L’origine del diritto amministrativo:

1. Origine del diritto amministrativo, inteso come sistema delle regole sull’apparato e la funzione
esecutiva risale al tempo in cui si sono formate le comunità sociali, organizzati sulla base di rapporti
verticali, tra tali centri e componenti di una comunità.
2. Origine della scienza del diritto amministrativo risale alla rivoluzione francese, quando le funzioni
sovrane sono state caratterizzate in senso differenziale e sono state tenute separate

Potere e interesse pubblico sono da ricollegarsi alla nozione polimorfa con Giannini. Rngeon pone a
fondamento delle differenti concezioni di potere pubblico e interesse pubblico proprio la visione platonica
e quella aristotelica:

 Platone con la “Repubblica”, l’opera più famosa di questo filosofo, egli afferma che l’interesse
della Polis è incarnato nel potere pubblico. Proprio perché l’interesse comune dei cittadini si unisce
al rango dell’interesse pubblico.
 Aristotele con “Politica e costituzione di Atene”, egli afferma che la polis è il frutto di un
equilibrio tra un interesse individuale e un interesse pubblico, quindi non vi è contrapposizione tra
l’interesse della comunità e quello individuale.

L’evoluzione della nozione di interesse pubblico:

 Tra il 16°/17° secolo, il concetto di interesse pubblico si identifica con quello di Stato, cioè
depositario esclusivo del bene comune e tutore monopolista di interessi individuali. L’unico
depositare di beni comuni è lo Stato, cioè del sovrano (Machiavelli con “fini che giustifica i mezzi”
non ci sono limiti al sovrano)

La nascita dello Stato secondo Hobbes viene scritta nel “Leviatano”, secondo cui l’individuo cede i
suo diritto ad una istituzione di comando ad un soggetto. Perciò vi deve essere una volontà del
soggetto e la soppressione di tutti i limiti del sovrano. Fatto ciò la moltitudine di persone, verrà
chiamata Stato o civitas.

 Secondo Locke, nel 17° secolo, gli individui hanno costituito un potere superiore in vista del
conseguimento di interessi generali, attraverso un contratto sociale, perciò il potere del sovrano
non è insindacabile, ma è legittimato e trova limiti nella delego sottoscritta dai cittadini nel
contratto sociale. Perciò il potere del sovrano è limitato.

 Rousseau, nel 18° secolo, prende ispirazione da Aristotele e afferma che il potere pubblico è uno
strumento di ricerca armonica di un equilibrio tra interessi individuali. L’interesse comune perciò è
immanente agli interessi particolari, benché il suo oggetto sia frutto della volontà generale. Questa
concezione viene snaturata dalla Rivoluzione Francese. L’esigenza della rivoluzione francese è
quello di limitare il potere assoluto del sovrano; creare un patto fondante dello Stato/comunità in
cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato/Persona (chiamato Costituzionalismo) e
la fonte del potere risieda in un atto legislativo.
Diritto amministrativo moderno: viene a formarsi dalla caduta dell’Anciam Regime e consolidatosi con la
Rivoluzione Francese e sviluppatosi nel corso del regime Napoleonico (il fondamento lo abbiamo nel codice
napoleonico).

Diritto Amministrativo è la disciplina giuridica della pubblica amministrazione. E’ l’insieme di norme di

diritto speciale che regolano l’attività e l’organizzazione amministrativa, ed i rapporti tra la pubblica
amministrazione e gli altri soggetti dell’ordinamento. (art.22, comma 1, legge 241 del 1990)

Pubblica amministrazione: in senso oggettivo, amministrazione significa cura di interessi (pubblici) e

perseguimento degli stessi. In senso soggettivo significa organizzazione amministrativa. La vera e propria
definizione la ritroviamo nell’art. 1, comma 2, d.lgs .n. 165 del 2001, che afferma:

“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e
scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e
associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali,
regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al
presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI”

