Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
EL ESTUDIO
de las
Politicas Pliblicas
MARTIN LANDAU
I '. j.,
't.'
Itl\ Iq",uu1ma_'
MEXICO MCMXCII
,
!'
t
~ ••
Primera edicion, julio de 1992
Cl LUIS F. AGUILAR VILlANUEVA
Estudio introductorio y edici6n
',I
'I
il
•
t
j t
J
t
)
I· .
••'.
Amargura 4, San Angel, 01000, Mexico, D. F. Tels. 548-48-62 y 548-45-23 :1
. I ••
'f'
t
1
t
••
78
ADVERTENClA
Elanalisis de politicas y las politicas (1981) de Robert D. Behn re HAROLD D. LAsSWELL
toma la tensi6n permanente entre el analisis racional y la conside
racion polftica, senalando sus diferencias e interdependencias. Por
ultimo, el texto de Martin Landau, El ambito propio del analisis de
poluicas (1977), es una vision alternativa y complementaria a la vi 1. La orientacion
si6n del estudio de las politicas, '
.hacia las politicas:
,t
los colegas de una facultad en una rnisma universidad 0 incluso los las politicas, su enfoque es mas estrecho Due el de las ciencias so )
e interpretaci6n confiable y se les integra al juicio del de cisor . En los polit6logos academicos identificarfa el campo con el estudio
cierta medida la calidad de la funci6n de la inteligencia, depende del poder (en el sentido de la toma de decisiones); sin embargo,
de su capacidad para anticipar exitosamente las necesidades de este punto de vistaes menor en la actualidad. Muchas de las con
una polftica antes de que estas hayan side ampliamente reconoci tribuciones mas valiosas a la teorla general de la elecci6n (inclu
das. La predicci6n exitosa depende del cultivo de ciertos patrones yendo las "decisiones", en el sentido de elecciones permitidas)
de pensamiento. Por ejemplo, es importante tomar siempre en han side elaboradas por personas que no son politologos, en el
consideraci6n el contexto mayor en que se desarrollan los eventos sentido de la actual divisi6n academica del trabajo. Los ejemplos
que puedan afectar a ciertos problemas futuros de la politica. Por abundan e incluyen la "teoria racional de la elecci6n", Hamada
tanto, el mundo en su conjunto debe ser objeto de atenci6n per "teorfa de juegos", desarrollada por el matematico von Neumann
_manente. Resulta tambien esencial cultivar la practica de pensar y el economista Morgenstern. Entre los colaboradores del presen
el pasado y el futuro como partes de un contexto, y hacer uso de te volumen, los economistas Arrow y Katona se han interesado
"modelos de desarrollo" (developmental constructs) que sirvan co particularrnente por la teorfa de la elecci6n. Y no sena diffcil
mo instrumentos para explorar el flujo de los eventos a 10 largo mencionar a sic6logos, antropologos y otros, quienes han logrado
del tiempo. Un ejemplo de este tipo de pensamiento a escala glo niveles fructfferos de especializacion en sus estudios orientados a
bal sera incluido en este libro en los capitulos que tratan de las la comprensi6n de la elecci6n.
potencialidades del "estado cuartelario". La palabra "polftica" (policy) ha side usada con frecuencia pa- •
La expresi6n "ciencias de politica(s)" no es de uso cormin en ra designar las elecciones mas importantes de la vida organizada
Estados Unidos, aunque se utiliza con mayor frecuencia que an y de la privada. Hablamos de "polftica gubernamental", "polftica
tes. Quiza deberfa sefialarse que el termino no debe ser tornado empresarial" 0 "mi propia polftica" con referencia a las inversio
como sin6nimo de ninguna otra expresi6n de uso corriente entre nes a hacer 0 a otros asuntos. Por tanto, "polftica" esta libre de
los academicos. No es simple mente otra forma de bablar de las muchas de las connotaciones indeseables implfcitas en la palabra
"ciencias sociales" como un todo 0 de las "ciencias sociales y politica (politics), la cual con frecuencia se considera ligada a "par
sico16gicas". Las "ciencias de polfticas" tampoco son identicas ala tidarismo" 0 "corrupci6n".
