DIREITO 

PROCESSO ADMINISTRATIVO 
SANCIONADOR NO ÂMBITO DAS 
LICITAÇÕES E CONTRATOS DE 
MEDICAMENTOS E EQUIPAMENTOS 
HOSPITALARES – MINISTÉRIO DA SAÚDE 
SANCTIONER ADMINISTRATIVE PROCESS IN 
THE TENDERS AND CONTRACTS  OF 
ACQUISITION OF MEDICATIONS AND 
EQUIPMENT HOSPITAL ‐ MINISTRY OF 
HEALTH 

POLIANA FERREIRA BENIGNO

PEDRO ANTÔNIO RIBEIRO DE ANDRADE

Resumo
A saúde brasileira é mantida por insumos que são adquiridos por processos licitatórios; dessa forma, infrações durante o certame ou
mesmo na execução do contrato geram inúmeros contratempos à saúde pública. Por isso, a Coordenação-Geral de Licitações e
Contratos do Ministério da Saúde – CGLIS é incumbida de detectar as infrações dessa natureza e instaurar o processo administrativo
correspondente, a fim de apurar os fatos e penalizar empresas que tumultuam o processo de aquisição. Dessa forma, os licitantes e
contratados participam com mais responsabilidade dos procedimentos, o que culmina no melhor atendimento no Sistema Público de
Saúde no País, garantindo os insumos de que a população precisa: medicamentos e equipamentos hospitalares. Para tanto, foi
necessário estabelecer e regulamentar uma série de procedimentos administrativos no âmbito do Ministério da Saúde, a fim de que o
processo sancionador proporcione todas as garantias ao contratado e tenha o trâmite completo, evitando futuras nulidades, o que será
exposto nesta obra.
Palavras-Chave: Penalidade. Insumos estratégicos para saúde. Processo administrativo sancionador. Infrações em licitação.
Abstract: The Brazilian health is maintained by inputs that are acquired by process bidding; In this way, infractions during the event or
in contract execution generate numerous setbacks to public health. That is why, the General Coordination of Bidding and Contracts of
Health Ministry - CGLIS is responsible for detecting infringements of this nature and to establish the corresponding administrative
process in order to ascertain the facts and penalize companies that disturb the process of acquisition. In this way, bidders and
contractors participate with more accountability procedures, which culminates in the best care in the public health system in the country,
ensuring the inputs that the population needs: drugs and hospital equipments.
Therefore, it was necessary to establish and regulate a number of administrative proceedings under the Health Ministry, so that the
sanction process provide all the guarantees to hired and get the complete proceeding, avoiding future nullitys, which will be exposed in
this work.
Keywords: Punishment. Strategic inputs for health. Administrative sanctioning proceedings.Offences in bids.
INTRODUÇÃO Por isso, fez-se necessário intensificar, a
Apesar de o direito administrativo prever o partir de 2014, a autuação e tramitação interna de
poder sancionador da Administração Pública, processos administrativos sancionadores em
esse tipo de poder, até o início de 2014, era desfavor das empresas infratoras.
pouco utilizado pela área-fim do Ministério da Será demonstrado nesse trabalho que a
Saúde, o que gerava muitos prejuízos para a quantidade de processos autuados vem
população brasileira, pois empresas mal- diminuindo pelo fato das consequências das
intencionadas tumultuavam licitações e não penas ou mesmo a possibilidade de aplicação
executam ou executavam de forma incorreta os das mesmas serem fatores que coíbem novas
contratos que assinavam. infrações por pessoas jurídica que participam das
Isso fazia com que os estados-membros que licitações ou mesmo por daquelas que já
precisavam de medicamentos e equipamentos possuem contratos vigentes.
hospitalares fornecidos pelo Ministério da Saúde Será demonstrado que os princípios basilares
(MS) não tivessem, com frequência, sua do processo sancionador: contraditório, ampla
demanda atendida. defesa e devido processo legal estão sendo
Como exemplo, podemos citar que seguidos fielmente a fim de evitar eventuais
ambulâncias demoraram para serem entregues a nulidades e que, com isso, o interesse público é
municípios brasileiros porque a empresa resguardado, beneficiando a população brasileira,
vencedora do certame estava com seu cadastro público-alvo do Sistema Único de Saúde (SUS).
irregular no SICAF – Sistema de Cadastramento Assim, a problemática da presente obra
Únificado de Fornecedores. consiste em demonstrar que a instauração e a
Outra situação foi a do atraso de mais de 300 correta instrução do processo sancionador
dias na entrega do Fator VIII, medicamento contribuem diretamente para a efetividade do
essencial para a manutenção da saúde de direito social à saúde.
hemofílicos, causado por empresa que fornece ao Nesse sentido, o objetivo deste trabalho é
MS, que, ao ser demandada pela entrega do fazer uma análise do surgimento e dos resultados
produto, informou que precisaria de dilação de da implantação do processo administrativo
prazo por não ter todo o produto em estoque. sancionador supramencionado, explicando,

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 230

inclusive as etapas do procedimento e a
relevância de cada uma.
A metodologia de pesquisa será a empírica e
positivista, caracterizando-se pelo levantamento e
pela demonstração de fatos que ocorrem nos
processos administrativos sancionadores
autuados pela Coordenação-Geral de Licitações e
Contratos do Ministério da Saúde, bem como o
uso de dados que exponham o quantum de
processos autuados por ano, a fim de demonstrar
que a atuação efetiva da área das penalidades,
com a observância das normas emanadas pelo
Tribunal de Contas da União (TCU), coibiu o
cometimento de infrações a processos licitatórios
e decorrentes da licitação, tendo em vista que a
existência de atos infracionais influem
diretamente na quantidade de processos
autuados.
A fundamentação teórica consistirá na
pesquisa de doutrina em Direito Administrativo,
na Lei de Licitações e Contratos, Lei do Processo
Administrativo Federal, Lei do Pregão, Decreto do
Pregão Eletrônico para Aquisição de Bens e
Serviços Comuns, Código de Processo Penal e
jurisprudência.
Além disso, consistirá no uso de dados
empíricos levantados ao longo da experiência de
três anos trabalhando na autuação e análise dos
processos sancionadores existentes na área de
penalidades vinculadas à aquisição de
medicamentos de insumos estratégicos para
saúde e também no uso de dados estatísticos
existentes no banco de dados dessa Divisão.
Processo administrativo sancionador e
seus princípios
Conceito de Processo Administrativo
Processo administrativo, para MELLO, “é uma
sucessão itinerária e encadeada de atos
administrativos que tendem, todos, a um
resultado final e conclusivo”1.
CARVALHO FILHO o tem como “a sequência
de atividades da Administração, interligadas entre
si, que visa alcançar determinado fim previsto em
lei. Trata-se, pois, de atividade contínua, não
instantânea, em que os atos e operações se
colocam em ordenada sucessão com a proposta
de chegar-se a um fim predeterminado. Quando a
lei o exige, é condição de eficácia e validade do
ato final.”2
MEIRELLES o conceitua como “a sucessão
ordenada de operações que propiciam a
formação de um ato final objetivado pela
Administração (...) e constitui-se de atos
intermediários, preparatórios e autônomos, mas
sempre interligados, que se conjugam para dar
                                                            
