Capitolo 2: Fatti, leggi,

istituzioni e budget
“All’origine delle società, I capi di stato forgiano le istituzioni; più tardi le istituzioni
forgeranno I capi di stato.”
Barone de Montesquieu

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 L’integrazione economica nell’UE

- Il Trattato di Roma fu un documento di ampia portata: trattava in

teoria ogni aspetto dell’integrazione economica che fu realizzata
fino al Trattato di Maastricht del 1992.

- Lo scopo del Trattato era creare un’area economica unificata =

un’area dove le imprese e i consumatori che operano in una
qualsiasi parte di questa area avessero le stesse opportunità di
vendere o acquistare beni in tutte le parti di questa area, e dove I
proprietari dei fattori lavoro e capitale fossero liberi di impiegare le
loro risorse in ogni attività economica svolta in qualsiasi parte
dell’area:
- “4 libertà”: beni, servizi, lavoratori e capitali;
- Dove era necessario, bisognava elaborare delle politiche
comuni.

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 Elementi principali

- Libero commercio di beni: eliminazione di tariffe, quote e di tutte le

altre barriere commerciali.

- Politica commerciale comune rispetto al Resto del Mondo:

Costituzione di un’Unione Doganale (Customs Union) per evitare
fenomeni di “distorsione commerciale” (trade deflection).

- Assicurare una competizione non distorta (evitare “accordi” che

compensino la rimozione delle barriere commerciali):
- Gli aiuti di stato sono in larga parte proibiti;
- I comportamenti non concorrenziali sono regolati dalla
Commissione;
- Armonizzazione delle disposizioni di legge);
- Tassazione (deboli restrizioni ma non esplicita armonizzazione).

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 Elementi principali
- Commercio nel settore dei servizi non regolato: si afferma il principio della
libertà di movimento nel settore dei servizi, anche se l’attuazione di questo
principio è stata piuttosto difficile.

- Integrazione del mercato del lavoro e dei capitali:

- Libero movimento dei lavoratori;
- Affermazione del principio del libero movimento dei capitali ma con
molte eccezioni; in pratica fino agli anni ‘80 vi fu molta poca
liberalizzazione del mercato dei capitali.

- Coordinamento macroeconomico e dei tassi di cambio.

- Politica comune in agricoltura: fu avviata nel 1962, allora il settore agricolo
era molto più importante nell’economia di un paese di quanto non lo sia
oggi (ad esempio, negli anni ‘50, circa un terzo della popolazione francese
era impegnata nel settore agricolo; oggi meno del 5%). Tuttavia, ancora
oggi il 40 % del Budget dell’UE è destinato all’agricoltura.

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 Elementi omessi

- Politiche sociali: l’armonizzazione delle politiche sociali molto difficile da realizzare

dal punto di vista politico:
- Le nazioni hanno opinioni molto differenti su quali tipi di politiche sociali devono
essere adottate dai governi;
- Non è da intendersi come uno scambio di concessioni.

- Non è inoltre chiaro se l’integrazione economica Europea richieda l’armonizzazione

delle politiche sociali:
- Il salario nazionale si aggiusterebbe in modo da compensare ogni iniquo
vantaggio concesso;
• Se standard sociali più bassi significano un più basso costo di produzione e quindi maggiore
competitività di prezzo in un mercato comune, il risultato di lungo termine dovrebbe essere più alti
salari che compensano questo vantaggio iniziale.
• Se una nazione impone alle imprese che i lavoratori beneficino di un più lungo periodo di ferie che in
un altro paese, i lavoratori di questa nazione produrranno meno e guadagneranno meno.

- Politiche fiscali (tassazione): come le politiche sociali, le politiche di tassazione

toccano direttamentw la vita dei cittadini e sono il risultato di un compromesso
politico a livello nazionale. Pertanto, I leader dell’UE hanno sempre trovato
politicamente difficile l’armonizzazione della tassazione.

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 Quantificazione dell’integrazione economica
Europea
Gli storici economici hanno quantificato l’estensione della integrazione.

