Gastos generales, adicionales y mayores costos en las

obras de infraestructura pública

1.- Introducción:

Quizá el título del presente post sea un tanto llamativo y ostentoso, siendo
en realidad un artículo cuyo alcance es más bien un poco limitado, con la
intención de acercarnos un poco a qué significan los mayores costos y cómo
los mismos están considerados en la legislación de la infraestructura en
Perú; aunque he notado que a grandes rasgos la legislación sobre estos
temas es muy semejante en nuestros países ibero latinoamericanos y quizá
- también - la causa que originan estos mayores costos; por lo que
trataremos de entender juntos estos aspectos. Veremos algunas Directivas
y opiniones de las máximas Entidades de control y regulación en el sector
público; es decir, la Contraloría General de la República – CGR y el
Organismo Superior de Contrataciones del Estado – OSCE. Evidentemente
queda claro que hay que regirse por lo que aquellas precisen y orienten,
para que de esta forma se actúe de acuerdo a ley.

No obstante, queda un pequeño margen para escribir de manera sencilla

un punto de vista, que además es discutible y opinable, ya que acepta otras
formas de ver estos asuntos, pero como ciudadano e ingeniero, creo que
puedo comentar algunos conceptos y expresar ideas que podrían mejorar
con pequeñas modificaciones la normativa; más aún ahora que el OSCE ha
entrado en un proceso de reorganización. Conviene indicar que el presente
artículo solo analiza parcialmente unos pocos conceptos relacionados con
Gastos generales, adicionales y mayores costos en las obras de
infraestructura pública (construcción y mantenimiento); no trata aspectos
de Consultoría.

2.- Algunos documentos interesantes a leer.

Cuando haya un poco de tiempo, sugiero la lectura de los documentos que
propongo a continuación. Es bueno tener una idea de
aproximadamente cuánto invierte el Estado peruano en contrataciones,
por lo que me parece conveniente interesarse en un Informe elaborado por
la Oficina de Estudios Económicos del OSCE quien ha realizado un Reporte
de Contrataciones Públicas 2015 con Resultados al 03 de agosto 2016[1].

Así también podemos ver una muy interesante Tesis del Ingeniero Johnver
Mena-Gamarra denominada “ANÁLISIS Y PROPUESTA DE GESTIÓN DE
PRESUPUESTOS ADICIONALES PARA CONTRATOS DE OBRAS VIALES”[2]

Por otro lado, tenemos un Informe sobre solicitudes de autorización previa

de prestaciones adicionales, de obra y supervisión, evaluadas por la
Contraloría General de la República, periodo: enero - diciembre 2013[3] y
finalmente podemos conocer un documento denominado El Arbitraje en
las Contrataciones Públicas durante el periodo 2003 – 2013[4]; estudio de
la Contraloría General publicado en la web del Congreso sobre “… el análisis
de los resultados de los procesos arbitrales realizados durante el periodo
2003 - 2013, expresados en los laudos arbitrales e identificando entre otros
aspectos las lecciones aprendidas para mejorar los mecanismos de defensa
que plantea el Estado”

3.- Pero, qué son los gastos generales?

Hace unos años el Centro de Arbitraje de la Universidad Católica de Lima,

me invitó a participar en un panel donde acompañé a unos ingenieros y
abogados expertos tanto del sector público como privado sobre el
tema “Presupuestos adicionales en la obra pública”. Los asistentes,
profesionales de alto nivel de diversas instituciones, con los cuales nos
congregamos en un auditorio muy bonito de la Facultad de Derecho de
dicha casa de estudios.

3.1.- Al inicio de mi disertación comenté que cuando estudiaba en la

escuela, me había llamado la atención en la lectura de uno de mis libros de
filosofía, una frase de San Agustín que ahora he encontrado en la web en la
que el santo de Hipona, se preguntaba “¿Qué es, pues, el tiempo? ¿Quién
podrá comprenderlo con el pensamiento, para hablar luego de él?… Si nadie
me lo pregunta, lo sé; pero si quiero explicárselo al que me lo pregunta, no
lo sé”[5]; pues bien, cuando trabajaba en la Administración pública
supervisando diversos proyectos a nivel nacional tenía la certeza de saber
qué eran los gastos generales, dado que tenía frente a mí los campamentos,
los profesionales de los contratistas, alojamientos, servicios de telefonía,
internet, comedores de alimentación entre otros; todo esto lo entendía
hasta que me preguntaban y exactamente qué son?