1
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo, 18ª ed. Malheiros: São Paulo,
2005, pg. 53.
2 6
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de
Direito Administrativo, 16ª ed. Lumen Juris: Rio de
Janeiro, 2006, pg. 128.  66.
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
conteúdo e forma ao ato principal e final colimado
pelo Poder Público.”3
Da análise dos conceitos mencionados,
conclui-se que o processo administrativo é um
conjunto de atos realizados e documentados, os
quais são inseridos em conjunto próprio, com a
finalidade de atingir os objetivos da
Administração.
Nesse sentido, o processo administrativo
sancionador é um conjunto documental próprio,
independente, com a finalidade específica de
apurar infrações e aplicar as penas adequadas.
Existe ainda certa similitude entre as sanções
administrativas e as de natureza penal, conforme
já pronunciado pelo Superior Tribunal de Justiça
em seu acórdão STJ/RMS 24.559/PR4, que
afirma que “à atividade sancionatória ou
disciplinar da Administração se aplicam as
normas, garantias e princípios do processo penal
comum (...)”. Assim, com as adaptações
necessárias, os princípios fundamentais do
processo penal podem ser aplicados às penas
administrativas, pois ambos têm natureza
restritiva de direitos.
A vantagem disso reside no fato de que os
princípios penais possuem natureza garantista,
fazendo com que o administrador público tenha
um caminho lógico e seguro para verificar se há
ou não infração de normas diante do caso
concreto, para então aplicar as penas devidas.
Princípios5
“Princípios de uma ciência são suas
proposições básicas, fundamentais, típicas que
condicionam todas as estruturações
subsequentes. Princípios, nesse sentido, são os
alicerces da ciência”, é explanação de José
Cretella Júnior trazida por DI PIETRO6.
                                                            
3
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro, 32ª ed. Malheiros: São Paulo, 2006, pgs.
156 e 157.
4
  BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso em
Mandado de Segurança nº 24.559 - PR. Brasília:
STJ, 2009. Disponível em https: //ww2.stj.jus.br/
processo/revista/documento/
mediado/?componente=ATC&sequencial=7266977&n
um_registro=200701653771&data=20100201&tipo=5
&ormato=PDF. Acesso em 14 de janeiro de 2016.
5
  Tal é a importância da aplicação dos princípios nos
atos da Administração que a Lei nº 9.784/99, que
regulamenta o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, regulamenta e
conceitua os princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência, todos expostos
nesta obra. Assim, para a conceituação de cada um, foi
feito o estudo prévio de seu conteúdo.
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo, 17ª, ed. São Paulo: Atlas, 2004, pg.
231
 MEDAUAR, citando Karl Larenz, os conceitua
como “fórmulas nas quais estão contidos os
pensamentos diretores do ordenamento, de uma
disciplina legal ou de um instituto jurídico” e
citando Miguel Reale, explica que “consistem em
enunciações normativas de valor genérico que
condicionam e orientam a compreensão do
ordenamento jurídico para a sua aplicação e
integração e para a elaboração de novas
normas”7.
No mesmo sentido, CARVALHO FILHO
explana que os “princípios administrativos são os
postulados fundamentais que inspiram todo o
modo de agir da Administração Pública.
Representam cânones pré-normativos, norteando
a conduta do Estado quando no exercício de
atividades administrativas”8.
Da análise dos conceitos apresentados,
conclui-se que os princípios são normas
norteadoras de toda a atuação administrativa,
sendo que os atos praticados sem a observância
deles podem ser declarados nulos.
Por sua característica sancionatória, ao
processo de penalidades9 são aplicados, além
dos princípios constitucionais e administrativos,
também os penais. A fim de detalhar aqueles
aplicados a esse tipo de procedimento, explana-
se a seguir o nome e conceito de cada norma
basilar aplicada a esse processo:
Contraditório e ampla defesa
O infrator possui o direito constitucional de
conhecer todos os atos do processo e os fatos
que a ele são imputados, podendo defender-se
por todos os meios e recursos disponíveis em lei.
Para tanto, conforme MEIRELLES10, é
necessário que o gestor público determine a
motivação das suas decisões, adote
procedimentos simples, que proporcionem
adequado grau de segurança e respeito aos
direitos dos administrados e garanta a produção
de provas e apresentação de recursos, nos
processos que possam resultar prejuízo ao
infrator.
Devido processo legal
                                                            
7
 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo
Moderno, 8ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2004, pg. 141.
8
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de
Direito Administrativo, 16ª ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006, pg. 15.
9
 Conjunto de atos, registrados por escrito e em
vernáculo, que visam apurar a infração, proporcionar
os direitos ao contraditório e à ampla defesa ao infrator
e aplicar-lhe pena, de modo que haja a reprimenda do
ato danoso e a prevenção de novas condutas.  administrativo, como consequência da infração
10
  MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro, 32ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006, pg.
103. 
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
Em consonância com os incisos LIV e LV da
Constituição Federal11, para a decisão
administrativa que traga gravame ou possa atingir
a liberdade e a propriedade, é necessária a
instauração prévia de um processo formal e
regular, que garanta ao contratado o contraditório
e a ampla defesa, com todos os meios e recursos
a eles inerentes.
Duplo grau de jurisdição
É o direito de recorrer das decisões tomadas
pelo gestor que decidiu aplicar a sanção12.
Conhecido também como recurso hierárquico13
por, apesar de ser encaminhado a quem aplicou a
pena, e o é apenas para verificação dos
requisitos formais do recurso, é dirigido à
autoridade hierarquicamente superior para que
faça a análise do mérito do pedido.
Sua previsão legal está insculpida em todo o
Capítulo XV da Lei nº 9.784/1999.
Eficiência
No processo sancionador, o princípio da
eficiência consiste na adoção dos procedimentos
administrativos simples e objetivos que visem ao
andamento do processo com apenas as
formalidades essenciais para a concretização dos
atos que nele constam, bem como o impulso, de
ofício, dos atos do processuais, sem que isso
implique óbice à autuação dos interessados. É o
que prevê a Lei do Processo Administrativo
Federal, em seu art. 2º, parágrafo único, VIII, XI e
XII.
Finalidade
Exige que o ato administrativo seja praticado
de modo a atingir seu único fim: o interesse
público. Tal princípio busca evitar a promoção
pessoal de agentes públicos, bem como que ajam
por interesse próprio ou de terceiros; evitando-se,
assim, o desvio de finalidade, que constitui em
espécie de abuso de poder.
Justa-causa
Princípio do Direito Processual Penal,
também é aplicado ao processo administrativo
sancionador, sendo pressuposto para a
instauração de processo de penalidade.
Significa que o investigado pela infração deve
ser, ao menos presumidamente, seu autor, A
exemplo pode-se citar que, caso seja constatada
a avaria em medicamentos, é necessário, para a
instauração de processo sancionador ao
                                                            
11
BRASIL. Casa Civil. Constituição da República
Federativa do Brasil, art. 5º, LIV e LV. Brasília: PR.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons
tituicaoCompilado.htm. Acesso em março de 2016. 
12
 Penalidade prevista lei, edital ou contrato
praticada, sendo observados os princípios do
contraditório, ampla defesa e devido processo legal. 
 
