Memoria Cátedra - JLPeza

Memorias de la Cátedra
José Luis de la Peza

Editorial tepjf
Memorias de la Cátedra
José Luis de la Peza
Daniel Zovatto
Carlos Soriano Cienfuegos
Coordinadores
México, 2018
342.707 Memorias de la Cátedra José Luis de la Peza / Daniel Zovatto,
M6 Carlos Soriano Cienfuegos, coordinadores. -- 1.ª edición. -- Ciudad
M364c de México, México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, 2018.
301 páginas : cuadros, gráficas ; 25 cm
ISBN 978-607-708-443-3
Incluye referencias bibliográficas.
1. Sistemas normativos internos -- Sufragio pasivo -- México.

2. Nulidad electoral -- México. 3. Derechos electorales -- México.
4. México -- Política y gobierno. 5. Participación ciudadana -- México.
6. Reforma constitucional -- México. 7. Transición democrática --
México. 8. Estado de derecho -- México. 9. Control de la legalidad
-- México. 10. Libertad -- Aspectos electorales -- México. 11.
Elecciones -- Equidad -- Redes sociales -- México. 12. Competencia
electoral -- Redes sociales -- México. 13. Igualdad de derechos --
México. 14. Prueba ilícitamente obtenida -- México. 15. Tecnologías
de la información -- Aspectos sociales -- México. I. Zovatto, Daniel,
coordinador. II. Soriano Cienfuegos, Carlos, coordinador. III. México.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Memorias de la Cátedra José Luis de la Peza
1.a edición, 2018.
D. R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Carlota Armero 5000, CTM Culhuacán,
04480, Coyoacán, Ciudad de México.
Teléfonos 5728-2300 y 5728-2400.
www.te.gob.mx
editorial@te.gob.mx
Edición: Dirección General de Documentación.
ISBN 978-607-708-443-3
Impreso en México.
Directorio
Sala Superior
Magistrada Janine M. Otálora Malassis
Presidenta
Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera
Magistrado Indalfer Infante Gonzales
Magistrado Felipe de la Mata Pizaña
Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón
Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso
Magistrado José Luis Vargas Valdez
Comité Académico y Editorial

Magistrada Janine M. Otálora Malassis
Presidenta
Magistrado Felipe de la Mata Pizaña
Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón
Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso
Dr. José Luis Juan Caballero Ochoa
Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Dra. Flavia Freidenberg
Dra. Ana Laura Magaloni Kerpel
Dr. Hugo Saúl Ramírez García
Dr. Carlos Alberto Soriano Cienfuegos

Lic. Arturo Ruiz Culebro
Secretarios Técnicos
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Estudio introductorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Daniel Zovatto
La igualdad en los derechos políticos.

Tutela de los derechos de los grupos desaventajados . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Roselia Bustillo Marín
Principios, reglas y criterios judiciales de la prueba

en materia electoral y la exclusión de la obtenida ilícitamente . . . . . . . . . 63
René Casoluengo Méndez
Consolidación del Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federación como órgano de justicia constitucional
y convencional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Felipe de la Mata Pizaña
Evolución de la autoridad administrativa en materia

electoral. ¿Cómo evitar la tensión y presión
en el sistema electoral? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
María Macarita Elizondo Gasperín
Índice
Sufragio pasivo en los sistemas normativos internos.

Un estudio desde la doctrina del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Felipe Alfredo Fuentes Barrera
¿Y si abolimos la nulidad electoral?

Repensar la nulidad desde un enfoque de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . 165
María Amparo Hernández Chong Cuy
Transformaciones en la forma de hacer política.

Uso de las tecnologías de la información
y la participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Olivia Andrea Mendoza Enríquez
Reforma y permanencia de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos en tiempos
de transición democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Marco Antonio Pérez De los Reyes
Enrique Inti García Sánchez
Estado de derecho y control de legalidad

en México y el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Dora María Sierra Madero
Libertad y equidad en la competencia electoral.

A propósito del uso de las redes sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Carlos Soriano Cienfuegos
10
Presentación
A partir de noviembre de 2016, con la nueva integración de la Sala Su-

perior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se
tomó la decisión de continuar y profundizar en las tareas de investiga-
ción, capacitación y difusión en la materia electoral.
A fin de contribuir con lo anterior, se instauró la Cátedra José Luis de
la Peza, en honor a la memoria de quien fuera nuestro presidente funda-
dor de 1996 a 2000. Esta tiene por objetivo constituirse como un espacio
fundamental, dado que se desarrollarán investigaciones originales y de
frontera. Asimismo, se llevarán a cabo diversas tareas de capacitación y
divulgación, mediante las cuales se harán del conocimiento del público
interesado los resultados del trabajo que ahí se elabore.
Para lograrlo, se decidió que la cátedra tuviera una presidencia, que
recaería en una académica o un académico experto en la materia y con
una trayectoria sólida y ampliamente reconocida. Así, Daniel Zovatto
fue la propuesta que cumplía, de sobra, con ello.
En su presidencia, Zovatto, director regional de idea Internacional
y reconocido como uno de los más prestigiados estudiosos de la insti-
tucionalidad electoral en América, convocó a otros especialistas para
sostener un encuentro privado en el cual se comentarían las ideas plas-
madas en sus respectivos proyectos de estudios monográficos.
Después de la retroalimentación se compilaron los trabajos, pro-
ducto de un proceso deliberativo conjunto, que hoy ven la luz con el
11
Presentación
objetivo de someter a la consideración del lector las ideas desarrolla-

das, que, sin duda, serán de utilidad para quien se sumerja en las si-
guientes páginas.
Escuela Judicial Electoral
12
Estudio introductorio
Daniel Zovatto*
Sumario: Introducción; Transición democrática e instituciones electorales.

Ruta de su evolución; Control de constitucionalidad y convencionalidad
en materia electoral; Justicia electoral y fortalecimiento democrático.
La ampliación de la tutela de los derechos políticos, La democracia ante
el reto de las nuevas tecnologías y el papel de los tribunales electorales.
Introducción
Una cuestión ampliamente debatida por quienes se dedican al análisis

de las instituciones políticas es determinar qué tipo de variables tienen
un efecto causal de mayor peso en los fenómenos que se busca expli-
car. En el institucionalismo de acción racional, tal cuestión se ha cen-
trado en confrontar la importancia de los aspectos organizacionales y
de coyuntura con la de los agentes, es decir, las personas que operan
las instituciones.
Sin querer resolver ese debate académico, por demás importante,
quiero enfatizar el papel de una persona en la construcción y posterior
consolidación de las instituciones electorales de justicia en México,
sobre todo de la jurisdicción constitucional en materia electoral: José
Luis de la Peza. En primer lugar, señalaré algunas cuestiones relativas
a la persona en cuyo honor se instituyó la cátedra que lleva su nombre.
Nacido en Ciudad de México el 21 de febrero de 1927, De la Peza
estudió Derecho en una de las escuelas con más tradición en el país, la
Escuela Libre de Derecho, y ejerció su profesión por más de 50 años en
las dos grandes áreas en que suele dividirse: la vertiente privatista, con
muchos e importantes puestos en el sector bancario; y la publicista,
* Director regional de idea Internacional.
13
en la que fue magistrado en las diversas facetas de los órganos de jus-

ticia electoral, es decir, en el Tribunal de lo Contencioso Electoral
(Tricoel), el Tribunal Federal Electoral (Trife) y, desde luego, en el Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf).
A la par de su ejercicio profesional, fue profesor y maestro. Digo es-
to porque impartió clases de Derecho Romano —también por más de
50 años— en su alma máter, la Escuela Libre de Derecho, y en otras
instituciones, como la Universidad Nacional Autónoma de México
y la Universidad Panamericana, pero, al mismo tiempo, formó a innu-
merables personas, jóvenes, mujeres y hombres, a quienes enseñó,
mediante su ejemplo y consejo, la importancia de ejercer su profesión
con dignidad y, a la vez, transmitir los conocimientos propios a las
próximas generaciones, tal como él hacía. Si se quiere prueba de lo an-
terior, basta con hacer notar que aquí mismo están algunos de sus jó-
venes colaboradores, amigos y alumnos, por ejemplo, el magistrado
Felipe de la Mata.
En segundo lugar, quiero someter a la consideración de todas y to-
dos al menos cuatro aportaciones que hizo José Luis a la justicia elec-
toral; dos que se relacionan con la introducción de criterios que, en su
momento, fueron sumamente novedosos para la entonces incipiente
materia electoral, y dos relativas a la manera de vivir su papel como juez.
Primero, la idea de que algunos derechos humanos son aplicables
genéricamente a todo el ejercicio del ius puniendi estatal, es decir, tan-
to a la materia penal como al derecho administrativo sancionador, está
presente desde 2001, cuando el magistrado De la Peza planteó, en un
asunto de su ponencia, que la presunción de inocencia1 es un derecho
que la autoridad administrativa, entonces el Instituto Federal Electoral
(ife), debía respetar en los procedimientos que instauraba.
Segundo, también ponderó las diversas facetas de los pueblos y las
comunidades indígenas, en razón de reconocer que estos, mediante la
práctica social que, como fuente de derecho, se denomina usos y cos-
tumbres, gozan de autonomía para determinar la forma en que se han de
regir los procedimientos por los cuales seleccionan a sus autoridades.2
1 SUP-RAP-008/2001.
2 SUP-JDC-013/2002.
14
En tercer lugar, deseo destacar que José Luis de la Peza puede ser
considerado un precursor de lo que hoy se denomina justicia abier-
ta. Cuenta el expresidente del ife José Woldenberg que, al asumir el
cargo, tuvo una comida con De la Peza. En el transcurso de la reunión,
hablaron acerca del llamado alegato de oído. Al respecto, José Luis le
comentó:
Don José, con todo respeto, nosotros podemos hablar de lo que sea
y cuando sea, pero, de los alegatos de oreja, yo pienso lo siguiente:
si está en el expediente, para qué me lo cuentan, cuando revise el
asunto lo voy a leer; si no está en el expediente, para qué me lo dicen,
no se los puedo tomar en cuenta.
Woldenberg señala que a partir de entonces se reunió con el magis-

trado para hablar de diversos temas en los cuales ambas instituciones
podían compartir esfuerzos; no obstante, entendió que era mejor no
gastar su relación llevando los litigios a esas reuniones.
Igualmente, aunque suene contradictorio, no rechazaba las citas
que le pedían, pero las llevaba siempre a lugares públicos donde estu-
vieran expuestos a la vista de todos. En otras palabras, las juntas priva-
das jamás eran secretas.
Esta forma de proceder, con apertura, pero nunca comprometien-
do su probidad, me parece que encarna lo que persigue; entre otras co-
sas, la justicia abierta: que los actos del juzgador estén disponibles para
la sociedad y que las razones de su decisión se basen única y exclusi-
vamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(cepum) y demás normas aplicables.
Finalmente, José Luis de la Peza Muñoz Cano fue un referente en
cuanto a independencia judicial. Sé que algunos de ustedes conocen
esta historia. Cuando asumió la presidencia del tepjf, un técnico fue
a su oficina para instalar el “teléfono rojo”, es decir, la red privada con
que se comunican el presidente, los secretarios de Estado y otros altos
funcionarios. Al ver esto, el magistrado pidió que el aparato no se co-
locara. La razón era sencilla: no quería un instrumento de presión en
su oficina.
Por las razones anteriores, y otras tantas que no tengo tiempo de
mencionar, me parece más que merecido que el Tribunal, mediante su
Escuela Judicial Electoral, le rinda homenaje a la memoria de tan ilustre
15
abogado y servidor público de la mejor manera: abriendo un espacio

de estudio y reflexión en la materia que ocupó los últimos años de su
provechosa vida.
Así, un grupo de académicos y funcionarios del tepjf han elabora-
do 10 trabajos monográficos cuyos ejes temáticos me permito reseñar,
a efectos de brindar al lector el contexto del entorno normativo en que
se encuadran.
Transición democrática e instituciones

electorales. Ruta de su evolución
México, como la gran mayoría de las democracias en desarrollo, ha

pasado por un largo periodo de especialización de sus autoridades
electorales con el propósito de incentivar y fortalecer la legitimidad
y confianza en sus instituciones. La transición de su modelo guber-
namental de gobernanza electoral a uno independiente se vinculó es-
trechamente con el desarrollo de su sistema de partidos: de uno con
partido hegemónico a uno competitivo.
La Ley Federal Electoral de 1946 dio origen a la Comisión Federal de
Vigilancia Electoral (cfve), presidida por el secretario de Gobernación
e integrada por otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y
dos representantes de los partidos políticos de mayor relevancia. Para
1951, la cfve redujo la presencia de los representantes del Poder Eje-
cutivo a uno y aumentó a tres la de los representantes de los partidos.
Asimismo, endureció los requisitos para la obtención del registro
como partido político nacional al aumentar a 30,000 el número míni-
mo de afiliados distribuidos en dos terceras partes de las entidades fe-
derativas, prohibió las candidaturas ciudadanas y facultó a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (scjn) para investigar las posibles irre-
gularidades en los procesos electorales. Tres años después, incremen-
tó nuevamente el número mínimo de afiliados para la obtención del
mencionado registro a 75,000.
A pesar de los avances paulatinos, diversos autores consideran
que la transición a la democracia en México comenzó con la reforma
político-electoral de 1977, producto del descontento social ante la fal-
ta de opciones políticas que fue evidente cuando, en 1976, se presentó
16
como candidato único a la Presidencia de la República José López

Portillo, postulado por el Partido Revolucionario Institucional (pri).
La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de
1977 incentivó la representación política al definir a los partidos co-
mo entidades de interés público —lo cual los hizo acreedores a finan-
ciamiento público, además de incrementar sus prerrogativas en radio
y televisión— y sustituyó a los diputados de partidos por los de repre-
sentación proporcional (rp) (100 de los 400).
Así comenzó la “mecánica del cambio político” (Salazar, Becerra
y Woldenberg 2000), es decir, el proceso de liberalización del sistema
político en México mediante la obtención de escaños en el Congreso
de los partidos de oposición, que impulsaron reformas para fortalecer
el pluralismo y la equidad en las contiendas electorales.
En 1986 se aprobó una nueva reforma que aumentó a 200 los dipu-
tados por rp, pero también introdujo una cláusula de gobernabilidad,
la cual implicaba que el partido con mayor porcentaje de votos tenía
derecho a que se le asignara el número de diputados de rp necesario
para asegurar su mayoría absoluta en la Cámara, y en 1987 se creó el
Tricoel, el primer tribunal especializado en materia electoral, aunque
con un carácter administrativo.
Con este marco normativo se llevaron a cabo las elecciones de 1988,
en las que, por primera vez, participó una fuerza política que significó
una competencia real para el pri: el Frente Democrático Nacional, con-
formado por diversos partidos de izquierda, el cual postuló a Cuauhté-
moc Cárdenas Solórzano como candidato a la presidencia. En dichas
elecciones, el pri ganó 239 escaños por el principio de mayoría relativa
y, de acuerdo con la cláusula de gobernabilidad, se le asignaron 12 es-
caños por rp para tener la mayoría en la Cámara de Diputados.
De esta forma, se impulsó una reforma político-electoral con el
propósito de dotar de legitimidad al presidente electo, tras la polémi-
ca en torno a supuestas irregularidades en el recuento de votos de las
elecciones presidenciales, e incentivar la confianza de los ciudadanos
en los procesos electorales.
Así, en 1990 se promulgó el Código Federal de Instituciones y Pro-
cedimientos Electorales que creó al ife, órgano responsable de la orga-
nización de las elecciones, pero que seguía controlado por la Secretaría
de Gobernación. Además, la reforma convirtió al Tricoel en Trife,
17
institución con carácter jurisdiccional y permanente para resolver los

posibles conflictos electorales, e introdujo un límite de sobrerrepre-
sentación de 350 diputados (Salazar, Becerra y Woldenberg 2000, 265).
Posteriormente, la reforma de 1993 le otorgó al ife la facultad de fijar
los topes de gastos de campaña, revisar los informes de ingresos y gas-
tos de los partidos políticos, así como declarar la validez y expedir las
constancias de las elecciones de diputados y senadores.
La siguiente etapa de la transición democrática, con la cual se forta-
leció el modelo independiente de gobernanza electoral, comenzó con
la reforma de 1996, que dotó de autonomía plena al ife al eliminar la
representación del Poder Ejecutivo en el Consejo General, establecer
que los consejeros debían ser propuestos por los grupos parlamenta-
rios y aprobados por dos terceras partes del Congreso, y otorgarles voz
y voto solamente a ellos.
Asimismo, esta reforma convirtió al Trife en tepjf, máxima au-
toridad jurisdiccional en materia electoral conformada por una Sala
Superior y cinco Salas Regionales —una por cada circunscripción—.
Para fortalecer su labor, se promulgó la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime).
Como resultado de la implementación de estas reglas, el pri per-
dió una gubernatura por primera vez en 1989, la de Baja California; en
1997 perdió la mayoría en la Cámara de Diputados, y en 2000, la ma-
yoría en el Senado y la Presidencia de la República.
A pesar de que la reforma político-electoral de 2007-2008 intro-
dujo cambios principalmente en el modelo de comunicación políti-
ca, también creó nuevas áreas en el ife —la Unidad de Fiscalización
y la Contraloría General— y otorgó el carácter permanente a las Salas
Regionales del Tribunal.
Finalmente, la reforma político-electoral de 2014 introdujo dos
cambios sustanciales en la estructura y las atribuciones de las auto-
ridades electorales. Primero, nacionalizó la organización de las elec-
ciones al transformar al ife en Instituto Nacional Electoral (ine) y al
crear los organismos públicos locales electorales. La reforma facul-
tó al ine para que, tanto en los procesos federales como locales, fuera
responsable de la capacitación electoral; la geograf ía electoral; la ac-
tualización del padrón y las listas nominales; la ubicación de casillas;
la emisión de reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de
18
resultados preliminares; las encuestas o sondeos de opinión; la obser-

vación electoral; los conteos rápidos; la impresión de documentos y la
producción de materiales electorales, así como la fiscalización de los
ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos.
Segundo, estableció la creación de tres Salas Regionales más del
tepjf, una de las cuales ya está en funciones y es la encargada de la re-
solución de los procedimientos especiales sancionadores: la Sala Re-
gional Especializada, con sede en Ciudad de México.
Control de constitucionalidad
y convencionalidad en materia electoral
El control de constitucionalidad y convencionalidad son mecanismos

que permiten la protección judicial de los derechos humanos en las le-
yes secundarias y en los actos y las resoluciones de las autoridades
estatales. El control de constitucionalidad es un mecanismo significa-
tivamente más antiguo que el de convencionalidad, el cual surgió co-
mo resultado de la creación de regímenes regionales e internacionales
de derechos humanos después de la Segunda Guerra Mundial; sin em-
bargo, en ambos casos, su aplicabilidad en materia electoral en México
es relativamente reciente.
Dada la supremacía de la Constitución, todas las normas y los actos

tanto jurídicos como administrativos deben ajustarse a ella. Para do-
tar de operatividad al concepto de constitución, es necesario ejercer
un control respecto a esta (Aragón 1987, 16). Así, el control de cons-
titucionalidad podría entenderse como un examen para corroborar
la regularidad o conformidad de las normas generales y los actos de
autoridad con el contenido de las disposiciones fundamentales de la
Carta Magna.
19
Control de convencionalidad
En México —y en la mayoría de los países latinoamericanos— el control

de constitucionalidad se complementa con el de convencionalidad. La
lógica de control jurisdiccional es similar al de constitucionalidad, pe-
ro en este caso se ejerce respecto a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y el órgano encargado de ejercerlo es la Corte In-
teramericana de Derechos Humanos (Corte idh). Así, el objetivo del
control de convencionalidad consiste en verificar si un determinado
ordenamiento interno o un acto de autoridad se adecua a la Conven-
ción y la acata (Eto 2015, 326; Flores y Rojas 2013, 8).
Lo antes descrito es el control concreto de convencionalidad, rea-
lizado por la Corte idh; no obstante, también existe un control difu-
so que corresponde a los jueces nacionales, el cual fue adoptado por la
Corte idh en una sentencia condenatoria contra Chile en 2006 (Corte
idh, párrafos 123 y 124, 2006).
En el caso de México, al resolver el caso Radilla Pacheco en 2009,
la Corte idh ordenó al Poder Judicial ejercer control de convencio-
nalidad y acatar la jurisprudencia interamericana en casos futuros
(Nieto 2014, 30). Esto se formalizó en el marco normativo interno con
la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, mediante la cual, en
el artículo 133, estableció la obligación de los jueces de todo el país de
hacer cumplir la Constitución, las leyes y los tratados internacionales.
De igual manera, en el expediente varios 912/2010 de julio de ese mis-
mo año, la scjn estableció que todos los jueces del país debían ejercer
un control de convencionalidad ex officio y se reconoció la aplicación
del principio propersona.
y convencionalidad en México
En México, la scjn y el tepjf ejercen un control concentrado de cons-

titucionalidad, puesto que son las únicas autoridades facultadas para
determinar la conformidad o no de una norma secundaria o general
respecto a la Constitución. Por otra parte, el control de convencionali-
dad difuso es ejercido por todos los tribunales electorales.
20
La Suprema Corte tiene tres mecanismos para ejercer el control de

constitucionalidad: el juicio de amparo, las controversias constitucio-
nales y las acciones de inconstitucionalidad; sin embargo, las últimas
constituyen el único mecanismo procedente en la materia electoral.
Este mecanismo de control constitucional fue incorporado a la Carta
Magna en 1994 y tiene por objetivo hacer prevalecer la supremacía de
la Constitución mediante la derogación de leyes que sean contrarias
a ella; es decir, se trata de un medio de control abstracto cuyo resul-
tado es de aplicación general, siempre y cuando la sentencia corres-
pondiente cuente con el voto de, al menos, ocho de los ministros de la
scjn (cpeum, artículo 105). La acción de inconstitucionalidad puede
ser presentada por una gran variedad de actores públicos, políticos y
de derechos humanos (cpeum, artículo 106).
Por su parte, el Tribunal Electoral también cuenta con herramien-
tas procesales para llevar a cabo el control constitucional en materia
electoral. La Sala Superior reconoció esta facultad a partir de la juris-
prudencia 5/1999; no obstante, en su resolución de la contradicción de
tesis 2/2000-PL, la Suprema Corte determinó que el tepjf carecía
de toda facultad para pronunciarse respecto a la constitucionalidad de
normas electorales.
Fue hasta la reforma constitucional de 2007 cuando se modificó el
artículo 99 para conferir a las Salas del Tribunal la facultad de la no
aplicación de leyes relativas a la materia electoral contrarias a la Cons-
titución en casos concretos (Luna 2013, 36-8). Los efectos de las
sentencias se limitan al caso concreto, aunque pueden extenderse a
personas que no intervinieron en el procedimiento, si se encuentran
en una situación jurídica y fáctica igual (jurisprudencia 35/2013; tesis
LVI/2016).
El tepjf ejerce el control de constitucionalidad y convencionalidad
mediante tres medios de impugnación, principalmente: el juicio para
la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc),
el juicio de revisión constitucional electoral y el recurso de reconside-
ración; sin embargo, por el diseño institucional vigente, puede hacerlo
por medio de todos los juicios y recursos de su competencia.
21
Justicia electoral y fortalecimiento democrático.

La ampliación de la tutela de los derechos políticos
Los derechos político-electorales son derechos humanos que se tradu-

cen en atribuciones de toda la ciudadanía para intervenir en activida-
des relacionadas con el Estado, su función pública y la representación
popular. Su importancia radica en que se asocian con el funcionamien-
to de las instituciones democráticas, ya que su ejercicio otorga legiti-
midad a las autoridades y al régimen de gobierno.
El punto de inicio de la tutela contemporánea de los derechos polí-
ticos puede rastrearse a principios de la década de 1990, cuando diver-
sos ciudadanos mexicanos recurrieron a instancias internacionales en
razón de una falta de reconocimiento general de aquellos. Como resul-
tado, se llevaron a cabo diversas recomendaciones al Estado mexicano
para que creara mecanismos institucionales y legales que protegieran
dichos derechos (recomendaciones de la Comisión Interamericana de
los Derechos Humanos 01/90, 8/91 y 14/93).
El camino continuó cuando la tutela jurisdiccional de los dere-
chos político-electorales en México fue posible a partir de la reforma
electoral y constitucional de 1996. Así, se señaló que correspondía al
Tribunal Electoral resolver
las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos

políticos. Electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afi-
liación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del
país (cpeum, artículo 99, fracción V).
Por su parte, la lgsmime incluyó el jdc;3 sin embargo, entonces so-

lo procedía contra actos de autoridades del Estado.
Posteriormente, mediante el jdc se amplió la tutela de los dere-
chos políticos para la protección jurisdiccional por violaciones al
derecho de integrar las autoridades electorales en las entidades fede-
rativas (SUP-JRC-391/2000), el registro de candidatos por violaciones
3 El recurso de apelación introducido en la reforma constitucional y legal de 1986 puede con-

siderarse un antecedente del juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano al tutelar el derecho a votar.
22
a los estatutos partidistas (jurisprudencia 23/2001), la protección ju-

risdiccional contra actos o resoluciones partidistas (jurisprudencia
histórica 03/2003) y la constitucionalidad de los estatutos partidistas
(jurisprudencia 05/2005). Cabe señalar que la protección constitucio-
nal de los derechos políticos desde 1996 hasta 2003 tuvo un avance re-
levante debido a que se ensanchó la procedencia del jdc a actores no
contemplados por la legislación mediante la justicia electoral.
Otro punto que constituiría un precedente importante es el fallo
de la Corte idh respecto del caso Jorge Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos, debido a que resaltó la ausencia de una garantía
constitucional para impugnar la inconstitucionalidad de las normas
que regulan los derechos políticos.
Por otra parte, si bien es cierto que la reforma constitucional de
2007 y la legal de 2008 tuvieron como fin la disminución de gastos
de campaña y el diseño de un nuevo modelo de comunicación polí-
tica, también se modificaron otros aspectos. Se tuteló el derecho de
afiliación al prohibir la participación en la creación de partidos de or-
ganizaciones gremiales o de afiliación corporativa, y se avanzó en la
protección de los derechos políticos de la militancia al señalarse que
las controversias internas de los partidos debían ser resueltas por los
órganos establecidos en sus estatutos o en su normatividad interna. En
cuanto a los derechos políticos de las mujeres, se estableció la obliga-
ción de promover la participación política en igualdad de oportuni-
dades y equidad entre hombres y mujeres, modificándose la cuota de
género de un 70-30 a un 60-40.
En los últimos años, algunos precedentes jurisdiccionales aterriza-
ron en reformas. Tal es el caso de la reforma constitucional de 2012,
la cual contribuyó en la ampliación al voto pasivo reconociendo y
permitiendo las candidaturas independientes, la iniciativa y las con-
sultas populares. En ese mismo sentido, en la reforma constitucional y
legal de 2014 se elevó a rango constitucional el principio de paridad de
género; también se reconocieron los derechos políticos de los pueblos
y las comunidades indígenas y se establecienron las bases para garan-
tizar los derechos, las prerrogativas y las obligaciones a las que se su-
jetarían las candidaturas independientes.
Derivado de lo anterior, en el sistema jurídico mexicano existen de-
rechos humanos vinculados con los político-electorales, ya que los
23
primeros no podrían ejercerse sin los segundos (jurisprudencia

36/2002); es decir, uno de los principios rectores de los derechos hu-
manos es su interdependencia (cpeum, artículo 1, párrafo 3), la cual
consiste en que no se aplican y ejercen aisladamente, sino que están re-
lacionados unos con otros y su vulneración puede acarrear la violación
de alguno o algunos de ellos (Bustillo 2015, 56).
Los derechos electorales al voto (activo y pasivo) y a la asociación
y afiliación se vinculaban, en mayor medida, con el ejercicio de los
derechos humanos de petición, información, reunión, libertad de ex-
presión y difusión de ideas, réplica, honra y reputación, protección de
datos personales y derecho a la intimidad, y vida privada.
Por último, la progresividad en la tutela de los derechos políticos
ha tenido como consecuencia lógica que se tomen en consideración
las condiciones de vulnerabilidad de grupos o personas. Así, en la ac-
tualidad, el tepjf tutela el igual acceso y ejercicio a los derechos políti-
cos. En este sentido, cobra relevancia la protección de los derechos de
grupos indígenas, jóvenes, personas en situación de calle, transgénero,
con discapacidad o la niñez.
A poco más de 20 años de distancia, los derechos políticos son re-
conocidos como derechos humanos, se ha vigorizado positivamente el
modelo democrático mexicano que los promueve, protege y garanti-
za, y, asimismo, existen vías de naturaleza estrictamente jurídica para
contravenir actos y decisiones que los afectan.
La democracia ante el reto de las nuevas

tecnologías y el papel de los tribunales electorales
La legislación electoral regula la utilización de propaganda político-

electoral, la cual puede ser de diversos tipos: impresa, spots de radio
y televisión, eventos públicos, espectaculares, entre otros. En cuanto
al contenido, las reglas generales abarcan limitar, por ejemplo, a partir
del respeto a la vida privada, la honra y la reputación; abstenerse de ex-
presiones calumniosas; no tener características semejantes a las de una
publicidad comercial; no inducir a la violencia, al odio o discrimina-
ción, y también prohíbe usar publicidad de carácter religioso.
24
Por lo que hace a la temporalidad, se restringe su promoción fue-

ra de los tiempos establecidos en la ley (precampaña, campaña y veda
electoral). Mención especial merece la propaganda en radio y televi-
sión, la cual es totalmente controlada por el Estado, mientras que la
propaganda gubernamental también ha sido acotada para que no se
produzca una injerencia indebida en el electorado. No obstante, el uso
de las nuevas tecnologías, específicamente internet, ha alcanzado los
procesos electorales, lo que ha ocasionado que la máxima autoridad
electoral del país tenga que pronunciarse acerca de su impacto en la
contienda electoral debido a la inexistencia de un marco regulatorio.
Ante este reto, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha defini-
do el internet como un instrumento específico y diferenciado para po-
tenciar la libertad de expresión en el contexto del proceso electoral, ya
que cuenta con una configuración y un diseño que lo hacen distinto de
otros medios de comunicación, en virtud de la manera en que se ge-
neran la información, el debate y las opiniones de los usuarios, lo cual
hace que se distinga de otros medios de comunicación como la televi-
sión, el radio o los periódicos.
Por lo anterior, el internet cuenta con una protección especial, ya
que sus características facilitan el acceso a la información por parte de
la ciudadanía para conocerla o generarla de manera espontánea, lo que
promueve un debate amplio y robusto en que los usuarios intercam-
bian ideas y opiniones, positivas o negativas, de manera ágil, fluida y
libremente, causando un mayor involucramiento del electorado en los
temas relacionados con la contienda electoral; ello implica una mayor
apertura y tolerancia, que debe privilegiarse a partir de la libertad de
expresión y el debate público.
Por su parte, las redes sociales han adquirido relevancia a raíz de la
amplia interrelación informativa que generan. Sus características po-
sibilitan el ejercicio cada vez más democrático, abierto, plural y expan-
sivo de la libertad de expresión, lo que ha provocado que la postura
del tepjf en torno a cualquier medida que pueda impactarlas deba
estar orientada, necesariamente, a salvaguardar la libre y genuina in-
teracción entre los usuarios como parte de su derecho humano a la li-
bertad de expresión, para lo cual es indispensable quitar limitaciones
potenciales acerca del involucramiento cívico y político de los ciuda-
danos por medio de internet, que requiere de las voluntades del titular
25
de la cuenta, para permitir abrirla o restringirla a las demás perso-

nas, a fin de generar una retroalimentación entre quienes participan
(SUP-REP-506/2015).
De este modo, se ofrece a los usuarios el potencial de ser generado-
res de contenido o simples espectadores de la información que se crea y
difunde, circunstancia que, en principio, permite presumir que se tra-
ta de opiniones libremente expresadas, tendentes a generar un debate
político que supone que los mensajes difundidos no tengan una natu-
raleza unívoca, como sí ocurre en otros medios masivos de comunica-
ción que pueden monopolizar la información o limitar su contenido
a una sola opinión, pues en las redes sociales los usuarios pueden inte-
ractuar de diferentes maneras.
En este sentido, es indudable que, al ingresar a alguna página de al-
guna red social, se requiere una intención expresa de acceder a donde
se ubica la información específica, ya que cada usuario debe materiali-
zar de forma libre su intención de visitar tal o cual página y, de esa ma-
nera, acceder a un contenido determinado, dependiendo del tipo de
información que le interese (SUP-REP-518/2015). Por ello, al tratarse
de estructuras en que los grupos o las comunidades virtuales compar-
ten cierto tipo de información y participan en una discusión, no es po-
sible responsabilizar necesariamente a una determinada persona por
la información, debido a que pueda encontrarse en internet o en la red
social de otro usuario (SUP-REP-542/2015).
A pesar de las limitaciones normativas, el Tribunal Electoral ha te-
nido que conocer asuntos relacionados con la propaganda en internet
que se presumen violatorios de la equidad en la contienda electoral, en
los cuales ha emitido algunos criterios como el hecho de que uno o va-
rios ciudadanos publiquen contenidos en sus redes sociales en los que
exterioricen su punto de vista acerca de su coincidencia o disenso res-
pecto a un determinado partido político, sus candidatos, su plataforma
ideológica o sus propuestas de cara a una elección goza de la presun-
ción de un actuar espontáneo; por tanto, deben analizarse íntegramen-
te los mensajes difundidos, especialmente por personas famosas, para
determinar si existen elementos comunes entre sí que permitan des-
virtuar la presunción de espontaneidad en su emisión y generen una
fuerte convicción en el sentido de que no se trate de mensajes pu-
blicados en un auténtico ejercicio de las libertades de expresión y de
26
información, sino que se esté en presencia de una estrategia propagan-

dística dirigida a beneficiar a un partido político.
No me queda más que recomendar al lector esta obra, pues los tra-
bajos que la integran fueron producto de una amplia discusión en un
seminario interno, que tuve el privilegio de coordinar en mi carácter
de presidente fundador de la Cátedra José Luis de la Peza.
En verdad, pienso que tanto la cátedra como su primer producto
tienen el objetivo de colaborar con el análisis y la reflexión de las insti-
tuciones democráticas de México.
27
La igualdad en los derechos políticos.
Tutela de los derechos de los grupos
desaventajados
Roselia Bustillo Marín*
Sumario: Introducción; La igualdad como principio; La igualdad y su

relación con los derechos políticos; Grupos desaventajados; Análisis
de la tutela de los derechos políticos a la luz del principio de igualdad,
Conclusiones.
Debemos dejar de pensar en los

derechos humanos como si fueran cartas
ganadoras y empezar a verlos como
un lenguaje que crea las bases
para la deliberación.
Michael Ignatieff
Introducción
El objeto de este trabajo es estudiar la tutela de los derechos políti-

cos de los grupos desaventajados; en particular, el esquema aplicativo
que se produce en relación con la interpretación del principio de igual-
dad en las sentencias emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación (tepjf).
La igualdad es identificada como un principio, pero también como
un derecho que, históricamente, ha sido reconstruido y repensado con
* Profesora-investigadora en la Escuela Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación.
29
La igualdad en los derechos políticos
base en políticas y regulaciones a fin de fomentar el respeto entre to-

das las personas.
El derecho a la igualdad se entiende como un derecho humano y el
principio de igualdad, como aquel que rige la aplicación de todos los
derechos. De tal forma, para este trabajo se entenderá la igualdad co-
mo un principio y como el eje transversal en la tutela de los derechos
humanos, específicamente de los derechos políticos.
De esta manera, el principio de igualdad será visto con los mismos
ojos que la ley, tanto en su aplicación como en su contenido; es decir,
se analizará más allá de ser focalizado en su eficacia normativa, pues se
centrará en el tratamiento de la persona considerada a partir de su
pertenencia a un grupo con el que se identifica y el cual presenta si-
militudes relevantes que justifican un tratamiento jurídico diferente,
diferenciado, no arbitrario y objetivamente razonable.
Así, para el análisis de la aplicación del principio de igualdad, se
considerarán algunas de las sentencias que utilizaron el principio de
proporcionalidad a fin de generar criterios o precedentes en el estu-
dio de las normas aplicables. El principio de proporcionalidad es un
instrumento acorde para la argumentación y justificación de la injeren-
cia en la igualdad a cambio de la salvaguarda de otro derecho o relación
jurídica.
Este método interpretativo es válido para justificar la injerencia en
los derechos humanos y limitar la potestad discrecional de las admi-
nistraciones, aunque no está exento de críticas. Sin embargo, en este
ensayo no se pretende enjuiciar su validez, sino entender mejor su di-
mensión en la perspectiva electoral.
El Estado es responsable de garantizar el goce de los derechos po-
líticos, y que su aplicación sea acorde con el principio de igualdad y
no discriminación; por lo tanto, debe adoptar las medidas necesarias
para su pleno ejercicio, considerando la situación de debilidad o des-
ventaja en que se encuentran ciertos sectores o grupos sociales. Se en-
tenderá como desventaja la subordinación permanente en el acceso
igualitario de los derechos y la desigualdad estructural. De esta for-
ma, los ocho grupos considerados para analizar la tutela de los dere-
chos políticos son:
30
1) Personas, pueblos y comunidades indígenas.

2) Mujeres.
3) Grupo lésbico, gay, bisexual, transexual, transgénero, travesti e in-
tersexual (lgbttti).1
4) Jóvenes.
5) Personas con discapacidad.
6) Niñas, niños y adolescentes.
7) Personas en situación de calle.
8) Personas privadas de la libertad.
Trabajar por una inclusión igualitaria de los grupos en desventaja,

al ejercicio pleno de sus derechos políticos, implica observarlos desde
una perspectiva igualitaria contextualizada. Por ello, es necesario que,
de acuerdo con su visión e integridad de vida digna, estén representados
en los cargos públicos para tomar decisiones a partir de sus necesida-
des y perspectivas de vida.
El contenido de este artículo está conformado por seis partes, in-
cluyendo, como primer apartado, esta introducción. El segundo
describe el concepto de igualdad como principio y sus diferencias tan-
to con la igualdad ante la ley como con el contenido de las normas. El
tercer apartado relaciona el principio de igualdad con los derechos po-
líticos, resaltando la importancia de su estrecha vinculación, a fin de
tener efectos de su aplicabilidad real en la tutela de estos derechos. En
el cuarto se explora el complejo término de los grupos desaventajados.
En el quinto se analizan sentencias relacionadas con la tutela de los de-
rechos políticos de estos grupos emitidas por el tepjf, considerando
el principio de proporcionalidad a la luz del principio de igualdad; las
resoluciones que se pensaron para el análisis de esta sección fueron
aquellas que se distinguieron por ser relevantes debido a su conteni-
do y tema, o por su originalidad. Como sexto apartado se presentan las
conclusiones de este trabajo.
1 El significado de las siglas lgbttti es lésbico, gay, bisexual, transexual, transgénero, travesti
e intersexual; las primeras tres (lgb) son orientaciones/preferencias sexuales, las siguientes
(tt) corresponden a identidades de género; la otra t es una expresión de género y la i es una
condición biológica.
31
La igualdad como principio
La igualdad es un principio y un derecho que fue construido con base

en políticas y regulaciones que fomentan su respeto y permanencia, en
razón de que la igualdad no impera por sí sola en el marco jurídico,
pues necesita de otros valores, principios, perspectivas, normas y de-
rechos para funcionar de forma real y efectiva.
Las diferencias sociales y la naturaleza de las personas conllevan
la distinción y el trato diferente (Ortega 1996, 186), configurando la
igualdad como un derecho, pero también como un principio y un ob-
jetivo conflictivo y complejo en su concepción.
La igualdad es un principio general que abarca todas las políticas
y vincula en su actuación a todas las instituciones; se fundamenta en
los principios democráticos que rigen a los estados de derecho, en es-
pecial la libertad y la dignidad humana. Así pues, la igualdad no ope-
ra, únicamente, como parámetro de control y actuación de las políticas
sociales, sino también como una dimensión humana reconocida en los
instrumentos internacionales.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, en su
prólogo, considera que, para la existencia de la libertad, la justicia y la
paz en el mundo, es necesario el reconocimiento de la dignidad intrín-
seca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la
familia humana. Asimismo, en el artículo primero, se considera que
la igualdad es un principio que establece que todos los seres humanos
nacen libres e iguales en dignidad y derechos.
Los representantes populares y funcionarios públicos, entre sus
atribuciones y facultades, tienen la responsabilidad de respetar, prote-
ger y aplicar igualitariamente los derechos de la ciudadanía. Por ello,
al principio de igualdad se le debe considerar un principio transversal
que juega un papel importante y permanente en la creación, genera-
ción y aplicación de políticas que velen por todas las personas.
La igualdad presenta una doble dimensión: la institucional o de po-
lítica social, que se puede resumir en el principio de transversalidad
u horizontalidad de las acciones institucionales y gubernamentales,
y que se plasma por medio de toda una serie de estrategias, progra-
mas, planes y directivas, y la humana, que se concreta en una visión
32
vertical de la aplicación de la igualdad a la ciudadanía conectando con

otros derechos fundamentales.
Esto no quiere decir que el entendimiento de la igualdad es senci-
llo, pues juega diferentes roles en el respeto y la efectividad de los de-
rechos. Es necesario precisar que los márgenes de tal distinción no son
nítidos; asimismo, si se considera la igualdad como un valor propia-
mente jurídico que opera mediante una invención hermenéutica, como
la interpretación y la proporcionalidad que han hecho hablar de modo
muy distinto a la misma norma (Ollero 1998, 319).
Según las constituciones políticas, la igualdad es el principio fun-
dacional de la democracia, que implica a los juzgadores garantizar el
acceso a la justicia sin discriminación, observando las condiciones de
igualdad de manera concreta. Sin embargo, la igualdad no será eficaz si
solamente se centra en lo anterior; por ello, debe ir más allá en la con-
jugación de cuatro principios fundamentales: de oportunidades, de no
discriminación, de resultados y de responsabilidad estatal.
Para explicar mejor lo anterior, un principio es entendido, en pri-
mer término, como aquella proposición que no es susceptible de de-
mostración, en la cual se funda o cimienta una determinada valoración
de justicia de una sociedad universalmente válida y vigente en una co-
munidad política relacionada con aquello que se quiere asir o sostener
(Islas 2011, 400). Una misión de los principios es guiar a los órganos
públicos en la interpretación de las normas y la suplantación de sus in-
suficiencias.
En segundo término, según Robert Alexy, los principios son man-
datos de optimización que exigen la máxima realización en las posi-
bilidades jurídicas y reales existentes, y que están caracterizados por
poder ser cumplidos en diferente grado, según sus posibilidades reales
y jurídicas (Alexy 2007).
Los principios son construcciones que correlacionan un fundamen-
to, valor, meta o fin. En términos generales, son estándares estableci-
dos como relevantes para el derecho con todo aquello que se deban
relacionar razonadamente, pues establecen algo esencial, pero son im-
personales hasta que se vinculen, mediante su aplicación, con una si-
tuación o caso (Islas 2011, 408).
Así, el principio y su relación con la igualdad consiste en el cumpli-
miento de las metas deseables de crecimiento y mayor desarrollo social
33
que un Estado se ha establecido. Es una razón trascendente y de nece-

sidad social que se ha trazado como modelo en las sociedades demo-
cráticas, y que mejora la calidad de vida de todas las personas.
El principio de igualdad funciona tanto en la aplicación a una si-
tuación o solución ante un caso como en la limitación del uso de las
normas (sus contenidos), para fines distintos a los que fueron creadas,
[…] las cuales determinan el contenido normativo y regulan la aplica-
ción de las normas (Islas 2011, 408).
En concreto, si los derechos humanos son interdependientes, por
consiguiente, un acto que los vulnera también viola el principio de igual-
dad, que, en razón de la diferencia con el concepto de una norma, pue-
de tener dos dimensiones: en la aplicación de la ley y en su contenido.2
El principio de igualdad ante la ley.

Sus dos vertientes. Aplicación y contenido
La igualdad ante la ley presenta dos dimensiones: aplicación y conte-

nido. La segunda supone la superación del concepto tradicional liberal
que la entendía únicamente en su aplicación focalizada en su efica-
cia normativa y no en su contenido, debido a que era absorbida por el
principio de legalidad que inadmitía distinciones que no estuvieran,
expresamente, previstas por el legislador.
El concepto de igualdad referido al contenido de la ley se centra en
el tratamiento de la persona perteneciente e identificada a un grupo
con similitudes y rasgos relevantes que permiten justificar un trata-
miento jurídico diferente.
La razón de enfocar la igualdad ante la ley en su contenido tiene,
de alguna manera, un origen desde una mirada al pluralismo de la so-
ciedad y la existencia de grupos fácilmente identificables que obligan
a redefinir el concepto de igualdad, para evitar la producción de efec-
tos discriminatorios.
2 Para la definición de ambas vertientes, se considerarán los conceptos de igualdad como no ar-
bitrariedad y como no sometimiento que analiza y teoriza Roberto Saba en su libro Más allá
de la igualdad formal ante la ley. ¿Qué les debe el Estado a los grupos desaventajados?
34
Para Roberto Saba, la igualdad ante la ley, en su contenido, está aso-

ciada a la idea de no arbitrariedad, esto quiere decir que los estados
pueden tratar a las personas de un modo diferente, siempre y cuan-
do utilicen un criterio razonable para justificar ese trato (Saba 2016).
El autor refiere que lo anterior, en un caso concreto, es similar con
la no arbitrariedad o no discriminación, la cual parece no ser idónea
para enfrentar situaciones en las que la desigualdad es de tipo estruc-
tural, porque existen cuestiones de contexto que le impiden a la igual-
dad controlar o neutralizar.
La desigualdad estructural consiste en la existencia de grupos so-
ciales que son sistemática e históricamente excluidos de ámbitos re-
levantes para el desarrollo de su autonomía y sus planes de vida. Para
revertir este escenario, Saba propone pensar en la idea de igualdad
como no sometimiento o igualdad estructural, donde la persona sea
quien se encuentre en el centro de protección y tutela de un derecho,
y quien tenga como fin exigir al Estado la puesta en marcha de políti-
cas de acción positiva para desmantelar las condiciones que la colocan
en situación de sometimiento.
De acuerdo con Saba, en consecuencia, parece que se requiere de
una nueva interpretación para reconstruir la idea de igualdad ante la
ley y el contenido de la norma, a partir de las situaciones o los con-
textos en que se encuentra una persona perteneciente a un grupo en
desventaja, de tal forma que no se dé una protección momentánea y
arbitraria, sino que permee en todos los integrantes del colectivo a fin
de evitar situaciones de subordinación.
Para que esto sea posible, además de la participación de otros sec-
tores de la función pública, es indispensable que los jueces —quienes
están facultados para argumentar y discutir cuestiones de desigual-
dad estructural— creen modelos de control judicial que contribuyan
a revertir estas situaciones, pues por medio de los procesos judiciales
se puede combatir la afectación del derecho en términos colectivos y
pensar los remedios en términos estructurales.
La interpretación de la igualdad en el contenido de la norma o como
no sometimiento mediante los procesos judiciales requiere el estudio
de la norma desde otras disciplinas, como la sociología, la historia, la
antropología, entre otras, para impedir la perpetuación de grupos en
situación de subordinación.
35
Esta visión de igualdad opera como guía para el diseño de políticas

públicas que, por un lado, contribuyen a prolongar las condiciones de
los grupos y, por otro, tienden a desmantelar las estructuras sociales
que producen esa subordinación (Saba 2016, 81).
Cuando la igualdad se observa desde el principio de no someti-
miento, los casos en que resulta afectada serán aquellos en los que las
violaciones se entiendan como estructurales, provocadas muy proba-
blemente por la inacción estatal o por una acción genérica, como una
política pública contraria a la norma fundamental. Estas afectaciones
estructurales requieren un modelo de control judicial que no sea abs-
tracto, cuya aplicación concreta sea determinada a partir de los con-
textos (Saba 2016, 92 y 266).
Saba plantea que las medidas que toman las juezas y los jueces no de-
ben paliar la desigualdad en un planteamiento individual y solo ordenar
un no hacer, pues esto solamente implica una práctica judicial de au-
tolimitación que mira hacia el pasado y no hacia el futuro (Saba 2016,
278). En ese sentido, los cambios en materia de control de los contenidos
de las normas parecen sugerir que la noción de igualdad, como no
sometimiento, necesita un nuevo modelo de intervención judicial,
sensible a las violaciones estructurales, para poder encontrar en los
tribunales un ámbito de reclamo y satisfacción de esas demandas.
El desaf ío consiste en reconceptualizar el derecho en sí (de la
igualdad como trato no arbitrario a la igualdad como no subordina-
ción) y acomodar el rol de la justicia en concordancia, pero también
en identificar los remedios apropiados que la Judicatura podría or-
denar en casos de violaciones estructurales del derecho a ser tratado
igual, sin que eso implique un cambio radical del régimen democráti-
co (Saba 2016, 280).
Los jueces pueden hacer mucho contra la desigualdad estructural
mediante la interpretación de las normas vigentes; para ello, necesitan
exigir al Estado la producción de información como herramienta pa-
ra visibilizar e identificar a los grupos cuyo trato es desigual. De esta
manera, el derecho se convierte en un instrumento efectivo de cambio
social que influye en la posible erradicación de la subordinación que
condena a las comunidades a no poder llevar la vida que desean vivir
(Saba 2016, 300).
36
La igualdad y su relación con los derechos políticos
Los derechos políticos son mecanismos o herramientas que sirven pa-

ra nombrar a los representantes de una comunidad.
El principio de igualdad establece, como pauta interpretativa, que
los estados se comprometan a respetar las libertades y los derechos
reconocidos en las constituciones y tratados internacionales sin dis-
criminación alguna. Este principio puede ser aplicado en su análisis
desde distintas perspectivas estructurales; por ejemplo, en torno al sis-
tema electoral, al sufragio individual activo y pasivo, o a la representa-
tividad de los grupos desaventajados.
Los derechos políticos son derechos humanos que se potencian al
adquirir la ciudadanía (con requisitos que las constituciones forma-
lizan). Para hacerlos efectivos se necesita, de manera permanente, la
igualdad como principio rector que pasa de forma transversal y que
es reconocido en la base fundamental de las ideas de los catálogos de
derechos humanos.
Además, se dirigen a todas las personas para posibilitarles la par-
ticipación en la expresión de la soberanía nacional (Amaya 2016, 46).
Por consiguiente, se consideran como tales solo cuando se titularizan
en sujetos que tiene la ciudadanía o en entidades políticas reconoci-
das (partidos políticos), o no tienen ni pueden tener otra finalidad que
la política; por ejemplo, el desempeño de los cargos electivos (Amaya
2016, 46).
Asimismo, son parte principal del fundamento y funcionamiento
de la democracia integral, sustantiva, adjetiva, efectiva, formal, par-
ticipativa, deliberativa, representativa y paritaria. El ejercicio de los
derechos políticos se aplica en todas las personas: quienes votan,
los representantes elegidos, los intermediarios y los actores políticos.
Su función es, entre otras, otorgar legitimidad a la ciudadanía para
exigir la rendición de cuentas, presentar las iniciativas populares, par-
ticipar en plebiscitos, referéndums, etcétera. La ciudadanía elegida es-
tá para servir, escuchar y dialogar con quienes los eligió.
La igualdad en el derecho electoral ha generado que la Judicatu-
ra observe, de manera permanente y antropocéntrica, a la persona y
la tutela de sus derechos; de tal forma, la igualdad se traduce tanto en
un derecho como en un principio de observación permanente de la
37
protección de los derechos políticos. En este caso se puede hablar de

igualdad como no sometimiento o estructural.
Grupos desaventajados
El problema de los grupos desaventajados no solo reside en la ambi-

güedad del término, sino en las distintas implicaciones que presenta
cuando se conecta con la noción de igualdad. El Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (pidcp), en su artículo 27, indica que
en los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüís-

ticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías
el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros
de su grupo, a tener su propia vida cultural, a religión y a emplear su
propio idioma.
Algunos autores no están de acuerdo con ese tratamiento, pues se-

ñalan que no se trata de minorías en una reinterpretación y actualiza-
ción del concepto; sin embargo, coinciden en lo siguiente:
Se trata de una colectividad humana diferenciada dentro del territo-

rio del Estado, presumiblemente minoritaria en número y que se halla
en una posición no dominante. En realidad, el elemento cuantitativo
resulta secundario, lo que importa es que la colectividad no ejerza un
papel dominante y que sus características, como la costumbre, insti-
tuciones, o circunstancias, resulten distintas y disidentes frente a las
que domina (Prieto 1994, 367-8).
En la definición del pidcp, la noción de minoría parece tener co-

mo base un sustrato de hecho a partir de características relativamente
inmodificables; es decir, que no dependen de la conducta o de la vo-
luntad de las personas que forman la colectividad. Por ejemplo, en las
poblaciones indígenas, la cultura es más o menos diferenciada, pues
sus elementos son discordes con las instituciones dominantes.
El concepto minoría no es autónomo, sino relacional y conflictivo:
solamente se concibe como minoría cuando el grupo humano corres-
pondiente entra en conflicto con otro grupo dominante. La niñez, las
mujeres, los adultos mayores o los migrantes se constituyen como
38
minorías al ser pensados como grupos que sufren algún tipo de desi-
gualdad o que padecen una situación que les impide o dificulta ejercer
sus derechos.
Análisis de la tutela de los derechos políticos

a la luz del principio de igualdad
En el caso de la tutela de los derechos políticos de las personas que se

han encontrado en desventaja respecto al acceso y ejercicio de estos
derechos, considerando que cualquier persona, de alguna u otra for-
ma, puede encontrarse en esas circunstancias, se han emitido senten-
cias y resoluciones que han considerado su situación o contexto de
vida para maximizar y tutelar sus derechos políticos. A esta protección
se refiere el presente apartado.
Derechos políticos de las personas,

los pueblos y las comunidades indígenas
La discusión de cuáles son los pueblos y las comunidades indígenas no

ha llegado a un consenso global; sin embargo, para este texto, se en-
tenderán como aquellos que descienden de poblaciones que habitaban
en el país o en una región geográfica perteneciente al país en la épo-
ca de la conquista, la colonización o el establecimiento de las actuales
fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, con-
servan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y po-
líticas, o parte de ellas (Convenio 169 oit, artículo 1, inciso b).
Por otra parte, a una persona se le considera indígena cuando se
identifica como tal; es decir, su conciencia de identidad es suficiente
para distinguir las características y los elementos necesarios aplica-
bles para el ejercicio de sus derechos.
Los derechos políticos de los pueblos indígenas se refieren a la elec-
ción de sus autoridades y sistemas de gobierno de acuerdo con sus
propias normas. De tal forma, su sistema normativo también está con-
formado por los derechos políticos, que se traducen en cómo deci-
dir sus formas internas de convivencia y organización […] política
39
(cpeum, artículo 2, apartado A, fracción I), y en elegir los procedi-

mientos y las prácticas tradicionales, así como a sus autoridades o re-
presentantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno
(cpeum, artículo 2, apartado A, fracción III). Esto implica su derecho a
llevar a cabo elecciones y ejercer el derecho al sufragio activo y pasivo con
sus propias reglas.
Las sentencias del tepjf respecto a la tutela de los derechos polí-
ticos de los indígenas se da en dos ámbitos: por medio de su integra-
ción en las candidaturas postuladas por el sistema de partidos y por el
sistema normativo interno. En el caso de ser postulados por los par-
tidos políticos, el tepjf ha establecido la obligación de estas entida-
des políticas de aplicar acciones afirmativas para igualar su acceso a
los derechos políticos. Algunos de los criterios más relevantes son los
siguientes.
Es obligación de los partidos políticos tener acciones afirmati-
vas en sus estatutos con el fin de permitir el acceso igualitario a los dere-
chos políticos de las personas indígenas en el momento de aplicarlas. El
tepjf ha asentado que no basta con la afirmación de tener dicha cali-
dad indígena, sino debe demostrarse la vinculación con una comunidad
para que proceda la acción afirmativa.3
En el mismo sentido, si la tutela igualitaria de los derechos políticos de
las personas indígenas busca su materialización, cuando los partidos polí-
ticos firman convenios de coalición no están exentos de aplicar las accio-
nes afirmativas establecidas en las normas partidarias.4 Por ello, la acción
afirmativa indígena es de carácter obligatorio, no incluye un mínimo de
candidaturas, y si la acreditación de la calidad de indígena es subjetiva, la
exigencia de las pruebas no será especial.5
Por otra parte, en el ejercicio del derecho a integrar las autoridades elec-
torales locales, se estableció que el Instituto Nacional Electoral (ine) debe
considerar acciones afirmativas indígenas con el fin de que la pluriculturali-
dad sea un criterio considerado en la conformación de los órganos públicos
locales electorales.6
3 Véase la sentencia SUP-JDC-405/2003.

40
Para el caso de los derechos políticos de los indígenas en los siste-

mas normativos internos ejercidos en las comunidades para elegir a sus
autoridades, en su sistema de gobierno y forma de elección, el tepjf
estableció criterios en los que tuteló este derecho a partir del análisis
de elementos que permiten el acceso y la aplicación igualitaria respec-
to a otros grupos de la sociedad.
Algunos ejemplos, considerados como los más relevantes, se expli-
can a continuación.
En el caso Asunción Tlacolulita,7 comunidad de Oaxaca, el tepjf
admitió el efectivo acceso de las comunidades indígenas a la jurisdic-
ción del estado con el fin de tutelar sus derechos políticos; asimismo,
estableció que la justicia debe impartirse sin obstáculos; es decir, el
antiformalismo y la flexibilidad de las normas procesales son exigen-
cia para la ciudadanía indígena, deben aplicarse de la forma que les sea
más favorable y no imponerles cargas procesales desproporcionadas
(jurisprudencia 28/2011).8
Un ejemplo de un elemento procesal es la oportunidad para in-
terponer el recurso de reconsideración. En este sentido, la Sala Su-
perior ha señalado que cuando se trata de pueblos y comunidades
indígenas, en interés de garantizar el derecho a acceder a la jurisdicción
estatal, deben considerarse particularidades y circunstancias técnicas,
geográficas, sociales y culturales, como la distancia y los medios de
comunicación de la población en los que se ubica el domicilio de la o
el promovente, en relación con el lugar donde se encuentra el domici-
lio de la autoridad ante la que se interpone el recurso (jurisprudencia
7/2014).9
Otro caso es el de Tanetze de Zaragoza,10 en el que se determinó
que, con la finalidad de respetar el acceso efectivo a la jurisdicción,
debe aplicarse la suplencia absoluta de la queja. Se trata de una figu-
ra jurídica que, históricamente, ha tenido una tendencia progresiva en

8 Jurisprudencia 28/2011. COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS NORMAS PROCESALES DE-
BEN INTERPRETARSE DE LA FORMA QUE LES RESULTE MÁS FAVORABLE.
9 Jurisprudencia 7/2014. COMUNIDADES INDÍGENAS. INTERPOSICIÓN OPORTUNA DEL
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONFORME AL CRITERIO DE PROGRESIVIDAD.
41
cuanto a maximizar y favorecer a la parte más débil en un proceso ju-

dicial; normalmente son personas que integran un grupo desaventaja-
do (indígenas) que están en una situación de desigualdad estructural
(jurisprudencia 13/2008).11
Un ejemplo del antiformalismo procesal se estimó en la resolución
anterior, que consistió en la figura de la notificación efectiva. Cuan-
do se da a conocer un acto o una resolución emitida por la autoridad
electoral referida a las comunidades indígenas, no deben perderse de
vista las circunstancias específicas del caso para constatar que, efecti-
vamente, la notificación fue de conocimiento público de las comunida-
des (jurisprudencia 15/2010).12
En el caso de Cherán,13 en el estado de Michoacán, el tepjf de-
terminó cuatro criterios importantes relacionados con la tutela de los
derechos políticos de las personas, los pueblos y las comunidades indí-
genas, los cuales tienden a reconocer sus derechos políticos en un pla-
no de igualdad.
El primer criterio establece que la inexistencia de una regulación de
los derechos de las comunidades es una causa justificada para impedir
su ejercicio, puesto que las autoridades deben aplicar lo dispuesto en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) y los
tratados internacionales (tesis XXXVII/2011).14
El segundo criterio señala que el derecho a la consulta, al tratarse de
un derecho humano colectivo de los pueblos indígenas, está vinculado
con la libre determinación y autonomía, y constituye un instrumento
central para garantizar la realización de otros derechos reconocidos en
el bloque de constitucionalidad (tesis XII/2013).15
11 Jurisprudencia 13/2008. COMUNIDADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN

LOS JUICIOS ELECTORALES PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES.
12 Jurisprudencia 15/2010. COMUNIDADES INDÍGENAS. NOTIFICACIÓN DE ACTOS O
RESOLUCIONES DE AUTORIDAD ELECTORAL POR PERIÓDICO OFICIAL, EL JUZGA-
DOR DEBE PONDERAR LAS SITUACIONES PARTICULARES PARA TENERLA POR EFI-
CAZMENTE REALIZADA.
14 Tesis XXXVII/2011. COMUNIDADES INDÍGENAS. ANTE LA AUSENCIA DE REGULA-
CIÓN LEGAL DE SUS DERECHOS, DEBE APLICARSE LO DISPUESTO EN LA CONSTI-
TUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES.
15 Tesis XII/2013. USOS Y COSTUMBRES. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LAS CONSULTAS
EN COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS, PARA CELEBRAR ELECCIONES.
42
El tercer criterio concluye que la razón fundamental para determi-

nar si una persona es integrante de un pueblo o comunidad indígena
es el derecho a la autoadscripción. Se trata del derecho a identificarse
como miembro del grupo, a partir de una declaración de voluntad de
las personas o comunidades que tienen un vínculo cultural, histórico,
político, lingüístico o de otro tipo. El reconocimiento de este derecho
conlleva consecuencias jurídicas importantes respecto a la tutela de su
efectivo acceso a la justicia (jurisprudencia 12/2013).16
El cuarto criterio consiste en el reconocimiento de los elementos
que componen el derecho humano al autogobierno de los pueblos y las
comunidades indígenas, en razón de que tienen derecho a participar con
igualdad y sin discriminación en la toma de decisiones en la vida po-
lítica del Estado, por medio de sus representantes electos, de acuerdo
con sus propios procedimientos (jurisprudencia 19/2014).17
Por otro lado, en el caso de San Jerónimo Sosola,18 comunidad de
Oaxaca, se reconoció, desde una visión igualitaria entre las normas
de los sistemas normativos indígenas y las derivadas de los procesos
legislativos, la pluralidad jurídica, lo que se traduce en que ambas for-
man parte del sistema jurídico nacional y, específicamente, del electo-
ral (jurisprudencias 19/2012 y 20/2014).19
Un ejemplo del reconocimiento del análisis de constitucionalidad de
las normas en los sistemas normativos internos, por ser integrantes del
sistema jurídico nacional, es el criterio en el cual el tepjf estableció
que, ante la inexistencia de una disposición constitucional en cuanto
a la edad mínima para ocupar un cargo en un ayuntamiento munici-
pal, las comunidades o los pueblos indígenas pueden decidir acerca de
16 Jurisprudencia 12/2013. COMUNIDADES INDÍGENAS. EL CRITERIO DE AUTOADS-

CRIPCIÓN ES SUFICIENTE PARA RECONOCER A SUS INTEGRANTES.
17 Jurisprudencia 19/2014. COMUNIDADES INDÍGENAS. ELEMENTOS QUE COMPONEN
EL DERECHO DE AUTOGOBIERNO.
18 Véase la sentencia SUP-REC-02/2011.
19 Jurisprudencias 19/2012. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE EN CONTRA
DE SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO INAPLIQUEN NORMAS
CONSUETUDINARIAS DE CARÁCTER ELECTORAL, y 20/2014. COMUNIDADES IN-
DÍGENAS. NORMAS QUE INTEGRAN SU SISTEMA JURIDICO.
43
dicho requisito de elegibilidad, en ejercicio de su libre determinación

y autonomía (tesis XLIII/2011).20
El caso del municipio de San Mateo del Mar, en Oaxaca,21 repre-
senta la aplicación de la igualdad como no sometimiento al grupo in-
dígena situado históricamente en subordinación respecto a su derecho
de autodeterminación. Por vez primera se analizaron contextualmen-
te las controversias comunitarias relacionadas con la ponderación
entre la aplicación de las normas relativas a la universalidad del sufra-
gio y el derecho a la libre determinación.
Al respecto, el tepjf señaló la importancia del análisis contextual
para garantizar, en la mejor medida, el derecho a la participación polí-
tica de los integrantes de las comunidades y los pueblos indígenas co-
mo expresión de su derecho a la libre determinación; sobre todo, para
evitar la imposición de determinaciones ajenas a la comunidad que
puedan resultar en un factor agravante o desencadenante de otros es-
cenarios de conflicto interno.
El pluralismo jurídico se reconoció a partir del análisis de los plan-
teamientos de las partes desde una perspectiva intercultural, en la que
se atienden los contextos particulares y las medidas necesarias para
maximizar y garantizar los derechos de autodeterminación, acceso a la
justicia, defensa y audiencia de los integrantes de las comunidades in-
dígenas (jurisprudencia 9/2014 y 10/2014).22
En dos resoluciones posteriores relacionadas con las comunidades
Reyes Etla y Mazatlán Villa de Flores, ambas del estado de Oaxaca,23
se complementó el criterio anterior señalando que, con el fin de respe-
tar los derechos y las libertades individuales y colectivas indígenas, las
restricciones al derecho de autonomía y libre determinación deben ser
20 Tesis XLIII/2011. USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS. EDAD MÍNIMA PARA OCUPAR

UN CARGO DE ELECCIÓN MUNICIPAL (LEGISLACIÓN DE OAXACA).
21 Véanse las sentencias SUP-JDC-1011/2013 y SUP-JDC-1097/2013 de San Juan Ozolotepec,
Miahuatlán, también de Oaxaca.
22 Jurisprudencia 9/2014. COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS AUTORIDADES DEBEN RE-
SOLVER LAS CONTROVERSIAS INTRACOMUNITARIAS A PARTIR DEL ANÁLISIS IN-
TEGRAL DE SU CONTEXTO (LEGISLACIÓN DE OAXACA), y 10/2014. COMUNIDADES
INDÍGENAS. DEBERES ESPECÍFICOS DE LAS AUTORIDADES JURISDICCIONALES EN
CONTEXTOS DE CONFLICTOS COMUNITARIOS (LEGISLACIÓN DE OAXACA).
23 Véanse las sentencias SUP-REC-19/2014, y SUP-REC-836/2014 y sus acumulados.
44
necesarias y razonables. De tal manera, los juzgadores tienen la obli-

gación de privilegiar el principio de maximización de autonomía, que
implica la protección del sistema normativo interno (tesis VIII/2015 y
jurisprudencia 37/2016).24
En la misma resolución del municipio de Mazatlán Villa de Flores,
Teotitlán de Flores Magón, Oaxaca, otro elemento que contribuye a la
tutela de la igualdad como no sometimiento es aquel que reconoce los
derechos lingüísticos de las poblaciones indígenas como una forma de
promoción de su cultura y, en particular, el derecho a conocer sus de-
rechos en su propia lengua; por ello, se establece que se debe elaborar
un resumen oficial de las sentencias que involucren a miembros de co-
munidades indígenas y procurar su traducción en la lengua correspon-
diente (jurisprudencia 46/2014).25
Por otra parte, los casos resueltos de Tataltepec de Valdés, Ixtlán
de Juárez y Santiago Matatlán26 ampliaron la tutela del derecho de au-
todeterminación al reconocer a sus comunidades como autónomas;
es decir, estos territorios tienen todos los derechos para ser tratados de
la misma manera que la cabecera municipal. Por primera vez en ma-
teria electoral, el tepjf reconoció que los municipios no siempre son
una unidad, sino que, en muchos casos, están integrados por comuni-
dades diferentes, sin identidad, intereses u objetivos comunes.
Dos de los últimos casos relevantes fueron el de San Pedro Már-
tir27 y Santiago Xiacuí, Oaxaca. En ambos, se reconoció que los con-
flictos entre los derechos políticos de las mujeres indígenas y la libre
determinación de los pueblos deben juzgarse con una perspecti-
va de género intercultural con el fin de poner a las mujeres indíge-
nas en un mejor plano en la tutela de sus derechos, concretamente los
24 Tesis VIII/2015. COMUNIDADES INDÍGENAS. TODA RESTRICCIÓN DE SU AUTO-

NOMÍA DEBE SER ESTRICTAMENTE NECESARIA Y RAZONABLE y jurisprudencia
37/2016. COMUNIDADES INDÍGENAS. EL PRINCIPIO DE MAXIMIZACIÓN DE LA
AUTONOMÍA IMPLICA LA SALVAGUARDA Y PROTECCIÓN DEL SISTEMA NOR-
MATIVO INTERNO.
25 Jurisprudencia 46/2014. COMUNIDADES INDÍGENAS. PARA GARANTIZAR EL CONOCI-
MIENTO DE LAS SENTENCIAS RESULTA PROCEDENTE SU TRADUCCIÓN Y DIFUSIÓN.
26 Véanse las sentencias SUP-REC-39/2017, SUP-REC-1027/2017 y acumulados, y SUP-
-REC-33/2017.
27 Véanse las sentencias SUP-REC-38/2017, SUP-REC-153/2017 y SUP-REC-1136/2017
acumulados.
45
políticos, ante la desigualdad estructural a la que han estado sometidas

históricamente.
Derechos políticos de las mujeres
El concepto de igualdad, como se mencionó anteriormente, se ha re-

significado. La garantía hacia todas las personas, sin importar su con-
dición, se ha transformado a la par del cambio de la construcción de la
igualdad androcéntrica; es decir, la mirada masculina, con la que fue
construida, también está recibiendo cambios importantes con la in-
clusión de todas las personas, incluyendo a las mujeres.
En este sentido, la tutela de los derechos de las mujeres se observa
desde el paso del cumplimiento de las cuotas de género hasta el prin-
cipio de paridad, tanto en las candidaturas en todos los niveles de go-
bierno como en los principios de mayoría relativa y representación
proporcional. Así, los criterios que se exponen van de 200828 a 2017.
Uno de los primeros criterios importantes indica que la cuota de
género es de observancia permanente, no es un requisito de elegibili-
dad, sino una regla que busca generar condiciones de igualdad de acce-
so a los cargos de elección popular entre hombres y mujeres.29
Otro criterio relevante es la aplicación de la alternancia en las listas
de representación proporcional que registran los partidos políticos, la
cual genera equilibrio en las candidaturas y logra la participación po-
lítica efectiva en el Poder Legislativo de hombres y mujeres, en un pla-
no de igualdad sustancial, real y efectiva.30
Uno de los razonamientos más trascendentes que colaboraron en
las efectividades de las cuotas de género fue el que señaló que estas de-
ben reflejarse en el ejercicio del cargo; por ello, el registro de candi-
daturas, al menos en 40 %, debe realizarse con la fórmula del mismo
género.31 Esta decisión trascendió en la nueva lectura de una norma
aplicable que exceptuaba la aplicación de las cuotas y que se consideró
28 Sin olvidar que las primeras resoluciones respecto al derecho de las mujeres surgieron des-
de 2003.
29 Véase la sentencia SUP-JRC-96/2008.
30 Véanse la sentencia SUP-JDC-461/2009 y la jurisprudencia 29/2013.
31 Véanse la sentencia SUP-JDC-12624/2011 y la jurisprudencia 16/2012.
46
inconstitucional, por lo que se les señaló a los partidos políticos no

atenderla.
Con la finalidad de alcanzar una igualdad efectiva y erradicar
la desigualdad estructural de las mujeres, se estableció que las me-
didas adoptadas para sustituir a candidatos por candidatas son ra-
zonables, idóneas, proporcionales y necesarias porque cumplen con
disposiciones del bloque de constitucionalidad y, además, fomentan la
participación política de ambos sexos en condiciones de igualdad.32
Previamente a la reforma electoral de 2014, el tepjf, en un ante-
cedente que resolvió relacionado con la integración de órganos elec-
torales administrativos federales,33 definió la paridad como una
herramienta para asegurar de facto la participación igualitaria de mu-
jeres y hombres que forma parte de una estrategia para garantizar la
igualdad sustantiva mediante el establecimiento de las mismas condi-
ciones, trato y oportunidades para el reconocimiento y goce de los de-
rechos humanos.
De igual forma, en otra resolución relacionada con la paridad de
género en los ayuntamientos,34 se señaló que la autoridad electoral, al
realizar la asignación de regidurías, debe dotar de eficacia a los princi-
pios democráticos de paridad de género e igualdad de oportunidades
en el acceso a la representación política, debido a que los ayuntamien-
tos deben integrarse con el mismo número de mujeres y hombres
(tesis XLI/2013).35
Asimismo, el principio de paridad de género y la asignación de dipu-
taciones locales por el principio de representación proporcional36 fueron
objeto de análisis cuando estaban en controversia respecto al derecho
de autoorganización de los partidos. En concreto, se estudió si el ajus-
te del orden de prelación de quienes integran la lista de candidaturas
implica una acción afirmativa correcta que ayude a alcanzar la paridad
en la integración del Legislativo.