"ciencia social aplicada" 0 a la "ciencia social y sico16gica aplica Cuando hablo de la "orientaci6n hacia las polfticas" enfatizo
da". Como se explic6 con anterioridad, la orientaci6n hacia las po 10 que parece ser una cotriente dominante entre muchos univer
Iiticas no hace masque destacar uno de los muchos problemas de sitarios y cientfficos, particularmente en las ciencias sociales. Las
las ciencias sociales y utilizar los resultados de las ciencias socia ciencias de poltticas estan dando lugar a una reflexi6n sobre es
les, sico16gicasy naturales, si se relacionan con las necesidades de tas tendencias recientes y coadyuvan a esclarecer sus mas am
inteligencia de una politica determinada. plias posibilidades. El movimiento no apunta meramente bacia las
No debe considerarse a "las ciencias de politicafs)" completa polfticas, sino mas especfficamente hacia las ciencias de polfticas
mente identicas a la materia de estudio de los "politologos", ter de la democracia.
mine cormin para designar a los profesores universitarios y
escritores que se ocupan del gobierno. Es cierto que un sector de
1
, .,. J ,~
I
t
84 HAROLD D. LASSWELL
LA ORIENTACION HACIA LAS POLITICAS
El significado del desarrollo actual sera mas claro si revisamos las la utilizaci6n de rnetodos cuantitativos. Las pruebas de inteligen
tendencias entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. La pri cia fueron desarrolladas y aplicadas con la ayuda de procedimien t
mera fue un viraje en la historia de las ciencias sociales y sicolo tos estadisticos. El auge de los economistas y de los investigadores t
•
diferente para el publico lector y para los sic6logos que habian
elaborado y aplicado la prueba. Sin embargo, la publicidad dada
a las pruebas y a la sicologfa aument6 considerablemente el inte 1 Charles E. Merriam, New Aspects of Politics, (1925), p. xiii. »
i'•
•
87
86 HAROLD D. LASSWEU LA ORIENTACI6N HACIA LAS pOL1TICAS
habta establecido en la Universidad de Yale un Instituto de Rela Pirenne y Sidney B. Fay, historia. Otro medio de estimular el in
ciones Humanas. Estos programas eran financiados en gran medi teres en los metodos fue el programa colegiado de posdoctora
da por la Fundaci6n Rockefeller y, de la misma fundaci6n, el do del Consejo de Investigaci6n en Ciencia Social. El programa
Fondo en Memoria de Laura Spelman Rockefeller. Una de las fue concebido para ofrecer estfrnulos a los catedraticos j6venes,
personas mas imaginativas y comprometidas en el programa era capaces de mejorar sus instrumentos cientfficos mediante la incor
Beardsley Ruml, quien en varias ocasiones fue administrador de poraci6n de tecnicas novedosas en su especialidad.
ambas fundaciones. Cabe senalar que Rum! era Doctor en sico
logfa, versado en estadistica, y participante en el programa de prue Las consecuencias
bas de inteligencia del ejercito en la Primera Guerra Mundial. de la Depresi6n y la Guerra
La vision de Merriam y la de sus colegas de la generaci6n de
la posguerra se hizo explfcita en muchas publicaciones de los anos Los avances cientfficos posteriores son resultado de la importan
veinte. El tema de la interdisciplinariedad es central en A History cia que se dio a la afinacion de los instrumentos de investigacion
of Political Theories: Recent Times, volumen editado por Merriam de las ciencias del hombre. Nadie pone seriamente en duda que
y el profesor Harry Elmer Barnes, publicado en Nueva York en el nivel de excelencia tecnica de la ciencia social norteamericana
1924. Adernas de los cientfficos polfticos que contribuyeron al surgio entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, a pesar de
simposio, habfa abogados, E.M. Borchard y Caleb Perry Patter la Depresi6n. Cuando la segunda guerra estallo, las nuevas disci
son; un economista, Paul H. Douglas; un historiador, Carlton J. H. plinas hablan ya evolucionado 10 suficiente para hacer sentir su
Hayes; un fil6sofo, Herbert W. Schneider; soci6logos, Barnes y presencia e integrarse a las antiguas especialidades.