232
contratado, que tenha sido este a entregar os
insumos danificados. Não pode, assim, o dano ter
sido causado por servidor, após a entrega do
medicamento, pois o último caso traria a
existência do dano, sem que o agente infrator
fosse a empresa contratada, acarretando, assim,
a inexistência da justa-causa.
No Processo Penal, tal princípio encontra-se
insculpido no III, art. 395 do CPP14: “a denúncia
ou queixa será rejeitada quando (...) faltar justa
causa para o exercício da ação penal”.
Legalidade estrita
No âmbito do Direito Administrativo, o agente
público só pode atuar quando isso for ordenado
ou autorizado em lei; se não houver previsão
legal, não pode haver atuação administrativa.
Assim, o princípio da legalidade no processo
sancionatório traduz-se na atuação conforme a lei
e o direito, conforme exposto no art. 2º, parágrafo
único, I da Lei 9.784/199915.
Moralidade
O ato administrativo sancionador deve
obedecer às normas legais e também às éticas e
morais da própria instituição16.
A moral administrativa é imposta ao
agente público a fim de que, no exercício de sua
função administrativa, atinja o bem comum, que é
a finalidade de suas ações. Assim, a moralidade
na Administração Pública traduz-se no conjunto
de regras que disciplinam o exercício do poder
discricionário pelas autoridades administrativas.
Motivação
Os agentes públicos têm o dever de
motivar as decisões que proclamarem e a elas os
atos consequentes ficam vinculados; desde que
dessas decisões decorram gravames ao
contratado ou licitante. Isso decorre do direito
constitucional à igualdade (art. 5º, caput) e à
legalidade (art. 5º, II), além de garantir maior
segurança jurídica ao pólo passivo do processo
sancionador17.
Publicidade
Requisito de eficácia e moralidade, a
publicidade é concretizada quando é feita a
                                                            
14
 BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 3.689 de 1941 –
Código de Processo Penal. Brasília: 1941. Disponível
em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del3689Compilado.htm. Acesso em 13 de abril de
2016.  procedimento licitatório, elaboração de atas de registro
15
BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, regula o
processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal. Brasília, 1999.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm.
Acesso em 12 de março de 2016.  República Federativa do Brasil, art. 5º, LXXVIII.
16
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro, 32ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006, pg 89.  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons
17
 Ibidem, pg 99.  tituicaoCompilado.htm. Acesso em 3 de maio de 2016.
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
divulgação oficial do ato para conhecimento de
todos e como pressuposto de validade para o
início dos efeitos da decisão.
Quanto à publicação do Diário Oficial da
União, esta ocorre apenas quando da decisão
final quanto à aplicação de pena, exceto quando
a sanção for de advertência, devendo
proporcionar ao contratado o direito a recurso no
prazo de cinco dias a partir da publicação. Após
esse prazo, a pena torna-se definitiva.
No âmbito dos processos sancionadores
autuados pela 18CGLIS, não há publicidade das
decisões absolutórias, tendo em vista não
resultarem prejuízos ao polo passivo dos autos.
Razoabilidade e proporcionalidade
A sanção aplicada deve ser proporcional à
infração cometida, observando-se o previsto nas
leis regulamentadores da licitação e no edital do
certame. Assim, se a pena imposta tiver como
consequências limitações desnecessárias,
desproporcionais ou inadequadas, deverá ser
anulada.
Razoável duração do processo
Previsto no art. 5º, LXXVIII, da Carta
Magna19 e adstrito ao princípio da eficiência, a
razoável duração do processo implica em que os
atos processuais devem ser realizados com
celeridade e eficiência, de modo que se evitem os
processos morosos, potenciais causadores de
graves danos ao contratado; como o impedimento
de restituição de garantias contratuais.
Assim, o processo deve ser dirigido com
rapidez de modo que, inclusive, seja evitada a
prescrição administrativa, gerando prejuízos
também de ordem financeira à Administração
Pública e à sociedade e atraindo a
responsabilização pessoal dos agentes
responsáveis pela morosidade da tramitação
processual.
Segurança jurídica
As decisões definitivas da Administração
devem ser tomadas de modo que não sejam
modificadas ao longo do tempo, por sua livre
vontade. A única hipótese modificadora é o
surgimento de novas provas que comprovem a
inexistência do fato ou a negativa de autoria. Na
                                                            
18
Coordenação-Geral de Licitações e Contratos de
Insumos Estratégicos para Saúde. Responsável pelo
de preços e contratos relativos a insumos estratégicos
para a saúde de competência do governo federal e
autuação e acompanhamento de processos de
penalidade. 
19
 BRASIL. Casa Civil. Constituição Federal da
Brasília, 1988. Disponível em
 
233
Lei do Processo Administrativo Federal20, a
segurança jurídica é traduzida em dois incisos do
parágrafo único de seu art. 2º, os VII e XII:
Art. 2o (...)
Parágrafo único. Nos processos
administrativos serão observados, entre outros,
os critérios de:
VIII – observância das formalidades
essenciais à garantia dos direitos dos
administrados;
XIII - interpretação da norma administrativa da
forma que melhor garanta o atendimento do fim
público a que se dirige, vedada aplicação
retroativa de nova interpretação.
Supremacia do interesse público sobre o
privado
O interesse público pode ser compreendido
com a realização dos atos necessários para que
haja a concretização do bem-comum. Dessa
forma, esse princípio significa que deve haver “o
atendimento a fins de interesse geral, vedada a
renúncia total ou parcial de poderes ou
competência, salvo autorização em lei” (art. 2º,
parágrafo único, II, Lei 9.784/9921).
Nos atos sancionatórios, significa que o
gestor não pode se eximir de apurar a conduta
praticada pelo contratado e nem deixar de aplicar-
lhe a sanção que se coaduna à gravidade do
dano. Devendo observar o previsto no edital da
licitação e no contrato administrativo.
Tipicidade
As condutas a serem reprovadas devem
estar minuciosamente descritas na norma
disciplinadora da sanção.
Em respeito a esse princípio e
combinando-o com o da anterioridade, segundo o
qual “não há crime sem lei anterior que o defina,
nem pena sem prévia cominação legal”, previsto
no art. 5º, XXXIX, CF/8822, as penas a serem
aplicadas devem ser de conhecimento geral antes
da ocorrência da conduta. Nesse sentido, as
penas previstas nas normas sancionadoras da
licitação são: advertência, multa, suspensão
temporária do direito de licitar, impedimento de
contratar, além da declaração de inidoneidade
para licitar ou contratar com a Administração
Pública. O gestor público não pode criar outras
sanções, pode tão somente graduá-las.
                                                            
