Estrategias de atención a la primera infancia en la ciudad Bogotá- Colombia: una revisión de los planes

de desarrollo distrital 1993-2018.

Este documento parte de reconocer la importancia que ha tenido la primera infancia en la intervención de los
estados para la disminución de las desigualdades a largo plazo. Tal y como lo plantea la CEPAL (2010 pp
223ss) los niños en medios sociales más desfavorecidos son quienes mas necesitan programas de educación
temprana. En este sentido una estrategia en pro de la igualdad en materia de educación debe tener como
prioridad ampliar la cobertura de la educación preescolar (…) para reducir brechas en el aprendizaje y los
conocimientos adquiridos durante el ciclo educativo (desde la preprimaria hasta el final de la secundaria).

A nivel nacional es preciso mencionar, que el estado colombiano para el año de 1968 creó el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y reformado en el año 1979 allí reconoce la importancia de la
atención a la infancia tal y como lo expone en el artículo 2 “La niñez constituye parte fundamental de toda
política para el progreso social y el Estado debe brindar a los niños y a los jóvenes la posibilidad de
participar activamente en todas las esferas de la vida social y una formación integral y multifacética”. Y se
reconoce la obligación del estado para apoyar el cuidado, como se indica en el artículo 4: “Todos los niños
desde la concepción en matrimonio, o fuera de el, tienen derecho a los cuidados y asistencias especiales del
Estado. El gobierno procurará la eliminación de toda forma de discriminación en el régimen jurídico de la
familia y toda distinción inferiorizante entre los hijos”. (Ley de 1979).

Desde hasta fecha a la actualidad Colombia ha desarrollado diversas estrategias para la atención a la niñez y
adolescencia, que por su extensión y magnitud superan la revisión del presente texto. Sin embargo, en lo que
se refiere a la primera infancia, es preciso mencionar tres hitos que orientan la atención a dicha población:

• La expedición del código de infancia y adolescencia a través de la Ley 1098 de 2006 que en su
artículo 3 reconoce a los niños y niñas como sujetos de derechos y n su artículo 29 reconoce el
derecho al desarrollo integral en la primera infancia que entre otros reconoce que (…) Son derechos
impostergables de la primera infancia, la atención en salud y nutrición, el esquema completo de
vacunación, la protección contra los peligros físicos y la educación inicial. En el primer mes de vida
deberá garantizarse el registro civil de todos los niños y las niñas.
• La aprobación del CONPES- Social 109 del 2007 que orienta la formulacion de la política pública
nacional de primera infancia donde se hace manifiesta la importancia de la inversión en la primera
infancia: las inversiones durante este período de la vida no solo benefician de manera directa, sino
que sus réditos se verán en el transcurso de la vida, así como en el largo plazo beneficiando a la
descendencia de esta población, haciendo de estas inversiones auto-sostenibles en el largo plazo y de
máximo impacto. En todos los aspectos del desarrollo del individuo (fisiológico, social, cultural,
económico, entre otros), la primera infancia se convierte en el período de la vida sobre el cual se
fundamenta el posterior desarrollo de la persona. (Departamento Nacional de Planeación (2007).

1
 • La promulgación de la Ley 1804 de 2016 que define la política de "cero a siempre", representa la
postura y comprensión que tiene el Estado colombiano sobre la primera infancia, el conjunto de
normas asociadas a esta población, los procesos, los valores, las estructuras y los roles
institucionales y las acciones estratégicas lideradas por el Gobierno, que en corresponsabilidad con
las familias y la sociedad, aseguran la protección integral y la garantía del goce efectivo de los
derechos de la mujer en estado de embarazo y de los niños y niñas desde los cero (0) hasta los seis
(6) años de edad.

Ahora bien, la revisión de los planes de desarrollo de Bogotá se hace en tanto, desde la promulgación de la
constitución política de 1991 y a través del decreto ley 1421 de 1993, la ciudad se organiza como Distrito
Capital y goza de autonomía para la gestión de sus intereses. Dicha gestión se enmarca en la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación de los planes de desarrollo. La financiación de estos planes se
realiza con recuersos propios de la ciudad y se implementa en la 20 localidades que conforman el Distrito
Capital, se construyen con la participación de la cuidadanía a través de encuentros ciudadano y se realiza
control social por medio de los Consejos Locales de Participación.