Come opera la pubblica amministrazione ? Attraverso i rapporti autoritativi. Questi consistono in quei
rapporti nei quali parte necessaria della p.a., la quale agisce esercitando potere, in veste di autorità, ossia
imponendo unilateralmente la sua volontà. Esempi: la compravendita di perfeziona attraverso l’accordo tra
le parti, mentre nell’espropriazione è la P.A. ad imporre la propria volontà unilaterale, in vista del
perseguimento comune. Diversamente la pubblica amministrazione può agire attraverso strumenti di
diritto privato. Infatti, in questo caso, ci troviamo di fronte ad un rapporto paritario, in quanto le due
situazioni stanno sullo stesso livello giuridico

Possiamo perciò definire il diritto amministrativo come una componente privatistica e una componente
pubblicistica. E’ anche ultrastatale, regionale ed è presente un giudice amministrativo.

Principi costituzionali della Pubblica Amministrazione:

 Art.24 Cost  Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La
difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti,
con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. La legge determina
le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.
 Art. 95 Cost  Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è
responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando
l'attività dei Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri,
 e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La legge provvede all'ordinamento della Presidenza
del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri.
 Art.97 Cost  I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che
siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli
uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari.
 Art.98 Cost  I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del
Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge
stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in
servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero.
 Art. 2013 Cost  Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione
per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari
materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La Corte dei conti ha giurisdizione nelle
materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di
guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per
i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate.
 Art. 113 Cost  Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di
impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione
possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge
stessa.

Diritto amministrativo si occupa di definire le modalità e i limiti con cui viene in concreto esercitato il
potere esecutivo; insieme delle norme giuridiche che regolano le organizzazioni, i mezzi, le attività e le
relazioni della pubblica amministrazione. Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella
costituzione, dove si definiscono diritti fondamentali, principi e limiti generali dell’azioni dei pubblici poteri.
Inoltre il diritto amministrativo attribuisce delle competenze effettuato in base all’ordinamento degli uffici,
a sua volta organizzati secondo disposizioni di legge

 Principio di legalità (art.97 Cost): rapporto fra legge ed attività ed organizzazione amministrativa, in
base al quale:
a) Attività trova il proprio fondamento in una norma attributiva
b) Norma attributiva deve definire gli scopi che guidano l’azione amministrativa

Il concetto di legalità si evolve verso una concezione di conformità sostanziale alla legge, la
quale incide anche sulle modalità di esercizio del potere.

La riserva di legge è molto diversa dal principio di legalità. La riserva di legge è uno
strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere
esecutivo. Esso riguarda infatti il rapporto tra legge e potestà normativa spettante
all’amministrazione, mentre il principio di legalità riguarda il rapporto tra legge e attività
complessiva della P.A.

Effetti della legalità: come parametro di legittimità e vincolo di scopo (art.1, legge n 241 del
1990, secondo cui l’attività amministrativa persegue fini determinati dalla legge); tipicità e
 nominatività degli atti amministrativi; il valore costituzionale del principio di legalità deriva
dal principio di azionabilità delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pubblia
amministrazione.

 Principio di imparzialità (art.97 Cost): obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti
dalla sua azione nel suo perseguimento dell’interesse pubblico. Questo principio riguarda sia
l’organizzazione che l’attività della pubblica amministrazione. Costituisce anche applicazione del
principio di eguaglianza davanti alla legge (art. 3 Cost), e trova corrispondenza, in ambito euro-
unitario, nel principio di non discrimazione. Separazione fra indirizzo politico ed amministrazione,
astensione in caso di conflitto di interessi. Se violato comporta un eccesso di potere.

 Principio di buon andamento : ha un triplice contenuto

1) Efficacia = rapporto tra risultati/obiettivi
2) Efficienza = rapporto tra risultati/risorse
3) Economicità

Riguarda sia il singolo atto che l’attività complessiva di un ente; deve garantire la migliore
realizzazione dell’interesse pubblico.