35 Tesis XLI/2013. PARIDAD DE GÉNERO. DEBE PRIVILEGIARSE EN LA INTEGRACIÓN
DE AYUNTAMIENTOS (LEGISLACIÓN DE COAHUILA).
36 Véase la sentencia SUP-REC-936/2014 y acumulados.
47
El tepjf dijo que el resultado de la medida afirmativa (modifica-

ción de la prelación en las listas) en la integración del Congreso com-
pensó la histórica subrepresentación y superó las barreras que generan
desventaja en el ejercicio real de los derechos políticos de las mujeres.
A partir de la entrada en vigor de la reforma electoral de 2014, al
arrancar los primeros procesos electorales en ese mismo año, con la
paridad de género ya reconocida constitucionalmente, se presentaron
los primeros casos respecto a su aplicación. De ahí que la igualdad co-
mo no sometimiento y su aplicación real dio un giro distinto y cambió
la realidad en la integración de los cargos por elección popular en to-
do el país.
El primer criterio que puso el tema en las elecciones fue la paridad
horizontal y vertical en el registro de candidaturas de ayuntamientos,
la cual, después del análisis en el caso de Morelos, resultó obligato-
ria.37 Así, todos los institutos electorales locales, los partidos políticos
y las planillas por candidaturas independientes deben considerar que
la postulación paritaria de candidaturas está encaminada a generar, de
manera efectiva, el acceso al ejercicio del poder público de ambos gé-
neros en auténticas condiciones de igualdad.
En otros casos que se resolvieron durante los procesos electorales de
2014 y 2015, se generaron dos criterios que, a fin de evitar la desigual-
dad estructural de las mujeres, independientemente de encontrarse co-
mo candidatas o afiliadas a un partido político, establecieron que:
1) En el caso de cualquier acto u omisión vinculada con la de pari-

dad de género, las mujeres tienen interés legítimo para acudir a
juicio por pertenecer a un grupo en desventaja que histórica y es-
tructuralmente ha sido objeto de discriminación (jurisprudencia
8/2015).38
37 Véanse la sentencia SUP-REC-46/2015 y las jurisprudencias 6/2015. PARIDAD DE GÉNERO.

DEBE OBSERVARSE EN LA POSTULACIÓN DE CANDIDATURAS PARA LA INTEGRA-
CIÓN DE ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN POPULAR FEDERALES, ESTATALES Y
MUNICIPALES, y 7/2015. PARIDAD DE GÉNERO. DIMENSIONES DE SU CONTENIDO
EN EL ORDEN MUNICIPAL.
38 Jurisprudencia 8/2015. INTERÉS LEGÍTIMO. LAS MUJERES LO TIENEN PARA ACUDIR A
SOLICITAR LA TUTELA DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE PARIDAD DE GÉNE-
RO EN LA POSTULACIÓN DE CANDIDATURAS A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR.
48
2) “Cuando se trate de impugnaciones relacionadas con la tutela de

principios y derechos constitucionales establecidos a favor de un
grupo histórica y estructuralmente discriminado, cualquiera de sus
integrantes puede acudir a juicio al tratarse del mecanismo de de-
fensa efectivo para la protección de los mismos.
Así que, tienen el interés legítimo para todos y cada uno de sus
integrantes, pues al permitir que una persona o grupo combata un
acto constitutivo de una afectación a los derechos de ese grupo,
hace posible la corrección jurisdiccional de determinaciones cu-
ya existencia profundiza la marginación e impide el ejercicio de
los derechos políticos en condiciones de igualdad” (jurispruden-
cia 9/2015).39
Por otra parte, en el mismo proceso electoral se estableció que la

paridad de género debe cumplirse aun iniciadas las campañas; es de-
cir, la aplicación de este principio es permanente y no debe descuidar-
se en dicha etapa.40
En el mismo tema de la asignación de escaños, representación pro-
porcional y paridad de género que se revisó en párrafos anteriores, con
la paridad integrada en la cpeum, en una nueva decisión se agregó que
debe respetarse la autoorganización de los partidos y el principio de-
mocrático del voto, siempre observando el sistema electoral de cada
entidad federativa y su contexto (jurisprudencia 36/2015).41
Sin embargo, se debe tener cuidado con el respeto a la decisión
de los votantes para asignar escaños por representación proporcional,
puesto que la paridad obliga únicamente a garantizar el derecho de
las mujeres de participar en las elecciones en igualdad de condiciones
39 Jurisprudencia 9/2015. INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR LA VIOLACIÓN A PRIN-

CIPIOS CONSTITUCIONALES. LO TIENEN QUIENES PERTENECEN AL GRUPO EN
DESVENTAJA A FAVOR DEL CUAL SE ESTABLECEN.
40 Véanse la sentencia SUP-REC-294/2015 y la tesis LXXVIII/2016. PARIDAD DE GÉNERO.
DEBE OBSERVARSE EN LA POSTULACIÓN DE CANDIDATURAS PARA INTEGRAR
CONGRESOS LOCALES Y CABILDOS, INCLUSIVE INICIADAS LAS CAMPAÑAS
ELECTORALES.
41 Véanse la sentencia SUP-JRC-680/2015 y la jurisprudencia 36/2015. REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL. PARIDAD DE GÉNERO COMO SUPUESTO DE MODIFICACIÓN DEL
ORDEN DE PRELACIÓN DE LA LISTA DE CANDIDATURAS REGISTRADA.
49
con los hombres, eso es suficiente para considerar que se les ha da-
do la oportunidad de integrar los órganos de elección popular (tesis
LXI/2016).42
Por otra parte, cuando se registran coaliciones de partidos políti-
cos, estas tienen la obligación de cumplir con la paridad horizontal y
vertical, a fin de garantizar la igualdad de género (tesis LX/2016).43 El
principio de paridad de género tiene la intención de proteger, de for-
ma real y efectiva, los derechos humanos; en ese sentido, su aplicación
debe enfocarse en el cumplimiento de los principios de progresividad
y efectividad de los derechos políticos.
Entonces, si se trata de reducir la brecha de la desigualdad entre
hombres y mujeres, los partidos políticos tienen una función funda-
mental, pues no solo deben actuar como medio para que la ciudadanía
alcance el poder, sino también para la promoción de un cambio de fondo
en la sociedad, vinculado con las formas de participación política de
las mujeres.44
En ese sentido, hay criterios relacionados con la implementación de
la paridad en los órganos intrapartidarios,45 sobre todo en 2017,46 en
los que se asegura contar con ella en la conformación de los órganos
de dirigencia interna y con el instrumento que prevea las reglas para
su aplicación, pues, si los partidos tienen que postular candidaturas a
cargos de elección popular paritaria, deben generar las condiciones
necesarias para tener mujeres empoderadas, porque así se potencia o
se confirma su participación en condiciones de igualdad en los cargos
de dirigencia interna.
42 Véanse la sentencia SUP-REC-575/2015 y la tesis LXI/2016. PARIDAD DE GÉNERO. LAS

MEDIDAS ADICIONALES PARA GARANTIZARLA EN LA ASIGNACIÓN DE ESCA-
ÑOS, DEBEN RESPETAR LA DECISIÓN EMITIDA MEDIANTE EL SUFRAGIO POPU-
LAR (LEGISLACIÓN DE YUCATÁN).
43 Véanse la sentencia SUP-REC-115/2015 y la tesis LX/2006. PARIDAD DE GÉNERO. EN EL
ÁMBITO MUNICIPAL DEBE SER ATENDIDA SIN DISTINGUIR ENTRE CANDIDATU-
RAS POSTULADAS INDIVIDUALMENTE POR PARTIDOS O COALICIONES (LEGISLA-
CIÓN DE QUERÉTARO).
44 Véase la sentencia SUP-JRC-14/2016.
45 Véanse la sentencia SUP-JDC-380/2014 y la tesis IX/2016. CUOTA DE GÉNERO. DEBE OB-
SERVARSE EN LA INTEGRACIÓN DE ÓRGANOS DIRECTIVOS PARTIDISTAS (NOR-
MATIVA DEL PAN).
46 Véase la sentencia SUP-JDC-369/2017 y sus acumulados.
50
Otros mecanismos que se consideraron importantes para cumplir

con la paridad de género y erradicar la brecha de la desigualdad fue-
ron aquellos que se dieron en el contexto de las elecciones en Tlaxcala
y Aguascalientes, en la aplicación efectiva de la paridad de género, al
no permitirse la cancelación de algunos registros de candidaturas, ya
que los partidos políticos la prefieren a cumplir con la paridad.47 Asi-
mismo, se dijo que, en el caso de las candidaturas independientes a
diputaciones, si el propietario es hombre, la suplente podrá ser mujer,
y, además, junto con los partidos políticos y las coaliciones están obli-
gados a postular mujeres en municipios competitivos.48
Derechos políticos de la juventud
La juventud es un sector que tiene valores propios y un rol específi-

co en la sociedad. Según las estadísticas y encuestas electorales, hay
un alto porcentaje de jóvenes que ejercen sus derechos políticos y que
deciden, en cierta medida, quiénes representan a los mexicanos. Asi-
mismo, existen, en los partidos políticos, grupos de jóvenes que sim-
patizan con sus ideologías y plataformas políticas, y forman cuadros
que van construyendo parte de las bases de las instituciones políticas.
Para que la juventud sea representada por los partidos políticos,
algunos de ellos agregan en sus estatutos acciones afirmativas para
incluirla en los registros de las candidaturas a los cargos de elección
popular. Estas acciones se reflejan en cuotas electorales, por medio de
las cuales se establece una preferencia o distinción a favor del grupo,
en este caso a la juventud, que, al encontrarse en desventaja en el ejer-
cicio de sus derechos, busca revertir y compensar esa situación para
alcanzar una igualdad sustancial.
En un criterio, el tepjf consideró que si la ley electoral de Colima
señalaba el rango de 18 a 29 años de edad para la inclusión de jóvenes
en las candidaturas de diputaciones y miembros de los ayuntamien-
tos, el partido político no podía establecer en sus estatutos la edad
47 Véase la sentencia SUP-REC-70/2016 y acumulados.

48 Véase la sentencia SM-JRC-10/2016.
51
límite de 35 años,49 porque esto vulneraba los principios de properso-

na y progresividad.
Derechos políticos del grupo lésbico, gay, bisexual,

transexual, transgénero, travesti e intersexual
En este grupo se ha clasificado el derecho internacional de los dere-

chos humanos y el derecho interno a las personas por su orientación
sexual, identidad y expresión de género.
En cuanto a los derechos políticos, el grupo lgbttti, de acuerdo
con su propia visión e integridad de vida digna, necesita estar repre-
sentado en los cargos públicos, en la toma de decisiones y, además,
ejercer los derechos políticos como al voto activo, de asociación y de
afiliación. El Estado debe proveer todas las herramientas para la gene-
ración de normas, leyes y su aplicación efectiva, con el fin de proteger
sus derechos humanos y evitar que se generen obstáculos que impidan
su real ejercicio.
Un ejemplo de ello fue la tutela al voto activo por reasignación de
género en un precedente que se dio en 2015, en Ciudad de México, por
medio de la Sala Regional del tepjf, se dijo que el cambio de situa-
ción jurídica en la modificación de los datos del registro civil de una
persona, como su nombre y sexo, tenía como consecuencia la emisión
de una nueva credencial para votar actualizada. A fin de evitar que el
día de la jornada electoral no se les respetara el derecho a votar si no
coincidían sus datos, lo que sería una violación a sus derechos huma-
nos.50 Por ello, la solicitud de expedición de credencial por corrección
de datos, derivada de una reasignación sexual, era la vía adecuada para
que las personas que se encuentran en estos casos pudieran continuar
con la adecuación de sus documentos de identidad y garantizar su de-
recho al voto.
49 Véanse las sentencias ST-JDC-399/2015 y ST-JRC-36/2015.

50 Véase la sentencia SDF-JDC-263/2015.
52
Derechos políticos de las personas en situación de calle
Las personas que viven y sobreviven en la calle se caracterizan por la

exclusión, discriminación y desigualdad en el acceso a sus derechos
humanos. Se trata de un sector de la población que, para la mayoría de
la ciudadanía y para el Estado, es invisible; por lo tanto, existen escasas
políticas públicas para el goce y disfrute de sus derechos. En el caso de
los derechos políticos, y según los requisitos necesarios para que estos
puedan ejercerse, por ejemplo, la credencial de elector, las personas en
situación de calle carecen de los documentos exigibles para que se les
pueda expedir, como el domicilio.
En ese sentido, el Estado debe evitar todo obstáculo que impida su
real ejercicio y generar las condiciones necesarias que estén a su alcan-
ce para maximizar la aplicación de los derechos, así como salvaguardar
el principio de igualdad, considerando los principios de progresividad,
universalidad y propersona en la aplicación de los derechos humanos, así
como la obligación de todas las autoridades del país de tutelarlos, res-
petarlos y protegerlos.
Con el fin de ejercer una tutela judicial efectiva relacionada con es-
te sector de la población, la protección de los derechos políticos por
la falta de comprobante de domicilio fue un avance importante con el
precedente de 2014.51
Una persona se quejó porque le negaron el reemplazo de su cre-
dencial para votar al no contar con un comprobante de domicilio, de-
bido a que se dijo que la situación de calle de la persona que solicitaba
el respeto de su derecho a votar debía recibir un tratamiento distinto
para equipararla al resto de la ciudadanía que sí cuenta con un domi-
cilio y, de esta forma, hacer efectivo y real el principio de igualdad; es
decir, la atribución del ine de expedir la credencial no debía ser aplica-
da de manera meramente legal, sino que debían establecerse medidas
especiales a partir del contexto (la igualdad como no sometimiento).
Finalmente, se decidió adscribirle un domicilio convencional de geolo-
calización electoral que tuvo como único efecto jurídico su inscripción
en la sección y el distrito electoral correspondientes, tutelando el ejer-
cicio de su derecho al sufragio.
51 Véase la sentencia SDF-JDC-455/2014.
53
Derechos políticos de las personas privadas

de su libertad (suspensión de los derechos políticos)
La interpretación respecto a la suspensión de los derechos políticos

regulada en el artículo 38 de la cpeum prevé que los derechos o pre-
rrogativas de los ciudadanos se suspenden:
1) Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena
corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión.
2) Durante la extinción de una pena corporal.
3) Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de apre-
hensión hasta que prescriba la acción penal.
4) Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión.
De tal forma, estos contenidos se han interpretado en diversos pre-

cedentes en los que se establecieron criterios para la tutela de los dere-
chos políticos de las personas privadas de su libertad.
Suspensión del derecho al voto activo
El caso Hernández fue el primero que puso el tema de la tutela del de-
recho al voto activo por rehabilitación de los derechos políticos ante
los tribunales electorales al concederle el régimen de prelibertad a una
persona a quien, a pesar de haber presentado una copia simple de la
sentencia, se le negó su credencial de elector.
Al respecto, la Sala Superior indicó que si bien los derechos polí-
ticos no son absolutos y pueden tener restricciones objetivas, razona-
bles y legítimas, en este caso era injustificable mantener la suspensión
de los derechos políticos cuando ya se había sustituido la pena de pri-
sión por el de preliberación.52
52 Véanse la sentencia SUP-JDC-20/2007 y la jurisprudencia 9/2009. CREDENCIAL PARA VO-

TAR E INSCRIPCIÓN AL PADRÓN ELECTORAL. OPORTUNIDAD DE LA SOLICITUD
DE UN CIUDADANO REHABILITADO EN EL GOCE DE SUS DERECHOS POLÍTICO-
-ELECTORALES.
54
En el caso Hueso y Jaramillo, la tutela al voto activo por estar sujeto

a proceso en libertad53 se advirtió cuando el tepjf determinó que los
derechos políticos no deben analizarse de una forma limitativa que
conlleve a una interpretación rígida, sino que deben abrirse a los con-
textos de desigualdad en que se encuentran las personas. Así, en con-
creto, al estar sujetos a proceso y no privados de la libertad, se les debe
permitir ejercer sus derechos políticos, porque se reconoce su dere-
cho a la presunción de inocencia, lo cual implica que mientras no sean
condenados con una sentencia ejecutoria, en la que se les prive de la li-
bertad, gozan de sus derechos políticos.
En el mismo sentido se interpretó el artículo 38 constitucional en el
caso Pedraza,54 pues se tuteló el derecho al voto activo por estar suje-
to a proceso en libertad, en razón de que, aun con la situación jurídi-
ca de la persona, se le expidió la credencial de elector (jurisprudencia
39/2013).55
En las resoluciones anteriores, se estableció que la presunción de
inocencia y el derecho a votar constituyen derechos fundamentales
cuya evolución y desarrollo constitucional llevan a atemperar la res-
tricción prevista en el artículo 38 de la cpeum. De este modo, se adop-
tó una posición garantista que permite el ejercicio del derecho a votar
de todas aquellas personas que, estando en libertad, cuentan con un
auto de formal prisión.
Asimismo, se consideró que las causas que generan la suspensión de
los derechos políticos debían valorarse como principios o lineamien-
tos mínimos. Los derechos políticos, al no encontrarse constreñidos
a los consignados de manera taxativa en la norma constitucional, de-
bían pensarse como susceptibles de ser ampliados por el legislador
ordinario o por los tratados internacionales ratificados por el Estado
mexicano.
53 Véase la sentencia ST-JDC-10/2009.

55 Jurisprudencia 39/2013. SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO PREVISTA EN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 38 CONSTITUCIO-
NAL. SÓLO PROCEDE CUANDO SE PRIVE DE LA LIBERTAD.
55
Suspensión del derecho al voto pasivo
En el caso Orozco, se tuteló el derecho al voto pasivo por estar suje-

to a proceso en libertad registrándolo como candidato. El tepjf señaló
que la suspensión de los derechos políticos debía valorarse en vista de
los principios y derechos establecidos en el bloque de constitucionali-
dad aplicable.56
Igualmente, se tuteló el derecho al voto pasivo para que la persona
tenga una sanción administrativa sub judice,57 esto quiere decir que a
ninguna persona se le puede privar de sus derechos políticos por la pura
vinculación a algún tipo de procedimiento, ya sea penal o administrati-
vo, en el que se le puedan restringir, sin que exista una determinación
o sentencia ejecutoria (tesis XXVII/2012).58
En el caso Arias y Cruz, la tutela del derecho al voto pasivo se ejer-
ció debido a su restitución por haber cumplido con la sanción penal;59
se consideró que, una vez satisfecha la pena impuesta, la persona está
en condiciones de participar para una candidatura y permitir la rea-
daptación y reinserción social del infractor.
Asimismo, se protegió el derecho al voto pasivo al establecerse que,
aun y cuando se esté privado de la libertad temporalmente por estar
sujeto a proceso, no es un impedimento para acceder a la justicia con
el fin de proteger el derecho al voto y garantizar el derecho a la tutela
judicial efectiva.60

58 Tesis XXVII/2012. SUSPENSIÓN DE DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIU-
DADANO. TRATÁNDOSE DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS, SÓLO PROCEDE
CUANDO EXISTA RESOLUCIÓN FIRME.
60 Véanse las sentencias SUP-JDC-520/2014 y SUP-JDC-1132/2014, y la tesis XLVI/2014.
ACUMULADOS. TUTELA JUDICIAL. LA SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LOS DERE-
CHOS POLÍTICOS ELECTORALES NO CONSTITUYE UN IMPEDIMENTO PARA
ACCEDER A LA MISMA.
56
Derechos políticos de las personas con discapacidad
La discapacidad, según la Corte Interamericana de Derechos Huma-

nos, se define como “aquella que se interrelaciona con las barreras o
limitaciones que socialmente existen para que las personas puedan
ejercer sus derechos de manera efectiva” (Corte idh, Furlan y familia-
res vs. Argentina 2012, 133).
En otras palabras, la discapacidad es un concepto que evoluciona, el
cual resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las ba-
rreras impuestas por la actitud así como el entorno, que evitan su parti-
cipación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con las
demás. Así, debido a las prácticas discriminatorias, las personas con dis-
capacidad tienden a vivir en la sombra y al margen de la sociedad y, co-
mo resultado, sus derechos no se toman en consideración.
En ese sentido, se entenderá por discriminación por motivos de
discapacidad cualquier distinción, exclusión o restricción que tenga
el propósito o fin de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimien-
to, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos
humanos y las libertades fundamentales en los ámbitos político, eco-
nómico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas
de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables.
En sentencias emitidas en 2016, la Sala Regional Especializada del
tepjf tuteló los derechos políticos de las personas con discapacidad
auditiva al fijar la obligación a los partidos políticos de que los mate-
riales pautados estén subtitulados en forma congruente y coincidente
con el audio.61
El argumento central estipuló que, al tratarse de un grupo de la po-
blación que tradicionalmente es estigmatizado y objeto de múltiples dis-
criminaciones, se genera la idea errónea de su incapacidad para ejercer
derechos y gozar de la autonomía y libertad para tomar decisiones.
Es por ello que el reconocimiento, el respeto, la protección y pro-
moción de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de
las personas con discapacidad tienen como objetivo principal eliminar
cualquier tipo de obstáculo del entorno social que impida su participa-
ción plena y efectiva en la sociedad.
61 Véanse las sentencias SRE-PSC-27/2016 y SRE-PSC-28/2016.
57
Los partidos políticos deben incluir elementos de pluralidad para

propiciar la participación política informada de las personas con disca-
pacidad, lo que implica que los materiales pautados deben privilegiar
los subtítulos con el propósito de garantizar un acceso óptimo a la in-
formación política electoral de las personas con discapacidad auditiva.
Esta es una medida razonable y positiva en beneficio del ejercicio
de sus derechos políticos; por ello, la Sala Especializada estableció que,
cada vez que sea oportuno y conducente, hará el estudio acerca del res-
peto a los derechos humanos de grupos vulnerables en el uso de los
spots de los partidos políticos.62
Derechos de la niñez relacionados con los derechos políticos
El Estado está obligado a garantizar, con un enfoque integral, transver-

sal y con perspectiva de derechos humanos, los derechos de las niñas,
los niños y los adolescentes. Se consideran niñas y niños a los menores
de 12 años y adolescentes a las personas de entre 12 años cumplidos y
menos de 18 años de edad (lgdnna, artículo 5).
Para las autoridades, la obligación de los derechos humanos tam-
bién incluye a los partidos políticos y a las candidaturas independien-
tes, los cuales deben respetar el interés superior de las y los menores
de edad, así como su derecho a la imagen, a la honra, a la reputación,
al nombre, a los datos personales y a la libre expresión cuando partici-
pan en la propaganda electoral.
En el caso de la propaganda política o electoral, hay un elemento
ideológico que identifica a la opción política; por tanto, la presencia
de infantes implica un riesgo potencial de asociarlos con una determi-
nada preferencia política a una edad que todavía no es oportuna. Lo
anterior puede devenir en un riesgo potencial en relación con su ima-
gen, honra o reputación presente, en su ambiente escolar o social.
La Sala Regional Especializada tuteló el derecho a la niñez a par-
tir de una lectura maximizadora del respeto al interés superior de
los menores,63 pues cuando aparezcan en los spots de televisión de los
62 Véase la sentencia SRE-PSC-32/2016.

63 Véanse las sentencias SRE-PSC-28/2016, SRE-PSC-32/2016, SRE-PSC-50/2016, SRE-PSC-
-59/2016, SRE-PSC-60/2016, SRE-PSC-85/2016 y SRE-PSC-86/2016.
58
partidos políticos, la autoridad administrativa electoral, por medio de

un dictamen, debe comprobar la existencia de:
1) Los consentimientos firmados por el padre y la madre o por quienes

ejerzan, efectivamente, la patria potestad o tutela de los menores.
2) Las manifestaciones de las y los niños en cuanto a su opinión libre y
expresa respecto de su participación en el promocional electoral,
y valorarse en atención a su edad, desarrollo evolutivo y cognosci-
tivo, y madurez.
Conclusiones
Trabajar por una inclusión igualitaria de los grupos en desventaja, al

ejercicio pleno de sus derechos políticos, implica que estos derechos
sean observados por parte de todos los actores políticos desde una pers-
pectiva igualitaria contextualizada; por ejemplo, que incluya intercul-
turalidad e identidad de género para los casos específicos, presunción
de inocencia para las personas privadas de la libertad, o condiciones
geográficas, históricas o de infraestructura para otros casos.
Así, las autoridades electorales, tanto administrativas como juris-
diccionales, en razón del artículo 1 constitucional, están obligadas a
respetar la igualdad de todas las personas y a realizar todas las conduc-
tas necesarias para erradicar cualquier forma de discriminación que
tenga como consecuencia que no se respeten los derechos humanos,
incluso a llevar a cabo las acciones necesarias para lograr el reco-
nocimiento de la sociedad de todas las personas, en condiciones de
igualdad, y, con ello, procurar su real desarrollo.
En ese sentido, el Estado —considerando los principios de progre-
sividad, universalidad y propersona en la aplicación de los derechos
humanos, así como la obligación de todas las autoridades del país de
tutelarlos, respetarlos y protegerlos— debe evitar los obstáculos que
impidan su real ejercicio y generar las condiciones necesarias que estén
a su alcance para maximizar la aplicación de los derechos, así como sal-
vaguardar el principio de igualdad desde el no sometimiento.
Se deben tomar en cuenta las condiciones del contexto del caso
concreto; tiene que haber una debida diligencia, pues el Estado debe
59
garantizar todas las condiciones. De esta manera, los tratos dife-

renciados de las normas no generan limitaciones, sino que crean una
ampliación de la tutela, una maximización del derecho y se puede jus-
tificar un trato razonable, objetivo y justificable.
Para Rita Segato, el derecho tiene una función fundamental en el
proceso de transformación para desarticular la desigualdad y la dis-
criminación. Asimismo, coloca en el contexto de la crítica a las con-
cepciones primordialistas de la nación, de las cuales se desprendería
algún tipo de continuidad entre la ley y la costumbre, entre el sistema
legal y el moral.
También opta por una visión contractualista de la nación, en que la
ley debe mediar y administrar la convivencia de costumbres y morali-
dades diferentes (Segato 2010, 123). Cuando la ley adhiere a uno de los
códigos morales particulares que conviven en la administración de un
Estado nacional y se autorrepresenta como indiferenciada, se está
frente a un caso de localismo nacionalizado (Segato 2010, 123).
La ley es importante porque contribuye a la reflexión nominando
y visibilizando las prácticas de la sociedad y, con ello, los derechos se
muestran y construyen jurisdicción. Para que esta sea eficaz, hay que
pensar en cómo se juzgan los derechos desde las sentencias y cómo
se observa la desigualdad estructural desde el Poder Judicial.
En ese sentido, con las sentencias expuestas a partir de su aproxi-
mación a la tutela eficaz de los derechos políticos de diferentes gru-
pos desaventajados, se da cuenta de la importancia del control judicial
como herramienta que busca incidir en el desmantelamiento de las
desigualdades estructurales e impedir que se perpetúen las circuns-
tancias de subordinación en el acceso a los derechos sin igualdad.
De ahí la importancia del reconocimiento de los derechos desde
la perspectiva de los grupos desaventajados y, sobre todo, de la di-
mensión hermenéutica de la igualdad en el análisis del contenido de
las normas, que evita la recreación de acciones discriminatorias. Es
por ello que al principio de igualdad también se le conoce como el eje
transversal en la tutela real de los derechos humanos y, por ende, de
los derechos políticos.
Pensar en lo que señala Boaventura de Sousa contribuye a mejorar
la intención de este texto:
60
Tengo derecho a la igualdad, cuando la diferencia me inferioriza;

pero tengo derecho a la diferencia, cuando la igualdad me descaracte-
riza. De allí la necesidad de una igualdad que reconozca las diferencias
y de una diferencia que no produzca, alimente o reproduzca las de-
sigualdades (Bouaventura de Sousa 2010, 37).
Si bien hay avances en el reconocimiento y la tutela de los derechos

políticos de los grupos desaventajados, todavía no es suficiente, pues
hay mucho por hacer. Es necesario aspirar, permanentemente, a que
los habitantes del país practiquen su ciudadanía plena.
61
Principios, reglas y criterios judiciales
de la prueba en materia electoral
y la exclusión de la obtenida ilícitamente
René Casoluengo Méndez*
Sumario: Introducción; Antecedentes, identificación del problema y

planteamiento del problema; Alternativas de solución; Breve análisis de las
diversas soluciones; Solución propuesta, Requerimientos y consecuencias
para y en la implementación de la solución.
Introducción
Definición del tema. Ferrer Beltrán manifiesta que la prueba y la de-

terminación judicial de los hechos constituyen “uno de los problemas
fundamentales del proceso, de la justicia y del ordenamiento jurídi-
co en general” (Ferrer 2005, 11), y que esta cuestión no la puede negar
ningún filósofo o jurista práctico sensato.
El tema de este ensayo, en el marco del pronunciamiento de Ferrer,
es el de los principios, las reglas y los criterios judiciales de la prueba
lícita (que es la que se ha obtenido y aportado al proceso conforme a
derecho) y la ilícita (cuya obtención y ofrecimiento en un proceso se
ha realizado con violación a normas constitucionales o legales), ambas
en materia electoral.
Antecedentes formales y materiales. La licitud y la ilicitud de la
prueba se encuentran previstas en el artículo 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), que señala —en
sus párrafos 12 y 13— que las comunicaciones privadas son inviolables
* Profesor-investigador de la Escuela Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación. rene.casoluengo@te.gob.mx.
63
Principios, reglas y criterios judiciales de la prueba en materia electoral...
y que la ley sancionará penalmente la inobservancia de esta disposi-

ción; asimismo, confiere facultades al juzgador para valorar el alcan-
ce de esas comunicaciones si contienen información relacionada con
algún delito; prohíbe la admisión de comunicaciones que violen el de-
ber de confidencialidad y faculta exclusivamente a la autoridad judi-
cial federal para autorizar la intervención de cualquier comunicación
privada, excepto cuando se trate de materias de carácter electoral, fis-
cal, mercantil, civil, laboral o administrativo, y en el caso de las comu-
nicaciones de la persona detenida con su defensor.
La ilicitud de la prueba también se aborda en el artículo 20 de la
cpeum. Al respecto, Carbonell menciona que este artículo fue modi-
ficado, en 2008, para introducir en la fracción IX, del apartado A, el
principio de exclusión de las pruebas que se hubiesen obtenido ilíci-
tamente.
Propósito del trabajo. En esta investigación se analizan diversos
principios, reglas y criterios acerca de la prueba lícita e ilícita en mate-
ria electoral. En una primera parte, se hará alusión a algunos concep-
tos relacionados con la licitud e ilicitud en el derecho; en un segundo
apartado, se aludirá al concepto y objeto de la prueba; en una terce-
ra, se estudiarán los principios, las reglas y los criterios judiciales de
la prueba lícita, en un cuarto apartado, se estudiará la prueba ilícita,
abordando el problema que puede presentarse al juzgador en el sentido
de si debe admitir y valorar una prueba que ha sido obtenida ilícita-
mente o una prueba lícita que tenga relación causal con una ilícita y, fi-
nalmente, se formulará una propuesta de posible solución, señalando
las consecuencias respectivas.
Antecedentes, identificación del problema

y planteamiento del problema
Antecedentes. El artículo 16 de la cpeum establece, en sus párrafos 12

y 13, las siguientes disposiciones:
1) Que las comunicaciones privadas son inviolables y que la ley san-

cionará penalmente cualquier acto que constituya un atentado
contra la libertad y la privacidad de esas comunicaciones, salvo
64
cuando sean ofrecidas y aportadas como pruebas, de manera vo-

luntaria, por alguno de los particulares que participen en ellas.
2) Que el juez valorará el alcance de esas comunicaciones si contie-
nen información relacionada con la comisión de un delito.
3) Que en ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el de-
ber de confidencialidad que establezca la ley.
4) Que solo la autoridad judicial federal, a solicitud de la autoridad
federal facultada por la ley o del titular del Ministerio Público de
la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la interven-
ción de cualquier comunicación privada, fundando y motivando
las causas legales de la solicitud, expresando el tipo de interven-
ción, los sujetos de la misma y su duración, precisando que dicha
autoridad no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de
materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o ad-
ministrativo, ni en el caso de las comunicaciones de la persona de-
tenida con su defensor.
Carbonell menciona, en Sobre el principio de exclusión de las prue-

bas ilícitas, que el artículo 20 de la cpeum fue modificado en 20081 pa-
ra introducir el principio de exclusión de las pruebas que se hubiesen
obtenido ilícitamente, precisando que fue en la fracción IX, del apar-
tado A (denominado “De los principios generales”), párrafo 1 de ese
artículo, en que se incorporó el referido principio al señalar que la ili-
citud se actualizaría cuando la prueba se obtuviese controvirtiendo de-
rechos fundamentales, especificando, además, que
la consecuencia jurídica será la nulidad de la misma, es decir su

inexistencia para cualquier otro efecto jurídico dentro del proceso
penal respectivo o en cualquier otro que se inicie con posterioridad.
Las disposiciones del artículo 16 constitucional —en el que se cen-

tra este ensayo, dada la materia de la presente investigación: la prueba
en materia electoral— han sido aplicadas, en sus términos, en diver-
sos asuntos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción (tepjf). Entre estos, Flores aborda —en un artículo acerca de la
1 Mediante el decreto publicado el 18 de junio de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.
65
prueba ilícita— las sentencias SUP-JRC-244/2010 y su acumula-

do; SUP-JRC-245/2010; SUP-JRC-79/2011 y su acumulado; SUP-
-JRC-80/2011, y SX-JRC-187/2010, en las que se ofrecieron varias
pruebas que el tepjf consideró que eran ilícitas. Además Flores coincide
con el sentido de las resoluciones, pero manifiesta que no comparte la
idea de que, en estos casos, no es posible hacer nada, ni que, en los ti-
pos de comunicaciones motivo de estos asuntos, no proceda la auto-
rización judicial, ya que considera que la materia no es estrictamente
electoral, sino penal, al tratarse —a su juicio— “de la presunta comi-
sión de delitos o ilícitos electorales” (Flores, 359-60).
Flores también agrega:
en casos futuros esperaría ver que todos los operadores jurídicos, in-
cluidos las partes actoras, los propios juzgadores y demás autoridades
competentes no sólo apliquen la regla general identificada con la doc-
trina de los frutos del árbol envenenado, sino que además verifiquen
que las excepciones a la regla de exclusión de las pruebas obtenidas
ilícitamente no sean aplicables. De lo contrario lo único que se fo-
menta es un sentimiento de impunidad y hasta de complicidad, sobre
todo cuando no hay nadie sancionado penalmente por la comisión de
los delitos o ilícitos constitucionales consistentes en la violación a las
comunicaciones privadas (Flores 2013, 360).
Identificación del problema. Las comunicaciones privadas por

mandato del artículo 16 de la Constitución son inviolables y la ley san-
cionará penalmente cualquier acto que atente contra su libertad y pri-
vacidad, salvo cuando sean ofrecidas y aportadas como pruebas, de
manera voluntaria, por alguno de los particulares que participe en
ellas; cuando contengan información relacionada con un delito, o cuan-
do la autoridad judicial federal hubiese autorizado su intervención.
Si no se dan estos supuestos de excepción, la intervención de esas
comunicaciones será ilícita y la prueba que de ella se obtenga también
lo será. Dicho artículo constitucional dispone que la autoridad judicial
federal no podrá otorgar autorizaciones para la intervención de comu-
nicaciones privadas en materia electoral, entre otras.
En materia electoral, existe el problema acerca de si el juzgador de-
be admitir y valorar una prueba que ha sido obtenida de manera ilíci-
ta (como sería el caso de las grabaciones telefónicas de un gobernante
con los servidores públicos que forman parte de su gobierno, en el
66
marco de un proceso electoral) e incluso, si debe admitir y valorar una

prueba lícita que guarde relación causal con una ilícita (como serían
las notas periodísticas derivadas de esas grabaciones).
Planteamiento del problema. ¿Debe el juzgador en materia electo-
ral admitir y valorar una prueba que ha sido ilícitamente obtenida e in-
cluso admitir y valorar una prueba lícita que tenga relación causal con
una prueba ilícita?
Al respecto, se considera necesaria la creación de una política
pública que propicie una reforma al párrafo 13 del artículo 16 de la
cpeum, mediante la cual se precise que la autoridad judicial federal es-
tará facultada para poder autorizar la intervención de comunicaciones
de los gobernantes y sus colaboradores cuando se trate de conductas
probablemente constitutivas de delitos o faltas en materia electoral, así
como la divulgación de esas comunicaciones y la aportación a un pro-
ceso de las pruebas que guarden una relación causal con tales comu-
nicaciones.
Los objetivos de esta política pública consistirán en evitar la im-
punidad de las personas que realicen conductas probablemente cons-
titutivas de delitos o faltas en materia electoral, así como promover y
llevar a cabo diversas acciones que permitan a los servidores públicos
y a los particulares, el conocimiento de este supuesto en que procederá
la autorización de intervención de comunicaciones de los gobernantes
con sus colaboradores.
Los actores que estarían involucrados en la implementación de es-
ta política pública serían:
El presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien elaboraría y
presentaría la iniciativa de reforma al párrafo 13 del artículo 16 de la
Constitución, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 71,
párrafo 1, fracción I, de la cpeum.
Los diputados y senadores del Congreso de la Unión que deseen ela-
borar y presentar dicha iniciativa de reforma, en ejercicio de la facultad
que les confiere el artículo 71, párrafo 1, fracción II, de la Constitución.
Las legislaturas de los estados y de Ciudad de México que de-
seen elaborar y presentar dicha iniciativa de reforma, en ejercicio de
la facultad que les confiere el artículo 71, párrafo 1, fracción III, de la
Constitución.
67
Los ciudadanos y las ciudadanas que deseen elaborar y presentar

dicha iniciativa de reforma, en ejercicio de la facultad que les confiere
el artículo 71, párrafo 1, fracción IV, de la cpeum y del derecho que les
reconoce el artículo 35, fracción VII, del mismo ordenamiento.
Los diputados y senadores del Congreso de la Unión estudiarían,
discutirían y votarían la mencionada iniciativa de reforma presentada
por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos o por los ciudada-
nos, en cumplimiento del deber que les reconoce el artículo 71, último
párrafo, así como del artículo 72, de la cpeum.
Los ministros, magistrados y jueces del Poder Judicial de la Fede-
ración; particularmente las magistradas y los magistrados del tepjf,
quienes aplicarían, conforme a lo dispuesto en el artículo 94, en sus
párrafos 1 y 5, la reforma que se realizaría al párrafo 13 del artículo 16
de la cpeum en materia de autorización de intervención de comunica-
ciones de los gobernantes con sus colaboradores.
El Instituto de la Judicatura Federal del Consejo de la Judicatura Fe-
deral y la Escuela Judicial Electoral del tepjf implementarían —con
base en lo dispuesto en los artículos 99 y 100 de la Constitución—
diversos programas académicos; entre ellos, cursos de capacitación
dirigidos a servidores públicos y particulares a fin de divulgar el su-
puesto en que procederá la autorización de intervención de comuni-
caciones de los gobernantes con sus colaboradores.
Primera parte. La licitud y la ilicitud en el derecho
Para distinguir entre lo prohibido y lo permitido, García Máynez

afirma que la conducta contraria a un deber jurídico está prohibida
desde la perspectiva del derecho y que, desde este punto de vista, la
conducta que implica el ejercicio de derechos subjetivos se encuen-
tra permitida.
García Máynez menciona, asimismo, que “el comportamien-
to de quien viola un deber es necesariamente ilícito; el de quien ejer-
cita un derecho, necesariamente lícito”.§ Con base en lo anterior,
considera que la “ilicitud es, por tanto, el atributo de la conducta
§ Énfasis añadido.
68
violatoria de deberes, y licitud el de la realizada en ejercicio de un de-

recho”§ (García 2010, 9-10).
En relación con la licitud e ilicitud en el derecho, José Manuel Las-
tra sostiene, en Conceptos jurídicos fundamentales, que el hecho ilícito
“está indicado en el postulado kelseniano como hecho condicionante
de la sanción”.
José Manuel Lastra también considera que el Estado impone la
sanción jurídica cuando los sujetos de derecho no llevan a cabo la con-
ducta debida y que el deber jurídico implica la existencia de una norma
válida que ordena un comportamiento específico. Asimismo refiere
que, para Hans Kelsen, la existencia de un deber jurídico consiste en
“la validez de una norma de derecho que hace depender una sanción
de la conducta contraria a aquella que forma el deber jurídico”.
Segunda parte. La prueba. Concepto y objeto
Devis Echandía (2002, 8-9) —entre otros tratadistas— afirma que nada
se opone a la existencia de una teoría general de la prueba, siempre que
en ella se distingan aquellos puntos que por política legislativa estén o
puedan estar regulados de diferente manera en cada tipo de proceso.
En relación con la política legislativa en materia probatoria, Carras-
co —en un artículo acerca de la prueba ilícita— formula la siguiente
interrogante: ¿corresponde al legislador ordinario, en forma exclusiva,
delinear los principios de valoración de la prueba? ¿Es dable que el ám-
bito probatorio —integrado por las pruebas permitidas y por las reglas
de exclusión— esté previsto por la norma constitucional?
En su respuesta, Carrasco manifiesta que, en general, esta clase de
reglas está prevista en las leyes ordinarias, lo que se justifica porque
de conformidad con una corriente jurídico-procesal, hasta ahora acep-
tada: “cada modelo de valoración debe atender a las particularidades
del ámbito normativo de que se trate”.
Carrasco considera que, al margen de lo anterior, la Constitución pue-
de establecer los parámetros que sean necesarios para que la actividad
en materia de prueba sea respetuosa de los derechos fundamentales, ya
69
que ese es un requisito imprescindible para la existencia de un Estado

de derecho. Así, agrega que en las constituciones pueden establecerse
—para cumplir con ese requisito— algunas cuestiones principales pa-
ra la valoración de la prueba por los jueces ordinarios. Por lo anterior,
a su juicio, es posible afirmar que en la Constitución existe un punto
de intersección —al cual se refiere también como equilibrio o sistema de
ponderación— entre “la amplitud deseada del ‘Derecho a Probar’ y la
necesidad de excluir los medios de prueba que, en su obtención, aten-
ten contra el orden jurídico”.
En relación con la prueba, González Lagier afirma, en Introducción
a la teoría de la prueba, que esta palabra, tal como la utilizan los ju-
ristas, conlleva una fuerte ambigüedad. Al respecto, señala que se usa
la palabra prueba para referirse: “(a) a la actividad de probar algo; (b)
a los medios de prueba […] (c) al resultado arrojado por los medios de
prueba, esto es, a los hechos probados del caso”.
A esos significados, González Lagier señala que debe añadirse un
cuarto significado: la prueba como razonamiento. Así, refiere que:
para pasar de la información obtenida a través de medios de prueba

a los hechos probados es preciso un razonamiento, al que en ocasio-
nes también se le llama “prueba”. Un razonamiento (o inferencia, o
argumento) es un conjunto de enunciados que expresan razones que
apoyan una conclusión. La prueba de un hecho, en este sentido, es el
razonamiento que trata de mostrar que tenemos suficientes razones
para aceptar que ese hecho ha ocurrido.
González Lagier sostiene que si se considera la prueba en este

cuarto sentido entonces “‘probar’ es un tipo de razonamiento o argu-
mento que no es exclusivo del proceso judicial, sino que es común a
muchos otros ámbitos no jurídicos, tanto científicos como cotidianos”.
Respecto al cuarto significado de la palabra prueba —es decir, co-
mo argumento— se considera que el tepjf se ha referido a la noción de
argumento en los criterios que ha sustentado. Así, en la jurisprudencia
3/2000. AGRAVIOS. PARA TENERLOS POR DEBIDAMENTE CON-
FIGURADOS ES SUFICIENTE CON EXPRESAR LA CAUSA DE PE-
DIR, se encuentra un ejemplo de la utilización de un argumento y su
alcance:
70
el juicio de revisión constitucional electoral no es un procedimiento

formulario o solemne, ya que basta que el actor exprese con claridad
la causa de pedir, precisando la lesión o agravio que le causa el acto o
resolución impugnado y los motivos que originaron ese agravio, para
que, con base en los preceptos jurídicos aplicables al asunto sometido
a su decisión, la Sala Superior se ocupe de su estudio.
Para Báez y Cienfuegos (2012, 18), la causa de pedir es la justifi-

cación de lo que se pide, y consiste, según los propios autores, en la
manifestación de los hechos que actualizan la hipótesis normativa de
las normas cuya aplicación se solicita al juzgador. Esta noción impli-
ca que el demandante debe expresar las razones de hecho y de derecho
como elementos esenciales de su causa de pedir.
En relación con este punto, es pertinente resaltar que en la mate-
ria electoral existe la figura de la suplencia de la queja deficiente. Exis-
te, incluso, la suplencia total de la deficiencia en la expresión de los
agravios. En la jurisprudencia 13/2008. COMUNIDADES INDÍGE-
NAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTORALES
PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES se estableció lo siguiente:
En el juicio para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano promovido por integrantes de comunidades o pueblos in-
dígenas […] la autoridad jurisdiccional electoral debe no sólo suplir la
deficiencia de los motivos de agravio, sino también su ausencia total
y precisar el acto que realmente les afecta, […] Esto es así, porque el
alcance de la suplencia de la queja obedece al espíritu garantista y an-
tiformalista, tendente a superar las desventajas procesales en que se
encuentran, por sus circunstancias culturales, económicas o sociales.
Gascón (2003, 5) sostiene que la prueba es un instrumento de co-

nocimiento que tiene como finalidad conocer o averiguar la verdad
de hechos controvertidos; pero advierte que, al mismo tiempo, es una
fuente de un conocimiento que es solo probable. Asimismo, afirma que
la prueba: “se concibe como una actividad racional tendente a recons-
truir los hechos efectivamente acaecidos, pero al mismo tiempo como
fuente de un conocimiento probable” (Gascón 2012, 30).
Con un enfoque distinto, Couture considera que: “En su acepción
común, la prueba es la acción y el efecto de probar; y probar es demos-
trar de algún modo la certeza de un hecho o la verdad de una afirma-
ción” (Couture 2009, 177).
71
Además agrega que: “Tomada en su sentido procesal la prueba es,

en consecuencia, un medio de verificación de las proposiciones que
los litigantes formulan en el juicio” (Couture 2009, 179).
En relación con este punto, Báez y Cienfuegos (2012, 18) traen a
colación el pensamiento de Sentís Melendo, quien sostiene que
los hechos no se prueban: los hechos existen. Lo que se prueba son

afirmaciones que podrán referirse a hechos. La parte —siempre la
parte; no el juez— formula afirmaciones; no viene a traerle al juez sus
dudas sino su seguridad —real o ficticia— sobre lo que sabe; no viene
a pedirle al juez que averigüe sino a decirle lo que ella ha averiguado;
para que el juez constate, compruebe, verifique (esta es la expresión
exacta) si esas afirmaciones coinciden con la realidad.§
El Tribunal Electoral también considera que el objeto de la prue-

ba son los enunciados de las partes. Así lo ha sostenido en la tesis
XXXVII/2004. PRUEBAS INDIRECTAS. SON IDÓNEAS PARA
ACREDITAR ACTIVIDADES ILÍCITAS REALIZADAS POR LOS
PARTIDOS POLÍTICOS:
Ahora bien, los hechos no se pueden traer tal y como acontecieron, al

tratarse de acontecimientos agotados en el tiempo y lo que se presen-
ta al proceso son enunciados en los cuales se refiere que un hecho su-
cedió de determinada manera, y la manera de llegar a la demostración
de la verdad de los enunciados es a través de la prueba, que puede
ser cualquier hecho o cosa, siempre y cuando a partir de este hecho
o cosa se puedan obtener conclusiones válidas acerca de la hipótesis
principal (enunciados de las partes) y que no se encuentre dentro de
las pruebas prohibidas por la ley.2
En la jurisprudencia 11/2003. COPIA FOTOSTÁTICA SIMPLE.

SURTE EFECTOS PROBATORIOS EN CONTRA DE SU OFEREN-
TE, el tepjf reitera que las partes aportan pruebas con la finalidad de
2 En la tesis XXXVII/2004 aparece la siguiente nota: el contenido del artículo 271, apartado 1,
inciso e, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, interpretado en
esta tesis, corresponde con el artículo 358, párrafo 3, inciso f, del ordenamiento vigente a la fe-
cha de la publicación de la presente compilación.
72
que el juzgador, al momento de resolver, verifique las afirmaciones

producidas en sus escritos para sustentar sus respectivas posicio-
nes en el litigio. El texto de este criterio, en lo que interesa, señala:
un documento exhibido en copia fotostática simple, surte efectos

probatorios en contra de su oferente al generar convicción respecto
de su contenido, ya que su aportación a la controversia, lleva implí-
cito el reconocimiento de que tal copia coincide plenamente con su
original, puesto que las partes aportan pruebas con la finalidad de
que el juzgador, al momento de resolver, verifique las afirmaciones
producidas en sus escritos fijatorios de la litis.
Se considera, entonces, conforme a lo sostenido por Couture, por

Sentís Melendo y por el Tribunal Electoral, que lo que se prueba son
las afirmaciones de las partes acerca de los hechos motivo de contro-
versia, no los hechos en sí mismos.
El legislador, por su parte, estima que lo que se prueba son los he-
chos. Así lo ha establecido en el artículo 15.1 de la Ley General del Sis-
tema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime), el
cual señala que son objeto de prueba: “los hechos controvertibles”. Y
que: “No lo será el derecho, los hechos notorios o imposibles, ni aque-
llos que hayan sido reconocidos”.
En relación con los hechos notorios, en la sentencia SUP-
-JRC-010/2001 se afirma lo siguiente:
lo ordinario es que las leyes procesales se refieran a ellos exclusiva-

mente para excluirlos como objeto de prueba en el proceso, y en con-
secuencia liberar del correspondiente onus probandi a quien los ha
invocado oportuna y adecuadamente, y no como un medio para que
las partes o los tribunales los introduzcan al juicio a pesar de que ya
hubiera operado la preclusión para ejercer tal derecho.
En cuanto a los hechos reconocidos, en la jurisprudencia 12/2013

se encuentra un ejemplo de ellos:
El hecho de que una persona o grupo de personas se identifiquen y

autoadscriban con el carácter de indígenas, es suficiente para con-
siderar que existe un vínculo cultural, histórico, político, lingüístico
o de otra índole con su comunidad y que, por tanto, deben regirse por
las normas especiales que las regulan.
73
Para Taruffo (2008, 35), la prueba es el medio que permite cons-

truir los razonamientos que justifican las conclusiones a las que arri-
ba el juzgador en relación con los hechos que constituyen la materia
de la controversia. En tanto que, como resultado probatorio, la prueba
hace referencia a las consecuencias positivas de esos razonamientos.
La verdad judicial de los hechos, para Taruffo, significa que las hipó-
tesis de tales hechos se apoyan en razones basadas en los medios de
prueba que fueron ofrecidos y admitidos en el proceso.
De la prueba, se puede distinguir entre fuentes y medios. Una fuen-
te de prueba es toda cosa u objeto con base en la cual se puedan obte-
ner conclusiones válidas acerca de la hipótesis principal (enunciados
de las partes). La fuente de prueba existe con anterioridad a un proce-
so y, por tanto, es independiente a él.
Los medios de prueba adquieren su naturaleza en el ámbito de un
proceso, cuando las partes han ofrecido fuentes de prueba y estas han
sido admitidas por el juzgador. Este acto judicial les atribuye la natura-
leza de medios de prueba.
En diversas legislaciones procesales se configuran catálogos de me-
dios de prueba. Así, en la lgsmime aparece un catálogo de pruebas
documentales públicas y privadas, confesionales y testimoniales, téc-
nicas (las fotograf ías, los videos y cualquier otro producto de la cien-
cia, de la técnica o de la tecnología), presuncionales, instrumentales de
actuaciones, de inspección o reconocimiento judicial y periciales.
La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
también tiene un catálogo idéntico para los procedimientos sancio-
nadores, salvo el catálogo de pruebas admisibles en el procedimiento
especial sancionador, ya que en este procedimiento la citada ley señala
que solo resultan admisibles la prueba documental y técnica. Por cri-
terio del tepjf, también se acepta la pericial (a la que considera una
prueba técnica, como se establece en la tesis XLVI/2015).
Tercera parte. Principios, reglas y criterios

de la prueba lícita en materia electoral
Principios rectores de la prueba. Diversos especialistas de la ciencia

procesal se han ocupado del estudio de estos principios. Uno de ellos,
Hernando Devis Echandía (2002, 72-3; 107-8; 110-1; 115-7; 120-1), los
aborda en los siguientes términos.
74
Principio de necesidad de la prueba y prohibición dirigida al juez pa-

ra que se abstenga de utilizar su conocimiento privado acerca de los he-
chos. Con base en este principio, se exige que las afirmaciones de las
partes se prueben a partir de aquellos hechos o cosas que aporten al pro-
ceso, sin que sea admisible que el juzgador utilice el conocimiento priva-
do con que cuente en relación con los hechos materia de la litis.
Principios de inmediación y dirección del juez acerca de los medios
de prueba. Estos principios exigen que el juzgador dirija, de manera
personal, la actividad probatoria, desde el estudio de los medios de
prueba —que ofrecieron las partes— para decidir si los rechaza o los
admite y proceder a la dirección de su desahogo —también de manera
personal— cuando los ha admitido.
Principio de publicidad de la prueba. De este deriva el derecho de
las partes para conocer los medios de prueba aportados al proceso,
participar en el desahogo de ellos y, en su caso, objetarlos. El estudio y
los resultados de la valoración del juez acerca de los medios de prue-
ba deben sujetarse a este principio, de tal manera que las partes y cual-
quier persona interesada puedan conocerlos.
En la tesis LIII/2001. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN. DIFEREN-
CIA ENTRE SUS EFECTOS JURÍDICOS (LEGISLACIÓN DEL ESTA-
DO DE AGUASCALIENTES) se ha sustentado el siguiente criterio:
la publicación se perfila más bien como manifestación del principio

de publicidad que rige ciertos procedimientos jurisdiccionales, enca-
minado a permitir un control efectivo de la ciudadanía sobre las acti-
vidades de los funcionarios jurisdiccionales, similar a las previstas en
el artículo 20, fracciones III y VI, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 14, párrafo 1, del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y 30, tercer párrafo, de la Ley del Siste-
ma de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de
Aguascalientes, por mencionar sólo unos ejemplos.3
3 En la tesis LIII/2001 se agrega la siguiente nota: el contenido de los artículos 30, párrafo 3; 37;
38 y 41 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de
Aguascalientes, interpretados en esta tesis, corresponde con los diversos 377, párrafo 3; 383,
último párrafo; 384 y 387 del Código Electoral de esa entidad; asimismo, el artículo 20, frac-
ciones III y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos corresponde con
el artículo 20, párrafo 1, apartado B, fracción III, párrafo 1, y fracción V, párrafo 1, del ordena-
miento vigente a la fecha de publicación de la presente compilación.
75
Principio dispositivo. De este deriva el derecho que asiste a las par-

tes a fin de buscar y seleccionar fuentes de prueba que, una vez ofre-
cidas y admitidas en el proceso, adquieran la naturaleza de medios de
prueba. De ese principio también se deriva la definición de la carga
de la prueba.
En la tesis IV/99. PERSONERÍA. SE DEBE TENER POR ACREDI-
TADA, AUNQUE LA PRUEBA PROVENGA DE PARTE DISTINTA
A LA INTERESADA se establece el siguiente juicio:
las cargas procesales no constituyen obligaciones, sino facultades para

quienes intervienen en procesos jurisdiccionales, especialmente
para las partes, de poder realizar ciertos actos en el procedimiento en
interés propio, y cuando no lo hacen, no cabe la posibilidad de exigir
su cumplimiento, sino que la abstención únicamente hace perder los
efectos útiles que el acto omitido pudo producir y, por tanto, genera
la posibilidad de una consecuencia gravosa, en el caso de que el ob-
jeto de la actuación omitida no quede satisfecha por otros medios
legales en el expediente.
La determinación acerca de la carga de la prueba en los procedi-

mientos sancionadores electorales ha sido expresada en las jurispru-
dencias 12/2010. CARGA DE LA PRUEBA. EN EL PROCEDIMIENTO
ESPECIAL SANCIONADOR CORRESPONDE AL QUEJOSO O DE-
NUNCIANTE y 16/2011. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR. EL DENUNCIANTE DEBE EXPONER LOS HE-
CHOS QUE ESTIMA CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN LEGAL
Y APORTAR ELEMENTOS MÍNIMOS PROBATORIOS PARA QUE
LA AUTORIDAD EJERZA SU FACULTAD INVESTIGADORA.
Principio inquisitivo. Las atribuciones del juzgador para allegarse
de pruebas e incorporarlas al proceso se derivan de este principio.
En cuanto a las diligencias para mejor proveer, pueden o no decre-
tarse por el juzgador, dado que cuenta con atribuciones discreciona-
les. Ese criterio ha sido establecido en la tesis XXXI/2001. OBJETO
DEL PROCESO. UNA VEZ ESTABLECIDO NO ES POSIBLE MODI-
FICARLO POR ALGÚN MEDIO PROCESAL (LEGISLACIÓN DEL
ESTADO DE JALISCO):
76
las diligencias para mejor proveer, independientemente de que no exis-

te regulación sobre éstas en la citada ley, por su naturaleza no resulta
legalmente posible su empleo por las partes, y menos para introducir
hechos nuevos a la litis, por ser poderes probatorios que correspon-
den exclusivamente al juzgador.4
Principio de igualdad de oportunidades. En atención con este prin-

cipio, las partes deben gozar de idénticas oportunidades para ofrecer o
solicitar la práctica de pruebas.
Principio de contradicción de la prueba. A partir de este se gene-
ra el derecho de la parte contra la cual se ha ofrecido y admitido una
prueba, de conocerla y de ofrecer, en su caso, aquellos medios proba-
torios que estime pertinentes para contraprobarla.
Principio de adquisición de la prueba. Por virtud de este, los me-
dios de prueba admitidos en un proceso deben ser estudiados por el
juzgador para decidir, con base en ellos, si se tiene por probados o no
los hechos a los que se refieren las partes en sus respectivos escritos.
La prueba, una vez admitida en un proceso, forma parte de este y, por
tanto, la parte oferente queda desligada jurídicamente de ella, carece
de su disposición.
En la tesis IV/99. PERSONERÍA. SE DEBE TENER POR ACREDI-
TADA, AUNQUE LA PRUEBA PROVENGA DE PARTE DISTINTA
A LA INTERESADA se configuró el siguiente criterio:
principio de adquisición procesal, […] se sustenta en que la prueba

pertenece al proceso y no a quien la aporta de modo que los elemen-
tos allegados legalmente a un procedimiento, son adquiridos por él
para todos los efectos conducentes y no se deben utilizar únicamente
en beneficio de quien los aportó, sino para todos los demás que pue-
dan ser útiles.
Principio de unidad. El conjunto de los medios probatorios consti-

tuye una unidad y, por ello, debe ser examinada y apreciada por el juez
conforme a esa característica. Lo que se conoce como valoración con-
junta de las pruebas.
4 En la tesis XXXI/2001 se agrega la siguiente nota: el contenido de los artículos 377 y 395 de
la Ley Electoral del Estado de Jalisco, interpretado en esta tesis, corresponde con los diversos
523 y 507, del ordenamiento vigente a la fecha de publicación de la presente compilación.
77
En la tesis XXXII/2004. NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA

EN CASILLA. ELEMENTOS PARA LA ACTUALIZACIÓN DE LA
CAUSA GENÉRICA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO Y
SIMILARES) se ha establecido el siguiente juicio:
El segundo elemento, consistente en que la irregularidad grave esté

plenamente acreditada, se obtiene con la valoración conjunta de las
pruebas […] según consten en el expediente, sobre la base de las re-
glas de la lógica, la sana crítica y la experiencia, por las que el órgano
de decisión llegue a la convicción de que efectivamente ocurrió la
irregularidad grave, sin que medie duda alguna sobre la existencia y
circunstancias de los hechos controvertidos objeto de prueba.
El examen y la apreciación de las pruebas puede realizarse confor-

me a diversos sistemas. Ovalle Favela (1999, 174-5) identifica y descri-
be los siguientes:
El sistema legal o tasado. Conforme a este el legislador establece el
valor que se debe dar a cada uno de los medios de prueba.
Un ejemplo de prueba legal o tasada se observa en la tesis I/2002.
ACTAS DE NACIMIENTO. LAS DECLARACIONES ACCESORIAS
QUE CONTENGAN, CONSTITUYEN UN INDICIO DE LA VER-
DAD DE LOS HECHOS A QUE SE REFIEREN. El texto, en la parte
que interesa, contiene el siguiente criterio:
La copia certificada de un acta de nacimiento, en términos de lo dis-

puesto en el artículo 326, párrafo primero, en relación con el 325,
fracción III, del Código Electoral del Estado de Tlaxcala, tiene valor
probatorio pleno por ser una documental pública expedida por una
autoridad competente en ejercicio de sus atribuciones.
El sistema de libre apreciación razonada se caracteriza porque per-

mite al juzgador valorar las pruebas de manera racional. Por esa razón,
la debe realizar conforme a las reglas de la lógica, la sana crítica y las
máximas de la experiencia.
Las reglas de la lógica. Respecto a esta disciplina, Mans Puigarnau
(1978, 23) afirma que es la parte de la filosof ía que trata de las for-
mas del pensamiento y de las leyes por las que se rige para llegar a la
verdad.
Para Mans Puigarnau, son principios lógicos: el principio de identi-
dad “Una cosa es idéntica a sí misma”. El principio de no contradicción
78
“La misma cosa no puede ser y no ser a la vez y bajo el mismo respec-
to”. El principio del tercero excluido “Una cosa es o no es” o “entre dos
cosas contradictorias no cabe término medio”. El principio de razón su-
ficiente “todo lo que es tiene su razón de ser” o “nada hay sin razón
suficiente” (Mans 1978, 28-9).
Las reglas de la sana crítica. Para Fairén Guillén (1992, 458-9), son
las reglas científicas, técnicas o prácticas que constituyen el medio pa-
ra conseguir racionalmente la convicción del juez.
Las máximas de la experiencia. Para Stein (1999, 27), estas son jui-
cios hipotéticos, independientes del caso concreto que se examina, ob-
tenidos de la experiencia, pero no vinculados con los casos singulares
de cuya observación se inducen.
Varios criterios acerca de la utilización de la lógica, las reglas de
la sana crítica y las máximas de la experiencia en la valoración de las
pruebas pueden apreciarse en las siguientes tesis y jurisprudencias:
En la tesis XXXVII/2004. PRUEBAS INDIRECTAS. SON IDÓ-
NEAS PARA ACREDITAR ACTIVIDADES ILÍCITAS REALIZADAS
POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS se señala lo siguiente:
Las pruebas indirectas son aquéllas mediante las cuales se demuestra

la existencia de un hecho diverso a aquel que es afirmado en la hipó-
tesis principal formulada por los enunciados de las partes, hecho se-
cundario del cual es posible extraer inferencias, ofrece elementos de
confirmación de la hipótesis del hecho principal, pero a través de un
paso lógico que va del hecho probado al hecho principal, y el grado de
apoyo que la hipótesis a probar reciba de la prueba indirecta, depen-
derá del grado de aceptación de la existencia del hecho secundario
y del grado de aceptación de la inferencia que se obtiene del hecho
secundario, esto es, su verosimilitud, que puede llegar, inclusive, a
conformar una prueba plena, al obtenerse a través de inferencias o
deducciones de los hechos secundarios, en donde el nexo causal (en
el caso de los indicios) o el nexo de efecto (en el caso de presunciones)
entre el hecho conocido y el desconocido deriva de las circunstan-
cias en que se produzca el primero y sirvan para inferir o deducir el
segundo.
En la misma tesis XXXVII/2004, se hace alusión a las máximas de

la experiencia:
79
Ahora, si bien es cierto que la manera más común de establecer que

un acto ha sido efectuado por una persona moral o ente colectivo
consiste en demostrar que, para su realización la voluntad de la en-
tidad colectiva fue expresada por una persona f ísica que cuenta con
facultades expresas para ese efecto, contenidas en su normatividad
interna; sin embargo, la experiencia enseña que cuando se trata de la
realización de actos ilícitos no puede esperarse que la participación
de la persona jurídica o ente colectivo quede nítidamente expresada a
través de los actos realizados por personas f ísicas con facultades con-
forme a su normatividad interna, sino por el contrario, que los actos
realizados para conseguir un fin que infringe la ley sean disfrazados,
seccionados y diseminados a tal grado, que su actuación se haga casi
imperceptible, y haga sumamente dif ícil o imposible, establecer me-
diante prueba directa la relación entre el acto y la persona.
También en la jurisprudencia 11/2002. PRUEBA TESTIMONIAL.

EN MATERIA ELECTORAL SÓLO PUEDE APORTAR INDICIOS se
hace referencia a que la valoración de este tipo de prueba debe reali-
zarse conforme a las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia:
Por tanto, como en la diligencia en que el notario elabora el acta no

se involucra directamente al juzgador, ni asiste el contrario al ofe-
rente de la prueba, tal falta de inmediación merma de por sí el valor
que pudiera tener esta probanza, si su desahogo se llevara a cabo en
otras condiciones, al favorecer la posibilidad de que el oferente la
prepare ad hoc, es decir, de acuerdo a su necesidad, sin que el juz-
gador o la contraparte puedan poner esto en evidencia, ante la falta
de oportunidad para interrogar y repreguntar a los testigos, y como
en la valoración de ésta no se prevé un sistema de prueba tasado, por
la forma de su desahogo, la apreciación debe hacerse con vista a las
reglas de la lógica y a las máximas de la experiencia, en consideración
a las circunstancias particulares que se presenten en cada caso, y en
relación con los demás elementos del expediente, como una posible
fuente de indicios.
Asimismo, en la tesis XXXII/2004. NULIDAD DE LA VOTACIÓN

RECIBIDA EN CASILLA. ELEMENTOS PARA LA ACTUALIZA-
CIÓN DE LA CAUSA GENÉRICA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO
DE MÉXICO Y SIMILARES) se hace alusión a la valoración conforme
a las reglas de la lógica, la sana crítica y la experiencia:
80
El segundo elemento, consistente en que la irregularidad grave esté

plenamente acreditada, se obtiene con la valoración conjunta de las
pruebas documentales públicas o privadas, técnicas, periciales, reco-
nocimiento e inspección ocular, presuncional legal y humana, así como
instrumental de actuaciones, según consten en el expediente, sobre la
base de las reglas de la lógica, la sana crítica y la experiencia, por
las que el órgano de decisión llegue a la convicción de que efectiva-
mente ocurrió la irregularidad grave, sin que medie duda alguna so-
bre la existencia y circunstancias de los hechos controvertidos objeto
de prueba.
El sistema mixto. Este sistema permite la valoración legal o tasada

de algunos medios de prueba y la libre apreciación razonada en relación
con otros. El legislador adoptó este sistema y así lo precisó en la Ley Ge-
neral del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral:
Artículo 16.
[…]
2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, sal-
vo prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad
de los hechos a que se refieran.
3. Las documentales privadas, las técnicas, las presuncionales,
la instrumental de actuaciones, la confesional, la testimonial, los re-
conocimientos o inspecciones judiciales y las periciales, sólo harán
prueba plena cuando a juicio del órgano competente para resolver,
los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de
las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que
guardan entre sí, generen convicción sobre la veracidad de los hechos
afirmados.
Cuarta parte. La prueba ilícita
Dos destacadas juristas españolas (Eusamio y Sánchez 2016, 21 y 67),

manifiestan que actualmente la ideología acerca de la prueba ilícita
configura una doctrina asumida en Europa; sin embargo, señalan que
es necesario recordar que esa doctrina se originó jurisprudencialmen-
te en Estados Unidos de América, país en el que se ha tratado con ma-
yor minuciosidad, por lo que se ha importado la teoría de la ilicitud en
materia de prueba.
Las autoras dedican su obra, La prueba ilícita en la doctrina de la
Corte Suprema de los Estados Unidos, al análisis de los aspectos más
relevantes que la jurisprudencia norteamericana ha aportado acerca
81
de la prueba ilícita, desde su origen hasta su controvertida situación

contemporánea que, a su juicio, es resultado de una evolución que se
ha caracterizado por numerosos cambios de interpretación.
Asimismo, señalan que la terminología que se ha utilizado en la
doctrina y en la jurisprudencia para definir el concepto de prueba
ilícita no es uniforme. Entre los términos que han advertido, se en-
cuentran: prueba prohibida o prohibiciones probatorias; prueba ile-
galmente obtenida; prueba ilícita o ilícitamente obtenida; prueba
ilegítimamente obtenida; prueba inconstitucional; prueba nula; prue-
ba viciada; prueba irregular, y prueba clandestina. Para superar esta
falta de uniformidad acerca del concepto de prueba ilícita, ellas propo-
nen distinguir entre quienes se orientan por una acepción amplia del
concepto y quienes se inclinan por una más restringida.
Así, las autoras hacen alusión, en primer lugar, a un concepto úni-
co, mencionando que:
ya desde el año 1903 ERNST BELING afirmó que: “la prueba prohi-
bida es aquella que se obtiene con infracción de los derechos esen-
ciales, entendiendo por obtención aquella labor tendente a allegar un
resultado probatorio al proceso, esto es, tanto actividad de búsqueda
e investigación de la fuente de prueba como la labor de obtención
del resultado a partir de una fuente de prueba por mecanismos que
violan derechos básicos del ciudadano, aplicación a la fuente de un
método ilícito y extracción de un resultado que en sí mismo viola
un derecho esencial” (Eusamio y Sánchez 2016, 67-8).
También, a partir de un concepto de ilicitud único, Eusamio y Sán-

chez (2016, 68) señalan que, para un sector doctrinal posterior, la prue-
ba ilícita es la que atenta contra la dignidad humana, en tanto que para
otro sector es aquella que resulta contraria a una norma de derecho.
Las autoras aluden, asimismo, al concepto que propone Devis
Echandía, quien define las pruebas ilícitas como
aquellas […] que están expresa o tácitamente prohibidas por la ley

o atentan contra la moral y las buenas costumbres del respectivo
medio social o contra la dignidad y libertad de la persona humana o
violan sus derechos fundamentales que la constitución y la ley ampa-
ran (Eusamio y Sánchez 2016, 68-9).
82
Finalmente, en la perspectiva de un concepto único, Eusamio y Sán-

chez (2016, 69-72) afirman que si se tuviese que proponer una fórmula
única, ellas hablarían de la prueba ilícita de valoración prohibida, men-
cionando que, con ello, pretenden hacer referencia a todas las pruebas
que por ser contrarias a derecho no pueden utilizarse en el proceso.
Enseguida, hacen alusión a un concepto categorizado —que corres-
pondería a la perspectiva restringida—, mencionando que diversos au-
tores sostienen que es necesario distinguir entre distintos grados de
ilicitudes. Así, refieren la postura de V. Gimeno Sendra, V. Moreno
Catena y V. Cortés Domínguez, que sostienen la existencia de dife-
rencias conceptuales entre prueba ilícita y prohibida en los siguientes
términos: prueba ilícita, aquella que viola cualquier ley y cuyo efec-
to producirá la nulidad de actuaciones; prueba prohibida o incons-
titucional, aquella que viola normas constitucionales que protegen
los derechos fundamentales, la cual dará lugar a una prohibición de
su valoración, que puede, incluso, tener como efecto la absolución del
acusado, pero no la nulidad procesal.
Otro sector de la doctrina, agregan, formula una diferenciación bi-
partita, equiparando en significado la prueba ilícita y prohibida, pero
diferenciándolas de la prueba ilegal. De esta manera, ese sector afir-
ma que la prueba ilícita o prohibida es aquella que se obtuvo mediante
la violación de derechos fundamentales, y que la prueba ilegal es aque-
lla cuya práctica viola disposiciones normativas probatorias.
Más adelante, las autoras se refieren a la doctrina italiana que dis-
tingue entre prueba ilícita e ilegítima. La primera será aquella que se
adquiera violando alguna ley sustantiva; además precisan que en el sis-
tema italiano una prueba de esta naturaleza puede ser utilizada en un
proceso, ya que no existiría la imposibilidad de admitirla y valorarla en
un juicio oral, sino que exigiría la apertura de otro proceso en contra de
la persona cuya conducta fue contraria a derecho. La segunda será
aquella que se obtiene violando normas de derecho procesal (prueba
ilegítima), o mediante una interpretación extensiva, normas constitu-
cionales (prueba inconstitucional). Estas violaciones conducirán a la
exclusión de la prueba en cualquier proceso.
En cuanto a la doctrina española, Ester Eusamio y Ana Sánchez afir-
man que se distingue entre tres tipos: la prueba ilícita, ilegal e irregular.
83
La prueba irregular será aquella que viola normas ordinarias que re-
gulan su obtención y su práctica. La prueba ilícita será aquella obteni-
da mediante la violación a un derecho o una libertad fundamental. La
prueba ilegal o prohibida será la consecuencia de la prueba ilícita; es
decir, esta clase de prueba no puede ser admitida en un proceso, dado
que deriva de otra prueba, en cuya obtención se violaron derechos o li-
bertades fundamentales.
Una última diferenciación —con la cual se identifican las autoras—
distingue entre tres tipos: la prueba irregular, ilícita y prohibida, que
explican en los siguientes términos.
La prueba irregular será aquella que se obtuvo mediante la viola-
ción de una norma reglamentaria, la cual debe admitirse en un proce-
so sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal o disciplinaria en la
que pueda incurrir la persona que la consiguió.
La prueba ilícita será aquella que se hubiese obtenido o practicado
con violación de alguna norma relativa al procedimiento probatorio o
la ley sustantiva; en algunos casos será admitida (prueba subsanable) y
en otros inadmitida (prueba ilícita o nula), a juicio del juzgador.
La prueba prohibida es aquella en cuya obtención o práctica se vul-
neraron derechos fundamentales; en esta postura, Ester Eusamio y
Ana Sánchez señalan que coincide toda la doctrina. Este tipo de prue-
ba es totalmente nula y acarrea lo que se denomina una nulidad de
efecto reflejo; es decir, produce la nulidad de las demás pruebas que se
hubiesen obtenido por medio de la prueba que vulneró los derechos
fundamentales. Esta cadena de nulidades, mencionan las autoras, se
conoce como la teoría del árbol envenenado, que se ha recibido de Es-
tados Unidos de América.
Acerca de la teoría de los frutos del árbol envenenado —que es su
denominación completa—, Flores menciona que esta doctrina
presupone que existe un nexo o relación causal entre el árbol envene-

nado y su fruto, el cual también está envenenado. Lo que, en caso de
ser admitido y valorado daría lugar a una doble violación de los dere-
chos de un imputado: el árbol envenenado en sí (la violación originaria
o primaria) y su fruto (la violación derivada o secundaria), i.e., la vio-
lación a la comunicación privada, […] y su admisión como medio de
prueba al ser obtenida ilícitamente a partir de una violación a un de-
recho, esto es, al derecho a un debido proceso legal (Flores 2013, 357).
84
Flores agrega que la doctrina del árbol envenenado toma en consi-

deración cuando menos tres excepciones —las cuales explica el propio
autor— al nexo o relación causal:
1) La tesis de la fuente independiente.