Mi conocimiento sobre este tema se volvió verdadero con la experiencia,

cuando tuve una pequeña empresa de consultoría durante unos años y
luego trabajando propiamente en el sector privado, donde era yo el que
tenía que autorizar los gastos del proyecto: la planilla de los profesionales,
los costos de hotel, campamentos, alimentación, viajes, viáticos, alquileres,
servicio de luz, agua, telefonía, internet, gastos de abogados, algunas veces
medicinas, drones… (son ejemplos sencillos) Esto sin considerar los costos
financieros: las Cartas fianzas o garantías, los diversos tipos de seguros del
personal, las reuniones en tiempos especiales, el costo de las camionetas,
los equipos (es posible que algunos de estos conceptos los esté mezclando
propiamente con lo que significa gastos generales) ; pero lo que me interesa
por ahora es expresar que estos gastos suman y suman … conforme va
pasando el tiempo.
3.2.- Definitivamente a mayor tiempo, mayores gastos generales, puesto
que no se puede pretender mandar a los profesionales contractualmente
aprobados por la Entidad a sus casas para luego de aprobados con
Resolución el Presupuesto Adicional retornen al Proyecto. Como ocurre en
una oficina de un bufete de abogados, en un Clínica, en una consultora, en
todas ellas hay gastos generales; pero claro, en un Proyecto los ingresos
están perfectamente acotados para un plazo determinado y en aquel,
tanto el Gerente como su Jefe de Oficina Técnica (en realidad todos los
profesionales son responsables) tienen una meta-compromiso anual y un
costo que deben controlar, el cual si el Proyecto demora más de la cuenta
siguen sumando estos gastos generales, con pérdida para la Empresa; lo
cual es algo malo para todos incluso para el Estado como veremos más
adelante.

3.3.- Vayamos ahora a las definiciones formales:

El Reglamento de la Ley Nº 30225 actual Ley de Contrataciones del Estado

de Perú contiene un ANEXO ÚNICO. ANEXO DE DEFINICIONES en que se
menciona:

“Gastos Generales: Son aquellos costos indirectos que el contratista debe

efectuar para la ejecución de la prestación a su cargo, derivados de su
propia actividad empresarial, por lo que no pueden ser incluidos dentro de
las partidas de las obras o de los costos directos del servicio.

Gastos Generales Fijos: Son aquellos que no están relacionados con el

tiempo de ejecución de la prestación a cargo del contratista.

Gastos Generales Variables: Son aquellos que están directamente

relacionados con el tiempo de ejecución de la obra y por lo tanto pueden
incurrirse a lo largo de todo el plazo de ejecución de la prestación a cargo
del contratista”
3.4.- En este sentido, tenemos que en primer lugar los gastos generales son
unos costos, que son indirectos y que necesariamente se deben
efectuar para la ejecución de la prestación a cargo del Contratista; es decir,
en ese orden de ideas se puede interpretar también que los gastos propios
de la administración de estos Proyectos (incluyendo los de la sede principal
de la Oficina) son parte de estos gastos generales; ya que éstos son
derivados de su propia actividad empresarial. No deja de ser un asunto
interesante para dilucidar por parte de los árbitros; porque - como hemos
visto -se trata precisamente de costos.

En el Estado, se ha definido que algunos de estos costos son fijos y no

dependen del tiempo de ejecución como son: Fianzas por garantía de Fiel
cumplimiento, por garantía del adelanto en efectivo, por garantía de
adelanto de materiales, póliza de seguros CAR contra todo riesgo. Ver al
respecto unos gastos generales publicados por una Entidad especializada
en saneamiento[6].