Frank H. Hankins; un sic6logo social, Charles Elmer Gehlke; un La economia continu6 haciendo grandes contribuciones a la
antropologo, Alexander A Goldenweiser; y un ge6grafo social, reorientaci6n de la planta productiva norteamericana al servicio
Franklin Thomas. de la Segunda Guerra Mundial. No hay duda de que los audaces
Una evidencia del enfasis metodologico fue el Comite para el planes y proyectos de un grupo clave de economistas de la Junta
Metodo Cientffico, aprobado por el Consejo de Investigaci6n de Directiva de Producci6n Belica tuvieron un impacto decisivo al
Ciencia Social, que en 1931 sac6 ala luz Methods in Social Science: momento en que el pais entr6 en guerra. Me refiero especial
A Casebook, editado por Stuart A Rice. Ellibro estaba compues mente al trabajo de Stacy May, Simon Kuznets, Robert Nathan
to por cincuenta y dos analisis metodo16gicos de diversas ciencias y sus asociados (Kuznets fue uno de los colegas mas productivos
sociales. Los analistas inclufan autoridades de muchas areas tales del profesor Wesley C. Mitchell en la investigaci6n de los ciclos
como Robert E. Park y F. Ogburn, sociologfa; AL. Kroeber y Ed econ6micos, realizada en la Oficina Nacional de Investigacion
ward Sapir, antropologfa; John Maurice Clark y Frank H. Knight, Econ6mica). Los sicologos fueron mucho mas numerosos y efi
economfa; W.Y. Elliott y George E. G. Gatlin, ciencia polftica; caces en la Segunda Guerra Mundial. Adernas de los avances en
Heindrich Kluver y Robert S. Woodworth, sicologfa; Floyd las pruebas de inteligencia, los sic6logos habfan progresado no
Allport y Kimball Young, sicologfa social; Philip Klein, trabajo so tablemente en la medici6n de las aptitudes y de la estructura de
cial; Raoul Blanchard y KC. McMurry, geografia social; y Henri la personalidad durante el periodo de entreguerras. Tambien los
,
••
ss HAROLD D. LASSWELL
•,
t
Stouffer y sus colegas hicieron estudios continuos y sistematicos ciencia e involucrarse de tiempo completo en la practica directa/ )
sobre las actinides preva.ecientes entre el personal militar, utili de la politica. Tampoco debe confundirse con la sugerencia de que
zando y desarrolianoo procedimientos cuantitativos elaborados )
los cientificos sociales tengan que pasar la mayor parte de su tiem
en el periodo de entreguerras por el profesor L. L. Thurstone, po asesorando a quienes elaboran las politicas, sobre cuestiones )
entre otros. inmediatas. Aunque seria provechoso para los catedraticos dedi )
A la luz de 103 exitos obtenidos, no hay raz6n para dudar que car mas tiempo a los asuntos practices, la idea mas fructifera de
el enfasis puesto en 10:) rnetodos cuantitativos esta suficientemen
t
la ciencia de politicas es diferente. Lo realmente importante es
te justificado. Es[,-~·s ';~5u.lran inspirando a los j6venes catedraticos t
ambiciosos en e.l campo de las relaciones humanas. Hay, sin em
bargo, razones f 1.· .. p;;;•.:>~I que los cientfficos sociales en los pro
que todos los recursos de nuestra ciencia social en expansi6n se
encaucen hacia los conflictos basicos de nuestra civilizaci6n, tan
vividamente expuestos por los estudios cientificos de la persona
,)
ximos anos concennaran sus esfuerzos en otros temas, pues la ba lidad y la cultura. )
•alia del metodo ha side ganada. Me parece que los cientificos 'J
sociales y los sico.ogos se sienten 10 suficientemente seguros de si
Elecci6n de problemas centrales )
misrnos para aceptar e! metoda como algo dado, elegir problemas
significativos y enfatiza, aquellos en los que el metodo sea aplica El enfoque de politicas, en consecuencia, pone el enfasis en los
t
do y desarrollado.
problemas fundamentales del hombre en sociedad, mas que en »
los topicos del momento. Los esfuerzos conjuntos de los investi )
I.Conocimiento para que?
gadores modernos han expuesto las rakes de tension de nuestra »
Aunque la importancia del metoda cuantitativo fue el tema do civilizacion, de las cuales no eramos previamente conscientes. Son J
n..nante en la ciencia social del periodo de entreguerras, hubo obvias nuestras dificultades para hacer que funcionen las institu )
muchos indicadores de que las politicas comenzaban a ser un fo ciones econ6micas y polfticas. La ciencia y la politica han evadido
)
co intelectual de interes creciente. Un primer y vigoroso expo toda una serie de facto res humanos que obstaculizan la soluci6n
nente del enfoque de politicas fue el profesor Robert S. Lynd de racional de estos problemas. Basados en el trabajo de Freud y )
la Universidad de Columbia, coautor de estudios clasicos sobre otros sicopat6logos, Harry Stack Sullivan y varios siquiatras sefia J
la comunidad y secretario del Consejo de Investigaci6n de la laron detalladamente la importancia fundamental de la auto-esti »
Ciencia Social por mucho tiempo. El profesor Lynd di6, en 1939,
una serie de conferencias en la Universidad de Princeton con el
rna para la evolucion sana de la personalidad humana. En la me
dida en que los lactantes y los nines sean capaces de amarse a si
»
I.)