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 Struttura dell’UE: prima e dopo Lisbona

- Fino al Trattato di Maastricht, le iniziative che comportavano una maggiore

integrazione venivano decise con procedure decisionali sovranazionali (ad
esempio, le leggi UE, approvate a maggioranza, dovevano essere recepite
anche da coloro che avevano votato contro). Due problemi:
- Il vecchio scisma tra federalisti e intergovernativi:
• L’”avanguardia” desiderava diffondere l’integrazione Europea in aree non coperte nei
precedenti Trattati;
• Gli “scettici” si preoccupavano che le procedure decisionali sovranazionali stessero
producendo un inarrestabile aumento della profondità e dell’ampiezza dell’integrazione
Europea;
– L’integrazione che stava avendo luogo al di fuori della struttura dell’ UE
(classico esempio: l’accordo di Schengen).
- Il Trattato di Maastricht Treaty ha segnato una chiara demarcazione tra le
aree di politiche sopranazionali e intergovernative: struttura organizzativa a
3-pilastri.
- Il Trattato di Lisbona ha un tetto e solo 2 pilastri: uno per le questioni
sopranazionali e uno per quelle intergovernative.

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 Struttura dell’EU pre e post-Lisbona a confronto

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 Il sistema legale dell’UE

- Uno degli aspetti più importanti e inusuali dell’UE è il suo sistema

legale sopranazionale. Secondo gli standard di ogni altra
organizzazione internazionale al mondo, il sistema legale Europeo
è estremamente a carattere sopranazionale.

- Principi principali:
- Effetto diretto: la legislazione dell’UE può attribuire dei diritti ai
cittadini UE che devono essere loro riconosciuti anche dalle
corti nazionali;
- Primato: le disposizioni della legge Comunitaria prevalgono (ad
esempio, la decisione della più alta corte Francese può essere
revocata) e non possono essere modificate dalle legislazioni
locali, regionali e nazionali di ogni stato membro;
- Autonomia: il sistema legislativo è indipendente dagli
ordinamenti legali degli Stati membri.

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 Le istituzioni europee: le‘Big-5’
Ci sono molte istituzioni Europee ma quelle fondamentali sono le cosiddette “ Big-5”

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 Il Consiglio Europeo

- Il Consiglio Europeo è il più alto organo politico dell’UE:

rappresenta la guida politica ai più alti livelli (cioé, intraprende le più
importanti iniziative politiche dell’UE).

- E’ composto dai leader (capi di stato e di governo) di ciascun Stato

Membro, dal Presidente del Consiglio Europeo e dal Presidente
della Commissione Europea.

- Il Trattato di Lisbona ha istituito la figura del ‘Presidente del

Consiglio Europeo’ che presiede il Consiglio Europeo per due anni
e mezzo; viene eletto dal Consiglio Europeo con un voto a
maggioranza qualificata; dal 1 dicembre 2014, ricopre questa carica
il polacco Donald Tusk.

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 Il Consiglio Europeo
- Si riunisce almeno quattro volte l’anno; gli incontri più importanti sono quelli
di Giugno e Dicembre (alla fine di ogni semestre di Presidenza dell’UE).

- Le decisioni più importanti di ogni Presidenza sono contenute in un

documento, noto come le “Conclusioni della Presidenza”.

- Una peculiarità è che il Consiglio Europeo non ha alcun ruolo formale nel
processo legislativo dell’UE: le decisioni politiche del Consiglio sono
tradotte in disposizioni di legge seguendo la procedura legislativa standard.

- Attenzione, ci si può confondere: il Consiglio Europeo e il Consiglio dell’UE

(che prima di Lisbona era il Consiglio dei Ministri) sono spesso chiamati
entrambi “Il Consiglio”. Nessuna delle due istituzioni inoltre deve essere
confusa con il Consiglio d’Europa (un’organizzazione internazionale istituita
negli anni ’40 che non ha alcuna relazione con l’UE).

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 Il Consiglio dell’UE

- Il Consiglio è il principale organo decisionale dell’UE.

- E’ composto da un rappresentante per ogni Stato membro dell’UE

autorizzato ad impeganre il proprio Governo alle decisioni del
Consiglio; pertanto, membri del Consiglio sono di volta in volta I
Ministri responsabili degli argomenti all’ordine del giorno del
Consiglio.