3.5.- Y otros son variables, ya que estos están directamente relacionados

con el tiempo de ejecución de la obra; pero aquí cabe una pregunta, qué
pasa cuando la obra se termina antes del plazo?; pues corresponde
reconocer la totalidad de los gastos generales: si se trata de la modalidad a
suma alzada, es claro que sí.

Pero cuando se trata de un Proyecto a precios unitarios, donde se pagan de

acuerdo a los metrado de partidas realmente ejecutadas, corresponderá
reconocer la totalidad de los gastos generales del contrato original? Eso ya
queda para el análisis de los árbitros en contrataciones, según lo que diga
cada contrato.
En mi experiencia, he visto pocas veces pero los hay algunos contratos,
especialmente los financiados por organismos internacionales, que
privilegian el terminar con buena calidad antes de tiempo y está previsto -
en esas Bases Internacionales - que se cobre la totalidad de los gastos
generales y no sólo eso, sino que también el Contratista tiene un premio
por terminar antes. Aquí también deberían ocurrir los efectos de la
modificación del plazo contractual previstos en la Ley, en el sentido que “en
virtud de la ampliación otorgada, la Entidad debe ampliar el plazo de los
otros contratos celebrados por ésta y vinculados directamente al contrato
principal”; lo mismo debería suceder con el premio, porque de otro modo
existe la posibilidad que la Empresa Supervisora busque la forma de que el
Contratista no termine antes del plazo y tiene las facultades para hacerlo.

4.- Sobre la reducción de los gastos generales

4.1.- Lo que he citado anteriormente, proviene del Art. 171 del Reglamento
de contrataciones, en el que vale la pena detenernos un poco más:

“Las ampliaciones de plazo en los contratos de obra dan lugar al pago de

mayores costos directos y los gastos generales variables, ambos
directamente vinculados con dichas ampliaciones, siempre que estén
debidamente acreditados y formen parte de aquellos conceptos que
integren la estructura de costos directos y gastos generales variables de la
oferta económica del contratista o del valor referencial, según el caso.

En el supuesto que la reducción de prestaciones genere la reducción del

plazo de ejecución contractual, los menores gastos generales se deducen de
la liquidación final del contrato”

4.2.- Este último párrafo resuelve en parte nuestra pregunta inicial sobre
reducción de GG: sólo se reducen los gastos generales si es que hay
reducción de prestaciones siempre que estas últimas generen reducción
del plazo de ejecución contractual,aspecto que resulta importante puesto
que algunas veces sin haber existido estas dos condiciones, la Entidad
procede a reducir el pago de los gastos generales del Proyecto. Nótese que
tanto la reducción del plazo de prestaciones, como la reducción del plazo,
deberían tener al igual que los Adicionales de una Resolución Directoral de
la Entidad. Tema controvertido porque realmente no se acostumbra emitir
este tipo de Resoluciones.

4.3.- Pero sigamos en el artículo anterior “Las ampliaciones de plazo en los

contratos de obra dan lugar al pago de mayores costos directos y los gastos
generales variables…” y qué pasa cuando la ampliación de plazo se produce
por demora en la aprobación del Presupuesto Adicional?; el OSCE ha
indicado[7] que “En caso la Entidad se demore en emitir la resolución que
autoriza la ejecución de prestaciones adicionales de obra, corresponde al
contratista el pago por mayores gastos generales” Es posible que una
Entidad se demore en la aprobación de un adicional?: sí es posible. Más aún
si debe ingresarlo a la Contraloría para su aprobación cuando aquel supera
el 15% establecido en la Ley. Pueden existir proyectos que tengan entre 20
o 30 presupuestos adicionales (de hecho los hay); en todos ellos se requiere
la opinión al inicio de todo del Proyectista que evidentemente tomará su
tiempo y cuidará no salir perjudicado; pero lo más grave es que la
Resolución que aprueba el Adicional no puede ser aprobada por la máxima
autoridad de la Entidad Ejecutora (léase Director Ejecutivo), sino por el
Titular del Pliego; es decir, el Ministro del Sector, según cómo esté
configurado su organigrama; detalles pequeños pero allí van sumando los
tiempos...