titulo de "lConocimiemo para que?". A 10 largo de elias insistia mismos, seran capaces de amar a otros. Las interferencias en el
en 12 importancia de .rti.izar todos los medias posibles de adqui.. ,j
desarrollo de una concepci6n sana del yo desvian la personalidad
.•
sici6n de conocimiento, a fin de acabar con la crisis gigantesca hacia la destrucci6n. Sullivan y sus colegas descubrieron que el
de nuestro tiempo. verdadero campo del siquiatra no es el organismo individual ais-
••
•
',,
lado sino el contexto de las relaciones interpersonales en que vive relaciones interpersonales es tal que s610 puede expresarse par
el individuo. Mediante el estudio de las manifestaciones sic6ti cialmente en terrninos cuantitativos. Un estudio puede ser con
cas, neur6ticas y sicopaticas del desarrollo distorsionado, estos si vincente aun cuando s610 parte de sus resultados sean expuestos
quiatras descubrieron el modo en que patrones especificos de la en terminos numericos. Un excelente ejemplo de este tipo de
cultura desvfan las relaciones interpersonales productivas y de contribuciones a la ciencia y a la polftica es el informe de Ale
empatfa. Una vez que las fuentes de destructividad humana han xander Leighton sobre las relaciones humanas en un campo de
sido descubiertas y senaladas, estas pueden ser modificadas. La reubicaci6n de "japoneses'" dirigido por Estados Unidos duran
base para una profunda reconstrucci6n de la cultura descansa en te la ultima guerra. El problema de c6mo abordar las relaciones
el estudio y la reforma constante, y no por (0 ciertamente no s610 complejas ha hecho que muchos cientfficos sociales desarrollen
por) los metodos de agitaci6n polftica tradicionales. una gran perspicacia en la utilizaci6n de modelos mas creativos
En una epoca inicial de su trabajo, el Dr. Sullivan y ciertos co en su trabajo cientffico. Los modelos pueden ser en prosa y pue
legas suyos buscaron la cooperaci6n de otros cientificos sociales. den ser extensos 0 breves; pueden ser tambien expresados ma
La interacci6n entre siquiatras, sic6logos infantiles, antropologos ternaticamente y referirse a magnitudes medibles 0 no.
y otros cientfficos sociales ha arrojado luz sobre el impacto de la Los cientfficos sociales y los siquiatras siempre han derivado
cultura en la formaci6n de la personalidad. Entre los antropolo sus hip6tesis mas provechosas de modelos bastante complejos. Al
gos, por ejemplo, las contribuciones de Ruth Benedict, Margaret gunos ejemplos ilustrativos son los concept os de Freud sobre los
Mead, Z Ralph Linton y Clyde Kluckhon son las mas repre tipos de personalidad oral, anal y genital; 0 los tipos de lfderes y
sentativas. de relaciones de poder descrito por Max Weber, quien analiz6 ex
tensamente el papel metodo16gico de los "tip os ideales". Cuando
La utilizacion de modelos uno piensa en terminos de polfticas basicas, resulta esencial utili
zar modelos cuya elaboraci6n permita al investigador tratar con
No existe practicamente aspecto de la sociedad humana que no situaciones institucionales complejas.
sea ya visto con nuevos ojos como resultado de la siquiatria mo La importancia que los modelos depurados tienen para la
derna. Un rasgo significativo de este desarrollo es que se ha uti ciencia y para las polfticas fue comprobado de manera espectacu
lizado la observaci6n meticulosa, la medici6n y el registro lar en los afios treinta. El "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosevelt
de datos, pero la cuantificaci6n ha sido relegada relativamente fue un brillante exito dado que logr6 superar y contener la gran
a un segundo plano. La riqueza del contexto en el estudio de las crisis econ6mica con politicas mucho menos drasticas que las uti
lizadas por el estado autoritario fascista 0 comunista. Este resul
tado se logr6, en parte, debido al apoyo que el gobiemo recibi6
Z EI trabajo del Dr. Sullivan se puede apreciar mejor en las paginas de Psychiatry, la
revista publicada por la Fundaci6n de Siquiatrfa William Alanson White, Washington, de los economistas, much os de los cuales habfan sido liberados de
D.C., con la que Sullivancolaboraba antes de su muerte en 1949. Ruth Benedict era pro
fesora de antropologia en Columbia cuando muri6, en 1948. Su libra mas importante fue
las estrechas doctrinas del analisis econ6mico clasico por las ideas
Patterns of Culture, 1934. Margaret Mead y Clyde K1uckhon son colaboradores del pre
sente votumen, Para una introducci6n a Linton, vease Linton (ed.) The Science of Man
in the World Crisis, 1945. 3 The Governing of Men, 1945.