Sobre este punto, se hace necesario aclarar que se seleccionó la revision de planes de desarrollo y no las dos
políticas de infancia y adolescencia que la ciudad ha formulado “Quiereme bien, quiereme hoy 2004- 2008” y
la política de infancia y adolescencia en Bogotá D.C. 2011 – 2021; en tanto estos documento son abordados
como “marco conceptual, de principios y de la estructura estratégica, que establece los derroteros a seguir
en las acciones dirigidas a la mejora de la calidad de vida de los niños, las niñas y los adolescentes en la
ciudad” (CODIA 2011) y en dichos documentos no se encuentran inversiones, ni programas concretos de
atención a la primera infancia, la infancia y la adolescencia.

A continuación la presentación de los resultados de la revisión de los planes de desarrollo de la ciudad, donde
se identifica las metas e inversión realizada para la atención a la primera infancia (que incluye la gestación
hasta los 5 años). Sobre le particular solamente se seleccionaron acciones donde se incluian metas
diferenciadas para la población vg alimentación, educación. Si bien se reconoce que la atención a la primera
infancia incluye otras acciones, especialmente en atención en salud tales como: vacuación, controles
prenatales, tamizajes, atención al nacimiento, atención y valoración médica; dichas acciones no fueron
tomadas en cuenta pues no se encuentran desagregadas por ciclo vital y se agrupan, por ejemplo, en
fortalecimiento de la atención en salud, inversión en infraestructura, acciones salud pública por lo que no
permite identificar metas e presupuesto para la primera infancia; siendo lo anterior una evidente limitación de
la revisión realizada.

La ciudad de Bogotá desde el año 1993 hasta el 2018 ha tenido ocho (8) planes de desarrollo distrital, la
gráfica número uno (1) presenta una comparación entre el promedio de población en primera infancia que se

2
tenia durante la vigencia del plan, la meta de programada de atención y el proporción que dicha atención
representó.

Gráfica 1. Promedio de población de primera infancia versus meta programada con porcentaje para
atención en planes de desarrollo. Bogotá 1993-220

Fuente: elaboración propia con base en información de bases de datos de censo DANE-Departamento
nacional de estadística y planes de desarrollo distrital-1

Para la vigencia 1993-1995 se formuló el plan de desarrollo “Prioridad social” que en su plan de acción no
consideró acciones para la atención a la primera infancia. En este sentido los programas y recursos para la
atención a dicha población fueron exclusivamente nacionales, gestionados por el ICBF.

Para el periodo 1995-1998 se formuló el plan de desarrollo “Formar ciudad” consideró como uno de sus ejes
el progreso social, que para la atención a primera infancia formuló dos proyectos de inversión: a) Brindar
atención a la mujer gestante y lactante de los sectores de pobreza critica del distrito capital, con una meta de
atención de 14,489 mujeres y un presupuesto de 2.896.000.000 millones de pesos para le cuatrenio; b)

1 Notas de la gráfica: * Se tomó como base las proyecciones poblacionales de edades simples realizadas por el DANE y se realizó el
promedio según el número de años de vigencia del plan de desarrollo distrital.
** Se utilizó el dato de meta programada en el plan de desarrollo distrital y evidenciada en el plan de acción. Esto en razón que los
informes de rendición de cuentas tienen datos que no coinciden y no puede realizarse trazabilidad al no estar atado a una meta
concreta. Vg. Se atendieron 28,700 niños y niñas de familias pobres en 120 casas vecinales, 85 jardines populares y 8 contratos de
ONG (....). En otro apartado se indica: las casas vecinales se encargaron de atender 35.000 niños (...) (Alcaldía mayor de Bogotá, por
la Bogotá que queremos).

3
Atención integral al menor de o a 5 años para elevar las condiciones y la calidad de vida de los niños de 0-5
años, su familia y su comunidad, dando prioridad a los estratos 1 y 2, con una meta de 26.033 niños y un
presupuesto de 46.019.000.000 millones de pesos para el cuatrienio. Esta meta se cumplirá a través de la
atención en casas vecinales, jardines comunitarios y con contratación con ONG.