 Principio della trasparenza : è una novità introdotta dall’art.1 della legge 15 del 2005, aggiunta alla
legge 241. Grazie a questo principio devono essere palesi i motivi e i presupposti
dell’organizzazione amministrativa. Il cittadino deve avere conoscenza dell’apparato
amministrativo, per un tutela giurisdizionale del singolo e per un controllo democratico. Ha una
funzione di controllo dell’efficienza e della legalità ed imparzialità dell’azione amministrativa.
Questo principio è collegato a quello di pubblicità.

 Principio di pubblicità: è enunciato dall’art.1 della legge 241, tutta la legge è ispirata a questo
principio fondamentale, in particolare le norme sulla partecipazione del privato al procedimento
amministrativo e quelle sul diritto di accesso. È l’applicazione del principio di trasparenza e si rifà a
quelle norme che fanno riferimento alle attività che l’amministrazione deve compiere per
comunicare ai cittadini notizie, dati, atti (art.8)

 Principio di non aggravamento del procedimento amministrativo: comma 2, art.1, legge 241 del
1990. Rientrano in questo principio l’obbligo di accertamento d’ufficio, di acquisire d’ufficio i
documenti, il richiamo alla applicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione.

 Principio di azionabilità delle situazioni giuridiche soggettive: diritto di ricorrere al giudice per la
tutela delle proprie situazioni giuridiche (art.24 cost); diritto di sindacare gli atti amministrativi che
indici dono sui propri diritti ed interessi (art.113 cost); diritto al giusto processo (art.111 cost)
Principi dell’ordinamento comunitario  sono stati introdotti dalla legge 15 del 2005 e trovano
corrispondenza nell’art.1 della legge 241 del 1990. Questi principi riguardano l’organizzazione.

1) Principi che riguardano la distribuzione delle funzioni nei governi territoriali (art. 118 Cost):
Sussidiarietà = criterio di distribuzione delle funzioni amministrative tra diversi livelli di
governo o enti territoriali come regioni, province, comuni (art. 118 Cost).
È necessario che le funzioni amministrative siano attribuite all’ente più vicino al cittadino
(art 4, legge 59 del 1997). Si parla di sussidiarietà in senso orizzontale perché gli enti locali
possono svolgere le proprie funzioni attraverso le attività che possono essere
adeguatamente esercitate dai cittadini.
Art 3, comma 5, del TUEL afferma che gli enti locali svolgono le funzioni con attività svolte
anche dall’autonomia privata (autonomia iniziativa dei cittadini)
Differenziazione = impone al legislatore di tener conto nella imputazione delle funzioni
amministrative ai diversi enti territoriali, della rispettiva capacità di governo, che dipende
dalle dimensioni organizzative ecc..
Adeguatezza = impone al legislatore di attribuire le funzioni ai diversi enti del governo
territoriale tenendo conto del fatto che essi posseggano una capacità di governo adeguata.

2) Principio di ragionevolezza : art. 5 del TUE (trattato unione europea) secondo cui l’azione della
comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente
trattato. Si esprime nella congruità tra disciplina normativa e decisione amministrativa; congruità
tra valutazione compiuta e decisione presa; coerenza tra decisioni comparabili.

3) Principio di proporzionalità : adeguatezza dei mezzi al risultato da raggiungere (fini)

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: in senso soggettivo si articola nei vari ENTI PUBBLICI, idonei ad essere
titolari di poteri (funzioni) amministrativi, intese come le attività di amministrazione volte alla cura degli
interessi della collettività. Queste possono consistere in attività giuridiche o attività materiali. Questi
poteri/funzioni amministrativi sono definibili come centri di potere.

