Comentarios Legislativos EL REGIMEN DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA IN EL PROYECTO.DE LEY DE EDUCACION SUPERIOR Pedro Miguel Reyes S. Magistrado de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo I. INTRODUCCION Para toda persona que tenga vinculacién con la educacién superior, la autoncmia es un término necesario de referencia para poder adoptar una actitud frente a las modificacignes que se propongan al régimen legal de este nivel educative; aun més, para quienes integramos la comunidad universitaria constituye un deber conocer con toda claridad la regulacién que en tal sentido se proponga en un proyecto legislativo. La autonomia universitaria es un concepto mitico, simple en su enunciado, pero mul- tivoco y complejo en su contenido, ante el cual resulta fundamental fijar con precision su'alcance bisico, lo que nos permitiré adoptar una racional posicién al analizar el tratamiento especifico que se le dé a este presupuesto esencial de ta vida universitaria en cualquier proposicién normativa, El Proyecto de Ley de Educacién Superior elaborado por una amplia, plural y representativa Comisién, integrada con la meticulosidad y el especial conocimiento que sobre el sector educativo ticne el licenciado Rafacl Ferndndez Heres, Ministro de Educacién para ese momento. Fue conducida por el doctor Miguel Lairisse, como Presidente y el doctor Milton Granados como Secretario Ejecutivo, y se necesitaron para su preparacién dos afios de duras jornadas de estudios, reflexiones, consultas, investigaciones, y de una alta dosis de creatividad. Concluida la labor, el anteproyecto fue presentado al Bjecutivo Nacional que, sin formularle observaciones, lo ‘sometié a la consideracién del Congreso Nacional, donde se han iniciado los tramites para su conocimiento y discusi6n. Ahora bien, para lograr nuestro objetivo, que es determinar cl tratamiento que se la da a ia autonomia universitaria en el Proyecto bajo estudio, haré algunas eflexiones sobre algunos conceptos que en mi criterio resultan fundamentales en la Educacién Superior, constituyéndose las mismas en las aproximaciones necesarias que nos darén ef soporte légico para conocer y calificar dicho tratamiento. Il. LA EDUCACION SUPERIOR El amplio contenido de la expresién nos exige establecer. una precisién concep- tual, referida a: {Qué debemos entender por Educacién Superior? Ante interrogante tan genérica, podemos sefialar que es la ensefianza que se imparte en el nivel inme- diato y subsiguiente a la educacién media, por lo cual ha sido también denominada como “educacién post-secundaria”. La educacién superior tiene por finalidad la for- maci6n profesional y de postgrado del individuo y lograr, como resultado final, un hombre eficiente, critico, ético, que debera estar dotado de la capacidad necesaria para aplicar los conocimientos adquiridos en la satisfaccién de las necesidades colectivas e individuales de ta sociedad. Si aceptamos como suficiente Ia anterior definicién sobre la Educacién Superior, podemos indicar sus objetivos fundamentales,. que son:94 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N? 30 / 1987 1) La formacién integral def hombre, al convertirlo en un profes permitirle medios para su constante actualizacién en los conocimientos cientificos ad- quiridos. 2) La investigacién y el estudio como las funciones bisicas para crear nuevos conocimientos, que impulsen y enriquezcan el acervo cientifico y el bienestar cultural de la humanidad. 3) La extensién como la actividad de difundir los conocimientos, con 1a finali- dad de clevar el nivel cultural de la nacién y darle instrumentos a la poblacién para que asuman la responsabilidad de ser duefios de su propio destino. Tul. EL SISTEMA DE EDUCACION SUPERIOR La educacién superior constituye un nivel de la educacién y es en si un sistema; entendemos como tal: el conjunto de elementos con identidad y caracteristicas pro- pias, arménicamente interrclacionados para alcanzar una finalidad comin, Elementos que en el presente caso estin constituidos por diversas instituciones cuya actividad esta dirigida a cumplir con los objetivos de este nivel educativo. Se ha generalizado dcnominar este sistema bajo la calificacin de Sub-Sistema para indicar asi una rela- cién de especie a género planteada entre la educacién superior y. cl sistema educativo; de aplicarse este criterio se deberia denominar a su vez al sistema educativo como sub-sistema; recordemos que es parte integrante de un sistema de mayor contenido y envergadura como es el sistema cultural; por lo tanto, considero el calificativo de sub- sistema inutil e intrascendente, por cuanto todo sistema es a su vez un elemento de otro con superior magnitud, razén que en definitiva nos leva a rechazar tal denomi- nacién y utilizar la calificacién de “sistema” para este nivel educativo. El Sistema de Educacién Superior comporta dos caracteristicas fundamentales; por una parte, es heterogéneo en sus componentes, en el sentido de desigualdad exis- tente entre los elementos que lo integran, que son disfmiles en sus funciones, organi- zacién, forma de gobierno y relaciones con el Estado, asi como poseedores de distin- tos niveles de evolucién; por otra