Durante algunos años, bastaba la autorización del Director Ejecutivo que

además luego de ella, necesitaba la autorización expresa y escrita previa del
Contralor General de la República para la ejecución y pago del adicional. Por
más que haya la mejor voluntad, celeridad y deseos de sacar adelante un
proyecto, pero si debe seguir un trámite excesivo de diversas áreas para
recién poder enviarse a la Contraloría para su aprobación; aquí hay una
fuente inagotable de ampliaciones de plazo, que – como hemos visto
anteriormente – podrían generar mayores costos por ampliaciones de plazo
innecesariamente. Me imagino a los profesionales que tienen entre sus
manos la aprobación de los presupuestos adicionales yendo de oficina en
oficina, buscando firmas de los funcionarios y jefes de distintas jefaturas.
Un pequeño cambio en la Ley de Contrataciones en este aspecto le haría
mucho bien al país…

5.- La autorización de los Presupuestos Adicionales en la Obra pública

5.1.- Dado que la autorización de la Contraloría es previa a la ejecución de

los Presupuestos Adicionales (como dice la Norma y ahora estoy de
acuerdo), el Proyecto debe paralizarse en aquel sector que requiere el
adicional hasta que el mismo quede aprobado. Esto también puede hacerle
daño a las Empresas Contratistas, dado que no hay continuidad y por más
que la ley permite el reconocimiento de mayores gastos generales, lo cierto
es que no pueden realizar sus actividades con el ritmo para el que se habían
preparado ya que los frentes varían o quedan reducidos a menores
volúmenes de producción y entonces se pierde eficiencia, rendimientos,
productividad, se requieren mayores distancias de transporte para
trasladarse de un sector a otro.

Son espacios de tiempo con personal, maquinaria y equipos paralizados

temporalmente; pero aún si consideramos que en nuestros países andinos
se puede trabajar de mayo a noviembre puesto que los demás meses son
temporada de lluvias y ejecutar determinadas partidas de noche no
siempre es posible debido a que estas deben cumplir unas especificaciones
como temperaturas mínimas, punto de rocío o máximas velocidades del
viento, o no se puede trabajar mientras está granizando o nevando;
estamos ante un serio problema: es como ir con un auto moderno de gran
potencia en una autopista pero con los frenos puestos y enganchados; es
decir, avanzando y deteniéndose temporalmente ... Cómo queda el tema
de la competitividad que ahora es global?, esto hace perder eficiencia y
competencia y la fortaleza de una Nación también está en que tenga
empresas sólidas, solventes, sostenibles, idóneas, sanas financieramente.

5.2.- Ciertamente, debe ser la Contraloría quien apruebe los adicionales

previos a su ejecución y pago; pero quizá será bueno flexibilizar el tema de
la cantidad total de metrado disponible[8] para unas partidas y poder
ejecutarlas mientras sale la aprobación del máximo Ente de Control, para
no perder continuidad. Es una propuesta sencilla, especialmente para obras
lineales: carreteras, saneamiento, canales, redes, puentes, el metro, etc.
Una reflexión a esta parte de la legislación de contrataciones y de control,
haría bien y, como puede verse no se trata de un tema de autoridades sino
de normativa o - incluso - de interpretación de la misma.

6.- Algunos ejemplos de gastos generales

Sobre esto, podemos extendernos un poco más. Cómo son en una oferta
económica los gastos generales?; dado que este post es posible que lo lean
algunos chicos que están estudiando ingeniería, vamos a mostrar algunos
de ellos que se encuentran publicados formalmente por el Organismo de
Contrataciones del Estado a través del SEACE. Y entonces, tenemos gastos
generales de un Concurso público de mantenimiento de carreteras en las
Bases del OSCE[9] y ya hemos visto antes otro de obra pública de
saneamiento publicado en internet.
7.- Gastos generales en los Presupuestos Adicionales que requieren
autorización previa de Contraloría