20
  BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, art. 2º,
parágrafo único, VIII e XIII. Brasília, 1999.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm.
Acesso em 13 de abril de 2016.  ao tema. Criou-se, vinculada à estrutura do
21
Ibidem, art. 2º, II.  gabinete da CGLIS, a divisão de Penalidades.
22
  BRASIL. Casa Civil. Constituição Federal da
República Federativa do Brasil, art. 5º, XXXIX.
Brasília, 1988. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons
tituicaoCompilado.htm. Acesso em 12 de fevereiro de
2016.  Tribunais, 2004, pg 203.
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
Conquanto, não é possível prever
exatamente todas as infrações que poderão ser
cometidas, de modo que a pena se subsuma
perfeitamente ao caso concreto. Por esse motivo,
o gestor público pode definir, na sede do seu
poder sancionador e observando o princípio da
razoabilidade, a pena mais compatível com a
conduta infratora.
Verdade real (material)
O administrador deve tomar as decisões
conforme os fatos reais23; não se baseando
apenas nos argumentos apresentados pelas
partes. Diverge da verdade processual, que é
caracterizada pela produção de provas em
momentos definidos, sendo a sua propositura
além do prazo considerada como revelia e
confissão dos fatos alegados. No processo
administrativo sancionador, o contratado pode
alegar todas as provas reais necessárias à
comprovação de suas alegações.
A maior caracterização desse princípio é o
fato do gestor público poder solicitar a produção
de todos os meios de prova necessários à
formação do seu convencimento, desde que
antes da decisão final.
Do Processo e das Sanções Administrativas
Histórico da implantação do processo
sancionador nas licitações e contratos de
medicamentos e equipamentos do Ministério
da Saúde
Apesar das normas pertinentes a licitações e
contratos preverem o uso de procedimentos
sancionadores em caso de infrações
administrativas, até o ano de 2014 eles ainda não
tinham destaque na área de licitações e compras
de medicamentos do Ministério da Saúde.
Muitas vezes movidas pela certeza da
impunidade, algumas empresas contratadas ou
licitantes geravam prejuízos ao Ministério da
Saúde e, consequentemente, à população
brasileira.
Os ônus ficavam caracterizados por atas de
registro de preços e contratos cancelados, prazos
de entrega não cumpridos, entregas feitas de
modo irregular - como em embalagem
inadequada ou com o medicamento tendo sua
validade transcorrida além do aceito no edital - o
que prejudicava o abastecimento dos
almoxarifados estaduais de saúde.
Havia sim a instauração de processos e sua
análise, mas de modo ainda tímido, pois apenas
um servidor tratava do assunto, tendo ainda
outras atribuições desvinculadas dessa atividade.
A partir de 2014 relevância especial foi dada
Composta inicialmente por três servidores, é a
área incumbida de autuar os processos, saneá-
                                                            
23
 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo
Moderno, 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
 
234
los, orientar os gestores responsáveis e Em 2015, esse número foi reduzido para 43,
encaminhar os autos para a efetiva aplicação da verificando-se, desse modo, que as empresas
pena. adquiriram mais acuidade no trato com a coisa
Verifica-se, por planilhas e gráficos, que a pública, adquirindo maior responsabilidade ao
autuação de processos cresceu em grande participar da licitação e durante a vigência do
escala a partir de 2014. Isso ocorreu pelo fato de contrato.
que as licitantes e contratadas não tinham o A fim de demonstrar a redução das infrações
costume de haver procedimento sancionador cometidas apenas com a autuação e andamento
efetivo e célere, o que fazia com que cometessem do processo administrativo sancionador,
inúmeras infrações. Por isso, naquele ano foram anexamos abaixo os dados do quantitativo de
autuados 83 processos. processos autuados por ano e as infrações que
possuem maior incidência em relação ao total:
Percentagem Dessa forma, apesar de apenas três anos
Quantitativo Ano da autuação quanto ao total de atuação, nota-se uma redução no quantum de
2 2010 1,2% infrações administrativas cometidas; refletindo na
8 2012 4,9%
economia dos recursos públicos e no atendimento
mais eficaz às demandas de saúde da saúde
14 2013 8,6% brasileira.
83 2014 50,9%
48 2015 29,4%
Finalidade da aplicação das penas
24
A Administração ao aplicar penas tem o
8 2016 4,9% objetivo de prevenir novas infrações, educar o
163 Total 100% contratado e aqueles que possuem conhecimento
Tabela 1 – Demonstrativo da quantidade de processos do fato, além de reprimir novas condutas.
administrativos sancionadores autuados pela área de Além disso, busca a reparação do dano ao
aquisição de medicamentos do Ministério da Saúde. órgão ou entidade por quem o causar, evitar
Percentagem
quanto ao
abuso de direito de empresas privadas ou
Quantitativo Infração
25
total particulares em desfavor da máquina pública e
49 Atraso na Entrega 30%
dessa forma proteger o patrimônio e o interesse
público.
2 Comportamento Inidôneo 1%
24 Inexecução parcial do Contrato 15% Atribuições de cada agente público envolvido
10 Inexecução total ARP 6% no processo sancionador
13 Inexecução total do Contrato 8% No Ministério da Saúde há várias áreas
1 Irregularidade no SICAF
26
1% envolvidas tanto no processo licitatório como no
Não apresentação de acompanhamento e na fiscalização dos contratos
13 documentos 8% dele decorrentes. Assim, explicamos abaixo as
23 Não apresentação de garantia 14% atribuições de cada partícipe nos atos desse tipo
Não manteve injustificadamente de processo, por ordem crescente de hierarquia.
14 a proposta 8% a) Gestor do contrato ou da ata de registro de
1 Recusa em assinatura de Ata 1% preços27:
Recusa em assinatura de a.1) comunicar a ocorrência da infração à
8 Contrato 5%
Coordenação-Geral de Licitações e Contratos de
5 Inexecução parcial ARP 3% Insumos Estratégicos para Saúde e solicitar a
163 Total 100 % autuação do processo sancionador;
Tabela 2 – Demonstrativo da quantidade de infrações a.2) notificar o contratado sobre os fatos a ele
apuradas em relação ao quantitativo de processos
administrativos sancionadores autuados pela área de
imputados e proporcionar o prazo de cinco dias a
aquisição de medicamentos do Ministério da Saúde. partir do recebimento da comunicação para que
aquele apresente justificativas;
a.3) elaborar nota técnica sobre a execução
                                                             do contrato ou da ata de registro de preços,
24 informando a infração cometida e qual a pena
 Dados atualizados até 18 de abril de 2016. 
25  
Conduta omissiva ou comissiva que infringe norma decidiu indicar;
administrativa, causando ou não prejuízos ao órgão.  a.4) Notificar a contratada para que apresente
26
 Sistema de Cadastramento Unificado de defesa-prévia quanto aos fatos a ela imputados,
Fornecedores é o registro cadastral da Administração podendo esta entregar os documentos que
Pública Federal e entidades que aderirem a ele comprovem suas alegações;
expressamente. Sua finalidade é auxiliar na habilitação a.5) Analisar os argumentos e provas
dos fornecedores nas licitações e nos contratos apresentadas na defesa, podendo ou não acatá-
administrativos pertinentes à aquisição de bens e                                                             
27
serviços. Para tanto, considera a habilitação jurídica, a BRASIL. Ministério da Saúde. Memorando
regularidade fiscal e a qualificação econômico- Circular MS/SE/GAB nº 40/2010, atribuições do
financeira.  gestor. Brasília: Ministério da Saúde, 2010.

