultato
 Revoca dell’incarico e collocazione del dirigente a
disposizione
 Recesso dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni
del contratto collettivo.
Prof. F. M. Nurra Diritto Amministrativo