2) La tesis de la conexión atenuada.
3) La tesis del descubrimiento inevitable (Flores 2013, 357-9).
En Estados Unidos de América, el problema de la prueba ilícita ha

tenido la siguiente evolución jurisprudencial, que Eusamio y Sánchez
(2016, 76) identifican en cuatro etapas:
Primera etapa de 1886 a 1961. La regla de la exclusión se define, de
manera absoluta, prohibiéndose la admisión y valoración de cualquier
prueba que se hubiese obtenido de manera ilícita.
Segunda etapa de 1961 a 1984. Durante esta fase se establece un nú-
mero considerable de excepciones que flexibilizan el rigor con que ha-
bía sido creada originalmente la regla de la exclusión.
Tercera etapa de 1984 a 1995. En este lapso se establece la excep-
ción de buena fe, que se convierte en el principal argumento judicial
para la admisión de pruebas ilícitas.
Cuarta etapa de 1995 a la actualidad. En esta fase las excepciones a
la regla de la exclusión son tan abundantes que se cuestiona su utilidad.
Alternativas de solución
En la jurisprudencia estadounidense existen diversas soluciones para

un problema similar al que se plantea en esta investigación. Como ya
se señaló, conforme a la evolución jurisprudencial de ese país pueden
identificarse las siguientes alternativas de solución que se han adopta-
do desde 1886 hasta la actualidad:
Entre 1886 y 1961 la regla de la exclusión prohíbe, de manera abso-
luta, la admisión y valoración de cualquier prueba que se hubiese ob-
tenido de manera ilícita. Esta es la solución que actualmente existe en
el sistema jurídico mexicano.
De 1961 a 1984 la regla de la exclusión se flexibiliza al establecerse
numerosas excepciones en relación con su aplicación.
85
De 1984 a 1995 se establece la excepción de buena fe, que se con-

vierte en el principal argumento judicial para la admisión de pruebas
ilícitas.
Desde 1995 hasta la actualidad las excepciones a la regla de la ex-
clusión son tan abundantes que se cuestiona su utilidad.
Breve análisis de las diversas soluciones
Las soluciones al problema de la prueba ilícita conforme a la jurispru-

dencia de los Estados Unidos de América se refieren al mismo problema
que se plantea en esta investigación: la ilicitud de la prueba en materia
electoral en relación con su aportación y valoración en un proceso.
1) La primera de estas soluciones prohíbe, de manera absoluta, la ad-

misión y valoración de cualquier prueba que se hubiese obtenido
de manera ilícita. Esta es la solución que existe en el sistema jurídi-
co mexicano conforme a lo dispuesto en el artículo 16, así como en
el artículo 20 de la cpeum.
2) Una segunda solución implica que la regla de la exclusión se fle-
xibilice al establecerse numerosas excepciones en relación con su
aplicación. Esta solución no está regulada en el sistema jurídico
nacional y no resulta aplicable porque le resta su utilidad a la regla.
3) La regla de la exclusión admite la excepción de buena fe. Esta solu-
ción no ha sido acogida en el sistema jurídico del país y se considera
que tampoco resulta aplicable porque le resta valor a la utilidad de
la regla.
4) Las excepciones a la regla de la exclusión son tan abundantes que
se cuestiona su utilidad. Esta solución no se encuentra establecida
en el sistema jurídico mexicano y se considera que no es aplicable,
ya que le resta, casi por completo, su utilidad a esta regla.
Respecto a la ilicitud de la prueba en materia electoral, se conside-

ra que puede existir una solución distinta a las construidas por la juris-
prudencia de los Estados Unidos de América. Esa solución consiste en
la realización de una reforma al párrafo 13 del artículo 16 de la Cons-
titución para incluir un nuevo supuesto normativo.
86
Solución propuesta
La solución que se propone consiste en la elaboración de una refor-

ma al párrafo 13 del artículo 16 de la Constitución para incorporar un
nuevo supuesto normativo, cuyo texto —en cursivas— sería del tenor
siguiente:
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la auto-

ridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público
de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la inter-
vención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad
competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud,
expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma
y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas
autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral salvo
cuando se trate de comunicaciones de los gobernantes con sus cola-
boradores en las que se presuma que pudieren contener información
relacionada con un delito o una falta electoral; fiscal; mercantil; civil;
laboral o administrativo; ni en el caso de las comunicaciones del de-
tenido con su defensor.
Requerimientos y consecuencias
para y en la implementación de la solución
Para la implementación de la propuesta se requiere:

La modificación constitucional al párrafo 13 del artículo 16 de la
cpeum en los términos que se han señalado, así como las modificacio-
nes legales y reglamentarias que se deriven de aquella.
La solución es factible políticamente, ya que la reforma propuesta
se aplicaría en procesos electorales futuros y no así en el proceso elec-
toral 2017-2018 (lo que permitiría el logro de los acuerdos legislativos
pertinentes), dadas las prescripciones del penúltimo párrafo de la frac-
ción II del artículo 105 de la Constitución, que señala:
Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publi-

carse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso elec-
toral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber
modificaciones legales fundamentales.
87
Las consecuencias que tendría la reforma serían positivas, ya que

abatiría la impunidad de las personas que incurren en delitos o fal-
tas electorales; asimismo, permitiría la realización de diversos pro-
gramas académicos para que los servidores públicos y los particulares
conozcan este nuevo supuesto normativo y estén en condiciones de
aplicarlo o invocarlo en casos concretos.
Recapitulación o síntesis
En esta investigación se partió de las siguientes interrogantes como

planteamiento del problema: ¿debe el juzgador en materia electoral
admitir y valorar una prueba (por ejemplo las grabaciones de con-
versaciones telefónicas de un gobernante con sus colaboradores en el
marco de un proceso electoral), que ha sido ilícitamente obtenida? ¿In-
cluso admitir y valorar una prueba lícita que tenga relación causal con
una prueba ilícita? (por ejemplo notas periodísticas derivadas de esas
grabaciones). Para solucionar este problema, se ha formulado una pro-
puesta de modificación al párrafo 13 del artículo 16 de la Constitución
para que se agregue un nuevo supuesto normativo, cuyo texto en cur-
siva, en la parte que interesa, sería el siguiente:
La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones

cuando se trate de materias de carácter electoral salvo cuando se
trate de comunicaciones de los gobernantes con sus colaboradores en
las que se presuma que pudieren contener información relacionada
con un delito o una falta electoral; fiscal; mercantil; civil; laboral o
administrativo; ni en el caso de las comunicaciones del detenido con
su defensor.
88
Consolidación del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación como órgano
de justicia constitucional y convencional
Felipe de la Mata Pizaña*
Sumario: Introducción. La Cátedra José Luis de la Peza; Etapas del Tribunal

Electoral; Momentos cruciales para el control de la constitucionalidad
electoral en México; Primeros casos de aplicación directa de tratados
internacionales. Notas de una aplicación adelantada, Hacia una
consolidación de la justicia electoral.
Introducción. La Cátedra José Luis de la Peza
La cátedra José Luis de la Peza está pensada como un merecido ho-

menaje a una de las personas que más contribuyeron a la transición
política de México en la década de 1990 y a la justicia constitucional-
-electoral del país.
Este homenaje aborda el tema del fortalecimiento del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) como institución
garante de la constitucionalidad y convencionalidad en México, proce-
so que engloba distintas épocas y etapas de reformas constitucionales
y legales. En estos periodos históricos, don José Luis de la Peza fue,
precisamente, un personaje fundacional, por lo cual no es casualidad
que el auditorio del tepjf lleve su nombre.
A José Luis de la Peza le tocó ser presidente de la Sala Superior del
Tribunal Electoral cuando, por reforma constitucional, dicho órgano
jurisdiccional pasó a integrar el Poder Judicial federal, así como enca-
bezar institucionalmente la transición política del Poder Ejecutivo en
el año 2000. Un verdadero momento de importancia para el país.
* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Doc-
tor en Derecho por la Universidad Panamericana y por la Universidad de Castilla-La Mancha
(Toledo, España).
89
Consolidación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación...
Mi maestro es formador de una de las más importantes escuelas elec-

toralistas de México, quien, con su trayectoria, aportó significativamen-
te al derecho electoral y sus instituciones. El desarrollo interpretativo en
su prolífica carrera tiene constancia en un sinnúmero de precedentes de
los que se desprende un ánimo de construcción doctrinal e institucional.
La mejor manera de estudiar y entender la consolidación del Tribu-
nal como órgano constitucional es a partir de sus precedentes. Como
se podrá observar a continuación, las aportaciones de José Luis de la
Peza a la justicia constitucional fueron notables. Algunas de las temá-
ticas abordadas por él aún mantienen una vigencia palpable y otras se
constituyeron como pilares de la noción electoral, lo cual dio pie a la
consolidación de esta institución.
Para dar paso a ello, se hará una breve semblanza biográfica de
quien da nombre a la presente cátedra, pues su formación tiene una
conexión directa con su ideario judicial y, por consecuencia, con va-
rios precedentes del tepjf.
Habrá que dividir la vida pública de don José Luis de la Peza en tres
rasgos fundamentales: la académica, la de la práctica jurídica privada
y la relativa a la práctica jurídica pública.
Don José Luis nació el 21 de febrero de 1927 y obtuvo el título de
abogado por la Escuela Libre de Derecho el 13 de junio de 1951, insti-
tución en la que se desempeñó como rector entre 1984 y 1987, y como
profesor de Derecho Romano por más de 50 años. Asimismo, fue pro-
fesor por oposición de Derecho Romano en la Universidad Nacional
Autónoma de México, y de Derecho Civil y Mercantil, en licenciatura
y posgrado, en la Universidad Panamericana. Fue miembro de la Barra
Mexicana Colegio de Abogados, de la Academia Mexicana de Juris-
prudencia y Legislación correspondiente a la de España, así como del
Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México. Dictó numerosas
conferencias y fue autor de diversas publicaciones, entre las que desta-
ca su libro De las obligaciones, editado por McGraw-Hill. Su trayectoria
lo hizo merecedor del Premio Nacional de Jurisprudencia en 2002.
Otra notable vertiente del maestro De la Peza fue la práctica pri-
vada de la profesión. De 1950 a 1985 fue abogado consultor del Banco
Nacional de México, S. A., lugar al que ingresó como pasante y del
cual se retiró como director jurídico, puesto que ocupó por más de
90
10 años. Destacó por la innovación de instrumentos financieros a la luz

del derecho.1 Además, ocupó el cargo de presidente de las comisiones
jurídicas de la Federación Latinoamericana de Bancos, de la Asociación
de Banqueros de México y de la Asociación Mexicana de Bancos (Proceso
2005). Indudablemente, esa huella puede percibirse en algunos prece-
dentes de la práctica jurídica pública, como se verá más adelante. De
manera paralela, para los más cercanos, y para quienes estuvieron siem-
pre con él, es imposible dejar de mencionar su pasión, conocimiento y
dedicación por la gastronomía, algo que revelaba una verdadera voca-
ción humanista que rebasaba el estricto campo de lo jurídico.
Finalmente, su trayectoria profesional se conformó en el sector pú-
blico, pues formó parte de las tres versiones de tribunal electoral que
ha tenido el país. Se desempeñó como magistrado numerario en el Tri-
bunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel) entre 1987 y 1990, como
magistrado propietario en la Sala Central del Tribunal Federal Elec-
toral (Trife) de 1990 a octubre de 1996 —de la que fue presidente pa-
ra las elecciones de presidente, diputados, senadores y asambleístas
de 1994— y, posteriormente, sería parte de la Sala Superior del tepjf
desde 1996. Dicha trayectoria le valió un reconocimiento para ser in-
tegrante de la terna para ocupar el cargo de ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (scjn) en 2004, poco antes de su muer-
te, acontecida el 6 de enero de 2005.
Una vez establecida su biograf ía, se referirán algunas aportaciones
del magistrado De la Peza como integrante de la Sala Superior.
Los temas recurrentes en aquella época se relacionaban con la in-
tegración de las casillas y el desarrollo de la votación. No es casualidad
que la jurisprudencia electoral, es decir, la interpretación de normas
en torno a esos casos, se refiriera a ello. De la Peza tiene importantes
precedentes respecto a dicha temática.
Uno de los más relevantes tiene que ver con el principio de conser-
vación de los actos válidamente celebrados, que ha sido fundamental
1 Figuras jurídicas tan conocidas hoy en día como el fideicomiso o el otorgamiento de interés en
cuenta de cheques empezaron a ser utilizadas en su gestión.
91
en la construcción del tema de la nulidad de votación recibida en casi-

lla, pero, en general, para el tema de nulidades.2
En esa tesitura, uno de los criterios que constituyeron la jurispru-
dencia 8/97 establece que el hecho de que determinados rubros de las
actas de escrutinio y cómputo estén en blanco, o ilegibles, no actuali-
za per se la nulidad por error en el cómputo de los votos (tepjf 1997).3
Los tres precedentes que dan pie a dicha jurisprudencia provienen de
la ponencia del magistrado José Luis de la Peza.4 Acerca de criterios
como este, en el ideario jurisdiccional del maestro predomina un pos-
tulado que consiste en que la nulidad de la elección, ya sea de casilla o
de la elección completa, debe ser una última medida, a fin de privile-
giar el sufragio de quienes lo hayan emitido.
Es decir, con lo anterior se buscó una clara doctrina judicial en el
sentido de que no cualquier irregularidad puede dar al traste con el
ejercicio del voto, sino que estas deben ser de tal tamaño y envergadu-
ra que no pueda decretarse otra consecuencia. Incluso en ello puede
notarse cierta influencia del derecho privado en ciertos términos rela-
cionados con la nulidad relativa de determinados actos.
Respecto a los derechos políticos, destaca un precedente, que tam-
bién se originó en su ponencia, acerca de una clara expansión de los
derechos políticos al comprender como afectación del derecho a ser
votado la incorrecta ubicación de la persona en la lista de candidatos
a representación proporcional.5 Más allá de la regla de origen judicial,
su importancia radica en el método ahí utilizado; ello implicaba una
2 Está contenido en la jurisprudencia 9/98, con el rubro PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE

LOS ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA DE-
TERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN.
3 El rubro completo de la jurisprudencia es el siguiente: ERROR EN LA COMPUTACIÓN DE
LOS VOTOS. EL HECHO DE QUE DETERMINADOS RUBROS DEL ACTA DE ESCRUTI-
NIO Y CÓMPUTO APAREZCAN EN BLANCO O ILEGIBLES, O EL NÚMERO CONSIGNA-
DO EN UN APARTADO NO COINCIDA CON OTROS DE SIMILAR NATURALEZA, NO
ES CAUSA SUFICIENTE PARA ANULAR LA VOTACIÓN.
4 Se trata de las sentencias SUP-REC-012/97 y acumulado, SUP-REC-059/97 y SUP-
REC-065/97.
5 Tesis XLVIII/2001, con el rubro DERECHO A SER VOTADO. COMPRENDE LA CORREC-
TA UBICACIÓN EN LA LISTA DE CANDIDATOS DE REPRESENTACIÓN PROPORCIO-
NAL SUJETA A REGISTRO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE ZACATECAS).
92
noción para concebir los derechos políticos de una forma más amplia,
con independencia de su redacción en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (cpeum) o en las leyes. En el fondo subyace
una idea de principio de progresividad, hoy muy presente en la prác-
tica judicial.
En materia de juicio de revisión constitucional electoral,6 destaca la
interpretación del artículo 86, párrafo 1, inciso b, de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime),
referente a que este juicio solo procederá contra actos o resoluciones
“que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos”. Desde 1997, la interpretación consistió en que debe
tenerse este requisito como un elemento de carácter formal, es decir,
debe ser materia de fondo constatar, o no, que se haya violado algún
precepto constitucional.7
Dicha interpretación perdura con total vigencia y ello permitió pal-
pablemente un auténtico acceso a la justicia. Esta jurisprudencia es
muy actual si se considera la reflexión reciente en torno al recurso de
reconsideración, al estimarse que este medio de control de constitu-
cionalidad debe tener un mayor y específico rigor para su procedencia,
sin menoscabo del derecho de acceso a la justicia.
En materia de conflictos surgidos en comunidades indígenas, desta-
ca la jurisprudencia 37/2014,8 la cual establece un canon interpretati-
vo constitucional que permite relativizar la aplicación de los sistemas
normativos, si con ello puede afectarse la universalidad del voto al no
permitir sufragar a mujeres o a quienes no residen en la cabecera mu-
nicipal. La aplicabilidad de este canon interpretativo surgido en la po-
nencia del magistrado De la Peza tiene una enorme vigencia, pues el
6 Véase el estudio realizado por De la Peza acerca del tema, en el que destaca la forma como cla-
sifica y estudia los requisitos de procedibilidad de dicho juicio (De la Peza, 1999).
7 Los tres precedentes de la jurisprudencia 2/97 provienen de la ponencia de José Luis de la Pe-
za. Dicha jurisprudencia tiene el rubro JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELEC-
TORAL. INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE PROCEDENCIA PREVISTO EN EL
ARTÍCULO 86, PÁRRAFO 1, INCISO B), DE LA LEY DE LA MATERIA.
8 Jurisprudencia 37/2014, con el rubro SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. ELECCIO-
NES EFECTUADAS BAJO ESTE RÉGIMEN PUEDEN SER AFECTADAS SI VULNERAN EL
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO.
93
segundo precedente es de 2011 y el tercero, de 2012. Además, tal crite-

rio goza de actualidad con el expediente SUP-REC-1239/2017 y SUP-
-REC-1240/2017, en el que la Sala Superior confirmó la invalidez de la
asamblea electiva de una agencia (Estancia de Morelos, Oaxaca) de-
cretada por la Sala Regional Xalapa y ordenó reponer el procedimiento
respectivo. En el fondo, existía una violación al principio de universa-
lidad del voto.9
Respecto al derecho sancionador electoral, la tesis XLV/2001 re-
sulta paradigmática en el sentido de que, en buena medida, ese crite-
rio sienta ciertas bases acerca de cómo actuar metodológicamente en
una materia que cobraría una importancia notable. A continuación,
dicha tesis:
ANALOGÍA Y MAYORÍA DE RAZÓN. ALCANCES EN EL PROCE-

DIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL.
Del contenido del artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a la prohibición
de imponer, en los juicios del orden criminal, por simple analogía y
aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por
una ley exactamente aplicable al delito de que se trate, se arriba a la
convicción de que tales reglas son igualmente aplicables para aque-
llas disposiciones de las que se derive la posibilidad de imponer una
sanción de naturaleza administrativa en materia electoral. En efecto,
en un importante sector de la doctrina contemporánea prevalece la
tesis de que no hay diferencias sustanciales, cualitativas o cuantita-
tivas, que pudieran justificar una regulación distinta, por lo que se
ha concluido que la tipificación de una conducta como infracción
administrativa o criminal es el resultado de una decisión de política
legislativa que, bajo ciertos márgenes, tiende a diseñar una estrategia
diferenciada de lucha contra la criminalidad, con el propósito funda-
mental de evitar la sobrecarga, en exceso, de la maquinaria judicial,
para ponerla en condiciones de actuar más eficazmente en los ilícitos
más graves y relevantes para la sociedad. De ahí que la extensión de
las garantías típicas del proceso penal, como la señalada, se justifique
por el carácter sancionador del procedimiento, pues con ello se impi-
de que, de hecho, sufran un menoscabo las garantías constitucionales
9 De igual forma, deben señalarse los casos identificados con las claves SUP-REC-153/2017 y
SUP-REC-1136/2017, en los que había un planteamiento similar en cuanto a no haber permi-
tido la participación política de mujeres; sin embargo, en el caso no se advirtió dicha discrimi-
nación y afectación al principio de universalidad del voto, pues incluso tuvieron participaron
algunas de ellas.
94
y procedimentales constitucionalmente establecidas. Y es que, al

final de cuentas, las contravenciones administrativas se integran en
el supraconcepto de lo ilícito, en el que ambas infracciones, la admi-
nistrativa y la penal, exigen un comportamiento humano (aunque en
la administrativa normalmente se permita imputar la consecuencia
a un ente o persona moral), positivo o negativo, una antijuridicidad,
la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso y la
relación causal entre éste y la acción, esencia unitaria que, no obstan-
te, permite los rasgos diferenciales inherentes a la distinta función, ya
que la traslación de las garantías constitucionales del orden penal al
derecho administrativo sancionador no puede hacerse en forma auto-
mática, porque la aplicación de tales garantías al procedimiento admi-
nistrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con
su naturaleza.
Tercera Época: Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-
-JRC-073/2001. Partido del Trabajo. 13 de julio de 2001. Unanimidad
de 6 votos. Ponente: José Luis de la Peza. Secretario: Felipe de la Mata
Pizaña.
Acerca de la misma materia, destaca la tesis LIX/2001:
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. PRINCIPIO VIGENTE EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELEC-
TORAL. La interpretación que acoge este criterio proviene de los
artículos 14, apartado 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, y 8, apartado 2, de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos, en relación con el 133 de la Constitución federal, y el
23, párrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugna-
ción en Materia Electoral. Lo anterior revela una profunda actuación
de un tribunal constitucional y al mismo tiempo convencional, ade-
lantándose de alguna manera a lo que sería la reforma constitucio-
nal de 2011. Así, en ese precedente se consideró que el principio de
presunción de inocencia que informa al sistema normativo mexicano,
se vulnera con la emisión de una resolución condenatoria o sanciona-
toria sin que se demuestren suficiente y fehacientemente los hechos
con los que se pretenda acreditar el supuesto incumplimiento a las
disposiciones previstas en las legislaciones.
En esa tesitura, la Sala Superior —integrada, entre otros, por don

José Luis de la Peza— razonó que tal presunción jurídica “se traduce
en un derecho subjetivo de los gobernados a ser considerados inocen-
tes de cualquier delito o infracción jurídica, mientras no se presente
prueba bastante que acredite lo contrario”; ello, como parte de un de-
bido estado constitucional y democrático de derecho.
95
Por otro lado, su formación en el derecho privado influyó de mane-

ra notable en la resolución de asuntos altamente complejos. El efecto
se observa en la adaptación de la doctrina llamada levantamiento del
velo o piercing the corporate veil (también conocida como disregard of
the legal entity), la cual no es otra cosa que la acción judicial de deve-
lar, en una persona moral o corporación, la realización de actos ocul-
tos que hubieran significado un fraude a la ley, en virtud de tratarse de
una actividad o conducta prohibida legalmente, pero simulados por
un velo o pantalla. Esa doctrina tuvo lugar en uno de los asuntos más
trascendentes de la justicia electoral del país, el llamado Pemexgate
(SUP-RAP-18/2003), en el que se acreditó el desvío de recursos de un
sindicato petrolero a una campaña presidencial.
Así, el legado sustancial de quien fuera presidente de la Sala Su-
perior es indicativo del proceso de consolidación del tepjf, que se
afirmaba como un verdadero órgano de control constitucional. Estos
precedentes son, de alguna manera, un germen de esa posterior con-
solidación.
Como puede observarse, no escaparon a la reflexión del maestro
los grandes temas del derecho electoral; incluso, su preocupación por
algunos de ellos implicó un adelanto a una discusión pública poste-
rior, relativa a las candidaturas independientes, aspecto abordado por
De la Peza en una obra tan importante como Tratado de derecho elec-
toral comparado en América Latina, publicada por el Fondo de Cul-
tura Económica, el Tribunal Electoral, la Universidad de Heidelberg e
idea Internacional.
Se debe relacionar esta aportación con su voto particular en el caso
conocido como Las Vigas, Veracruz (SUP-JDC-713/2004), que versó
esencialmente acerca del triunfo de un candidato no registrado en una
elección municipal.10 En este voto particular, afirmó que la votación
recibida por candidatos no registrados11 debía considerarse para todos
10 La postura mayoritaria había determinado que no era jurídicamente viable reconocerle el

triunfo en las urnas sin que previamente hubiera pasado por todas las fases de un proceso
electoral, como el registro, la fiscalización y el análisis previo de la elegibilidad, entre otras
cuestiones.
11 Cabe señalar que las candidaturas independientes y los candidatos no registrados tienen di-
ferencias normativas, pero su semejanza reside en que no hay respaldo de un partido político
en uno y otro caso.
96
los efectos legales, pues, de lo contrario, se estaría restando efecto a las

normas jurídicas que prevén su funcionamiento.
Estos son solo algunos ejemplos que dan cuenta del calibre de quien
da nombre a esta cátedra y reflejan su vasta obra tanto jurisdiccional
como académica, que pudieron combinarse para, así, contribuir nota-
blemente a un legado institucional al seno del Tribunal Electoral.
Un análisis pormenorizado de su obra implica revisar, paralelamente,
la trayectoria interpretativa y su actuación en una etapa clave para un
órgano de control constitucional pilar de la democracia mexicana.
En síntesis, no deben dejarse de mencionar diversos criterios surgidos
del quehacer jurisdiccional de su ponencia en temas como residencia (tesis
LXIII/2001),12 aspectos probatorios (tesis V/99),13 derecho sancio-
nador electoral (tesis CXXXIII/2002),14 fiscalización de recursos (tesis
CLXVIII/2002),15 así como asuntos indígenas (tesis CLII/2002).16
Cabe señalar que uno de los episodios más controvertidos en la esce-
na pública mientras fue magistrado presidente de la Sala Superior, en la
elección del año 2000, fue cuando el entonces candidato a la presidencia
y, a la postre, titular del Poder Ejecutivo, Vicente Fox Quesada, hizo
fuertes declaraciones en contra de la Sala Superior, derivadas del dis-
gusto provocado por el sentido de una sentencia. En efecto, se trató
de un famoso caso en su momento relativo a la determinación con-
sistente en ordenar al Instituto Federal Electoral retirar la fotograf ía
del candidato Vicente Fox del emblema de la coalición “Alianza por
12 Tesis LXIII/2001, con el rubro RESIDENCIA EFECTIVA. EL CÓMPUTO DEL PLAZO PARA
ACREDITARLA DEBE REALIZARSE A PARTIR DEL PERÍODO INMEDIATO ANTERIOR
A LA ELECCIÓN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SONORA).
13 Tesis V/99, con el rubro ACTA NOTARIAL. PARA DETERMINAR SU ALCANCE PROBA-
TORIO DEBE ACUDIRSE A SUS ANEXOS SI ÉSTOS FORMAN PARTE INTEGRANTE DE
LA MISMA, y XLIV/2001, con el rubro ACTA NOTARIAL. VARIOS TESTIMONIOS DIS-
CREPANTES SOBRE LA MISMA, CARECEN DE EFICACIA PROBATORIA.
14 Tesis CXXXIII/2002, con el rubro SANCIONES. EN SU DETERMINACIÓN, LAS AGRA-
VANTES O ATENUANTES DERIVADAS DE UNA CONDUCTA IMPUTABLE A UN PAR-
TIDO POLÍTICO, NO PUEDEN AFECTAR LA ESFERA JURÍDICA DE OTROS SUJETOS
O ENTES DISTINTOS A AQUÉL, AUN CUANDO INTEGREN UNA COALICIÓN.
15 Tesis CLXVIII/2002, con el rubro TAREAS EDITORIALES. EL ORIGEN Y DESTINO DE
LAS PUBLICACIONES DEBE ACREDITARSE DOCUMENTALMENTE HASTA EL PUN-
TO FINAL DE SU ENTREGA.
16 Tesis CLII/2002, con el rubro USOS Y COSTUMBRES. LAS ELECCIONES POR ESTE SIS-
TEMA NO IMPLICAN POR SÍ MISMAS VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD.
97
el cambio”.17 Ese precedente dio lugar a la tesis LVI/2002, con el ru-

bro BOLETAS ELECTORALES. LA INCLUSIÓN DE LA FIGURA O
IMAGEN DE CANDIDATOS IMPLICA UN ACTO DE PROPAGAN-
DA PROHIBIDO.
Las razones se basaron en que la imagen de un candidato es parte
de la campaña en sí misma, por lo que su divulgación en la boleta elec-
toral el día de la elección implicaría un verdadero acto de propaganda
en un periodo prohibido por la ley.
Lo anterior provocó una serie de fuertes reclamos en la escena pú-
blica que, en su momento, fueron causa de un desgaste inédito para el
Tribunal Electoral (La Jornada, 8 de enero de 2000). Cabe señalar que,
en dicho asunto, De la Peza votó en contra de la mayoría, es decir, su
postura jurídica coincidía, hasta cierto punto, con la pretensión del
mencionado candidato presidencial. Esto no fue obstáculo para que
don José Luis, en su calidad de presidente del tepjf, hiciera referencia
a que se trataba de una decisión estrictamente judicial, con razones ju-
rídicas, aunque no coincidiera en el fondo, la cual había sido finalmente
producto de un auténtico ejercicio jurisdiccional (De la Peza 2003,
383). Lo anterior refleja un determinante y claro compromiso institu-
cional en favor del tribunal que presidía.
Este recuento de temáticas, a partir de la visión de José Luis de la
Peza, sirve como preámbulo para reflexionar respecto a la consolida-
ción del Tribunal Electoral.
Para quienes fuimos sus alumnos, tanto en la Escuela Libre de Dere-
cho como en el tepjf, indudablemente su legado ha dejado una huella
imborrable que resulta necesario reivindicar a fin de repensar el que-
hacer de la justicia electoral en su papel como mecanismo de consoli-
dación del control constitucional y convencional.
17 Sentencia SUP-RAP-38/1999. Por cierto, de este criterio surge, como primer precedente, la
jurisprudencia 34/2010, con el rubro EMBLEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS Y COALICIO-
NES. CONCEPTO (tepjf 2010, 22-3).
98
Etapas del Tribunal Electoral
Tribunal de lo Contencioso Electoral
Como se ha afirmado, el presente estudio se enfoca en el análisis del

Tribunal Electoral. De ahí que el propósito de esta investigación sea
rastrear algunas notas relativas a sus antepasados más inmediatos co-
mo autoridad eminentemente jurisdiccional. Derivado de esta me-
todología, no se hará especial referencia a aspectos como el recurso
de reclamación, instrumento procesal con que se dotó a la scjn pa-
ra revisar actos de la Cámara de Diputados en su carácter de colegio
electoral.18 Tampoco se incluirán los modelos de la autocalificación
parlamentaria de las elecciones, que predominaron antes de la década
de 1990, aunque estuvieron presentes todavía en parte de ella. El estu-
dio se focaliza, más bien, en el Tribunal como institución, a efectos de
analizar su evolución y su paso hacia un órgano de control constitu-
cional y convencional.
El primer antecedente es el Tricoel, que tiene lugar por la refor-
ma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el
15 de diciembre de 1986. Dicha enmienda es importante por la divi-
sión de cinco circunscripciones en el país, además de establecer 500
diputados: 300 de mayoría relativa y 200 de representación proporcio-
nal. Con dicho cambio constitucional, el artículo 60, en su párrafo ter-
cero, establecía lo siguiente:
Corresponde al Gobierno Federal la preparación, desarrollo y vigi-

lancia de los procesos electorales. La Ley determinará los organismos
que tendrán a su cargo esta función y la debida corresponsabilidad
de los partidos políticos y de los ciudadanos; además, establecerá los
medios de impugnación para garantizar que los actos de los orga-
nismos electorales se ajusten a lo dispuesto por esta Constitución y
las leyes que de ella emanen e instituirá un tribunal que tendrá la
competencia que determine la Ley; las resoluciones del tribunal serán
18 Cabe señalar que dicho recurso de reclamación no tenía efectos vinculantes ni suspendía los
efectos de la determinación del Poder Legislativo. Su implementación fue a partir de 1977; se
presentaron apenas 11 impugnaciones y su vigencia duró en tanto se estableció el Tribunal
de lo Contencioso Electoral (Barragán 2011, 19-20). Para un estudio completo, véase Pardo
(1986).
99
obligatorias y sólo podrán ser modificadas por los Colegios Electora-

les de cada Cámara, que serán la última instancia en la calificación de
las elecciones; todas estas resoluciones tendrán el carácter de defini-
tivas e inatacables.19
Como puede observarse, al recién establecido Tribunal no le com-

petía, en definitiva, la resolución de los conflictos electorales. Era un
órgano jurisdiccional de mera legalidad que, a su vez, formaba parte de
la Secretaría de Gobernación, pues el gobierno federal era el responsa-
ble de la organización de las elecciones.
Esto se constata con lo previsto en el artículo 352 del Código Federal
Electoral de 1987,20 en el que se define como un organismo autónomo
y de carácter administrativo, integrado por siete magistrados numera-
rios (entre ellos, don José Luis de la Peza) y dos supernumerarios. Era
un órgano no permanente, sino temporal, porque se constituía duran-
te un año —que iba de octubre del año anterior a las elecciones hasta
la conclusión de estas—, y era competente para resolver los recursos
de queja y apelación (artículo 318).
Además del magistrado De la Peza, dicho órgano jurisdiccional se
integró por Miguel Acosta Romero (quien fue su primer presidente),
Raúl Carrancá y Rivas, Fernando Flores García, José Fernando Franco
González Salas, Emilio Krieguer Vázquez y Enrique Sánchez Bringas.
Muchos académicos afirman que no era un verdadero tribunal por
cuanto no resolvía en definitiva las controversias sometidas a su com-
petencia, pues dicha tarea le correspondía a los colegios electorales
(Barragán 2011, 21), lo cual es parcialmente cierto, porque esa carac-
terística era solo respecto a los recursos de queja, si es que era modifi-
cada por los colegios electorales.
El establecimiento de este primer ensayo de justicia electoral fue un
inicial peldaño, incipiente, pero guiado en la dirección de una plena
revisión jurisdiccional de los actos en la materia. Su asentamiento en
el ordenamiento jurídico contrasta con el de otros países de la región,
pues, en Uruguay, la Corte Electoral data de 1924 (Oliveira 2016, 199);
19 El decreto puede consultarse en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4822294&

fecha=15/12/1986.
20 Publicado el 12 de febrero de ese año, como puede verse en http://www.dof.gob.mx/nota_
detalle.php?codigo=4638888&fecha=12/02/1987.
100
en Brasil, el Tribunal Superior Electoral tiene presencia desde 193221

(oea); en Chile, el Tribunal Calificador de Elecciones tuvo vigencia en-
tre 1925 y la década de 1970, reinstalándose posteriormente en 1980;
en Argentina, con antecedentes que datan de 1945, la actual Cámara
Nacional de Elecciones se instauró en 1962; en 1948, se creó la Corte
Electoral de Colombia para, posteriormente, constituirse en el Conse-
jo Nacional Electoral, mientras que el Tribunal Supremo de Elecciones
en Costa Rica se instaló en 1949 (Chinchilla 2009).
Como puede observarse, el Tribunal de lo Contencioso Electoral
llegó tarde a la vida institucional del país en el siglo xx si se compara
con algunos de sus similares latinoamericanos; sin embargo, a partir
de su instauración, en México vendría un continuo proceso acelerado
para transformarlo y dotarlo de mayores herramientas jurídicas. Fue la
apuesta por una inversión de recursos, capital político y humano, con
la intención de mejorar nuestro régimen democrático.
Cabe señalar que el sentido de contencioso electoral en el nom-
bre de este órgano jurisdiccional hacía referencia al de contencioso
administrativo. Este era utilizado por aquellos tribunales, algunos de
carácter local22 y pertenecientes al Poder Ejecutivo, enfocados en la
protección de determinados actos burocráticos relativos a ese poder,
que evocan una clara tradición francesa (De la Peza 2003, 372; Acker-
man 2000, 82 y 172).23 Fieles a esa tradición jurídica, no es casualidad
que este tipo de órganos judiciales tuvieran una franca naturaleza de
legalidad y no de constitucionalidad.
Por otro lado, habría que destacar que la precariedad de las con-
diciones de ese tribunal fue uno de los elementos que marcó su exis-
tencia de forma posterior, ya que en las siguientes versiones se buscó
superar tal circunstancia, en razón de la necesidad imperiosa de dotar
de elementos a una de las instituciones insignes de una inicial demo-
cracia mexicana.
21 Concretamente, el 24 de febrero.
22 Por ejemplo, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Ciudad de México, que está
previsto en la todavía llamada Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal.
23 Según Bruce Ackerman, profesor de la Universidad de Yale, en referencia a ciertas críticas de
Albert Venn Dicey, los tribunales administrativos especiales estaban presentes en la vida fran-
cesa hacia 1880 y tenían como objetivo, sobre todo, limitar el poder burocrático al Estado de
derecho.
101
Lo anterior debe valorarse como un primer paso que buscó familia-

rizarse con este tipo de justicia, que ya tenía por objeto domar el siem-
pre complicado poder político. La naturaleza de este tribunal puede
explicarse paralelamente a partir de un momento en que el modelo
político de partido hegemónico seguía vigente y con fuerza. No sería
sino hasta 1996 cuando la naturaleza de este órgano se transformaría
cabalmente.
Tribunal Federal Electoral
Esta versión del Tribunal debe dividirse en dos años, de acuerdo con
sus reformas constitucionales. La primera de ellas tuvo lugar en 1990
y la segunda, en 1993.
Como bien afirma José Barragán, derivado de la profunda crisis
política de las elecciones de 1988, aunado a cierta influencia inter-
nacional vía las recomendaciones de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, fue necesario establecer con mayor ahínco las ca-
pacidades y facultades de un tribunal electoral.
Así, el 6 de abril de 1990 se publicó en el Diario Oficial de la Fede-
ración la reforma por la cual se creó este tribunal. Como consecuen-
cia de ello, para el 15 de agosto de ese año se publicó el Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales, o sea, el famoso Cofipe.
Este hecho resulta fundamental, dado el establecimiento de dos
instituciones esenciales de la democracia mexicana: el Instituto Fe-
deral Electoral y el Trife. Tales instituciones fueron el resultado de la
profunda y grave situación política del país. De esa forma, se volvía ne-
cesaria una respuesta institucional y constitucional a partir de acon-
tecimientos sociales como el levantamiento armado en Chiapas por
parte del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, los homicidios de
Luis Donaldo Colosio y Francisco Ruiz Massieu, además de la realiza-
ción de elecciones previas, pero en las cuales pesaba la sombra de la
duda (Meyer 1994, 37).
El claro avance para ese momento fue que el nuevo Trife tuvo un ca-
rácter de órgano jurisdiccional autónomo y, en su debida integración,
participaban tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo federal.
Así, con la reforma mencionada, el artículo 41 constitucional esta-
bleció lo siguiente:
102
La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los que

conocerán el organismo público y un tribunal autónomo que será
órgano jurisdiccional en materia electoral. Dicho sistema dará defini-
tividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará
que los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al
principio de legalidad.
El tribunal electoral tendrá la competencia y organización que
determine la ley; funcionará en pleno o salas regionales, resolverá
en una sola instancia y sus sesiones serán públicas. Los Poderes Le-
gislativo y Ejecutivo garantizarán su debida integración. Contra sus
resoluciones no procederá juicio ni recurso alguno, pero aquéllas que
se dicten con posterioridad a la jornada electoral sólo podrán ser re-
visadas y en su caso modificadas por los Colegios Electorales en los
términos de los Artículos 60 y 74, fracción I de esta Constitución.
Para el ejercicio de sus funciones contará con cuerpos de magistrados
y jueces instructores, los cuales serán independientes y responderán
sólo al mandato de la ley.
Los consejeros magistrados y los magistrados del tribunal de-
berán satisfacer los requisitos que señale la ley, que no podrán ser
menores a los que señala esta Constitución para ser ministro de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Serán electos por el voto
de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de
Diputados, de entre los propuestos por el Ejecutivo Federal. Si dicha
mayoría no se lograra en la primera votación, se procederá a insacular
de los candidatos propuestos, el número que corresponda de conseje-
ros magistrados y magistrados del tribunal. La ley señalará las reglas
y el procedimiento correspondientes.
Dicho tribunal estaba conformado por una Sala Central, integra-

da por cinco magistrados, y cuatro Salas Regionales, compuestas por
tres magistrados cada una. Cabía la posibilidad de incorporar a cinco
jueces instructores en cada una de las cinco Salas. El grupo de la Sala
Central incluía a José Fernando Franco González Salas —como presi-
dente del Tribunal—, José Luis de la Peza, Cipriano Gómez Lara, Javier
Patiño Camarena y Daniel Mora Fernández; los suplentes eran Víctor
Carlos García Moreno y José de Jesús Orozco Henríquez.
Hasta ese momento seguía manteniéndose el sistema de autocalifi-
cación por parte de la Cámara, puesto que el recurso de inconformidad
resuelto por el Trife podría ser revisado e incluso modificado por el
voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de dicha
Cámara.
103
El avance que puede destacarse de esta reforma es la autonomía e

independencia del Tribunal. En ese sentido, se siguió un modelo ca-
racterístico en la década de 1990, consistente en la proliferación de
organismos constitucionales autónomos, es decir, órganos que no per-
tenecían a la triada típica de poderes; de ahí que el Banco de México o
la Comisión Nacional de Derechos Humanos tengan ese estatus des-
de aquella época.24
Posteriormente, para 1993, hubo una reforma constitucional de no-
table importancia publicada el 3 de septiembre. Fundamentalmente,
se modificaron los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74 y 100 de la cpeum.
Así, en cuanto al entonces Tribunal Federal, el artículo 41 estable-
cía lo siguiente:
La ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los

partidos políticos y sus campañas electorales.
La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los
que conocerán el organismo público previsto en el párrafo octavo de
este artículo y el Tribunal Federal Electoral. Dicho sistema dará defi-
nitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantiza-
rá que los actos y resoluciones se sujeten invariablemente al principio
de legalidad.
En materia electoral la interposición de los recursos no producirá,
en ningún caso, efectos suspensivos del acto o resolución impugnado.
El Tribunal Federal Electoral será órgano autónomo y máxima
autoridad jurisdiccional electoral. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo
y Judicial garantizarán su debida integración.
El Tribunal Federal Electoral tendrá competencia para resolver
en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución
y la ley, las impugnaciones que se presenten en materia electoral fe-
deral, las que establecen los párrafos segundo y tercero del artículo 60
de esta Constitución, y las diferencias laborales que se presenten con
las autoridades electorales establecidas por este artículo. Expedirá su
Reglamento Interior y realizará las demás atribuciones que le confiera
la ley.
El Tribunal Federal Electoral funcionará en Pleno o Salas y sus
sesiones de resolución serán públicas en los términos que establezca
la ley.
24 Por mencionar un ejemplo, en esa década, en ciertos círculos académicos era estudiado el sis-
tema político francés en el sentido de la existencia de otros poderes —como el Consejo Cons-
titucional de Francia— distintos a la visión clásica de los tres.
104
Para cada proceso electoral se integrará una Sala de segunda ins-

tancia con cuatro miembros de la judicatura federal y el Presidente
del Tribunal Federal Electoral, quien la presidirá. Esta Sala será com-
petente para resolver las impugnaciones a que se refiere el párrafo
tercero del artículo 60 de esta Constitución.
El Tribunal Federal Electoral se organizará en los términos que
señale la ley. Para el ejercicio de su competencia contará con cuerpos
de magistrados y jueces instructores, los cuales serán independientes
y responderán sólo al mandato de la ley.
Los cuatro miembros de la judicatura federal, que con el Presi-
dente del Tribunal Federal Electoral integren la Sala de segunda ins-
tancia, serán electos para cada proceso electoral por el voto de las
dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Dipu-
tados, de entre los propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. Si no se alcanza esta mayoría, se presentarán nuevas pro-
puestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se
alcanzara la votación requerida, procederá la Cámara a elegirlos de
entre todos los propuestos por mayoría simple de los diputados pre-
sentes. La ley señalará las reglas y el procedimiento correspondientes.
Destaca notablemente la concepción constitucional de que el Trife

sería un “órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral”,
características que perduran hasta la fecha.
En ese sentido, hay un avance significativo, pues desde la Carta
Magna se estableció la definitividad de sus decisiones. Para entonces,
se creó la Sala de Segunda Instancia, compuesta por el presidente, José
Fernando González Salas, además de Margarita Luna Ramos, Gui-
llermo Ortiz Mayagoitia, Juan Silva Meza y Guillermo Velasco Félix.
Como suplentes estaban Leonel Castillo González y Germán Tena
Campero. Dicha Sala se convertiría en el órgano máximo del Tribunal
para revisar las sentencias de la Sala Central, que era competente para
conocer de las impugnaciones en primera instancia de las elecciones
en Ciudad de México, Puebla y Tlaxcala.
En palabras de don José Luis de la Peza, se mejorarían las condicio-
nes de esta primera etapa del Tribunal en las subsecuentes reformas;
sin embargo, predominarían aún los colegios electorales (De la Peza
2003, 377). Asimismo, consideraba que era un primer peldaño en una
vertiginosa evolución posterior de este órgano jurisdiccional.
105
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Un año crucial para esta institución fue 1996. Su versión actual pro-
viene de ese año y, aunque posteriormente vinieron reformas consti-
tucionales importantes, tal momento fue un verdadero parteaguas en
la justicia electoral mexicana y el año fundacional.
El proceso de reforma hizo eco de una serie de demandas de la
sociedad y la academia, que tuvieron cabida en un consenso de las
fuerzas políticas de entonces, pues la reforma inició con el llamado
Compromiso para un Acuerdo Político Nacional.25
El 22 de agosto de 1996 fue el día refundacional del Tribunal, ya que
en esa fecha se instauró su actual versión, que forma parte del Poder
Judicial de la Federación como un órgano especializado en la materia.
Esto, a su vez, se complementaría con las respectivas reformas legales
que, para el efecto, fueron la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Fe-
deración y la lgsmime.26
Con lo anterior se establece una nueva parafernalia de medios
de impugnación, en que destaca claramente el juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), meca-
nismo procesal en favor de las y los ciudadanos en lo individual, a fin
de colmar lo que en el juicio de amparo históricamente estaba vedado.
Así, la paulatina evolución previamente explicada inaugura este
modelo de tribunal electoral, en el cual la definitividad de sus resolu-
ciones es una de las notas más distintivas, dejando atrás, en definitiva,
la autocalificación parlamentaria de las elecciones.
Desde entonces, el Tribunal se compone de una Sala Superior y
cinco Salas Regionales, estas últimas no eran permanentes y se en-
cuentran en Guadalajara, Monterrey, Xalapa, Toluca y Ciudad de
México. Además, con la reforma de 2014 se unió la Sala Regional Espe-
cializada. Por otro lado, la permanencia de estas Salas se concretó con
la reforma constitucional del 13 de noviembre de 2007.
25 Este pacto fue firmado el 17 de enero de 1995 por el entonces presidente de la república y los
cuatro partidos en el Congreso, es decir, el Partido Revolucionario Institucional, el Partido
Acción Nacional, el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo (González
y Nohlen s. f., 4).
26 Publicadas el 22 de noviembre de 1996 en el Diario Oficial de la Federación, el cual, por cier-
to, daría lugar al Registro Federal de Contribuyentes del Tribunal Electoral: TEP961122.
106
Woldenberg, Becerra y Salazar destacan muchas características

de aquella reforma y enfatizan positivamente el control constitucio-
nal que establecía:
Uno de los avances más importantes de la reforma electoral de 1996

es el que se refiere a la sujeción de la materia electoral mecanismos
de control de la constitucionalidad. Es decir, después de esta reforma,
todos los actos de naturaleza electoral emitidos por las diferentes
autoridades en todo el país, serán susceptibles de revisión cuando
esté en duda su apego a la Constitución (Becerra et al. 1997, 179).
Momentos cruciales para el control

de la constitucionalidad electoral en México
Para entender a cabalidad la evolución, el proceso y la consolidación

del control de constitucionalidad, se encuentran diferentes etapas o
periodos en torno a este ejercicio, que ha sido crucial en el Estado de
derecho de México (De la Mata 2014).
Ha sido un proceso, aunque paulatino, continuo y permanente para
fortalecer los quehaceres en materia de control constitucional que han
desembocado más recientemente en un control de convencionalidad.
A continuación, su desglose.
Inaplicación de leyes electorales por vía jurisdiccional
Como lo ha afirmado quien suscribe en otra ocasión (De la Ma-

ta 2014), en un periodo entre 1996 y 2002 hubo una primera etapa
de control de constitucionalidad e incluso de convencionalidad, co-
mo más adelante se verá. De esta manera, la Sala Superior estableció
la jurisprudencia que tenía por rubro TRIBUNAL ELECTORAL DEL
PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES
PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUN-
DARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES. A partir de esta, la Sala Superior hizo un
ejercicio consistente en la inaplicación de leyes establecidas respecto
a casos concretos, sin hacer una declaratoria con efecto general, pero
afirmando que la ley era contraria a preceptos constitucionales.
107
Esta interpretación y metodología se tradujo en la inaplicación di-

recta de un precepto en específico de la lgsmime, que está actual-
mente derogado. Dicho precepto se refería a considerar el escrito de
protesta como requisito de procedencia. Actualmente solo se prevé
como medio probatorio.27
Contradicción de tesis 2/2000
Una segunda etapa del control de constitucionalidad en materia elec-

toral claramente puede encontrarse entre 2002 y 2007, periodo en el
cual la Sala Superior trató de llevar a cabo la interpretación consti-
tucional por la vía de la interpretación conforme, más que por una
inaplicación normativa.
Lo anterior se debió a que la scjn resolvió la contradicción 2/2000
el 23 de mayo de 2002. Dicha contradicción surgió por la divergen-
cia interpretativa entre lo determinado por la Suprema Corte en la ac-
ción de inconstitucionalidad 6/98 y lo resuelto por la Sala Superior
en la sentencia SUP-JRC-209/99. El planteamiento recaía en el régi-
men constitucional que debían seguir, o no, las entidades federativas
respecto al modelo de representación proporcional. La Sala Superior
sostenía el criterio de que las entidades federativas no estaban cons-
treñidas a ceñirse al modelo federal del sistema de representación pro-
porcional, sino que únicamente, en todo caso, debían plegarse a lo
establecido en los artículos 115, 116 y 122 de la Constitución federal,
sin ceñirse a su modelo en específico. Por su parte, la scjn, en térmi-
nos generales, afirmaba que los estados de la república debían seguir el
modo federal en cuanto a la base constitucional y la configuración le-
gal del sistema de representación proporcional en su régimen jurídico.
Una vez definido el planteamiento materia de la contradicción, la
Suprema Corte determinó improcedente dicha vía, toda vez que, se-
gún lo resuelto, el Tribunal Electoral no contaba con facultades para
27 El rubro de la jurisprudencia que consideraba inconstitucional dicho requisito era el siguien-

te: ESCRITO DE PROTESTA, SU EXIGIBILIDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILI-
DAD DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL, ES VIOLATORIO
DEL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
108
realizar un control de constitucionalidad de leyes, ya que la cpeum, en

su artículo 105, fracción II, establecía que la única vía para llevarlo a
cabo era la acción de inconstitucionalidad y, por tanto, era competen-
cia exclusiva del máximo Tribunal del país. En su momento, surgieron
los siguientes textos jurisprudenciales, los cuales dan cuenta de los
alcances interpretativos de la scjn que no están vigentes hoy en día.
LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS

ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (jurisprudencia
25/2002).
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDE-

RACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIO-
NALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE
UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SU-
PREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA
INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, IN-
FRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN
II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL
ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN (jurisprudencia 26/2002).
CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE EN-

TRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELEC-
TORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA
JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE
LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALI-
DAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES
(jurisprudencia 24/2002).
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDE-

RACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE
SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES (jurisprudencia
23/2002).
Cabe señalar que esta temática tuvo una profunda discusión pú-
blica y, sobre todo, académica, ya que hubo quienes se manifestaban
por la interpretación del Tribunal Electoral, pues con ello se reforza-
ba su carácter de tribunal constitucional, además de que la acción de
inconstitucionalidad no tenía ni tiene como sujetos legitimados a las y
los ciudadanos, mientras que en los medios de impugnación, como el
jdc, sí tenían esa vía a su alcance.
109
En esa tesitura, se encontraron quienes, a la postre, integrarían la

Suprema Corte, la ministra Margarita Luna Ramos y el ministro José
Ramón Cossío, que criticaron la postura del tepjf antes de ingresar a
él. De esta forma, la ministra, una vez en el cargo, propuso la solicitud
de modificación de las jurisprudencias 25/2002 y 26/2002, que se de-
clararon sin materia a partir de la reforma constitucional mencionada.
Por su parte, el ministro Cossío, antes de ocupar el cargo, criticaba
la postura de la scjn, en el sentido de que resultaba contradictorio con-
siderar que el Tribunal tenía el control de actos de autoridades electo-
rales sin poder analizar la ley, cuando el surgimiento de dicho acto es
derivado de la propia norma; por ello, parafraseando a Antonio Martí-
nez Báez, consideraba que había un indebido monopolio del control de
constitucionalidad de leyes electorales (Cossío 2003, 117-26).
Elecciones presidenciales de 2006 y 2012
Con la confección de la versión actual del Tribunal Electoral, las elec-

ciones presidenciales han sido calificadas ya en dos ocasiones: en 2006
y en 2012, a causa de la facultad establecida en el artículo 71, fracción
I, de la Constitución federal, la cual indica que la Cámara de Diputados
expedirá el Bando Solemne que da a conocer en toda la república la de-
claración de presidente electo que haga el tepjf.
Dicha atribución, como se ha mencionado, ha sido el resultado de
un devenir rápido y continuo desde la década de 1990, ya que se ha eli-
minado la autocalificación parlamentaria para pasar a una calificación
de tipo jurisdiccional, aspecto particularmente relevante para el caso de
la elección presidencial. Lo anterior tiene un desarrollo legislativo hoy
en día en el artículo 208 de la Ley General de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales, en la cual se establecen las siguientes etapas:
1) Preparación de la elección.
2) Jornada electoral.
3) Resultados y declaraciones de validez de las elecciones.
4) Dictamen y declaraciones de validez de las elecciones.
La última etapa es la que se destaca por lo que hace a su noción de

un tribunal que tiene por función calificar una elección. Esta situación
110
cobra una importancia notable para el caso del dictamen y la calificación

de los comicios.
Este tema debe relacionarse, a su vez, con la nulidad de una elec-
ción por principios constitucionales. Lo anterior es así porque si, co-
mo se ha visto, constitucionalmente el tepjf tiene la facultad de emitir
un dictamen en la elección presidencial y, por tanto, puede calificar su
validez, existe la posibilidad de declarar su nulidad.
Así, conceptualmente hablando y desde el punto de vista constitu-
cional, si el Tribunal tiene facultades para calificar la validez, enton-
ces, a partir del argumento de reciprocidad28 (Calonge 2007, 139), en
una posibilidad de acto espejo, también puede declarar la nulidad de
la elección presidencial.
Como aspecto preliminar de la anterior reflexión, durante el pe-
riodo 1996-2006 surgió la doctrina judicial de la nulidad por causa
abstracta,29 que dio pie a la declaración de invalidez de la elección de
gobernador de Tabasco en 2000. Posteriormente, la nulidad por causa
abstracta fue abandonada por la reforma constitucional de 2007, cuan-
do se estableció en el texto de la Constitución (artículo 99, fracción II)
que las “salas superior y regionales del Tribunal sólo podrán declarar
la nulidad de una elección por las causales que expresamente se esta-
blezcan en las leyes”. No pasó mucho tiempo después para dar lugar
a la llamada nulidad por principios constitucionales y, con ello, sur-
gió la posibilidad de decretar la invalidez de los comicios si acontecen
y se prueban irregularidades de tal envergadura que afecten precep-
tos establecidos en la norma constitucional, tal como sucedió en las
elecciones municipales de Yurécuaro por la afectación al principio de
separación Iglesia-Estado.30
28 Concha Calonge define al argumento de reciprocidad como aquel que “surge de la idea inser-
ta en los seres dotados de razón que consideran que las relaciones han de ser simétricas. La
técnica de este argumento hace uso de los nexos naturales que se dan entre el antecedente y el
consecuente de una misma relación. Se vale de ellos para aplicar el mismo tratamiento a dos
situaciones que forman pareja”.
29 Esta jurisprudencia surgió del famoso caso Tabasco, identificado con la clave SUP-
JRC-487/2000 y con el rubro NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA (LEGISLA-
CIÓN DEL ESTADO DE TABASCO).
30 Este asunto corresponde a la clave SUP-JRC-604/2007 y se consideró confirmar la nulidad de
la elección bajo la afectación al principio de laicidad previsto en el artículo 130 de la Consti-
tución federal.
111
Reforma constitucional de 2007
Después de un convulso proceso electoral presidencial en 2006, esta

reforma constitucional trajo cambios sustantivos en el sistema elec-
toral mexicano, ya que abordó diversos temas, como un nuevo mode-
lo de comunicación política, los recuentos de votos y el procedimiento
especial sancionador —el cual, por cierto, tenía un origen jurispruden-
cial—. Además de lo anterior, uno de los aspectos más importantes de la
enmienda constitucional de ese año fue lo relativo a la facultad de
inaplicación de preceptos legales (y reglamentarios).
Desde entonces, en el artículo 99, párrafo sexto, del texto constitu-
cional se lee que
sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución,

las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de
leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución.
Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limi-
tarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la
Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Esta circunstancia indudablemente reforzó el sello de profunda

condición de tribunal constitucional. Con ello, se dejó atrás lo esta-
blecido por la scjn en la mencionada contradicción 2/2000, pues, des-
de ese momento, el tepjf podría ejercer un control concreto mediante
la inaplicación de normas electorales por disposición constitucional
expresa. Asimismo, cabe señalar que dicha facultad tuvo ciertas aco-
taciones que se establecieron en la lgsmime, ya que se preveía en su
artículo 10, apartado 1, que los medios de impugnación previstos en
esta ley serían improcedentes cuando se pretendiera cuestionar la no
conformidad con la Constitución de leyes federales o locales.
Otro elemento que debe considerarse en este apartado consiste en
la determinación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Corte idh) en el caso Castañeda Gutman vs. México, pues, como se
sabe, en dicho precedente condenó al Estado mexicano a establecer
un recurso fácil y sencillo que sirviera para analizar la constitucionali-
dad de normas electorales. Para ese momento, dicho tribunal interna-
cional tenía en cuenta el canon interpretativo de la Suprema Corte, el
cual impedía que desde el Tribunal Electoral se pudiera ejercer un tipo
112
de control vía inaplicación de normas electorales.31 Con el nuevo ré-

gimen, es decir, con la citada reforma constitucional, se daba prácti-
camente el cumplimiento de lo ordenado por la Corte idh respecto al
control constitucional, en concreto de normas electorales, al margen
de la acción de inconstitucionalidad, que no tiene como sujetos legiti-
mados a las o los ciudadanos.
Primeros casos de aplicación directa de tratados

internacionales. Notas de una aplicación adelantada
Como lo ha afirmado quien suscribe líneas arriba y en diversos textos,

el control de convencionalidad en materia electoral coincide de alguna
manera con lo que ha identificado entre 1996 y 2002, que podría lla-
marse etapa de inaplicación de leyes (De la Mata 2014).
Así, desde 1996, el tepjf, al encargarse de ejercer control de le-
galidad y constitucionalidad en la materia, paulatinamente hizo un
ejercicio de control de convencionalidad, ya sea invocando tratados
internacionales en materia de derechos humanos o mediante la adop-
ción de criterios internacionales (De la Mata 2017).
De esta forma, la necesidad de dejar atrás la histórica condición
deficitaria en la protección de los derechos políticos motivó que fue-
ra necesario acudir al derecho internacional de los derechos humanos
para llevar a cabo una mayor y mejor tutela. Así, se tiene que esa cir-
cunstancia motivó a recurrir a los tratados internacionales y a inter-
pretaciones en torno a ellos.
31 En ese contexto, es indicativo el párrafo 131 de la referida sentencia, que establece: “131. Dado
que el recurso de amparo no resulta procedente en materia electoral, la naturaleza extraordi-
naria de la acción de inconstitucionalidad y la inaccesibilidad e inefectividad del juicio de pro-
tección para impugnar la falta de conformidad de una ley con la Constitución, en la época de
los hechos del presente caso no había en México recurso efectivo alguno que posibilitara a las
personas cuestionar la regulación legal del derecho político a ser elegido previsto en la Cons-
titución Política y en la Convención Americana. En razón de ello, la Corte concluye que el Es-
tado no ofreció a la presunta víctima un recurso idóneo para reclamar la alegada violación de
su derecho político a ser elegido, y por lo tanto violó el artículo 25 de la Convención Ameri-
cana, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento, en perjuicio del señor Castañeda
Gutman”.
113
Por otro lado, en el periodo 2002-2007 no se podía inaplicar nor-

mas electorales por motivo de su inconstitucionalidad. Esa circuns-
tancia inclinó a la Sala Superior del Tribunal a interpretar de manera
conforme; ello implicaba que si bien no había una determinación de
inconstitucionalidad al caso concreto, lo que acontecía era encontrar
una interpretación que la hiciera constitucional.
De esta manera, un primer precedente en que puede observarse
palpablemente esa circunstancia es el llamado caso Hank Rhon, con
la clave SUP-JDC-695/2007, asunto en el cual, sin mencionar que se
desplegaba un control de convencionalidad, en realidad sí se hizo, al
considerar que la ley “antichapulín”, es decir, aquella que prohibía de-
jar un cargo de elección popular para postularse a otro, era contraria
al artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-
cos, y al 1, 2, 23, 29 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.32
Este ejercicio interpretativo y argumentativo al mismo tiempo du-
ró hasta que se dio otro paso fundamental, no solo en cuanto a las fa-
cultades del tepjf, sino, en general, a todo el orden jurídico nacional.
Reforma constitucional de 2011 y caso Radilla
Otro periodo bien definido en cuanto al control de constitucionali-

dad, pero también de convencionalidad, se registra, sobre todo, con la
importante reforma constitucional del 10 de junio de 2011. Esta ha re-
dimensionado no solo la materia electoral (que de alguna manera ya
estaba abierta al nuevo paradigma), sino todo el ordenamiento jurídico.
Dos aspectos hacen que esta reforma signifique un profundo cam-
bio: la jerarquía de los tratados internacionales —y, en esa tesitura, de
la jurisprudencia de la Corte idh— y el establecimiento del principio
propersona, que trajo consigo el llamado control ex officio. Con lo an-
terior surgieron nuevos conceptos y metodologías, como el parámetro
de constitucionalidad (De la Mata 2012, 7-14).
32 De hecho, existe jurisprudencia al respecto: la 2/2010, con el rubro DERECHO A SER VOTA-
DO. NO DEBE VULNERARSE POR OCUPAR UN CARGO DE ELECCIÓN POPULAR (LE-
GISLACIÓN DE BAJA CALIFORNIA).
114
En primer lugar, al establecerse en el artículo 1 constitucional la

vinculación directa de los tratados internacionales, al ordenar que “to-
das las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en es-
ta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte”, se enfatiza en el texto fundamental su invocación
y vigencia a partir de los principios de universalidad, interdependen-
cia, indivisibilidad y progresividad.
El esquema anterior tuvo una rápida asimilación en cuanto a la in-
terpretación de los tratados internacionales, pues mientras en el caso
Radilla de la scjn (identificado con la clave varios 912/2010) la juris-
prudencia de la Corte idh solo sería obligatoria en los casos en que
México fuera parte, para la resolución de la contradicción 293/2011 se
estableció que la jurisprudencia de dicha Corte, con sede en San José,
debía ser obligatoria en cualquier caso, siempre que sea más favorable
para las personas.
Finalmente, respecto al principio propersona y control ex officio,
la Suprema Corte establece un importante parámetro de control de
constitucionalidad y convencionalidad para todas las autoridades,
de acuerdo con su marco competencial, buscando siempre la inter-
pretación más favorable según el caso. Esa nueva configuración tiene
aspectos particulares para la justicia electoral, como se muestra en el
cuadro 1.
Cuadro 1. Modelo general de control

de constitucionalidad y convencionalidad
Fundamento
Tipo de control Órgano y medios de control Posible Resultado Forma
constitucional
Concentrado: Poder Judicial Declaración de inconsti- Directa
de la Federación (tribunales tucionalidad con efectos
de amparo): 105, fracciones generales o interpartes
a) Controversias Consti- I y II
tucionales y Acciones de No hay declaratoria
Inconstitucionalidad. 103, 107, fracción de inconstitucionalidad
b) Amparo Indirecto VII
c) Amparo Directo 103, 107, fracción
IX
115
Continuación.
Fundamento
Tipo de control Órgano y medios de control Posible Resultado Forma
constitucional
Control por a) Tribunal Electoral Art. 41, fracción No hay declaración Directa
determinación en Juicio de revisión consti- VI, 99, párrafo 6° de inconstitucionalidad, e incidentalA
constitucional tucional electoral de actos solo inaplicación
específica: o resoluciones definitivos
y firmes de las autoridades
electorales locales
en organización y califica-
ción de comicios o contro-
versias en los mismos 99, párrafo 6°
b) Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federación
Difuso: a) Resto de los tribunales 1°, 133, 104 y de- No hay declaración de IncidentalA
a. Federales: Juzgados de rechos humanos inconstitucionalidad,
Distrito y Tribunales Uni- en tratados solo inaplicación
tarios de proceso federal y
Tribunales Administrativos 1°, 133, 116 y de-
b. Locales: Judiciales, admi- rechos humanos
nistrativos y electorales en tratados
Interpretación Todas los autoridades del Artículo 1° y dere- Solamente interpretación Fundamentación
más favorable: Estado mexicano chos humanos en aplicando la norma más y motivación.
tratados favorable a las personas
sin inaplicación o decla-
ración de inconstitucio-
nalidad
A Como lo señala la resolución del expediente varios 912/2010, esta forma incidental de ningún
modo implica la apertura de un expediente por cuerda separada, sino que debe entenderse
como la posibilidad de inaplicación durante el proceso correspondiente.
Fuente: Varios 912/2010.
Como puede observarse, con lo anterior hay una redefinición total

del control constitucional en México, que implicó incluso tener actual-
mente un control difuso de la constitucionalidad. Concretamente en
el ámbito electoral, la scjn distingue como un control constitucional
por determinación específica el establecido en el artículo 99 del tex-
to fundamental.
Control de convencionalidad en materia electoral
Una vez revisado en algunos aspectos el proceso que implicó la cons-

trucción de la justicia electoral en México como un modelo particu-
lar de control de constitucionalidad, primero, y luego de control de
convencionalidad, se puede entender hasta cierto punto cómo el nue-
116
vo paradigma de los derechos humanos no fue tan complicado en la

materia electoral, un ámbito, por cierto, acostumbrado a leyes proce-
sales escuetas y breves, lo que permitía una mayor interpretación judi-
cial para resolver en cuanto a lo no previsto en la norma.
Ello permitió asimilar con mayor facilidad los tratados internacio-
nales, sobre todo en aspectos que se relacionaban con el acceso a la
justicia, por un lado, y como un asidero sustantivo respecto a los de-
rechos políticos, por el otro. En esa tesitura, la justicia electoral abonó
previamente a la gran reforma de 2011 en la medida en que prioriza-
ba la tutela de los derechos políticos y la aplicación de tratados inter-
nacionales en derechos humanos y de determinados criterios en torno
a ellos.
Hacia una consolidación de la justicia electoral
Las actividades de la Cátedra José Luis de la Peza no podrían ser más

oportunas en torno al reciente proceso electoral de 2018. Este ejercicio
académico debe verse como una oportunidad para reflexionar en torno
a esta institución.
Así, hacer un alto en el camino para repensar nuestras autorida-
des y mirar un tanto al pasado con perspectiva de futuro debe valorar-
se como una forma de introspección institucional.
De esta manera, a 40 años del recurso de reclamación, competen-
cia de la Suprema Corte, así como a 30 años del Tricoel, el cambio en
la justicia electoral es claramente notable.
Dejar la autocalificación parlamentaria de las elecciones y un tri-
bunal de legalidad electoral, para pasar a la calificación jurisdiccional
de las elecciones mediante un verdadero tribunal electoral con senti-
do constitucional, ha sido una de las transformaciones institucionales
más importantes en el sistema democrático mexicano. Al final del día,
la apuesta de ello se traduce en la certidumbre de las elecciones.
Esa evolución ya ha encontrado un momento de enorme compleji-
dad. Ser el árbitro de la contienda implica, por su sola posición y con-
dición, ser un actor del escenario político y social con una enorme
responsabilidad.
117
Hoy México vive días convulsos y, desde luego, las elecciones de

2018 fueron muy complejas (pues fueron las elecciones con más car-
gos en juego en la historia reciente de México). Es importante que en
momentos como este, ante el imponente reto que significan para el
país, se aproveche en las instituciones la experiencia de momentos his-
tóricos ya superados.
En esa tesitura, en el horizonte se vislumbran aspectos para una
reflexión amplia, como la libertad de expresión en redes sociales, los
alcances de la participación de líderes y determinados actores políti-
cos previa a una contienda electoral, los alcances de las medidas cau-
telares, la reflexión en torno al modelo de comunicación política, las
candidaturas independientes como una nueva forma de participación
ciudadana, entre otros. Paralelamente, en una línea más general, se de-
be repensar lo que significa el papel de los jueces en una democracia
y los alcances de su interpretación, así como la línea trazada entre los
criterios de la scjn y los de la Sala Superior. En fin, habrá muchas ta-
reas y retos, y el entramado institucional habrá de estar a la altura de
las circunstancias.
En ese sentido, el tepjf deberá apostar por consolidarse como un
verdadero órgano judicial de control de la constitucionalidad y conven-
cionalidad en la materia, a fin de generar condiciones de confianza ciu-
dadana en el proceso electoral y en el sistema democrático.
118
Evolución de la autoridad
administrativa en materia electoral.
¿Cómo evitar la tensión
y presión en el sistema electoral?
María Macarita Elizondo Gasperín*
Sumario: Introducción; Una ventana al pasado; ¿La fuerza del presente?,