Los Presupuestos Adicionales que requieren autorización previa de

Contraloría también tienen Gastos Generales. Al respecto, con motivo de la
Reglamentación de la nueva ley de contrataciones; la Contraloría General
ha publicado la Directiva N° 11-2016-CG-GPROD “SERVICIO DE CONTROL
PREVIO DE LAS PRESTACIONES ADICIONALES DE OBRA", cuya finalidad
es “Regular el servicio de control previo a cargo de la Contraloría General
de la Republica para otorgar autorización previa a la ejecución y pago de las
prestaciones adicionales de obra, en los casos previstos por la normativa de
contrataciones, dotándole de celeridad, eficacia y transparencia al
procedimiento; contribuyendo oportunamente con el transparente y
correcto uso de los recursos del Estado”[10]

8.- Breve análisis de cuando se pierde productividad en una obra pública

lineal, concesión o iniciativa privada (APP)

8.1.- A nivel internacional, la metodología usada en la reclamación por

pérdida de productividad se recurre con alguna frecuencia al Método de la
Milla Medida (Measured Mile), que consiste en comparar la productividad
obtenida en un tramo sin problemas por la discontinuidad en la
disponibilidad del terreno, con las productividades obtenidas en los tramos
que sí tienen problemas de esta disponibilidad.

8.2.- En este sentido, el problema de la invasión del derecho de vía ocurre

en varios países latinoamericanos (especialmente en Perú, Brasil, Bolivia y
el Paraguay); aunque he notado - por ejemplo - que en Ecuador y Chile es
menos recurrente; lo cierto es que no deja de ser una traba para la gestión
vial y el desarrollo de un país cuando esto sucede y no sólo para la
construcción de carreteras, sino también para las inversiones en
concesiones de autopistas y otras obras lineales. Ciertamente, algunas
veces la carretera llega después y el trazo afecta a determinados centros
poblados; pero no es menos cierto, que apenas se construye una vía, hay
personas que se apostan a sus superficies contiguas sin respetar el derecho
de vía y áreas adyacentes: lavaderos de camiones, restaurants, clubes
campestres o simplemente viviendas.

Es complicado para el Estado negociar con cada posesionario o afectado por

la construcción de la carretera; si se dependiera de que esté todo saneado
para recién licitarla o convocarla, sería eterna la espera, pues mientras que
se sanean unos predios de acuerdo a ley y notarialmente, se van invadiendo
otros… Problema complejo, muy complejo de resolver por las autoridades
aunque exista voluntad política y esto sin considerar que el invasor o
propietario no quiere la indemnización o pone un precio exorbitante o
simplemente no tiene documentos de acreditación o de herencia.

8.3.- Y es que lo primordial, como en muchos aspectos de la vida de un país

está en restituir el principio de autoridad: Un derecho de vía y sus áreas
adyacentes no pueden ni deben invadirse. La moda de las invasiones en
los terrenos eriazos de las ciudades, no ha cesado en cuanto corresponde a
las obras viales. En qué momento se desordenó este tema?; lo comprendo
en las ciudades con motivo de la migración que hubo hace décadas, pero
en los derechos de vía, habiendo tanto espacio disponible? No me imagino
en el imperio inca la invasión de los caminos por las poblaciones, sería
inadmisible.

Esto debe considerarse como un problema de política nacional urgente de

resolver, por parte del Estado en su conjunto: Congreso, Poder Ejecutivo,
Poder Judicial. Si queremos una mayor velocidad de crecimiento económico
y ser un país con la expectativa futura de ser desarrollado, no podemos
permitir que este asunto sea una traba importante al mismo; es inadmisible
no poder continuar autopistas y caminos del desarrollo porque subsisten
estos problemas.Habrá que estudiar nuevas y diversas iniciativas al
respecto.

En este sentido el OSCE en Opinión que resulta vinculante[11] indicó

que “Debe entenderse que una entidad cuenta con la disponibilidad física
del terreno en la que se ejecutará una obra desde el momento en que cuente
con poder legal suficiente para determinar u ordenar lo que debe hacerse u
omitirse con dicho terreno, lo cual no implica, necesariamente, la
transferencia de la propiedad”

8.4.- Pero regresemos a los costos que generan al Estado estas situaciones,
tanto en la ejecución de obras públicas como en las concesiones o iniciativas
privadas; y esto, sin culpa de las Entidades ejecutoras ni de sus autoridades,
porque – como hemos visto – es un problema nacional.