92 HAROLD D. LASSWELL 93
• "
"
LA ORIENTACI6N HACIA LAS POLlTICAS
de Alvin Hansen en Estados Unidos y de John Maynard Keynes co"? Las valoraciones dependen de que consideran los postulados t
en Inglaterra. No habia nada nuevo en la idea general de que el como relaciones humanas deseables. Para fines del analisis, el ter )
gobierno tenia que hacer algo si se presentaba una crisis masiva mino "valor" significa "una categoria de eventos preferidos", tales
de desempleo. Pero la idea no tenia una base racional en la con
t
como paz en vez de guerra, altos niveles de empleo productivo en )
cepci6n econ6mica prevaleciente sobre el sistema de libre merca
do. Se pensaba que las depresiones recurrentes eran simplemente
"fricciones" dentro del sistema y que la accion del gobierno, cuan
lugar de desempleo masivo, democracia antes que despotismo,
••
do era finalmente aceptada, se justificaba como un medio para en lorativos, rapidamente descubre conflictos en la cultura y en su t
frentar las diversas "fricciones". EI enfoque de Keynes-Hansen propia personalidad. Su personalidad ha sido moldeada por una )
era muy distinto. En lugar de considerar el prolongado desempleo cultura de agudas contradicciones te6ricas y practicas, En la di
)
masivo como resultado de fricciones, Keynes y Hansen demostra mension doctrinal existe la demanda por alcanzar una comunidad
ron que el desempleo podia ser resultado de la estructura misma )
mundial donde la dignidad humana se logre te6rica y practica
de la economia libre. Si se dejaba la cuesti6n a la dinamica de las mente. Contradictoriamente, se·demanda crear un mundo segura )
decisiones privadas, las decisiones podrfan perpetuar la subutili para la supremacia "aria" 0 blanca. En una palabra, existen toda
)
zacion del trabajo en lugar de iniciar nuevas empresas para absor
ber la mana de obra. Las implicaciones de este enfoque para la
via legados del mundo de castas que prevalecia antes de que las »
revoluciones francesa y norteamericana dieran Impetu a la idea de )
politica publica son obvias: la intervenci6n del gobierno es esen la movilidad social basada en el merito individual.
El enfoque cientffico de polfticas no s610 pone el acento en los defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase .j
problemas basicos y los modelos complejos. Tambien exige que de hombre. Es por ello que puede vislumbrarse que todo el enfasis
j
< los propositos valorativos subyacentes en una politica sean escla se pondra en el desarrollo del conocimiento que permita la reali
recidos, Despues de todo, ~en que sentido ''':11 problema es "basi zaci6n mas completa de la dignidad humana. Llamernosle a esto, "j
."
,.•
4 EI titulo siguiente es signiflcativo en este senudo: E. Ronald Walker; From Econo
por conveniencia, el desarrollo de las "ciencias de politicas de la
mic Theory to Po/icy, 1943. . democracia" (policy sciences of democracy). Existe una gran cant i
1•
•
,
94
HAROLD D. LASSWELL LA ORIENTACl6N HACIA LAS POLfTICAS 9S
dad de indicadores para afirmar que se marcba por esta direcci6n. tancia para la seguridad futura del pais y para la realizaci6n de las
Sin embargo, una discrepancia notoria entre la doctrina y la prac aspiraciones dernocraticas. En la medida en que el cientifico se
tica en Estados Unidos es el maltrato a los negros y a otras pobla vuelve valorativo, acepta 0 rechaza proyectos de investigaci6n de
ciones de color. La Fundaci6n Carnegie financi6 una encuesta acuerdo con sus metas valorativas, e inicia investigaciones que
acerca de las probables tendencias de las relaciones etnicas en Es contribuyan a esas metas.
tados Unidos. Su prop6sito era esclarecer el verdadero estado del No es necesario que el cientffico sacrifique la objetividad al
problema, descubrir sus factores condicionantes y lanzar pohti ejecutar un proyecto. La elecci6n de las metas ultimas de la acci6n
cas en contra de la discriminaci6n. El producto de este estudio no es objetiva. Pero una vez que se ha hecho esta elecci6n, el cien
se encuentra en An American Dilemma: The Negro Problem and tffico procede con la maxima objetividad y utiliza todos los meto
Modem Democracy, editado por Gunnar Myrdal en 1944. La ini dos disponibles. Mas aiin, es importante no abandonar la idea de
ciativa de investigaciones orientadas por problemas especfficos de mejorar el metodo. Todos estos puntos mencionados estan bien
polftica ha sido impulsada no solo por fundaciones privadas sino ejemplificados en la encuesta Myrdal, puesto que los datos fueron
tambien por asociaciones privadas de empresarios. Tal vez el obtenidos e interpretados con espiritu cntico y los rnetodos fueron
ejemplo de mayor exito es el Comite para el Desarrollo Econ6mi mejorados a 10 largo de la investigaci6n. Por ejemplo, el apendice
co, organizado en los albores de la Segunda Guerra Mundial a fin metodo16gico preparado por Myrdal ha sido uti! para la difusi6n
de construir polfticas que evitaran 0 mitigaran una recesi6n eco de ciertas pautas importantes de pensamiento entre los cientfficos
n6mica de posguerra en Estados Unidos. El programa de investi sociales norteamericanos.