Reflexiones finales.
Introducción
Se dice que recordar es construir identidad, persistir en la memoria, con-

firmarse en la existencia y mantener el vigor con visión de futuro. Por
eso celebro la Cátedra José Luis de la Peza y que entre sus actividades
conmemorativas se rinda un justo homenaje a quien fuera uno de los
pilares fundacionales de las instituciones electorales en México, pues,
como jurista, académico y hombre de bien, me dio la oportunidad de
colaborar directamente en su equipo de confianza, lo cual es motivo
de orgullo. Mi designación como magistrada federal electoral y, poste-
riormente, consejera electoral del Consejo General del entonces Ins-
tituto Federal Electoral (ife) me dio una visión integral del quehacer
de las instituciones electorales en México, la cual deseo compartir, en
esta ocasión, mediante un enfoque preponderante hacia las autorida-
des administrativas electorales y, sobre todo, desde una perspectiva
que permita, en un futuro cercano, abrir nuevos horizontes en el sis-
tema electoral.
* Doctora en Derecho, con 30 años de experiencia electoral, y ganadora de la Medalla al Mérito

Judicial Electoral.
119
Evolución de la autoridad administrativa en materia electoral
La creación del Instituto Federal Electoral en 1990, y, posterior-

mente, del Instituto Nacional Electoral (ine), así como su respectiva
actuación como organismo encargado de la organización de 10 elec-
ciones federales ordinarias (5 intermedias y 5 presidenciales, de 1991
a 2018), son acontecimientos que forman parte sustancial del proce-
so democratizador de México, ocurrido durante casi 30 años de histo-
ria contemporánea.
Este trabajo tiene como objetivo central hacer un balance de la con-
tribución de la autoridad administrativa electoral en el avance demo-
crático del país e identificar los principales retos que enfrenta el ine de
cara a las elecciones presidenciales de 2018.
Para esto se valora el desempeño tanto del ife como del ine en
los procesos electorales federales, con base en el marco constitucio-
nal y legal vigente en cada elección, y se considera la realidad político-
-electoral en cada caso. Adicionalmente, a partir de la experiencia
institucional adquirida en las elecciones locales de 2017, se identifica-
rán los núcleos problemáticos que habrá que resolver, tanto en el plano
normativo como en el operativo, a fin de mejorar el desempeño insti-
tucional en futuros comicios.
A lo largo de casi tres décadas se han modificado la estructura or-
gánica y las atribuciones específicas de la máxima autoridad adminis-
trativa electoral del país para que esté en condiciones de promover
la participación de la ciudadanía, llevar el registro y control de par-
tidos y demás sujetos obligados, administrar el financiamiento públi-
co, determinar el acceso a los medios de comunicación, organizar las
elecciones, dar a conocer y validar los resultados electorales, así como
sustanciar el procedimiento sancionador correspondiente en caso de
infracciones a la legislación electoral. En esta última etapa de grandes
reformas, se advierte la redistribución de competencias entre la auto-
ridad electoral nacional y los organismos públicos locales electorales
(ople) y la implementación de facultades de atracción, delegación y
asunción de competencias. De manera general, se tratarán, en este ar-
tículo, los cambios operados y la evolución en cada uno de los rubros
señalados, así como las perspectivas que se avizoran rumbo a las elec-
ciones federales de 2018.
No puede pasarse por alto que las elecciones de 2018 serán las más
caras de la historia de México; se prevé un gasto de casi 200 mil 200
120
millones de pesos tan solo en campañas cuando, en 2012, este llegó a

ser de 1,680 millones. Para las campañas federales, la bolsa que recibi-
rán los partidos políticos crecerá 27 % en relación con la elección pre-
sidencial de 2012, pues el padrón electoral aumentó de 84.40 a 87.10
millones de ciudadanos. Además, se llevarán a cabo 30 elecciones lo-
cales y 3 federales, lo que representa, para la autoridad administrati-
va electoral, cualitativa y cuantitativamente, un reto sin precedentes
que solo se puede enfrentar si se conocen sus fortalezas y se abaten sus
debilidades.
Una ventana al pasado
En relación con las elecciones federales de los últimos tiempos (10

procesos, para ser precisos), se puede decir, en lo general, que la au-
toridad administrativa electoral las ha organizado con eficiencia si se
considera, por un lado, el altísimo porcentaje de casillas instaladas res-
pecto de las aprobadas, y, por otro, los numerosos actos de autoridad
que implica su organización por parte del ine, confrontado con el re-
ducido número de impugnaciones relacionadas con esas tareas.
Con el indiscutible riesgo de no ser exhaustivos, se intentarán deli-
near los principales elementos en los que se basa la evolución de la au-
toridad administrativa que organiza las elecciones en México. Hay que
recordar que, en sus orígenes, los procesos de 1991 y 1994 fueron to-
davía organizados con una participación del Poder Ejecutivo federal y
la competencia política se dio en evidentes condiciones de inequidad.
Ante tal situación, se impulsó la reforma electoral de 1996, que conso-
lidó la autonomía del órgano electoral federal e incorporó al entonces
Tribunal Electoral a uno de los tres poderes constituidos, creando
así el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf);
además, se retira al titular de la Secretaría de Gobernación del Con-
sejo General del ife, y su integración queda a cargo de los grupos
parlamentarios de la Cámara de Diputados, al margen del Poder Eje-
cutivo. Asimismo, el tepjf se constituye como un órgano totalmen-
te independiente respecto del Ejecutivo, por su integración a partir
también del acuerdo de los grupos parlamentarios de la Cámara de
Diputados, y con plenitud de jurisdicción, como máxima autoridad en
121
materia electoral; además, se le encomienda la delicada tarea de vali-

dar las elecciones.
Desde su nacimiento, el ife impulsó dos vías primordiales de par-
ticipación electoral de las y los ciudadanos: la inscripción al padrón
electoral, que implica la tramitación de la credencial para votar, y el
ejercicio del derecho al sufragio. Mediante diversos mecanismos, que
incluyen amplias campañas en los medios electrónicos de comuni-
cación, el ife convocó a la ciudadanía a involucrarse en los procesos
electorales en las dos modalidades indicadas, aunque también cabe
mencionar la promoción de la participación de las y los ciudadanos
insaculados en el proceso de capacitación para la integración de las
mesas directivas de casilla, así como en tareas de observación electo-
ral y en varios ejercicios de formación ciudadana para la participación
democrática.
Entre 1991 y 1996, el ife solo contaba con atribuciones para resol-
ver recursos de revisión (rrv); estas incrementaron, en el ámbito de la
justicia electoral, a raíz de la reforma de 2007-2008, ya que se incorpo-
ra en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(Cofipe) como libro séptimo el relativo a los regímenes sancionador y
disciplinario interno. El régimen sancionador consigna tanto el pro-
cedimiento ordinario sancionador como el procedimiento especial
sancionador (pes), con lo cual se facultó al ife para conocer y resol-
ver quejas o denuncias relacionadas con infracciones a la legislación
electoral.
Ciertamente, uno de los mayores problemas que evidenciaron las
elecciones de 1994 fue la inequidad en las condiciones de la compe-
tencia, especialmente en cuanto al acceso de partidos y candidatos a
los medios electrónicos de comunicación. Mención especial merece la
contribución del ife a garantizar la equidad en la contienda median-
te el suministro oportuno del financiamiento público, la fiscalización
del uso lícito del mismo y del financiamiento privado, así como la tra-
mitación del acceso de los partidos a los medios electrónicos de comu-
nicación. En este rubro, cabe destacar el importante avance que trajo
consigo la reforma electoral de 2007-2008 al asignar al ife la facultad
exclusiva de administrar los tiempos del Estado en radio y televisión
con fines de comunicación político-electoral tanto en campañas federa-
les como locales. Así, el cambio en el modelo de comunicación política
122
conllevó una cascada correlativa de más cambios que han dado un

nuevo perfil a la competencia electoral de todo el país (y no solo en el
ámbito federal). Por otro lado, aún está pendiente a la fecha en que se
hace este ensayo, que el legislador reglamente el artículo 134 constitu-
cional, aunque ya la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió, por
primera vez, en noviembre de 2017, una resolución frente a los actos
omisivos del Congreso y le ha conminado a que legisle del particular,
lo cual es un gran avance para la consolidación de las instituciones.
Por otra parte, las elecciones de 1991 se celebraron con base en un
nuevo padrón electoral elaborado por el Registro Nacional de Elec-
tores, fundamentado en la planeación del XI Censo General de Po-
blación y Vivienda 1990, realizado por el entonces Instituto Nacional
de Estadística, Geograf ía e Informática (inegi). Su ejecución también
contó con la colaboración de los partidos representados en el Grupo
de Asesores Técnicos de los Partidos Políticos (gatpp). Dicho padrón
requirió de una nueva cartograf ía electoral, de la formación de un ca-
tálogo general de electores, así como de mecanismos de verificación y
control a cargo del gatpp y de las comisiones nacional, estatal y dis-
tritales de vigilancia integradas por funcionarios del Registro Nacional
de Electores y del inegi, así como de representantes de los partidos.
De esta manera, la Comisión Nacional de Vigilancia sometió a la apro-
bación del Consejo General del ife este nuevo padrón.
Cabe destacar que la integración del padrón electoral significó el
registro de 39,239,117 ciudadanos, de los cuales 36’675,167 tramitaron
y recibieron su credencial para votar.
Por su parte, las elecciones de 1997 y de 2000 constituyeron un hi-
to en la historia nacional por la alternancia en la Cámara de Diputados
y en la Presidencia de la República. Ciertamente que la participación
electoral de 64 % en los comicios presidenciales de 2000 fue satisfac-
toria para los estándares nacionales y no puede atribuirse al miedo si-
no a la confianza en las instituciones electorales y a la competitividad
en el sistema de partidos.
Si bien la autoridad electoral no es responsable de la polarización
política y propagandística en el sistema de partidos, sí debe contar con
mecanismos legales para contener los ataques descalificatorios entre
las fuerzas contendientes.
123
En las elecciones presidenciales de 2006, con una participación de

58.82 % —considerada baja para una contienda de este tipo—, la con-
fianza en el ife decayó y se dice que, entre otras razones, fue por el
modo en que se llevó a cabo la nueva integración del Consejo Elec-
toral, con una abierta exclusión hacia el Partido de la Revolución
Democrática. Además, se sumaron otros motivos de malestar, entre
los que se señalan:
1) La incidencia de las campañas negras en los medios electrónicos

de comunicación, pagadas por los partidos o por particulares.
2) El manejo cuestionado del Programa de Resultados Electorales
Preliminares (prep).
3) La decisión del tepjf de no atender totalmente la demanda de una
apertura generalizada de los paquetes electorales.
4) La intervención del entonces presidente de la república a favor del
candidato presidencial de su partido de origen, sin que el ife tuvie-
ra herramientas jurídicas para contenerla.
5) El criterio del tepjf acerca de que la participación del Ejecutivo fe-
deral en las elecciones de 2006 pudo haberlas puesto en riesgo, pe-
ro hubo otros factores que la contrarrestaron.
En este contexto de inconformidad, que tuvo manifestaciones crí-

ticas en la etapa poselectoral y durante la toma de posesión del presi-
dente constitucional electo, se abrió otro proceso de reforma electoral
en 2007-2008 abocado a regular estrictamente el acceso de los partidos
a los medios de comunicación y los contenidos de las campañas, do-
tando al ife de la facultad constitucional de administrar los tiempos
del Estado en radio y televisión con fines electorales, lo que generó
un nuevo régimen de comunicación política. Esta reforma también
trajo consigo la facultad de los consejos distritales del ife para abrir
paquetes electorales en circunstancias específicas, previstas por la ley,
con la finalidad de hacer los recuentos de los votos en aquellas casi-
llas en que la competencia hubiese sido muy cerrada. También hay que
mencionar el perfeccionamiento que ha tenido el prep en las últimas
elecciones federales, en las que pudo informar del cómputo de casi la
totalidad de las casillas instaladas, antes de la medianoche, el día de
la jornada electoral. No menos importante fue la incorporación a la ley
124
del pes, mediante el cual el ife quedó facultado para resolver de ma-
nera pronta y expedita aquellas quejas o denuncias por infracciones al
Cofipe en materia de radio y televisión; este ordenamiento secundario
vino a incorporar y detallar las reformas constitucionales realizadas a
finales de 2007.
Como se ha sostenido en otro momento, si se visualiza a la autori-
dad administrativa electoral (ife o ine) mediante la teoría sociológica
organicista, se puede decir que se trata de un organismo con vida pro-
pia, con una conformación básica cuya cabeza es el órgano máximo de
dirección y su tronco y extremidades son la estructura ejecutiva. Esta
configuración se replica desde el ámbito central hasta las delegaciones;
sin embargo, en su momento se pudieron observar algunas tendencias
al equilibrio orgánico funcional:
1) Tendencia a la macrocefalia en el cuerpo central del Instituto, que

tuvo su mayor expresión en la “comisionitis” que padeció hasta
2008. Aunque el problema se corrigió restringiendo el número e
integración de las comisiones permanentes del máximo órgano de
dirección, como resultado de la reforma de 2007-2008, la tenden-
cia a la macrocefalia reapareció cuando se asignó un papel decisi-
vo a los consejeros electorales del Consejo General en la Comisión
de Quejas y Denuncias —instancia intermedia entre la Secretaría
Ejecutiva y el Consejo General en los procedimientos del régimen
sancionador—, así como en el Comité de Radio y Televisión, en los
que se aprueban los pautados propuestos por la Dirección Ejecuti-
va de Partidos y Prerrogativas.
2) Tendencia que favorece la diferenciación de funciones directivas y
ejecutivas, que se manifiesta en las disposiciones que reservan al
Consejo General la atribución de nombrar a los directores ejecu-
tivos, titulares de unidad y presidentes de los consejos locales, lo
cual los subordina políticamente al máximo órgano de dirección y
funcionalmente al secretario ejecutivo. En la hipótesis de que hu-
biera diferencia de criterio entre este último y el Consejo General
en cuanto al nombramiento de vocales ejecutivos locales, el Con-
sejo está facultado, durante el proceso electoral, para nombrar a
los presidentes de los consejos locales, quienes fungen en automá-
tico como vocales ejecutivos locales. Esta condición les hará presi-
dir las juntas ejecutivas locales y los actuales ople.
125
3) También contribuye a la diferenciación de funciones directivas y

ejecutivas la decisión del legislador de eliminar la participación de
los directores ejecutivos como secretarios técnicos de las comi-
siones permanentes del Consejo General. Esto, en cierta manera,
reduce la subordinación que se puede generar en los consejeros
electorales que presiden las comisiones. Así, el Consejo General,
como máximo órgano de dirección, subordina políticamente a la
estructura ejecutiva, a partir de su atribución de designar o remo-
ver a sus titulares, pero no funcionalmente, toda vez que en este
terreno los órganos ejecutivos son coordinados por el secretario
ejecutivo.
4) Se ha fortalecido la tendencia a la descentralización de funciones
del Instituto, ya que, a partir de la reforma de 2007-2008, se pudie-
ron observar los siguientes avances:
a) Las juntas locales vieron incrementadas sus atribuciones para
poder coordinarse con las autoridades electorales locales a fin
de garantizar el acceso de estas y de los partidos al radio y la
televisión.
b) Las juntas y los consejos locales y distritales adquirieron y han
ejercido atribuciones indagatorias y resolutorias, respectiva-
mente, en la aplicación de los procedimientos sancionadores.
5) Se fortaleció la tendencia a la especialización de los órganos
del Instituto por medio de la creación de comisiones tempora-
les, unidades o direcciones específicas para cumplir con las atri-
buciones del ife. En este sentido, también cabe mencionar la
reciente creación de unidades especializadas en materia de servi-
cios de información y documentación, así como en lo relativo a
la planeación institucional y, por algún tiempo, la de género y no
discriminación.
No obstante, se pudo advertir la existencia de algunas tendencias

al desequilibrio institucional que fue necesario identificar para buscar
su corrección:
1) A partir de 2008, la Secretaría Ejecutiva tuvo un incremento en sus

atribuciones y en el número de unidades técnicas que le han sido
adscritas, lo cual no solo ha sido cuantitativo, sino también cua-
litativo, habida cuenta de que viene cumpliendo el doble papel de
126
instancia coordinadora de la estructura ejecutiva del Instituto,

por un lado, y de autoridad sustanciadora de los procedimientos
sancionadores y coadyuvante en los disciplinarios, por el otro. An-
te esta dualidad, en su momento, se recomendó una nueva bifur-
cación, pero no para retomar las figuras del ife de principios de la
década de 1990 (director general y secretario general), sino que,
viendo hacia adelante, habría que pensar en una Secretaría Ejecuti-
va que mantenga las principales funciones que le asignó la reforma
de 1996 como factor de articulación entre el Consejo General y la
estructura ejecutiva del Instituto, y en una Secretaría Jurídica que
ejerciera las facultades ampliadas del ife en materia de quejas y
denuncias; esta vendría a ser una ampliación de la dirección jurí-
dica, que ya fue reestructurada con esa intención, aunque de ma-
nera insuficiente para procesar la gran cantidad de procedimientos
acumulados y en curso; sin embargo, a la fecha no se ha visto ma-
terializado tan necesario cambio, aunque a partir de la reforma de
2014 se incorporó la figura de la Oficialía Electoral, que cumple la
función de dar fe de hechos y actos electorales y despresuriza un
poco la carga excesiva en las secretarías ejecutivas de los diversos
ámbitos de organización del ine.
2) Durante sus primeros años, la presidencia del Consejo General
del ife fue ocupada por el secretario de Gobernación. Este asu-
mía una función de mediación del organismo electoral con el res-
to del sistema político mexicano, mientras que la conducción de la
estructura ejecutiva del Instituto quedaba a cargo del director ge-
neral, como coordinador de la Junta General Ejecutiva, y del se-
cretario general, como auxiliar del director general. Como ya
se señaló, tras el retiro del secretario de Gobernación del Consejo
General del ife, la figura del consejero presidente asume las funcio-
nes de vinculación del Instituto con el entorno así como la conduc-
ción de las sesiones del Consejo General y, en menor medida, las
de coordinación de la estructura, ya que esta última tarea queda
prácticamente reservada al secretario ejecutivo, quien hereda una
parte considerable de las funciones que tenían el director general
y el secretario general. En este contexto, las atribuciones del secre-
tario ejecutivo han sido sobrecargadas con responsabilidades de
orden jurídico, por lo que en su momento se propuso la división de la
Secretaría Ejecutiva actual en una Secretaría Ejecutiva devuelta
127
exclusivamente a sus atribuciones de 1996 y una Secretaría Jurí-

dica; se seguirá insistiendo en el tema, pues la Secretaría Jurídica
asumiría totalmente la tarea de aplicar el régimen sancionador
electoral y coadyuvar con la Contraloría General y con la Dirección
Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral (despe) en la aplica-
ción del régimen disciplinario interno; y por el otro lado, la Se-
cretaría Ejecutiva propiamente dicha se concentraría en coordinar
las funciones administrativas y operativas del Instituto, vincula-
das exclusivamente con la organización de las elecciones federales.
Así, durante un proceso electoral federal, cada secretaría llevaría
el control y ejecución de sus atribuciones, evitando una distracción
funcional y temporal. Por ejemplo, en los ámbitos local y distrital,
en la etapa de resultados, cuando se realiza el cómputo correspon-
diente y, en su caso, el recuento de votos que proceda, el secretario
ejecutivo velaría por tales funciones, en tanto el secretario jurídi-
co, por su parte, haría frente a las quejas (procedimientos sancio-
nadores) que haya que sustanciar en dicho periodo.
3) Cabe advertir, como otro de los factores de desequilibrio orgáni-
co y funcional que se observa en la autoridad administrativa, la so-
brecarga de trabajo en las áreas responsables de fiscalización de
ingresos y gastos de los partidos, monitoreo de pautados de los pro-
mocionales institucionales y la atención a solicitudes de informa-
ción. El creciente interés de la ciudadanía por obtener información
institucional podría ameritar una ampliación y descentralización de
la Unidad de Información y Documentación. Como lo informó la
Contraloría General del ife en 2013, “derivado de los resultados
del análisis sobre el crecimiento de la estructura organizacional
[del ife], se [advirtió en su momento] la existencia de áreas con
funciones duplicadas o muy similares”. De acuerdo con lo anterior,
en los siguientes casos se observa una duplicidad de funciones en
la estructura ejecutiva del ife:
a) Las direcciones ejecutivas del Servicio Profesional Electoral y
de Administración duplican funciones de capacitación del per-
sonal del Instituto con el Centro de Desarrollo Democrático.
b) La despe duplica funciones en materia de procedimientos san-
cionadores en contra del personal del Instituto con la Contra-
loría General.
128
c) La Unidad de Planeación duplica funciones de evaluación de

los informes de las áreas del Instituto para detectar desviacio-
nes con la Contraloría General; también reproduce la tarea de
sustentar los programas de desarrollo institucional y planea-
ción estratégica con el Centro de Desarrollo Democrático, así
como aquellas competencias relativas con el acceso a la infor-
mación pública que genera el Instituto electoral con la Unidad
de Información y Documentación.
d) La Unidad de Asuntos Internacionales duplica la función de
realizar estudios comparados en materia electoral con el Cen-
tro de Desarrollo Democrático.
Estas duplicidades ameritan, por lo menos, una reformulación
de conjunto del reglamento interior del ife para garantizar una
adecuada división del trabajo entre las distintas áreas que lo con-
forman. Como también lo señaló, en su momento, la Contraloría
General, se recomienda revisar la estructura del Instituto
a fin de redimensionar la misma en atención a cargas de trabajo,

funciones y cantidad de personal, buscando la integración de una
estructura administrativa más orientada a trabajar por procesos que
por funciones.
4) En 2014 se materializó la tendencia, que años atrás ya venía pre-

sionando, para convertir al entonces ife en un organismo nacional
electoral, por lo que se conformó el Instituto Nacional Electoral,
basado en los siguientes factores o situaciones:
a) El manejo exclusivo del Registro Federal de Electores, al que no
le compite todavía ningún registro local o nacional.
b) El carácter como autoridad única en materia de administración
de los tiempos del Estado en radio y televisión con fines electo-
rales, tanto para los procesos federales como locales.
c) Interactúa con el máximo organismo jurisdiccional electoral en
el país, que constituye la parte complementaria de la función
estatal electoral, el cual tiene prácticamente un carácter nacio-
nal como última instancia del Estado mexicano en materia de
justicia electoral.
d) Por contar con la infraestructura, personal especializado, equipo
y conocimientos necesarios para organizar los procesos electo-
rales federales y locales.
129
e) Porque la ciudadanía no percibe, en forma general, las dife-

rencias entre el Instituto en el ámbito federal y los organismos
electorales locales.
f ) Porque los ordenamientos electorales federal y locales son muy
semejantes, así como la estructura y funciones de los organis-
mos electorales respectivos, lo cual pone en evidencia cierta
duplicidad.
g) Porque los principales participantes en las elecciones locales
son los partidos políticos nacionales, es decir, casi no existen
las instituciones locales.
A manera de conclusión, puede reconocerse, en lo general, que el

desarrollo institucional de la autoridad que organiza las elecciones en
México ha sido el apropiado para una entidad compleja que se trans-
forma en respuesta de las necesidades y retos del entorno social e
institucional del cual forma parte. En esta perspectiva, el ine profundi-
za en la evolución de su estructura orgánica y funcional a fin de cumplir
con mayor eficiencia y eficacia la función específica que le asigna la
Constitución general de la república, a saber, la función estatal electo-
ral, con una creciente autonomía e independencia, y con una notable
diferenciación y especialización de su diseño organizacional, las cua-
les se han complementado con la ciudadanización y profesionalización
del Instituto.
No hay que olvidar que desde diciembre de 2009 se acordó una re-
forma integral al Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Per-
sonal del Instituto (Procedimientos Disciplinarios para el Personal del
Servicio Profesional Electoral, artículo 295), la cual estableció la base
de una justicia alternativa electoral, que reconoció a la conciliación co-
mo un medio para la solución de controversias.
Aunado a ello el Instituto, desde la Estrategia Nacional de Educa-
ción Cívica para el Desarrollo de la Cultura Política Democrática en
México, 2011-2015, incluyó el Programa Nacional de Formación Cí-
vica para la Participación y la Convivencia Política Democrática en el
cual se llevarán a cabo acciones encaminadas, entre otras, al fomento
de los medios alternativos para la solución pacífica de conflictos a fin de
que las personas los conozcan y los apliquen.
No se debe olvidar que algunas de las características en las que se
basan los medios alternativos son la honestidad y la confianza. La justi-
cia alternativa persigue uno de los anhelos más preciados de la sociedad:
130
el derecho fundamental a una justicia pronta y expedita. Por medio

de ella, no solo se cuenta con instrumentos eficaces para la paz so-
cial como la conciliación, el diálogo y la negociación, sino que su im-
plementación contribuye a la democratización, institucionalización y
redefinición de las relaciones entre el Estado y la sociedad, entre las
autoridades y los gobernados, y entre las instituciones y su personal.
En suma, la justicia alternativa se orienta por la visión de una cultura
democrática basada en la cultura de la paz, tema en el que se ha insis-
tido desde hace 10 años.
Así, después de seguir un procedimiento intenso de diagnóstico y
consulta, el ife aprobó su Código de Ética en el que se recogen los
principios que rigen la vida del Instituto.
Dicho código constituyó un paso importante en la consolidación
institucional, a 21 años de su creación, toda vez que expresa la
capacidad de los servidores públicos que laboran allí para asumir el
compromiso de guiar su desempeño con apego a derecho y también
a una cultura de solución pacífica de conflictos, que concilie y mejore
la convivencia armónica de los trabajadores, en concordancia con los
principios y valores de la democracia.
Con ello, la autoridad encargada de organizar las elecciones se su-
mó a la tendencia internacional y nacional de los organismos constitu-
cionales autónomos de incorporar códigos de conducta en su dinámica
institucional como manifestación expresa de su compromiso por me-
jorar la calidad en la gestión y en el desempeño del servicio público.
Todos estos procesos han fortalecido al Instituto como un orga-
nismo autónomo y contribuyen a incrementar el nivel de confianza
ciudadana en su desempeño, por darse este en apego a sus principios
rectores y en beneficio del avance de la democracia en el país.
¿La fuerza del presente?
Si bien México ha experimentado una serie de cambios normativos en

su orden constitucional que vienen transformando la naturaleza de sus
instituciones político-electorales en toda la república, también debe
reconocerse que estas modificaciones se han sustentado con la inten-
ción de fortalecer y consolidar los valores fundamentales para la vida
democrática del país.
131
Es verdad que en adición a la facultad de organizar las elecciones,

la reforma constitucional otorgó al ine otras competencias de carác-
ter nacional, tales como coordinar la elección de los dirigentes de los
partidos políticos, garantizar que los candidatos independientes ten-
gan acceso a los tiempos del Estado en radio y televisión, y realizar las
consultas populares, por lo que además de estas funciones, el Instituto
tiene las siguientes facultades exclusivas en los comicios locales:
1) La capacitación electoral, la ubicación de casillas y la designación

de los funcionarios de sus mesas directivas.
2) La geograf ía electoral, así como el diseño y determinación de los dis-
tritos electorales y la división del territorio en secciones electorales.
3) El padrón y la lista de electores.
4) La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y
candidatos.
Adicionalmente, el ine puede expedir lineamientos o normativi-

dad en las siguientes materias que son competencia de los ople:
1) Programas de resultados preliminares.

2) Encuestas o sondeos de opinión.
3) Observación electoral.
4) Conteos rápidos.
5) Impresión y producción de materiales electorales.
Como ya se ha mencionado, la reforma constitucional de 2014

incorporó, además, la figura de la Oficialía Electoral, que cumple la
función de dar fe de hechos y actos electorales a solicitud de los candi-
datos, partidos políticos y candidatos independientes, y la realización
de esta actividad se encomienda al secretario ejecutivo del ine, por sí
o por quien designe, y por los vocales secretarios de las juntas locales
y distritales; lo que viene, además, a corroborar un sistema de coordi-
nación entre la autoridad electoral nacional y los organismos locales;
por ello, se creó la Comisión de Vinculación, que está conformada por
cuatro consejeros electorales.
Así, los ople ejercen funciones en las siguientes materias:
1) Derechos y acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos

políticos.
132
2) Educación cívica.
3) Preparación de la jornada electoral.
4) Impresión de documentos y producción de materiales electorales.
5) Escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley.
6) Resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión; observa-
ción electoral; conteos rápidos conforme a los lineamientos esta-
blecidos por el ine.
7) Cómputo de la elección del titular del Poder Ejecutivo local.
8) Declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elec-
ciones locales.
9) Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en
los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legisla-
ción local.
Como puede advertirse, la sobrecarga de funciones de este orga-

nismo constitucional autónomo ha hecho en los últimos años —por
no decir en la última década— una estructura inigualable, sobresatu-
rada en sus funciones.
Pero a todo ello, ¿cómo puede medirse o calibrarse si efectivamen-
te ha habido avances en la evolución de la autoridad electoral? ¿La
evolución solo se puede definir mediante cambios estructurales o mo-
dificaciones orgánicas? Ciertamente, no.
A fin de establecer una postura integral del tema no se debe hacer
solo un corte vertical del análisis evolutivo, sino se debe hacer un posi-
cionamiento transversal que abarque tanto a la autoridad administra-
tiva como a la judicial electoral, lo cual ya de suyo desborda los límites
asignados para este trabajo; sin embargo, se intentará acercar al lector
a otros derroteros que le permitan formar sus conclusiones a partir de
las siguientes reflexiones.
Como se pudo advertir, México transitó de una calificación política
de las elecciones a lo que se ha hecho llamar una judicialización de la
política. En estos 30 años se ha logrado, en principio, encausar por
la vía legal (y no política) la organización y la calificación de los co-
micios. Si bien es indudable que todos los actos de la autoridad elec-
toral son impugnables y que ha evolucionado la justicia electoral con
criterios más detallados, mayor protección y alcance, lo cierto es que
esto no es suficiente debido a que existen hechos que han generado
133
estadísticas alarmantes del bajo grado de eficiencia en el sistema de

justicia electoral y que se pida a gritos a la autoridad electoral que se
dé un salto cuántico hacia nuevos horizontes.
En el cuadro 1 y en las gráficas 1 y 2 se puede ver con detalle lo an-
tes dicho.
Cuadro 1. Proporción de asuntos por sentido
Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial.
Gráfica 1. Asuntos resueltos por el Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación por añoA, B, C
A Total de asuntos resueltos: 211,043.

B En sustanciación al 24 de junio de 2017: 344.
C Del 1 de noviembre de 1996 al 24 de junio de 2017.
Fuente: http://www.trife.gob.mx/turnos-sentencias/estadisticas.
134
Gráfica 2. Asuntos resueltos

por la Sala Superior por tipo de asuntoA, B, C
A Total de asuntos resueltos: 85,106.

B En sustanciación al 24 de junio de 2017: 141.
C Del 1 de noviembre de 1996 al 24 de junio de 2017.
Nota: jdc, juicio para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano; jrc, juicio de revisión constitucional electoral; rap, recurso de apelación;
rec, recurso de reconsideración; sfa, solicitud de ejercicio de la facultad de atracción
de la Sala Superior; ag, asunto general; jli, juicio para dirimir los conflictos
o diferencias laborales de los servidores del Instituto Nacional Electoral; rep, recurso
de revisión del procedimiento especial sancionador; jin, juicio de inconformidad; je,
juicio electoral; aes, asunto especial; op, opinión solicitada por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación respecto de acciones de inconstitucionalidad; rrv, recurso de
revisión; cdc, contradicción de criterios; clt, conflicto o diferencia laboral entre el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y sus servidores; rev, recurso
de revisión en materia de transparencia y acceso a la información; imp, impedimento
para que los magistrados electorales conozcan de un determinado medio de
impugnación; rdj, ratificación de jurisprudencia planteada por la Sala Regional;
asa, apelación por imposición de sanciones administrativas; rvt, recurso de
revisión en materia de transparencia; qra, queja por responsabilidad administrativa
competencia de la Sala Superior; com, conflicto de competencia; ece, expediente de
calificación de elección, eep, expediente de elección presidencial.
Fuente: http://www.trife.gob.mx/turnos-sentencias/estadisticas.
135
Lo inquietante no está en la sobrecarga de funciones de la autori-

dad administrativa electoral que genera los actos reclamados, o bien
de la propia autoridad judicial que resuelve en la materia las contro-
versias derivadas de la emisión o ejecución de dichos actos; lo verda-
deramente alarmante es el bajo grado de eficacia o satisfacción que ello
genera en conjunto a pesar de que la proporción de asuntos por senti-
do ha sido relativamente constante (véase cuadro 1).
¿Qué dicen esos números? Los informes de labores del Tribunal
Electoral en el ámbito federal desglosan, en varios rubros, los resulta-
dos de la justicia electoral conforme se aprecia el sentido de los asun-
tos: fundado, fundado en parte, infundado, desechado, sobreseído y
otros; resultados que, a partir de 2010, empezaron a evidenciar un co-
lapso en el sistema electoral. Al analizar el cuadro 1, tan solo la suma
de los asuntos fundados y los fundados en parte da un total de 3,054
casos entre 2006 y 2010; por su parte, los asuntos infundados, de-
sechados y sobreseídos hacen una suma equivalente a más del doble,
esto es, 6,692 asuntos en los cuales la justicia electoral no satisfizo la
pretensión de los inconformes, por las razones que hayan sido, y no
fue posible reconocerles u otorgarles la protección de sus derechos
político-electorales en modo total o parcial.
Es desconcertante pensar que haya mucho trabajo sin un sentido
positivo, pero ¿dónde está el cuello de botella?
Por su parte, la gráfica 1 muestra los asuntos resueltos por año en
el tepjf. Hasta antes de 2008 había una constante impugnativa, pe-
ro en los últimos 10 años se perciben alteraciones evidentes, las cua-
les exigen reconsiderar las causas de la sobresaturación del sistema de
justicia. Haciendo la analogía de un monitoreo de la presión arterial,
si esta gráfica fuera evaluada por un médico, el especialista dictamina-
ría que el paciente ha recibido una carga muy fuerte de tensión y que
necesita una terapia diferente para regular su presión antes de que co-
lapse el sistema.
Para poder entender lo anterior es necesario apreciar la gráfica 2.
El mayor número de asuntos que resuelve el Tribunal son los juicios
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, y
aproximadamente dos terceras partes del total son asuntos ciudadanos
que han mostrado una tendencia a la alza a partir de 2008. En 2017, se ha
encontrado una sobresaturación en este tipo de juicios, lo cual puede,
136
en un inicio, significar una ciudadanía más participativa y en busca

de justicia; sin embargo, en las décadas de 1990 y 2000 los temas que
abordaron estos casos fueron asuntos vinculados con la expedición de
la credencial para votar o la inclusión o exclusión indebida o la falta
de respuesta de rectificación de la lista nominal, y ahora, de 2010 a
2017, en su mayoría se refieren a conflictos internos de los partidos po-
líticos cuyo porcentaje estimado es, entre otros:
1) Procesos internos de selección de candidatos (55 %).

2) Derecho a la información de los militantes (23 %).
3) Afiliación (11 %).
4) Integración de dirigencias estatales (9 %).
5) Sanciones a militantes.
6) Actuaciones de dirigencias.
7) Registro de candidatos.
8) Normatividad.
Siguiendo con la gráfica 2, el segundo medio de impugnación de

mayor incidencia es el juicio de revisión constitucional electoral, que
se interpone, por lo general, contra actos y resoluciones de los proce-
sos electorales locales y que a partir de 2008 ha duplicado su número, y
el tercero es el recurso de apelación que procede, comúnmente, contra
las resoluciones de los órganos centrales del ine.
En los últimos años ha sido frecuente la recepción de asuntos lla-
mados masivos, es decir, aquellos que se presentan por un conjunto
de impugnantes (ciudadanos) que aducen la misma violación contra
el mismo acto o resolución. Por ejemplo, en 2009-2010 se recibieron
1,870 asuntos vinculados con la conformación de juntas vecinales en
municipios y con la petición para que se emitiera la convocatoria para
las consultas ciudadanas a un nuevo pacto federal.
La distribución de competencias cambió entre las Salas Superior y
Regionales, con una alza para la primera; sin embargo, esto se modifi-
có a partir de 2008 y ahora el mayor número de asuntos (las dos terce-
ras partes) son resueltos por las Salas Regionales.
De los asuntos resueltos, las estadísticas demuestran que en 62 %
no se le otorgó la razón al inconforme, pues estos fueron infundados,
desechados, sobreseídos o se les tuvo por no interpuestos; esto es, casi
137
7 de 10 asuntos se desestiman y no alcanzan la protección de la justi-

cia electoral.
No se puede bajar la vista o cerrar los ojos. No se puede ser in-
sensible ante estas cifras que mucho dicen en su colorido gráfico. Es
necesario actuar desde la academia, desde las instituciones no guber-
namentales y, obviamente, desde las gubernamentales.
Reflexiones finales
Hay que dejar a un lado el enfoque tradicional para la solución de con-

troversias; se solicita una mente abierta y un pensamiento de vanguar-
dia a fin de articular o vislumbrar con visión de futuro una solución
que despresurice el sistema y vuelva a encauzarlo.
Si continúas haciendo lo que has hecho, continuarás obteniendo lo

que siempre has obtenido. Para conseguir algo diferente tienes que
hacer algo diferente (Albert Einstein).
México está en una trilogía de responsabilidades, de coparticipa-

ción, de enlaces que propendan la solución armónica de satisfacto-
res mutuos y fortalezcan notoriamente la democracia exigible del siglo
xxi. No hay que perder de vista que el Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018 busca como meta un México en paz que garantice el res-
peto y la protección de los derechos humanos (objetivo 1.15) y forta-
lezca, como su línea de acción, el establecimiento, en todo el país, de
los medios alternativos de solución de controversias. Por tanto, es ne-
cesario preguntar: ¿cómo puede convertirse la democracia en la or-
ganización de la sociedad que reconozca una justicia electoral que
amplíe la alternativa de solución de conflictos?
Se habló de la necesidad de transitar de una democracia electo-
ral a una de resultados, y uno de sus obstáculos era la distancia per-
cibida entre los electores y sus representantes, lo que en principio se
busca revertir mediante mecanismos de rendición de cuentas y reelec-
ción legislativa, pero hay quienes sostienen que para consolidar una
democracia de resultados es necesaria una apertura plena de los cana-
les de participación (https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/
138
file/3080/EXPLICACION_AMPLIADA_REFORMA_POLITICA_
ELECTORAL.pdf ). De esta manera, la participación ciudadana pide
la creación de espacios institucionales en diversos ámbitos, pero aún
se requiere incentivarla, ya que es cada vez más consciente de la tras-
cendencia de su papel en los procesos políticos, así como generar el
reconocimiento de nuevas formas alternativas que la tomen en cuenta
y que propenda a una nueva visión de una cultura democrática basa-
da en la cultura de la paz. Una de las ventajas será evitar que el litigio
electoral sea utilizado como táctica de campaña, además de que con
estos derroteros será posible quitarle presión al sistema y empoderar
al ciudadano.
Así, la materia electoral no puede quedar al margen de estas ten-
dencias de buscar, reconocer y desarrollar medios alternos de solución
de conflictos.
Los objetivos de la reforma político-electoral de 2014 fueron mo-
dificar los mecanismos y modelos de negociación, construcción de
acuerdos y toma de decisiones y solución de conflictos y tensiones inhe-
rentes a la vida democrática.
¿Qué reformas se han llevado a cabo que exigen poner atención y
actuar en consecuencia? En México, la justicia alternativa es un dere-
cho fundamental, contenida en el párrafo 4 del artículo 17 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos y desarrollada en la
materia electoral por la Ley General de Partidos Políticos (capítulo VI
de la justicia intrapartidaria), a saber:
Artículo 46.
1. Los partidos políticos establecerán procedimientos de justicia
intrapartidaria que incluyan mecanismos alternativos de solución de
controversias.
2. […]
3. Los estatutos de los partidos políticos establecerán medios al-
ternativos de solución de controversias sobre asuntos internos, para
lo cual deberán prever los supuestos en los que serán procedentes, la
sujeción voluntaria, los plazos y las formalidades del procedimiento.
Hay que buscar formas que permitan construir una ciudadanía

socialmente alcanzable; los medios alternativos de solución de con-
troversias (masc) son una de ellas, pues reconocen el poder del ciuda-
dano como parte de la solución del conflicto.
139
Así, la reforma obliga a los partidos políticos a establecer procedi-

mientos eficaces de justicia intrapartidaria, de una sola instancia, con
plazos ciertos para la interposición, sustanciación y resolución, y res-
petuosos de las formalidades esenciales del procedimiento.
Para la administración e impartición de justicia en los partidos,
debe entonces existir un órgano colegiado independiente, imparcial y
objetivo, con resultados de eficiencia y eficacia.
Es necesario instruir —capacitar y habilitar— al ciudadano (tanto
los que integran los órganos de dirección de las instituciones políticas
como los que controvierten su vida interna) a esquemas de diálogo y
conciliación.
Se necesita capacitar a los partidos para que sean aliados del siste-
ma y de la justicia electoral.
Urge que se perciba a la justicia alternativa (los masc) en toda su
dimensión y ya no más como una instancia innecesaria, ineficaz y re-
tardataria de tan anhelada justicia.
¿Cómo puede impartirse la justicia alternativa si no están los me-
dios para que ello suceda?
Es indispensable crear un Centro de Justicia Alternativa que se base
en el diálogo y en la negociación (obviamente de los temas que puedan
ser materia de ello), pues la vida interna partidista debe ser resuelta
desde los partidos.
Debe haber capacitación para ser solucionadores, mediadores y
conciliadores, y llegar a habilitar conciliadores certificados en materia
electoral que sean facilitadores del cambio tan necesario.
Pero, ¿cómo pueden dialogar y conciliar quienes no están habilita-
dos para ello? Los centros educativos, sobre todo los de enseñanza me-
dia y superior, deberían obligadamente considerar la formación de su
plantilla académica. Recientemente, en septiembre de 2017, se aprobó
la implementación de la especialidad en Conciliación y Medios Alter-
nativos de Solución de Controversias, en el posgrado de la Universidad
Nacional Autónoma de México.
Los medios alternativos de solución de controversias se fundan en
valores y principios entre los que destacan la imparcialidad, neutrali-
dad, confidencialidad, legalidad, honestidad y equidad; cuya sinonimia
son la conciliación, el arreglo, la reconciliación, la avenencia, la seme-
janza, el entendimiento, la similitud, la igualdad, la conformidad, el
140
ajuste, la transigencia, la cordialidad, la conveniencia, la concordan-

cia, el concierto, la paz, la fraternidad, la concordia, entre otras. Así,
en la vida práctica, las partes entienden el valor de una interacción
colaborativa, a diferencia de la que tenían previamente y que las con-
ducían a la confrontación. En esencia, el facilitador puede y debe llevar
a las partes a concretar acuerdos mediante la vivencia de una relación
respetuosa en la que el punto de vista de ambas y sus intereses adquie-
ran la misma importancia, en la que se compruebe que es posible es-
cuchar a otra persona, aceptar su punto de vista, respetar sus valores y
reconocer sus impresiones, aunque sean incompatibles con las creen-
cias y la experiencia del otro y sin menosprecio de los intereses perso-
nales de ninguno. De ahí que es necesario sumar los esfuerzos de un
trabajo conjunto y coordinado buscando que los beneficios sean para
todos los involucrados en la controversia. Se trata de una propuesta de
negociación, es decir, de un modelo de negociación colaborativa asis-
tida por un tercero imparcial que resuelve los problemas mediante un
acuerdo negociado viable que refleje la necesidad e intereses conjun-
tos de los involucrados.
Lo anterior permitirá:
1) Construir un lazo entre representantes y representados.

2) Que los ciudadanos ofrezcan los elementos de complementariedad
que articulan ideas nuevas.
3) Construir una solución armónica de satisfactores mutuos.
4) Evitar que los litigios sean utilizados como táctica de campaña.
5) Cerrar la brecha entre ciudadanos, partidos e instituciones.
6) Crear un clima propicio para restaurar el tejido social.
7) Pasar de una cultura de reclamación a una de solución, para así
transitar a una cultura de paz.
8) No solo generar expertos en tramitar juicios, sino ciudadanos que
propongan soluciones y actúen en consecuencia.
Se debe ampliar la democracia mediante su capacidad creciente pa-

ra extender la ciudadanía a conceptos basados en estándares de convi-
vencia social que afronten nuevas realidades.
Es importante que en el marco de la legalidad se busquen los grados
de acuerdo, de consensos que den solución inmediata y duradera y que
141
satisfagan los índices de justicia electoral que demanda una sociedad

cada vez más participativa. Conseguir una eficaz vía complementaria a
los procedimientos jurisdiccionales electorales, al mismo tiempo que
sentar las bases para profundizar en la paz social mediante la promo-
ción de estos métodos basados en el restablecimiento del diálogo y el
mantenimiento de las relaciones futuras, así como transmitir confian-
za y facilitar la comunicación.
Como lo dijera la Agenda de La Haya para la Paz y la Justicia para
el Siglo xxi:
una cultura de la paz se logrará cuando los ciudadanos del mun-

do entiendan los problemas […] tengan habilidades para resolver
conflictos, [y] luchen por la justicia de manera no violenta […] Ese
aprendizaje solo puede alcanzarse con una educación sistemática por
la paz.
142
Sufragio pasivo en los sistemas normativos internos.
Un estudio desde la doctrina del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación
Felipe Alfredo Fuentes Barrera*
La paz es hija de la convivencia,

de la educación y del diálogo.
El respeto a las culturas milenarias
hace nacer la paz en el presente.
Rigoberta Menchú
Sumario: Introducción; Sufragio pasivo en el derecho electoral mexicano;

Tutela judicial en una comunidad indígena; Ejercicio del derecho a ser
votado en el sistema de usos y costumbres indígenas; Sufragio pasivo en
las comunidades actuales. Un estudio del caso, Conclusiones.
Introducción
La doctrina jurisdiccional nacional e internacional es unánime al

considerar los derechos político-electorales como una categoría es-
pecializada en el marco de los derechos humanos, la cual se funda-
menta, desde el punto de vista conceptual, en su contenido y sus bienes
jurídicos tutelados, como la participación política que dé lugar a los fi-
nes que persigue la democracia representativa, los cuales cuentan con
respaldo y garantías de su ejercicio en el marco jurídico convencional
y nacional.
En razón de lo anterior, en los últimos años se ha ido consolidan-
do una progresiva constitucionalización de los derechos humanos, y,
* Doctor en Derecho y magistrado de circuito. En noviembre de 2016, el Senado de la Repúbli-

ca, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo designó magistrado de la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
143
Sufragio pasivo en los sistemas normativos internos
posteriormente, su internacionalización (desde la Declaración Ame-

ricana y la Declaración Universal, ambas de 1948), entre los cuales se
encuentran, como ya se dijo, los derechos políticos.
De esta manera, tal como lo sostiene Leoncio Lara Sáenz, los dere-
chos cívicos, también llamados derechos políticos, son prerrogativas
específicas que ostenta el ser humano cuando posee la calidad de ciu-
dadano de un Estado; específicamente,
son las prerrogativas irrenunciables que tienen los ciudadanos para par-
ticipar en la integración de los poderes públicos, y que permiten parti-
cipar individual y colectivamente en las decisiones y vida de carácter
político de una comunidad. Estos derechos son propios e inherentes a
la calidad de ciudadano e implican la capacidad de ejercicio frente al
gobierno y dentro del Estado.1
En este orden de ideas, los derechos político-electorales han bus-

cado una universalización más acorde con su pertenencia al campo de
los derechos humanos, adquiriendo características y formas con diver-
sos matices en su ejercicio.
Un ejemplo de ello se presenta en el ejercicio del derecho al voto,
en sus dos vertientes, respecto a comunidades indígenas. El objetivo
del presente trabajo es sistematizar el derecho al sufragio pasivo co-
mo derecho fundamental en la jurisprudencia del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (tepjf) y, con base en la línea juris-
prudencial que la Sala Superior ha seguido, abordar el tema de lo que
sucede en el ejercicio del derecho al voto, en su vertiente pasiva, en
las comunidades indígenas, sus especificidades y planteamientos, que
han llevado a establecer parámetros razonables con base en los cuales
un juzgador puede, después de un acucioso estudio, determinar la so-
lución que mejor beneficie y se aproxime al ejercicio de los derechos
fundamentales.
Lo anterior, con la única finalidad de iniciar una discusión jurídica,
académica y jurisprudencial a efectos de retroalimentar las sentencias
y decisiones constitucionales con la premisa de la justicia abierta co-
mo elemento sine qua non para fortalecer las instituciones mexicanas.
1 Lara Sáenz, Leoncio. 2003. Derechos humanos y justicia electoral, 26. México: tepjf.
144
Sufragio pasivo en el derecho electoral mexicano
Concepto
El artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-

canos (cpeum) establece el derecho a ser elegido para cualquier cargo
de elección popular; por otra parte, dispone que todos los ciudadanos
pueden ser nombrados para cualquier otro empleo y comisión si reú-
nen las calidades que dispongan las leyes.
El derecho a votar y ser votado es una misma institución, pilar fun-

damental de la democracia, que no deben verse como derechos aisla-
dos, distintos uno del otro, pues, una vez celebradas las elecciones los
aspectos activo y pasivo convergen en el candidato electo, formando
una unidad encaminada a la integración legítima de los poderes pú-
blicos, y por lo tanto susceptibles de tutela jurídica.2
El aserto anterior pareciera una cuestión que sencillamente se com-

plementa; sin embargo, cuando se lleva al plano fáctico, y con base en
la experiencia, debe establecerse que no existe una solución universal,
sino que el derecho a ser votado en los sistemas normativos internos
de las comunidades indígenas adquiere varios matices que pueden lle-
var a que se intensifiquen, en diversa manera y atendiendo al caso con-
creto, las reglas del ejercicio de ese derecho.
Sistematización de los principales criterios

jurisprudenciales del sufragio pasivo
Como tribunal constitucional, la Sala Superior del tepjf, mediante sus

integraciones, ha sustentado criterios jurisprudenciales de vanguardia
tendentes a fortalecer el derecho a ser votado, por lo que es necesario
desentrañarlos y tenerlos presentes al momento de dilucidar problemas
constitucionales en materia de pueblos y comunidades indígenas, y, de
ser necesario, sopesar el caso concreto y evaluar el criterio jurispru-
dencial para tutelarlo de manera adecuada.
2 Toro Huerta, Mauricio del. 2017. Artículo 35. En Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, coord. José Ramón Cossío Díaz, 708. T. I. México: Tirant lo Blanch.
145
DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA Y ELE-

MENTOS QUE LO INTEGRAN.- […] Este derecho a ser votado no
implica para el candidato postulado, únicamente la contención en
una campaña electoral y su posterior proclamación de acuerdo con
los votos efectivamente emitidos, sino el derecho a ocupar el cargo
que la propia ciudadanía le encomendó. Así, el derecho a votar y ser
votado, es una misma institución, pilar fundamental de la demo-
cracia, que no deben verse como derechos aislados, distintos el uno
del otro.3
En la segunda hipótesis establecida en la Constitución, la jurispru-

dencia ha sostenido el siguiente criterio:
ACCESO A EMPLEO O COMISIÓN PÚBLICA. LA FRACCIÓN II

DEL ARTÍCULO 35 DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, QUE SUJETA DICHA PRERROGATIVA A
LAS CALIDADES QUE ESTABLEZCA LA LEY, DEBE DESARRO-
LLARSE POR EL LEGISLADOR DE MANERA QUE NO SE PROPI-
CIEN SITUACIONES DISCRIMINATORIAS Y SE RESPETEN LOS
PRINCIPIOS DE EFICIENCIA, MÉRITO Y CAPACIDAD. […] El
citado precepto constitucional regula, entre otros supuestos, la pre-
rrogativa de los ciudadanos a ser nombrados para cualquier empleo o
comisión públicos distintos a los cargos de elección popular, teniendo
las calidades que establezca la ley, la cual lleva implícita un derecho de
participación, que, si bien es ajeno a la materia electoral, también
resulta concomitante al sistema democrático.4
Por otro lado, en la Cuarta Época de jurisprudencia, el Tribunal

sostuvo la siguiente jurisprudencia:
DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO. SU TU-

TELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS CORRESPONDIENTES
AL DERECHO PARLAMENTARIO.- […] El derecho de acceso al
cargo se agota, precisamente, en el establecimiento de las garantías
y condiciones de igualdad para ocupar el cargo y para el ejercicio de
la función pública correspondiente.§ Sin embargo, este derecho no
comprende otros aspectos que no sean connaturales al cargo para el
cual fue proclamado, ni se refiere a situaciones jurídicas derivadas o
3 Jurisprudencia 27/2002.
4 Jurisprudencia P./J. 123/2005. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Épo-
ca, t. XXII (octubre): 1874.
146
indirectas de las funciones materiales desempeñadas por el servidor

público. Por tanto, se excluyen de la tutela del derecho político-elec-
toral de ser votado, los actos políticos correspondientes al derecho
parlamentario, como los concernientes a la actuación y organización
interna de los órganos legislativos.5
De la primera jurisprudencia se puede destacar lo siguiente:
[El] derecho a ser votado no implica […] únicamente la contención en

una campaña electoral y su posterior proclamación [como ganador]
de acuerdo con los votos efectivamente emitidos, sino el derecho a
ocupar el cargo que la propia ciudadanía le encomendó.6
Respecto del acceso a las funciones públicas, la tesis es importante

en la medida en que restringe la posibilidad de que el legislador exija
“calidades” de forma arbitraria o desproporcionada para ocupar deter-
minado cargo público que no sea de elección popular, porque es con-
sustancial al régimen democrático.
Por otro lado, pueden plantearse algunas reflexiones en torno al
derecho de sufragio pasivo o de ser elegido para cargos de elección po-
pular. Su titularidad debe recaer, como regla general, en todos los in-
tegrantes de la comunidad política. Lo que sí puede variar, como lo
demuestra la revisión del derecho comparado, es la edad de la perso-
na a la que inicia la titularidad de ese derecho. Hay cargos públicos re-
presentativos para los cuales la cpeum exige una edad superior a los
18 años, como el de presidente de la república o el de senador (35 y 25
años, respectivamente), por mencionar solamente dos ejemplos.
La Constitución y la legislación electoral disponen requisitos adi-
cionales para el derecho de sufragio pasivo a los que existen para el
de sufragio activo. Por ejemplo, constitucionalmente se establece, pa-
ra quien aspire a ser presidente de la república, que tanto él como uno
de sus dos progenitores deben ser mexicanos por nacimiento (artículo
82). Asimismo, para ser senador o diputado se requiere tener la nacio-
nalidad mexicana por nacimiento. La doctrina jurídica ha cuestionado
147
la pertinencia de esta restricción, que afecta a los mexicanos naturali-

zados, al menos para el caso de los cargos legislativos.7
Igualmente, la Carta Magna establece un sistema de incompatibi-
lidades para quienes quieren ser candidatos que consiste, en términos
generales, en no ocupar cargos públicos pertenecientes a las Fuerzas
Armadas ni ser ministros de culto religioso o haber sido ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a menos que se hayan sepa-
rado del cargo con cierta antelación.
José de Jesús Orozco explica que el derecho de sufragio pasivo es com-
plejo e involucra, entre otros, los siguientes derechos y obligaciones:
a) El derecho a ser postulado por un partido político a un cargo de

elección popular.
b) El derecho a ser registrado como candidato por la autoridad elec-
toral.
c) El derecho a que su nombre sea impreso en la boleta electoral que
al efecto emita la autoridad.
d) La obligación de respetar los topes de gasto para campañas.
e) El derecho a que todos los votos emitidos en su favor sean conca-
tenados.
f ) El derecho a que, si obtiene el mayor número de votos, sea decla-
rado candidato electo.8
En este tenor, debe decirse que el debate contemporáneo en torno

al derecho de sufragio pasivo se centra fundamentalmente en las si-
guientes cuestiones:
1) El monopolio de los partidos políticos para postular candidatos,

ya que las candidaturas independientes están tomando una fuerza
normativa y fáctica importante.
2) La posibilidad de que existan cuotas electorales por medio de las
cuales un porcentaje de candidaturas sean reservadas para grupos
sociales o personas que tengan ciertas características.
7 Véase Fix Fierro, Héctor. Los derechos políticos de los mexicanos: Un ensayo de sistematiza-
ción. México: tepjf.
8 Orozco, José de Jesús. Artículo 35. En Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
comentada y concordada, 125-6. Porrúa.
148
3) La protección y tutela reforzada de colectividades en condiciones de

vulnerabilidad, como la niñez o los grupos y las comunidades indí-
genas, por citar algunos ejemplos.
Para terminar este análisis, se destaca que hay una jurisprudencia

que debe ser considerada en cuanto a los alcances del derecho de su-
fragio y la forma en que debe ser interpretado:
DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-

ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA APLI-
CACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA. […] Interpretar en forma
restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales de asocia-
ción en materia política y de afiliación política electoral consagrados
constitucionalmente, implicaría desconocer los valores tutelados por
las normas constitucionales que lo consagran, así cabe hacer una in-
terpretación con un criterio extensivo, toda vez que no se trata de
una excepción o de un privilegio, sino de derechos fundamentales
consagrados constitucionalmente, los cuales deben ser ampliados, no
restringidos ni mucho menos suprimidos.9
En cuanto al derecho a proteger actos de derecho parlamentario, en

este apartado solo se comentará que el tepjf, por decisión mayorita-
ria, estableció el criterio de no protegerlos, ya que hay todo un plan-
teamiento conceptual y jurisprudencial susceptible de desarrollarse en
torno a este tema.
Finalmente, ha sido un criterio reiterado del Tribunal, mediante
sus Salas, que existe el derecho de los diputados suplentes a ser decla-
rados propietarios ante la ausencia de estos, por lo que las mesas di-
rectivas de las legislaturas o del Congreso de la Unión deben actuar en
consecuencia, ya que se trata del derecho fundamental a ser votado.
Tutela judicial en una comunidad indígena
Para el jurista argentino Ernesto Garzón Valdés,10 las sentencias en

materia indígena en México parten de una premisa:
10 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.
149
El estado de indefensión y la desprotección en la que se encuentran

y tiene sus causas en la ineficiencia del aparato jurisdiccional, la
corrupción, la discriminación, la barrera del idioma, el aislamiento,
las condiciones económicas y la incomprensión de la sociedad hacia las
culturas indígenas y sus formas de organización social.11
La premisa normativa establece que “ninguna persona podrá ha-

cerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para defender su
derecho”.12
Respecto a la actitud de poblaciones indígenas mexicanas frente al
orden jurídico nacional, es menester recordar que en 1976, con el títu-
lo Rechtund konflikt, Volkmar Gessner13 publicó un interesante libro
en el cual, con base en las observaciones empíricas, analiza la mane-
ra en que imperaba la reducida importancia de la actividad judicial
para la solución de conflictos en zonas rurales:
Prácticamente no se recurre a los tribunales. Su función en el campo

es muy reducida. Cuando existen diferencias de poder, en sistemas al-
tamente interdependientes se agrega el hecho de que para el más débil
existe poca posibilidad de éxito a través de un procedimiento que es
distorsionado por las influencias del poder. Aun cuando se obtuviera
un fallo favorable y se llegara a la ejecución de la sentencia, tiene que
contar con represalias. Por otra parte, en caso de conflicto, el más
fuerte no necesita de los tribunales para imponer sus intereses. Posee
medios suficientes internos al sistema.
[…]
El derecho no juega ningún papel en conflictos entre desiguales.
El más fuerte, el que puede determinar el resultado del proceso, no se
rige por normas sino por intereses.14
11 Garzón Valdés, Ernesto. 2010. Los derechos electorales en los pueblos indígenas en México, 9.
México: tepjf.
12 Ibídem, 10.
13 Sociólogo y abogado por la Universidad de Múnich. Se doctoró en Derecho en la Universi-
dad de Münster en 1969 y logró la habilitación de la Facultad de Sociología de la Universidad de
Bielefeld. Después de ejercer como juez de lo civil en Münster y Recklinghausen, trabajó,
desde 1970, en el Max Planck Institut für Ausländisches und Internationales Privatrecht, en
Hamburgo, donde encabezó un grupo de trabajo en ciencias sociales. En 1980 fue nombra-
do profesor de Sociología del Derecho, Derecho Comparado y Política Jurídica Europea en la
Universidad de Bremen.
14 Véase Gessner, Volkmar. 1976. Rechtund konflikt, 11. Tubinga: J. C. B. Mohr. Existe una tra-
ducción al castellano de Ernesto Garzón Valdés, publicada por el Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México en 1980 con el título Derecho
y conflicto.
150
La situación descrita por Gessner sigue imperando en algunas zo-

nas rurales mexicanas; por tanto, considerar ese estado de cosas es el
punto de partida necesario para intentar solucionar graves problemas
de desconocimiento jurídico, el cual afecta negativamente una estruc-
tura social que pretende satisfacer las exigencias de igualdad que pre-
supone todo sistema político democrático.
La premisa normativa, según Ernesto Garzón, es correcta. Como es
sabido, la prohibición de la práctica de la autojusticia es exigencia bá-
sica de todo ordenamiento estatal. Citando a John Locke, en relación
con las deficiencias sociales de la autojusticia, Garzón afirma que
no es razonable que los hombres sean jueces en sus propios casos

pues el amor de sí mismos y de sus amigos y, por otra parte, la natu-
raleza enferma, la pasión y la venganza llevará a los hombres dema-
siado lejos en el castigo de los demás y, por lo tanto, sólo se seguirá
la confusión y el desorden; por ello, ciertamente Dios ha establecido
el gobierno para contener la parcialidad y la violencia de los hom-
bres. Puedo conceder la facilidad que el gobierno civil es el remedio
adecuado para los inconvenientes del estado de naturaleza que ne-
cesariamente han de ser grandes allí donde los hombres puedan ser
jueces en sus propios casos.15
Las referencias recuerdan la prohibición de la autotutela, es decir,

practicar justicia por propia mano.
La conclusión es doble y se refiere tanto al aspecto fáctico como al
normativo: insiste en la necesidad de mejorar las condiciones de vida
de la población indígena e impone el deber jurídico-político de garan-
tizarle el derecho a una tutela jurisdiccional completa.
Las cuestiones procedimentales las resuelve el Tribunal mediante
una argumentación de carácter antiformalista, es decir, garantista, en
la que juega un papel destacado la necesidad de ejercer una especie de
“acción afirmativa” en favor de los individuos pertenecientes a las co-
munidades indígenas y de dichas comunidades, lo cual se traduce en la
necesidad de suplir las deficiencias existentes en el escrito de impug-
nación e interpretar, en un sentido muy amplio, el plazo existente pa-
ra la impugnación.
15 Locke, John. 1975. The second of government, 9. Indianapolis: The Bobbs-Merrill Company, Inc.
151
Ambas decisiones parecen estar bien justificadas en la motivación

de la sentencia, sobre todo si se tiene en cuenta que las medidas adop-
tadas por el tepjf tienen un claro respaldo normativo, de manera que
no cabría reprochar a los magistrados el haber incurrido en activismo
judicial.16
Ejercicio del derecho a ser votado

en el sistema de usos y costumbres indígenas
El problema del papel que debe desempeñar el juez constitucional en

materia electoral, en su tarea primordial de aplicación de la norma al
caso concreto que es sometido a su resolución, lo advierte, de manera
concreta, Rodolfo L. Vigo cuando señala:
Quizás pueda concluirse diciendo que la distancia que se comprueba

entre aquella definición de Montesquieu de los jueces como seres
autómatas e inanimados y el presente activismo judicial, marque la
distancia entre la teoría de la interpretación del modelo dogmático
y las líneas predominantes de la actual teoría de la interpretación
jurídica.17
En el marco de las necesidades específicas de la justicia mexicana,

es conveniente plantear con la mayor claridad posible los postulados
como los que presenta el garantismo, con el propósito de aprovechar
su fundamentación y ejercicio a fin de orientar hacia metas mejores la
labor de los jueces, responsables directos de reivindicar los derechos
fundamentales de los justiciables.
De esta manera, y para los efectos que pretende esta investigación,
el derecho al sufragio pasivo se desenvuelve no solo como la posibilidad
de ser electa o electo en una comunidad indígena, sino que, además,
dicha elección debe darse respetando irrestrictamente los principios
16 Es una forma de desarrollo constitucional en que los jueces son protagonistas de la escena
política.
17 Conferencia magistral de Rodolfo L. Vigo en el verano de 2010, en la Universidad Panameri-
cana, Ciudad de México.
152
que la comunidad tenga arraigados y que conformen su identidad

cultural.
Así lo ha reconocido también la Corte Interamericana de Derechos
Humanos al señalar que si bien
de conformidad con los artículos 24 (Igualdad ante la Ley) y 1.1