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 235

las, manter ou modificar a pena e seu quantum e
elaborar despacho justificando seu
posicionamento;
a.4) Remeter os autos à CGLIS.
b) Pregoeiro28
Informar ao Diretor do Departamento de
Logística em Saúde (DLOG), no relatório do
Pregão, seja ele eletrônico ou presencial, as
ocorrências existentes durante o certame e
indicar a infração que qualquer empresa tenha
cometido, seja ela administrativa ou penal e
sugerir a autuação de processo sancionador.
c) Divisão de Penalidades
c.1) autuar os processos de penalidade,
inserindo todos os documentos necessários à
análise do fato;
c.2) analisar os processos autuados;
c.3) orientar as áreas gestoras acerca dos
procedimentos e do modo como eles devem ser
feitos;
c.4) notificar as empresas nos casos de
infrações que envolvam os trabalhos realizados
pela CGLIS: atraso ou não entrega da garantia
contratual ou condutas indevidas realizadas
durante a licitação;
c.5) encaminhar os processos sancionadores
à Coordenação de Execução Orçamentária e
Financeira – CEOF, para cálculo das penas de
multa;
c.6) encaminhar os processo relatados ao
DLOG para a decisão quanto à aplicação da
pena.
d) Coordenação de Execução Orçamentária e
Financeira
d.1) nos casos em que há indicação da pena
de multa, calcula o valor, demonstrando
detalhadamente os requisitos considerados para
tanto e restituir os autos à CGLIS;
d.2) consultar, quando solicitado, se houve o
pagamento do valor das multas pelas empresas
punidas com tal sanção e informar ao DLOG, a
fim de que este ordene suas inscrições no
registro da Dívida Ativa da União.
e) Departamento de Logística em Saúde -
DLOG
e.1) analisar, com base nas provas dos
autos, a pena indicada pela área gestora e aplicá-
la ou indicar outra pena que, observando o edital
e o contrato, se houver, seja mais indicada ao
caso concreto;
e.2) notificar a empresa sobre a decisão
tomada, ofertando-lhe o prazo de cinco dias para
apresentação de recurso.
f) Secretaria-Executiva do Ministério da
Saúde
28
  é o servidor do órgão licitante, designado pela
autoridade competente, cujas atribuições, dentre outras,
são: recebimento das propostas e lances, a análise de
sua aceitabilidade e classificação, bem como a
habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao
licitante vencedor, nos termos do IV, art. 3º, Lei
10.520/2002.  encia.faces. Acesso em março de 2016.
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
Analisar os recursos interpostos no prazo
legal pelas empresas, contra a pena aplicada pelo
Departamento de Logística em Saúde, podendo
mantê-las, alterá-las ou extingui-las. Em todos os
casos, a decisão deve ser motivada nos autos.
Gestor Público. Aplicação de sanções. Ato
discricionário ou vinculado?
A partir do momento em que os licitantes se
habilitam para o certame e a sessão tem início, a
ocorrência de infrações se torna possível.
Assim, o gestor público, ao constatar a
ocorrência de atos dessa espécie, deve agir para
instaurar processo visando apurar os fatos. Isso
decorre do Poder Sancionador da Administração.
Além disso, caso o agente público seja
omisso na apuração dos fatos ou pratique algum
dos crimes previstos na Lei de Licitações, ainda
que na forma tentada, estarão sujeitos à perda do
cargo, emprego, função ou mandato, mediante
prévio processo administrativo disciplinar.
Há, ainda, a possibilidade desse
administrador público sofrer representação pelo
Tribunal de Contas da União – TCU, conforme
prevê o art. 71, XI da Constituição Federal.
A jurisprudência do TCU29 afirma que esse
poder é um instrumento hábil a controlar a
execução dos atos administrativos, visando a
preservação do interesse público. Dessa forma, é
vedada a abstenção em aplicar as medidas
previstas nas normas licitatórias e no contrato,
cabendo ao gestor avaliar, com razoabilidade e
proporcionalidade, a infração cometida e as
justificativas apresentadas pelo contratado, a fim
de decidir quanto às penas que serão aplicadas
dentre as legalmente previstas.
O gestor público pode, ainda, após analisar o
processo relativo aos fatos e às justificativas da
empresa, concluir que não há motivos para
aplicar pena, caso em que a decisão deverá
constar nos autos, levando à cessação dos atos
processuais, com o arquivamento.
                                                            
29
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdãos
1632/2009, 3.738/2007 e 1.793/2011. Brasília, TCU.
Disponíveis em https: //contas.
tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprud
236
Fases do processo
Quando é detectado o cometimento de infração, as fases seguidas são as seguintes:
Figura 1. Fases do processo administrativo sancionador. Da instauração ao arquivamento. Autoria própria.
1. Conhecimento do fato
O conhecimento da infração ocorre pela área
gestora ou pelo pregoeiro responsável pela
licitação ou pelo agente público responsável pelo
acompanhamento da entrega da garantia
contratual ou execução do contrato. O agente
competente para a gestão do trâmite
administrativo comunicará o fato à Divisão de
Penalidades – CGLIS, solicitando a autuação do
processo sancionador.
2. Instauração do processo
Fase na qual são compilados todos os
documentos existentes no processo executório
que tenham vinculação à conduta infratora, a fim
de autuar um processo administrativo próprio,
com a finalidade de apurar o ato e, se for o caso,
aplicar sanção ao contratado.
3. Verificação do autuado processo para sanar
nulidades
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
Em obediência ao princípio do devido
processo legal, os autos precisam conter todos os
documentos indispensáveis ao seu andamento,
como a portaria de indicação do gestor do
contrato ou da ata de registro de preços, do
próprio contrato e do relatório de execução da
avença, entre outros registros elementares para a
configuração do fato. Nessa fase o teor dos
documentos constantes nos autos é analisado
para que então eventuais falhas sejam sanadas
ou caso o processo autuado contenha todos os
documentos necessários ao prosseguimento, isso
seja feito.
Notificação do contratado sobre o fato e oferta de
prazo para justificativas30
                                                            