gacion fue llevado a cabo por una junta directiva de eminentes El enfasis en el propio tiempo no se agota en seleccionar algun
economistas presididos por el profesor Theodore O. Yntema de proyecto especffico orientado a la decisi6n de politicas. En efecto, .
la Universidad de Chicago. Con base en los estudios publicados en la medida en que se proyectan metas para el futuro, no puede
por la junta directiva, los empresarios sugirieron politicas al go dejar de observarse criticamente el presente y el pasado a fin de
bierno, a las instituciones privadas y a los individuos. El Comite descubrir en que grado las tendencias se aproximan a los valores
para el Desarrollo Econ6mico ha seguido funcionando a partir deseados. Se extrapolan entonces las tendencias al futuro y se es
de la guerra con el fin de proponer investigaciones de largo alcan tima su viabilidad a la luz del conocimiento disponible de tenden
ce y recomendaciones para el mantenimiento de la economfa de cias y factores. Las polfticas alternativas se estiman de la misma
libre mercado. manera.
9,;
"~
••
HAROLD D. LASSWELL LA ORIENTACl6N HACIA LAS POLfTICAS 97
t
Se pueden examinar los fen6menos mundiales desde el punta
de vista de la creaci6n, la extension y el reflujo de las instituciones
sociales. Bajo esta perspectiva, Moscu es el centro eruptivo de la
No es el prop6sito de este capitulo presentar en detalle las hi
p6tesis de desarrollo sobre la revoluci6n mundial de nuestro tiem
po. Sin embargo, es necesario resaltar brevemente la distinci6n )
,t
revoluci6n mundial de nuestro tiempo. Una de las tareas del ana entre el patron de comportamiento del centro eruptivo de un mo
)
lisis politico y de la gesti6n administrativa es apoyar 0 restringir la vimiento revolucionario mundial y el patron de la revoluci6n
difusi6n de este patr6n revolucionario. Dicho mas especificamen mundial de una epoca, Quienes tomaron el poder en Paris en 1789 t
te, un problema esencial de nuestra epoca es concluir los procesos (e inmediatamente despues) fueron, sin lugar a dudas, la elite del )
revolucionarios de nuestro periodo hist6rico al menor costa hu centro eruptivo de ese periodo. No obstante, el patr6n que preva )
mano. Este es el problema de todos los que creen en la dignidad leci6 en su tiempo y lugar no fue identico al patr6n revolucionario
)
del hombre y que, en consecuencia, esperan reducir al minimo to de la epoca hist6rica en su conjunto, aun si ternan elementos co
munes. Es evidente que la elite de 1917 en Moscu puede ser lla )
da forma de coaccion.
mada la elite del centro eruptivo de nuestro tiempo, pero es muy
)
dudoso que el patr6n dominante en Moscu tenga muchos elemen )
'•..
y estimar las posibilidades futuras. ~.
Behaviour.
'
'~t
(ya sea por la guerra 0 por la revoluci6n) nos obliga a utilizar el cambiantes. Esto hace que los indicadores operacionales elegidos
mayor ingenio para diseiiar politicas capaces de realizar eficiente para los terminos clave de las ciencias sociales sean menos esta
mente los prop6sitos de una ciencia de politicas dernocraticamen bles que los indicadores usados generalmente por los ffsicos para
te orientada. No se trata s6lo de mejorar la organizaci6n de la Na describir los eventos que son su objeto de estudio. De ahf que se
ciones Unidas y otras dependencias oficiales. Se trata de hable de la "inestabilidad indicativa" de los terminos en las cien
introducir trans formaciones saludables dondequiera que se pon cias de las politicas.