Decíamos que el Método de la Milla Medida (Measured Mile), que consiste

en comparar la productividad obtenida en un tramo sin problemas (mejor
periodo) por la discontinuidad en la disponibilidad del terreno, con las
productividades obtenidas en los tramos que sí tienen problemas de
disponibilidad[12].

Con esta comparación se determinan las horas improductivas en las que ha

incurrido el contratista en la ejecución del trabajo. Es de precisar que siendo
equipos propios o alquilados siempre existe un costo asociado, en el que
deben pagarse horas mínimas por día o por mes; no será lo mismo
conseguir volquetes a conseguir una excavadora CAT o una planta de
asfalto modificado; en estas últimas por ejemplo las condiciones de alquiler
o uso son distintas, los números de horas mínima de trabajo son mensuales
y se tienen que pagar haya o no haya trabajo. Regresando a la idea inicial el
resultado será el monto de los improductivos en mano de obra y equipos y
sus consecuentes sub partidas relacionadas a la partida principal.

El uso de esta metodología cuya base doctrinal ha sido desarrollada en la

reclamación en los libros de William Schwartzkopf y John Mcnamara[13];
Keneth Gibbs y Gordon Hunt[14] ; Derek Nelson[15] de Hill International y
la Measured Mile[16], conceptos válidos en el contexto de un arbitraje
internacional. De estar interesado amigo lector y – aunque mi inglés es malo
- sugiero una lectura de los mismos en la bibliografía especializada.

Hemos llegado, amable lector al final presente post. Fue escrito

inicialmente pensando en los muchachos que estudian ingeniería, pero
luego se fueron explorando algunos temas un poco más complejos; igual no
deja de ser útil para ellos. Finalmente, – salvando las evidentes y
considerables distancias - como decía el novelista y periodista italiano
Alessandro Baricco en una entrevista que leía en el diario El Comercio hace
unos días; “… trato de que lo que escribo sea sencillo y profundo a la
vez”; espero no haberlos aburrido.

Fuente consultada y que se recomienda su lectura:

[1] Informe elaborado por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE

quien ha realizado un Reporte de Contrataciones Públicas 2015 con
Resultados al 03 de agosto 2016, el mismo que se puede leer aquí.

[2] Este documento puede ubicarse en https://pirhua.udep.edu.pe

[3] Este documento puede ubicarse en www.lexarbitri.pe

[4] Publicado por el Congreso de la República. Ver aquí

[5] San Agustín, Confesiones (Libro XI, capítulo XIV). Carolina Domínguez
Alarcón. Filosofía. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá D. C.

[6] gastos generales publicados por Entidad de saneamiento, aquí.

[7] Opinión del OSCE sobre demora por aprobación de presupuestos

adicionales

[8] En las obras, se le conoce como bolsa de metrado; frase muy trillada
pero sobre la que vale la pena reflexionar por los motivos antes expuestos.

[9] Concurso público de mantenimiento de carreteras

[10] Esta Directiva N° 147-2016-CG-GPROD, se puede descargar aquí.

[11] Conforme a lo dispuesto en la Tercera Disposición Complementaria

Final del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, las opiniones mediante las
cuales el OSCE absuelve consultas de carácter general sobre la normativa
de contrataciones del Estado tienen carácter vinculante desde su
publicación en el portal institucional del OSCE. Asimismo, se debe tener en
cuenta que el criterio establecido en las opiniones conservará su carácter
vinculante mientras no sea modificado mediante otra opinión posterior,
debidamente sustentada o por norma legal. COMUNICADO Nº 014-2012-
OSCE/PRE. SOBRE LAS OPINIONES Y PRONUNCIAMIENTOS EMITIDOS POR
EL OSCE.

[12] Este aspecto es más propio de los contratos de concesión (ejecución

de autopistas) y construcción de obras viales.

[13] Libro: Calculating Construction Damages.

[14] Libro: California Construction Law.

[15] “The Analysis and Valuation of Disruption”