Para la vigencia 1998-2001 se formuló el plan por la Bogotá que queremos, este plan consideró como
programa la ampliación y mejoramiento de la infraestructura del sector social, teniendo como metas: a)
Adecuar y mantener 6 jardines y casas vecinales y dotar y mantener 1 centro de atención para el habitante de
la calle con un presupuesto para el cuatrienio de 24.108.000.000 millones (no se diferencia el presupuesto por
cada intervención); b) Atención para bebés sanos y deseados con una meta de atención a 10.440,00 mujeres
gestantes y/o lactantes apoyo nutricional mediante la modalidad de suministro de bonos representativos en
alimentos y Atender en 90,00 cupos de alojamiento temporal a mujeres gestantes y/o lactantes en situación de
crisis transitoria y/o coyuntural con un presupuesto de 9.962.000.000 millones de pesos, c) Atención al niño
de 0 a 5 años de familias en pobreza que prevenga la desnutrición y alteraciones en salud física y mental a la
vez que les aporte un ambiente de socialización adecuada a su : particularidad infantil y necesidades de
desarrollo humano con una meta de atención de 26,114 niños y niñas con un presupuesto de 64.041.000.000
millones de pesos.

Sobre este plan relevante mencionar que para la atención a la primera infancia se mantiene y profundiza el
modelo de alianzas público privadas, la generalización del SISBEN2 como instrumento de focalización de la
inversión social en el distrito y la propuesta la venta de la empresa pública de teléfonos de Bogotá (ETB) para
financiar el plan de desarrollo.

Para el periodo 2001-2004 se formula el plan Bogotá para vivir todos del mismo lado, que planteó como uno
de los objetivos la justicia social. Para la atención a la primera infancia tenia como metas: a) Mantener y/o
mejorar la situación nutricional de 171.000 niños, niñas, mujeres en gestación, adultos y adultas mayores,
ciudadanos y ciudadanas de la calle, a través de programas de asistencia y ayuda alimentaria (no se desagrega
meta por ciclo vital) con un prespuesto de 51.973.363.339 millones de pesos, b) Educación para el amor y la
famiia gestantes sin meta pero con un presupuesto de 12.900.934.850 millones de pesos, c) Mantener 28.200
cupos en educación inicial para niños y niñas de 0 a 5 años y ampliar cobertura en 5.000 cupos, garantizando
su vinculación al grado cero con un prespuesto de 199.260.382.580 millones de pesos.

Para la vigencia 2004-2008 se promulgó el plan Bogotá sin indiferencia y en su eje social consideró el
ejercicio pleno de derechos de los niños y las niñas con las siguientes metas: a) Alcanzar una cobertura de
625.000 personas con apoyo alimentario y nutricional diario con preferencia en los niños, niñas, los adultos y
adultas mayores y las personas con discapacidad; disminuir en 30% el índice de desnutrición de los

2 Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) que, a través de un puntaje, clasifica a la
población de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas. Definición tomada de la página del departamento nacional de planeación.

4
beneficiarios y las beneficiarias del programa con un presupuesto de 876.231.000.000, b) Ofrecer 1256 cupos
de apoyo alimentario a niños-as de 0 a 5 años no vinculados a programas de primera infancia, en un segundo
turno de almuerzos en jardines infantiles DABS3 con un presupuesto de 11.256.000.000 millones de pesos, c)
Brindar 10945 bonos mensuales a mujeres gestantes y lactantes con apoyo nutricional con un presupuesto de
33.524.800.000 millones de pesos, d)Tiempo oportuno para los niños y las niñas desde la gestación hasta los 5
años de edad4 con una meta de 38.075 cupos a niños y niñas en educación inicial y un presupuesto de
266,287,503,985 millones de pesos para el cuatrienio.

Sobre este plan de desarrollo es preciso mencionar que es el primero que tiene como fundamento “la
construcción de las condiciones para el ejercicio efectivo, progresivo y sostenible de los derechos humanos
integrales, establecidos en el pacto constitucional y en los convenios e instrumentos internacionales y con
énfasis en la búsqueda de la pronta efectividad de los niveles básicos de tales derechos” y desde la opinión
pública se identifica como el primer gobierno de izquierda que gobernó la ciudad durante doce (12) años
consecutivos.