- Prende differenti denominazioni a seconda dell’argomento oggetto

di discussione:
- Ad esempio, EcoFin per gli argomenti di bilancio e finanziari, il
Consiglio dell’Agricoltura per gli argomenti che riguardano la
PAC, il Consiglio degli Affari Generali per le questioni di politica
estera.

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 Il Consiglio dell’UE
- Il Consiglio ha competenza su tutte le aree del primo pilastro; ha I
seguenti poteri:
- Approvare le leggi Europee (insieme al Parlamento Europeo);
- Coordinare le politiche economiche generali degli Stati Membri
nell’ambito dell’Unione Economica e Monetaria (UEM);
- Approvare le decisioni finali sugli accordi internazionali tra l’UE
e gli altri paesi o organizzazioni internazionali (un potere che
condivide con il Parlamento Europeo);
- Approvare il bilancio dell’ UE (insieme al Parlamento Europeo).

- Oltre a questi compiti legati all’integrazione economica, il Consiglio

prende decisioni che riguardano la politica estera e della sicurezza
dell’UE.

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 Il Consiglio dell’UE

- Il Consiglio opera secondo due principali regole decisionali:

- unanimità: per le decisioni più importanti (ad esempio, modifiche
dei Trattati, ingresso di nuovi Stati membri e approvazione del
piano di bilancio pluriennale);
- Voto a maggioranza ‘qualificata’ (QMV): per la maggior parte
delle decisioni (circa l’80% di tutte le decisioni del Consiglio).

- L’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e le politiche

della Sicurezza è una nuova figura istituita dal Trattato di Lisbona.
In precedenza, la leadership e la rappresentanza della politica
comune dell’UE in materia di Sicurezza e Affari Esteri era suddivisa
tra il Consiglio dei Ministri e la Commissione Europea. Il Trattato di
Lisbona ha attribuito queste due competenze a questa nuove figura
dell’Alto Rappresentante che partecipa sia alle riunioni del
Consiglio che a quelle della Commissione.

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 La Commissione

- La Commissione Europea è il braccio esecutivo dell’UE.

- Applica i Trattati e porta avanti il processo di integrazione Europea:

- Fa proposte di legge al Consiglio e al Parlamento;
- Amministra e attua le politiche dell’UE;
- E’ preposta alla sorveglianza e all’applicazione delle leggi
dell’UE in coordinamento con la Corte di Giustizia dell’UE.

- Rappresenta l’UE in alcune sedi di negoziazione internazionale (ad

esempio, il WTO).

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 La Commissione
- La Commissione è costituita da un Commissario per ciascun paese
(incluso il Presidente e due vice-Presidenti).
- I Commissari sono nominati tutti insieme e rimangono in carica per
5 anni.

- I Commissari sono scelti dai loro governi nazionali e approvati dal

Parlamento Europeo. I Commissari non dovrebbero agire in qualità
di rappresentanti nazionali ma devono occuparsi di una specifica
area della politica UE; sono a capo di una Direzione –Generale
(DG), corrispondente ad un dicastero nazionale.

- La Commissione gode di ampia indipendenza e spesso ha opinioni

che differiscono radicalmente dagli Stati Membri, dal Consiglio e dal
Parlamento. Tuttavia, risponde in ultima istanza al Parlamento
Europeo che può sfiduciare e far dimettere la Commissione nel suo
complesso con una mozione di censura.

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 La Commissione
- Il principale compito della Commissione nel processo legislativo è
avanzare nuove proposte di leggi comunitarie.
- La Commissione rappresenta l’organo esecutivo in tutte le iniziative
dell’UE, ma il suo potere è più esplicito nelle politiche per la
concorrenza.
- Una delle responsabilità fondamentali della Commissione è la
gestione del budget dell’UE, sottoposto alla supervisione della
Corte dei Conti Europea.
- La Commissione decide, di norma, sulla base della regola di
votazione della maggioranza semplice: quasi tutte le decisioni però
vengono prese sulla base di un ampio consenso. La ragione è che
le decisioni prese dalla Commissione devono essere approvata dal
Consiglio e dal Parlamento: una decisione che non riceve
l’approvazione di un’ampia maggioranza dei Commissari quasi
sicuramente non passerà in Consiglio e/o in Parlamento.

