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TRABAJO FINAL
‘PAMI: desde la cobertura –casi– universal
hacia una salud para pocos (2007-2017)’
MAYO 2018
Fabbioneri, Federico
Zubieta, Guillermina
Análisis de Políticas Públicas – Trabajo Final – Fabbioneri, F. Zubieta, G
Introducción
Para introducirnos en este trabajo nos parece relevante retomar algunos aspectos sobre
la naturaleza pública de las políticas planteados por Wayne Parsons en “Políticas
Públicas: una introducción a la teoría y a la práctica de las políticas públicas”: “Lo Público
comprende aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la
regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos la adopción de
medidas comunes” (PARSONS, 2007, p. 37). A su vez, Medellín Torres sostiene que
“vista desde el régimen político, la naturaleza pública de las políticas públicas está
definida por la confluencia de dos elementos básicos: la existencia de una razón
colectiva, que se construye a partir de la existencia de redes mínimas de solidaridad y
las pautas mínimas de organización que fundamenta la existencia de una sociedad; y la
existencia de una razón estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio
mínimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadanía, y un orden institucional que
fundamentan la existencia de un Estado” (MEDELLIN TORRES, 1997, p. 7).
Para este trabajo nos parece relevante tener en cuenta la relación entre política
y política pública. Es preciso antes aclarar conceptualmente ambos términos para luego
poder precisar la relación en cuestión. Desde nuestra perspectiva, utilizamos la
concepción que trabajan Oszlak y O´Donnell: “política pública como un conjunto de
acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del
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Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de
otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta
direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el
futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión.”
(OSZLAK Y O´DONNELL, 1976, pp. 112-113). Nos parece sumamente pertinente este
concepto debido a que la política pública -o estatal en término de los autores- no se
constituye como reflejo o respuesta aislada, sino que se configura como un conjunto de
iniciativas y de respuestas que, situadas en un contexto determinado, permite inferir cuál
es la posición del Estado frente a alguna cuestión. Por otro lado, en cuanto a la tarea de
definir lo que entendemos por política, podríamos aproximarnos argumentando que es
aquella arena de disputa de intereses, valores y poder en la que entran en juego todos
los actores de los diferentes escenarios, incluido el Estado, el cual no lo entendemos
como la habitual visión de un Estado monolítico, sino que es permeado por los conflictos
y disputas. Retomando a Oszlak y O´Donnell, el Estado es tenido en cuenta como un
actor más en el proceso social, pero es importante destacar que a su vez éste no es un
actor lisa y llanamente como cualquier otro ya que posee ciertos atributos que lo
posicionan de manera distinta frente a una cuestión, es decir, que posee poder activo,
coercitivo y de mayor alcance que el resto de los actores en pugna.
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política pública del caso analizado se estructura en torno a una “situación detonador
proactiva” entendida como una circunstancia que por sus dimensiones y su
manifestación llama la atención de las autoridades gubernamentales sobre la necesidad
de actuar y revela como tal nuevas posibilidades de desarrollo para acciones públicas,
estatales y privadas. Concretamente, la situación detonadora que identificamos tiene
que ver con la reconocida “estafa millonaria y defraudación económica del PAMI” dada
como la situación en donde los jubilados del sistema federal estafaban al sistema
previsional adquiriendo medicamentos y beneficios gratuitos teniendo un poder
adquisitivo lo suficientemente alto como para ser propietarios de bienes de lujo tales
como aviones y embarcaciones.
Desde nuestro análisis, el discurso esgrimido por las autoridades del nuevo
Ejecutivo Nacional desde su llegada al poder, en términos de encontrarse con un país
desbastado, con las arcas del Estado vacías, con la carga de una “pesada herencia” y
de una “fiestita de doce años que pagar”, un Estado lleno de “grasa militante” en donde
la Burocracia de la Administración Pública estaba cooptada por militantes del partido
gobernante anterior, la existencia de redes clientelares políticas y corrupción en varias
áreas del Estado, fundamentalmente en la obra pública; se transformaba en el evento
focalizador, uno de los elementos básicos de la situación detonador. Dicho evento es
comprendido como la incorporación a la situación detonador en una secuencia de
acontecimientos de carácter estructural, a las que le confiere integralidad, consistencia
y permanencia como eventos de largo tiempo. Por otro lado, el segundo elemento
componente de la situación detonador es la ventana de oportunidad, que da cuenta de
las condiciones favorables o desfavorables para que la situación detonadora se proyecte
como un elemento que posibilita o restringe la trascendencia de las políticas. La ventana
de oportunidad en nuestro caso es entendida como la coyuntura favorable propia de un
gobierno que recién asume (luego de una contienda electoral reñida que implicó tener
que recurrir a la instancia de ballotage), generando una alternancia después de doce
años de gobierno de un mismo símbolo político que se encontraba en un gran nivel de
desgaste y de poca aceptación en la opinión pública; este nuevo gobierno aparecía
como el restaurador de la república y de la esperanza de los ciudadanos, como el
encargado de la limpieza del Estado, y como representación de la renovación política,
entendida como “ciudadanos que se meten en la política para cambiar las cosas” desde
una perspectiva de voluntario y no como figura de militante político. Además, se resignan
distintos análisis pertinentes por el simple hecho de entender a la alternancia en la
democracia a priori como buena, saludable, y necesaria.