parte, es un sistema dindmico, por el constante de- sarrollo de los elementos que Jo integran, los cuales, a su vez, originan modificaciones en la situacién general del sistema. Esta caracteristica conduce necesariamente al Es- tado a ejercer controles sobre él, a organizarlo y regularlo para evitar desviaciones en su conducta y mantener a las entidades que lo componen actuando en el logro de sus objetivos. Venezuela, Estado Moderno que posee significativos niveles de desarro- Uo institucional, ha establecido medios de control al Sistema de Educacién Superior, mediante la regulacién basica contenida en la Constitucién, la Ley Organica de Edu- cacién, la Ley de Universidades y el Reglamento de Ios Institutos y Colegios Univer- sitarios. Situacién que recomienda hacer un breve anilisis de las disposiciones citadas, atendiendo a su posicién jerarquica en la graduacién de las normas juridicas, lo que nos dar una vision amplia del régimen juridico de la educacién superior en nuestro pais. La Constitucién La Constitucién vigente, que es resultado del poder constituyente de 1961, en el tirea educativa cumple cabalmente la funcién de esta mdxima categoria de normas juridicas; ciertamente, en preceptos programéticos se establecen los principios gene- rales que orientarén el contenido de la legislacién, En ellos se regula: el derecho que todos tenemos a la educacién, y como premisa ldgica el que se obtenga el pleno de- sarrollo de la personalidad, la formacién de ciudadanos aptos para la vida y el ejer-LEGISLACION 95 cicio de fa democracia, asi como el fomento de la cultura y la solidaridad humana. Le impone al Estado el deber de crear y sostener servicios educativos para garantizar el acceso a la educacién, sin més limitacién que la vocacién y las aptitudes; también le otorga al Estado Ia facultad de orientar y organizar cl sistema educativo; por ello el poder piiblico tiene competencia para establecer las directrices de Ia educacién nacio- nal. Se consagra de manera genérica Ia gratuidad cle Ja ensefianza en los servicios edu- cativos oficiales, con la excepcién de la educacién superior y la educacién especial al tratarse de personas provistas de medios de fortuna. b. La Ley Organica de Educacién La Ley Orgénica de Educacién, vigente a partir del dia 27 de junio de 1980, como caracteristica primigenia cabe destacar su cardcter de Ley Organica, condicién que puede ser conferida tanto por disposicién expresa de la propia Constitucién, como es el caso de la Ley Organica de la Corte Suprema de Justicia, 0 por decisién de la mayoria absoluta de los miembros de cada Camara, como es el supuesto de la Ley Organica de Educacién. Los alcances juridicos de la condicién de Ley Organica estan determinados en el articulo 163 de nuestra Constitucién, norma que expresa en su aparte Gnico: “Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes orgdnicas se someteran a las normas de éstas”, La interposicién més usual de esta norma por, nues- tra Doctrina y Jurisprudencia, ha sido que por este especial poder derogatorio, esta~ mos en presencia de una categorfa preeminente de norma jurfdica, que refleja en for- ma inmediata la Constitucién con un rango superior a las otras leyes que se dicten en el marco de su especialidad; por lo tanto, tal preeminencia se concreta a la rela- cin existente entre la materia especifica que regula la Ley Organica y Jas leyes espe- ciales que se dicten en-su ejecucién. EI contenido de la Ley Organica de Educacién podemés dividirlo en tres Ambitos distintos: El primero de ellos est referido a los principios fundamentales que regulan y organizan el sistema educative en todos sus niveles; la Educacién Pre-Escolar, la Edu- cacién Basica, la Educacién Media Diversificada y la Educacién Superior. El segundo engloba las disposiciones dirigidas a establecer el régimen educativo de los niveles previos al de la Educacién Superior; y el tercero entrafia las normas que regulan la prestacién de servicios del personal docente en los niveles anteriores a la Educacién Superior. Como resulta obvio, sélo tiene interés para estas considerdciones el conte- nido del primer Ambito, del cual destacaremos los principios generales determinantes para la orientacién de la Educacién Superior. Estas bases son: a) El Principio de Unidad por el cual el sistema educativo como un todo, debe estructurarse bajo un régimen técnico-administrativo comin, asi como de los regimenes especiales necesarios propios de los niveles 0 modalidades que lo requieran; dentro del enunciado de estos regimenes especiales est Ia Educacién Superior que, conforme a sus peculiaridades, tendré un particular orden admi- nistrativo. b) El Principio de Coordinacin, mediante el cual se establece que tos distintos niveles y modalidades educativas deberan estar interrelacionados, de tal manera que exista continuidad entre ellos, donde se permitiran ias transferencias de es- tudiantes tanto horizontales como verticales. c) El Principio de Innovacién tiene por finalidad el establecimiento de condi- ciones y medios para que el sistema educativo sea periédicamente revisado y actualizado conforme al estado de adelanto de las ciencias y a nuevas orienta- ciones pedagégicas y, por tiltimo.