(Obligación de Respetar los Derechos) de la Convención Americana,
los Estados deben garantizar, en condiciones de igualdad, el pleno
ejercicio y goce de los derechos de estas personas que están sujetas a
su jurisdicción [en casos relacionados con miembros de comunidades
indígenas] para garantizar efectivamente estos derechos, al interpre-
tar y aplicar su normativa interna, los Estados deben tomar en con-
sideración las características propias que diferencian a los miembros
de los pueblos indígenas de la población en general y que conforman
su identidad cultural.18
Por tanto, es vital la protección de los derechos de los indígenas,

cuya realidad actual presenta características específicas vinculadas es-
trechamente con su papel histórico marginal, que los mantuvo por si-
glos ajenos a los factores nacionales de decisión política.
Al respecto, como resultado normativo de una reforma constitu-
cional, el artículo 2 de la carta fundamental reconoce a los pueblos y las
comunidades indígenas su libre determinación y autonomía para, en-
tre otros aspectos, elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos
y prácticas tradicionales, a las autoridades o los representantes para
el ejercicio de sus formas de gobierno interno, y, en los municipios con
población indígena, a sus representantes ante los ayuntamientos.
Este reconocimiento origina la formación de un sistema electoral
propio basado en usos y costumbres, que pretende fortalecer la parti-
cipación y representación política de estas comunidades, de conformi-
dad con sus tradiciones y normas internas.
A su vez, tal situación da origen a un tratamiento jurídico especí-
fico, caracterizado por la actividad tutelar ejercida por las autorida-
des electorales con el fin de garantizar, a los ciudadanos integrantes de
esos pueblos, el ejercicio eficiente de sus derechos fundamentales.
18 Entre otros, Corte idh. Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2006. Caso Comunidad
Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, párrafos 59-60. Fondo, Reparaciones y Costas. Senten-
cia del 29 de marzo. Serie C No. 146.
153
Paralelamente, como se ha dicho, la doctrina ha planteado el cam-

bio de paradigma respecto a la fundamentación y las funciones del
estado constitucional o democrático de derecho, fincado en el cumpli-
miento de la normatividad y de los principios postulados por la Cons-
titución Política, en su calidad de ley suprema de un país.
En ese sentido, la teoría garantista, estructurada principalmen-
te por Luigi Ferrajoli, incide de manera directa en la función juris-
diccional, proponiendo una interpretación que privilegia la tutela de
los derechos individuales y sociales de los justiciables, al margen de las
limitaciones y contradicciones que pudieran contenerse en las leyes
aplicables.
Tal interpretación garantista potencia el alcance de estos derechos
y señala nuevos parámetros para desarrollar el análisis legal y procedi-
mental practicado por los órganos de justicia, que ya no solamente se
deben avocar a verificar que el procedimiento legislativo que dio ori-
gen a la norma aplicable haya sido cabalmente cumplido, sino que han
de encontrar la vinculación de esta con la tutela efectiva de los dere-
chos mencionados.
Sufragio pasivo en las comunidades

actuales. Un estudio del caso
Con la tensión de derechos que se presenta cuando converge el de au-

tonomía y libre determinación de los pueblos y las comunidades indí-
genas con el principio de universalidad del sufragio, necesariamente
deben observarse los antecedentes y el devenir histórico del contexto
de participación política a fin de fijar una solución a cada caso.
En efecto, cuando en la cabecera municipal, derivado de la identi-
ficación cultural, no se permite la participación de las agencias muni-
cipales, de policía, las rancherías o los fraccionamientos, es evidente
que el ejercicio del derecho a ser votado se vulnera, pues se traduce
directamente en una violación al principio de universalidad del sufra-
gio; por ello, los jueces debemos ser cuidadosos en nuestra forma de
interpretar y resolver estos conflictos.
154
En materia electoral, la aplicación de sistemas normativos inter-

nos debe respetar los derechos fundamentales de la integración de
la comunidad, así como los principios constitucionales que rigen en la
materia electoral, entre los cuales se encuentran la universalidad del
sufragio y la renovación periódica de sus autoridades.
Sin embargo, se debe entender la restricción del comunitarismo
indígena de manera excepcional, y solo los casos expresamente esta-
blecidos en la cpeum, porque la maximización de los derechos de au-
toorganización y libre determinación de los pueblos originarios es la
base del multiculturalismo democrático, que se ha ido consolidando
en el devenir histórico de México.
Así, los derechos fundamentales de autoorganización y universa-
lidad del sufragio adquieren diversas intensidades, según las circuns-
tancias de cada caso; por ello, no se puede establecer una fórmula
jurídica que tenga aplicación de manera indistinta en todas las comu-
nidades indígenas.
En principio, no existen normas para resolver conflictos interco-
munitarios en los que se tensen dos derechos fundamentales de dos
comunidades, de modo que deben arreglarse aplicando directamente
la Constitución, teniendo en cuenta el peso específico de los principios
relacionados con el pluralismo cultural (artículo 2, primer párrafo), la
autonomía y la autodeterminación, así como el contexto de cada caso,
a fin de poder valorar hasta dónde alcanzan los derechos de ambas co-
munidades o cuándo implican una restricción a la esfera de autonomía
y derechos de la otra.
Precisamente, por tal razón se propone el análisis de esos derechos
a la luz de las circunstancias específicas de cada comunidad, lo que
es posible mediante la solicitud de datos e información veraz conteni-
dos, por ejemplo, en un dictamen antropológico, a efectos de que la
Sala Superior pueda allegarse de elementos suficientes que redunden
en la decisión más justa al caso concreto.
Por tal motivo, la solución no es universal y cada caso debe exami-
narse con herramientas y pruebas fehacientes para tomar la decisión
que mejor atempere la tensión entre los derechos fundamentales in-
miscuidos, lo que evitará la imposición externa que no constituya una
solución.
155
Las diversas controversias planteadas respecto a la mencionada

tensión de derechos que se presenta cuando converge el de autonomía
y libre determinación de los pueblos y las comunidades indígenas con
el principio de universalidad del sufragio han generado el desarrollo
de una doctrina judicial mediante la que se ha establecido la necesaria
ponderación que debe llevarse a cabo. Lo anterior implica una valora-
ción constitucional que atienda a las condiciones fácticas de cada ca-
so, a efectos de solventar dicha tensión.
Método para emitir vías de solución
Para emitir una determinación judicial que coadyuve a la armoni-

zación de los derechos fundamentales, la primera etapa consiste en
calificar la dimensión del conflicto que debe dirimirse. Hay tres di-
mensiones desde las cuales es válido abordar su estudio:
1) Intercomunitaria. Existen dos o más comunidades indígenas ple-

namente identificables —con un sistema de cargos, una visión cul-
tural y un contexto político que las hacen independientes— y lo
que se tensa es la autonomía y la libre determinación de cada una
respecto a la otra.
2) Intracomunitaria o intragrupal. Se protege a las comunidades de
grupos internos de individuos —disenso interno— que no quieran
seguir las normas tradicionales. Este tipo de ejercicio de la autono-
mía se refleja en restricciones internas. Lo que se tensa son los de-
rechos de los integrantes frente a la autonomía de su comunidad.
3) Extracomunitaria. Los derechos de las comunidades se oponen a
los del resto de la sociedad o al Estado. Se protege a la comunidad
de interferencias y decisiones o imposiciones injustificadas por
parte de los agentes externos a ella.
Asimismo, según las características y el origen de la población que

integra un ayuntamiento, puede establecerse el parámetro que resul-
te idóneo para calificar una elección a la luz del ejercicio del derecho
al voto pasivo.
156
Uno de los principales factores que es necesario tener en cuenta es

la evaluación del escenario poblacional del que se parte, a saber:
1) Cuando el municipio está integrado por una sola comunidad indí-

gena, que tiene como autoridad a la asamblea general comunitaria,
y existe uniformidad en el sistema de cargos y la ideología acerca
de la forma en que se lleva a cabo la elección de sus autoridades.
2) Cuando en el municipio cohabitan más de dos comunidades in-
dígenas plenamente identificables, con usos y costumbres diver-
sos, por tanto, sería inviable hacerlas confluir en un solo sistema
de cargos y, en consecuencia, la comunidad asentada en la cabe-
cera no permite la participación política de las agencias municipa-
les, al tratarse de otra comunidad indígena con identidad cultural
propia, así como un sistema de cargos específico y distinto al de los
habitantes de la cabecera.
3) Cuando hay asentada tanto población indígena como no indígena.
Tomando como punto de partida lo anterior, se puede afirmar que

la solución de las diversas controversias planteadas no es definitiva,
pues no se ha establecido una solución uniforme, sino que se resuelve
atendiendo al caso concreto.
SUP-REC-1185/2017. Ixtlán de Juárez, Oaxaca
En esta sentencia se ordenó el inicio del procedimiento de conciliación

entre agencias y cabecera municipal.
Litis. Establecer si en la comunidad indígena asentada en la cabe-
cera municipal de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, debieron participar (con
derecho a votar y ser votados) los miembros de las 12 agencias —seis
municipales y seis de policía— que también están asentadas en el te-
rritorio de ese municipio.
Es decir, el conflicto no se suscitó entre una comunidad indígena y
sus miembros, ni entre una comunidad indígena y las autoridades es-
tatales; la disputa enfrentó a diversas comunidades indígenas respec-
to de sus autonomías.
157
Llegar a un consenso lograría que se armonicen los sistemas nor-

mativos internos de las diferentes comunidades indígenas de Ixtlán de
Juárez, con el fin de permitir la participación política de las agencias
en las decisiones que afectan al municipio.
Existen dos cuestiones fundamentales acerca de la controversia:
1) Ni el instituto electoral ni el tribunal local determinaron que la for-

ma en que deben participar las agencias municipales y de policía en
las cuestiones que afectan al municipio sea mediante el voto activo
y pasivo en las asambleas que se lleven a cabo en la cabecera muni-
cipal. A fin de respetar su derecho de autonomía, se les conminó a
llegar a un consenso, producto de sus propias negociaciones.
2) Por tanto, resultó claro que las decisiones tomadas al calificar la
elección de 2013 no se traducen en que los miembros de las agen-
cias municipales y de policía tienen derecho al sufragio (activo y
pasivo) en las elecciones de la cabecera municipal.
Solución. Para resolver los conflictos, la Sala Superior estableció

que las comunidades indígenas, en uso de su autonomía y autodeter-
minación, generen los acuerdos que permitan la participación política
de las agencias en las cuestiones que las afecten.
Si se procediera de otra manera, es decir, si las autoridades jurisdic-
cionales establecieran los métodos de solución de los conflictos, ello
implicaría una intervención injustificada del Estado sin que primero
se hubieran generado las condiciones para que la resolución proven-
ga del válido ejercicio equitativo de las comunidades involucradas. En
efecto, en esta ejecutoria, la Sala Superior precisó que, para llegar a un
acuerdo entre las comunidades indígenas, se propiciara un diálogo por
medio de mesas de trabajo en las que interviniera el instituto electo-
ral local; en igual sentido, como una acción de tribunal abierto y en el
marco del pluriculturalismo en México, se determinó que la sentencia
fuera comunicada culturalmente mediante las diversas variedades lin-
güísticas de la región.
SUP-REC-1151/2017. San Mateo del Mar, Oaxaca
En esta sentencia se ordenó respetar acuerdos preexistentes relativos

a la participación de la totalidad de la población en la elección de con-
cejales.
158
Litis. Determinar si la elección que se lleva a cabo sin observar los

acuerdos pactados en la elección inmediata anterior (2014) es válida,
o si bien puede regresarse al panorama de 2010, en el que únicamente
la población de la cabecera municipal elegía a los integrantes del ayun-
tamiento.
Los acuerdos de la comunidad para elegir a sus autoridades muni-
cipales en la elección extraordinaria de 2014 no solo tuvieron como
única y exclusiva finalidad que se llevara a cabo la referida elección o
que fueran aplicados a la elección de ese año y que, por tanto, se trata-
ra de medidas temporales o provisionales, sino que, una vez tramitado
el proceso de conciliación, fuera posible que cedieran el paso a los
acuerdos establecidos en 2010, los cuales limitaban la participación de
todas las agencias municipales del citado ayuntamiento; esto es, no se
convocaba a toda la población del municipio.
Además, dichos acuerdos fueron consecuencia de un proceso de
diálogo y consulta que tuvo como propósito no solo superar el con-
flicto existente, sino también propiciar la coexistencia armónica de los
derechos de los grupos en disputa.
Es decir, los trabajos de preparación previos para definir las ba-
ses de la convocatoria a la que se sujetaría la elección de 2014 fueron
incluyentes, al contemplar a todos los representantes de las agencias
municipales, la policía, la administración municipal, los núcleos ejida-
les, la cabecera, así como algunos ciudadanos del municipio.
Solución. Deben respetarse los acuerdos para la elección en los cua-
les las agencias y la cabecera municipal lograron conciliar las formas de
participación política de toda la población. Por tanto, si las actuaciones
se ciñeron a los actos de avenencia entre los actores que representaron
a los núcleos de población que integran el ayuntamiento, estos deben
ser los que rijan toda elección de dicho municipio, aunado a que el ul-
terior desconocimiento de dichos acuerdos constituiría una regresión
que vulneraría el principio de progresividad.
SUP-REC-33/2017. Santiago Matatlán, Oaxaca
En la sentencia se identificó, de manera plena, la existencia de dos co-

munidades autónomas entre sí y, como consecuencia, la creación del
régimen municipal diferenciado.
159
Litis. Se trata de una colisión de dos derechos de autonomía. Por

un lado, Santiago Matatlán, que quiere mantener su sistema de elec-
ciones sin interferencias de otra comunidad; por otro, San Pablo Güi-
lá, que desea intervenir en las decisiones que toma la cabecera y que
afectan su autonomía.
Del dictamen antropológico desahogado, se advirtieron especifici-
dades en cuanto a los usos y costumbres, así como a la identidad de ca-
da comunidad indígena con sus autoridades, que hacen excluyente la
participación de los habitantes de la cabecera en el nombramiento de
las autoridades de la agencia y viceversa.
Esta colisión de derechos no se resuelve con la nulidad de la elec-
ción, porque no es posible armonizar y gestionar acuerdos entre am-
bas comunidades autónomas sin que se vulnere la autonomía de alguna
de ellas.
Solución. Se reconoce a la agencia como comunidad autónoma, por
lo que tiene todos los derechos correspondientes para ser tratada con
los mismos derechos de la cabecera —por ejemplo, a que se le consulte
acerca de todas las decisiones que le puedan afectar—, lo cual genera
una intervención de la autoridad estatal en un conflicto intercomuni-
tario sin establecer antes las condiciones para que se solucione a par-
tir del ejercicio de ambas autonomías.
SUP-REC-39/2017. Tataltepec de Valdez y la agencia

municipal de Santa Cruz Tepenixtlahuaca, Oaxaca
Litis. Determinar si debía ser exigible que la población indígena de la

cabecera municipal de Tataltepec de Valdez modificara su sistema de
cargos para que la agencia municipal ejerciera el derecho a ser votado
en la misma asamblea general comunitaria, debiendo mezclar ambos
sistemas escalafonarios y formar uno solo.
Del análisis contextual que arrojó el dictamen antropológico des-
ahogado en autos, se pudo advertir que se trata de dos comunidades
distintas, pues el territorio donde están asentadas es diferente, hablan
variantes lingüísticas, tienen distinto núcleo y autoridades agrarias,
tienen su propia iglesia y su propia festividad, cuentan con su propio
160
sistema normativo interno de elección de autoridades, tienen al me-

nos dos consejos de ancianos, dos fiscales y dos alcaldes, y en cada una
hay regidores, así como dos titulares de las funciones administrativas.
Si bien el sistema de cargos es similar, lo cierto es que la agencia y la
cabecera tienen autoridades tradicionales y escalafones distintos; va-
rían las tradiciones, el orden del escalafón, los lugares en que se cum-
plen los tequios, el lugar y las autoridades que participan en el proceso
electoral, y la manera de transmitir el poder.
Solución. Por tanto, se trata de comunidades distintas, independien-
tes y autónomas, incluso históricamente. A partir del reconocimiento
a la autonomía con que cuentan, no es posible emprender un proceso
de mediación para que se permita la interferencia de la agencia en el
sistema de cargos de la cabecera ni viceversa; de ahí que, al reconocer
dicha autonomía, se establezca que cada una ejerza el derecho a ser vo-
tado desde su cosmovisión, con su sistema de cargos y con el arraigo a
las autoridades que reconoce.
Motivos de disenso y consideraciones del voto razonado

emitido en torno a la creación del sistema municipal diferenciado
Como juez constitucional, estimo que las diferencias de facultades,

atribuciones y ámbito de actuación de las autoridades de la agencia no
están en un plano de igualdad con las del ayuntamiento, pues, en reali-
dad, son los integrantes de este último quienes ejercen representación
extracomunitaria, porque es el municipio el sujeto con el cual la enti-
dad federativa, la Federación y, a su vez, otros municipios coordinan y
establecen la política pública que el municipio seguirá, distribuyen las
participaciones federales, fijan las reglas de colaboración administrati-
va y sientan las bases de su organización y funcionamiento.
Asimismo, aunque, como lo describe el dictamen antropológico, las
autoridades de la agencia proveen servicios públicos —como la admi-
nistración del panteón, la gestión del agua y el alumbrado, la procura-
ción de justicia, los servicios de limpieza de los espacios públicos, así
como las políticas sectoriales en materia de educación, salud y segu-
ridad—, lo cierto es que las actividades políticas y administrativas de
161
gobierno —que trazan el plan de desarrollo municipal, las obras públi-

cas, la recepción de recursos, el entero de impuestos a la entidad fede-
rativa y la distribución de recursos provenientes de la Federación— las
llevan a cabo las autoridades que conforman el ayuntamiento; de ahí
que se afirme que no tienen las mismas atribuciones, facultades ni
potestades.
1) El municipio es el nivel de gobierno, o subnacional de gobierno,

con el cual se coordina el nivel de gobierno reconocido en el Estado
mexicano y la Federación (expresados en el artículo 40 de la Consti-
tución) para organizar las políticas públicas que el municipio apli-
cará, lo que se logra mediante los recursos económicos que, desde
el ámbito federal, se transfieren a los subnacionales (entidades
federativas y municipios) a título de participaciones, fondos del ra-
mo 33 e incentivos por colaboración administrativa.
2) El hecho de que la organización política del municipio sea el ayun-
tamiento ocasiona que dicho órgano se integre por representantes
de todas las comunidades asentadas en el territorio con que el mu-
nicipio cuenta; por tanto, este es la agrupación social fundamen-
tal en que el país se estructura territorialmente para su división
política, según lo establecido en el artículo 115 constitucional. Es
aquella comunidad territorial de carácter público con personalidad
jurídica propia —y, por ende, con capacidad política, administra-
tiva, jurídica, social, territorial y económica— que constituye una
institución básica en la vida nacional; es el primer nivel de gobier-
no y el más cercano a la población.
3) Reconocer a la agencia municipal como una comunidad autóno-
ma de la comunidad indígena de la cabecera, y que la agencia mu-
nicipal, por medio de sus autoridades, sea la que administrare los
recursos provenientes de la Federación, da lugar a la creación de
facto de un nivel de gobierno distinto del municipio, situación que
no se justifica en el ejercicio del derecho de autonomía de la comu-
nidad indígena que se agrupa en la agencia municipal.
162
Conclusiones
1. Los derechos fundamentales de autoorganización y universalidad del

sufragio adquieren diversas intensidades, según las circunstancias de ca-
da caso; por ello, no se puede establecer una fórmula jurídica que tenga
aplicación de manera indistinta para todas las comunidades indígenas.
2. La solución de los casos no es universal y debe examinarse ca-
da uno con herramientas y pruebas fehacientes para tomar la decisión
que mejor atempere la tensión entre los derechos fundamentales in-
miscuidos, a efectos de evitar la imposición externa que no constitu-
ye una solución.
3. Para la emisión de una determinación judicial que coadyuve a la
armonización de los derechos fundamentales, la primera etapa con-
siste en calificar la dimensión del conflicto. Existen tres dimensiones
desde las cuales es válido abordar su estudio: intercomunitaria, intra-
comunitaria o intragrupal, y extracomunitaria.
4. Sostener una postura opuesta implicaría asumir una postura rígi-
da y fuera del contexto del caso, y soslayaría el objetivo de maximizar
o potenciar el derecho a la autonomía o al autogobierno cuando, en el
caso concreto, lo que debe darse es la apertura de un canal de comuni-
cación en el cual se establezca un proceso de diálogo entre las comu-
nidades que integran el municipio, que debe fomentarse y propiciarse
mediante un plazo razonable a fin de allanar el conflicto intracomuni-
tario que atiende a diferencias políticas, territoriales y culturares de
carácter histórico.
5. La justicia electoral en materia de comunidades indígenas es un
tema inacabado. Corresponde a los intérpretes constitucionales do-
tar de significado y funcionalidad a las normas jurídicas a fin de que
dichas comunidades tengan garantizado el pleno respeto a sus dere-
chos político-electorales en el marco constitucional y convencional
que México ha suscrito.
6. Los criterios del tepjf en materia de sufragio pasivo, como dere-
cho fundamental, son de corte garantista y progresista; en esa tesitu-
ra, el Tribunal sigue abundando desde la trinchera judicial por la lucha
y la reivindicación de los derechos fundamentales de las comunidades
indígenas.
163
7. Como juez constitucional, mi postura es de corte garantista. Al

ser los conflictos intercomunitarios colisiones de derechos fundamen-
tales, la propuesta de solución y la respuesta jurídica no puede ser
única o ultrarracional; existen distintas formas de solucionar los con-
flictos, mediante la interpretación sistemática y funcional del sistema
jurídico, para propiciar paz y armonía en las comunidades indígenas.
8. Desde un inicio se planteó que, en este tipo de conflictos, se avi-
zoran estudios del caso que deben abordarse en las sentencias sin
partir de hechos o verdades dogmáticas, llevando a cabo ejercicios de
ponderación.
164
Repensar la nulidad desde
un enfoque de derechos
María Amparo Hernández Chong Cuy*
Sumario: Introducción; I; II; III; IV, Conclusiones.
Introducción
Una de las figuras jurídicas más importantes del derecho electoral
mexicano ha sido, históricamente y sin lugar a dudas, la nulidad elec-
toral. El juicio de inconformidad (jin)1 —también conocido como los
“jines” en el argot de la burocracia judicial electoral— es un recurso en
el que los jueces electorales están facultados para declarar la nulidad
de la votación emitida en alguna casilla —la unidad más pequeña en el
conteo de la votación total— o de la votación total emitida2 a propósi-
to de una elección específica.
* Magistrada de circuito en el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Primer Circuito y de la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación en 2013-2016.
1 Previsto en el artículo 34, párrafo 2, inciso a de la Ley General del Sistema de Medios de Im-
pugnación en Materia Electoral y regulado en el título cuarto del citado ordenamiento.
2 Véase el artículo 50, párrafo 1, inciso b, inciso I de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral:
Artículo 50
1. Son actos impugnables a través del juicio de inconformidad, en los térmi-
nos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la presen-
te ley, los siguientes:
[…]
b) En la elección de diputados por el principio de mayoría relativa:
I. Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, las declaracio-
nes de validez de las elecciones y el otorgamiento de las Constancias de Mayoría y
Validez respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o
por nulidad de la elección.
165
La nulidad electoral ha representado, sobre todo en décadas pasa-

das, la figura por la que se contrarrestaron, y, en cierto sentido, erra-
dicaron o aminoraron una serie de malas prácticas —algunas muy
arraigadas en la cotidianidad electoral— que alteraban o pretendían
alterar el resultado de los comicios, defraudando así la auténtica mani-
festación ciudadana. Para la nulidad de casillas, se establecieron como
causales de nulidad un conjunto de hipótesis que, de hecho, era sabido,
acontecían con frecuencia. Basta dar un repaso rápido a la normativa
que, en general, ha permanecido igual que en su origen, a fin de adver-
tir que las hipótesis de acontecimientos sucedidos el día de la jorna-
da en las casillas o sus alrededores, en las que se realizaban o gestaban
muchas de las malas prácticas.
Por otra parte, la nulidad de la totalidad de la elección —apunta-
lada jurisprudencialmente por la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (tepjf) a partir del caso Tabasco,3 a
modo de nulidad abstracta y eventualmente seguida en otros casos—,
se refería no solo a lo ocurrido el día de la jornada sino, en general, a lo
acontecido durante el proceso electoral, lo cual llevaba a la nulidad to-
tal de la elección de que se hubiese tratado.
Decretar la nulidad de casillas o de elecciones, más aún, invocando
como sustento el concepto de origen pretoriano denominado causal
abstracta, ganó un enorme terreno en términos de legitimidad o con-
fianza social en el Tribunal Electoral.4 Se veía, en este órgano, el último
y más efectivo bastión de la legalidad de los procesos electorales, y, con
ello, como la entidad que garantizaría que solo accederían al ejerci-
cio del poder quienes legalmente hubiesen vencido en las contiendas.
La anulación de elecciones se percibió como un mensaje contundente
de que no todo se valía para hacerse del poder y de que burlar las re-
glas no permitiría cantar victoria al ganador, sin que esto suponga o
desconozca que, por supuesto, a la clase política o un tramo de ella,
le resultaban inquietantes tales decisiones. Tan así que, poco después,
en 2007, reformaron la Constitución Política de los Estados Unidos
3 Sentencia SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-489/2000. Actores: Partido de la Re-

volución Democrática y Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Tribunal Electoral
de Tabasco. 29 de diciembre de 2000.
4 Véase Orozco (2011) y González y Báez (2010).
166
Mexicanos (cpeum) para impedir que se decretara la nulidad de elec-

ción con este criterio interpretativo, para que unos años después, se
anulen los comicios por violación a los principios constitucionales (en
lugar de causal abstracta).5
No se discutirá aquí si, en estricto rigor, la causal abstracta equivale
a lo que hoy se conoce por violación por principios, ni se compararán
los detalles técnicos de estas figuras, ya que esto llevaría varias pági-
nas, que no es el caso, sobre todo porque representaría una distracción
de los objetivos perseguidos. Bastan estas pinceladas, para establecer
que las nulidades de elección fueron, en buena medida y en determina-
da época del desarrollo de la justicia electoral, una figura que enalteció
y brindó legitimidad social al tepjf. Es más, tampoco sería exagerado
decir que la justicia electoral pura y dura encuentra, en esas nulidades,
el principio de una historia en sí, principalmente de cuándo se sociali-
zó el para qué existen los tribunales electorales.
Sin embargo, los tiempos han cambiado, en todos los sentidos. Des-
de hace unos años, en el nuevo ecosistema jurídico, social y político, de
por sí aún cambiante, las nulidades de elección y de casilla no han sido
una figura que coadyuve en el renglón de la confianza social en las ins-
tituciones electorales o, puntualizando, en el Tribunal Electoral. Más
aún, las nulidades electorales o las que no se han decretado han sido
motivo de la erosión que se padece en estos rubros.
Por lo anterior, y sin negar que son muchos los factores que en ello
han influido, ha jugado un papel importante pensar y operar la nulidad
electoral como si todo siguiera igual, cuando todo es tan distinto.
La Constitución es casi otra, pues se han reconfigurado de mo-
do importante el aparato del Estado y las relaciones entre los distin-
tos órdenes de gobierno, sobre todo a raíz de las reformas que trajo el
Pacto por México que, en 2011, modificó, de modo neurálgico, el reco-
gimiento y la protección de los derechos humanos, lo que de suyo aca-
rrea un nuevo entendimiento de los deberes y el funcionamiento del
Estado, y ni qué decir de la reconfiguración por demás relevante, que
se dio en la materia electoral en los ámbitos constitucional y legal en
2014. Y, más allá de la Constitución, el mundo ha cambiado.
5 Véase Zamacona y García (2011).
167
Desde esta reconfiguración casi total, es posible seguir operando

como si todo siguiera igual, pero a riesgo de ejercer la función públi-
ca de un modo por demás desarticulado para la sociedad a la que sir-
ve, poco útil, y si no es que contraproducente. En este sentido, ante el
renovado escenario y, destacadamente, en el nuevo paraguas consti-
tucional, e incluso aquellas normas legales que textualmente digan lo
mismo que antes admiten, exige una nueva interpretación. La Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electo-
ral —en lo sucesivo, ley de medios— sigue siendo, en esencia, prácti-
camente la misma que en su origen (desde 1996, las reformas que ha
tenido son menores) y, en ello, el juicio de inconformidad preserva su
regulación; sin embargo, eso no quiere decir que tanto los jueces como
sus intérpretes tengan o deban seguir leyendo y operacionalizando,
de igual modo, las mismas figuras, porque ni estas ni la ley de medios
operan en el vacío ni son islas sociales, sino que son parte de un entra-
mado jurídico, social y político mayor con el que tienen que articular-
se y cobrar sentido.
Es necesario repensar y retrabajar la nulidad electoral echando
mano de las nuevas herramientas y visiones que impone el renova-
do régimen de derechos humanos en el ámbito constitucional y en el
modificado escenario social y político en que hoy por hoy trabajan los
jueces, para traerla a tiempo presente, así como refrescar el enten-
dimiento constitucional y la aproximación metodológica con que se
resuelven. En esto va a devolver a la nulidad electoral el potencial le-
gitimante que ha tenido, no solo para los jueces electorales frente a la
sociedad, sino, en general, para el sofisticado derecho electoral mexi-
cano y, también, despojarla de esos visos de facultad incómoda en que
se ha convertido —que, salvo excepciones, no deja satisfecho ni con-
vencido a nadie.
A continuación, algunas reflexiones en torno a ello.
Un buen punto de partida para la reflexión en el tema es partir de un

ejercicio que, metafóricamente hablando, ayude a empezar con una
168
especie de hoja en blanco a fin de permitir el despojo de algunos en-

tendimientos que tienen años anclados en el modo en que se piensa la
nulidad electoral. Este ejercicio resuelve la pregunta: ¿es constitucional
anular una elección?
Parecería una cuestión obvia desde el punto de vista del derecho
positivo constitucional mexicano, pues todo lo que está previsto co-
mo posibilidad en la Constitución es constitucional. Está previsto, tanto
en el artículo 41, como en el 99 y 116 constitucional, que las elecciones
puedan ser anuladas. Posibilidad que, en términos de las normas de de-
sarrollo, se traduce en que puedan ser anuladas las casillas o la elección
como un todo. Pero se sabe que constitucionalizar las cosas es un recur-
so frecuente en el sistema jurídico para evitar cualquier discusión judi-
cial o teórica de si algo es o no conforme a la Constitución. A partir de
allí, se explica la polémica que hay en la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y en cualquier cantidad de foros acerca de las llamadas restric-
ciones constitucionales.6 Esto se traduce en que, en el fondo, responder
que algo es constitucional solo porque está previsto en la Constitución
puede satisfacer en lo formal, pero poco puede decir acerca de lo que se
podría contestar: ¿es válido anular elecciones?, o, mejor aún, ¿es respe-
tuoso de los derechos humanos anular las elecciones?
Para que este ejercicio pueda ser útil, hay que imaginar que la Cons-
titución no tiene la alta densidad normativa que presenta, sino una mi-
nimalista que tan solo recoja, además de la forma de Estado, un cuerpo
de derechos reconocidos en las personas, entre estos, el derecho a votar
y a ser votado. En este imaginario, hay que volver a las preguntas: ¿se-
ría constitucional anular elecciones?, ¿sería respetuoso de los derechos
humanos anular una elección?
Responderlas obliga, en primer término, a preguntarse ¿cuál o cuáles
son los propósitos que persigue el derecho electoral? y, después, ¿qué
fines tiene la nulidad electoral?; de resolverlas, a la luz de la aproxima-
ción de derechos que hoy mandata la Constitución, se debe empezar
con el argumento relacionado con el derecho a votar y ser votado, pie-
dras angulares en las que descansa.
6 Véase la discusión en la contradicción de tesis 293/2011, destacadamente el voto particular

del ministro José Ramón Cossío Díaz. A propósito del tema, véase también Cossío, Mejía y
Rojas (2015).
169
La Constitución reconoce a todos los mexicanos el derecho a votar

y ser votados, en consonancia con lo que establecen diversos instru-
mentos del orden jurídico internacional. Recuérdese que los derechos
políticos fueron desde el origen del derecho internacional de los dere-
chos humanos, reconocidos como tales. Así, el artículo 35 establece
estos derechos políticos como un derecho humano y su calidad como
tal, desde su origen, es un tema del todo pacífico. Esto no significa que
sean derechos absolutos ni de ejercicio simple, pues las diversas con-
dicionantes que deben satisfacerse para su ejercicio se regulan por ley
y, además, se trata de derechos en los que pesa una importante restric-
ción constitucional en términos del diverso 38, que permite su suspen-
sión en el marco de un proceso penal, algo que, por cierto, cada vez es
más cuestionado.
Estos derechos —el derecho a votar y ser votado—, lejos de ago-
tarse en sí mismos y tal como corresponde a su naturaleza de dere-
chos humanos, se van desdoblando en otros que les van dando sentido
y contenido y que, visibilizados, van permitiendo que se prevean las
condiciones que permitan vivirlos y ejercerlos.7 Así, el derecho a vo-
tar implica el derecho a un voto libre, secreto e informado; el derecho a
estar informados acerca de la oferta de cada contendiente, de qué es lo
que está haciendo la autoridad; el derecho a que el voto cuente y el de-
recho a ser representando o gobernado por quien haya obtenido la ma-
yoría de votos tras una contienda legal y equitativa —recuérdese que
la legalidad y equidad son principios constitucionales rectores de los
procesos electorales—. Por otra parte, el derecho a ser votado podría
desdoblarse en el derecho a participar, como candidato, con o sin un
partido político,8 en una contienda legal y equitativa a fin de acceder al
ejercicio del poder público; el derecho de poder expresar y difundir su
plataforma y propuestas; el derecho a estar informado en cómo se está
7 Véase Serrano y Vázquez (2013, 32-40).

8 En México, el derecho constitucional a participar como candidato independiente se introdujo
en la Constitución hace apenas algunos años (publicada en el Diario Oficial de la Federación,
10 de febrero de 2014), aun cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resol-
ver el caso Castañeda Gutman vs. México, consideró que la imprevisión de esa posibilidad no
era violatoria de los derechos humanos. Véase caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos
Mexicanos. Sentencia del 6 de agosto de 2008. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones
y costas.
170
organizando la elección y el derecho a acceder a este de resultar favo-

recido por la preferencia popular. Los derechos a votar se podrían des-
doblar y conectar con otros derechos, pero para el limitado espacio de
estas páginas basta con señalar los ya anotados.
Estos derechos, justamente en atención a su calidad de derechos hu-
manos, a su vez, se traducen, para el Estado, en diversos deberes positi-
vos que deben cumplirse de cara a la ciudadanía, y van desde acciones de
orden legislativo, administrativo y jurisdiccional o incluso abstenciones,
que sean requeridas para promoverlos, respetarlos, protegerlos y garan-
tizarlos, tal como recoge ahora el artículo 1 constitucional.
En este entramado de deberes positivos se puede ubicar el de legis-
lar y establecer un régimen de derecho electoral, como subsistema del
sistema jurídico mexicano. El derecho electoral, desde esta perspecti-
va, tendrá por objeto desarrollar los procesos y crear las instituciones
necesarias para la promoción, el respeto, la protección y garantía de
estos derechos, así como de aquellos que implican o con los que se vin-
culan, de modo que sus contenidos tendrían que estar encaminados,
de algún u otro modo, a estos fines. En consonancia, las autoridades
electorales, administrativas o judiciales tendrán a su cargo, precisa-
mente, promover, respetar, proteger y garantizar el ejercicio de estos
derechos ante los principios y reglas constitucionales que rigen la ma-
teria y en vista de ese régimen electoral que se desarrolle por el legis-
lador, incluso ante a la ausencia de normas de desarrollo específicas. Y
no está de más recordar que esa legislación estará supeditada a que sea
conforme con los derechos humanos, destacadamente los derechos ci-
viles y políticos, tutelados convencional y constitucionalmente.
Ahora bien, desde este enfoque de derechos, ¿cómo se articula o
cómo se explica la nulidad electoral que pueden decretar los tribunales
electorales? La respuesta no es fácil. Si se considera que declarar una
nulidad electoral, de casilla o de toda una elección, implica privar de
eficacia jurídica a cientos, miles o millones de votos, y cada uno en sí es
la manifestación material del ejercicio de un derecho humano, así co-
mo privar de capacidad jurídica los esfuerzos y logros de quienes par-
ticiparon en la contienda ejerciendo su derecho a ser votados, resulta
entonces que la nulidad electoral es un acto prácticamente privativo
de derechos de muchísimas personas y que, como tal, no es nada fácil
justificar, precisamente por eso.
171
Justificar una medida que implica desconocer el valor de los votos

emitidos, de los esfuerzos hechos por todos los participantes y los re-
cursos públicos en ello gastados no es fácil, pues implica pasar por en-
cima de uno de los deberes más tradicionales del Estado en el tema de
los derechos humanos: el deber de respetar. Respetar el voto emiti-
do y el voto pasivo ejercido es algo que se deja de lado cuando se de-
creta una nulidad. Y, en ese sentido, frente a los deberes que al Estado
arrojan los derechos humanos, se tendría que ver, en la nulidad elec-
toral, una forma peculiar y extrema de proteger y garantizar el ejerci-
cio de estos derechos, cuando las anteriores acciones encaminadas a
su promoción, protección y garantía han fallado de modo tal que no
se han podido ejercer en las condiciones constitucionales exigibles. En
ese sentido, la nulidad se tornaría, a su vez, en forma de reparación de
las violaciones de derechos humanos en que se incurrió, precisamente,
por el modo en que se desenvolvió el proceso, por los hechos u omisio-
nes que acontecieron en el marco de este, que el Estado debió y estuvo
en condiciones de cuidar por medio de sus autoridades electorales en
tiempo real, pero que, por alguna razón, imputable o no directamen-
te a su actuación, ocurrieron. Una forma de reparar lo que no se hizo
bien y que, atento a su gravedad, justifican pasar por encima de ello,
porque no hacerlo sería peor.
En otras palabras, se trata de una decisión de tal calado que, para
ser respetuosa del derecho al voto y ser votado —ya ejercido— se jus-
tificaría tan solo en la medida en que, por paradójica que parezca, se
protegen mejor estos derechos y aquellos vinculados y se hace efectiva
la garantía que les corresponde.
Desde este entendimiento, la nulidad electoral es una figura jurídi-
ca que pone en serio conflicto los derechos de muchos, de modo que,
en caso de admitirse en el sistema legal como alternativa, debiera ser
una facultad disponible por los jueces, siempre y cuando fuese prece-
dida por las valoraciones propias de un conflicto de derechos, y más
que propias, necesarias para resolverlos.
En estos casos, la doctrina y la práctica contemporánea se apoyan
con la ejecución de juicios de proporcionalidad o razonabilidad,9 en
9 Para un análisis detallado acerca del juicio o test de proporcionalidad, véase Cárdenas (2014).
172
los cuales se procuran identificar las necesidades u objetivos públicos

detrás de lo que se analiza y en los que los derechos en conflicto se ba-
lancean o ponderan para decidir acerca de ellos. Siguiendo este hilo y
considerando, como ya se ha dicho, que la nulidad electoral resulta ser
un acto de Estado que privaría de eficacia jurídica la manifestación del
ejercicio de múltiples derechos humanos, se tendría que intentar ra-
zonar con estas herramientas analíticas, en resumidas cuentas, si la
nulidad electoral persigue un fin legítimo, es una medida idónea pa-
ra alcanzarlo, y valorar si es una medida proporcional, stricto sensu,
para poder establecer si, como figura jurídica o potestad de la justicia
electoral, gozaría de validez o en qué condiciones la podría tener.
Aquí la problemática se torna un tanto más compleja, pues en es-
tricto rigor habría que distinguir entre nulidad de casillas y nulidad de
elecciones e individualizar el análisis y razonamiento en función de ca-
da cual y de cada causal de nulidad en lo individual. Sin embargo, es
posible conceder que, con todo, hay notas comunes que permiten su
problematización genérica, aunado a que, en esta ocasión, se concre-
tará a problematizar en torno a la nulidad de la elección.
Partiendo de lo establecido líneas atrás, se podría afirmar que la nu-
lidad persigue un fin legítimo, pues, simplificando mucho, protege el
derecho al voto y ser votado, así como los derechos en que estos, a su
vez, se desdoblan y repara las violaciones de derechos humanos en que
se traducen las irregularidades ocurridas en el proceso. La medida por
la cual esto se efectúa se puede considerar idónea, en tanto guarda una
relación de congruencia con el fin buscado, al privar de eficacia jurídi-
ca la votación emitida en condiciones ilícitas al tiempo que mandata la
repetición del proceso para abrir una nueva oportunidad a un ejerci-
cio más pleno o efectivo de estos derechos. Nótese, a propósito de esto
último, que la nulidad de casillas merecería comentario aparte, porque
no se podría predicar esta función reparatoria en tanto que en la nuli-
dad de casillas simplemente se priva de eficacia en la votación, sin que
se ordene repetirla.
Sin embargo, volviendo al análisis de la nulidad de elección, desde
esta aproximación, la pregunta más dif ícil de responder es si esta solu-
ción es proporcional, en estricto sentido, a la situación de hecho que se
invoca como su sustento, legal o pretoriano. Si se estuviera juzgando
una hipótesis de ley específica, se tendría que sopesar, en este momento,
173
el hecho marcado en cada porción normativa frente a la consecuencia

fulminante que les atribuiría la nulidad para hacer la valoración en ca-
da cual. Pero, más que analizar hipótesis específicas, en este momento
lo que importa es dejar en claro que tendría que haber, para superar la
prueba de la proporcionalidad, una razonable y razonada proporción en-
tre las irregularidades acontecidas frente a la consecuencia de dere-
cho que se le adscribiría, de modo que si se van a privar de eficacia
jurídica cientos, miles o millones de votos, las violaciones aconteci-
das sean, desde la perspectiva de su calado y trascendencia constitu-
cional, de una entidad, penetración o poder de descomposición en el
proceso, que hayan contaminado las condiciones mismas en las que se
ejercieron los derechos en conflicto, vulnerándolos. Y esto no siem-
pre será así.
En cierto sentido, esto significaría que, lo que en la técnica de la
justicia electoral se ha manejado con el concepto de determinancia de
la irregularidad probada, en el lenguaje del análisis de los conflictos en
derechos humanos encuentra un concepto af ín —que no igual— al del
juicio de proporcionalidad stricto sensu antes referido.
Ciertamente, el concepto de determinancia, en el fondo, se encamina
a evitar que no cualquier irregularidad pueda llevar a la nulidad de una
elección, algo que trataría de balancearse en un juicio de proporcio-
nalidad ponderando. Sin embargo, desde el enfoque de derechos con
que ahora se aborda la problemática, al hablar de trascendencia cons-
titucional de las irregularidades, el concepto que se plantea no tiene
que ver con problematizar ni con hacer juicios de probabilidad en tor-
no a si el resultado de la elección podría haberse visto influido por esas
irregularidades, menos aún con si habría podido ser otro el resultado,
que es algo siempre latente, abierta o veladamente, en las discusiones y
razonamientos judiciales que se hacen de la determinancia de las irre-
gularidades.
Al decir lo anterior, de ninguna manera se desconoce que la juris-
prudencia electoral desde hace tiempo ha distinguido entre una ver-
tiente cuantitativa de la determinancia y otra de orden cualitativo,10
10 Véanse las jurisprudencias 13/2000. NULIDAD DE SUFRAGIOS RECIBIDOS EN UNA CA-

SILLA. LA IRREGULARIDAD EN QUE SE SUSTENTE SIEMPRE DEBE SER DETERMI-
NANTE PARA EL RESULTADO DE LA VOTACIÓN, AUN CUANDO EN LA HIPÓTESIS
174
pero lo cierto es que la vocación natural del concepto es referirse a

irregularidades que habrían modificado el resultado final de la elec-
ción, cual si fueran ilícitos de resultado (en comparación con ilícitos
de peligro), lo que confirma la presunción legal de determinancia que
se introdujo en el artículo 41 constitucional indexada a la diferencia
porcentual entre el primero y segundo lugar, y, en la práctica reciente,
la valoración de los vicios probados, deliberadamente o no, se va su-
bordinando o entrelazando con la valoración que se hace del impacto
en número de electores de cada falta analizada lo que, eventualmen-
te, le imprime un sesgo cuantitativo a lo cualitativo11 que pudiera te-
ner el concepto.
Así, retomando, la valoración de proporcionalidad stricto sensu a
que se ha hecho alusión, corre, como ya se dijo, más bien por ponderar
su trascendencia constitucional frente a los derechos, los principios y
las reglas de ese orden que tendrían que haberse observado —en un
juicio de balances— para valorar si las irregularidades probadas son de
cierta entidad, penetración o poder de descomposición que hayan
contaminado las condiciones mismas en las que se ejercieron los de-
rechos en conflicto, vulnerándolos. Se puede sofisticar un poco más
lo antes dicho si se siguen desdoblando los derechos mencionados,
ya no solo a partir de su dimensión individual, sino también de su di-
mensión social, pues, desde esta, la vulneración de derechos no solo es
hacia las personas que habrían participado de modo activo en el proce-
so, sino hacia todos, en general, puesto que se trata de derechos que se
vinculan con el legítimo acceso y ejercicio del poder público. En con-
traste con lo que se maneja muchas veces al razonar la determinancia,
RESPECTIVA, TAL ELEMENTO NO SE MENCIONE EXPRESAMENTE (Legislación del

Estado de México y similares); 39/2002. NULIDAD DE ELECCIÓN O DE LA VOTACIÓN
RECIBIDA EN UNA CASILLA. CRITERIOS PARA ESTABLECER CUÁNDO UNA IRRE-
GULARIDAD ES DETERMINANTE PARA SU RESULTADO, y la tesis XXX/2004. NULI-
DAD DE ELECCIÓN. FACTORES CUALITATIVO Y CUANTITATIVO DEL CARÁCTER
DETERMINANTE DE LA VIOLACIÓN O IRREGULARIDAD.
11 Ejemplo de ello es el tratamiento dado a las pretensiones de nulidad de votación recibidas
en casilla en las elecciones municipales de Zamora y Uruapan, Michoacán, en 2015, en los jui-
cios de revisión constitucional electorales ST-JRC-204/2015 y ST-JRC-207/2015; asimismo, el
criterio sostenido por la Sala Superior en el juicio de revisión constitucional electoral SUP-
JRC-287/2017, relacionada con la elección de gobernador del Estado de México; de igual mo-
do, el juicio de inconformidad SX-JIN-86/2015. Véase también la discusión pública de la Sala
Regional Toluca al fallar en torno a la elección municipal de Apatzingán, Michoacán, vid infra.
175
desde esta conceptualización puede o no ser relevante que se haya po-

dido esclarecer quiénes o cuántos fueron víctimas directas, si se per-
mite la expresión, de las malas prácticas proselitistas que violentaron
el espectro de derechos, y no es central especular acerca del impacto
que habrían tenido en el resultado electoral.
II
En este arco argumentativo, se podría responder la pregunta del pre-

sente estudio afirmando que, generalizando y sujeto a una revisión in-
dividualizada de porciones normativas específicas, la nulidad electoral
sería una figura jurídica admisible desde la perspectiva de los dere-
chos humanos, pero que, en todo caso, requeriría, para su validez, de
una amplia motivación judicial que explicara, de modo contundente,
que los vicios (probados) hayan ocurrido en la jornada o en otros mo-
mentos del proceso electoral, pues resultan de tal calado que no puede
sostenerse la validez jurídica del proceso mismo, menos aún del resul-
tado final al que se habría llegado; de por qué, para proteger el derecho
al voto y ser votados, tanto en su dimensión individual como social, es
preferible privar de eficacia jurídica la votación y ordenar la realiza-
ción de una nueva elección.
En este sentido, atento al importante deber de garantía y protección
que de los derechos políticos tienen a su cargo los tribunales electores,
habría que convenir que en el juicio en el cual se ventile tendría que
ser uno que dé lugar a un escrutinio estricto, que no significa de nin-
guna manera dejar de lado el iura novit curia, ya que se trata de una
decisión que exige de los juzgadores una motivación reforzada, par-
ticularmente en la argumentación que explicite el peso y la gravedad
de las irregularidades.
III
Pero la nulidad electoral no solo es dif ícil de justificar y gestionar des-

de el enfoque de derechos antes anotado. A partir de cualquier arista
que se le vea entraña dificultades importantes, a las que no son ajenas
los tribunales electorales.
176
Los tribunales saben, como todo ciudadano, que anular una elec-
ción es muy costoso en muchos sentidos. Más aún, la experiencia de-
muestra que celebrar una elección extraordinaria —estatal, municipal
o distrital— dif ícilmente cambia el resultado electoral originalmente
obtenido; suele ganar quien había ganado la primera vez, con amplia-
da ventaja. Entre aficionados, con frecuencia se ha comentado que, en
México, las elecciones extraordinarias vienen funcionando, de facto,
como segundas rondas electorales, entre los dos finalistas de prime-
ra. De hecho, en el ánimo de procurar que al menos quien compitió
en elección anulada no pueda competir en la extraordinaria, en 2014
se reformó el artículo 41 constitucional para así prohibirlo, pero se ha
considerado que esto solo aplica cuando se anula la elección por las
causales específicas de nulidad ahí referidas (rebase de topes de cam-
paña, uso de recursos públicos o recursos de procedencia ilícita).12
Estos entendimientos sociales, políticos y procesales han llevado a
que las nulidades electorales se hayan encarecido de modo importan-
te. La reforma constitucional de 2014, que introdujo las nuevas cau-
sales de nulidad de elección ya mencionadas no solo manda para esas
nuevas hipótesis el concepto de la determinancia, sino que agrega que
las violaciones deben ser también graves y dolosas. Y para todas las
demás hipótesis en que procedería una nulidad de elección, lo que se
observa en la experiencia es que, aun probándose ciertas irregularida-
des, a veces muchas o de importante calado, al final, el listón de la de-
terminancia resulta tan alto como inalcanzable y se toleran así en sede
judicial una serie de ilicitudes que, muchas veces —particularmente a
la luz de las actuales tecnologías de la comunicación— ocurrieron an-
te la vista de muchos. Pequeño detalle que hoy en día resulta especial-
mente relevante.
12 Véanse los casos de las elecciones extraordinarias de los municipios de Sahuayo, Michoa-
cán, así como los de Zapotlán de Juárez, Hidalgo, de 2016, relacionadas con los juicios de
revisión constitucional electoral ST-JRC-2016/2015 y ST-JRC-54/2016 y su acumulado
ST-JRC-61/2016, respectivamente. En la primera se pudieron volver a inscribir, mientras que
en la segunda se proscribió al candidato que generó la nulidad. Asimismo, la elección extraor-
dinaria de gobernador de Colima, relacionada con el juicio de revisión constitucional electoral
SUP-JRC-678/2015 y SUP-JDC-1272/2015 acumulados, en el que los candidatos se volvieron
a inscribir al proceso electoral.
177
La valoración de la determinancia de las irregularidades ha sido, en

mucho, una especie de valoración en la que “pese a esto, de cualquier
manera el resultado habría sido el mismo” o “no se probó la determi-
nancia”. Y ciertamente, es imposible saber, menos aún probar, cuál ha-
bría sido el resultado electoral de no haberse dado las ilicitudes en cada
caso o cuántos fueron los votos viciados. El tiempo no puede volver-
se atrás y ningún estudio estadístico o demoscópico podría arrojar, sin
margen de dudas, qué habría pasado. Las elecciones no son ciencias
exactas y, en tiempos en los que la propia demoscopia ha probado estar
en crisis metodológicas en todo el mundo,13 es muy complicado poder
definir o aproximarse al qué habría sido. Y, por lo demás, es igualmen-
te imposible probar cuántas personas eligieron votar como lo hicie-
ron porque fueron expuestas a una determinada irregularidad, porque
aun en el improbable caso de que pudiese probarse cuántas personas
fueran expuestas o incluso partícipes de esas malas prácticas, eso no
garantizaría ni se podría inferir que eso condicionó el sentido de su vo-
to. Decidir por quién votar es algo que cada elector define en la sole-
dad de la mampara. Así, aun cuando las regularidades pueden y deben
probarse, es prácticamente imposible probar la incidencia que una ma-
la práctica tiene en el resultado de la votación final. Acaso, ¿se tendría
que pedir a los electores que testifiquen para el proceso y que se pongan
al polígrafo? o ¿se les pedirá que ofrezcan como prueba una fotograf ía?
El “de cualquier manera” y el “no se probó su determinancia”, que
socialmente se traducen en que las irregularidades, que en su momen-
to fueron motivo de indignación o escándalo, no tienen mayor tras-
cendencia. Esto deja un sinsabor que, por plausible que sea la previsión
legal de la determinancia, resulta dif ícil de procesar y cuya estela no se
agota con la toma de posesión de los funcionarios electos.
Lo antes dicho permite la anotación de otra diferencia importante
entre pensar la determinancia como un juicio de proporcionalidad o co-
mo un juicio de valor, según se ha venido sugiriendo, frente al entendi-
miento tradicional de este término, conforme al cual, así sea que a veces
se hable de su vertiente cualitativa, en general, se aprecie como si fue-
ra un hecho que, como tal, debe ser probado. Como si pudiera probarse.
13 En México, varios resultados de casas encuestadoras fallaron por mucho en la elección pre-
sidencial de 2012. Sucedió igual con los sondeos que predijeron el brexit y en la elección
estadounidense.
178
Vale ejemplificar lo anterior con un par de ejemplos, y, para ello, se

acudirá a dos casos que resolvió quien suscribe este artículo cuando for-
mó parte de la justicia electoral, votando en las siguientes consideraciones.
Elección municipal de Apatzingán, Michoacán 201514
En los juicios en que se impugnó esta elección se acreditaron varios in-

cidentes de prácticas ilegales e ilícitas. En diversos puntos de la ciudad
y en hechos registrados en distintas fechas se videograbó la entrega de
despensas a modo de proselitismo así como la compra de votos por par-
te del candidato que resultó vencedor. Asimismo se documentaron un
par de incidentes, también con el uso de cámaras ocultas, en los que se
daba una cantidad de dinero y se pedía el voto a favor de ese mismo can-
didato a cambio de la entrega de la credencial para votar por unos días;
también había pruebas de que esto se había efectuado en un inmueble
cuya propiedad se vinculaba con familiares del candidato. En varios de
los incidentes había participado algún funcionario o empleado del ayun-
tamiento en turno, que era del mismo partido político del vencedor de
la elección. En su momento, algunos de los videos ofrecidos como prue-
ba se habían subido a la red, habían tenido muchas vistas y habían apa-
recido en algunos noticieros de televisión. Vale decir que este caso se
distinguía de muchos otros en los que se presentan acusaciones de prác-
ticas clientelares y compra de voto, pero en esta ocasión —algo que es
inusual— habían logrado documentar una pluralidad de hechos.
Ante la demanda de anular esta elección, el Tribunal Electoral del Es-
tado de Michoacán,15 la Sala Regional Toluca y, posteriormente, la Sala
Superior16 confirmaron el proceso como válido con el argumento, sim-
plificándolo, de que no se había logrado probar la determinancia, pues
algunos decían que las pruebas no decían nada; otros, que probaban
esos hechos pero de modo aislado y que, además, no alcanzaban a de-
mostrar que eso había sido determinante en la elección.
14 Sentencia ST-JRC-210/2015 y acumulado. 25 de agosto de 2015. Para una mayor referencia

véase la versión taquigráfica de la sesión correspondiente, disponible en http://www.te.gob.
mx/salasreg/sesiones/estenograficas/toluca/tve_2408152000.pdf.
15 Al resolver los juicios de inconformidad TEEM-JIN-101/2015 y TEEM-JIN-102/2015,
acumulados.
16 Al desechar de plano la demanda de la sentencia SUP-REC-620/2015 del 31 de agosto de 2015.
179
Quien suscribe este artículo votó en contra, por anular la elección

porque los hechos que se habían logrado acreditar eran de una grave-
dad significativa, que trascendía al orden constitucional por la forma
en que el proceso se había convertido en un espacio que, lejos de ser
una oferta política, se había dado en un modo casi de orden mercan-
til, y con los añadidos ingredientes de la participación de elementos del
gobierno municipal y captada en videos, los cuales, en su momento,
habían provocado malestar social. Todo esto hizo que se juzgara como
grave lo acontecido y a considerar que no habría legitimidad en el ac-
ceso al poder por parte de quien había ganado una elección, haciendo
proselitismo por medio de prácticas clientelares que, según se docu-
mentó, no ocurrieron una vez ni en un solo lugar.
Los argumentos y contrargumentos que se ventilaron en la discu-
sión pública que se dio en la Sala Regional, de la mayoría y la disidencia
de ese asunto, son testimonio de cómo una aproximación diferenciada
a la nulidad electoral no es solo una cuestión teórica, sino algo que re-
percute y se hace patente en las decisiones que se van tomando en ta-
les juicios.
Elección municipal de Temascaltepec, Estado de México 201517
La demanda de nulidad que se presentó en contra de la elección de es-

te municipio también es un caso ilustrativo. Aunque en este proceso
hubo varios hechos con base en los cuales se pedía la nulidad, desta-
ca uno entre todos ellos: días antes de la víspera de la jornada electo-
ral, ya en periodo de veda, el candidato —que a la postre habría sido
el vencedor de la elección— fue detenido junto con otras personas en
un operativo montado por la policía estatal y por elementos del Ejér-
cito mexicano, aunque, más allá de esto, parecería que habría sido un
arresto administrativo realizado por tales mandos. El motivo: los im-
plicados se transportaban a una reunión proselitista y venían a bordo
de un vehículo cargado con artículos promocionales del candidato.
Personas que apoyarían al partido rival se percataron y se generó una
17 Sentencia ST-JRC-373/2015. 8 de diciembre de 2015. Véase la versión taquigráfica de la se-

sión, disponible en http://www.te.gob.mx/salasreg/sesiones/estenograficas/toluca/tve_0812
152000.pdf.
180
confrontación al punto de que se hiciera un barullo y llegara la policía

a detenerlos. El hecho fue grabado y fotografiado, y al día siguiente pu-
blicado en las primeras páginas de la prensa local. Por supuesto, se está
simplificando mucho el caso, por lo que, si se desea, se pueden consul-
tar los detalles en las resoluciones judiciales.
Para el Tribunal Electoral del Estado de México18 y para la Sala Su-
perior19 estos hechos no llevaron a declarar nula la elección. En cam-
bio, la Sala Regional (por mayoría), se inclinó por justificar la nulidad
debido a la gravedad de los acontecimientos, argumentando que es
grave que quien pretende acceder al ejercicio del poder público actúe
contrariando personalmente la legalidad del proceso y, más todavía,
que esto quede documentado y sea motivo de escándalo en la locali-
dad. Hay que tener presente que se trata de una localidad con escasa
población, en la que todos los habitantes se conocen y todo se sabe de
boca en boca, y se juzgó grave que quien aspiraba a ser la autoridad del
municipio fuera quien estuviera personalmente rompiendo la ley elec-
toral. Se hace énfasis en el término personalmente porque, en la ge-
neralidad de los casos, cuando se conocen hechos irregulares se trata
de acciones en las que participan directa o materialmente simpatizan-
tes, amigos o colaboradores de los candidatos, pero en este caso, fue el
propio candidato quien formaba parte del acto proselitista que se rea-
lizaba en plena veda. Es dif ícil pensar cómo se puede avanzar en una
cultura de legalidad cuando la ilegalidad no tiene consecuencias, y cuan-
do quien así actuó en el proceso electoral es quien asumirá el ejercicio
del poder público. Incidentes como estos van minando la percepción
social de para qué están las autoridades, incluidas las electorales.
Hoy, a diferencia de hace unos años, las tecnologías de la comu-
nicación dan a los hechos una amplia visibilidad, de modo que lo que
ocurrió frente a unos cuantos se convierte en algo que se atestigua por
muchos, en varias partes, casi en tiempo real. Las tecnologías de la co-
municación, que además se han masificado o socializado de modo im-
portante, se convierten en una caja de resonancia que sube el volumen
de irregularidades que antaño podrían quedarse en rumores de unos
18 Juicios JI/27/2015 y JI/28/2015 acumulado, dictados el 12 de noviembre de 2015 por el

Tribunal Electoral del Estado de México.
19 Sentencia SUP-REC-1091/2015. 22 de diciembre de 2015.
181
cuantos y que, atento al grado de penetración que les dan en el ima-

ginario colectivo y el sentir general que producen y que se manifiesta
socialmente, van afectando la percepción social de la legitimidad del
proceso y de sus resultados electorales. Si a lo anterior se agrega que la
tendencia ha sido y pinta para ser la de un derecho electoral cada vez
más densamente normado, lo que de suyo acarrea que haya más ac-
tos ilícitos, y si se toma en consideración que hay una ciudadanía cada
vez más empoderada, consciente y conocedora de sus derechos, que
se manifiesta con libertad, y que a mayor tolerancia de lo ilegal mayor
descrédito de la autoridad, sea cual sea, la combinación de variables,
aunado a lo inalcanzable de la determinancia, da una ecuación que no
resulta positiva para nadie.
El encarecimiento de la nulidad, que se traduce en un esporádico
ejercicio de la potestad anulatoria por parte de los tribunales, tiene un
precio importante, no en dinero, pero sí en la legitimidad y confian-
za social no solo en el Tribunal Electoral sino, en general, en las insti-
tuciones y actores de la escena política electoral. Cuando las reglas se
rompen, una y otra vez, y no pasa nada, o todo se queda en sanciones
poco conocidas e intrascendentes (que además se pagan con recursos
públicos), se ahonda el desencanto con la democracia y la sensación
de poca utilidad que la ciudadanía ve en preservar ciertas estructuras,
procesos e instituciones y, más aún, en financiarlas. Y ese escenario
es tan indeseable como el otro al que se llegaría si se relajase o enten-
diese de otra manera el umbral para alcanzar una nulidad electoral en
que se erige la determinancia.
Las nulidades, sin duda, son y tienen que ser la última ratio de un
sistema electoral. Pero también no decretarlas cuando se tiene la fa-
cultad para hacerlo, en ciertos casos, erosiona no solo el sistema elec-
toral en su conjunto, sino, también, la legitimidad con que se accede
al ejercicio del poder, y todo lo demás que esto acarrea, que es mucho.
IV
La encrucijada en la que se encuentra la nulidad electoral tendría que

llevar a la búsqueda de otras alternativas a fin de resolver la proble-
182
mática de esta figura. Dichas alternativas deben ser, en cierto senti-

do, menos dramáticas y más proporcionales a las situaciones creadas.
La nulidad electoral ha sido, en este sentido, un concepto de todo
o nada que no conoce intermedios: se anula o no se anula una elec-
ción. Al decir esto, por supuesto que no se desconoce la existencia de
la figura de la nulidad de casillas, pero, más que alternativa interme-
dia, es un tipo distinto de nulidad electoral que está construida en la
base de problemáticas cuyas dinámicas, formas de comisión e impac-
to electoral están circunscritas a lo que ocurre en la casilla el día de
la jornada. En cambio, en el sentido en que se ha venido discutiendo la
nulidad electoral, se ha hecho pensado en un arco de tiempo y espa-
cio mucho mayor que comprende, en general, todo lo ocurrido duran-
te el proceso.
Así, valdría preguntar: ¿cabe una solución intermedia? Vistas las
problemáticas desde un enfoque de derechos que revela tiene la nu-
lidad electoral, también evidencian otras dimensiones de análisis de
esta figura, bien valdría explorar o discutir como alternativa la posibi-
lidad de generar una nulidad que se podría calificar de relativa de elec-
ciones. ¿A qué se hace referencia con esto?
Tomando prestado un poco el término del derecho civil, cuando
diferencia entre nulidades absolutas y nulidades relativas o, si se pre-
fiere, siguiendo la distinción que hace el derecho administrativo entre
nulidades lisa y llana y nulidades para efectos, es necesario distinguir
aquí entre una nulidad de elección a secas, que implica privar de efi-
cacia jurídica a toda la votación y una nulidad relativa en la que se pri-
ve de eficacia jurídica la votación obtenida por el partido político o
candidato que habría incurrido en las irregularidades, a modo de des-
calificación o exclusión del competidor que no respetó las reglas del
proceso. Haciendo un parangón con las justas deportivas, sería algo
así como descalificar al que no compitió en condiciones legales, cual si
no hubiese competido o, acudiendo a la medicina, extirpar un tumor
y no dejar que haga metástasis.
Esta solución presentaría como ventaja, por su alcance quirúrgico,
evitar la anulación de una elección, haciendo que todos soporten tal
decisión, cuando las irregularidades no fueron ni alcanzaron a todos.
Por su contundente efecto, sería un fuerte incentivo para que las reglas
sean respetadas y tomadas en serio. Y, por lo mismo, podría devolverle a
183
la nulidad electoral esa legitimidad que ha venido perdiendo, sin el al-

to costo de echar abajo todo el proceso.
La idea de una nulidad relativa parte de la base de que, al ejercerse
la atribución de anular elecciones, también se tiene la de anular vota-
ciones, y de que en el ejercicio de estas potestades deben procurarse el
equilibrio entre el llamado principio de conservación de los actos pú-
blicos válidamente celebrados (que lo malo no vicie lo bueno), la en-
tidad de la violación, así como la posibilidad de aislarla mediante la
invalidez de lo que es inconstitucional, y no del todo del que es parte.
Si, por cómo acontecieron los hechos, no resulta posible identi-
ficar o aislar los ilícitos electorales ocurridos en el proceso, no habrá
lugar siquiera a considerar una nulidad relativa como alternativa. Pe-
ro si dada la dinámica de los sucesos sí fuera posible, lo pernicioso de
esa actuación podría neutralizarse o atemperarse privando de compe-
tencia jurídica su participación en la contienda, sin alterar la eficacia
jurídica del resto del proceso, lo que se inscribiría también como una
medida que permite guardar mejor la proporcionalidad entre el daño
hecho y la medida para remediarlo. Sin duda, no hay actos insulares,
pero sí se dan casos de violaciones más o menos contenidas.
Esta alternativa, a su vez, implica aceptar que la ilicitud tiene un
efecto de derrame que si bien, y con pinzas, podría ser contenido en
función del contendiente específico de que se trate, a partir de allí su
votación resulta indivisible, en tanto no hay posibilidad de cribar y dis-
tinguir el número de votos bien habidos y los que fueron captados por
proselitismo ilícito; de ahí que todos, a modo de unidad, tendrían que
correr la misma suerte.
La nulidad relativa sería, de algún modo, una nulidad para efectos
de que se recompongan los cómputos finales para descontar la vota-
ción de quien actuó, y así fue probado, rompiendo sistemática o fron-
talmente las reglas de la contienda, y en esa recomposición podría ser
que simplemente se modifiquen los números y, si fuera elección por
listas, las asignaciones de asientos, o que, en el caso más extremo, se
modifique el resultado de la elección, y deba tenerse por vencedor a
otro. Para explicar lo anterior, véanse los siguientes ejemplos.
184
Caso verde
El proceso electoral federal de 2015, como nota tristemente célebre, se

caracterizó porque un partido político estuvo incurriendo constante-
mente en prácticas proselitistas ilícitas, desde antes de que iniciaran
las campañas, durante estas y aun el día de la jornada electoral. Estos
hechos se denunciaron ante el Instituto Nacional Electoral (ine) y los
procesos sancionatorios fueron siguiendo su curso. El tiempo dejó en
claro que el derecho sancionatorio no disuadió al partido de actuar
en la ilegalidad.
Se presentaron muchos juicios20 pidiendo la nulidad de las elec-
ciones a diputación federal aduciendo como vicio del proceso todo lo
actuado indebidamente por este actor político. Ahí estaba el catálogo
de sanciones impuestas por el ine y la Sala Regional Especializada que
daba cuenta de un importante elenco de ilicitudes. Estos juicios, de
los que conocieron todas las Salas Regionales del país, no prospera-
ron. En general, los argumentos que se dieron para declararlos infun-
dados iban por la línea de que no se probaron las ilicitudes o de que
no se había demostrado su determinancia.21 Por razones de espacio se
han simplificado estos casos.
Sin embargo, muchas de esas ilicitudes que se decía que no se ha-
bían probado en los jin en realidad también podrían haberse valorado
a partir de las sentencias de la Sala Regional Especializada, de la Sala
Superior o de las decisiones dictadas por el ine en los procedimientos
sancionadores, y otras eran prácticamente hechos notorios para to-
dos los que estuvieron al tanto del proceso. Por eso, cuando se razona-
ba que no se probaban tales hechos o su determinancia, en el fondo lo
que parecería un despropósito era anular una elección distrital (o mu-
chas) solo porque uno de los contendientes había jugado sucio todo el
tiempo. Citando un conocido refrán, era un caso claro de hacer pagar
20 Véanse, entre otros, los juicios de inconformidad ST-JIN-2/2015 y ST-JIN-37/2015 relacio-

nados con las elecciones del Distrito Electoral federal 06 en Hidalgo y del Distrito Electoral
federal 17 en el Estado de México, respectivamente; asimismo, los juicios de inconformidad
SDF-JIN-4/2015, SDF-JIN-39/2015 y SDF-JIN-41/2015, relacionados con las elecciones del
Distrito Electoral federal 01 en Morelos y los distritos electorales federales 01 y 02 en
Guerrero, en su orden.
21 Ídem.
185
a justos por pecadores, aunque las alusiones religiosas no van tan bien
en esta materia, ni tampoco hay contendientes libres de toda culpa.
¿Qué habría pasado si ante un caso así, en lugar de tenerse que
anular la elección, se hubiera podido decretar una nulidad relativa en
el sentido en que se ha venido hablando?, ¿cómo se podría haber jus-
tificado?
Primero, concediendo que los hechos eran probados o notorios se
hubiera tenido que razonar si estas conductas habrían sido determi-
nantes, en el sentido de si satisfacían un juicio de gravedad (no de su
influencia en el resultado final de la elección). Al respecto, se podría
haber reflexionado algo como que la cantidad elevada de conductas,
que en su momento fueron calificadas por la autoridad competente
como infracciones administrativas, permitió al partido político posi-
cionar su mensaje en el electorado, quebrantado la equidad que debe
regir en la contienda. Dicha estrategia aumentó los tiempos de co-
bertura, no solamente por el número de sus spots, actos o posiciona-
mientos ideológicos, sino también por el seguimiento noticioso de su
comportamiento al filo de la ley, y es que la mala publicidad también
es publicidad. Esta multiplicidad de actos ilícitos generó un “estado de
cosas”,22 caracterizado por el rompimiento de las reglas del juego que
marcan el proceso electoral, destacadamente del principio de equidad
en materia electoral, que le dio una ventaja indebida respecto del res-
to de los partidos. Estas múltiples sanciones no fueron disuasivas; algo
que, a luz de la sana crítica y máximas de la experiencia, reflejaría un
cálculo de costo-beneficio en el que se decidió adoptar como estra-
tegia asumir el costo (económico) de las sanciones administrativas, a
cambio de la posibilidad de aumentar la votación a su favor y, con ello,
su representación política, el monto de su financiamiento público y es-
pacios en los medios de comunicación. El proceso electoral sufrió un
ataque masivo de infracciones y el diseño institucional no resultó su-
ficiente para poder combatir, de manera efectiva, el daño a la equidad,
pues se provocó una sobrecarga que frustró la eficacia del sistema y
que por todo esto sí había determinancia, entendida como grave.
22 Se usa este término en el sentido en el que se utiliza en temáticas de violaciones de derechos,

siguiendo la doctrina de la Corte Constitucional colombiana.
186
Esto llevaría a concluir que el caso era descalificar al que actuó ile-
galmente, anulando la votación que hubiese obtenido el día de la jorna-
da y dejando en pie el resto de la elección; ahí lo relativo de la nulidad
y, dicho lo anterior, seguiría recomponer el cómputo distrital.
Tomando los resultados electorales de las elecciones de diputados
federales impugnadas con estos argumentos como base, en su momen-
to se hizo el ejercicio numérico de cómo habrían quedado los resulta-
dos si se hubiera descontado en esos casos la elección a este partido en
específico, y se encontró que habrían sido muy pocos (dos en todo el
país) los distritos en los que descontar esos votos hubiera cambiado la
definición de la elección de la diputación de mayoría relativa. Y si bien
tal recomposición podría haber influido en el reparto de diputaciones
plurinominales al Congreso de la Unión, esto tampoco hubiera suce-
dido dado que, como se sabe, los alcances de una sentencia de nulidad
son para la específica elección solicitada y en los litigios referidos no se
había demandado la nulidad por elección plurinominal.
Aunque es claro que el hubiera no existe, aquí se está problemati-
zando en lo hipotético, por lo que vale aventurar que una decisión así
habría contrarrestado tanta ilicitud y desalentado para el futuro estra-
tegias de origen y deliberadamente ilícitas.
Meses después en el seno del ine y luego en la Sala Superior se dis-
cutió, por la vía del derecho sancionatorio, qué sanción corresponde-
ría a este partido por sus reiteradas actuaciones ilícitas, y, aun cuando
la votación se dividió entre quienes se quedaban en el terreno econó-
mico y quienes estaban por la mayor sanción, que sí es de orden elec-
toral (pérdida de registro como partido político), al final prevaleció la
sanción económica, cuyo monto también se litigó y que, después de
todo, será pagado por el partido con los recursos públicos que recibe
del propio ine.23
23 Véanse las sentencias SUP-REP-542/2015 y SUP-REP-544/2015. 20 de abril de 2016.
187
Caso de la candidatura común inconstitucional24
Este es un caso que resolvió quien suscribe este texto como magistra-
da electoral. La reforma constitucional de 2014 previó como regla, en
sus artículos transitorios, que los partidos políticos que participaran
por primera vez (en la elección federal de 2015) tendrían que competir
solos; esto es, no podrían coaligarse o asociarse en otra figura jurídica
con otro partido político. En Michoacán, no obstante, se admitió que
un partido en esta hipótesis compitiera de la mano con otro, con una
candidatura común. Sin embargo, el resultado electoral fue muy cerra-
do y el número de votos entre el primer y segundo lugar fue muy bajo,
y coincidentemente, esa diferencia la daban los sufragios que se habían
marcado a favor del partido de nueva creación que, recuérdese, com-
petía asociado con otro, de modo que los votos marcados a su favor se
sumaban a los del candidato del otro partido. Para mayor agilidad na-
rrativa, se ahorran detalles y tecnicismos en este punto.
Quien quedó en segundo lugar demandó la nulidad, pero no de la
elección distrital, sino de la votación que el partido político de nue-
va creación había obtenido y que se había contabilizado o compartido
a favor del candidato aliado. Anular esos votos bastaba para modificar
el resultado electoral, y eso era todo lo que se pedía.
El Tribunal Electoral del Estado de Michoacán no se pronunció en
torno a esto,25 aduciendo que era demasiado tarde para alegarlo, pues
se tendría que haber impugnado en el momento del registro de la candi-
datura común; decisión que fue controvertida por la Sala Regional. En
la Sala se decidió, por mayoría, que había sido no solo ilegal, sino in-
constitucional competir en esas condiciones, y que, precisamente por
ser una actuación contraria a una norma (prohibitiva) constitucional,
sí era procedente pronunciarse y debía considerarse como una viola-
ción grave y determinante. Siguiendo un criterio aislado y entonces
reciente de la Sala Superior (SUP-REC 203/2015), en lugar de anu-
lar la elección con base en esto, se anuló exclusivamente la votación
que había obtenido ese partido, descontando los votos que obtuvo (y
24 Sentencia ST-JRC-158/2015 y su acumulado ST-JDC-496/2015. 24 de agosto de 2015.