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Desde hace algún tiempo, durante el primer año del gobierno de Cambiemos se
enunciaron, desde los distintos funcionarios nacionales más referenciados, argumentos
vinculados a lo que decidimos llamar “problema implícito” de la política.
Son estos discursos los que van a dar forma a los distintos posicionamientos del
Estado sobre la cobertura de medicamentos del INSSJP (PAMI), representado mediante
sus dependencias como el Ministerio de Salud, del cual el PAMI depende directamente
en términos organizacionales, y también el Ministerio de Finanzas, cuyas directivas
frente a la situación fiscal son las que ordenan la hechura de las políticas, donde la
seleccionada no queda exenta.
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Entendemos que la creación de esta ONG es un intento de, por un lado, privatizar
el Ente de forma indirecta, y por el otro, de vaciarlo presupuestariamente, poniendo en
juego la tercerización de los servicios y funciones del Instituto, que se vehiculizan con el
pase de una parte del presupuesto al ámbito privado, ya bajo la órbita del derecho civil.
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Los laboratorios cuentan con una herramienta fundamental para poder defender
sus propios intereses, ya que son los fijadores de precios en la cadena productiva de la
industria, y ahora, con mayor libertad durante el gobierno de Mauricio Macri debido a la
ausencia de intervención por parte del Estado mediante la Secretaría de Comercio con
su política de regulación de precios (conocida anteriormente como “precios cuidados”).
Del otro lado del mostrador, nos encontramos con el sector “más perjudicado”
económicamente en la cadena de valor: las farmacias. Las mismas se nuclean en la
COFA (Confederación Farmacéutica Argentina) para poder organizarse y ser
guardianes de sus intereses en esta cuestión. Sin embargo, evidenciamos que en la
hechura de la política existe un actor en particular, que cuenta con otras herramientas
para ser perro guardián de su propio interés: el caso de la cadena de farmacias
Farmacity y su ex CEO –actual vicejefe de Gabinete- Mario Quintana. A partir de
distintas notas periodísticas como la siguiente del diario Perfil: “Quintana ya se armó un
‘gabinete paralelo’”, se ve que no es un simple funcionario público en un lugar residual
como lo es la Vicejefatura de Gabinete, sino que es un gran lobbista con mucha
capacidad de coacción. En este sentido, es de público conocimiento su influencia sobre
gran parte del Gabinete Nacional y se conoce que, incluso fue el encargado de designar
funcionarios de su confianza al frente de algunas de las carteras más importantes tales
como Salud, Desarrollo Social, Infraestructura y Aduana, entre otros.
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estaba dispuesto a obedecer las directivas dadas desde la Vicejefatura, ni a aceptar los
modus operandi de Quintana frente a una cartera que según él la tenía “vedada” por las
contradicciones que su participación podía generar.
Reflexiones finales
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BIBLIOGRAFÍA
NOTAS PERIODÍSTICAS
“El ajuste del PAMI que castiga a jubilados”, Página 12, Tomás Lukin, 31 de
mayo de 2017: https://www.pagina12.com.ar/41134-el-ajuste-del-pami-que-castiga-a-
jubilados
“Repercusiones por los recortes del PAMI a quienes no tienen prepaga”, Diario
Perfil, 7 de enero de 2017: http://www.perfil.com/politica/repercusiones-por-los-recortes-
del-pami-a-quienes-no-tienen-prepaga.phtml
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“El PAMI creó una fundación gemela”, Página 12, Franco Spinetta, 03 de octubre
de 2017. https://www.pagina12.com.ar/66782-el-pami-creo-una-fundacion-gemela
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