30
 BRASIL. Ministério da Saúde. Circular
MS/SE/GAB Nº 40/2010, atribuições do gestor do
contrato. Brasília: Ministério da Saúde, 2010. 
236
 Respeitando-se os princípios do contraditório
e da ampla defesa e, em última análise, do devido
processo legal, o contratado é notificado por
ofício sobre os fatos que lhe são imputados,
sobre a pena a que pode ser submetido e, na
mesma oportunidade, lhe é conferido o prazo de
cinco dias para apresentar justificativas. Caso
essas sejam acatadas, o próprio gestor, por
decisão fundamentada, pode extinguir o processo
nessa fase, caso verifique a inexistência de justa
causa, configurada por concluir que não houve
infração ou que o contratado não foi seu autor.
Caso não sejam aceitas, os autos
prosseguirão.
5 e 6. Gestor define a pena e notifica o
contratado para apresentar defesa-prévia
Nessa fase o gestor já decidiu sobre o
prosseguimento do processo de penalidade,
tendo em vista a não aceitação dos argumentos
apresentados na justificativa. O contratado é
então notificado a apresentar sua defesa no prazo
de cinco dias a partir do recebimento de novo
ofício, que exporá exatamente a pena a que a
empresa pode ser submetida no caso de rejeição
dos argumentos expostos na defesa.
Em qualquer caso, é necessário inserir aos
autos o comprovante de recebimento da
correspondência por aviso de recebimento dos
Correios. Caso esse documento não seja
devolvido pela Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos, o servidor responsável pelo envio do
Ofício de oferta de prazo para defesa-prévia
deverá retirar o documento o site dos Correios,
em endereço eletrônico próprio.
Caso a empresa apresente a defesa-prévia
no prazo legal, o gestor pode decidir por
modificar a pena a ser imposta ou manter a
inicialmente indicada.
A defesa-prévia é obrigatória no processo,
tendo em vista sua previsão expressa no art. 87,
caput, Lei nº 8.666/9331, onde é registrado que a
Administração pode aplicar sanções específicas
ao contratado, desde que garantida a prévia
defesa. Por isso, em consonância com a
Constituição Federal32, sempre que houver
acusação, deve haver direito de defesa.
Entretanto, ao administrado é facultativo
exercer ou não seu direito de defesa.
7. Defesa não apresentada ou ofertada
extemporaneamente
Caso o contratado não apresente a defesa no
prazo legal, os fatos imputados a ele são
                                                            
31
  BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/93, art. 87, caput.
Brasília: Casa Civil, 1993. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.ht
m. Acesso em 14.4.2016.
32
BRASIL. Casa Civil. Constituição Federal, art. 5º,
LV. Brasília: Casa Civil, 1988. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons
tituicaoCompilado.htm. Acesso em 14.4.2016.
 
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
reputados como verdadeiros, tendo-se um efeito
análogo à revelia. O mesmo ocorre caso ela seja
entregue fora do prazo. Exceção ocorre quando o
notificado solicita prorrogação de prazo, quando
então a defesa será considerada se entregue até
o final do prazo estendido.
8. Relatório final do processo e envio para
aplicação da pena ou absolvição da empresa,
conforme for sugerido pelo gestor.
Cumprida a fase de instauração e defesa, é
elaborado o relatório do processo contendo os
pontos mais relevantes para a caracterização do
fato, prova de materialidade e autoria,
modificação, ou manutenção da pena inicialmente
proposta pelo gestor ou, ainda, absolvição da
empresa, se assim apontarem as provas dos
autos e houver decisão do gestor nesse sentido
e, tramitação dos autos à autoridade competente
para aplicar a sanção. Tal relatório será utilizado
como fundamento para a aplicação da pena pela
autoridade competente: o diretor do
Departamento de Logística em Saúde – DLOG.
9 e 10. Aplicação da pena
O Diretor do Departamento de Logística em
Saúde, analisa o relatório e, se verificar que o
processo seguiu todos os requisitos legais
aplicará a pena sugerida pelo gestor ou pode,
ainda, motivadamente, modificá-la ou extingui-la,
desde que isso não vá de encontro a provas
expressas contidas nos autos, às normas do
edital do certame licitatório ou à legislação
pertinente ao tema.
O contratado é notificado sobre a decisão da
pena que lhe será imposta e lhe é ofertado o
prazo de cinco dias para apresentar recurso
hierárquico.
11. Recurso não apresentado
Caso o contratado não apresente recurso da
decisão, o processo segue para inscrição da pena
no SICAF e, em observância ao princípio da
publicidade, publicação no Diário Oficial da União,
exceto se a pena cominada for de advertência,
caso em que a decisão constará apenas no
SICAF.
11.1. Recurso apresentado
Se entregue tempestivamente, o recurso será
conhecido pela autoridade que aplicou a pena,
que relatará novamente o processo e o
encaminhará à autoridade imediatamente
superior para que decida sobre a extinção,
reforma ou manutenção da pena imposta.
Concluída a decisão, o Secretário-Executivo
do MS fará constar sua decisão no processo,
devolvendo os autos à autoridade inferior para
notificação do contratado quanto ao
posicionamento final e arquivamento dos autos.
12. Publicação da pena
Após a decisão final sobre a aplicação da
pena, os autos são encaminhados para inscrição
no SICAF e publicação no Diário Oficial da
União.
13. Envio dos autos ao gestor para ciência
237
 Aplicada e publicada a pena, os autos são
encaminhados ao gestor da ata de registro de
preços ou do contrato, conforme o caso, para
ciência da aplicação da pena e conclusão dos
procedimentos sancionadores. Caso a pena
aplicada tenha sido de multa, o procedimento é
diferente.
13.1 Pena de multa
Se a pena aplicada foi de multa, os autos
seguirão o trâmite a seguir.
13.1.2. Multa recolhida
Se o valor da multa tiver sido recolhido
aos cofres públicos, é feito o registro no SICAF de
que a empresa foi penalizada com essa sanção e
efetuou o pagamento.
13.1.3 Multa não recolhida
Caso a empresa não tenha feito o pagamento
da multa, o fato é informado ao DLOG, mediante
solicitação desse Departamento, a fim de que
ordene a inscrição da empresa inadimplente na
Dívida Ativa da União.
14. Arquivamento
Finalizados todos os procedimentos, o
processo é arquivado na Divisão de Penalidades
da CGLIS.
Das Penas em Espécie
O legislador previu sanções proporcionais
aos danos causados por licitantes ou contratados,
estando elas previstas no art. 87 da Lei nº
8.666/199333, art. 7º da Lei nº 10.520/200234, art.
28 do Decreto nº 5.450/200535 e Decreto nº
3.555/200036, abaixo transcritos:
Lei 8.666/1993, Art. 87. Pela inexecução total
ou parcial do contrato a Administração poderá,
garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado
as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa, na forma prevista no instrumento
convocatório ou no contrato;
III - suspensão temporária de participação em
licitação e impedimento de contratar com a
Administração, por prazo não superior a 2
(dois) anos;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administração Pública enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição
                                                            