25 Juicio de inconformidad TEEM-JIN/0129/2015. Sentencia dictada el 19 de julio de 2015 por
el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán.
188
en consecuencia, al candidato común), y contabilizándolos como vo-

tos nulos, lo que, dado el estrecho margen de diferencia entre el pri-
mer y segundo lugar, llevó a reasignar la constancia de mayoría al
demandante.
Al resolver ese asunto, no solo se quería seguir el precedente ais-
lado de la Sala Superior ya referido, sino también reflexiones como
las que aquí se han venido haciendo, que en el interior de quien sus-
cribe este texto ya estaban madurando en una especie de contención
de daños.
El precedente no pasó a mayores, pues días después la decisión fue
revocada por la Sala Superior,26 quien, si bien compartió con la Sala
Regional que había una violación constitucional grave, ordenó la nuli-
dad total de la elección y la celebración de una elección extraordinaria,
separándose del criterio que meses antes había sustentado, en el que se
había apoyado esta decisión.
Conclusiones
Estos ejemplos ayudan a comunicar lo que es una nulidad relativa y

evidencian también que esta alternativa, como todo, tiene o, mejor di-
cho, tendría sus propios límites naturales. En principio, porque no en
todos los procesos electorales podría aplicarse, por las razones que
se ha venido anticipando, y, además, porque previsiblemente no cual-
quier tipo de elección se prestaría para esto. Habría que pensar si, en
todo caso, se tendría que diferenciar entre elecciones y métodos de
elección que fueran más o menos acompasables, con una alternativa
como esta. Se puede pensar, por ejemplo, que en elecciones distrita-
les o por listas podría hacer sentido, pero se ve más complicado en una
elección a gobernador o ejecutivo federal.
Con todas las ventajas que hay en la nulidad relativa, particular-
mente en la contención de daños, no hay que dejar de reconocer que
tiene importantes problemas. Desde el enfoque de derechos, porque
no es fácil justificar, si es que es justificable, que el voto de algunos no
26 Sentencia SUP-REC-622/2015 y SUP-REC-656/2015, acumulados. 7 de septiembre de 2015.
189
cuente mientras que el de los demás sí, cuando el criterio que hace la
diferencia es el de por quién hubiesen votado. Y también se complica,
desde el punto de vista de la representación política, por la distorsión
que puede generar en la representación de la voluntad popular, ele-
mento crucial en el derecho electoral, en tanto medio para lograr su
más fiel manifestación.
Aunque las analogías con las justas deportivas son muy gráficas
cuando se habla de elecciones, no se pueden perder de vista sus impor-
tantes diferencias; ganar un cargo público no es una presea que se lleva
a casa el candidato que sume más votos, porque ganar más votos que
los demás se traduce en acceder a un cargo público en el que se gober-
nará o legislará para y en nombre de todos. Eso cambia todo.
Vale, no obstante, expresar la idea de una nulidad relativa como
propuesta de alternativa para procesos electorales que, por el tipo de
elección o por la forma en que se dio el comportamiento irregular,
pudieran prestarse a una asepsia quirúrgica, sujeto a seguir problema-
tizándolo.
Al final, las ganas de encontrar soluciones intermedias, como la an-
tes anotada, están más bien movidas por la insatisfacción que dejan no
solo la nulidad electoral, sino, también, el derecho electoral sanciona-
dor, pues no hay que dejar de reconocer que transitar hacia un esque-
ma así, definitivamente, cruza esa línea que siempre se ha intentado
respetar entre el uno y el otro, porque la descalificación de un compe-
tidor del proceso, una vez celebrada la elección, se inscribe más bien
en este último renglón. Más delicado todavía, con la imposición de una
sanción con efectos trascendentes, hacia la esfera jurídica de otras per-
sonas y hacia la conformación de la representación política.
Esta reflexión lleva a pensar que la discusión verdaderamente im-
portante, con todo lo que ha cambiado, es si se debe preservar o no
la nulidad electoral, en tiempos también de un robusto derecho san-
cionador con el que constantemente rivaliza y se tensiona, o si, final-
mente, se debe conceder que son esquemas que se tensionan tanto que
resulta mejor entenderlos como excluyentes y elegir entonces quedar-
se con uno u otro. Si es tan problemático desde la óptica de los dere-
chos humanos y desde otras tantas perspectivas justificar y gestionar
la nulidad electoral, la pregunta para el debate público contemporáneo
es: ¿será mejor abolirla?, ¿es necesario preverla o preservarla?
190
Es importante explicitar que con todo lo ya expuesto, a propósito

del enfoque de derechos humanos con que se abordó este análisis, se
puede sostener que, dadas ciertas condicionantes, es válido establecer
la figura jurídica de la nulidad electoral como potestad de los tribunales
electorales. De ahí no sigue que ni lo antes dicho tiene por alcance sos-
tener el extremo de que se trata de una facultad jurisdiccional necesaria
en los sistemas electorales desde la perspectiva de los derechos.
En esto cobra particular relevancia algo que ya ha quedado anticipado:
que en realidad nada puede probar que, haya pasado lo que haya pa-
sado, el resultado electoral sería distinto. Si esto es así, bien podría
considerarse que no es indispensable para un razonable grado de res-
peto, protección y garantía del derecho al voto y ser votado que exista
la nulidad electoral, concediendo, a la vez, que es irreal esperar a que
en este terreno o en otro se respeten los derechos en términos abso-
lutos, como tampoco es exigible que así lo sea, pues puede admitirse
que se observen en la medida que, razonablemente, pueda proveerse.
Siendo así, admitir o no la nulidad electoral sería más bien una de-
cisión que cada país, cada sistema electoral, atento a sus tradiciones y
contextos culturales y políticos, pueda tomar, según considere más o
menos conveniente para impulsar su desarrollo democrático. No so-
bra recordar que en este tenor argumental la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte idh) resolvió el tema de las candidaturas
independientes, precisamente, en un litigio contra el Estado mexica-
no. Si bien ahora están previstas en el régimen interior como un dere-
cho humano, porque fue reformada la Constitución para este fin, en su
momento, la Corte idh dijo, simplificando, que desde el punto de vista
de los derechos humanos no eran indispensables para considerar que
el sistema electoral respetaba el derecho a ser votado, por lo que si la
única vía para ejercerlo era por medio de un partido político, eso no
violentaba el orden internacional.
En esta discusión de abolir o preservar, hay que tomar en consi-
deración algo de suma relevancia: en aquella época en que la nulidad
electoral cumplió con creces su función legitimadora, el derecho ad-
ministrativo sancionador electoral era incipiente, y lejos estaba de ser
el robusto y sofisticado sistema que es hoy. Esto cambia en mucho las
cosas y tendría que llevar a discutir la conveniencia de preservar la co-
existencia de dos derroteros que, siendo distintos, tienen puntos de
191
contacto importantes que, por lo demás, quienes observan el queha-

cer público electoral ven cómo todos intentan eludir. Hay una resis-
tencia, natural o no, a no querer pavimentar con sanciones el camino
hacia una nulidad a la que no se quiere o no se está dispuesto a llegar,
de modo que, bien podría decirse, termina uno neutralizando al otro
y viceversa.
Por su potencial reparador, por el contundente mensaje que man-
da, porque aminora ciertas malas prácticas, con todo, la inclinación de
quien suscribe este artículo es por preservar la nulidad electoral, apos-
tándole a que aproximarla con un enfoque de derechos sería una forma
de refrescarla y superar sus entrampamientos argumentales y probato-
rios. El derecho sancionatorio tiene sus límites naturales y, por severas
que sean las sanciones, no pueden volver el tiempo atrás ni borrar, en
el electorado, la percepción de qué se hizo, de qué sucedió y de cómo se
desenvolvió el proceso electoral. El daño ya está hecho, con todo y que
se reprima económicamente. El derecho sancionador electoral no pue-
de, en este sentido, ser restitutorio ni reparador, pues tampoco se po-
dría esperar de este algo más que su propio objeto natural: reprimir. Y si
es cierto que al final, después de la elección extraordinaria, pocas cosas
cambian, quizá sea mejor pagar el precio de repetir los comicios a tole-
rar cosas que antes produjeron indignación, porque eso también cues-
ta y, a larga, quizá sea todavía más caro que lo primero. Más aún, en el
caso mexicano, la nulidad electoral está ya hondamente arraigada en
la conciencia colectiva, cual tradición jurídica, y se consideraría, por
un amplio sector, como regresivo abolir la nulidad electoral.
En fin, México está en un punto en el que este es el status quo nor-
mativo con el que hay que trabajar: existe la nulidad electoral como
potestad judicial y se demanda con frecuencia elección tras elección.
Así, si se ha de seguir conviviendo con ella, será necesario, entonces,
aproximarla de un modo —aquí se anotaron algunas posibilidades—
que pueda devolverle la vocación legitimante que tuvo y que tendría que
tener para justificar su propia existencia.
Un replanteamiento de la nulidad electoral desde un enfoque de
derechos tiene muchas implicaciones, en aspectos tanto procesales
como sustantivos. Por ejemplo, surgen preguntas como: ¿tendría que
abrirse la legitimación activa en los jin a acción popular?, ¿puede este
enfoque convivir con la legitimación cerrada que actualmente se prevé?,
192
¿se requiere siquiera instancia de parte o tendría que transitarse ha-

cia una revisión oficiosa? Desde el punto de vista de las facultades del
juez en las partes y el proceso, ¿sería un proceso inquisitivo o disposi-
tivo? La justificación misma de la nulidad de casilla, que solo aniquila
votos sin reponer su emisión, entra en aprietos cuando surge la duda
de si cabría siquiera seguir admitiéndola como posibilidad. Y, de admi-
tirse, ¿se justificarían las distintas hipótesis legales previstas para ese
tipo de nulidades?
Más todavía, repensar desde este enfoque otras figuras del dere-
cho electoral también tendría implicaciones importantes, porque, his-
tórica y tradicionalmente, se ha visto preponderantamente desde una
dimensión política, a veces, incluso, totalizadora. Por mencionar un
tema, las fórmulas para la asignación de asientos plurinominales (en
legislaturas o cabildos), en las que, con frecuencia, miles y miles de vo-
tos se convierten de un plumazo en ceros.
Problematizar todo esto excede, por mucho, los propósitos del pre-
sente documento. Basta, por ahora, dejar anotados esos debates para
retomarlos en el futuro. En tiempos en los que la única constante es
el cambio, bien vale replantear todo, así sea para que, al final, haya un
convencimiento de que se está bien como está.
Don José Luis de la Peza, gran jurista y magistrado electoral a quien
se hace este justo homenaje, formó parte de aquella generación que, a
golpe de muchas sentencias —destacadamente, en el ámbito de la nuli-
dad—, construyó una amplia confianza social en la justicia y el derecho
electoral, en la que fue visible y se desplegó ese potencial legitimante
que tiene esta figura jurídica. Fue un funcionario comprometido con
sus responsabilidades públicas y sensible al contexto y momento his-
tórico en el que ejerció la función judicial. Precisamente por esto últi-
mo, de estar aún presente, con todo y lo significativo que para su época
fueron las nulidades, ya no las vería con los mismos ojos.
193
Transformaciones en la forma de hacer política.
Uso de las tecnologías de la información
y la participación ciudadana
Olivia Andrea Mendoza Enríquez*
Sumario: Introducción; Dignidad humana y tecnología; Tecnologías

de la información y comunicación como instrumentos de participación
ciudadana; Derechos humanos y participación ciudadana por medio de
las tecnologías de la información y comunicación; Gobernanza de las
tecnologías de la información y comunicación y participación ciudadana;
Retos de la participación ciudadana. Educación y brecha digital,
neutralidad tecnológica y en internet; Inteligencia artificial, big data y
bots. Una construcción de pensamiento desde la tecnología; Incidencia
de las tecnologías de la información y comunicación en la forma de hacer
política en México. Aplicaciones móviles, plataformas digitales y redes
sociales, Conclusiones.
Introducción
El desarrollo tecnológico ha permitido establecer nuevos mecanismos

de comunicación e interacción entre los usuarios de las innovaciones;
esto, entre otras cosas, tiene como consecuencia la posibilidad de vis-
lumbrar una nueva forma de entablar relaciones entre el Estado, los
ciudadanos, los partidos políticos y cualquier sujeto que intervenga en
los procesos de hacer política y en la democracia del país.
* Investigadora titular de tiempo completo del Centro Público de Investigación e Innovación en

Tecnologías de la Información y Comunicación (Infotec). Doctora en Derecho y maestra
en Derecho Económico por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Especialista en
Derechos Humanos por la Universidad de Castilla, La Mancha. Miembro del Sistema Nacio-
nal de Investigadores, nivel I.
195
Transformaciones en la forma de hacer política
En este sentido, los mecanismos de participación ciudadana por

medio de las tecnologías de la información y comunicación (tic) propor-
cionan nuevos canales para el ejercicio de los derechos humanos, vincu-
lados, por ejemplo, con aquellos que fortalecen la democracia, relativos
a la libertad de expresión e información, la transparencia y el acceso a
la información.
No obstante los beneficios que proporcionan las tic, es necesario
decir que existen también retos puntuales a enfrentar, particularmen-
te derivados de las características propias de la tecnología, y desde el
contexto de los países en vías de desarrollo, que están relacionados con
la accesibilidad a las tic, la neutralidad tecnológica y de internet, la
brecha y la alfabetización digital.
Derivado de lo anterior, en las siguientes líneas, el lector encon-
trará temas en los que se aborda la relación que existe entre dignidad
humana y tecnología —como mecanismo de salvaguarda de derechos hu-
manos—; la manera en que las tic brindan nuevas formas de partici-
pación ciudadana; un análisis de los derechos humanos relacionados
con esta nueva forma de participación; la función que desempeña el
esquema de gobernanza de las tic a fin de garantizar una participa-
ción plural; los retos y desaf íos para lograr una participación ciudada-
na por medio de la tecnología; reflexiones en torno a tecnologías como
la inteligencia artificial, el big data y los bots, y los desaf íos que su
utilización supone no vulnerar los principios de los países democráti-
cos, y algunos ejemplos de tecnologías específicas que permiten lograr
esquemas de participación ciudadana, tales como las aplicaciones, re-
des sociales, plataformas digitales de participación ciudadana y, final-
mente, un apartado de conclusiones.
Dignidad humana y tecnología
Cuando se habla de tecnología poco se hace referencia a conceptos co-

mo la dignidad humana, la cual fue sustento en la Declaración Univer-
sal de Derechos Humanos de 1948, y que dio pauta al reconocimiento
de garantías mínimas a las personas por el solo hecho de serlo.
En este sentido, pareciera que la dignidad humana no tiene una
relación directa con el desarrollo tecnológico; sin embargo, desde las
196
atrocidades cometidas en contra de los seres humanos1 durante la Se-

gunda Guerra Mundial y derivado de la experiencia de la utilización
y fines de la tecnología en la posmodernidad, se hace necesario re-
flexionar la evolución de las tic, contrastando si estas tienen como eje
central a las personas, y si permiten garantizar los derechos humanos
para todos.
Dicho lo anterior, se puede reflexionar, en este apartado, que los
avances tecnológicos del día a día han permitido eliminar las fronteras
de las limitaciones humanas, teniendo como sustento el progreso de la
técnica y el desarrollo científico; sin embargo, estos dos postulados no
llevan implícito per se un beneficio otorgado a las personas.
Hoy día se ha avanzado hacia una sociedad del conocimiento con
nuevas formas de vida sintética y de inteligencia artificial, en que la
tecnología se encuentra implícita en los procesos diarios, e incluso
se ha planteado la singularidad tecnológica como solución al mejo-
ramiento de la condición humana; sin embargo, estos desarrollos en
la mayoría de las ocasiones no consideran la dignidad humana,2 co-
mo la encargada de establecer el límite respecto al avance de la técnica
y de la ciencia, por lo que uno de los grandes pendientes de la posmo-
dernidad radica en el desarrollo y la utilización de las tic, reconocien-
do y respetando dicha dignidad en todo momento.
Es importante mencionar la crítica que hace Alain Touraine a la
modernidad, ya que, según sus palabras, en cuanto más construye
la racionalidad un mundo de técnicas y de poder, más se aparta de la in-
vocación a los derechos del hombre respecto de la confianza en la razón
instrumental. La humanidad impulsada por el progreso se pregunta si
no pierde su alma, si no la vende al diablo al adquirir la dominación de
la naturaleza (Touraine 2006, 60).
1 La empresa IBM desarrolló tarjetas perforadas que permitieron sistematizar la información

del censo judío, para el exterminio de esta población.
2 La invocación a la dignidad humana en el derecho apareció ligada a las atrocidades cometi-
das por el régimen nacionalsocialista. Su comprensión, que ha sido paulatina, requiere asumir
esta relación, porque tan paradigmático resultó el reconocimiento de la dignidad en la De-
claración Universal de los Derechos del Hombre, como particulares fueron los procesos que
llevaron a la perpetración del Holocausto. Consultado en Lefranc Weegan, Federico. 2011. So-
bre la dignidad humana, 296. México: Ubijus.
197
En cuanto al desarrollo de la técnica, vale la pena recordar que en

los 30 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial existió una ta-
sa muy alta de ahorro y de inversión, ya que la producción se centraba
en el abastecimiento de artículos del hogar y, por lo tanto, se situaba en
la sociedad industrial; sin embargo, a partir de 1968, los países de Eu-
ropa Occidental empezaron a imitar a Estados Unidos de América pa-
ra crear una sociedad de consumo,3 en la que aquel país había entrado
mucho antes, sobre todo después de la Gran Depresión y la guerra.4
Por otro lado, retomando la singularidad tecnológica, Alberto Cor-
tina hace un análisis desde el humanismo como fundamento de la con-
ciencia universal, abierto a la trascendencia, centrado en la libertad y
la dignidad de la persona; es decir, la conciencia en sentido amplio, los
principios morales y una democracia avanzada y justa que permitan fi-
jar medidas de autocontrol y definir los límites infranqueables ante las
nuevas tecnologías con el fin de evitar, en el futuro, el dominio abso-
luto de unos cuantos poshumanos5 del resto de la humanidad (Corti-
3 De acuerdo con Touraine, las teorías racionalistas del consumo redoblan sus esfuerzos para
hacer de este atributo el nivel de vida y el modo dominante de control de los actores del siste-
ma. La crisis y la decadencia de la razón objetiva determinan la progresiva separación de cua-
tro universos culturales: eros, el consumo, la empresa y la nación, relacionados entre sí por la
razón instrumental; es decir, por la técnica.
4 De acuerdo con Alain Touraine, los latinoamericanos y africanos tienen razones para dudar
de que todo lo que llega proveniente de Gran Bretaña, Francia o Estados Unidos de América
sea expresión de la modernidad, ya que puede tratarse de la dominación colonial, de la impo-
sición de modelos culturales extranjeros. A tal efecto, resulta necesario hablar de un país de
la región como Uruguay, en que el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil impulsa-
ron un proyecto denominado “Un portátil por niño”, el cual estuvo centrado en la distribución
de una laptop, fabricada con el objetivo de dotar a cualquier niño del mundo conocimiento
y acceso a las tecnologías de la información como maneras modernas de educación; sin em-
bargo, existen dos riesgos latentes que influyeron en el resultado del proyecto, por una parte
la falta de apropiamiento de las tecnologías de la información y comunicación de los profeso-
res de esos niños, y, por otro, que es el que más interesa, a efecto de ejemplificar las sociedades
de consumo, es el relativo al primer acercamiento que estos niños tuvieron con la tecnología,
y al familiarizarse con la misma, ya que en unos años serán los próximos consumidores de las
empresas tecnológicas que financian este tipo de apoyos. En este sentido, según proyeccio-
nes del Banco Interamericano de Desarrollo, el número de niños cubiertos por programas de
una computadora por niño en Latinoamérica, se dispararía de 1.5 millones de niños en 2010
a 30 millones en 2015, lo cual, en palabras de Eugenio Severin, experto del Banco Interameri-
cano de Desarrollo encargado de la evaluación de este programa, es una tendencia imparable.
5 De acuerdo con Alberto Cortina, la definición de poshumano refiere a un ser natural-artificial
con capacidades que sobrepasarían, de forma excepcional, las posibilidades del hombre ac-
tual. En este apartado es importante distinguir el término con el de transhumano que se refie-
re a un ser humano en transformación con algunas capacidades f ísicas y psíquicas superiores
198
na 2015, 18). Dicho análisis puede aplicar al desarrollo y utilización de

las tecnologías de la información y comunicación, considerando que,
en los países en vías de desarrollo, existe una dependencia tecnológica
traducida mediante el imperativo tecnológico, y una falta de garantías
para la neutralidad tanto tecnológica como de internet.
Por un lado, pareciera que la tecnología libera porque elimina las
barreras de tiempo y espacio al conectarse, al acceder a códigos abier-
tos de software y al permitir, en apariencia, acceder a toda clase de in-
formación; sin embargo, la tecnología también supone herramientas
de control, al consultar siempre las mismas fuentes de información, al
utilizar una sola marca de artículos tecnológicos o al exponer la vida
privada, sin consentimiento de las personas; es decir, si bien la tecno-
logía facilita la vida, empodera como ciudadanos y mantiene informa-
dos, también un mal uso de la misma supondría una vulneración de
los derechos humanos reconocidos desde la dignidad de las personas.6
Dicho lo anterior, es importante destacar que el desarrollo tecno-
lógico debe preservar la libertad y la dignidad humana. Este equilibrio
podría alcanzarse por medio de un humanismo sólido y del respeto
de la dignidad humana como eje de cualquier avance científico; es de-
cir, la tecnología como herramienta para empoderar a las personas,
pero no como el único fin.
Se puede decir en palabras del mismo Touraine que se ha pasado de
una sociedad tradicional fundada en privilegios, a una sociedad mo-
derna, basada en la técnica, con sus efectos (buenos y malos); es decir,
se vive en una sociedad en la que es muy fuerte la disociación entre los
medios y los fines, y en la que, por lo tanto, los medios mismos, lejos de
perseguir los fines o absorberlos, pueden ponerse tanto al servicio del
mal como del bien; es decir, el desarrollo tecnológico podría suponer
nuevas formas de adquirir conocimiento y de comunicarse, pero tam-
bién permite enfatizar las brechas digitales entre ciudadanos pobres y
ricos (conectados y no conectados, en palabras de Castells).
a las de un humano normal, término íntimamente relacionado con el deber moral de mejorar
las capacidades f ísicas y cognitivas de la especie humana.
6 La postura de quien suscribe este artículo en ninguna circunstancia es sugerir la no utilización
de la tecnología, sino un empleo desde la educación digital que salvaguarde, en todo momen-
to, los derechos humanos de sus usuarios.
199
A manera de conclusión para este apartado, se puede decir que la

tecnología permite perfeccionar técnicas que han replanteado los lí-
mites de la ciencia, por lo que la pregunta no versa en si se pueden su-
perar los límites del avance científico, sino en si se debe o no hacerlo, a
efecto de no alterar el equilibrio y orden de las características inheren-
tes a la condición humana.
Tecnologías de la información y comunicación

como instrumentos de participación ciudadana
Las tecnologías de la información y comunicación han ampliado las

posibilidades de interacción entre sus usuarios y los nuevos sujetos di-
gitales, por ejemplo, los estados o los partidos políticos.
En este sentido, es necesario delimitar el concepto de las tic, pre-
cisando que no son tan nuevas como parecen y que, en la mayoría de
los casos, funcionan como principio espejo, respecto de mecanismos
de comunicación existentes previamente, con la salvaguarda de que,
en un mundo digital, la eliminación de barreras de tiempo y espacio
es posible.
En términos generales, las tic son aquellas que giran de manera in-
teractiva e interconectadas, en tres medios básicos: la informática, la
microelectrónica y las telecomunicaciones, lo que permite conseguir
nuevas realidades comunicativas (Cabrero 1998, 197-206).
De acuerdo con el documento “El estado de las estadísticas sobre
sociedad de la información en los institutos nacionales de estadísti-
ca de América Latina y el Caribe”, (Taller sobre la Medición de la So-
ciedad de la Información en América Latina y el Caribe, Observatorio
para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe [Osi-
lac] Cepal/ica 2004), México ha adoptado una definición en la que las
tic se pueden concebir como resultado de una convergencia tecnoló-
gica, que se ha producido a lo largo de ya casi medio siglo, entre las te-
lecomunicaciones, las ciencias de la computación, la microelectrónica
y ciertas ideas de administración y manejo de información. Se consi-
deran como sus componentes el hardware, el software, los servicios y
las telecomunicaciones (Indicadores de Tecnologías de la Información
en países de la CAIBI 2001, 5).
200
Dicho lo anterior, se puede advertir que —si bien de todos los ele-
mentos que integran las tic, el más relevante es internet— también
existen innovaciones que se pueden considerar como parte de dicho
rubro, tales como las redes sociales, las plataformas electrónicas y las
aplicaciones, que funcionan debido a esta tecnología.
Una vez que se ha definido un concepto de tic, resulta necesa-
rio aproximarse al concepto de participación ciudadana, afirman-
do que esta implica que todas las personas, entendidas como sujetos
con capacidades, derechos y deberes, puedan involucrarse en el que-
hacer gubernamental, fomentando así la transparencia, la eficacia y la
eficiencia de los servicios y políticas públicas (Gobierno Abierto 2017).
En este sentido, la participación ciudadana es aquella en que la so-
ciedad posee una injerencia directa en el Estado; asimismo, tiene una
visión más amplia de lo público. Esta participación se encuentra rela-
cionada con el involucramiento de los ciudadanos en la administración
pública. Los mecanismos de democracia directa (iniciativa de ley, refe-
réndum, plebiscito y consultas ciudadanas), la revocación de mandato
y la cooperación de los ciudadanos en la prestación de servicios o en
la elaboración de políticas públicas son formas de participación ciuda-
dana (Serrano 2015, 96).
Una vez que se han definido los conceptos de tecnologías de la in-
formación y comunicación y de participación ciudadana, es necesario
relacionarlos entre sí, a fin de determinar el rol que juega la tecnología
para lograr nuevas formas de participación ciudadana.
Si las tic permiten nuevas formas de comunicación eliminando ba-
rreras de tiempo y espacio, este fenómeno incide también en los be-
neficios para generar un nuevo ecosistema de participación ciudadana
digital, en el que las personas no solo pueden expresar sus ideas y opi-
niones, sino que también pueden interactuar con otros sujetos, como
con el Estado, los partidos políticos y la sociedad civil en general, a fin de
establecer comunicaciones horizontales, lo cual pone a los ciudadanos
en un punto de transición de una democracia representativa a una de-
mocracia participativa; es decir, por medio de las tic no solo se puede
recibir información —por ejemplo, de la puesta a disposición de una
plataforma electoral mediante formatos digitales—, sino que se puede
tener una participación activa que permita expresar ideas, interactuar
201
con otras personas y participar e incidir en la toma de decisiones —al

menos desde la teoría— de una sociedad democrática.
No obstante lo anterior, se vislumbran riesgos en torno a quién cons-
truye o facilita estos nuevos mecanismos de participación ciudadana,
y quién determina la permanencia de contenidos e información en las
tic; es decir, quién dirige la construcción del pensamiento desde las tic.
Otro de los grandes planteamientos tiene que ver con temas de ac-
cesibilidad, brecha digital y educación en las tic, cuyos factores res-
tringen la posibilidad de que las personas estén en condiciones de
participar y de empoderarse por medio de la tecnología.
A manera de conclusión de este apartado, se puede afirmar que es
cada vez más común depositar altas expectativas en la tecnología, sin
considerar elementos como los factores internos de los estados, tanto
políticos como económicos y sociales, la falta de articulación de meca-
nismos en el mundo f ísico que permitan una efectiva participación de
todos, y la desconfianza de la sociedad civil respecto del grado de inci-
dencia que puedan tener desde los esquemas de participación ciudadana.
En efecto, la participación ciudadana mediante las tic no aparece
espontáneamente en un régimen democrático, ya que el Estado debe
construir las condiciones que permitan efectivizarla. En este sentido,
todo sistema político necesita cuatro requisitos para lograr consolidar-
la: el respeto de las garantías individuales, los canales institucionales
y marcos jurídicos, la información y la confianza por parte de los ciu-
dadanos hacia las instituciones democráticas (Serrano 2015, 97).
Derechos humanos y participación ciudadana por medio

de las tecnologías de la información y comunicación
Cuando se habla de sociedades democráticas, es imprescindible refe-

rirse a la importancia de los derechos humanos como garantía esencial
de esta condición; es decir, no se puede entender una democracia sin el
reconocimiento y la protección de los derechos humanos.
En este sentido, si bien existen derechos humanos vinculados di-
rectamente con la garantía de la democracia, como el artículo 21 de la
202
Declaración Universal de Derechos Humanos,7 existen otros tantos

que también coadyuvan a garantizar la existencia de una sociedad de-
mocrática. Ejemplo de ello se encuentran en los derechos, como la
libertad de expresión e información, asociación, acceso a la informa-
ción, privacidad, entre otros.
Dicho esto, es importante considerar que si bien las tic han pro-
piciado nuevas formas de ejercicio de los derechos humanos, e inclu-
so han permitido nuevas maneras de participación ciudadana, también
han planteado desaf íos relacionados con la efectiva protección de de-
rechos humanos, entre los cuales destacan:
1) La garantía del derecho a la libertad de expresión por medio de las

tic, particularmente en internet, ya que las reglas que se estable-
cen en el ámbito tecnológico son impuestas, en gran medida, por
las empresas y legitimadas por los estados, sin encontrarse necesa-
riamente armonizadas con las disposiciones de los marcos norma-
tivos nacionales, en particular en materia de derechos humanos; es
decir, se está depositando una gran responsabilidad en el sector pri-
vado, para definir los espacios en los que las personas puedan ma-
nifestar sus opiniones y puntos de vista, y también se ha depositado
en ese sector la facultad de decidir el tipo de información que de-
be permanecer disponible para todos los usuarios, con la posibili-
dad de eliminar información de internet, utilizando criterios como
los discursos de odio, la configuración del derecho al olvido, las
políticas definidas por cada plataforma digital, e incluso, en algu-
nos casos, por las políticas definidas por los estados, particular-
mente en regímenes autoritarios. Una de las consecuencias más
relevantes de vulnerar el derecho a la libertad de expresión en ám-
bitos tecnológicos es que se pone en riesgo un principio básico de
internet, que es la neutralidad, ya que actores del ámbito privado
determinan el tipo de contenidos que permanecerán en la red y
7 Artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: la voluntad del pueblo es la

base de la autoridad del poder público, la cual se debe expresar mediante elecciones auténti-
cas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto
u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.
203
cuáles de estos deben ser indexados a los principales motores de

búsqueda.8
2) La garantía del derecho a la privacidad en la utilización de las tic.
Si el objetivo es que exista mayor participación ciudadana se deben
privilegiar esquemas que garanticen el anonimato, como mecanis-
mo de salvaguarda de derechos como el de la vida, cuando se ex-
presan ideas que no sean necesariamente el postulado abanderado
por los estados. Esto atendiendo a que internet es un espacio en
el que compartir y transmitir información a terceros nunca había
sido tan sencillo, por lo que el control de la información personal,
cada vez que esta ha llegado a internet, es casi nulo, y si las personas
no encuentran garantías mínimas como la protección a sus datos
personales, por ejemplo, del domicilio y datos de contacto, dif í-
cilmente tendrán confianza en participar en la toma de decisiones
por medio de mecanismos tecnológicos. En el mismo sentido, se
debe considerar que uno de los insumos principales de la tecnolo-
gía es la información, por lo que su diseño está configurado para
que, de manera natural en el ecosistema digital, se recopile infor-
mación de aspectos íntimos de las personas, y un ejemplo de ello
es el internet de las cosas.
En este mismo rubro, el derecho a la secrecía de las comuni-
caciones al ser el medio tecnológico un elemento ideal para in-
terceptar de forma ilegal las comunicaciones, de las cuales el que
intercepta no forma parte, y esto, a su vez, incide en la vulneración
de otros derechos humanos, o incluso en el establecimiento siste-
mático de mecanismos de censura.
3) La garantía del derecho a acceder a información por medio de las
tic, con el objetivo de que las personas se encuentren informadas
de la asignación y el ejercicio de recursos públicos, y así tener he-
rramientas para la participación ciudadana.
8 Un ejemplo de prácticas de discriminación en la desindexación de contenidos de los busca-

dores de internet se encuentra en la decisión que anunció Eric Schmidt, presidente ejecutivo
de Alphabet —la empresa matriz de Google—, en la que dicho buscador diseñará algorit-
mos específicos para los medios de comunicación rusos RT y Sputnik con el fin de que sus
artículos ocupen un lugar menos relevante en sus servicios de búsqueda de noticias. Para
mayor información, véase https://actualidad.rt.com/actualidad/255653-google-eliminar-ar
ticulos-rt-dificil-encontrar.
204
Por otro lado, como se ha dicho de manera reiterada, la etapa ac-

tual de desarrollo tecnológico, junto con los avances y progresos, ha
generado también nuevos instrumentos de agresión a los derechos y
las libertades, por lo que es necesario establecer mecanismos que sal-
vaguarden la participación ciudadana desde las tic y la garantía a los
derechos humanos.
Es evidente, por tanto, que para la opinión pública y el pensamien-
to filosófico, jurídico y político actual constituye un problema nodal el
establecimiento de unas garantías que tutelen a los ciudadanos fren-
te a la eventual erosión y asalto tecnológico de sus derechos y liberta-
des (Pérez 2012, 9).
Esta proyección de los efectos del uso de la tecnología en la identi-
dad y la dignidad humana incide también en el disfrute de los valores de
la libertad y la igualdad. La libertad en las sociedades más avanzadas se
halla acechada por el empleo de técnicas informáticas de control indi-
vidual y colectivo que comprometen o erosionan gravemente su prác-
tica. Contemporáneamente se produce una agresión a la igualdad, más
implacable que en cualquier otro periodo histórico, desde el momento
en que se desarrolla una profunda disparidad entre quienes poseen, o
tienen acceso, al poder informático y quienes se encuentran margina-
dos de su disfrute (Pérez 2012, 23).
Gobernanza de las tecnologías de la información

y comunicación y participación ciudadana
La participación ciudadana hoy día enfrenta diversos retos, vincula-

dos con los problemas complejos en el país —violaciones de derechos
humanos, normalización de la violencia, falta de interés por parte de
los ciudadanos en temas públicos—, lo que hace necesario recuperar
espacios de diálogo y una visión de las nuevas formas de hacer políti-
ca por medio del mismo; es decir, ofrecer respuestas conjuntas a pro-
blemas complejos requiere más que nunca recuperar la política y el
diálogo, o mejor, la política como diálogo, esencial en la democracia
(Brugué 2008).
En este sentido, temas vinculados con la innovación en el sector pú-
blico, como el gobierno electrónico, formaron parte de los primeros
205
esfuerzos de implementación de modelos de gestión para eficientar la

administración pública por medio de las tic; sin embargo, estos mo-
delos son lineales y unidireccionales, y no permiten la transformación
a esquemas de participación ciudadana horizontales, multidireccio-
nales y multisectoriales. Esto es importante, ya que, en la innovación
entendida como una oportunidad para lograr nuevos mecanismos de
participación ciudadana, se puede encontrar una forma de participa-
ción directa en la democracia, y, con ello, recuperar la confianza y el
prestigio de las instituciones públicas.
De ahí que el reto se concentre en conseguir una transformación
real y profunda, que posibilite actuar de forma diferente, con nuevas
formas de gestión y gobierno, así como de gobernanza, término muy
ligado precisamente a la creación de procesos de coordinación e in-
terrelación entre instituciones, sociedad civil para contextos de en-
tornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre (Woka
Euskadi 2009).
En este sentido, rubros como la gobernanza de las tic y la partici-
pación ciudadana tienen también una tarea educativa, de aprendiza-
je democrático, de promoción y construcción de valores y actitudes, y
estos procesos de aprendizaje se construyen por medio de la acción,
en la cotidianidad de cada uno de los procesos activados, y actuando
siempre con coherencia (E-Gobernanza, participación ciudadana e in-
novación 2008).
En las tic, se puede encontrar la oportunidad de establecer meca-
nismos de diálogo, de acceso a la información, de toma de decisiones
colectivas y, por ende, de fortalecimiento a la democracia, garantizan-
do los esquemas de gobernanza, como instrumentos de contrapeso,
para la inclusión de todos; sin embargo, también se debe advertir el
falso discurso en torno a la gobernanza de las tic, ya que existen ries-
gos para su efectiva garantía, vinculados con la complejidad de que
todos los actores sociales recuperen la confianza en los procesos de
hacer política, se interesen en el tema y participen activamente, te-
niendo asegurado, en sentido figurado, el mismo banquillo en la mesa
de la toma de decisiones.
Derivado de lo anterior, se puede afirmar que la gobernanza de
las tic es un elemento primordial para lograr la participación ciu-
dadana de todas las partes involucradas, y que en ella se encuentra
206
una nueva forma de hacer política, en la que se tendrá que cuidar que
verdaderamente se garanticen espacios de diálogo, participación y em-
poderamiento, para todos, en y desde las tic.
Retos de la participación ciudadana. Educación

y brecha digital, neutralidad tecnológica y en internet
En líneas previas se ha hablado de los beneficios de las tic para trans-

formar las maneras de hacer política y lograr la participación ciuda-
dana en México; sin embargo, también se han dejado notar, de forma
general, algunos desaf íos vinculados con la tecnología, particularmen-
te en razón de la educación y brecha digital que existe en el país, de las
políticas que se están instrumentando en un contexto nacional e inter-
nacional que vulneran la neutralidad en internet, y, finalmente, de la
falta de mecanismos que garanticen la neutralidad tecnológica. En es-
te apartado se hará una aproximación conceptual a cada uno de estos
desaf íos a fin de establecer su incidencia en los esquemas de partici-
pación ciudadana.
Educación en las tecnologías

de la información y comunicación
Conceptos como nativos y migrantes digitales definen a aquellas per-

sonas que han nacido a la par del desarrollo tecnológico y que, por
ende, parecen entender el funcionamiento de las tic, y quienes han
nacido previo a la vertiginosa evolución tecnológica parecen encon-
trar dificultades en entender y explotar los beneficios de las tic.
No obstante, desde la experiencia, por ejemplo, de la comisión de
delitos por medio de internet, se puede decir que aun los nativos digi-
tales que, en apariencia conocen el funcionamiento de las tic, tienen
altas posibilidades de ser víctimas en el entorno digital. En el mis-
mo sentido, se puede afirmar que si bien los nativos digitales partici-
pan activamente en la manifestación de ideas en internet, estas no se
traducen necesariamente en esquemas de participación ciudadana,
atendiendo a la poca incidencia y desarticulación de los espacios.
207
En este sentido, uno de los desaf íos que enfrenta la participación

ciudadana mediante las tic y, por ende, las nuevas formas de hacer
política, tiene que ver con la educación digital que reciban los ciuda-
danos; es decir, no basta con saber prender un dispositivo tecnoló-
gico, sino comprender la forma en que su utilización empodera a las
personas; en este caso, a lograr mecanismos efectivos de participación
y los riesgos inherentes a dicha utilización.
Brecha digital
No se puede hablar de la misma forma, respecto de las nuevas formas de

hacer política por medio de las tic de un país desarrollado a otro en vías
de desarrollo, ya que temas como el acceso que tienen los ciudadanos a
dispositivos tecnológicos, la conexión a banda ancha y, en su caso, las
características de dicha conexión pueden establecer diferencias entre la
utilidad y el empoderamiento que las personas experimentan en los
nuevos mecanismos de participación ciudadana por medio de las tic.
En este sentido, es importante destacar que no basta con tener acce-
so a internet, si esto no significa un empoderamiento del ciudadano, en
el que no sea un simple medio de acceso, por ejemplo, a redes socia-
les, sino un instrumento de ejercicio de derechos humanos, median-
te la eliminación de barreras de tiempo y espacio, cuyo objetivo sea el
fortalecimiento del Estado democrático.
Por otro lado, cuando se habla de personas conectadas, existe la ne-
cesidad de garantizar conexiones óptimas que permitan interacción
de calidad y horizontal entre las personas, por ejemplo, mediante
videoconferencias o plataformas multimedia que requieran de un an-
cho de banda mayor.
En el contexto internacional, en la Declaración del Milenio y los
derechos de la sociedad globalizada se manifestó la voluntad de los
estados para establecer propósitos y compromisos compartidos, res-
pecto de los problemas que planteaba el siglo xxi para la humanidad,
entre ellos, el de accesibilidad a las tic.9
9 Los objetivos que se propusieron se dividieron en ocho grandes grupos; a partir de ello, se
desarrollaron diversas estrategias para lograr su medición a lo largo de los años. De este mo-
do, se estableció 2015 como una fecha de previa evaluación, que debía recoger los resultados
obtenidos; sin embargo, los resultados definitivos, es decir, el último corte de caja, serán pu-
blicados hasta 2020.
208
Uno de estos objetivos tiene que ver con la brecha digital existente;
a continuación se muestra el avance obtenido directa o indirectamen-
te con el desarrollo tecnológico, de acuerdo con el Informe de 2015, de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio realizado por la Organización
de las Naciones Unidas.
Tasas de penetración de la telefonía móvil e internet
El aumento de la población mundial con acceso a la telefonía móvil en

los últimos años ha sido exponencial. Las antiguas formas de convi-
vencia se han visto modificadas. La llegada de nuevas formas tecno-
lógicas y su acceso a capas cada vez más grandes de la población ha
modificado el panorama de la humanidad. Mientras que el acceso a la
red de telefonía 2G durante 2001 era de 58 % de la población, ahora ese
porcentaje aumentó 37 por ciento. El total de usuarios de telefonía
móvil en 2000 ascendía a 738 millones de personas; ahora, se estima
que más de 7 mil millones de personas gozan de este servicio.
Como se señaló en líneas previas, el porcentaje de nuevos usua-
rios de internet pasó de 6 % de la población mundial en 2000, a 43 %
en 2015. Esto se traduce en que 3 mil 200 millones de personas tienen
acceso a la red.10
El constante avance en la penetración de la telefonía móvil y el ac-
ceso a internet han creado las condiciones para la reducción sostenida
en el precio de nuevos dispositivos electrónicos o para la implemen-
tación de servicios públicos auxiliados por estos servicios (Informe de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015).
Por otro lado, la consideración de rezago tecnológico no solo expli-
ca la situación económica y social contemporánea, sino que anticipa
las condiciones de competencia futura entre las naciones. Consideran-
do el índice de crecimiento de Canadá, China y México, se puede decir
que Canadá —que partió en 2000 de 51.3 % de población conectada, y
en 2011 llegó a 83 %— en 2016 cubrió a 100 % de sus habitantes en 16
años, mientras que para México, la misma proyección indicaría que la
10 Estos datos son importantes, ya que servicios de cómputo en la nube son utilizados por me-
dio de dispositivos móviles, lo cual ha constituido un rubro significativo para los modelos de
negocio, atendiendo al rápido crecimiento del consumo de los mismos.
209
cobertura de 100 % de población conectada no se lograría sino hasta

2040 (Casillas 2014, 9).
No obstante, la brecha digital en México está relacionada no solo
con la adquisición de dispositivos móviles, sino con las características
de la conectividad, y con la educación digital y el empoderamiento de
los ciudadanos por medio de las tic.
Neutralidad tecnológica y en internet
1) La neutralidad tecnológica consiste en que los estados no impon-

gan preferencias a favor o en contra de una determinada tecnolo-
gía. Por ejemplo, no debe existir ninguna regla que especifique si
los organismos estatales deberían utilizar determinada tecnología
o software; es decir, los estados deben privilegiar cualquier tipo de
tecnología aceptable, como parte de las soluciones que ofrecen, y
optar por la oferta mejor o menos costosa, según los procedimien-
tos habituales.
En este sentido, es deber del Estado insistir en que el software
utilizado por los organismos estatales respete la soberanía infor-
mática del país, y que el que se enseña en las escuelas eduque a los
alumnos para la libertad y la cooperación. El Estado debe insis-
tir en el uso exclusivo de software libre en los organismos públicos
y en la educación. Es responsabilidad del Estado mantener el con-
trol de sus actividades informáticas, por lo que no debe renunciar
a este control delegándolo en el servicio sustitutivo del software
(SaaSS). Además, el Estado no debe revelar a las empresas los da-
tos personales de los ciudadanos (La neutralidad tecnológica y el
software libre 2015).
No obstante, se advierte que en el caso de México es un desaf ío
privilegiar la neutralidad tecnológica, por lo que se ha desarrollado
dependencia en este rubro, a ciertas compañías y productos.
2) Por otro lado, la neutralidad en internet constituye uno de los prin-
cipios que rigen la estructura de la red, el cual está basado en la
premisa de que los estados y los proveedores deben garantizar que
no existan privilegios de contenidos en internet; es decir, este prin-
cipio busca dar tratamiento de iguales a todas las máquinas conec-
tadas con respecto de los paquetes de datos que transportan.
210
La neutralidad de la red en Estados Unidos de América se garan-

tizó en 2015 con una legislación impulsada por el entonces presi-
dente Barack Obama, que impedía que los proveedores de internet
favorecieran sus propios servicios, por encima del de sus compe-
tidores; sin embargo, a partir de la administración del presidente
Donald Trump, este principio se ha visto cada vez más amenazado,
por las acciones emprendidas que suponen un cambio de enfoque
regulatorio respecto del sector telecomunicaciones y del ecosis-
tema de internet.11 En este sentido, mediante votación de cinco
comisionados de la Comisión Federal de Comunicaciones, el 14
de diciembre de 2017 se determinó derogar la Orden de Inter-
net Abierto de 2015 para permitir que los proveedores de internet
bloqueen o ralenticen las cargas de páginas web, a partir de sus
intereses comerciales o empresariales, siempre que declaren pú-
blicamente dichas medidas, y con esto se ha definido el futuro de
internet, e incluso la incidencia que esta postura pudiera tener en
el resto de los países. Esto evidentemente pone en riesgo que no to-
dos los contenidos e información se encuentren disponibles en las
mismas condiciones.
En el caso de México, la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión de 2014, en su artículo 145,12 prevé los principios
11 El comisionado Ajit Pai de la Comisión Federal de Comunicaciones dijo que la legislación es-
tadounidense en telecomunicaciones es excesiva y anunció que en el mandato del presidente
Donald Trump se haría una revisión, buscando replantear las limitantes para una eventual re-
forma que permita a los proveedores del servicio de internet ralentizar y bloquear el contenido
de sus competidores; es decir, revertir el Título Segundo de la Orden de Internet Abierto.
12 Artículo 145. Los concesionarios y autorizados que presten el servicio de acceso a internet
deberán sujetarse a los lineamientos de carácter general que al efecto expida el instituto con-
forme a lo siguiente: 1) Libre elección. Los usuarios de los servicios de acceso a internet po-
drán acceder a cualquier contenido, aplicación o servicio ofrecido por los concesionarios o
por los autorizados a comercializar, en el marco legal aplicable, sin limitar, degradar, restrin-
gir o discriminar el acceso a los mismos. No podrán limitar el derecho de los usuarios del ser-
vicio de acceso a internet a incorporar o utilizar cualquier clase de instrumentos, dispositivos
o aparatos que se conecten a su red, siempre y cuando estos se encuentren homologados;
2) No discriminación. Los concesionarios y los autorizados a comercializar que presten el ser-
vicio de acceso a internet se abstendrán de obstruir, interferir, inspeccionar, filtrar o discriminar
contenidos, aplicaciones o servicio; 3) Privacidad. Deberán preservar la privacidad de los
usuarios y la seguridad de la red; 4) Transparencia e información. Deberán publicar en su pá-
gina de internet la información relativa a las características del servicio ofrecido, incluyendo
las políticas de gestión de tráfico y administración de red autorizada por el instituto, veloci-
dad, calidad, la naturaleza y garantía del servicio; 5) Gestión de tráfico. Los concesionarios y
211
que deben reflejarse en los lineamientos que, en materia de neu-

tralidad de la red, emita el Instituto Federal de Telecomunicacio-
nes, previa consulta pública.
Como se ha visto, garantizar la neutralidad en la red significa ha-

cerlo también en el ejercicio de derechos humanos, como la libertad
de expresión, vinculado directamente con los mecanismos de partici-
pación ciudadana mediante las tic.
Inteligencia artificial, big data y bots.

Una construcción de pensamiento desde la tecnología
Cada vez es más común escuchar términos como inteligencia arti-

ficial, big data y bots, vinculados con conceptos como democracia,
participación política y ciudadana. Esto atendiendo al sinnúmero de
posibilidades que brinda la tecnología para establecer nuevos canales
de comunicación, sistematizar actividades en plataformas digitales, ha-
cer llegar información a las personas y, en su caso, diseñar propuestas
políticas y electorales, acordes con sus necesidades.
A pesar de que existen innumerables beneficios en la incorporación
de tecnología en los mecanismos que incentivan la participación polí-
tica y ciudadana, se deben advertir los posibles riesgos en la esfera de
los derechos humanos, vinculados con las mismas.
Inteligencia artificial
En este sentido, el término de inteligencia artificial que se utiliza en

casi todos los ámbitos está vinculado con saber elegir las mejores
autorizados podrán tomar las medidas o acciones necesarias para la gestión de tráfico y admi-
nistración de red conforme a las políticas autorizadas por el instituto, a fin de garantizar la ca-
lidad o la velocidad de servicio contratada por el usuario, siempre que ello no constituya una
práctica contraria a la sana competencia y libre concurrencia; 6) Calidad. Deberán preservar
los niveles mínimos de calidad que al efecto se establezcan en los lineamientos respectivos, y
7) Desarrollo sostenido de la infraestructura. En los lineamientos respectivos el instituto de-
berá fomentar el crecimiento sostenido de la infraestructura de telecomunicaciones.
212
opciones para resolver algún tipo de problema. Existen diversos tipos

de inteligencia según sus atributos y procesos, como la inteligencia
operativa, la inteligencia biológica o la inteligencia psicológica (Defi-
nición de Inteligencia Artificial 2017); es decir, la inteligencia artificial
promete transformar la sociedad al mismo nivel que las revoluciones
industrial, técnica y digital que la anteceden, por medio de máquinas
con capacidad para percibir, razonar y actuar, las cuales acelerarán so-
luciones a problemas de gran escala en una gran cantidad de campos;
entre ellos, ciencias, finanzas, medicina y educación, incrementando
la capacidad humana. Orientada por la Ley de Moore y alimentada por
datos, la inteligencia artificial yace en el centro de la innovación técni-
ca en la actualidad (La inteligencia artificial posibilita una revolución
en los datos 2017).
Dicho lo anterior, se podría advertir que si bien la inteligencia arti-
ficial ayuda a resolver problemas —por ejemplo, se podría utilizar para
que, por medio del procesamiento masivo de información, se proble-
matizaran las necesidades sociales de alguna demarcación territorial, para
así emitir una política pública que permita resolver dicho problema—
también presenta desaf íos en el uso que se le pueda dar a esa capacidad
para tomar decisiones, atendiendo a que se ha depositado una gran ex-
pectativa en la ley como antídoto al mal uso de la tecnología, cuan-
do esta por sí misma, no puede resolver la magnitud del problema; es
decir, la tecnología se podría utilizar para ayudar, pero también pa-
ra afectar a las personas, considerando, por ejemplo, que sus alcances
permitirían hacer llegar a los ciudadanos propuestas políticas, electo-
rales acorde con sus intereses, pero, a su vez, también permitiría vul-
nerar la libertad de información de los ciudadanos, al desarrollar un
discurso acorde con la información de las personas que utilizan redes
sociales, y, con ello, construir un falso discurso de algo que no necesa-
riamente es la realidad.
Big data
Como se ha dicho, el contexto de transformación digital no ha sido aje-

no a los sistemas políticos que, de manera particular, supone avances
y grandes desaf íos para las democracias, ya que uno de los principa-
les activos es la participación ciudadana y, en este sentido, el big data
213
es una herramienta eficaz para orientar los mensajes políticos y con

ello lograr que un mayor número de personas se involucren en el que-
hacer nacional. Además, el big data ofrece la ventaja de transmitir in-
formación individualmente a cada votante, y ello supone mejorar su
contenido y capturar los intereses de la población (Kosinsky 2017).
En este sentido, el big data puede ser considerado como la tenden-
cia en el avance de la tecnología que ha abierto las puertas hacia un
nuevo enfoque de entendimiento y toma de decisiones, el cual es uti-
lizado para describir enormes cantidades de datos (estructurados, no
estructurados y semiestructurados) que tomaría demasiado tiempo y
sería muy costoso cargarlos en una base de datos relacional para su
análisis. El concepto de big data aplica para toda aquella información
que no puede ser procesada o analizada utilizando procesos o herra-
mientas tradicionales (Puyol 2015, 9).
Así, las técnicas de big data, particularmente los algoritmos compu-
tacionales, pueden tomar información de diversas fuentes, como las
búsquedas que hace un usuario en internet, la lista de programas de televi-
sión que elige en una plataforma digital, o incluso los datos de georreferen-
ciación de las personas, y a partir de ahí procesar dicha información
para determinar rasgos o perfiles de comportamiento, que dif ícilmen-
te el ser humano pudiera analizar específicamente; es decir, los algo-
ritmos son capaces de analizar grandes cúmulos de información, y así
detectar elementos casi imperceptibles del comportamiento de las
personas.
Desde la visión de la participación ciudadana y política se puede
encontrar en el big data una opción para hacer llegar a las personas in-
formación relacionada con sus intereses particulares, que le permita
participar en dichos procesos; sin embargo, también se puede advertir
el riesgo que esto representa, sobre todo ante prácticas de desinforma-
ción, construcción del pensamiento desde las tic y de vulneraciones al
derecho de libertad de información.
En este sentido, Kosinski menciona que los cinco principales rasgos
de personalidad son apertura, conciencia, extroversión, amabilidad y
neurosis (openness, conscientiousness, extroversion, agreeableness and
neuroticism, ocean, por sus siglas en inglés), y el rasgo de apertura es-
tá altamente correlacionado con la afinidad política. En este sentido,
cuando se habla de privacidad en el mundo occidental, refiriéndose
214
a los puentes de privacidad, se piensa en las consecuencias del resul-

tado de las elecciones o de una campaña oscura de marketing; sin em-
bargo, de acuerdo con este autor, se debe entender que las mismas
tecnologías que se utilizan en ese entorno relativamente libre e impar-
cial, también se emplean en contextos en los que las personas no go-
zan del mismo nivel de libertad, donde la importancia de la privacidad
juega un papel con consecuencias mortales.
En términos generales, se puede afirmar que si bien el big data per-
mite establecer mecanismos que fomenten y garanticen la participa-
ción ciudadana, su utilización, sin un marco legal13 y ético, podría
derivar en la vulneración de derechos humanos vinculados con la par-
ticipación ciudadana y con la libertad de información.
Bots
Los bots están vinculados, principalmente, con las redes sociales, y

este fenómeno consiste en hacer uso de cuentas falsas que publican
información para favorecer o desprestigiar a determinado personaje
político, particularmente, durante las campañas políticas.
Es el bombardeo de tuits a cada instante que llevan la conversa-
ción al máximo y contribuyen a posicionar cierto hashtag como ten-
dencia, lo que hace parecer que el personaje político tiene muchísima
presencia en las redes sociales. Pero todo es de manera fraudulenta (La
democracia de los bots 2017).
El problema de la utilización de bots es que constituye una práctica
que promueve la desinformación y, por ende, cualquier tipo de parti-
cipación ciudadana o política surgida desde este espacio se haría par-
tiendo de hechos no reales.
En este sentido, en México los bots se han utilizado para tratar de
invisibilizar la protesta social, señalando a la población inconforme,
con atributos negativos que puedan desprestigiar el reclamo real.
13 Considerando que en este caso, y cuando se habla de tecnología en general, el marco legal solo
funge como un pilar habilitador de otros más que son necesarios para salvaguardar la digni-
dad de las personas en la tecnología, como son la educación, las buenas prácticas, los códigos
de ética y las acciones emprendidas por parte de las empresas digitalmente responsables.
215
El uso de bots puede considerarse como un atentado a la democra-

cia y al derecho humano a la libertad de expresión e información, ge-
nerando desinformación y desviando la discusión en otros temas, que
permite que se invisibilice la protesta social o las ideas contrarias a los
gobiernos.
La información no contrastada o falsa puede dar pauta a la confu-
sión, por lo que los usuarios de las tic requerirían cierto alfabetismo
digital para poder discernir esto que está relacionado con una educa-
ción de cultura política en que la persona tenga capacidad de com-
prender conceptos como política, libertad, Estado, gobierno y libertad
de expresión para poder desde ahí desmontar las mentiras. Los dere-
chos civiles consisten básicamente en las libertades y, entre mayores
sean, el individuo ejerce una ciudadanía más amplia; lo que ocurre con
esos bots es que la acotan y minimizan por medio de estas herramien-
tas que también pueden ser contrarrestadas como ocurrió ya en otros
países como en Hong Kong, donde en 2014, ingenieros crearon un in-
ternet alternativo en el que la policía y todos estos grupos no podían
participar (Uso de bots es un atentado directo contra la democracia y
la libertad 2017).
En este sentido, y para ejemplificar el uso de bots, desde los gobier-
nos, el estudio “Trolls, tropas y creadores de problemas: compendio
mundial sobre manipulación en las redes sociales”, de la Universi-
dad de Oxford, afirma que hay 28 países en los cuales existen equipos
que dependen del gobierno, que manipulan y tratan de influir en la
opinión pública por medio de Twitter, Facebook y otras redes sociales.
Los países latinoamericanos que lo hacen son Argentina, Brasil, Ecua-
dor, México y Venezuela (Troops, trolls and troublemakers: a global
inventory of organized social media manipulation 2017).
Este tema ha llegado incluso al Senado de la República, en el que la
senadora Ana Gabriela Guevara, integrante del grupo parlamentario
del Partido del Trabajo en esta LXIII Legislatura del H. Congreso de
la Unión, impulsó que la sesión permanente del Congreso de la Unión
exhortara a la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal (Pun-
to de Acuerdo del Senado de la República 2017) a remitir al Senado un
informe respecto de los presuntos operativos cibernéticos denuncia-
dos en el proyecto de investigación de propaganda computacional de
216
la Universidad de Oxford (Troops, trolls and troublemakers: a global

inventory of organized social media manipulation 2017).
En este sentido, el proyecto de investigación a cargo de Samantha
Bradshaw destacaba que los soldados cibernéticos son un fenómeno
omnipresente y global, y que los gobiernos estudiaron, durante los úl-
timos años, la forma en que activistas utilizaban las redes sociales, y
ahora desarrollan métodos a su favor. Ante esto, se concluye que hay
una delgada línea entre la libertad de expresión y la censura (Troops,
trolls and troublemakers: a global inventory of organized social media
manipulation 2017).
En términos generales, se puede afirmar que los bots representan
una grave amenaza a la participación ciudadana basada en la desin-
formación y, por ende, a la democracia y al nivel de madurez de esta.
Incidencia de las tecnologías de la información

y comunicación en la forma de hacer política
en México. Aplicaciones móviles, plataformas
digitales y redes sociales
El desarrollo de las tic ha permitido nuevas formas de participación

política por medio de aplicaciones, plataformas digitales y redes socia-
les. A continuación, se verá, en términos generales, su relación con la
participación de las personas en las sociedades democráticas.
1) Aplicaciones: las conocidas app han sido una herramienta idónea

para hacer llegar a las personas usuarias de dispositivos móviles
conectados a internet, de manera masiva, información de inte-
rés, como las plataformas electorales de los candidatos políticos
en México. También han sido utilizadas por las instituciones en
materia electoral, para el cumplimiento de objetivos, como reca-
bar el número mínimo de firmas de apoyo a las candidaturas inde-
pendientes; sin embargo, se debe destacar que elementos como la
jurisdicción y competencia de las autoridades locales es casi nula,
cuando se trata de investigar y sancionar un acto ilícito, cometido
en redes sociales, atendiendo a su ubicuidad.
217
2) Plataformas digitales de participación ciudadana: estas permiten

denunciar actos contrarios a la ley, cometidos por representantes del
Estado, en los que la información es corroborada por un grupo multi-
disciplinario detrás de la conformación de dichas plataformas, lo que
les otorga veracidad a los contenidos ahí establecidos. Estas platafor-
mas surgen como mecanismos de ejercicio de libertad de expresión en
internet, al hacer denuncias y difundir información de interés colecti-
vo. En el caso concreto de las plataformas electrónicas de participación
ciudadana,14 han surgido como un fenómeno novedoso que pone al
alcance de los usuarios una herramienta para el ejercicio de derechos
humanos, tales como el de la libertad de expresión y de información,
las cuales abren nuevos canales de manifestación de ideas. Este tipo de
plataformas contribuyen al modelo de democracia participativa en el
que cualquier usuario puede enviar información que será publicada,
una vez haya pasado los filtros de veracidad, lo que, a su vez, propicia
un empoderamiento del ciudadano frente al Estado y una forma de exi-
gir rendición de cuentas.
3) Redes sociales: estas permiten acercar información a las personas
y la interacción entre distintos actores, como podría ser un candi-
dato a un puesto de elección popular y la población a la que van
dirigidas sus propuestas.
Las redes sociales, normalmente, son creadas en Estados Uni-
dos de América, por lo que la lógica, el funcionamiento, las políti-
cas de privacidad y el marco jurídico aplicable será el establecido
en dicho país.
Se pueden considerar como un mecanismo de ejercicio al dere-
cho de libertad de expresión y de información, y tienen reglas de
funcionamiento, como la no difusión de imágenes de violencia o
divulgación de discursos de odio.
14 Un ejemplo de este tipo de plataformas es Méxicoleaks, en el que, de acuerdo con su página

de internet, tiene como objetivo fungir como herramienta para enviar información de interés
público a medios de comunicación y organizaciones civiles por medio de tecnologías seguras
que garantizan el anonimato de la fuente. Esto con fundamento en la transparencia y la parti-
cipación ciudadana para construir en la sociedad la justicia y la democracia.
218
Conclusiones
El desarrollo tecnológico ha permitido establecer nuevas formas de

acceder a la información y medios para comunicarse. Esta evolución
vertiginosa ha incidido en todos los ámbitos sociales, y la forma tradi-
cional de hacer política también se ha transformado por la aparición
de las tic.
Derivado de lo anterior, es necesario que cuando se hable de de-
sarrollo tecnológico, se haga acompañado del respeto a la dignidad
humana, ya que, si bien la técnica trae consigo beneficios para la hu-
manidad, también ha significado nuevas formas de vulneración a los
derechos humanos. En este sentido, se puede afirmar que la invoca-
ción de la ética en el uso de las tic puede proteger, de mejor forma, la
dignidad de las personas, y a pesar de que existe una alta expectati-
va en las leyes, estas por sí mismas solo son habilitadoras del conjunto
de elementos necesarios para hacer de la técnica un instrumento idó-
neo de ejercicio de derechos humanos, y, por ende, de empoderamien-
to de las personas.
En este sentido, las tic permiten establecer nuevos mecanismos
de participación ciudadana, en los que la eliminación de barreras de
tiempo y espacio hacen posible que las personas, en distintas zonas
geográficas, puedan acceder a información e interactuar en temas de
interés público; sin embargo, los nuevos esquemas de participación
ciudadana enfrentan retos, a fin de hacer de dichos mecanismos un es-
pacio para todos.
Por otro lado, se puede concluir que cuando se habla de participa-
ción ciudadana se ven involucrados varios derechos humanos, entre
los que destacan la libertad de expresión e información, el derecho de
elegir a los gobernantes y de participar en los asuntos públicos y de-
rechos conexos, como el acceso a la información, transparencia y ren-
dición de cuentas, el derecho a la privacidad, mediante el derecho a
la protección de datos personales y a la secrecía de las comunicacio-
nes, en los que las tic desempeñan un rol importante en el ejercicio de
los mismos.
No obstante, se advierte que en la salvaguarda de derechos huma-
nos ejercidos desde las tic se establece una gran responsabilidad en
los entes privados, por lo que se podría acercar a figuras como la cor-
219
porativización de funciones estatales, lo cual podría significar viola-

ciones a derechos humanos, como el debido proceso, tratándose de
discernir, por ejemplo, la información que debe prevalecer o no en
internet, sin que esta decisión pase por los tribunales competentes.
Aunado a esto, se debe considerar que el marco de garantía de los
derechos humanos en México proviene de la familia del derecho con-
tinental, y el marco legal de las empresas tecnológicas, normalmente,
proviene del derecho anglosajón, lo cual hace complejo la salvaguarda
de derechos fundamentales reconocidos en México.
Por otro lado, resulta necesario hablar de gobernanza de las tic a
fin de establecer un sistema de contrapesos, que permita la efectiva
garantía de participación por igual de todos los sectores involucrados
en la participación ciudadana; sin embargo, en la práctica, dar el mis-
mo sitio a todos los sujetos involucrados sigue siendo un desaf ío pen-
diente de resolver.
Otra de las conclusiones son los retos de la participación ciuda-
dana, ya que no todos los usuarios tecnológicos cuentan con educa-
ción digital para empoderarse en dicho ámbito, aunado a que existe
en el país una enorme brecha de accesibilidad a internet en condicio-
nes óptimas; es decir, a pesar de la reforma en materia de telecomuni-
caciones, los números indican que se han profundizado las brechas de
desigualdad entre los mexicanos en el ámbito digital, pues la inmen-
sa mayoría no tiene acceso a estos instrumentos de comunicación y
no basta con tener el dispositivo si no se tiene accesibilidad, navega-
ción y acciones de empoderamiento del ciberespacio, como podría ser
la efectiva incidencia en los asuntos públicos del país. Por ello, el reto
se centra, entre otras cosas, en fortalecer la democracia a partir de los
nuevos instrumentos de comunicación de un país que no tiene cober-
tura de 100 % en accesibilidad a internet.
En este sentido, también es importante decir que el debate de la
neutralidad de internet, en un contexto internacional, tiene impor-
tantes precedentes en Estados Unidos de América, para privilegiar la
facultad de proveedores de internet, de decidir del tráfico en la red,
lo cual no solo vulnera el principio de neutralidad, sino que afecta
derechos humanos, como la libertad de expresión y de información,
y, por ende, la participación ciudadana y la democracia de los paí-
ses. También resulta importante afirmar que países como México han
220
desarrollado cierta dependencia tecnológica, lo que los hace vulnera-

bles a depender de determinadas industrias de las tic.
Por otra parte, existen técnicas idóneas para establecer mecanis-
mos de participación ciudadana; sin embargo, su funcionamiento
también supone una oportunidad de vulneración en la esfera de los
derechos humanos, ya que si tecnologías como big data e inteligencia
artificial permiten a los estados tomar decisiones racionales, analizan-
do los múltiples factores sociales e instrumentando políticas públicas
acordes con las necesidades de la población, dichas técnicas también
suponen la oportunidad de construir ideas de preceptos inducidos y
del ciberespacio. En este sentido, se advierte la utilización de bots, co-
mo un peligro para la democracia de los países, en los que la desinfor-
mación genera opiniones y participación ciudadana de ideas que no
son reales.
Finalmente, se afirma que las tic han incidido en la forma de hacer
política en el país, y que el desarrollo tecnológico ha jugado un papel
importante para establecer nuevos mecanismos de participación ciu-
dadana, pero, a su vez, se señala que no es una participación al alcance
de todos y que los ámbitos digitales —que eran de los últimos espacios
ciudadanos— han sido analizados y utilizados por los estados, a favor
de sus intereses; es decir, existe la creencia de que las redes sociales
han contribuido a democratizar todos los sistemas de comunicación
de la sociedad; sin embargo, también han sido utilizadas para privile-
giar la política de la desinformación de las personas.
En términos generales, las tic han propiciado nuevas formas de ejer-
cicio de los derechos humanos y pueden contribuir a un reforzamiento del
tejido participativo de las sociedades democráticas; sin embargo, requieren
de medidas efectivas para garantizar una verdadera participación de todos
desde y en las tic, y, con ello, dar pauta para hablar de democracia digi-
tal o ciberdemocracia.
221
Reforma y permanencia de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
en tiempos de transición democrática
Marco Antonio Pérez De los Reyes*

Enrique Inti García Sánchez**
Sumario: Introducción; Contexto histórico-político del Congreso

Constituyente de 1916-1917; Las reformas al texto constitucional de 1917.
Estudio general; Los 22 artículos con texto original. Estudio específico,
Conclusiones.
Introducción
El domingo 5 de febrero de 2017 se cumplió el primer centenario de la

promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos (cpeum) en vigor; con este motivo se han desarrollado múltiples
programas oficiales y de diversas instituciones académicas tendientes
a conmemorar, de la manera más entusiasta, un suceso de tanta tras-
cendencia, ya que se trata de la norma fundamental del sistema jurídi-
co mexicano.
En efecto, independientemente de las múltiples definiciones que
se han propuesto respecto de la Constitución, esta puede considerarse
como “un conjunto normativo de naturaleza suprema y fundamental”
(Arteaga 2008, 2); ello equivale a asignarle la calidad de norma funda-
cional porque determina la estructura y las funciones del Estado, a la
vez que establece las relaciones de este con los gobernados, por lo que
suele contener una parte declarativa de reconocimiento a sus dere-
chos fundamentales, así como los mecanismos de garantía de su ejer-
cicio eficaz.
* Profesor investigador de la Escuela Judicial Electoral. marco.perez@te.gob.mx.