gan en practica politicas. Puesto que los indicadores operacionales son inestables, es ne
cesario realizar continuamente encuestas a fin de que se ajusten
La creaci6n de instituciones
permanentemente a la realidad. Por ejemplo, las caracteristicas
, El cientffico de politicas se encuentra mucho mas interesado en observables de ciertas agrupaciones de clase se modifican con el
evaluar y reconstruir las practicas de la sociedad que en construir tiernpo, por 10 que es necesario restablecer las que son esenciales,
personalmente elevadas abstracciones que sirvan de base a sus va a fin de identificar con propositos descriptivos al miembro de una
lores. Esto significa dejar de lade macho del bagaje tradicional de clase determinada. Las consideraciones tecnicas que se acaban de
la metaffsica y de la teologfa. Un ejemplo es el trabajo de John delinear refuerzan otros incentivos que inducen a los cientfficos
Dewey y de otros fil6sofos norteamericanos del pragmatismo, que sociales y sicologos a mejorar las instituciones para la auto-obser
siempre prestaron atenci6n a las instituciones sociales (Dewey, vaci6n del hombre en sociedad. Por ejemplo, una de las propuestas
por ejemplo, lanz6 un movimiento de escuelas experimentales). mas ereativas de la UNESCO ha side la de establecer una encuesta
Esta inclinaci6n del cientffico de politicas ha side alentada por el permanente sobre la tension internacional.
positivismo logico de Rudolf Carnap y colegas.. aunque Carnap Actividades de esta clase son esenciales si queremos tener cla
. no haya extrafdo todas las implicaciones. Si los conceptos tienen ras las metas, tendencias y factores, ademas de contar con alter
como prop6sito designar acontecimientos, estes no tienen una re nativas apropiadas a las ciencias de politicas de la democracia. Las
ferencia estable en tanto no se formulen especfficamente los "in actividades de observaci6n internacional que existen hoy en dfa son
dicadores operacionales". Estos indicadores son operacionales pasos importantes hacia la obtenci6n de informaci6n mas signifi
cativa ace rca de los pensamientos y sentimientos de la humanidad.
cuando pueden ser aplicados para fines descriptivos por un ob
La utilizaci6n de procedimientos para realizar pruebas pre
servador competente con relaci6n a un determinado ambito de
liminares que contribuyan a evaluar la consistencia de distintas
acontecimientos. La posici6n de observaci6n es el procedimien
polfticas alternativas esta Intimarnente vinculada con la creaci6n
to utilizado para adentrarse en una situaci6n dada con el prop6
de instituciones de auto-observacion que abarquen todos los as
sito de recolectar datos ("elaboraci6n del protocolo").'
pectos importantes. Estas pruebas han logrado un alto nivel de
Los terrninos clave que utilizan las ciencias de las polfticas se
perfecci6n tecnica en el mundo empresarial. Los efectos de las
refieren a significados, perc los contextos de significado son
variaciones minimas de los ingredientes de los productos 0 de
6 Ademas de Carnap y su escuela, Alfred Korzybsld ha sido ampliamente difundido. los cambios en su empaque son probados en unos cuantos luga
Vease: Science and Sanity, 1933. res que proporcionan muestras (en el sentido estadfstico) de las
•'.
i
•,
sean generalizadas a todas las plantas que controla una corpora y evaluaci6n necesaria. Es necesario crear nuevas instituciones (0 )
ci6n. Las pruebas y experimentos preliminares pueden extenderse modificar las existentes) a fin de vincular provechosamente a los )
del campo de la mercadotecnia a muchas otras situaciones en la acadernicos con los elaboradores profesionales de las politicas.
t
sociedad. En muchas de las instituciones de educaci6n superior ya se han
)
establecido seminarios con este prop6sito, como en Harvard, la
Graduate School of Business y la Littauer School. Muchas organi
)
Los cientificos sociales no son
los anicos que pueden contribuir zaciones nacionales de adrriinistradores publicos tienen oficinas t
a las ciencias de las politicas cerca de la Universidad de Chicago que fomentan el contacto en )
•
actividad profesional ha facilitado la interacci6n de intelectuales
especialistas en teorfa social y sico16gica perfeccionaran induda universitarios, funcionarios publicos y lideres. Hasta hace poco
blemente el analisis del proceso de formaci6n de politicas. No tiempo, las escuelas de leyes tenian una concepci6n muy estrecha )
obstante, a diferencia de la opini6n mas cormin entre expertos de la capacitaci6n profesional. El programa de estudios consistia )
acadernicos, los hombres experimentados en la elaboraci6n de po en memorizar y discutir las decisiones (y opiniones de apoyo) de )
lfticas pueden hacer tambien contribuciones importantes al anali
sis. Con frecuencia, los hombres de negocios, con gran curiosidad
las apelaciones en las cortes. Recientemente se ha ampliado el
programa para incluir informaci6n practica acerca de las conse
»
intelectual y objetividad, -se observan a sf mismos y observan el )
cuencias sociales de las doctrinas legales y sus procedimientos. La
comportamiento de los dernas en la empresa, en el gobierno y en Escuela de Leyes de Yale ha sido pionera en este cambio, al grado ,)
instituciones similares. Algunos de estos participantes activos de de invitar cientificos sociales a su cuerpo de profesores. )
sarrollan teorfas del proceso que merecen una revisi6n cuidadosa El enfoque cientffico de polfticas, adernas del conocimiento ~ )
a la l';lz no s610 de la opini6n experta, sino de la investigacion en
los hechos.. Generalmente, los hombres de acci6n carecen de in
del proceso de hecura de las polfticas, implica reelaborar y evaluar
el conocimiento, procedente de cualquier fuente, que parezca te ,
)
centivos para escribir libros tecnicos 0 articulos en los que sus teo
rias sean sistematizadas y confrontadas inmediatamente con los
ner un peso importante en los problemas de las principales poll
ticas del momento. Hoy en dia, por ejemplo, el conocimiento de -,
".,.