33
BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993. Brasília: 1993.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.ht
m. Acesso em março de 2016.
34
BRASIL. Casa Civil. Lei 10.520/2002. Brasília:
2002. Disponível em   promovida a reabilitação perante a própria
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10520
.htm. Acesso em março de 2016.  Parágrafo único. As penalidades serão
35
BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 5.450/2005.
Brasília: 2005. Disponível em   de suspensão de licitar, o licitante deverá ser
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2005/decreto/d5450.htm.  das multas previstas no edital e no contrato e das
36
  BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 3.555/2000.
Brasília: 2000. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.ht
m
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
ou até que seja promovida a reabilitação perante
a própria autoridade que aplicou a penalidade,
que será concedida sempre que o contratado
ressarcir a Administração pelos prejuízos
resultantes e após decorrido o prazo da sanção
aplicada com base no inciso anterior.
Lei 10.520/2002, Art. 7º Quem, convocado
dentro do prazo de validade da sua proposta, não
celebrar o contrato, deixar de entregar ou
apresentar documentação falsa exigida para o
certame, ensejar o retardamento da execução de
seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou
fraudar na execução do contrato, comportar-se de
modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
impedido de licitar e contratar com a União,
Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será
descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de
cadastramento de fornecedores a que se refere o
inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até
5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas
em edital e no contrato e das demais cominações
legais.
Decreto nº 5.450/2005, Art. 28. Aquele que,
convocado dentro do prazo de validade de sua
proposta, não assinar o contrato ou ata de
registro de preços, deixar de entregar
documentação exigida no edital, apresentar
documentação falsa, ensejar o retardamento da
execução de seu objeto, não mantiver a proposta,
falhar ou fraudar na execução do contrato,
comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração
falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito
à ampla defesa, ficará impedido de licitar e de
contratar com a União, e será descredenciado no
SICAF, pelo prazo de até cinco anos, sem
prejuízo das multas previstas em edital e no
contrato e das demais cominações legais.
Parágrafo único. As penalidades serão
obrigatoriamente registradas no SICAF.
Decreto nº 3.555/2000, art. 14. O licitante
que ensejar o retardamento da execução do
certame, não mantiver a proposta, falhar ou
fraudar na execução do contrato, comportar-se de
modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer
fraude fiscal, garantido o direito prévio da citação
e da ampla defesa, ficará impedido de licitar e
contratar com a Administração, pelo prazo de até
cinco anos, enquanto perdurarem os motivos
determinantes da punição ou até que seja
autoridade que aplicou a penalidade.
obrigatoriamente registradas no SICAF, e no caso
descredenciado por igual período, sem prejuízo
demais cominações legais.
238
 a) advertência: sanção que pode ser
cumulada apenas com multa37, a advertência é
aplicada a infrações de menor gravidade. Possui
o caráter de comunicar a insatisfação da
Administração. Consta apenas no SICAF, mas
não é invocada para produzir efeitos prejudiciais à
idoneidade ou reputação da empresa.
b) multa: como todas as outras espécies
sancionatórias, a multa não pode ser imposta
caso não haja previsão editalícia ou contratual,
conforme decidiu o Tribunal de Justiça de São
Paulo38. Essa espécie sancionatória visa
compensar a Administração pelos danos
causados com a desídia do contratado. Tem
caráter moratório e compensatório. A multa
moratória é aplicada aos casos em que o contrato
ainda está vigente; a compensatória, após o
término da vigência.
Conforme disposto no art. 87, § 2ª da Lei nº
8.666/1993, a sanção prevista neste item pode
ser aplicada cumulativamente com todas as
outras.
c) suspensão temporária de participação em
processo licitatório e proibição de contratar com a
Administração, por até 2 (dois) anos: segundo
FERNANDES, Jacoby, 2006, em pesquisa
realizada na jurisprudência do Superior Tribunal
de Justiça39 essa pena tem abrangência para
toda a Administração Pública40.
Assim, a discussão doutrinária acerca das
diferenças entre Administração, como o órgão
penalizador, e Administração Pública, como o
conjunto entre União, Estados, Distrito Federal e
Municípios não possui relevância para esse tipo
sancionador, tendo em vista que a suspensão é
válida para contratar com todos os entes
federados.
No Ministério da Saúde, essa pena é aplicada
às condutas que impliquem fraudar a execução
do contrato, comportar-se de modo inidôneo,
cometer fraude fiscal41, compreendidas como atos
graves em desfavor da Administração.
d) declaração de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administração Pública: tal sanção
proíbe a contratação com todos os entes da
Administração Pública Brasileira42. É aplicada aos
casos de ilegalidades cometidas pelas empresas
                                                            
37
  JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, 11ª ed. São
Paulo: Dialética, 2005, pg 622.  de Licitações, que dispõe sobre a obrigação do
38
 Ibidem.  contratado em reparar, remover, corrigir,
39
 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Resp nº
151.567/RJ, de 14 de abril de 2003. Brasília: STJ,
2003, pg 208.   BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993, art. 87, § 3º.
40
 FERNANDES, Jacoby. Vade-Mécum de Licitações
e Contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2007, pg 972.  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.ht
41
  Brasil. Ministério da Saúde. Edital do Pregão
Eletrônico nº 8/2015. Brasília: MS, processo nº
25000.209354/2015-33, pgs 16-v e 17.  Normativa nº 51. Brasília: AGU, 2014. Disponível em
42
 FERNANDES, Jacoby. Vade-Mécum de Licitações
e Contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2007, pg 975.  2. Acesso em: fevereiro de 2016.
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
nos processos licitatórios ou nos contratos.
Ocorre especialmente quando há fraudes mais
graves. A diferença entre essa declaração e a
prevista no impedimento de licitar e contratar por
até dois anos, consiste em que aquela é aplicada
pela autoridade administrativa do órgão, e esta,
pela autoridade máxima dele43. No caso do
Ministério da Saúde, a autoridade administrativa é
o Diretor do Departamento de Logística em
Saúde e a autoridade máxima do órgão, seu
Ministro.
A segunda diferença consiste em a primeira
pena ter o prazo máximo de dois anos; a
segunda, somente tem seus efeitos extintos
quando o contratado ressarcir a Administração
pelos danos que causou; dessa forma, não possui
prazo máximo, mas o prazo mínimo é o de dois
anos, previsto na suspensão do direito de licitar e
contratar. Esse é o entendimento do art. 87, IV,
da Lei nº 8.666/1993.
Análise do prazo prescricional nos processos
sancionadores no âmbito do Ministério da
Saúde
A fim de evitar que a saúde pública brasileira
e os recursos públicos sejam prejudicados por
condutas indevidas por parte de contratados ou
licitantes e que esses últimos não tenham
garantido seu direito de defesa face a situações
mal esclarecidas administrativamente, o que
implicaria em ofensa ao devido processo legal, o
processo administrativo sancionador deve, em
regra, ser instaurado logo que ocorra a ciência do
fato que prejudique o interesse público.
Todavia, há situações em que as condutas
infratoras são conhecidas apenas após o término
da licitação ou do contrato; portanto, o prazo
prescricional também é cabível no processo
sancionador, e contado a partir da ciência do fato
pela autoridade competente. Dessa forma, a partir
da ciência do fato a Administração tem cinco anos
para iniciar e concluir o processo (prescrição
total), e o prazo máximo de três anos para
praticar os atos previstos nos autos (prescrição
intercorrente), conforme exposto nas linhas que
se seguem:
A Orientação Normativa nº 51 da Advocacia-
Geral da União44 prevê que é permitida aplicação
de penalidade caso haja descumprimento de
alguma obrigação contratual, mesmo que
expirada a vigência do acordo celebrado. Tal
dispositivo é corroborado pelo art. 69 da Lei Geral
reconstruir ou substituir, às suas expensas, em
                                                            