Para el periodo 2008-2012 se formuló el plan Bogotá Positiva que para la atención a primera infancia diseñó
tres programas: Bogotá bien alimentada, igualdad de oportunidades y de derechos para la inclusión de la
población en condición de discapacidad y toda la vida integralmente protegido; con las siguientes metas:
a)Atender A 477.000 estudiantes diariamente a través del suministro de refrigerios(…) en los niveles de
preescolar, básica y media con un presupuesto de 695.129.000.000 millones de pesos, b) Entregar 10.650
Bonos-Mes a mujeres gestantes y lactantes con un presupuesto de 32.296.000.000 millones de pesos, c)
Entregar 62.017 bonos año de apoyo alimentario fin de año a niños-as menores de 5 años con un presupuesto
de 19.439.000.000 millones de pesos, d) Brindar 2355 bonos mes a niños y niñas menores de cinco años en
inseguridad alimentaría atendidos en el servicio de atención integral a la primera infancia - entorno familiar
con un presupuesto de 5.567.000.000 millones de pesos, e) Alcanzar 50.332 cupos gratuitos en educación
inicial para niños y niñas en primera infancia, con un presupuesto de 336.472.000.000 millones de pesos, f)
Atender 4000 niños y niñas en primera infancia en condición de discapacidad en jardines infantiles del distrito
con un presupuesto de 10.567.000.000 millones de pesos

Para la vigencia 2012-2016 se promulga el plan Bogotá Humana, que tenia como uno de sus ejes estratégicos
garantía del desarrollo integral de la primera infancia que tuvo como metas generales: 1) Atender
integralmente a 270.000 niños y niñas de primera infancia en Bogotá, desde un modelo inclusivo y diferencial
de calidad que garantice su desarrollo integral, mediante la implementación de diferentes modalidades con la
participación de los sectores público, privado y solidario de la ciudad (202.000 de 0 a 2 años y 68.000 de 3 a 5

3 Departamento Administrativo de Bienestar Social hoy Secretaría de integración social encargada de liderar y

formular las políticas sociales del Distrito Capital.

4 En este proyecto se consideran otras metas 121 nuevas salas amigas de la lactancia, 100% de la transiciones
efectivas para vincular al grado cero, diseño de planes pedagógicos, formación a gestores. orientación a 24,
515 familias y formación a 29, 117 lactantes.

5
años). 2) Destinar una partida para atender a 5% de la población nacida (50.000 niños) dentro del cuatrienio.
Programa de implementación del tamizaje universal auditivo y visual neonatal gratuito para los menores de
estratos 1 y 2.

Para tal fin se materializó con cuatro proyectos estratégicos: a) Creciendo saludables con un presupuesto de
1.067.405.080.000 millones de pesos, b) Corresponsabilidad con un presupuesto de 321.534.995.419 millones
de pesos, c) Ambientes adecuados con 1.751.749,581.767 millones de pesos, d) Educación inicial diferencial
y de calidad con un presupuesto de 655.395.877.272 millones de pesos.

Finalmente para el periodo actual, se encuentra en vigencia el plan Bogotá mejor para todos 2016-2020, que
ubica la atención a la primera infancia en el pilar uno (1) igualdad de calidad de vida con el único programa
desarrollo integral desde la gestación hasta la adolescencia, con una única meta 232.687 niños y niñas en el
marco de la Ruta Integral de Atenciones con un presupuesto de 1.676.051.000.0005

Ahora bien, como una conclusiones generales del comportamiento de la atención a la primera infancia se
puede decir:

• Ninguno de los planes de desarrollo alcanza una oferta universal de atención a la primera infancia.
• En todos se utilizan instrumentos de focalización para el acceso a los servicios, lo que en el seminario
Tavares ha denominado “demostración de la pobreza”
• Para la atención que ofrece el estado se utiliza la combinación de prestadores públicos y privados; lo
que Saforcada (2009) ha identificado como estrategias de privatización de la educación a través de:
prestación pública con financiamiento privado; prestación privada con financiamiento pública –para
el caso concreto las alianzas público-privada o concesiones de jardines infantiles- ; y la prestación
privada con financiamiento privado- para el caso de Bogotá se cuenta con un censo de instituciones
que atienden a la primera infancia y se hace control de cumplimiento de condiciones básicas de
atención, pero sin incidencia sobre lo que se comprende como atención a la primera infancia-.
• La atención a las gestantes se realiza a través de bonos de apoyo nutricional atados a la participación
en procesos de acompañamiento psicosocial y la asistencia a los servicios de salud.
• La inversión a la atención a primera infancia tuvo un aumento significativo en con los gobiernos
identificados por la opinión pública como de izquierda, siendo el mas relevante el hecho por Bogotá
Humana.
• A pesar de no contar con una universalización de la atención a primera infancia, Bogotá es el ente
territorial del país que mejores coberturas presenta.