datos disponibles.' la energia at6mica y de otras formas de energfa que manejan los
fisicos y otros cientfficos naturales tiene gran relevancia para la se
7 Chester Barnard es una excepci6n de este plantearniento. Como ejecutivo activo de guridad mundial. El intercambio creativo entre los ffsicos, los ~,j
negocios publico The Functions ofthe Executive, 1938, que tuvo gran aceptacion, Barnard cientificos sociales y los hombres de acci6n resulta necesario.s El
es actualrnente presidente de la Fundaci6n Rockefeller. EI Cornite sobre Casas de Admi j
••
nistraci6n Publica (Consejo de Investigaci6n en Ciencia Social) ha elaborado estudios de
caso sobre formaci6n de poluicas mediante la revision de registros escritos y tambien a 8 Los exitos y fracasos en este campo se senatan con frecuencia en The Bulletin of
traves de entrevistas a los participantes. Atomic Scientists, publicado en Chicago.
'\ 0
•
;.'
102 HAROLD D, LASSWELL LA ORIENTACI6N HACIA LAS POLITICAS 103
cultivo de tecnicas para lograr una cooperaci6n fluida entre "equi ceso revolucionario mundial de la epoca y sinia a las tecnicas de •
pos interdisciplinarios" es una de las principales tareas para el de cuantificaci6n en un lugar respetable aunque subordinado. Debi
sarrollo de una ciencia de las polfticas. do a la inestabilidad de los indicadores disponibles para dar una
definici6n operacional de los terminos clave, es particularmente
Resumen importante el desarrollo de instituciones especializadas que ob
serven las transformaciones mundiales e informen acerca de ellas.
Entre las dos guerras mundiales, las ciencias sociales y sicol6gicas Esto permite probar preliminarmente los posibles carnbios en la
norteamericanas dieron gran importancia al perfeccionamiento practica social antes de que sean introducidos en gran escala. Es
del metodo, especialmente del metoda cuantitativo. El resultado muy posible que las ciencias de polfticas busquen aportar el cono
fue una elevaci6n general del nivel de competencia para elaborar cimiento necesario para mejorar la practica de la democracia. En
observaciones fundamentales en el procesamiento de datos. Re una palabra, se pone todo el enfasis en las ciencias de polfticas de
cientemente existe la tendencia a tomar el metodo como algo ya la democracia, cuya meta ultima es la realizaci6n de la dignidad
dado y a poner el acento en su aplicaci6n a problemas que pro humana en la teorfa y en los hechos.
meten tener relevancia en el diseno de las polfticas.
Podemos considerar las ciencias de las politicas como el con
junto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de ela
boraci6n y ejecuci6n de las politicas, y se encargan de localizar da
tos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de
• politicas de un periodo determinado. El enfoque de polfticas no
implica dispersar la energfa entre un conjunto de t6picos variados,
sino mas bien tratar los problemas fundamentales --y con frecuen
cia no reconocidos-- que surgen de la adaptaci6n del hombre a la
sociedad. El enfoque de polfticas no significa que el cientffico
abandone la objetividad en sus actividades de recolecci6n e inter
pretaci6n de datos 0 deje de perfeccionar sus instrumentos de in
vestigaci6n. El enfasis en las polfticas obliga ala elecci6n de pro
blemas que contribuyan a la realizaci6n de las metas valorativas
del cientffico, a la utilizaci6n de una objetividad escrupulosa y a
un maximo ingenio tecnico en la ejecuci6n de los proyectos em
prendidos. El marco de referencia del estudio de las polfticas hace
necesario tomar en cuenta el contexto completo de los event os
significativos (pasado, presente y prospectivo) en que el cientffico
esta viviendo. Esto obliga a utilizar modelos especulativos del pro
<,