** Asesor de la Escuela Judicial Electoral. enrique.garcias@te.gob.mx.
223
Reforma y permanencia de la Constitución Política...
En esta concepción de contenido constitucional, es evidente que la

ocasión festiva se justifica plenamente porque esta Carta normativa
ha fundamentado jurídicamente al país en los últimos 100 años, en los
cuales se ha requerido modernizar los aspectos esenciales de su desa-
rrollo, fortalecer las instituciones democráticas y enfrentar retos que
dif ícilmente se hubieran vislumbrado en la fecha de su expedición.
Por esta razón, resulta importante analizar el texto de sus 136 artícu-
los de fondo con el propósito de resaltar cuáles de ellos conservan su
redacción original y por qué motivo, lo que proporcionará una noción
fundamentada de la capacidad visionaria de los integrantes de la mag-
na asamblea constituyente reunida en la ciudad de Querétaro, en me-
dio de una acalorada pugna de intereses, producto de una revolución
político-social que apenas empezaba, para suscribir una nueva Cons-
titución en cuyo texto cupieran las distintas facciones y proyectos de
nación, no necesariamente armonizados.
En un primer contacto con el proceso reformista desarrollado en
estos 100 años de vigencia se observa que solamente 22 artículos no
han sido alterados, por lo cual los 114 restantes se alejan mucho o po-
co de lo que expresaron primariamente los constituyentes. Desde esta
perspectiva, cabe preguntarse si realmente la Constitución ha sobrevi-
vido una centuria o si el Poder Constituyente Permanente ha proce-
dido, de manera paulatina, inadvertida y, en el mejor de los casos, no
intencional, a darle a los mexicanos un nuevo texto constitucional, en
el que solamente se conservan ciertos aspectos esenciales que justifi-
can dicha permanencia.
La respuesta a esta interrogante puede alcanzar profundidades
académico-políticas insospechadas que incluyen la propuesta, ya ex-
presada en varios foros y desde mucho tiempo atrás, de un auténti-
co movimiento contrarrevolucionario. Naturalmente, un estudio de tal
envergadura sobrepasa los límites de un artículo como este, por lo que,
en un sentido mucho más restringido, se limitará a analizar el contenido
de los 22 artículos no modificados y argumentar, desde una perspecti-
va académica, las razones de su permanencia.
Esta tarea resulta útil si se toma en cuenta que, en el sentido opues-
to, es decir, respecto de los artículos reformados, ya se han vertido
múltiples opiniones y estudios. Lo que ahora se pretende es seña-
lar con precisión lo que realmente queda de original de aquella ley
224
suprema de la que legítimamente nos enorgullecemos por tratarse de

la primera con contenido social en el consorcio de las naciones, reivin-
dicatoria de los intereses de clase y postuladora de la seguridad social,
frutos nada menores en los inicios del siglo xx.
La primera impresión que puede causar en el ánimo de un obser-
vador es la de suponer que, si esos 22 artículos no han sido alterados
durante una centuria y a pesar de los cambios radicales que ha sufrido
el país, es por el hecho de que contienen la puntual regulación de prin-
cipios fundamentales que caracterizan e incluso singularizan al Esta-
do nacional.
El estudio particular de cada uno de ellos demostrará si así sucede
en todos los casos o si hay excepciones, lo cual haría más dif ícil enten-
der las razones de su supervivencia.
No debe soslayarse que, ya de cara a una fecha tan relevante para la
república, no faltan las propuestas, con mayor o menor fundamento,
respecto de si debe convocarse a un nuevo Congreso Constituyente1
o si debe ofrecerse al público en general una versión resumida y escri-
ta con lenguaje ciudadano que la haga inteligible, dado que, a todas
luces, si bien no se ha aumentado el número total de sus artículos de
fondo, en muchos casos su contenido sí se ha ampliado considerable-
mente, además de incorporar elementos que deberían ser consignados
en la legislación correspondiente y que además se redactan con térmi-
nos técnicos y especializados que quedan fuera del conocimiento de la
mayoría de las personas.2
Ambas propuestas inciden en la necesidad de retomar la función que
debe cumplir una constitución, en el sentido de proporcionar los pará-
metros normativos básicos, dejando en manos del legislador ordinario
la precisión técnica y el alcance de cada mandato, a la vez que debe ser
un instrumento que permita su fácil comprensión y divulgación.
1 La opinión de la doctrina no es unánime; al respecto pueden citarse como ejemplos extremos,

a favor, a José Fuentes García y, en contra, a Ignacio Burgoa (Galeana 2013, 362 y 378). En el
sector político, destaca la organización Por México Hoy, proyecto que encabeza Cuauhtémoc
Cárdenas desde 2014 y cuya propuesta es crear una nueva Constitución.
2 Con este propósito, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México ha elaborado un documento denominado Constitución reordenada
y consolidada, compilado por Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés, en 2016, y editado por la
Universidad y otros editores. Disponible en http://www2.juridicas.unam.mx/constitucion-
reordenada-consolidada.
225
Efectivamente, el pueblo, al cual se le reconoce como titular de la

soberanía, debe ser el primer interesado en conocer de manera puntual
la constitución a fin de exigir con fundamento sus derechos y cumplir
a cabalidad sus obligaciones; en ello, los responsables de la elaboración
de los textos legales tienen un compromiso de origen.
No cabe considerar que la constitución sea un documento solo en-
tendible por los profesionales del derecho; esta posición es propia de
gobiernos dictatoriales y nunca de democracias consolidadas, de aquí
la necesidad de que una institución tan celosa de garantizar el ejerci-
cio pleno de las libertades democráticas, como el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (tepjf), se preocupe de divulgar el
sentido y la aplicación de los diferentes artículos constitucionales. Por
ello, esta investigación también se puede enmarcar en las conmemora-
ciones del texto supremo de 1917.
Las festividades del centenario constitucional deben servir de esce-
nario propicio para reflexionar en torno a los beneficios y las limita-
ciones que en tal documento se han encontrado en el devenir histórico
de la nación; los primeros para conservarlos y garantizar su eficacia, y
las segundas para superarlas y actualizarlas, con el propósito claro de
hacer de la cpeum el instrumento de unión, justicia y superación que
fundamente el Estado de derecho.
Contexto histórico-político
del Congreso Constituyente de 1916-1917
Antecedentes
Durante el siglo xix, México enfrentó un constante estado de crisis po-

lítica, específicamente desde que concluyó la Guerra de Independencia
en 1821 y hasta que Porfirio Díaz ascendió al Poder Ejecutivo federal en
1876, quien en forma dictatorial ocupó, salvo el periodo de 1880 a 1884,
la Presidencia de la República hasta 1911, cuando renunció como resul-
tado de la revolución emprendida por Francisco I. Madero.
Esa condición de constante inestabilidad propició que la propiedad
rural se concentrara en unas cuantas manos debido a las disposiciones
normativas de la época, como las Leyes de Terrenos Baldíos de 1863
226
y 1894, así como la formación de una clase rural encumbrada frente a

un campesinado pauperizado. Algo similar ocurrió con los trabajado-
res, pues estaban sujetos a una explotación irracional en las fábricas,
en las minas y en los talleres.
Tal situación se agudizó durante el porfirismo, en virtud de que
el régimen apoyó abiertamente a los terratenientes y al grupo patro-
nal. De esta manera, al estallar la revolución maderista, con objetivos
de índole político, las clases populares encontraron un ámbito de ex-
presión que hasta entonces no habían tenido, por lo que comenzaron
a exigir a los líderes revolucionarios la satisfacción de sus demandas
de contenido netamente social. Este fue el principal motivo del rom-
pimiento entre Francisco I. Madero y Pascual Orozco en Chihuahua y
Emiliano Zapata en Morelos.
La debilidad evidente del gobierno maderista y el enfrentamiento
con los grupos revolucionarios que originalmente apoyaron su causa,
así como la abierta intervención norteamericana en los asuntos inter-
nos del país, facilitaron el golpe de Estado conocido como la Decena
Trágica, ocurrido en Ciudad de México del 9 al 22 de febrero de 1913,
el cual concluyó con los homicidios del presidente Francisco I. Madero
y del vicepresidente José María Pino Suárez, así como con el gobierno
de 45 minutos de Pedro Lascuráin y con la usurpación abierta del ge-
neral Victoriano Huerta.
No obstante, el mismo día en que Huerta dio a conocer telegráfica-
mente a los gobernadores de los estados y territorios del país su desig-
nación como presidente, Venustiano Carranza, entonces gobernador
de Coahuila, se alzó en armas, encabezando un movimiento oposi-
tor que se denominó constitucionalista porque pretendía restablecer el
orden constitucional vulnerado por la usurpación huertista.
Ante estos hechos, la Cámara de Diputados de Coahuila otorgó a
Carranza amplias facultades para volver al orden legal al país; así, el 26
de marzo de 1913 salió de la ciudad de Saltillo y, a poca distancia, en
la Hacienda de Guadalupe, firmó con varios jefes militares el Plan de
Guadalupe, emitido esencialmente para desconocer y, en su caso, de-
rrocar al gobierno de Victoriano Huerta.
Este movimiento constitucionalista atrajo muchas adhesiones en
diversas partes del territorio nacional; sin embargo, para sumarse a
la causa en el Plan de Guadalupe, algunos caudillos revolucionarios
227
exigían demandas de tipo social que consideraban de urgente y prio-

ritaria satisfacción, como la dotación de tierras para los campesinos,
salarios mínimos, jornadas máximas, trato digno a los campesinos y a
los trabajadores, entre otras. Esa era la posición fundamental de Emi-
liano Zapata y de Francisco Villa; no obstante, Carranza postergó sus
demandas argumentando que el objetivo próximo era el derrocamien-
to de la dictadura. A la postre, estas razones encontradas y otras de ín-
dole político y militar provocaron un enfrentamiento de ambos jefes
con Carranza.
La campaña militar del Ejército Constitucionalista fue muy exito-
sa y, el 15 de julio de 1914, al caer la plaza de Zacatecas en manos de
la División del Norte, comandada por Francisco Villa, se precipitó la
renuncia de Victoriano Huerta; tras su salida hacia Estados Unidos de
América, Francisco Carbajal quedó interinamente al frente del Ejecu-
tivo federal. Poco después, el 13 de agosto, se firmaron los tratados de
Teoloyucan, los cuales establecían la logística para que el ejército ca-
rrancista ocupara pacíficamente Ciudad de México y se constituyera
en el nuevo ejército federal, en virtud de que se disolviera el que apo-
yaba al usurpador Huerta.
El 5 de septiembre de 1914, ya en la capital de la república, Venus-
tiano Carranza convocó a una convención de gobernadores y genera-
les con mando de fuerza que debería reunirse en Ciudad de México a
partir del 1 de octubre siguiente, con el propósito de acordar el resta-
blecimiento del orden constitucional y algunas disposiciones de carác-
ter militar, dada la formación del nuevo ejército revolucionario.
Carranza, en su calidad de primer jefe del Ejército Constituciona-
lista otorgada por el Plan de Guadalupe, trató de allegarse con el apoyo
de los zapatistas y de los villistas, pero este objetivo no le resultó fácil de
instrumentar debido a la posición extrema de ambas facciones respec-
to a la satisfacción inmediata de sus demandas agrarias.
La perspectiva carrancista de encausar por las vías legales la dota-
ción de tierras era señal inequívoca del continuismo del gobierno ma-
derista, frente a la postura radical ya expresada en vida del presidente
Madero en el Plan de Ayala, suscrito por Emiliano Zapata el 25 de no-
viembre de 1911, a escasos 20 días de haber iniciado su gobierno.
La cuestión agraria representaba el tema más álgido de la contro-
versia entre los jefes de la Revolución, porque incluso se presentaban
diferencias entre zapatistas y villistas; los primeros consideraban un
228
reparto agrario entre los campesinos de manera integral, en tanto que

los segundos postulaban que los beneficiados directos debían ser los
soldados de la Revolución, ya que arriesgaron sus vidas en campaña
(Meyer 1978, 2440).
Finalmente, al inicio de la Convención no acudieron ni Villa ni
Zapata, quien, incluso, proponía llevar a cabo una Junta Revoluciona-
ria Nacional con el objetivo de designar a un presidente interino para
elegir, en su momento, a un mandatario que garantizara la realización
de las aspiraciones populares. Esta idea, por supuesto, era totalmente
contraria a la de Carranza, quien aspiraba a conservarse en el poder.
Así, en un ambiente de tensión, a las 16:00 horas del 1 de octubre
de 1914 dio inicio la Convención Nacional Revolucionaria, en el recin-
to de la Cámara de Diputados en Ciudad de México, con 79 delega-
dos, todos ellos carrancistas, con Luis Cabrera como presidente. En
esa ocasión, Carranza
leyó ante la convención un trascendental mensaje en el que se se-

ñalaba que los mandos del ejército habían convenido implantar las
reformas sociales y políticas que eran imprescindibles para colmar
las aspiraciones del pueblo en sus necesidades de libertad económica,
de igualdad política y de paz orgánica. Entre estas se encontraba el
aseguramiento de la libertad municipal, la resolución del problema
agrario, la limitación de horas de trabajo y el mejoramiento de las
condiciones económicas de la clase obrera, reformar los aranceles y
la legislación bancaria y dar al matrimonio su verdadero carácter de
contrato civil (Serrano 2013, 342).
En la sesión del 3 de octubre, Venustiano Carranza leyó un informe

de sus actividades al frente del Ejército Constitucionalista y del Poder
Ejecutivo y manifestó que ambos cargos se los entregaba a la Conven-
ción allí reunida, por lo que presentaba su formal renuncia y se retira-
ba del recinto para dejar a los delegados en plena libertad de acordar
lo conducente, con la seguridad de que lo que resolvieran seguramen-
te vería por los intereses de la patria.
Los delegados decidieron que Carranza prolongara su mandato en
ambas funciones, lo cual fue aceptado por él. Por su parte, el gene-
ral Álvaro Obregón expuso los beneficios de trasladar la Convención
a una sede neutral, sin presiones de facto de ninguna facción revolu-
cionaria —como lo había sugerido en su momento Francisco Villa—, y,
229
para esos efectos, se propuso la ciudad de Aguascalientes. Igualmen-

te, se manifestó que a la nueva locación no acudirían civiles. Tales de-
cisiones enfrentaron abiertamente a Carranza y Obregón.
Finalmente, el 10 de octubre se reanudaron los trabajos de la Con-
vención en el Teatro Morelos de Aguascalientes, ya con una integra-
ción exclusivamente militar; a ella acudieron Francisco Villa y una
delegación zapatista. La Convención se autodeclaró soberana y mani-
festó que sus decisiones serían acatadas en todo el país. Por su parte,
los zapatistas insistían en dos puntos concretos: la aceptación del Plan
de Ayala y la renuncia de Carranza.
En medio de los trabajos de la Convención se desarrolló un episo-
dio que pudo haber traído fatales consecuencias, pues Antonio Díaz
Soto y Gama manifestó que la bandera nacional en la que los delegados
pensaban firmar los acuerdos tomados carecía de valor alguno.
Carranza no acudió a Aguascalientes y, en cambio, trasladó su go-
bierno al puerto de Veracruz, a la vez que envió una carta a los delega-
dos en la que los acusaba de reaccionarios y de querer obstaculizar la
pacificación del país con base en sus intereses de grupo. A esas alturas,
los villistas y los zapatistas ya hacían frente común, máxime cuando los
primeros reconocieron públicamente las especificaciones del Plan de
Ayala. Carranza, a su vez, manifestaba que renunciaría si también lo
hicieran a la comandancia de los ejércitos a su mando Francisco Villa
y Emiliano Zapata.
La Convención consideró aprobadas las renuncias de Carranza y
de Villa, sin resolver el caso de Zapata. Por ese motivo, eligieron como
presidente convencionalista a Eulalio Gutiérrez y nombraron una co-
misión para comunicarle lo acordado a Carranza, quien rechazó dicho
acuerdo y manifestó en su comunicado a la Convención que no esta-
ba renunciando, sino admitiendo la posibilidad de hacerlo, por lo que
consideraba ilegal el nombramiento de Eulalio Gutiérrez.
La Convención celebró en Aguascalientes su última sesión el 13 de
noviembre de 1914 y luego instaló su gobierno en Toluca. A esas altu-
ras, México contaba con dos gobiernos de facto, a saber, el de la Con-
vención y el constitucionalista. En el segundo se mantuvo Venustiano
Carranza, en tanto que en el primero se sucedieron tres gobernantes:
Eulalio Gutiérrez, Roque González Garza y Francisco Lagos Cházaro.
Por su parte, el conflicto armado entre ambas facciones revolucionarias
230
fue sumamente desgastante y, en medio de esta lucha, Zapata y Villa

se entrevistaron personalmente en Xochimilco. Ahí firmaron el Pac-
to del mismo nombre a fin de unir y coordinar la lucha de ambos ejér-
citos en contra del carrancismo, y luego ambos aliados entraron a
Ciudad de México el 3 de diciembre de 1914.
No obstante, en abril de 1915, Francisco Villa fue derrotado en Ce-
laya por Álvaro Obregón y, tiempo después, la Convención terminó
por disolverse en Zacatecas; su último presidente salió hacia Centro-
américa y Carranza, triunfante, pudo reinstalar su gobierno en la ca-
pital del país.
Independientemente de los episodios militares, importa destacar la
labor legislativa de carácter social de cada una de las facciones en pug-
na de la siguiente manera:
1) Convención de Aguascalientes.
a) Ley General Agraria. Fijó la pequeña propiedad agraria y se
dieron las pautas para llevar a cabo expropiaciones de tierras y
aguas de las haciendas. Esta ley, expedida en León, Guanajuato,
recogió la postura villista en torno al problema del campo.
b) Ley relativa a beneficiar a los campesinos y a los trabajadores.
Tomó medidas para terminar con el latifundismo; devolver a
los pueblos campesinos sus tierras y aguas despojadas por las
haciendas cercanas; fundar un banco agrícola para apoyar a los
ejidatarios; establecer escuelas regionales agrícolas; expropiar
bienes raíces con base en su valor catastral; llevar a cabo refor-
mas de contenido social; implementar una educación morali-
zadora; establecer pensiones de retiro y de apoyo en caso de
accidentes de trabajo; reglamentar lo referente a horas de tra-
bajo, de higiene y de seguridad social; privilegiar el contrato
colectivo de trabajo; reconocer el derecho de huelga y de boi-
cot, y suprimir las tiendas de raya, así como el uso de vales pa-
ra pagar salarios.
2) Legislación y reformas legales del grupo constitucionalista.
a) Decreto del 29 de diciembre de 1914 que legalizó el divorcio.
b) Ley sobre Relaciones Familiares, del 9 de abril de 1917.
c) Ley del 6 de enero de 1915, de contenido agrario, que se atribu-
ye al jurista Luis Cabrera y que en gran medida sirvió de base
para redactar el artículo 27 constitucional.
231
d) Ley del Municipio Libre.

e) Se estableció la jornada laboral máxima de ocho horas y se su-
primió la tienda de raya.
f ) En 1916 se suprimió la vicepresidencia de la república.
Para llevar a cabo estas reformas de tanto impacto social, el primer

jefe había creado previamente una Dirección de Legislación Social, en-
cargada de redactar los proyectos de los textos legales respectivos en
virtud de que se había disuelto la XXVI Legislatura del Congreso de la
Unión a la caída del régimen huertista, por lo que, en la ampliación de
facultades otorgadas por el Plan de Guadalupe, se estableció para el
primer jefe del Ejército Constitucionalista la competencia de expedir y
poner en vigor durante la lucha todas las leyes, disposiciones y medi-
das encaminadas a satisfacer las necesidades del país en la inteligencia
de que, al triunfo de la Revolución, este convocaría a elecciones para
integrar de nuevo el Congreso de la Unión.
Lamentablemente, a raíz de un movimiento de huelga iniciado en
1916 por grupos de trabajadores descontentos con el pago de sus sa-
larios con moneda carrancista sumamente devaluada, se tomaron
medidas represoras que causaron mayor resentimiento de la clase tra-
bajadora contra el gobierno y contra Venustiano Carranza. Por otra
parte, tanto convencionalistas como constitucionalistas decretaron
sus respectivas leyes agrarias; en este punto hay que agregar que, en
agosto de 1913, en Matamoros, Tamaulipas, Lucio Blanco llevó a cabo,
sin autorización expresa, el primer reparto agrario de que se tiene me-
moria, lo que disgustó a Carranza de tal manera que ordenó su traslado
inmediato a Sonora.
Además, en algunas entidades federativas se expidieron leyes y se
instauraron políticas que también tendían a satisfacer necesidades so-
ciales urgentes; tales fueron los casos de:
1) Tabasco y Jalisco, donde se fijaron los salarios mínimos, las jorna-

das máximas y se suprimieron las deudas de los trabajadores.
2) Yucatán, donde se decretaron cinco leyes: agraria, fiscal, catastral,
del municipio libre y laboral, todas con tendencia a reivindicar a la
clase trabajadora. Con base en ello, se crearon las juntas de Con-
ciliación y Arbitraje, instituciones que luego se fundaron en los
232
estados de Coahuila y de Jalisco y que, posteriormente, se genera-

lizaron en todo el país.
3) Durango, donde se expidió una importante ley agraria.
Esta amplia labor legislativa reconocía sus antecedentes en la emi-

sión de documentos prerrevolucionarios y revolucionarios, entre los
que destacan:
1) El Programa del Partido Liberal Mexicano de 1906, de Ricardo

Flores Magón, que contiene un amplio catálogo de reivindicacio-
nes sociales y propone las respectivas enmiendas legales y consti-
tucionales.
2) El Programa del Centro Antirreeleccionista del 15 de junio de
1909, que propone la defensa de la clase trabajadora y de la pobla-
ción indígena.
3) El Manifiesto a la Nación del 26 de abril de 1910, de Francisco I.
Madero, que, entre otros puntos, proponía reestablecer el cum-
plimiento cabal de la Constitución de 1857, incluyendo en ella el
principio de no reelección; mejorar las condiciones de los trabaja-
dores; fomentar la instrucción popular; realizar obras de irrigación
y proporcionar financiamiento a las labores del campo; reformar la
Ley Electoral para garantizar la eficacia del voto popular; fortalecer
el poder municipal; mejorar las condiciones del ejército nacional y
fomentar las relaciones comerciales con otras naciones.
4) El Plan de San Luis Potosí, proclamado por Madero para levantar
la lucha armada en 1910, en el cual se prometía la devolución de
las propiedades agrarias que hubieren sido injustamente arrebata-
das a los pueblos por parte de los hacendados, previo desahogo de
los correspondientes litigios probatorios.
5) El Plan de Texcoco de agosto de 1911, suscrito por Andrés Molina
Enríquez, de contenido político-agrarista.
6) El Plan de Ayala de noviembre de 1911, de Emiliano Zapata, en el
que fundamentalmente se proponía la expropiación de una tercera
parte de las haciendas a fin de dotar a los pueblos de propiedades
comunales.
233
Hacia la integración del Congreso Constituyente de 1916-1917
A pesar de su encumbrada posición socio-política en su natal Coahuila

y al iniciar su lucha contra el gobierno de Victoriano Huerta, no esca-
paba a Venustiano Carranza que era determinante ofrecer a la nación
perspectivas más amplias que las reducidas solamente al campo de
lo político. Por eso, el 24 de septiembre de 1913, a poco tiempo de esta-
llar la Revolución constitucionalista, en el Salón de Cabildos del Ayun-
tamiento de Hermosillo, Sonora, manifestó: “Que sepa el pueblo de
México que, terminada la lucha armada, tendrá que principiar, formal
y majestuosamente, la lucha social” (Pérez 2007, 611).
Debe aclararse que la política de Carranza de postergar la satisfac-
ción de los reclamos sociales de las clases campesina y proletaria has-
ta el triunfo de las armas constitucionalistas en contra de la dictadura
huertista obedecía fundamentalmente a no alarmar anticipadamente
a la burguesía nacional ni a los extranjeros, a fin de evitar que en ese
contexto obstaculizaran, de alguna manera, el triunfo básico de derro-
car al gobierno usurpador.
Más tarde, ya lograda la renuncia de Victoriano Huerta y ahora de
cara a la oposición que representaba para su posición la Convención
de Aguascalientes, Carranza expidió una serie de adiciones al Plan de
Guadalupe, el 12 de diciembre de 1914, desde el puerto de Veracruz.
Entre otras ideas, expresaba lo siguiente:
El Primer Jefe de la Revolución y encargado del Poder Ejecutivo,

expedirá y pondrá en vigor, durante la lucha, todas las leyes, dispo-
siciones y medidas encaminadas a dar satisfacción a las necesidades
económicas, sociales y políticas del país, efectuando las reformas que
la opinión pública exige como indispensables para establecer un ré-
gimen que garantice la igualdad de los mexicanos entre sí (Serrano
2013, 343).
Con base en esta directriz se expidieron las leyes preconstituciona-

les convencionalistas ya referidas.
En tal virtud, una vez vencida la oposición convencionalista, Ve-
nustiano Carranza —ocupando todavía de facto el ejercicio del Poder
Ejecutivo federal y la comandancia suprema del Ejército Constitucio-
nalista— firmó, el 5 de enero de 1916, un decreto por medio del cual
234
declaró capital de la república a la ciudad de Querétaro, a la vez que

comenzó a realizar giras políticas por diferentes rumbos del país pa-
ra afianzar su imagen pública y sellar compromisos que fortalecieran
su gobierno.
El 14 de septiembre de 1916, el primer jefe expidió un decreto que
modificaba el del 12 de diciembre de 1914, el cual adicionaba nue-
vamente el Plan de Guadalupe. Este decreto resulta de la mayor im-
portancia para el tema que se trata en este estudio, porque en él ya se
alude directamente a la próxima convocatoria para integrar al Congre-
so Constituyente, situación que no dejaba de ser desconcertante por-
que el compromiso adquirido en el Plan de Guadalupe ampliado era
el de convocar a elecciones para integrar la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión.
La justificación de convocar al Congreso Constituyente se daba en
cuanto a que, si se quería proceder a reformar la Constitución liberal
de 1857, en ese momento vigente, para hacerla congruente con las re-
formas de tipo social, político y económico que se hacían indispensa-
bles para el país a partir del movimiento revolucionario, utilizando el
procedimiento del Poder Constituyente Permanente que ella misma
establecía, este podría demorarse de manera considerable debido a las
condiciones aún inestables en algunas entidades federativas; esto pon-
dría en riesgo la inmediata vigencia de tales reformas, lo que consti-
tuía un justo reclamo de la sociedad mexicana. En cambio el Congreso
Constituyente integrado formal y legalmente para ello procedería, en
poco tiempo, a reformar los artículos necesarios para actualizar la
Constitución, adecuándola a las necesidades sociales del momento.
Se tenía especial cuidado en apuntar la idea de que la Constitución
de 1857 contenía principios esenciales para la organización política del
país, los cuales de ninguna manera serían alterados en la reforma que
se pensaba llevar a cabo; por lo contrario, era notorio que se trataba
de un documento esencial y de valor fundamental para la vida de la
nación. Lo único que se quería era adecuar el texto a las necesidades
sociales y políticas que habían surgido con el programa de reivindi-
caciones sociales que se habían hecho patentes en la contienda revo-
lucionaria. Inclusive, con el objeto de acallar
235
las voces que podrían hacer desconfiar a la opinión pública indicando

el peligro de tocar la Constitución de 1857, en este documento se
declaraba que con las reformas que se proyectaban no se trataba de
fundar un gobierno absoluto, sino que se respetaría la forma de go-
bierno establecida, reconociendo de la manera más categórica que la
soberanía de la Nación residía en el pueblo y que era éste el que debía
ejercerla para su propio beneficio (Serrano 2013, 347).
En este punto, debe observarse que el movimiento revolucionario

de 1910 no partió de la premisa de cuestionar ni la legitimidad ni el
contenido de la Constitución vigente de 1857, sino que, por el contra-
rio, cuestionó al régimen dictatorial de Porfirio Díaz debido a las re-
formas hechas en algunos aspectos para asegurar la continuidad en el
ejercicio del poder. Efectivamente, durante sus seis décadas de vigen-
cia, la opinión generalizada era en el sentido de que se trataba de un
documento esencial de grandes alcances que aseguraba el desarrollo
de México y su camino hacia la modernidad; en ese sentido, autores
como Miguel de la Madrid afirman que a lo largo de la historia nacio-
nal se observa una tendencia ideológica ascendente de corte liberal, vi-
sible por medio de las tres luchas fundamentales de los mexicanos: la
Independencia, la Reforma y la Revolución (De la Madrid 1967, 593).
La aceptación generalizada de su propósito de convocar al Con-
greso Constituyente tuvo mucho que ver con la amplia difusión que
acerca del particular habían realizado, por encargo de Carranza, Fé-
lix Palavicini, Antonio Manero y Miguel Aguirre Berlanga entre otras
personas. Esto se debía a la necesidad de sensibilizar a la opinión pú-
blica, en particular a la clase política, respecto de las bondades que
traería consigo convocar a la brevedad posible al pueblo de México pa-
ra integrar el Congreso.
Finalmente, la convocatoria respectiva para integrar al Congre-
so Constituyente fue publicada el 19 de septiembre desde Ciudad de
México, a solo cinco días del decreto en el que se anunciaba su próxi-
ma presentación, con el siguiente texto:
VENUSTIANO CARRANZA, Primer Jefe del Ejército Constitucio-

nalista y Encargado del Poder Ejecutivo de la República, en uso de las
facultades de que me hallo investido, y de acuerdo con lo prescrito
en el artículo 4º., reformado, de las adiciones al Plan de Guadalupe
expedido en la H. Veracruz el 12 de diciembre de 1914, he tenido a
bien decretar lo siguiente:
236
Artículo 1º.- Se convoca al pueblo mexicano a elecciones de

diputados al Congreso Constituyente, el que deberá reunirse en la
ciudad de Querétaro, y quedar instalado el primero de diciembre del
corriente año.
Artículo 2º.- La elección para diputados al Congreso Constitu-
yente, será directa y se verificará el domingo 22 del próximo octu-
bre, en los términos que establece la ley electoral, que se expide por
separado, con esta misma fecha.
Artículo 3º.- Servirán de base para la elección de diputados al
Congreso Constituyente, el censo de 1910 y la división territorial que
se hizo para la elección de diputados y senadores al Congreso de la
Unión en el año de 1912, teniéndose como cabecera de cada distrito
electoral, la misma que entonces fue designada con ese objeto.
Artículo 4º.- Los Gobernadores de los Estados, sus secretarios,
los presidentes municipales y demás individuos que ejerzan autori-
dad, no podrán ser electos en los lugares sujetos a su jurisdicción.
Artículo 5º.- Las sesiones del Congreso Constituyente se regirán
por el reglamento interior de la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, con las modificaciones que el mismo Congreso Consti-
tuyente creyere oportuno hacerle, por razón de su objeto especial, en
sus tres primeras sesiones.
Artículo 6º.- El Congreso Constituyente calificará las elecciones
de sus miembros y resolverá las dudas que hubiere sobre ellas.
Artículo 7º.- Los diputados al Congreso Constituyente, no podrán
ser molestados por las opiniones que emitieren en el ejercicio de su
cargo y gozarán de fuero constitucional durante el tiempo de éste, no
pudiendo, por lo mismo, ser procesados por delitos de orden común, si
no es previa la declaración de haber lugar a proceder en su contra.
Los delitos oficiales de los mismos diputados serán juzgados
directamente por el Congreso Constituyente, conforme a la ley de
responsabilidades vigente.
Artículo 8º.- Para los efectos del artículo 56 de la Constitución de
1857, se considerarán vecinos del Estado:
I.- Los ciudadanos de él.
II.- Los que hayan nacido en su territorio, aun cuando hayan
cambiado de residencia.
III.- Los que residan en su territorio cuando menos desde seis
meses antes de la fecha de las elecciones, y
IV.- Los que hayan tenido la calidad de ciudadanos o vecinos del
Estado respectivo, en los días del cuartelazo de la Ciudadela, siempre
que hayan demostrado después, con hechos positivos, su adhesión a
la causa constitucionalista.
Artículo 9º.- El Congreso Constituyente, no podrá ejercer sus
funciones sin la concurrencia de la mitad más uno del número total
de sus miembros.
237
La primera junta preparatoria tendrá lugar el 20 de noviembre

de este año, comenzando a las diez de la mañana, y si en esa fecha no
se hubieren presentado todos los diputados, los que concurran,
aunque no constituyan la mayoría, podrán citar desde luego a los su-
plentes, apercibiendo a los diputados propietarios ausentes que de no
presentarse el día de la instalación del Congreso, perderán el derecho
de asistir en lo venidero, a las sesiones.
Los diputados presentes llamarán también a los suplentes cuan-
do, estando ya en sus funciones el Congreso, los diputados propie-
tarios faltaren a tres sesiones seguidas sin la licencia previa, o que
sin ésta, tuvieren cinco faltas ininterrumpidas en quince días. Si los
faltistas fueren los suplentes, perderán las dietas correspondientes a
los días que no concurrieren.
Artículo 10º.- Los diputados al entrar en el ejercicio de sus fun-
ciones, protestarán bajo la siguiente fórmula:
Presidente.- ¿Protestáis cumplir leal y patrióticamente el cargo de
diputado al Congreso Constituyente que el pueblo os ha conferido,
cuidando en todo por el restablecimiento del orden constitucional en
la Nación, de acuerdo con el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de
1913 y sus adiciones expedidas en la H. Veracruz el 12 de diciembre
de 1914, reformadas el día 14 de septiembre del corriente año?
DIPUTADO.- Sí protesto.
PRESIDENTE.- Si no lo hiciereis así, la Nación os lo demande.
Artículo 11º.- El Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, En-
cargado del Poder Ejecutivo de la Unión, concurrirá al acto solemne
de la instalación del Congreso Constituyente y en él presentará el
proyecto de Constitución reformada, pronunciando un discurso en
que delineará el carácter de las reformas y su verdadero espíritu,
discurso que le contestará, en términos generales, el Presidente del
Congreso.
Artículo 12º.- Luego que el Congreso Constituyente hubiere
concluido sus labores, firmará la Constitución reformada y citará a
sesión solemne, para que en ella sus miembros protesten cumplirla
fiel y patrióticamente.
Artículo 13º.- Acto continuo, el Congreso citará al C. Primer Jefe
del Ejército Constitucionalista, Encargado del Poder Ejecutivo de la
Unión, para el día y hora que al efecto se señalen se presente ante el
mismo Congreso a protestar, en sesión solemne, cumplir leal y pa-
trióticamente la Constitución reformada, la que le será entregada en
dicho acto, a fin de que la promulgue con las solemnidades debidas.
Artículo 14º.- Publicada la Constitución reformada, todas las
autoridades y empleados civiles y militares de la República, protes-
tarán, ante quien corresponda, cumplirla y hacerla cumplir leal y
patrióticamente.
238
Artículo 15º.- Los diputados al Congreso Constituyente, percibi-

rán, durante el tiempo de sus funciones, la cantidad de $60.00 diarios y,
en su caso, tendrán derecho además, a que se les abonen los gastos de
viaje, tanto de ida como de regreso.
CONSTITUCIÓN Y REFORMAS.- Dado en el Palacio Nacional
de la Ciudad de México, a los diecinueve días del mes de septiembre de
mil novecientos dieciséis.- V. Carranza,
Al C Secretario de Estado y del Despacho de Gobernación.- Presente.
Lo que comunico a usted para su conocimiento y efectos con-
siguientes, reiterándole las seguridades de mi atenta y distinguida
consideración.
El 20 de septiembre se publicó la Ley Electoral para la Formación

del Congreso Constituyente, que consta de 57 artículos de fondo, sin
transitorios. Destacan en ella, entre otros aspectos, los siguientes:
1) Participarían los candidatos propuestos por partidos políticos, así

como los candidatos independientes, a los cuales no se les exigiría
cumplir con requisitos específicos.
2) El país se dividiría en secciones que comprendieran poblaciones
entre 500 y 2,000 habitantes.
3) Se nombrarían tres empadronadores por cada sección, para efec-
tos de levantar el padrón electoral, quienes, de no cumplir con sus
funciones sin causa justificada, serían sancionados con un mes de
reclusión o una multa de 20 a 200 pesos.
4) Al publicarse el padrón electoral, los ciudadanos o los representan-
tes de partidos políticos o de candidatos independientes podrían
reclamar ante la autoridad municipal si encontraran irregularida-
des en este. La resolución que la autoridad determinara podría ser
impugnada ante un juez de la localidad, cuyo fallo sería definitivo.
5) El padrón, ya corregido, sería publicado el domingo 15 de octubre
(recuérdese que al siguiente domingo 22 se celebraría la jornada
electoral, según el texto de la convocatoria; curiosamente, en la ley
ya no se específica esa fecha).
6) La autoridad municipal nombraría en cada sección a los instalado-
res, nombramientos que también podrían ser recusados por los ac-
tores electorales.
239
7) La misma autoridad municipal mandaría imprimir las boletas elec-

torales, según el número de personas empadronadas, más 25 % adi-
cional para salvar casos de omisiones.
8) Las boletas serían repartidas a los electores a más tardar la víspera
del día de la elección, acusando recibo firmado por el ciudadano, si
es que supiere firmar.
9) El día de la jornada electoral deberían presentarse en cada casilla, a
las 8:00 horas, el instalador, su suplente y los empadronadores de la
sección, así como nueve ciudadanos electores; de no complemen-
tar ese número, se les citaría por escrito y por conducto de la poli-
cía para que se presentaran de inmediato.
10) Se procedería entonces a nombrar, entre los ciudadanos presentes,
al presidente, dos secretarios y dos escrutadores de la mesa direc-
tiva de casilla.
11) Los electores irían concurriendo a entregar su boleta, en la cual de-
bía aparecer, escrito de su puño y letra, el nombre de las personas
por las que votaban, para diputado propietario y diputado suplen-
te, y la firma del elector.
12) Si el elector no supiere escribir, debería ir con un testigo, quien, en
presencia de los miembros de la mesa directiva, procedería a escri-
bir y firmar la boleta, de acuerdo con lo que en ese momento ex-
presara verbalmente el elector.
13) Cada ciudadano entregaría su boleta al presidente y este la pasaría
a un secretario para que la depositara en la urna, mientras el otro,
al escuchar del propio ciudadano su nombre, colocaría en la lista
nominal la palabra voto.
14) Las casillas estarían abiertas de 9:00 a 15:00 horas, cerrando antes
de esa hora si ya hubieren votado todos los ciudadanos empadro-
nados en ella, y después si hubiera electores en espera de depositar
su voto.
15) No debería haber tropa en las calles adyacentes a la ubicación de
las casillas; además, si una persona aconsejaba a otra u otras res-
pecto del sentido de su voto, sería sancionada con prisión de 1 a 11
meses y con multa de 200 a 1,000 pesos.
16) El artículo 32 señalaba como causales de reclamación las siguien-
tes: suplencia de votos, error en el escrutinio, presencia de gente
240
armada en la casilla electoral, incapacidad para votar y admisión

indebida de nuevos votantes.
17) El jueves siguiente al día de la jornada electoral se llevaría a cabo el
cómputo de secciones. La junta computadora respectiva procede-
ría a examinar uno por uno los expedientes o paquetes de cada ca-
silla; se irían diciendo en voz alta los nombres de cada elector y las
personas por las que votó. Si dos personas resultaban con el mis-
mo número de votos mayoritarios, el presidente de la mesa compu-
tadora sortearía públicamente sus nombres y declararía triunfador
al que ganare.
18) El artículo 50 señalaba como causas de nulidad de la elección de
una diputación, las siguientes: que el ciudadano electo no cumplie-
re los requisitos de elegibilidad; que hubiere habido violencia por
parte de las autoridades o de los ciudadanos; que hubiere mediado
cohecho, soborno o amenazas para inducir el voto; que hubiere ha-
bido error acerca de la persona elegida; que hubiere habido error o
fraude en la computación; que la casilla se hubiere instalado con-
tra lo especificado por la ley, y que no se hubiere permitido a los
representantes de los partidos políticos o de los candidatos inde-
pendientes ejercer sus cargos.
19) Los partidos políticos que participaron debían abstenerse de llevar
nombre o denominación religiosa alguna o de formarse para apo-
yar exclusivamente a personas de una determinada raza o creencia
(García 1978, 216-9).
Resulta importante anotar que, con el propósito de registrar candi-

datos para integrar el Congreso Constituyente, se
vuelven a realizar actividades políticas tendientes a la creación de

nuevos partidos políticos. Aparecen organismos novedosos como
el Partido Liberal Nacionalista, el Liberal Puro, el Partido Nacional
Constitucionalista y el Partido Liberal Constitucionalista (Arreola
2015, 109).
Por otra parte, en el decreto del 14 de septiembre de 1916 se aprecia

la siguiente redacción en el tercer párrafo del artículo 4:
241
Para ser electo diputado al Congreso Constituyente, se necesitan

los mismos requisitos exigidos por la Constitución de 1857 para ser
diputado al Congreso de la Unión; pero no podrán ser electos, ade-
más de los individuos que tuvieren los impedimentos que establece
la expresada Constitución, los que hubieren ayudado con las armas o
sirviendo empleos públicos a los gobiernos o facciones hostiles a la
causa Constitucionalista.
Con ello, Carranza aseguraba que dicha asamblea soberana estu-

viera integrada por gente leal a su causa, atento a lo ocurrido en su
contra en la Convención de Aguascalientes.
Finalmente, el domingo 22 de octubre tuvo lugar la jornada electo-
ral, en forma tranquila, “aunque se consignaron algunas irregularida-
des ante los jueces de distrito y no pudo llevarse a cabo la votación en
28 distritos” (Serrano 2013, 350). Además,
se anulan credenciales de aquéllos ligados a la oposición a Carranza.

El 25 del mismo mes, tres días después de realizadas las elecciones
[…] nace oficialmente el Partido Liberal Constitucionalista… [y]
Acuerda, en primer término, postular a don Venustiano Carranza a la
presidencia de la República (Arreola 2015, 109).
Un aspecto que causa asombro es la indeterminación o imprecisión

del número de diputados constituyentes. En efecto, en el registro del
diario de debates figuran 285 nombres como diputados electos. En
cambio, el original de la Constitución fue firmado por 206 diputados;
y según la lista oficial de participantes y el cómputo hecho por el
diputado Jesús Romero Flores, fueron 218 los miembros del Congre-
so Constituyente (Galeana 2008, 355).
Se sabe que desde el 20 de noviembre comenzaron a llegar a la ciu-

dad de Querétaro los diputados electos y que, desde esa fecha hasta el
30 de noviembre, tuvieron lugar 11 sesiones preparatorias; 3 de ellas se
llevaron a cabo en la Academia de Bellas Artes y 8, en el entonces Tea-
tro Iturbide, hoy Teatro de la República. El 30 de noviembre se nombró
a los integrantes de la mesa directiva para los dos meses que durarían
los trabajos de este Congreso, con la designación del diputado Luis
Manuel Rojas como su presidente.
242
Desarrollo del Congreso Constituyente
El Congreso Constituyente, instalado en la ciudad de Querétaro, es-

tuvo conformado por abogados, profesores, ingenieros, militares y, en
general, por profesionistas de clase media, quienes no tenían experien-
cia parlamentaria, salvo algunos que habían formado parte de la XXVI
Legislatura, la cual fue disuelta al triunfo de la revolución carrancista,
después de haber permanecido en funciones durante la usurpación de
Victoriano Huerta.
Ha sido notorio que, originalmente, el proyecto de Venustiano Ca-
rranza respecto a los trabajos de este Congreso era llevar a cabo algu-
nas reformas importantes, pero modificaciones al fin, al texto original
de la entonces vigente Constitución liberal de 1857. Por otra parte, de-
bido a la experiencia negativa que tuvo Carranza en relación con la
Convención de Aguascalientes, se impidió, con el texto de la convo-
catoria, el acceso de los representantes del villismo y del zapatismo, si
bien lograron llegar algunos antiguos huertistas exintegrantes de la le-
gislatura disuelta.
Lo que no pudo prever el primer jefe fue la formación de dos fac-
ciones claramente opositoras en el seno del Congreso Constituyente:
los carrancistas o moderados, de ideología liberal, que habían formado
parte de la agrupación política Bloque Liberal Renovador y apoyaban
el proyecto del Ejecutivo de la Unión, y los radicales, quienes pugna-
ban por aprovechar la ocasión para formar un Estado fuerte, capaz de
impulsar de manera exitosa las reformas sociales que exigían las masas
populares, y consideraban tibio e insuficiente el proyecto carrancista.
Estos diputados radicales destacaban la necesidad de unificar nue-
vos principios que tuvieran, prioritariamente, la capacidad de producir
la verdadera nación que el momento histórico requería, por lo cual era
necesario agregar a los principios del antiguo liberalismo los de una
auténtica igualdad económica y social (Calzada 2009, 105). Por eso,
los puntos más álgidos de la discusión fueron los referentes al régimen
de propiedad, a los derechos de los trabajadores y a la educación.
La discusión se planteaba incluso en el aspecto metodológico, por-
que los carrancistas afirmaban que incorporar al texto de la Constitu-
ción señalamientos como la duración de la jornada laboral, el trabajo de
243
los menores y de las mujeres, y otros aspectos específicos era ir contra

la técnica legislativa, ya que en la redacción constitucional se conte-
nían solo los parámetros o las bases fundamentales, por tanto, debía
dejarse a las leyes reglamentarias regular esos otros aspectos ya minu-
ciosos; por su parte, los diputados radicales insistían en la necesidad
de que fuera en el texto de la Constitución donde quedaran plasmadas
las principales metas por las que los campesinos y obreros habían par-
ticipado en la lucha armada.
Entre los simpatizantes del proyecto de Carranza destacaban Luis
Manuel Rojas, Félix F. Palavicini, Alfonso Cravioto y José Natividad Ma-
cías, mientras que en el ala radical figuraban Francisco J. Múgica, Heri-
berto Jara, Rafael Martínez de Escobar, Pastor Rouaix y otros más.
Según Daniel Moreno Díaz, el proyecto de Carranza se puede sinte-
tizar de la siguiente manera:
1) El cambio de la denominación de derechos del hombre por el de

garantías individuales.
2) Algunas modificaciones a los artículos 14, 20 y 21 para agilizar el pro-
ceso penal, otorgándole mayores facultades al Ministerio Público.
3) El otorgamiento de mayores facultades al Poder Ejecutivo federal
como el veto, el nombramiento y la remoción de los miembros del
gabinete, etcétera, con lo cual se quiso fortalecer al Poder Ejecuti-
vo para garantizar la instrumentación de las reformas legales que
el país requería en materia social, pues, al contrario, un Poder Le-
gislativo fuerte, como lo consideraba la Constitución de 1857, difi-
cultaría la implementación de dichas reformas; en ello se veía clara
la influencia de La Constitución y la dictadura, de Emilio Rabasa,
quien aseguraba que esa debilidad del Ejecutivo lo llevó a la necesi-
dad de gobernar con facultades extraordinarias, como fue usual en
los gobiernos de Benito Juárez y de Porfirio Díaz.
4) La reducción, a uno solo, del periodo ordinario de sesiones del
Senado.
5) El establecimiento de la elección directa del presidente de la re-
pública.
6) La eliminación del sistema de jefaturas políticas, por lo que se eri-
gía el principio de Municipio Libre.
244
7) El otorgamiento de mayor autonomía al Poder Judicial de la Fede-

ración (Moreno 1976, 242).
Por su parte, el grupo radical logró, a lo largo de los debates efec-

tuados en el Congreso Constituyente, lo siguiente:
1) En materia de educación pública, la supresión de la intervención

del clero en la impartición de educación.
2) En materia de propiedad, la fundamentación de la reforma agraria,
en la cual se recogían esencialmente las ideas de Andrés Molina
Enríquez, quien, por cierto, fungió como asesor jurídico del Con-
greso Constituyente.
3) En materia laboral, la intervención del Estado para equilibrar la li-
bre relación del sector patronal y la clase trabajadora. Además, se
sentaron las bases para establecer el régimen de seguridad social
y se ejerció una fuerte presión de los grupos radicales, como los
Batallones Rojos, organizados por la Casa del Obrero Mundial,
creada en el gobierno de Madero, clausurada en el de Huerta y
abierta en el de Carranza.
4) En materia de relaciones Estado-Iglesia, la limitación, en mayor
medida, de la intervención política de los ministros de culto.
5) En materia de presidencialismo, la moderación del poder que ori-
ginalmente se concedía al Ejecutivo federal, privilegiando, en cam-
bio, un equilibrio de poderes.
A la instalación del Congreso Constituyente acudieron diversas

organizaciones obreras, campesinas y populares para manifestar su
apoyo al trabajo de los diputados, pero también para expresar sus ne-
cesidades reivindicatorias concretas. Así, el Congreso inició sus acti-
vidades formalmente el 1 de diciembre, a partir de las 16:00 horas, en
el Teatro Iturbide, con la asistencia del primer jefe Venustiano Carran-
za, quien leyó un informe de lo actuado en materia legislativa durante
su mandato y explicó la necesidad de reformar la Constitución de 1857
con el propósito de acelerar la implementación de las nuevas disposi-
ciones emanadas del movimiento armado.
245
Este Congreso sesionó durante 48 días, en los cuales celebró 80

sesiones ordinarias, 14 de ellas privadas y 66 públicas. La sesión de
clausura se llevó a cabo el 31 de enero de 1917, cuando se firmó solem-
nemente el documento que contenía el nuevo texto constitucional; es-
te fue promulgado el 5 de febrero (exactamente 60 años después que
se decretó la Constitución de 1857) y se fijó su entrada en vigor para el
1 de mayo siguiente.
Algunos sectores de la población recibieron este documento cons-
titucional con severas críticas; incluso, fue acremente comentado por
algunos políticos en el exilio como Rodolfo Reyes y Jorge Vera Esta-
ñol, quienes señalaron varios errores de índole jurídico. Además, Félix
Díaz encabezó un levantamiento armado que no trajo mayores con-
secuencias, pues pretendía restaurar íntegramente la Constitución
de 1857.
En relación con este último punto, importa observar la influencia
que aún ejercía Carranza, a pesar de la labor desarrollada por el Con-
greso a favor de la normatividad de contenido social, porque el decre-
to respectivo expresa lo siguiente:
VENUSTIANO CARRANZA, Primer Jefe del Ejército Constitucio-

nalista, Encargado del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexi-
canos, hago saber:
Que el Congreso Constituyente reunido en esta ciudad el 1º
de diciembre de 1916, en virtud del decreto de convocatoria de 19 de
septiembre del mismo año, expedido por la Primera Jefatura, de con-
formidad con lo prevenido en el artículo 4º de las modificaciones que
el 14 del citado mes se hicieron al decreto de 12 de diciembre de 1914,
dado en la H. Veracruz, adicionando el Plan de Guadalupe de 26 de
marzo de 1913, ha tenido a bien expedir la siguiente:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS QUE REFORMA LA DEL 5 DE FEBRERO DE 1857.
A partir del texto anterior, en el cual se expresa reformar, no abro-

gar —que hubiera sido lo conducente—, se podría pensar que la la-
bor del Congreso Constituyente de 1916-1917 fue simplemente la de
una reforma, tal vez de enorme trascendencia, pero reforma al fin, a la
Constitución de 1857; en consecuencia, esta sigue vigente con dichas
modificaciones, por tanto, el 5 de febrero de 2017 se debió celebrar no
el centenario, sino los 160 años de vigencia del texto constitucional.
246
En el fondo, estaba latente el problema de algunos sectores políticos

por aceptar la elaboración de una nueva Constitución, debido al pru-
rito de suponer que con ella se procuraría legitimar un nuevo tipo de
gobierno presidencialista con mayores facultades para el jefe del Poder
Ejecutivo, a fin de darle concretamente a Venustiano Carranza la opor-
tunidad de gobernar con la menor cantidad de contrapesos posibles.
La Constitución de 1857, cuyo decreto firmó Ignacio Comonfort
en su calidad de presidente sustituto, ostenta como nombre Constitu-
ción Política de la República Mexicana sobre la Indestructible Base de
su Legítima Independencia, Proclamada el 16 de Septiembre de 1810 y
Consumada el 27 de Septiembre de 1821.
No obstante, para la doctrina jurídico-política, las autoridades en
funciones antes y ahora, y el pueblo de México, la Constitución Políti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos decretada el 5 de febrero de 1917
es la Constitución vigente y se considera una Constitución totalmente
nueva, con validez y legitimidad propias, independientemente de que
en ella se contengan elementos configurativos que datan de la Consti-
tución de 1857, o, incluso, de la federal de 1824, documentos de enor-
me valía, pero de carácter histórico. Por el contrario, la Constitución
de 1917 constituye el “resumen de los anhelos populares, concreción de
justicia para el pueblo mexicano […] expresión primera de un nuevo
constitucionalismo (Galeana 2013, 362). Además, debe tenerse pre-
sente que esta fue la primera en el mundo con contenido de justicia so-
cial. Por todo lo anterior, está plenamente justificado considerar a la de
1917 una nueva constitución.
Feliciano Calzada Padrón afirma:
Pese a que la propuesta inicial era que el Constituyente la reformara,

la Constitución de 1857 desapareció para dar paso a la Carta Magna
de 1917 […] Mario de la Cueva afirmó “podemos decir que la Cons-
titución del 5 de febrero de 1917 es el principio de una nueva era
en la vida del Derecho Constitucional, una idea-fuerza lanzada a la
conquista de la justicia social” (Calzada 2009, 106).
Como corolario de este apartado, debe advertirse que el 6 de fe-

brero de 1917 fue decretada la nueva Ley Electoral, que es una copia
textual de la Ley de 1916 para integrar al Congreso Constituyente. En
247
ese mismo decreto aparece la convocatoria para elegir al presidente

de los Estados Unidos Mexicanos, así como a los diputados y senado-
res al Congreso de la Unión. La jornada electoral se llevó a cabo el 11
de marzo siguiente y, para el 1 de mayo, como lo ordenaba el artículo
1 transitorio de la recientemente decretada Constitución federal, to-
maban posesión de sus cargos los diputados y senadores de la XXVII
Legislatura y el propio Venustiano Carranza como presidente de la re-
pública para el periodo 1917-1920.
Las reformas al texto constitucional de 1917.

Estudio general
A casi 100 años de vigencia de la cpeum se han reformado 114 artícu-

los de fondo, algunos de ellos con varias modificaciones. Resulta signi-
ficativo que, hasta el 21 de julio de 2016, los artículos que más reformas
han sufrido sean el 27 (que regula el régimen de propiedad) con 27 re-
formas; el 123 (que se refiere al régimen del trabajo y de la previsión
social) con 26 reformas; el 73 (que contiene las facultades del Congreso
de la Unión) con 76 reformas, y el 89 (que se refiere a las facultades y
obligaciones del presidente de la república) con 18 reformas. Esto, en
virtud de que fueron precisamente los temas de la tenencia de la tierra
y de los derechos de la clase trabajadora los dos pilares que centraron
los debates de los constituyentes y que, de alguna manera, represen-
taban las banderas de lucha de los villistas, los zapatistas y los flores-
magonistas, por mencionar las corrientes políticas más radicales de la
lucha revolucionaria.
Entre los argumentos expuestos en aquella magna asamblea es-
taban los de dejar para las leyes reglamentarias correspondientes la
regulación minuciosa de los derechos del campesinado y de los traba-
jadores, o bien impactarlos directamente en el texto de la nueva Cons-
titución, aunque no se cumpliera de manera ortodoxa con la técnica
legislativa constitucional. Finalmente, se impuso la iniciativa de dejar
plasmados detalladamente tales derechos, con la convicción de que, al
elevarlos al rango de la norma más encumbrada del país, se garantizara
su plena eficacia; ello contribuyó a que la cpeum de 1917 sea conside-
rada la primera de carácter social en el mundo, a pesar de que, desde la
segunda mitad del siglo xix, el canciller Otto Von Bismarck estableció
248
en Alemania el régimen del seguro social para la clase trabajadora in-

dustrial en el contexto conceptual del estado de bienestar, lo que en el
fondo pretendía alejar a los trabajadores de las empresas comunita-
rias, desalentar las manifestaciones peticionarias e incluso anarquis-
tas, y mantenerlos aliados por necesidad a las políticas encabezadas
por el gobierno que él dirigía. De cualquier manera, estos logros alcan-
zados por los trabajadores alemanes no tenían el rango de integrales
y, además, quedaron regulados en ordenamientos legales, pero no fun-
damentales, de ese país.
En cuanto a Rusia, todavía estaba sujeta al régimen imperial zaris-
ta en febrero de 1917, año en que se promulgó la Constitución en Mé-
xico, y fue hasta el mes de octubre de 1917 (también conocido como
Octubre Rojo) cuando comenzó la revolución que implementaría un
nuevo Estado socialista en esa nación.
Por otra parte, se ha ido dotando paulatinamente al Congreso de
la Unión y al presidente de la república de mayores y más amplias fa-
cultades, lo que, a primera vista, pareciera fortalecer a las estructuras
del Estado en detrimento de las libertades individuales y sectoriales de
grupos que reclamaron la reivindicación de sus derechos durante el
conflicto armado de 1910. No obstante, tal apreciación apresurada
merece ser acotada, porque resulta indudable que el acelerado desa-
rrollo industrial del país ha ido exigiendo adecuaciones a la norma
constitucional para que siga siendo rectora de los cambios que necesa-
riamente ha sufrido México a lo largo de prácticamente un siglo de vi-
gencia del texto constitucional.
No puede pasarse por alto el esfuerzo del Constituyente Perma-
nente para impactar en la Constitución el reconocimiento integral
de los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas (artículo
2), y el régimen de los derechos humanos, tutelados por el bloque de
constitucionalidad (artículo 1). Por otro lado, en materia de educación
(artículo 3), régimen de hidrocarburos y de energía eléctrica (artícu-
lo 27), y político-electoral (artículo 41), se ha ido oscilando entre posi-
ciones contradictorias, lo que no ha sido unánimemente aceptado por
la opinión pública nacional; a guisa de ejemplo, se puede citar el actual
conflicto socio-político que ha tomado como bandera la oposición a la
reforma estructural educativa.
Ignacio Burgoa recuerda que, desde el pensamiento inicial de auto-
res clásicos constitucionalistas como Fernando Lasalle y Carl Schmitt,
se considera que una constitución contiene preceptos fundamentales
249
que no deben ser modificados por los poderes constituidos —como el

principio de soberanía popular o el principio histórico-político de la
separación Estado-Iglesia, para el caso de México—, y otros que sí son
susceptibles de ser modificados respetando el procedimiento que la
propia constitución señala para ello (artículo 135); lo que entra ya en el
campo de la subjetividad es determinar qué principios deben ser con-
siderados fundamentales o intocables para efectos de reformas consti-
tucionales (Galeana 2013, 378).
De cualquier manera, ante el cúmulo de reformas que se han dado
en la ley fundamental del país, se puede manifestar que ello “demues-
tra que hoy el texto constitucional que nos rige es muy diferente al que
se discutió y aprobó por los constituyentes de 1917” (Serrano 2013,
382). Estas reformas se pueden mostrar de manera más puntual en el
cuadro 1 y la gráfica 1, elaborados con datos emitidos por la Cámara
de Diputados del Congreso de la Unión.
Cuadro 1. Artículos de la Constitución

federal por materia y número de reformas
Artículo Materia que regula Reformas

1 Reconocimiento de los derechos humanos. 3
2 Derechos de los pueblos y las comunidades indígenas. 3
3 Bases constitucionales del derecho a la educación. 11
Derecho a la igualdad de género, a diversos aspectos familiares,

4 a la alimentación, a la salud, a un medio ambiente sano, a la vivienda 14
digna, a la identidad personal, a la cultura y los derechos de la niñez.
5 Libertad de trabajo. 5
6 Libertad de expresión y derecho a la información. 6
7 Libertad de imprenta. 1
10 Derecho a la portación de armas. 1
11 Libertad de tránsito. 1
14 Irretroactividad de la ley y garantías de orden procesal. 1
Prohibición de celebrar tratados de extradición de reos políticos

15 1
o que vulneren derechos humanos.
Prohibición de molestia de autoridad sin orden judicial, protección

de datos personales, requisitos de órdenes de aprehensión, casos de
flagrancia, delincuencia organizada, derechos del indiciado, inviola-
16 8
bilidad de comunicación privada, medidas cautelares, requisitos para
visitas domiciliarias y órdenes de cateo, inviolabilidad de la correspon-
dencia, y limitaciones a los militares en tiempos de paz y de guerra.
250
Continuación.
Prohibición a hacerse justicia por propia mano, derecho a la adminis-
tración de justicia, acciones colectivas, mecanismos alternativos de
17 solución, garantía de independencia de los tribunales y ejecución 4
de sus resoluciones, servicio de defensoría pública y prohibición para
aprehender a una persona por deudas de carácter puramente civil.
18 Aspectos penitenciarios y formas alternativas de justicia. 8
19 Derechos que constituyen el debido proceso. 4
20 Proceso penal acusatorio y oral. 7
Ejercicio de la acción penal, y desempeño del Ministerio Público

21 6
y de la policía.
22 Régimen punitivo. 6
24 Derecho a la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión. 2
Facultades del Estado en materia de desarrollo nacional, así como

25 5
actividad financiera y económica.
Sistema de planeación democrática y deliberativa, Sistema Nacional

26 de Información Estadística y Geográfica, y Consejo Nacional de 6
Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
27 Régimen de propiedad. 20
Prohibición de monopolios, banco central, Fondo Mexicano del

Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, Comisión Nacional
28 de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, actividades 10
e instituciones que no constituyen monopolios, Comisión Federal
de Competencia Económica e Instituto Federal de Telecomunicaciones.
29 Restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías. 4
30 Nacionalidad mexicana. 4
31 Obligaciones de los mexicanos. 5
32 Mexicanos con doble nacionalidad. 3
33 Régimen jurídico de los extranjeros. 1
34 Ciudadanía mexicana. 2
35 Derechos del ciudadano. 4
36 Obligaciones del ciudadano. 4
37 Causas de pérdida de la nacionalidad por naturalización. 3
40 Características de la República. 2
Ejercicio de la soberanía por medio de los Poderes de la Unión, los de
los estados y los de Ciudad de México; régimen de elecciones; régimen
jurídico de los partidos políticos y su financiamiento; administración
41 11
de los tiempos en radio y televisión para fines político-electorales; Institu-
to Nacional Electoral, su fundamento, integración, estructura y facultades,
y el sistema de medios de impugnación en materia político-electoral.
251
Continuación.
42 Partes integrantes del territorio nacional. 2
43 Partes integrantes de la Federación. 7
44 Entidad sede de los Poderes de la Unión. 2
45 Extensión y límites de los estados de la Federación. 6
46 Conflicto entre las entidades federativas por cuestión de límites. 3
48 Jurisdicción en espacios marítimos y aéreos. 1
49 Supremo poder de la Federación y su división tripartita. 2
51 Elección de los diputados al Congreso de la Unión. 2
52 Integración de la Cámara de Diputados. 8
53 Demarcación de los distritos electorales federales. 3
Elección de los diputados por el principio de representación

54 8
proporcional.
55 Requisitos para ser diputado. 8
56 Integración de la Cámara de Senadores. 5
58 Requisitos para ser senador. 3
59 Reelección de senadores y diputados. 2
Declaración de validez y otorgamiento de constancia para los vencedo-

60 res en contiendas electorales de diputados y senadores, y sus medios 6
de impugnación.
61 Fuero de diputados y senadores. 1
62 Limitaciones laborales para diputados y senadores. 1
63 Quorum y vacantes en ambas Cámaras. 3
65 Periodos de sesiones del Congreso de la Unión. 5
66 Duración de los periodos de sesiones del Congreso de la Unión. 2
67 Periodo extraordinario de sesiones. 1
69 Informe del jefe del Ejecutivo y Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 4
70 Leyes y decretos del Congreso de la Unión. 1
71 Iniciativa de leyes o decretos. 3
72 Proceso legislativo. 2
73 Facultades del Congreso de la Unión. 76
74 Facultades de la Cámara de Diputados. 17
75 Tabuladores de remuneración de empleos. 1
252
Continuación.
76 Facultades de la Cámara de Senadores. 15
77 Facultades de cada Cámara. 2
78 Comisión Permanente. 7
79 Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. 15
82 Requisitos para ser presidente de la república. 8
83 Periodo de ejercicio del presidente de la república. 5
84 Sustitución del presidente de la república. 4
85 Falta absoluta y licencia del presidente de la república. 3
87 Protesta al tomar posesión del cargo de presidente de la república. 1
88 Ausencia del territorio nacional del presidente de la república. 2
89 Facultades y obligaciones del presidente de la república. 18
90 Administración pública federal. 3
92 Firma del secretario de Estado correspondiente. 2
Informe de los secretarios del Despacho al Congreso o a una de las

93 6
Cámaras.
94 Integración del Poder Judicial de la Federación. 12
Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia

95 5
de la Nación.
Procedimiento para nombrar a los ministros de la Suprema Corte

96 2
de Justicia de la Nación.
Nombramiento de los magistrados de circuito y de los jueces de distri-

97 to, y nombramiento del presidente de la Suprema Corte de Justicia de 10
la Nación y su protesta al asumir el cargo de ministro de la Corte.
Faltas, renuncias y licencias de los ministros de la Suprema Corte

98 5
de Justicia de la Nación.
Integración y facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial

99 6
de la Federación.
100 Integración y facultades del Consejo de la Judicatura Federal. 5
Diversos impedimentos a funcionarios del Poder Judicial

101 4
de la Federación.
Integración y facultades de la Fiscalía General de la República e integra-

102 8
ción y facultades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
103 Atribuciones de los tribunales de la Federación. 3
104 Jurisdicción de los tribunales de la Federación. 10
253
Continuación.
Jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de
105 controversias constitucionales, de acciones de inconstitucionalidad y de 12
recursos de apelación en contra de sentencias de jueces de distrito.
106 Jurisdicción del Poder Judicial de la Federación. 3
107 Procedimiento del juicio de amparo. 16
108 Calidad de servidor público para efectos de establecer su responsabilidad. 9
109 Régimen de sanciones por responsabilidad de los servidores públicos. 2
110 Procedimiento del juicio político. 8
111 Procedimiento penal contra servidores públicos. 11
Cuando no se requiere declaración de procedencia de la Cámara

112 1
de Diputados.
113 Sistema Nacional Anticorrupción. 3
Casos de prescripción de responsabilidad administrativa de servido-

114 2
res públicos.
115 Régimen municipal. 15
116 Régimen de gobierno en las entidades federativas. 13
117 Limitaciones a las facultades de las entidades federativas. 6
119 Defensa de las entidades federativas, extradiciones y requerimientos. 4
120 Obligación de los titulares del Poder Ejecutivo de las entidades federativas. 1
Actos públicos, registros y procedimientos judiciales celebrados

121 1
en las entidades federativas.
122 Régimen jurídico-político de Ciudad de México. 13
123 Del trabajo y de la previsión social. 26
124 Facultades de la federación y las entidades federativas. 1
125 Prohibición para desempeñar dos o más cargos de elección popular. 1
127 Remuneración de los servidores públicos. 4
130 Régimen jurídico de las iglesias. 2
131 Facultad de gravación de mercancías. 3
133 Ley suprema de toda la Unión. 3
134 Recursos económicos públicos y su correcta aplicación. 4
135 Procedimiento de reformas a la Constitución. 2

Total 114 artículos. 688
Fuente: Elaboración propia con base en Cámara de Diputados. Disponible en http://www.

diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm (consultada el 21 de julio de 2016).
254
Gráfica 1. Cantidad de reformas

a los artículos de la Constitución federal
1 3
2 3
3 11
4 14
5 5
6 6
7 1
10 1
11 1
14 1
15 1
16 8
17 4
18 8
19 4
20 7
21 6
22 6
24 2
25
Artículos
5
26 6
27 20
28 10
29 4
30 4
31 5
32 3
33 1
34 2
35 4
36 4
37 3
40 2
41 11
42 2
43 7
44 2
45 6
46 3
48 1
49 2
51 2
52 8
53 3
54 8
55 8
56 5
58 3
59 2
60 6
61 1
62 1
63 3
65 5
66 2
67 1
69 4
70 1
71 3
72 2
73 76
74 17 255
75 1
76 15
77 2
78 7
59 2
60 6
61 1
62 1
63 3
Reforma y permanencia
65 de la 5Constitución Política...
66 2
67 1
69 4
Continuación.
70 1
71 3
72 2
73 76
74 17
75 1
76 15
77 2
78 7
79 15
82 8
83 5
84 4
85 3
87 1
88 2
89 18
90 3
92 2
93 6
94 12
95 5
Artículos
96 2
97 10
98 5
99 6
100 5
101 4
102 8
103 3
104 10
105 12
106 3
107 16
108 9
109 2
110 8
111 11
112 1
113 3
114 2
115 15
116 13
117 6
119 4
120 1
121 1
122 13
123 26
124 1
125 1
127 4
130 2
131 3
133 3
134 4
135 2
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Reformas
Fuente: Elaboración propia con base en Cámara de Diputados.
256
En cuanto a los gobiernos durante los cuales fueron reformados los

artículos de la cpeum, puede observarse la información detallada en el
cuadro 2 y la gráfica 2.
Cuadro 2. Reformas a la Constitución

federal por periodo presidencial
Presidente Periodo Reformas

Venustiano Carranza. (1917-mayo de 1920) 0
Adolfo de la Huerta. (mayo-noviembre de 1920) 0
Álvaro Obregón. (1920-1924) 8
Plutarco Elías Calles. (1924-1928) 18
Emilio Portes Gil. (1928-1930) 2
Pascual Ortiz Rubio. (1930-1932) 4
Abelardo L. Rodríguez. (1932-1934) 22
Lázaro Cárdenas. (1934-1940) 15
Manuel Ávila Camacho. (1940-1946) 18
Miguel Alemán Valdés. (1946-1952) 20
Adolfo Ruiz Cortines. (1952-1958) 2
Adolfo López Mateos. (1958-1964) 11
Gustavo Díaz Ordaz. (1964-1970) 19
Luis Echeverría Álvarez. (1970-1976) 40
José López Portillo. (1976-1982) 34
Miguel de la Madrid. (1982-1988) 66
Carlos Salinas de Gortari. (1988-1994) 55
Ernesto Zedillo Ponce de León. (1994-2000) 77
Vicente Fox Quesada. (2000-2006) 31
Felipe Calderón Hinojosa. (2006-2012) 110
Enrique Peña Nieto. (2012 a 25 de julio de 2016) 146
Fuente: Elaboración propia con base en Cámara de Diputados. Disponible en http://www.

diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpum_art.htm (consultada el 25 de julio de 2016).
257
Gráfica 2. Reformas a los artículos

de la Constitución federal por presidente
160
146
140
120
110
100
77
80
66
60 55
40
40 34 31
22 20
18 18 19
20 15 11
8
2 4 2
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Fuente: Elaboración propia con base en Cámara de Diputados.
Como puede apreciarse, de la actuación de los 21 presidentes de

la república —salvo los casos de los gobiernos iniciales, y consideran-
do la expedición de la Constitución de 1917 de Venustiano Carranza
y que Adolfo de la Huerta no promovió reforma alguna—, los gobier-
nos en los que ha habido menos reformas (dos en cada uno) fueron los
de Emilio Portes Gil y Adolfo Ruiz Cortines, en tanto que los tres que
más reformas han llevado a cabo son los de Ernesto Zedillo Ponce de
León, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto, este último con
146 reformas, la cantidad más alta, 10 más que el número de artículos
de fondo que integran la Constitución, es decir, 136.
Jacinto Faya Viesca afirma que toda constitución es una constitución
en el tiempo y que, por lo mismo, cualquier sistema constitucional se
deteriora si se radicaliza cualquiera de las dos posiciones extremas: no
permitir reformas o reformar sin prudencia ni cuidado.
258
En el primer caso tenemos a constituciones petrificadas, opuestas a

la realidad social, e impotentes para regular a las fuerzas “extracons-
titucionales” […] Y en el segundo caso, tenemos constituciones anti-
sistemáticas y con instituciones contradictorias entre sí, y de rehenes
de fuerzas sociales que no pueden conducir ni institucionalizar (Faya
2002, 101).
Por tanto, lo más adecuado es la posición intermedia, que parte de

la premisa fundamental de que la atemporalidad de una constitución
se convierte prácticamente en su negación, es decir, se debe recono-
cer que toda constitución nació en un tiempo dado y a partir de cir-
cunstancias muy concretas; por ello, al modificarse el contexto que le
dio vida, debe corregirse igualmente su contenido, a fin de seguir cum-
pliendo con su función rectora de los destinos nacionales, sin que es-
to signifique que indiscriminadamente se impacten cambios que son
resultado de situaciones coyunturales o casuales que, en poco tiempo,
pierden absolutamente su trascendencia.
Los 22 artículos con texto original.

Estudio específico
Ante la elevada cantidad de modificaciones a la cpeum en casi un si-

glo de vigencia —688 hasta el 21 de julio de 2016—, se podría pensar
que el texto original prácticamente ya no subsiste, salvo en algunos as-
pectos muy generales y tal vez fundamentales que, por lo mismo, no
han ni deben ser alterados, aunque parece que esta apreciación no es
del todo correcta. Para tener un parámetro justo de medición es con-
veniente transcribir el contenido de los 22 artículos que conservan su
texto original, a fin de tener la oportunidad de valorar si realmente
cumplen la calidad de fundamentales o no. Para ello, se presenta el
cuadro 3.
259
Cuadro 3. Artículos de la Constitución

federal no reformados
Artículo Texto
8 Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de
petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuo-
sa; pero en materia política solo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos
de la República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya
dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
9 No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cual-

quier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacer-
lo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada,
tiene derecho de deliberar.
No se considera ilegal y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que
tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto a una
autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciera uso de violencia
o amenazas para intimidarla u obligada a resolver en el sentido que se desee.
12 En los Estados Unidos Mexicanos no se concederán títulos de nobleza,

ni prerrogativas y honores hereditarios, ni se dará efecto alguno a los otorgados
por cualquier otro país.
13 Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ningu-
na persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que
los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Sub-
siste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero
los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo, podrán extender
su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un
delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del
caso la autoridad civil que corresponda.
23 Ningún juicio criminal deberá tener más de tres instancias. Nadie puede ser
juzgado dos veces por el mismo delito, ya sea que en el juicio se le absuelva o se
le condene. Queda prohibida la práctica de absolver de la instancia.
38 Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden:

Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las obliga-
ciones que impone al artículo 36. Esta suspensión durará un año y se impondrá
además de las otras penas que por el mismo hecho señalare la ley;
Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal,
a contar desde la fecha del auto de formal prisión;
Durante la extinción de una pena corporal;
Por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los términos que
prevengan las leyes;
Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensión
hasta que prescriba la acción penal, y
Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión.
La ley fijará los casos en que se pierden y los demás en los que se suspen-
den los derechos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación.
39 La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder

público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en
todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
260
Continuación.
Artículo Texto
47 El Estado de Nayarit tendrá la extensión territorial y límites que comprende
actualmente el Territorio de Tepic.
50 El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso

General, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.
57 Por cada senador propietario se elegirá un suplente.
64 Los diputados y senadores que no concurran a una sesión, sin causa justificada
o sin permiso de la Cámara respectiva, no tendrán derecho a la dieta correspon-
diente al día en que falten.
68 Las dos Cámaras residirán en un mismo lugar y no podrán trasladarse a otro, sin
que antes convengan en la translación y en el tiempo y modo de verificarla, de-
signando un mismo punto para la reunión de ambas. Pero si conviniendo las dos
en la traslación difieren en cuanto al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminará
la diferencia, eligiendo uno de los dos extremos en cuestión. Ninguna Cámara
podrá suspender sus sesiones por más de tres días, sin el consentimiento de la
otra.
80 Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo indi-

viduo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”.
81 La elección del Presidente será directa y en los términos que disponga la Ley
Electoral.
86 El cargo de Presidente de la República solo es renunciable por causa grave,

que calificará el Congreso de la Unión, ante el que se presentará la renuncia.
91 Para ser Secretario del Despacho se requiere ser ciudadano mexicano por naci-
miento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.
118 Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer con-
tribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.
III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose
los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora.
En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la República.
126 No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o

determinado por ley posterior.
128 Todo funcionario público, sin excepción alguna antes de tomar posesión de su
encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella
emanen.
129 En tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que
las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá co-
mandancias militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes
que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos,
cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación
de las tropas.
261
Continuación.
Artículo Texto
132 Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles
destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público al uso común, estarán
sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales en los términos que establezca
la ley que expedirá el Congreso de la Unión; más para que lo estén igualmente
los que en lo sucesivo adquieran dentro del territorio de algún Estado, será nece-
sario el consentimiento de la legislación respectiva.
136 Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelión
se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno público se
establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego
como el pueblo recobre su libertad, se reestablecerá su observancia, y con arre-
glo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieren expedido, serán juzgados, así
los que hubieren figurado en el gobierno emanado de la rebelión, como los que
hubieren cooperado a ésta.
Total 22 artículos.
Fuente: Elaboración propia con base en cpeum (2016).
El análisis de estos 22 artículos originales se presenta en el cuadro 4.
Cuadro 4. Observaciones a los artículos

de la Constitución federal no reformados
Artículo Materia Observaciones

8 Derecho de petición. Esencial.
9 Derecho de asociación. Esencial. Lamentablemente, en la práctica, no se

respeta el contenido integral de este artículo, dado
que, si se interpreta a contrario sensu de su redac-
ción, se puede afirmar que se considera ilegal y podrá
ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por
objeto hacer una petición o presentar una protesta
por algún acto a una autoridad si se profieren injurias
contra esta, o se hace uso de violencia o amenazas
para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido
que se desee. Lo que se ha hecho público y notorio
en los últimos años es que, con una equivocada idea
del alcance del derecho humano de expresión, se van-
dalizan propiedades públicas y privadas, se impide
violentamente el libre tránsito por las carreteras,
se secuestra a ciudadanos o a servidores públicos
con el fin de vejarlos, se sustraen mercancías
y se cometen todo tipo de excesos, sin que las autori-
dades responsables apliquen las normas que privan
en materia de conservación del orden público. Con
ello se observa que el hecho de que una disposición
se encuentre redactada en la Constitución federal
no necesariamente garantiza su cabal cumplimiento.
262
Continuación.
12 Prohibición del uso de Esencial. Se encuentra establecido desde el Decreto
títulos de nobleza y privi- Constitucional para la Libertad de la América Mexica-
legios hereditarios. na o Constitución de Apatzingán de 1814 (artículos
24 y 25).
13 Prohibición de los fueros Esencial. El tema ha sido abordado en la época actual a

a excepción del militar raíz del caso Rosendo Radilla Pacheco, el cual pasó
con las especificaciones a consideración de la Corte Interamericana de Dere-
autorizadas. chos Humanos en noviembre de 2009 y ha requerido
un pronunciamiento jurisprudencial de la Suprema Cor-
te de Justicia de la Nación, en julio de 2011, así como
reformas legales, acotando el alcance del fuero militar.
23 Instancias en los juicios Esencial.

penales y el principio
de que nadie debe ser
juzgado dos veces por
el mismo delito.
38 Suspensión de los Esencial. El Tribunal Electoral del Poder Judicial

derechos o las prerroga- de la Federación, mediante la vía jurisprudencial,
tivas de los ciudadanos ha ido puntualizando las causales que pueden dar
mexicanos. origen a la suspensión de derechos o prerrogativas;
sin embargo, estas son las mismas del texto original
de la Constitución.
39 Principio de soberanía Esencial. Este principio, proveniente de la Ilustra-

popular. ción francesa hacia el siglo xviii, especialmente de
Montesquieu, sirvió de fundamento para promover el
intento de independencia en 1808 de los miembros del
ayuntamiento de Ciudad de México, encabezados por
Francisco Primo de Verdad y Ramos. Después, fue ple-
namente establecido en los idearios de Ignacio López
Rayón y José María Morelos y Pavón y ha prevalecido en
los textos constitucionales de la república mexicana.
47 Extensión territorial y No esencial. El actual territorio de Nayarit pertenecía

límites del estado de originalmente al estado de Jalisco, pero el gobierno
Nayarit. de Benito Juárez lo separó en 1867 y formó el distrito
militar de Tepic para que el gobierno federal tuviera
un mayor control de la región, debido a la gravedad
de algunos hechos de revuelta campesina acaudillada
en la zona encabezada por Manuel Lozada el Tigre
de Álica. Más tarde, en 1884, el presidente Manuel
González formó el territorio de Tepic. Para 1917, los
diputados constituyentes de ese territorio solicitaron
y obtuvieron el reconocimiento de su calidad de esta-
do de la república, con el nombre de Nayarit, en honor
de Nayar, un notable monarca prehispánico cuya exis-
tencia y obra oscilan entre lo histórico y lo legendario.
Este artículo, por error de técnica legislativa, quedó
comprendido entre los de contenido fundamental
cuando debió haberse registrado como transitorio,
pues era evidente su naturaleza coyuntural.
263
Continuación.
50 Integración del Poder Le- Esencial. Debe recordarse que la composición bicameral
gislativo en un Congreso del Congreso de la Unión quedó establecida en la Cons-
de la Unión bicameral. titución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de
1824, pero la Constitución de 1857 suprimió la Cámara
de Senadores, que fue reabierta durante el gobierno del
presidente Sebastián Lerdo de Tejada en 1874.
57 Senadores propietarios y Esencial, pero fácilmente incorporable al artículo

suplentes. precedente, el 56, que establece la integración de
la Cámara de Senadores. Este artículo consta
de un solo renglón con ocho palabras, sin que se jus-
tifique su texto fuera del artículo precedente, lo cual
también indica un error en la técnica legislativa.
64 Sanción aplicable a No esencial. Esta disposición podría quedar regis-

diputados y senadores trada en la ley reglamentaria respectiva o, en último
por no concurrencia a caso, incluirse en el contenido de los artículos 62
sesión. o 63, que regulan diferentes aspectos de las funcio-
nes de estos legisladores. De nuevo, parece tratarse
de una técnica legislativa errónea.
68 Lugar de residencia de Esencial, pero igualmente asimilable al contenido

las dos Cámaras del de los artículos 62 o 63 por razones semejantes
Congreso de la Unión. a las observaciones hechas al artículo 64.
80 Ejercicio del Poder Ejecu- Esencial.

tivo federal.
81 Elección del presidente Esencial, pero incorporable al texto del artículo ante-
de la república. rior. Debe recordarse que, antes de 1911, la elección
del presidente era indirecta y, tras el triunfo de
la revolución maderista, se optó por el procedimiento
de elección directa.
86 Carácter irrenunciable Esencial, pero asimilable al texto del artículo 84,

del cargo de presidente que señala el procedimiento por seguir en caso
de la república. de ausencia de este servidor público.
91 Requisitos para ser se- Esencial, pero incorporable al contenido del artículo
cretario del Despacho. 92, que habla del refrendo.
118 Guerra y contribuciones Esencial.

en importaciones o
exportaciones.
126 Prohibición de pago no Esencial, pero asimilable al contenido del artículo
presupuestado en la ley. 127, que establece el procedimiento para el rubro
de remuneraciones a los servidores públicos.
128 Rendición de protesta al Esencial.
asumir un cargo público.
129 Prohibición a las au- Esencial.
toridades militares de
ejercer, en tiempos de
paz, funciones ajenas a
la disciplina militar.
264
Continuación.
132 Jurisdicción en instala- Esencial.
ciones militares.
136 Inviolabilidad de la Esencial.