Storia degli enti: all’epoca del centralismo statale esisteva un solo modello di ente pubblico, in quanto tutti i soggetti
della pubblica amministrazione erano collegati allo Stato ed erano tenuti ad uniformarsi ai suoi indirizzi, così da dover
essere considerati in posizione di soggezione e servizio rispetto allo stato stesso. L’interesse pubblico dell’ente era per
fini statali o collettivi. Perciò il concetto di ente pubblico era un concetto unitario, saldamente eretto intorno alla
personalità dello stato. Dalla fine degli anni 70 ad oggi vi sono una pluralità di enti pubblici, con funzioni proprie e con
proprie finalità. Questo dovuto all’inizio del decentramento autonomistio e alla nascita delle regioni. Perciò non vi è
più una sovra ordinazione gerarchica, ma troviamo diversi enti pubblici, con un criterio di competenza.

 Principio di unicità  secondo l’art 4, comma 3 della legge 59 del 1997, vorrebbe che la
distribuzione delle funzioni amministrative riguardasse intere funzioni, cioè tutte le attività
necessarie per il loro esercizio. Questo però avviene raramente, in quanto le funzioni
amministrative sono ripartite tra livelli di governo e amministrazioni diversi (art. 118 Cost)
Vi è però una eccessiva frammentazione delle funzioni del governo:
1) Funzioni proprie dell’ente locale sono riconosciute dalla legge come funzioni di esclusiva
pertinenza dell’ente locale
 2) Funzioni fondamentali (art. 117 Cost) sono determinate dalla legge dello Stato come
attribuzioni necessarie di ciascuna categoria di enti locali.

Il problema dell’individuazione degli enti pubblici: l’ente pubblico una volta si riconosceva poiché svolgeva
pubbliche funzioni. Dagli anni 90, con la riforma del pubblico impiego, si utilizzano una serie di indici
esteriori rivelatori della pubblicità, che sono significativi ma non decisivi, per l’individuazione del carattere
pubblico di un ente :

 Qualificazione normativa (art. 4, legge 70 del 1975) secondo cui un ente pubblico deve nascere da
una legge
 Natura dell’interesse perseguito dall’ente
 Relazioni organizzative con gli apparati politici
 Controlli pubblici (come il bilancio)
 Finanziamenti pubblici statali

Con la sentenza del consiglio di Stato del 13 ottobre 2973, numero 397, la natura pubblica di una
persona giuridica dipende esclusivamente dall’inquadramento istituzionale della stessa
nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione, perciò la qualificazione di un ente
come pubblico o privato perviene da una ricerca che ha per oggetto le norme legislative
regolamentari e statutarie.

CATEGORIE DI ENTI PUBBLICI:

1. Territoriali  enti esponenziali (cioè rappresentano l’interesse di una certa comunità) di un gruppo
a finalità generali, compiti determinati, necessità, potere di indirizzo politico amministrativo, di cui
sono portatori tutti gli individui che fanno parte della comunità in base al territorio, comune .
Questi sono Stato, Regioni,Province, Comuni.
2. Non territoriali  enti economici (es: Eni, Iri) o enti non economici, con una funzione ausiliaria (es:
Inps, Inail)
AMMINISTRAZIONE STATALE

 Ministeri: apparati burocratici gerarchicamente ordinati al cui vertice vi è un Ministero, che

concorre a determinare l’indirizzo politico, facendo parte del consiglio dei ministri. Il ministro è
responsabile collegialmente e individualmente per gli atti del proprio ministero, perciò organo
politico e amministrativo. È la legge che determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei
ministeri. (la legge 300 del 1999 ordinava 12 ministeri, ora ne abbiamo 18).
1) Dipartimento = l’azione del ministero investa settori di amministrazione fortemente
differenziati
2) Direzioni generali = l’azione ministeriale concerne un settore amministrativo omogeneo

 Ministri senza portafoglio : sono privi di un dicastero; operano avvalendosi dell’apparato

burocratico che fa capo alla presidenza
 Ministri : incarichi fiduciari, non statali, perché cadono alla fine della legislatura