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 Il Parlamento Europeo
- Ha due compiti principali:
- Condividere il potere legislativo con il Consiglio dei Ministri e la
Commissione;
- Sovrintendere alle istituzioni UE, in particolare alla
Commissione.
- Il Trattato di Lisbona ha promosso il potere del Parlamento in modo
sostanziale, equiparandolo a quello del Consiglio per larga parte
della legislazione comunitaria (ad esempio, degni di menzione sono
i nuovi poteri del Parlamento in materia di budget).
- Organizzazione:
- circa 750 parlamentari (MEPs) eletti direttamente a livello
nazionale (alcuni sono anche anti-Europei!);
- Il numbero per nazione varia in base alla popolazione ma in
misura meno che proporzionale;
- MEPs siedono in base all’appartenenza politica (da sinistra a
destra) e non in base alla nazione di provenienza.

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 Il Parlamento Europeo
 Controllo democratico:
- Il Parlamento e il Consiglio sono gli organi fondamentali di controllo
democratico sulle attività dell’UE;
- I MEPs direttamente eletti rappresentano in linea di principio un
modo per dare voce ai cittadini Europei.
- L’affluenza alle urne per le elezioni del PE è in diminuzione da
quando hanno avuto inizio le elezioni dirette nel 1979 (anche se il
PE ha acquisito maggiori poteri).

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 Corte di Giustizia dell’Unione Europea
- Le leggi e le decisioni dell’UE si prestano ad interpretazioni che
possono condurre a dispute che non possono essere risolte tramite
negoziazioni:
- La Corte risolve queste dispute, soprattutto quelle tra gli Stati
Membri, tra le istituzioni dell’UE, e tra gli individui e l’UE;
- La Corte ha avuto un significativo ruolo nell’integrazione
Europea grazie ad alcune sentenze che hanno fatto
giurisprudenza.
- Organizzazione:
- Ha sede a Lussemburgo;
- Un giudice per ogni Stato membro in carica per 6 anni;
- Anche 8 “avvocati-generali” che li aiutano nei giudizi;
- La Corte prende le decisioni con votazione a maggioranza.
- Alla fine degli anni ‘80 è stata istituita la Corte di Prima Istanza per
aiutare la Corte di Giustizia Europea ad evadere il crescente carico
di lavoro.
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 Il processo legislativo
- La Commissione Europea detiene un potere di iniziativa quasi di
monopolio nel processo decisionale comunitario: il diritto di
iniziativa attribuisce alla Commissione molto potere su quali nuove
disposizioni di legge devono essere prese in esame.
- Dopo che è stata predisposta, la proposta di legge è inviata al
Consiglio per l’approvazione: La maggior parte della legislazione
comunitaria richiede anche l’approvazione del Parlamento Europeo
(I Trattati indicano quale procedura deve essere adottata a seconda
dell’area di interesse).
- Procedure:
- ‘procedura legislativa ordinaria’: attribuisce al Parlamento e al
Consiglio eguale potere in termini di approvazione/rigetto ed
emendamenti;
- ‘procedura consultiva’: il Parlamento esprime solo un parere;
- ‘procedura di consenso’: il Consiglio approva la legge (proposta
dalla Commissione) dopo aver ottenuto il consenso (senza
emendamenti) del Parlamento.
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 Processi legislativi

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 Alcuni fatti importanti:
popolazione e reddito pro-capite

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 Il budget: le spese

La spesa totale annuale dell’UE supera i €120 miliardi = circa 1% del

PIL dell’UE.

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Spesa dell’UE per paese membro e per tipo, 2012

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 Il budget: le entrate

- Il budget dell’UE deve, per legge, essere finanziato ogni anno.

- 4 principali fonti di entrata:

- Entrate da tariffe;
- ‘Tributi agricoli’ (tariffe sui prodotti agricoli);
- IVA (VAT): all’incirca l’1% di tassa sul valore aggiunto (la realtà
è più complessa);
- In base al PIL: versamenti da parte dei paesi membri sulla base
del loro PIL.

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 Contributi versus PIL (2012)
Il finanziamento dell’UE ammonta a circa l’1% del PIL di ciascun Stato
membro, in modo non progressivo come accade invece nella maggior parte
dei sistemi fiscali dei paesi (curiosità: il paese più ricco, LU, paga meno in %
del suo PIL del paese più povero, BG) .

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