Constitución.
Varios Varios. Dos artículos no son de contenido esencial

para merecer su integración en el texto de fondo
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (artículos 47 y 64).
Seis artículos pueden ser considerados esenciales,
pero su texto se puede asimilar con facilidad
en la redacción de otros artículos; incluso, haberlos
separado parece deberse a errores de técnica legisla-
tiva (artículos 57, 68, 81, 86, 91 y 126).
Un artículo es violado constantemente y, en conse-
cuencia, parece requerir una redacción más especí-
fica para que las autoridades competentes puedan
observar su cumplimiento sin que ello implique la
afectación a los derechos humanos de los gobernados
(artículo 9).
Por otra parte, si la Constitución de 1917 se integra
por un total de 136 artículos de fondo y solamente 22
conservan su redacción inicial, ello equivale
a 16.17 % de su contenido de origen.
Fuente: Elaboración propia.
De las consideraciones planteadas respecto al contenido de los 22

artículos constitucionales que conservan su versión original, se des-
prende que 9 de ellos pueden ser modificados sin que se alteren los
principios básicos que sustenta la Constitución, por lo que solamente
12 artículos de los 136 que integran el texto de la Carta Magna tienen
mayor seguridad de conservarse intactos.
Conclusiones
De lo anteriormente expuesto se obtienen las siguientes conclusiones.
1) A 100 años de vigencia, la Constitución Política de los Estados Uni-

dos Mexicanos, integrada por 136 artículos de fondo, solamente
conserva 22 de ellos con la redacción original, es decir, la que apro-
bó el Congreso Constituyente de 1916-1917, reunido en la ciudad
de Querétaro.
265
2) Esto equivale a solamente 16.17 % de su contenido de origen.

3) En consecuencia, se han modificado 114 artículos por disposición
del órgano Constituyente Permanente, que equivalen a 83.82 % del
total del contenido de la Carta Magna.
4) El total de reformas sufrido por esta Constitución es de 688 hasta
el 21 de julio de 2016.
5) El gobierno del presidente Enrique Peña Nieto es el que más refor-
mas ha impactado en la Constitución, con 145 hasta julio de 2016;
la administración que le sigue en número es la de Felipe Calderón
Hinojosa, con 110, en el entendido de que ambos mandatarios pro-
vienen de distintas tendencias políticas.
6) El artículo constitucional más reformado es el 73, que señala las fa-
cultades del Congreso de la Unión, con 76 modificaciones.
7) De los 22 artículos que conservan su redacción original, dos de
ellos no pueden considerarse de fondo (el 47 y el 64) ya que, por su
contenido, el primero debió haber sido registrado como artículo
transitorio y, el segundo, asimilado a otro artículo o quedar inclui-
do en la ley reglamentaria correspondiente.
8) El artículo 9, perteneciente al grupo de los 22 artículos originales,
se refiere al derecho de asociación; este requiere una reforma de-
bidamente consensada por los actores políticos a fin de impedir
excesos, sin que ello afecte el derecho fundamental de expresión.
9) Seis artículos (57, 68, 81, 86, 91 y 126) del grupo de los 22 origina-
les podrían incorporarse al texto de otros, sin afectar en medida al-
guna el contexto de la Constitución; al parecer, no hacerlo se debió
a una errónea técnica legislativa.
10) Con las apreciaciones anotadas en los incisos 7, 8 y 9, se puede afir-
mar que no todos los 22 artículos que conservan su redacción ori-
ginal son realmente esenciales.
11) En cambio, han sido sumamente reformados algunos artículos que
merecieron debates profundos y acalorados por parte de los miem-
bros del Congreso Constituyente reunido en Querétaro, como el 3,
24, 27, 123 y 130.
12) En esos artículos se plasmaron principios ideológicos fundamenta-
les para la causa revolucionaria, por lo cual, a pesar de no cumplir-
se ortodoxamente con la técnica legislativa, fue voluntad del Poder
Constituyente que quedaran especificados para garantizar a los
266
gobernados un sistema jurídico de reivindicación de los derechos

de los grupos históricamente marginados, con lo cual esta Consti-
tución se erigió en la primera en el ámbito internacional con con-
tenido social.
13) No todas las reformas hechas al texto de la Constitución han justi-
ficado su razón de ser en la consolidación de las instituciones o en
la rectoría de nuevos y sólidos proyectos de progreso nacional; va-
rias de ellas han sido producto de realidades coyunturales que lue-
go han sido suplidas por haberse rebasado las expectativas que las
alentaron, como el caso del artículo 41 en lo que hace a la regula-
ción de las candidaturas independientes.
14) La Constitución de 1917, que posiblemente fuera concebida como
una reforma profunda de la de 1857, nació en medio de una fuerte
crisis político-social provocada por una confrontación revoluciona-
ria; de aquí el brevísimo tiempo de deliberación que tuvo el Con-
greso para realizar su trabajo constituyente y ello puede explicar
algunas faltas de técnica legislativa, que ahora debieran corregirse.
15) Queda al fallo de la historia contemporánea y a la consideración
de la opinión pública determinar si la nueva cpeum, surgida de un
proceso reformador continuado de manera inexorable, refleja real-
mente el proyecto revolucionario que le dio origen en 1917.
267
Estado de derecho y control de legalidad
en México y el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación
Dora María Sierra Madero*
Sumario: Introducción; Acerca del Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federación; Dos versiones del Estado de derecho. Rule of law
inglés y rechtsstaat alemán; Evolución del Estado de derecho en la
tradición europeo-continental; Evolución del Estado de derecho en México
y la justicia electoral, Conclusiones.
Introducción
La Revolución mexicana se inició en 1910 con Francisco I. Madero y

el lema “sufragio efectivo-no reelección”. Madero contendió con Porfi-
rio Díaz por la presidencia en las elecciones de ese año, y encabezó un
levantamiento armado contra el fraude electoral en que el presidente
Díaz pretendía reelegirse para un octavo mandato, después de 30 años
de ejercer el poder de modo absoluto, aunque respetando las formas
constitucionales.1
Una vez derrocado Porfirio Díaz, Madero asumió la presidencia en
noviembre de 1911, tras haber sido electo por amplia mayoría. Pero
los grupos opositores lograron derrocarlo en febrero de 1913 median-
te un cuartelazo militar, que llevó a la presidencia a Victoriano Huerta,
quien, en ese momento, estaba al frente del ejército que combatía a los
rebeldes, y terminó pactando con ellos.
Muy pronto se organizó un ejército en el norte del país, convocado
por Venustiano Carranza —gobernador de Coahulia— para derrocar
* Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y profesora de Dere-

cho Constitucional.
1 Para esta parte histórica véase AA. VV. 2004. Nueva historia mínima de México. México: Colmex.
269
Estado de derecho y control de legalidad en México...
al usurpador, comenzando así una nueva etapa de la Revolución que

concluyó con la renuncia de Huerta en julio de 1914.
Después de una encarnizada lucha entre las facciones que comba-
tieron contra Huerta (villistas, zapatistas y carrancistas), de la que re-
sultó ganador Venustiano Carranza, se convocó al Constituyente que
aprobó la Constitución de 1917 —vigente en la actualidad— que incor-
poró importantes reformas sociales, además del principio de “sufragio
efectivo-no reelección” (artículo 83).
Sin embargo, las aspiraciones democráticas plasmadas en la Cons-
titución de 1917 no frenaron la encarnizada lucha por ocupar el poder
por parte de los distintos grupos políticos. Para remediar esta situación,
Plutarco Elías Calles —presidente de 1924 a 1928— convocó en 1929
a las diferentes fuerzas políticas para fundar el Partido Nacional Revo-
lucionario —actualmente Partido Revolucionario Institucional (pri)—,
y unirse en un solo partido que postularía al presidente quien ejercería
el poder de modo absoluto, durante seis años de mandato.
Este sistema, regulado en parte por una serie de reglas no escritas,
preveía que el presidente sería el jefe máximo del partido, aun cuan-
do nominalmente hubiera un presidente del partido. De este modo, el
presidente controlaría la designación de quienes ocuparían todos los
cargos políticos del país, tanto en el ámbito local como federal, y lo
más importante, designaría a quien habría de sucederle, retirándose en
ese momento de la vida política.
Así, el pri consiguió concentrar el poder político en todos los pro-
cesos electorales de 1934 a 1994, también el relevo institucional del
presidente durante 11 periodos consecutivos de 6 años cada uno.
Pero las deficiencias antidemocráticas del sistema se hicieron ca-
da más evidentes y la oposición fue ganando fuerza al demandar la de-
mocratización del país.
Debido a la aprobación de una reforma electoral que incluía los me-
canismos necesarios para garantizar una mayor confiabilidad y certi-
dumbre en los procesos electorales, 1996 fue un año decisivo.
El fruto de esta reforma quedó patente en las elecciones interme-
dias de la Cámara de Diputados de 1997, ya que, por primera vez des-
pués de más de 70 años, el pri perdió la mayoría en dicha Cámara y
la jefatura de Gobierno en el entonces Distrito Federal, hoy Ciudad
de México.
270
Como parte de la reforma de 1996, se creó el Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación (tepjf) con el propósito de resol-
ver, por la vía jurisdiccional, las impugnaciones por violaciones a la
legislación electoral recién expedida, que pretendía dotar de mayor
certidumbre a las elecciones y, en definitiva, garantizar eficazmente los
derechos político-electorales del ciudadano.
El presente trabajo se propone reflexionar acerca de la contribu-
ción del tepjf al Estado de derecho en México como garante de la le-
galidad electoral, función que le ha sido encomendada para dotar de
certidumbre a los procesos electorales y brindar una tutela efectiva a
los derechos político-electorales del ciudadano.
Acerca del Tribunal Electoral

Un poco de historia
El antecedente inmediato del tepjf fue el Tribunal Constitucional

Electoral (tce) creado en 1993, como una instancia jurisdiccional es-
pecializada y autónoma para resolver las impugnaciones en materia
electoral, sin depender orgánicamente de ninguno de los tres poderes.
La creación del tce supuso un avance en el proceso de democrati-
zación del país, ya que, hasta ese momento, la realización del proceso
electoral era competencia de un órgano dependiente del Poder Eje-
cutivo, y la calificación de las elecciones la realizaban las Cámaras del
Congreso de la Unión, con lo cual no se garantizaba la imparcialidad,
propiciando soluciones políticas, más que jurídicas, a los conflictos
electorales.
Ante las denuncias de graves irregularidades en el proceso elec-
toral de 1988, las distintas fuerzas políticas aprobaron la creación, en
1993, del tce, como un Tribunal autónomo que resolvería, por la vía
jurisdiccional, las impugnaciones en la materia.
La grave crisis política generada en las elecciones de 1994 por el ase-
sinato del candidato presidencial del pri hizo patente la necesidad de
avanzar aún más en la creación de un sistema que dotara de mayor cer-
teza jurídica a los procesos electorales. Entre las medidas adoptadas,
271
se fortaleció al tce incorporándolo al Poder Judicial de la Federación,

como un Tribunal especializado en la materia.
Se pensó en una jurisdicción especializada dentro del Poder Judi-
cial de la Federación, considerando que la Suprema Corte de Justica de
la Nación (scjn) había declarado la incompetencia de los tribunales
federales para resolver conflictos electorales, por tratarse de cuestio-
nes políticas en las que los jueces debían abstenerse de intervenir pa-
ra no politizarlas.2
Así fue como, en 1996, el tepjf formó parte del Poder Judicial de la
Federación dotándolo de su configuración actual como “máxima auto-
ridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Ju-
dicial de la Federación” como lo establece el artículo 99, párrafo 1, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum).
Entre sus atribuciones, al Tribunal Electoral le compete resolver
las impugnaciones por violaciones a la legislación electoral, por medio
del control de legalidad, también llamado control de regularidad nor-
mativa, cuyo propósito es que los distintos actores políticos cumplan
con lo dispuesto en la legislación electoral secundaria, dejando el con-
trol abstracto de constitucionalidad de las leyes electorales a la scjn.
Así lo señala la cpeum al disponer que
El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la frac-

ción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad
jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial
de la Federación (artículo 99, párrafo 1).
El artículo 105 de la cpeum, por su parte, faculta a la Suprema Cor-

te para realizar el control de constitucionalidad con efectos generales
disponiendo que
2 El antecedente probablemente más importante de esta postura puede encontrarse en la lla-

mada tesis Vallarta, en la que Ignacio Luis Vallarta, en oposición a lo sostenido por la teoría
de la incompetencia de origen de José María Iglesias, sostiene que la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación no tiene competencia para conocer de procedimientos electorales, y que
los derechos político-electorales no eran garantías individuales, siendo esta última postura la
que prevaleció. Debe tomarse en cuenta que este debate ocurrió entre 1874 y 1881 (Morón
2005, 1-2).
272
La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos

que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
[…]
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto
plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general
y esta Constitución.
De igual modo, el Tribunal Electoral tiene atribuciones para reali-

zar un control difuso de constitucionalidad conforme a lo dispuesto
por la propia cpeum que al efecto señala que:
las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de le-

yes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las
resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán
al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Su-
perior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo
99, párrafo 6).
Los efectos del control difuso de constitucionalidad se limitan a las

partes en el conflicto; por ello, se dice que se trata de un control con-
creto, del que se hablará en otro capítulo de la presente obra.
Naturaleza y atribuciones
Se puede afirmar que por sus atribuciones el tepjf es principalmente

un Tribunal de legalidad, pues una de sus tareas fundamentales es con-
trolar a los actores políticos para que se ajusten al marco normativo
regulador de los procesos electorales, con el fin de garantizar, debida-
mente, la certidumbre y equidad en las contiendas y, en última instan-
cia, la tutela efectiva de los derechos político-electorales del ciudadano
y del mismo sistema democrático como forma de gobierno.
Su misión es tutelar la observancia de la legislación electoral vi-
gente expedida para brindar certidumbre y confiabilidad a los proce-
sos electorales y, en definitiva, tutelar, de modo efectivo, los derechos
político-electorales de los ciudadanos, en especial el derecho al sufra-
gio y a la participación política, así como el derecho al voto pasivo, re-
vistiendo de legitimidad democrática a quienes ocupen los cargos de
elección popular. Es en el contexto de esta función primordial para in-
terpretar y preservar la legalidad en materia electoral que se considera
273
necesario explorar el significado de dicha función en el marco del Es-

tado de derecho.
Dos versiones del Estado de derecho.

Rule of law inglés y rechtsstaat alemán
El control de legalidad o regularidad normativa se puede entender de

diversos modos, dependiendo del concepto de Estado de derecho que
se adopte, puesto que este admite distintas acepciones como se verá a
continuación.
El término rule of law surgió en Inglaterra, como una pieza clave de
la Constitución inglesa, en la que las autoridades públicas están obli-
gadas a someter sus actos al derecho, para evitar arbitrariedades y abu-
sos en el ejercicio del poder (Pereira 1999, 334).
El término Estado de derecho (rechtsstaat) surgió en Alemania en
el siglo xix, como una adaptación del concepto rule of law (Pereira
1999, 334). Aun cuando las diferencias entre ambos modelos tienden
a difuminarse, se advierten ciertos rasgos distintivos en cada modelo
que es importante señalar.
Rule of law
Albert Dicey popularizó el término rule of law (1908, 224),3 pero su ori-
gen parte de la historia del pueblo inglés y su lucha por conquistar las li-
bertades frente al poder político. Ya en el artículo 39 de la famosa Carta
Magna de 1215 (Bingham 2011, 10-1) quedó consagrado el principio del
debido proceso legal (due process), según el cual “ningún hombre libre
será puesto en prisión, desterrado o muerto, sino mediante un juicio le-
gal de sus pares y conforme a la ley de la tierra (lex tarrae)”.
3 La expresión rule of law es una imprecisa denominación consagrada en el siglo xix tardío por
Albert Dicey para designar una realidad de la que ya habla, entre otros, John Locke al soste-
ner que todos los poderes públicos del reino debían someterse a un mismo y único derecho.
Según Locke, debía existir: “Un solo juez, un solo derecho, igual para el gobernante que para
el último súbdito del rey” (Pereira, disponible en http://www.nuevarevista.net/articulos/
nb-estado-de-derecho-y-rule-law).
274
Aun cuando la garantía del debido proceso fue conculcada, espe-

cialmente durante los periodos absolutistas de los siglos xvi y xvii en
los que sometió a los jueces y al derecho a la voluntad del monarca abso-
luto. Finalmente, en 1688, triunfó un régimen constitucional con el rey
Guillermo de Orange, quien aceptó ejercer el poder junto con el Parla-
mento, y respetar los derechos naturales de los individuos, mediante la
firma de Bill of Rights (Carta de Derechos) de 1689 (Pereira 1992, 61).
Derechos que serían tutelados por jueces independientes y conforme
al derecho común, según se verá.
En Inglaterra, el derecho (law, lex terrae) al que está sometido to-
do acto de autoridad está formado no solo por las leyes expedidas por
el Parlamento, sino por una pluralidad de fuentes jurídicas —escritas
o no— que no guardan entre sí una relación jerárquica. Se hace refe-
rencia en particular al common law, creado por los jueces al resolver
los casos que se les presentan, a la costumbre (usos y convenciones) y
a las reglas de justicia natural (Pereira 1992, 61).
Los jueces, a su vez, tienen la obligación de aplicar ese derecho co-
mún al enjuiciar todos los casos, independientemente del carácter pú-
blico o privado de las partes en conflicto. Asimismo, los jueces no son
funcionarios públicos, sino profesionales del derecho pertenecientes a
un gremio independiente del gobierno, tanto por su nombramiento y
retribución como por su duración, asegurando así su independencia e
imparcialidad, además de su pericia y prestigio.
De este modo, la Constitución inglesa buscó brindar una protec-
ción más eficaz a los particulares frente a los abusos de autoridad, pre-
servando la unidad de jurisdicción, para que sean los mismos jueces
quienes resuelvan todos los casos, ya sea entre particulares como entre
particulares y autoridad, conforme al mismo derecho, reduciendo así,
sustancialmente, la eventual presión que las partes pudieran ejercer en
el juez, cuando el conflicto involucre a una autoridad pública (Pereira
2014, disponible en http://www.nuevarevista.net/articulos/nb-estado-
de-derecho-y-rule-law).
En los últimos años, los juristas ingleses han reafirmado la impor-
tancia del papel del rule of law para lograr una tutela más eficaz de los
derechos humanos frente al abuso y arbitrariedad del poder político.
En este sentido, Jowell destaca la importancia de la independencia de
los jueces frente al poder político para conseguir garantizar, de modo
275
eficaz, la Constitución y, en particular, los derechos humanos que ella

protege (Jowell 2003, 85).
Al respecto menciona tres tipos inapropiados de jueces en una de-
mocracia constitucional:
1) Juez hacedor de políticas públicas. Es aquel juez que adopta una

decisión basada en su propia evaluación de la conveniencia u opor-
tunidad social o económica. En este modelo, el juez acaba inva-
diendo la esfera del Poder Legislativo o del Ejecutivo, cayendo en
un “activismo judicial” inapropiado (Jowell 2003, 80-2).
2) Juez burócrata. Es aquel juez que cumple “ciegamente” los manda-
tos del Poder Legislativo, procurando que no sean indebidamente
obstruidos o distorsionados
Esto recuerda a los llamados “jueces telefónicos” de la antigua
Unión Soviética, quienes, después de la audiencia en un caso, querían
telefonear al Kremlin para recibir sus instrucciones al respecto.
Este modelo se opone al papel del juez en contra de las incur-
siones ilegítimas del poder público, ignorando que toda forma de
control de legalidad implica la interpretación de la ley y no solo su
aplicación ciega. “La aplicación de estos principios exige del juez el
cumplimiento de un rol más amplio que el de un servidor del Par-
lamento” concluye Jowell (2003, 82-3).
3) Juez político. Jowell distingue entre el juez sesgado por sus prefe-
rencias políticas y el que quiere ganar y mantener el apoyo ciuda-
dano al decidir los casos.
a) El juez sesgado por sus preferencias políticas o socioeconómi-
cas pretende inclinar sus decisiones hacia sus propias preferen-
cias políticas.
Jowell advierte que “es imposible la eliminación completa de
las inclinaciones personales y de la predilección política”, pero
señala que también “hay vías para la reducción de sesgos, por
ejemplo, mediante la selección de los jueces a partir de una am-
plia gama de antecedentes e intereses” (Jowell 2003, 84).
b) En cambio, el otro tipo de juez político en sí mismo no es inapro-
piado. Se trata de aquel que asume técnicas para el aseguramien-
to de la aceptación pública de sus propias decisiones buscando
maximizar la legitimidad de sus fallos (Jowell 2003, 85-6).
276
El juez apropiado en una democracia constitucional —concluye

Jowell— está convencido de que la regla mayoritaria no es irrestric-
ta, sino que está limitada por reglas jurídicas (rule of law) cuya vali-
dez racional es intrínseca y no depende de su promulgación formal, y
con esa conciencia decide los casos que son sometidos a su resolución
(Jowell 2003, 92).
Rechtsstaat
Rechtsstaat, al igual que el rule of law, propone que los actos de auto-
ridad sean conformes a derecho, pero se distingue en que el derecho
al que deben sujetarse los actos de autoridad es uno producido o vali-
dado en última instancia por el mismo Estado, y los jueces suelen ser
funcionarios públicos al pertenecer a uno de los tres poderes del Esta-
do (Pereira 1999, 336).
Se recuerda que el llamado Estado moderno surge en Europa en
el siglo xvi, como una nueva forma de organización política, en la
que el poder se ejerce de modo soberano en la población de un te-
rritorio delimitado por unas fronteras claramente establecidas (Gar-
cía 2003, 303).
Al concentrar todo el poder, el Estado moderno detenta el monopo-
lio de la producción jurídica que actualmente se realiza por medio del
proceso legislativo en los parlamentos, siendo la Constitución la nor-
ma suprema, a la que deben sujetarse el resto de las normas produci-
das por el Parlamento (García 2003, 302).
La diferencia principal con rule of law es que para rechtsstaat no
hay sino autolimitaciones del Estado, mientras que para rule of law las
limitaciones le vienen de un agente externo que es el derecho, cuyas
fuentes no se reducen al derecho legislado por el Estado. Por ello, se
afirma que la Constitución inglesa es una no estatista, mientras que las
inspiradas en rechtsstaat son estatistas (Pereira 1999, 336).
Evolución del Estado de derecho

en la tradición europeo-continental
Luigi Ferrajoli realiza un interesante análisis de la evolución del Esta-

do de derecho en el ámbito europeo-continental, advirtiendo que los
277
cambios sociales de los últimos años, en particular los procesos de in-

tegración regionales y el consiguiente declive de las soberanías esta-
tales, han provocado y coincidido con una crisis en el derecho, y, en
especial, en el derecho público (Ferrajoli 2005, 13).
Al respecto, distingue tres grandes etapas en la evolución del Estado
de derecho, cada una con una concepción particular del derecho, de la
ciencia del derecho y de la jurisdicción. La primera etapa sería la época
premoderna, en la cual, al no existir aún el Estado moderno, el derecho
se integraba de una pluralidad de fuentes jurídicas, en contraste con el
monopolio estatal de la producción jurídica de la época siguiente.
La etapa premoderna se caracteriza por una concepción iusnatu-
ralista del derecho, que es “descubierto”, no “producido” ex novo. Por
tanto, no depende de su validez formal para ser considerado derecho,
conforme al principio veritas non auctoritas facit legem y la consiguien-
te impredecibilidad e incertidumbre jurídica. En esta concepción no se
distingue entre ciencia del derecho y derecho por considerarlos equi-
valentes. Los jueces, por su parte, deben juzgar conforme la verdad y la
justicia objetivas, en lo que consiste al derecho o ius (Ferrajoli 2005, 13).
La segunda etapa es el estado legislativo de derecho, caracteri-
zado por el monopolio estatal de la producción jurídica y una visión
iuspositivista del derecho, conforme al principio auctoritas non ve-
ritas facit legem. Conforme a este modelo, el derecho es creado ex
novo por medio de la ley —expresión de la voluntad general—, la
cual debe ser aplicada por los jueces y ejecutores “ciegos” de la mis-
ma, logrando una mayor previsibilidad y seguridad jurídicas. Por su
parte, la ciencia del derecho se distingue del derecho mismo, que se
encuentra en la ley.
Este modelo entró en crisis, ya que
la racionalidad de la ley, que Hobbes había contrapuesto a la iuris

prudentia o sabiduría de los jueces desordenados del viejo Derecho
común, ha sido disuelta por una legislación, obra de legisladores to-
davía más desordenados, que abre el camino a la discrecionalidad de
los jueces y la formación jurisprudencial, administrativa o privada del
Derecho, según el antiguo modelo premoderno, con la consiguiente
pérdida de certeza, de eficiencia y de garantías (Ferrajoli 2005, 20).§
278
Ello propició el surgimiento de una tercera etapa, la del estado

constitucional de derecho, fraguada a partir de la segunda posguerra
y caracterizada por el reconocimiento de principios constitucionales
que están por encima del derecho positivo, cuya validez depende aho-
ra de su constitucionalidad, o sea de su conformidad con dichos prin-
cipios enunciados en la Constitución.
Este tercer modelo presenta signos de agotamiento debido —entre
otros factores— al declive de las soberanías estatales y al avance de los
procesos de integración regional fruto de la globalización, lo que ha
ocasionado una situación parecida a la época premoderna, en la que
coexisten una pluralidad de fuentes jurídicas así como un vaciamien-
to del derecho público al trasladarse la toma de decisiones políticas y
la jurisdicción a órganos supranacionales que aplican un derecho su-
pranacional.
Como advierte, certeramente, Luigi Ferrajoli
la crisis se manifiesta en otras tantas formas de regresión a un de-

recho jurisprudencial de tipo premoderno: por un lado, el colapso
de la capacidad reguladora de la ley y el retorno al papel creativo de
la jurisdicción; por otro, la pérdida de la unidad y coherencia de las
fuentes y la superposición de diversos ordenamientos concurrentes
(2005, 20).
Asimismo, se advierte un nuevo cambio de paradigma
después del Derecho jurisprudencial, el Estado legislativo de Derecho

y el Estado constitucional de Derecho, un cuarto modelo, el orden
constitucional de Derecho ampliado al plano supranacional, que ya
no tiene nada del viejo Estado y, sin embargo, conserva de él las for-
mas y las garantías constitucionales (Ferrajoli 2005, 27).
Este modelo se caracteriza por una nueva configuración no estatis-

ta de las fuentes del derecho en la que
no tendría sentido discutir las formas que podrían asumir el sistema

y la jerarquía de fuentes de un posible Estado de Derecho suprana-
cional y específicamente europeo […] sino que […] se puede solo
formular una hipótesis en la perspectiva de un constitucionalismo y de
una esfera pública ya no exclusivamente estatales sino supraestatales, un
espacio de la Constitución supraordenado a cualquier otra fuente y la
279
refundación sobre él del paradigma constitucional como dimensión

necesaria del Derecho en cualquier nivel y como límite intrínseco de
todo poder legítimo (Ferrajoli 2005, 27).
En esta nueva etapa se encuentra un concepto del derecho parecido

a la época premoderna, al estar formado no solo por el derecho positi-
vo, sino también por los principios y las reglas jurídicas válidos por su
racionalidad intrínseca, independientemente de su promulgación en
un ordenamiento positivo.
Evolución del Estado de derecho

en México y la justicia electoral
Al igual que en Europa, en México también se advierten signos de

transición a esta nueva etapa o paradigma jurídico, sobre todo a par-
tir de la aprobación de la reforma constitucional de 2011 en materia de
derechos humanos4 (Ramírez 2012, 391-8).
Se sabe que esta reforma fue el culmen de un largo proceso al que
contribuyó también la transición democrática y la superación de un
régimen de partido único (Sierra 2006, 251). Si dicha reforma ha im-
pactado la labor de todos los operadores jurídicos, con mayor razón
ha repercutido en la impartición de justicia y, por tanto, en la justicia
electoral.
La reforma de 2011 reafirmó que el control de regularidad norma-
tiva o de legalidad realizado por los jueces electorales no puede re-
ducirse a un cumplimiento meramente formal de la legislación de la
materia, puesto que la finalidad última de la justicia electoral es la tute-
la efectiva de los derechos político-electorales reconocidos en la Cons-
titución (artículo 35) y en los tratados internacionales (véase artículo
23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
4 Puede sostenerse, a raíz de esta reforma, que los derechos político-electorales cuentan cons-
titucionalmente con el rango de derechos humanos por dos razones: 1) por el cambio de no-
menclatura constitucional, los derechos reconocidos en la misma son derechos humanos, 2)
por estar consagrados en tratados internacionales, por ejemplo, el artículo 23 de la Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos, y contar con rango constitucional de acuerdo con
el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
280
La Convención Americana sobre Derechos Humanos es muy clara

al reconocer el derecho de toda persona a contar con “un recurso sen-
cillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribu-
nales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales” (artículo 25, 1).
La especialización técnica de una materia compleja como la elec-
toral no debe ser obstáculo para que la impartición de justicia revis-
ta un carácter más sustancial que formal. Para conseguirlo, es preciso
que los jueces electorales, al igual que los jueces comunes, cuenten con
la preparación necesaria y el criterio suficiente para brindar una tutela
efectiva a los derechos político-electorales.
Lo anterior se refuerza con el criterio de la scjn que establece la
obligación de toda autoridad a realizar ex officio y en el ámbito de su
competencia un control de constitucionalidad y convencionalidad de los
derechos humanos conforme a los principios propersona y universali-
dad, indivisibilidad, progresividad e interdependencia (varios 912/2010).
En este tenor, el párrafo 27 del engrose es claro al establecer que
27. […] todas las autoridades del país, dentro del ámbio de sus compe-
tencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos hu-
manos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por
el Estado mexicano, sino también por los derechos humanos conte-
nidos en la Constitución Federal, adoptando la interpretación más
favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la
doctrina como el principio pro persona.
Así lo sostuvo Juan Silva Meza cuando afirmó que los jueces nacio-
nales ahora también son jueces interamericanos (Notimex 2014). Se re-
cuerda asimismo que, conforme al debido proceso (due process), ninguna
persona puede ser privada de sus bienes y derechos si no es mediante un
juicio justo, lo que lleva a que toda autoridad ajuste sus actos a derecho,
en el sentido sustancial y no solo a las reglas formalmente válidas.
Lo anterior implica que los jueces electorales no deben perder de
vista que la razón de ser y la finalidad última de la justicia electoral
es la tutela efectiva de los derechos político-electorales del ciudada-
no. Por ello, su labor no se reduce a una interpretación legalista de las
normas electorales, puesto que buscan ante todo el imperio del dere-
cho, por encima de las presiones políticas que los amenacen.
Ello implica que el control de regularidad normativa es parte im-
portante del control de constitucionalidad y convencionalidad que to-
281
da autoridad está obligada a realizar en el ámbito de su competencia,

tema al que no se va a hacer referencia en el presente trabajo por ser
materia de otros capítulos en la presente publicación.
Por tanto, la garantía de legalidad no se reduce a interpretar la vo-
luntad del legislador al resolver los casos de legalidad, sino que los
jueces electorales deben realizar una interpretación más amplia de la
norma aplicable al caso en cuestión, para que impere el derecho.
Conclusiones
1) En el presente trabajo se propuso reflexionar acerca de la contri-

bución del tepjf al Estado de derecho en México, como garante de
la legalidad electoral de la tutela efectiva a los derechos político-
-electorales del ciudadano.
2) Analizando las raíces anglosajonas y germánicas del llamado Esta-
do de derecho, se ha visto que este no se reduce a un control formal
de legalidad, sino que implica un control sustancial de legalidad,
incorporando reglas y principios jurídicos que van más allá de la
voluntad de la mayoría.
3) El juez, en una democracia constitucional, no es un aplicador me-
cánico de la ley, sino que su labor requiere la aplicación de diversas
fuentes y criterios jurídicos para brindar una tutela efectiva al de-
recho que incluye a los derechos humanos.
4) Los derechos políticos, al tratarse de derechos humanos, deben ser
tutelados de manera efectiva en los juicios electorales, no solo en los
de control de constitucionalidad, sino también en los de legalidad.
5) De esta manera, el control de legalidad y el de constitucionalidad es-
tán intrínsecamente relacionados, si bien se distinguen por su objeto.
6) Para la realización eficaz de su misión y por la materia de que se
ocupa, el juez electoral debe desempeñarse de modo apropiado en
una democracia constitucional.
7) Para ello, debe asegurar su independencia y no dejarse presionar
por las partes para resolver los casos que se le someten, buscando
un equilibro entre el activismo judicial, que invade la esfera del le-
gislativo, y el burocratismo judicial, que se convierte en un servi-
dor incondicional del Poder Legislativo.
282
Libertad y equidad
en la competencia electoral.
A propósito del uso
de las redes sociales
Carlos Soriano Cienfuegos*
Sumario: Introducción; Acerca de la configuración del derecho a la libre

expresión en el ámbito constitucional; Veda electoral y libre expresión;
Una cuestión acerca de la equidad en el sistema electoral mexicano,
A manera de conclusión.
Introducción
La democracia es, necesariamente, un sistema de libertades; lo es de

manera indisoluble. Cuando Robert Dahl explicó los elementos consti-
tutivos de la poliarquía, señaló que las libertades de asociación, expre-
sión, voto, información y apoyo a los líderes políticos son indispensables
para el régimen democrático. Si se lograra la máxima inclusión de inte-
reses y preferencias, aunque no existieran tales libertades, se estaría ante
una hegemonía representativa, pero no ante una poliarquía, puesto que
las prestaciones estatales no sustituyen, de ninguna forma, la libertad
de las personas (Dahl 1989, 815).
En el marco de las transiciones democráticas, Guillermo O’Donell
y Phillippe Schmitter señalan que, de las experiencias empíricamen-
te analizadas, los procesos democratizadores son precedidos por un
proceso de liberalización en que “se redefinen […] amplían y hacen
efectivos ciertos derechos” (O’Donell y Schmitter 1988, 20), como la
libertad de expresión, de la cual pueden recordarse las siguientes pa-
labras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh):
* Director de la Escuela Judicial Electoral, profesor en la Universidad Panamericana y en el Ins-

tituto Tecnológico Autónomo de México, y miembro del Sistema Nacional de Investigadores
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
283
Libertad y equidad en la competencia electoral
La libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma

de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de
la opinión pública [...]. Es, en fin, condición para que la comunidad,
a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por
ende, es posible afirmar que una sociedad que no esté bien informa-
da, no es plenamente libre (opinión consultiva OC-5/85, 47-8).
Asimismo, en el sistema electoral mexicano, fundamentalmente a

partir de 1996, diversas reformas han tenido como fin equilibrar las
condiciones de competencia entre los diversos partidos y sus candida-
tos. La máxima expresión de ello es todo el sistema de prerrogativas y
el régimen sancionador electoral.
Lo anterior ha tenido como resultado que la libertad y la equidad,
valores ponderados por la normatividad y que deben ser tutelados por
la autoridad electoral, se encuentren en medio de tensiones. Como
parte de mi actividad como jefe de la Unidad de Investigación del en-
tonces Centro de Capacitación Judicial Electoral, advertí desde 2016
una gran preocupación práctica por parte de los funcionarios del Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), por lo que
decidí aprovechar la oportunidad que da esta cátedra en honor de don
José Luis de la Peza para esbozar algunas ideas al respecto.
Acerca de la configuración del derecho

a la libre expresión en el ámbito constitucional
En materia electoral, la configuración constitucional de la libre expre-

sión proviene de los precedentes tanto de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación como de la Sala Superior del tepjf, donde el criterio de la
primera se decantó por la delimitación estricta de las restricciones.
Criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Producto de un conjunto de acciones de inconstitucionalidad

(35/2014, 38/2014 y 90/2014, y sus respectivas acumuladas), fue defi-
nida por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) la
inconstitucionalidad de las normas que entrañan prohibir los mensa-
jes de propaganda “que denigre[n] a las instituciones y a los partidos
284
políticos”, en tanto que, a partir de la reforma del 10 de febrero de

2014, el artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) tutela los derechos de las
personas ante manifestaciones de propaganda política o electoral que
las calumnie, pero se excluye de tal régimen a las instituciones que pu-
dieran considerarse denigradas por alguna expresión contenida en la
propaganda.
En efecto, en la acción de inconstitucionalidad 35/2014 y sus acumu-
ladas, los promoventes (Partido Acción Nacional [pan], Partido de la
Revolución Democrática y Partido del Trabajo) impugnaron el De-
creto número 514, por el que se establece la XVIII reforma a la
Constitución de Chiapas, y el Decreto número 521, por el que se re-
forman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código
de Elecciones y Participación Ciudadana de la misma entidad, me-
dio de control por el que se controvirtió la disposición 69, fracción
XXIII, de dicha norma estatal, la cual imponía una limitación a la li-
bertad de expresión al establecer que no serían permitidas manifes-
taciones de propaganda electoral que “denigren a las instituciones y a
los partidos políticos”.
En el mismo contexto, la acción de inconstitucionalidad 38/2014 y
sus acumuladas fue el medio por el cual el pan impugnó diversos ar-
tículos de la Ley Electoral del estado de Nuevo León, publicada en el
Periódico Oficial el 8 de julio de 2012, controvirtiendo las cuestiones
aludidas de libertad de expresión, referidas en los artículos 40, frac-
ción XII, y 162, primer párrafo:
Artículo 40.- Son obligaciones de los partidos políticos con registro:

[…]
XII. Abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cual-
quier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos políti-
cos o que calumnien a las personas. Las quejas por violaciones a este
precepto serán presentadas ante la Comisión Estatal Electoral.
[…]
Artículo 162. La propaganda que en el curso de una campaña
difundan por medios gráficos o impresos los partidos políticos, las
coaliciones y sus candidatos deberán de abstenerse de expresiones
que denigren a las instituciones, a los propios partidos o que calum-
nien a las personas. La Comisión Estatal Electoral está facultada para
solicitar al órgano competente federal la suspensión inmediata de los
mensajes en radio y televisión contrarios a esta disposición, así como
el retiro de cualquier otra propaganda por dichos medios.
285
Una disposición también encaminada a ordenar “abstenerse de ex-

presiones que denigren a las instituciones públicas o privadas, a los
partidos políticos”, de la Constitución de Nuevo León (artículo 42, pá-
rrafo 14), fue impugnada en la acción de inconstitucionalidad 90/2014
con el mismo resultado, es decir, la declaración de su invalidez por
parte del máximo tribunal del país.
Ciertamente, en los casos aludidos, la scjn estimó que, a par-
tir de la supresión de la porción normativa “los partidos políticos de-
berán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a
los propios partidos”, contenida en el artículo 41, apartado C, de la
Constitución federal, previamente a la reforma de febrero de 2014, so-
lo subsiste como limitación válida el mandato de abstenerse de expre-
siones que calumnien a las personas, de suerte que las limitaciones
impugnadas no pueden sostenerse en el diseño creado a partir de la re-
forma, en cuanto adicionales al texto expreso constitucional, cuestión
a la que se suma el hecho de que la propaganda que denigre a las ins-
tituciones o a los partidos políticos no contraviene, por sí misma, los
límites establecidos en el artículo 6 constitucional federal u otros nu-
merales del orden convencional.
Criterio de la Sala Superior del Tribunal Electoral

En los casos referidos, la Sala Superior, en las respectivas opiniones

consultivas (SUP-OP-56/2014), se manifestó por la constitucionalidad
de los preceptos impugnados, destacando lo siguiente:
El ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión e in-

formación, así como el deber del Estado de garantizarla, no es absolu-
to, sino que encuentra límites de carácter objetivo, relacionados con
determinados aspectos de seguridad nacional, orden público o salud
pública, al igual que otros de carácter subjetivo o intrínseco de la
persona, vinculados principalmente con la dignidad o la reputación.
Siguiendo esta línea argumentativa, no es pertinente señalar que

una limitante dada por el legislador local violente la libertad de ex-
presión, toda vez que no violenta la libre manifestación de ideas,
expresiones u opiniones que, apreciadas en su contexto, aporten
286
elementos que permitan la formación de una opinión pública libre,

la consolidación del sistema de partidos y el fomento de una auténti-
ca cultura democrática, sino únicamente establece un parámetro que
considera las expresiones denigrantes como una limitante a la propa-
ganda de los partidos políticos.
La postura del Tribunal fue consecuente con los criterios hasta en-
tonces sostenidos respecto de las expresiones que contuvieran ele-
mentos considerados como denigrantes, todo ello en congruencia con
el artículo 41 constitucional, apartado C, hasta antes de la reforma de
febrero de 2014, en cuyo texto se disponía lo siguiente:
Artículo 41
[…]
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan
los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las
instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Como se ha hecho patente en estas páginas, después de la re-

forma de febrero de 2014, el único límite expreso contenido en el
artículo constitucional citado es el correspondiente al discurso ca-
lumnioso, por lo que el criterio primigenio del tepjf, vertido en sus
opiniones, fue abandonado para ser sustituido por el de considerar in-
válidas las normas referidas a expresiones denigrantes, en coherencia
con lo decidido por la scjn en las acciones reseñadas.
A la vista del orden jurídico nacional actual, el punto de partida que
resulta más pertinente para proceder al análisis coincide con el pro-
puesto por la Suprema Corte, con el cual la libertad de expresión debe
interpretarse desde el prisma de la protección más amplia de la per-
sona: una primera consecuencia de ello es el favorecimiento constante
de la tutela de las manifestaciones de los diversos discursos, los cuales
verán limitaciones justificadas únicamente en las acciones que se tra-
duzcan en responsabilidades a posteriori, esto es, cuando se haya in-
currido en prácticas abusivas, de acuerdo con la opinión prevaleciente
entre la doctrina.
Además del aspecto resaltado, es indispensable señalar que, a
partir de la consideración de la más amplia tutela de la persona, ha
cobrado vigencia un sistema convencional de firmes fundamentos de-
mocráticos, según el cual los estados deben limitar sus restricciones,
287
perfilándolas, en todo caso, desde una perspectiva particularmente

delimitada.
Bajo esta luz, resulta pertinente examinar si las restricciones que
surgen a debate en toda contienda político-electoral son razonables o
si, por el contrario, se presentan como inadmisibles. En este punto se
recuerdan las siguientes palabras de la scjn en las sentencias de méri-
to, cuando afirma, a propósito de la restricción a la práctica de la deni-
gración de instituciones en la contienda electoral, que
es un elemento primordial de comunicación entre los partidos polí-

ticos y el electorado, por lo que su ejercicio en el contexto del debate
público debe llevarse a cabo en el margen de la tolerancia; debe tomar-
se en cuenta que la denigración no está prohibida a nivel constitucio-
nal; juega un papel fundamental en las democracias modernas, por
lo que sus limitaciones se encuentran específica y expresamente re-
guladas para evitar una limitación injustificada o arbitraria y, en todo,
caso éstas deben interpretarse de manera estricta (acción de incons-
titucionalidad 35/2014).
La postura de la Corte —ahora asumida por el Tribunal Electoral,

aunque originariamente discordante— se inscribe en el espíritu de la
reforma de febrero de 2014, que encuentra su último fundamento en
la adopción del estándar internacional, según se advierte en las pala-
bras de la Corte idh al referirse a la tutela de la libertad de expresión
en los procesos comiciales:
En el marco de una campaña electoral, la libertad de pensamiento

y de expresión en sus dos dimensiones constituye un bastión fun-
damental para el debate durante el proceso electoral, debido a que
se transforma en una herramienta esencial para la formación de la
opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre
los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios y
se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las platafor-
mas políticas planteadas por los distintos candidatos, lo cual permite
una mayor transparencia y fiscalización de las futuras autoridades y
de su gestión (caso Ricardo Canese, párrafo 88).
En síntesis, la libertad de expresión en materia comicial debe maxi-

mizarse, restringiendo sistemáticamente toda barrera u obstáculo a la
polémica y al debate ciudadanos, con la finalidad de formar y fortale-
cer un electorado crítico:
288
La formación de la voluntad colectiva mediante el ejercicio del su-

fragio individual se nutre de las diferentes opciones que presentan
los partidos políticos a través de los candidatos que los representan.
El debate democrático implica que se permita la circulación libre de
ideas e información respecto de los candidatos y sus partidos políti-
cos por parte de los medios de comunicación, de los propios candi-
datos y de cualquier persona que desee expresar su opinión o brindar
información. Es preciso que todos puedan cuestionar e indagar sobre
la capacidad e idoneidad de los candidatos, así como disentir y con-
frontar sus propuestas, ideas y opiniones de manera que los electores
puedan formar su criterio para votar. En este sentido, el ejercicio de
los derechos políticos y la libertad de pensamiento y de expresión se
encuentran íntimamente ligados y se fortalecen entre sí (caso Ricardo
Canese, párrafo 90).
En este sentido, la tutela del discurso político en el marco de los

procesos electorales se ha maximizado al punto de considerar que las
críticas —relacionadas siempre con asuntos de relevancia pública— a
quienes desempeñan funciones de la misma naturaleza o cuentan con
proyección igual pueden ser más duras que las ordinarias. Esto, des-
de luego, no constituye una autorización para denigrar a las personas,
sino que fortalece el estándar de protección a la libertad de expresión
en materia electoral.
De esta forma, en su configuración actual, el corpus aplicable en
México en materia de la libertad analizada señala que todas las perso-
nas tienen derecho a expresarse, así como a recibir, buscar y difundir
ideas e información, la cual debe ser plural y oportuna, y obtenida por
cualquier medio.
Este derecho no puede ser objeto de censura previa, salvo con la in-
tención de proteger la integridad de niños y adolescentes; sin embargo,
en cuanto a las causas de su límite legítimo, solo están consideradas
como tales la reputación, la vida privada y los derechos de terceros; el
orden, la seguridad, la salud y la moral públicos, así como la prohibición
del discurso que incite a la violencia, el odio y la discriminación.
En este contexto, y de acuerdo con la postura asumida en estas
líneas, la supresión de la prohibición de expresiones denigrantes su-
pone una legítima tutela de la expresión y el intercambio de ideas, lo
que fomenta un mayor equilibrio en la construcción de un Estado de-
mocrático.
289
Consenso en el criterio libertario

en internet y las redes sociales
En primer lugar, y como resultado del debate reseñado anteriormente,

debe tenerse en cuenta que la Sala Superior ha establecido una amplia li-
bertad de expresión como un principio inicial en las campañas políticas
a fin de seguir el ejercicio democrático. Tal concepción está contenida
en el siguiente precedente, que corresponde a la jurisprudencia 19/2016:
LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN REDES SOCIALES. ENFOQUE

QUE DEBE ADOPTARSE AL ANALIZAR MEDIDAS QUE PUE-
DEN IMPACTARLAS.— De la interpretación gramatical, sistemática
y funcional de lo dispuesto en los artículos 1° y 6°, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 11, párrafos 1 y 2, así
como 13, párrafos 1 y 2, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, se advierte que, por sus características, las redes sociales
son un medio que posibilita un ejercicio más democrático, abierto,
plural y expansivo de la libertad de expresión, lo que provoca que
la postura que se adopte en torno a cualquier medida que pueda
impactarlas, deba estar orientada, en principio, a salvaguardar la libre
y genuina interacción entre los usuarios, como parte de su derecho
humano a la libertad de expresión, para lo cual, resulta indispensable
remover potenciales limitaciones sobre el involucramiento cívico y
político de la ciudadanía a través de internet.
Con dicha jurisprudencia se reconocen las características especia-

les de las redes sociales, pues son un medio que posibilita un ejercicio
más democrático, abierto, plural y expansivo de la libertad de expre-
sión, lo que provoca que la postura que se adopte en torno a cualquier
medida que pueda impactarlas, deba estar orientada, en principio, a
salvaguardar la libre y genuina interacción entre los usuarios, como
parte de su derecho humano a la libertad de expresión, para lo cual de-
ben suprimirse las limitaciones relativas a la participación cívica y po-
lítica de los ciudadanos mediante internet.
En un sentido similar, la Sala Superior del tepjf estimó que cuando
deban analizarse conductas que se consideren posiblemente violatorias
del orden electoral respecto de expresiones difundidas en internet, in-
cluidas las redes sociales, en el contexto de un proceso electoral, de-
ben considerarse las características de ese medio con el propósito de
maximizar la protección especial de la libertad de expresión, ya que
290
internet posee una configuración y un diseño que lo distinguen de

otros medios de comunicación, dada la forma en que se producen la
información, el debate y las opiniones de quienes participan, lo cual no
significa que no exista un régimen de responsabilidad apropiado pa-
ra dicho medio. La jurisprudencia de mérito (17/2016) es la siguiente:
INTERNET. DEBE TOMARSE EN CUENTA SUS PARTICULARI-

DADES PARA DETERMINAR INFRACCIONES RESPECTO DE
MENSAJES DIFUNDIDOS EN ESE MEDIO.— De la interpretación
gramatical, sistemática y funcional de lo dispuesto en los artículos 1°
y 6°, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y
11, párrafos 1 y 2, así como 13, párrafos 1 y 2, de la Convención Ame-
ricana sobre Derechos Humanos, se colige que en el contexto de una
contienda electoral la libertad de expresión debe ser especialmente
protegida, ya que constituye una condición esencial del proceso
electoral y, por tanto, de la democracia. Ahora bien, al momento de
analizar conductas posiblemente infractoras de la normativa electo-
ral respecto de expresiones difundidas en internet, en el contexto de
un proceso electoral, se deben tomar en cuenta las particularidades
de ese medio, a fin de potenciar la protección especial de la liber-
tad de expresión; toda vez que internet tiene una configuración y
diseño distinto de otros medios de comunicación como la radio, te-
levisión o periódicos, por la forma en que se genera la información, el
debate y las opiniones de los usuarios, lo que no excluye la existencia
de un régimen de responsabilidad adecuado a dicho medio. Lo ante-
rior, tomando en consideración que el internet facilita el acceso a las
personas de la información generada en el proceso electoral, lo cual
propicia un debate amplio y robusto en el que los usuarios intercam-
bian ideas y opiniones —positivas o negativas— de manera ágil, fluida
y libre, generando un mayor involucramiento del electorado en temas
relacionados con la contienda electoral.
Como parte de esa amplitud inicial de la libertad de expre-

sión, la jurisprudencia electoral empieza ya a acuñar el llamado princi-
pio de espontaneidad, dada la enorme complejidad y casi imposibilidad
de control, en virtud de la múltiple cantidad de usuarios. Lo anterior
se ve reflejado en la siguiente jurisprudencia:
LIBERTAD DE EXPRESIÓN. PRESUNCIÓN DE ESPONTANEIDAD

EN LA DIFUSIÓN DE MENSAJES EN REDES SOCIALES.— De la
interpretación gramatical, sistemática y funcional de lo dispuesto en
los artículos 1° y 6°, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; y 11, párrafos 1 y 2, así como 13, párrafos 1 y 2, de la
291
Convención Americana sobre Derechos Humanos, se advierte que,

por sus características, las redes sociales son un medio que posibi-
lita un ejercicio más democrático, abierto, plural y expansivo de la
libertad de expresión, lo que provoca que la postura que se adop-
te en torno a cualquier medida que pueda impactarlas, deba estar
orientada, en principio, a salvaguardar la libre y genuina interacción
entre los usuarios, como parte de su derecho humano a la libertad de
expresión. Por ende, el sólo hecho de que uno o varios ciudadanos pu-
bliquen contenidos a través de redes sociales en los que exterioricen
su punto de vista en torno al desempeño o las propuestas de un parti-
do político, sus candidatos o su plataforma ideológica, es un aspecto
que goza de una presunción de ser un actuar espontáneo, propio de
las redes sociales, por lo que ello debe ser ampliamente protegido
cuando se trate del ejercicio auténtico de la libertad de expresión e
información, las cuales se deben maximizar en el contexto del debate
político (jurisprudencia 18/2016).
Como se puede observar, la jurisprudencia electoral señala que las

redes sociales constituyen un medio que permite un ejercicio demo-
crático más amplio, abierto, plural y extendido de la libertad de expre-
sión, dadas sus características. De esta manera, la múltiple difusión de
mensajes de carácter político de uno o más ciudadanos mediante las
redes sociales para publicar contenidos en los que den a conocer su
parecer en relación con las propuestas de un partido político, sus can-
didatos o su plataforma ideológica constituye una cuestión protegida
por una presunción que se considera espontánea, propia de las redes
sociales. Por tal motivo, se consideró que tal conducta debe ser am-
pliamente protegida cuando se trate del ejercicio auténtico de la liber-
tad de expresión e información, las cuales deben maximizarse en el
contexto del debate político.
Así, los precedentes del Tribunal Electoral apuntan hacia la maxi-
mización de la libertad de expresión en las redes sociales. Como bo-
tón de muestra se tiene la sentencia de la Sala Regional Especializada
SRE-PSC-268/2015, en la cual un partido denunció a un precandidato
a gobernador por la supuesta realización de actos anticipados de pre-
campaña en Facebook.
Se consideró que las redes sociales son espacios de plena liber-
tad y, por ello, se erigen como un mecanismo idóneo para lograr una
sociedad mejor informada y consciente de la toma de decisiones públi-
cas que trascienden al mejoramiento de la calidad de vida del pueblo,
292
facilitan la libertad de expresión y de asociación, permiten compar-

tir el conocimiento y el aprendizaje, y potencian la colaboración entre
personas. Además, la libertad de expresión debe tener la protección
más amplia siempre, pero, sobre todo, en el contexto del desarrollo de
los procesos electorales, porque es una condición necesaria para el in-
tercambio de ideas, la posibilidad de un debate vigoroso entre los par-
ticipantes y, de manera preponderante, la formación de un electorado
informado y consciente al momento de la emisión del sufragio; en su-
ma, para el fortalecimiento y ejercicio pleno del sistema democrático.
Por ello, restringir los contenidos alojados en redes sociales como
Facebook, sin fundamento legal alguno, es un recurso desproporciona-
do, si con ello se hace nugatorio el derecho fundamental de expresión;
de tal forma, en el caso señalado no tuvo verificativo la inobservancia
a la legislación electoral por la parte involucrada.
Por su parte, en el expediente SRE-PSC-109/2017, un ciudadano,
por su propio derecho, denunció a la fundación u organización civil Lo
Mejor para México y a Ricardo Anaya Cortés por la supuesta difusión
de la imagen del líder partidista en Facebook y Twitter, con lo cual, a
su parecer, se realizaron actos anticipados de precampaña o campaña
rumbo a la contienda presidencial de 2018.
La Sala Especializada aseveró que las redes sociales son el instru-
mento idóneo para intercambiar mensajes de cualquier tipo que cauti-
ven a las y los internautas, conectividad muchas veces indiscriminada
e indeterminada; es decir, en ocasiones no se sabe de quién viene y
tampoco el propósito de su diseminación, debido a la facilidad con que
se crean los perfiles de usuarios. Estos se convierten en una o múltiples
identidades en el mundo virtual, pero como estos datos no son corro-
borados, hacen dif ícil saber quién está en realidad detrás de la com-
putadora o dispositivo, lo que ocasiona que cualquier persona pueda
generar o crear uno o varios perfiles para interactuar con otros usua-
rios. Por ello, a pesar de que se tenía por acreditada la existencia de
dos cuentas, no era posible saber con certeza a quién le pertenecían o
quién las administraba y, al no contar con la información que revelara
la titularidad, al responsable o la autentificación de las cuentas de las
redes sociales, no era posible establecer un vínculo entre los hechos
denunciados y los sujetos involucrados en el asunto.
293
Veda electoral y libre expresión
Es importante indicar que la libertad de expresión encuentra cier-

tos límites en periodos de tiempo cuando hay un canon tutelar de la
equidad en la contienda. El máximo órgano jurisdiccional electoral es-
tableció que las finalidades de este tipo de medida consisten en:
1) Propiciar las condiciones que permitan a las ciudadanas y los ciu-

dadanos asimilar la información que recibieron durante las campa-
ñas electorales.
2) Prevenir que se difunda propaganda electoral —en cualquier me-
dio, incluyendo las redes sociales— o que se realicen actos de cam-
paña en fechas muy cercanas a la referida jornada electoral, lo cual
los hace ilícitos.
La jurisprudencia 42/2016 afirma lo anterior:
VEDA ELECTORAL. FINALIDADES Y ELEMENTOS QUE DEBEN

CONFIGURARSE PARA ACTUALIZAR UNA VIOLACIÓN A LAS
PROHIBICIONES LEGALES RELACIONADAS. De la interpre-
tación sistemática y funcional de lo dispuesto en los artículos 251,
párrafos 3 y 4, en relación con el numeral 242, párrafo 3, ambos de la
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se advier-
te que las finalidades de la veda electoral consisten en generar con-
diciones suficientes para que la ciudadanía procese la información
recibida durante las campañas electorales y reflexionen el sentido de
su voto, así como prevenir que se difunda propaganda electoral o se
realicen actos de campaña contrarios a la legislación electoral en fe-
chas muy próximas a los comicios, los cuales, dados los tiempos, no
sean susceptibles de ser desvirtuados ni depurados a través de los me-
canismos de control previstos legalmente. En ese sentido, para tener
por actualizada una vulneración a las prohibiciones de realizar actos
de proselitismo o de difundir propaganda electoral durante la veda
electoral, deben presentarse los siguientes elementos: 1. Temporal.
Que la conducta se realice el día de la jornada electoral y/o los tres
días anteriores a la misma; 2. Material. Que la conducta consista en
la realización de reuniones o actos públicos de campaña, así como la
difusión de propaganda electoral, y 3. Personal. Que la conducta sea
realizada por partidos políticos —a través de sus dirigentes o militan-
tes, candidatos y/o simpatizantes— ciudadanos que mantienen una
preferencia por un partido político, sin tener vínculo directo (formal
o material) con aquél, siempre que exista una expresión voluntaria
294
y reiterada de tal afinidad y un deseo de colaboración con los fines

e intereses del partido político manifestado en conductas concretas,
reiteradas o planificadas.
De esta manera, para tener por probada una violación a las prohibi-
ciones de llevar a cabo actos de proselitismo o de difundir propaganda
electoral durante la veda, estos deben ser:
1) Temporales. La conducta debe llevarse a cabo el día de la jornada

electoral o los tres días anteriores.
2) Materiales. La conducta debe consistir en la realización de reunio-
nes o actos públicos de campaña, así como en la difusión de propa-
ganda electoral.
3) Personales. La conducta debe ser realizada por partidos políticos
—mediante sus dirigentes o militantes—, candidatos o simpatizantes.
Este canon parece endurecerse respecto a personas que se identifi-

can con un público masivo y esto puede ser utilizado con fines electo-
rales, con lo cual, sin ser tan explícito, empieza a destruirse el principio
de espontaneidad.
En lo que se refiere a la prohibición de difundir propaganda electo-
ral durante la jornada electoral y los tres días previos, dirigida a quie-
nes ostenten una candidatura, en la tesis LXX/2016 se estipuló que
esta abarca, entre otros aspectos, los mensajes que publican en sus re-
des sociales y que tal límite contribuye a la protección del principio de
equidad en los procesos electorales.
Lo anterior no es absoluto, sino que varía según el contexto. La pu-
blicación de mensajes en redes sociales a favor de un partido políti-
co, sus candidatos o su plataforma ideológica por parte de personas
famosas goza de una presunción de espontaneidad, por lo cual, al re-
solver el procedimiento especial sancionador atinente, la autoridad
competente deberá analizar de manera rigurosa cada mensaje denun-
ciado, considerando el contexto de su difusión, pues los partidos o can-
didatos bien pueden pretender obtener un beneficio aprovechando la
popularidad de ciertas personas, lo que tiene el potencial de trans-
formarse en un vehículo eficiente, económico y relativamente sencillo
295
para hacer llegar propaganda electoral directamente al elector. La te-

sis relevante LXVIII/2016 del Pleno de la Sala Superior lo señala de es-
ta forma:
VEDA ELECTORAL. DEBEN ANALIZARSE INTEGRALMENTE

LOS MENSAJES DIFUNDIDOS POR PERSONAS FAMOSAS EN
REDES SOCIALES PARA DETERMINAR SI VULNERAN ALGUNA
PROHIBICIÓN LEGAL.— De la interpretación gramatical, sistemá-
tica y funcional de lo dispuesto en los artículos 1° y 6°, de la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 11, párrafos 1 y
2, 13, párrafos 1 y 2, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; en relación con los numerales 251, párrafos 3 y 4, así como
242, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales, se advierte que si bien, en principio, el hecho de que va-
rias personas famosas publiquen mensajes en redes sociales a favor
de un partido político, sus candidatos o su plataforma ideológica, es
un aspecto que goza de una presunción de espontaneidad, propio
de las redes sociales, por lo que al resolver el procedimiento espe-
cial sancionador atinente, la autoridad competente deberá realizar
un análisis riguroso de cada mensaje denunciado en lo individual y
adminiculadamente, tomando en cuenta el contexto de su difusión,
pues sólo así podrá identificar si existen elementos comunes entre
sí que permitan desvirtuar la citada presunción en la emisión de los
mensajes y, por ende, determinar si se actualizó alguna infracción a
las prohibiciones legales. Ello, pues los partidos o candidatos, bien
pueden pretender obtener un beneficio aprovechando la popularidad
de las personas famosas en redes sociales e incorporarlos a sus es-
trategias propagandísticas, pues son sujetos fácilmente identificables
por la ciudadanía y cuentan con un número relevante de seguidores,
lo que tiene el potencial de transformarse en un vehículo eficiente,
económico y relativamente sencillo para hacer llegar propaganda
electoral directamente al elector, dada la lógica de funcionamiento de
las redes sociales.
Los criterios antes expuestos han repercutido y, sobre todo, se han

contextualizado en los casos concretos resueltos por el Tribunal. De
ellos, se reseñan algunos de los más relevantes, jurídica y socialmente.
Sala Superior
Sincronización de tuits. En el expediente SUP-REP-542/2015, que tie-

ne su origen en una queja interpuesta por varios partidos políticos
en contra de diversos ciudadanos, y de otros partidos, por la difusión
296
de mensajes en Twitter durante el periodo de reflexión o de veda, se

discutió si los mensajes denunciados se publicaron en el ejercicio es-
pontáneo de la libertad de expresión de las personas famosas que los
suscribieron o si, por el contrario, constituyeron parte de una estrate-
gia propagandística diseñada por el partido denunciado y, por ende,
eran susceptibles de calificarse como una infracción a la prohibición
de realizar propaganda durante el periodo de veda previsto en la nor-
matividad electoral.
Se estimó que las personas famosas no son sujetos obligados de la
norma que establece la veda electoral durante los tres días previos a
la jornada electoral y a lo largo de su desarrollo; no obstante, se demos-
tró que en los mensajes señalados existían elementos comunes entre sí
que permitían desvirtuar la presunción de espontaneidad en su emi-
sión y generaban una fuerte presunción en el sentido de que no se tra-
tó de mensajes publicados en un auténtico ejercicio de las libertades de
expresión y de información, sino que era una estrategia propagandísti-
ca dirigida a beneficiar al Partido Verde Ecologista de México (pvem).
La Sala Superior revocó la sentencia para que la autoridad responsable
individualizara la sanción.
Culpa in vigilando. La sentencia SUP-REP-16/2016 se interpuso
por la difusión de mensajes en Twiter, durante el periodo de veda elec-
toral, realizada por personajes famosos o con fama pública, ya que par-
ticipan en programas de televisión en el ámbito deportivo, musical o
de espectáculos. En principio, se esgrimió que el solo hecho de que
uno o varios ciudadanos publiquen contenidos en sus redes sociales
mediante los cuales exterioricen su punto de vista en torno a su coin-
cidencia o disenso respecto de un determinado partido político, sus
candidatos, su plataforma ideológica o sus propuestas, de cara a una
elección, es un aspecto que goza de la presunción de un actuar espon-
táneo, propio de la red social en comento.
Sin embargo, la Sala Superior determinó que el pvem era responsa-
ble por culpa in vigilando debido a su participación en la publicación
de los mensajes denunciados, por medio de los cuales se difundieron
contenidos relacionados directamente con su plataforma electoral
en detrimento de las reglas de la veda electoral, por conducto de las
cuentas de Twitter de diversas figuras públicas, lo que supuso la ob-
tención de un beneficio que puso en riesgo los principios rectores de
la función electoral en la citada elección.
297
Para llegar a dicha conclusión, esta Sala consideró que varias per-
sonas famosas, pertenecientes al mismo gremio, desplegaron un com-
portamiento atípico y coincidente en sus respectivas cuentas de la
red social citada, al emitir, durante el periodo de veda electoral, de-
cenas de tuits con contenidos muy similares, o incluso idénticos, alu-
sivos a la plataforma electoral del citado partido, el cual debió tomar
las medidas necesarias para deslindarse eficientemente de las accio-
nes de terceros potencialmente ilícitas, de acuerdo con los requisitos
anteriormente descritos. Por ello, se ordenó a la autoridad responsa-
ble que emitiera otra sentencia para sancionar al partido por culpa
in vigilando.
Interacción y espontaneidad en la comunicación. En el expediente
SUP-REP-506/2015, un partido político presentó una denuncia por la
difusión de propaganda de una candidata por medio de sus cuentas de
Facebook y Twitter durante el periodo de veda electoral. La Sala Su-
perior estudió la sentencia con base en la interpretación de las nor-
mas relativas a los derechos humanos, el derecho humano a la libertad
de expresión, la libertad de expresión en redes sociales, las restriccio-
nes a la libertad de expresión y el marco normativo de la propaganda
electoral.
Además, señaló que las características de las redes sociales, como
medios que posibilitan el ejercicio cada vez más democrático, abierto,
plural y expansivo de la libertad de expresión, provocan que la postu-
ra adoptada en torno a cualquier medida que pueda impactarlas deba
orientarse, necesariamente, a salvaguardar la libre y genuina interac-
ción entre los usuarios, como parte de su derecho humano a la libertad
de expresión, para lo que resulta indispensable remover limitaciones
potenciales al involucramiento cívico y político de los ciudadanos me-
diante internet y las redes sociales, las cuales requieren la voluntad del
titular de la cuenta y sus seguidores o amigos para generar una retroa-
limentación entre ambos. Del análisis de las pruebas aportadas se veri-
ficó que, durante la época de veda, la candidata denunciada no publicó
ningún mensaje o imagen de índole proselitista y tampoco solicitó el
voto. Por tanto, se confirmó la sentencia impugnada, en la que se había
declarado inexistente la infracción.
298
Sala Regional Especializada
Procesos electorales y libertad de expresión. En la sentencia SRE-

-PSC-11/2016 se interpuso una queja en contra de diversos ciudada-
nos por la supuesta difusión de propaganda electoral a favor de un
partido político, en el periodo de veda electoral, mediante la emisión
de diversos mensajes en Twitter. La Sala Regional enunció la argumen-
tación que la Sala Superior ha utilizado para el caso de Facebook, de
la que ya se dio cuenta, es decir, se reiteró la importancia de la libre
expresión para la emisión informada del voto y se confirmó la despro-
porción de restringir el uso de la red social sin fundamento legal. Por
ello, restringir el uso de las redes sociales como Twitter, sin funda-
mento legal alguno, puesto que carecen de regulación normativa espe-
cífica, es un recurso desproporcionado, si con ello se hace nugatorio
el derecho fundamental de expresión; esto es, que se corra el riesgo
de sacrificarlo o desaparecerlo en su totalidad. Este razonamiento co-
bró congruencia porque los órganos protectores de derechos huma-
nos tienden a potenciar la libertad de expresión en las redes sociales, y
solo en situaciones extremas se puede limitar y sancionar el abuso del
derecho fundamental a la libertad de expresión en las aludidas redes so-
ciales. Por tanto, se declararon inexistentes las infracciones atribuidas.
Es claro que incluso la tutela de la equidad, mediante la regulación
de la libre expresión, tiende a la limitación en beneficio de la máxima
capacidad de la circulación de ideas, sobre todo atendiendo a dos cues-
tiones: el medio y el contexto de la realización de un proceso electoral,
espacio por demás propicio para el libre pensamiento.
Una cuestión acerca de la equidad

en el sistema electoral mexicano
Como se mencionó al principio de este trabajo, muchas de las institucio-

nes —y, sin lugar a dudas, las organizaciones electorales— han sido
creadas para generar condiciones más equitativas e incluso igualitarias.
Lo anterior se manifiesta en diversas vertientes que, de manera enun-
ciativa y preliminar, son, al menos, las siguientes:
299
1) La universalidad en la asignación del derecho a votar y ser votado.

2) El peso igualitario de cada voto.
3) La construcción de condiciones específicas para la asignación de
candidaturas de grupos estructuralmente en desventaja.
4) El límite en los techos de sobre y subrepresentación en la asigna-
ción de cargos electos mediante las diversas formas de represen-
tación proporcional.
5) El acceso a prerrogativas como financiamiento, acceso a medios
electrónicos de comunicación, franquicias postales y telegráficas,
así como un régimen fiscal distinto.
Acerca de lo anterior, se recurre al Código de Buenas Prácticas en

Materia Electoral, de la Comisión de Venecia. El documento se refie-
re a estos recursos de la legislación electoral como relativos a la equi-
dad en las condiciones de competencia. Así, se menciona claramente
que, cuando el trato que se da a los partidos se basa en su “peso elec-
toral”, primero se debe entender la equidad en un sentido más cercano
a la proporcionalidad; en virtud de ello, se debe garantizar el acceso de
las fuerzas políticas relevantes a los medios públicos de comunicación
y, al menos, garantizar un mínimo de acceso a los medios de comuni-
cación privados (Comisión de Venecia 2002, 18).
A manera de conclusión
Es claro que, en el ámbito analítico, la libre expresión es piedra angular

de las democracias, en tanto que el voto y las elecciones son una mani-
festación de las preferencias del pensamiento y la ideología. También
es empíricamente comprobable que el avance tecnológico del mundo
contemporáneo ha transformado la manera en que se busca, transmi-
te y reproduce la información.
Como fenómeno humano, las elecciones no pueden escapar a esto.
En ese sentido, es absolutamente necesario que las instituciones garan-
tes de la democracia se compaginen con su realidad social. El talante
del corpus iuris aplicable en México, a raíz de los precedentes de la
scjn, está en el camino correcto.
300
Si se acepta que las condiciones de competencia, desde el diseño

constitucional, apuntan hacia la proporcionalidad en su provisión por
parte del Estado, y la asignación de derechos es igualitaria en la nor-
ma y cada vez más en el ejercicio, cualquier restricción o limitante a
la libre expresión debe estar fundada en la salvaguarda de un valor
de la misma envergadura.
En México, la jurisprudencia y los precedentes constitucionales
han encontrado los caminos pertinentes para dar cauce a la confronta-
ción de ideas y posicionamientos en la competencia por el poder polí-
tico. Ello, sin lugar a dudas, es una característica de primer orden para
cualquier democracia constitucional.
301
se terminó de imprimir en noviembre de 2018
en Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (iepsa),
San Lorenzo 244, Paraje San Juan,
09830, Iztapalapa, Ciudad de México.
Su tiraje fue de 2,500 ejemplares.

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Memorias de la Cátedra

José Luis de la Peza

301 páginas : cuadros, gráficas ; 25 cm

Incluye referencias bibliográficas.

1. Sistemas normativos internos -- Sufragio pasivo -- México.

Memorias de la Cátedra José Luis de la Peza

1.a edición, 2018.

D. R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Edición: Dirección General de Documentación.

Comité Académico y Editorial

Dr. Carlos Alberto Soriano Cienfuegos

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