5 Este dinero no es exclusivo para la atención a primera infancia pues hay una meta de reducción de trabajo infantil pero
no se encuentra desagregado. Adicionalmente allí se considera la atención a las gestantes pero tampoco se desagrega.

6
 • La evaluación de los planes se realiza a través de una instancia de participación denominada Comités
operativos locales de infancia y adolescencia que cuentan con la participación de las instituciones y
organizaciones sociales; sin embargo sus niveles de incidencia son bajos.

Referencias

Acuerdo Distrital 31 de 1992 (07 de diciembre). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y
Social de Obra Públicas de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, para el periodo 1993 de 1995-Prioridad
social. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7192
Acuerdo Distrital 06 de 1998 (30 de mayo). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y
de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1998 - 2001 -por la Bogotá que queremos.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=535
Acuerdo Distrital 119 de 2004 (03 de junio). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social,
Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2004 – 2008-Bogotá son indiferencia.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13607&dt=S
Acuerdo Distrital 308 de 2008 (09 de Junio). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social,
Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2008 – 2012 -Bogotá positiva: para vivir mejor.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30681
Acuerdo Distrital 489 de 2012 (09 de Junio). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social,
Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2012 – 2016 -Bogotá Humana.
http://www.saludcapital.gov.co/CTDLab/Antecedentes%20Normativos/Acuerdo%20489-12%20Plan.pdf
Acuerdo Distrital 645 de 2016 (09 de Junio). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social,
Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2016 – 2020 -Bogotá mejor para todos.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=66271
CEPAL. (2010). La hora de la igualdad. Brehcas por cerrar, caminos por abrir. Santiago, Chile: Naciones
Unidas.
Comité Operativo Distrital de Infancia y Adolescencia – CODIA. (2011). Política Infancia y Adolescencia en
Bogotá D.C 2011 – 2021. Bogotá. Recuperado de http://bit.ly/2f8IwOU
Decreto Distrital 295 de 1995 (01 de junio). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico Social y de
Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, 1995-1998 Formar Ciudad.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=2393
Decreto Distrital 440 de 2001 (01 de junio). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico Social y de
Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, 2001-2004-Bogota para vivir todos del mismo lado.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=2393
Departamento Nacional de Estadísticas (DANE). Estimaciones de población 1985-2005 (4) y proyecciones
de población 2005-2020 nacional, departamental y municipal por sexo y edades simples de 0 a 26 años.
Departamento Nacional de Planeación (2007). Política pública nacional de primera infancia “Colombia por la
primera infancia”. CONPES- Social 109 del 2007. Bogotá: Colombia.
https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-177832_archivo_pdf_Conpes_109.pdf
Ley 9 de 1979 (24 de enero). Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el
Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se
dictan otras disposiciones. https://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/ley_0007_1979.htm
Ley 1421 de 1993 (21 de julio). Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de
Bogotá. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1507
Ley 1098 de 2006 (08 de noviembre). Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.
https://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/ley_1098_2006.htm
Ley 1804 de 2016 (26 de agosto). Por la cual se establece la política de estado para el desarrollo integral de la
primera infancia de cero a siempre y se dictan otras disposiciones.
http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%201804%20DEL%2002%20DE%20AGOSTO%20D
E%202016.pdf

7
Saforcada, F. (2009). Alambrando el bien común: conocimiento, educación y derechos sociales en los
procesos de privatización y mercantilización de las últimas décadas. En Pablo Gentili, Gaudêncio Frigotto,
Roberto Leher y Florencia Stubrin (comps.), Políticas de privatización, espacio público y educación en
América Latina. Rosario, Argentina CLACSO/Homosapiens Ediciones.