43
Brasília: 1993. Disponível em
m. Acesso em 15 de abril de 2016. 
44
  BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação
http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/125606
239
parte ou no todo, o objeto contratual em que se
verificarem vícios, defeitos ou incorreções
derivadas da execução da avença ou dos
materiais empregados. A combinação do previsto
na Orientação Normativa com o art. 69 da referida
norma garante que a obrigação seja plenamente
cumprida, ainda que expirada a vigência do
contrato.
Cumpre salientar, todavia, que as infrações
puníveis com advertência só podem ser aplicadas
durante a vigência do contrato, tendo em vista
que sua finalidade consiste em alertar o
contratado para que regularize o cumprimento de
suas obrigações daquela avença e não cometa
novas faltas45.
Noutro turno, a Constituição Federal, em
seu art. 37, § 5º, prevê que lei estabelecerá os
prazos prescricionais para ilícitos praticados por
qualquer agente que cause prejuízo ao erário.
Todavia, tal norma não foi editada. Por isso, a
jurisprudência e a doutrina46 adotaram o prazo de
cinco anos a partir do cometimento do fato ou da
ciência de que foi praticado, conforme o caso,
para instaurar o processo sancionador, tendo em
vista ser esse o prazo de maior incidência em
processos que envolvem relações de Direito
Público47.
Apesar da inexistência de previsão legal
acerca do prazo prescricional específico dos
processos sancionadores, no que concerne a
aplicar o prazo quinquenal apenas para a
instauração dos autos ou se ele abarcará todo o
trâmite processual: da instauração ao julgamento,
a Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde, em
seu Parecer Jurídico nº 00478/2015/CONJUR-
                                                            
45
ROCHA, Eduardo Dias. Sanções Administrativas
Aplicadas a Licitantes e Contratados, 1ª ed.
Dialética, 1997, pg 72.
46
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp
716.991/2010 e REsp 623.023/2005. Brasília: STJ,
2010 e 2005.
Disponívelrespectivamente:http://www.jusbrasil.com.b
r/jurisprudencia/busca?q=titulo%3AREsp+716.991%2
FSP e https: //ww2. stj.jus.br /revistaeletronica
/Abre_Documento. Asp ?sSeq =589137&sReg
=200400110719&sData =20051114&formato=PDF.
Acesso em janeiro de 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 20069,
Brasília: STF: 1976. Disponível em http:// stf.jusbrasil.
com.br/ jurisprudência /704906/mandado-de-
seguranca-ms-20069-df. Acesso em janeiro de 2016.
ZANDÃO, Fábio Lemos. Revista do Instituto dos
Advogados de São Paulo. Riteel, 2006, pg. 105.  478/2015. Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde.
47
Exemplos de leis que dispõem sobre o prazo
quinquenal: ação punitiva da administração pública
federal no exercício do poder de polícia (Lei nº
9.873/1999, art. 1º); ação disciplinar quanto às
infrações puníveis com demissão (Lei 8.112/90);
punibilidade de profissional liberal por falta sujeita a
processo disciplinar (Lei nº 6.830/80) (...)  2016.
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
MS/CGU/AGU48, dispôs de modo detalhado
acerca de todos os tipos de prazos prescricionais
aplicáveis aos processos administrativos
sancionadores no âmbito do Ministério da Saúde.
É sobre isso que dissertaremos a seguir.
Segundo o Parecer, a prescrição quinquenal
ocorre quando, mesmo havendo a ocorrência de
atos inequívocos que visem o andamento do
processo, esse não é concluído no prazo de cinco
anos. Assim, mesmo que não tenha ocorrido a
prescrição intercorrente, o termo ad quem para
que todo o processo seja finalizado é de cinco
anos. Ressalta-se, todavia, que se a infração
também constituir crime, o prazo prescricional
será o previsto no art. 109 do Código Penal49.
No processo sancionador, a prescrição
intercorrente é iniciada logo que ele é autuado e
para qualquer ato processual, os agentes que dão
impulso ao processo têm até três anos para
praticar atos inequívocos que visem ao seu
andamento. Caso esse prazo expire sem a
constatação desses impulsos oficiais, o processo
será arquivado no estado em que se encontrar, o
que pode ocorrer ex officio ou a pedido do
interessado. Cumpre ressaltar que haverá a
apuração da responsabilidade dos servidores que
derem causa à paralisação dos procedimentos.
Assim, a prescrição intercorrente ocorre
quando o processo fica paralisado por prazo igual
ou superior a três anos, sem que tenha sido
praticado nenhum ato inequívoco visando seu
andamento, quais sejam: notificação ou citação
do contratado, mesmo que por edital e por
qualquer ato inequívoco que importe na apuração
dos fatos, como os despachos de mero
expediente que sejam essenciais para a
continuidade dos atos processuais.
Surge então uma dúvida: quando prescreve o
processo sancionador, no prazo da prescrição
intercorrente ou da prescrição total?
Os autos prescrevem no fenômeno que
ocorrer primeiro. Assim, se decorrer o prazo de
três anos sem nenhum impulso oficial, mesmo
sem a ocorrência da prescrição quinquenal, o
processo será extinto.
Por outro lado, se os procedimentos não
forem concluídos em cinco anos, mesmo que
todos os atos necessários ao impulso processual
tenham ocorrido, ele será extinto sem resolução
do mérito.
Considerações Finais
O Ministério da Saúde tem papel fundamental
para o funcionamento do Sistema Único de
                                                            
48
 FEIJÓ, Gabriela Moreira. Parecer Jurídico nº
Brasília: Ministério da Saúde, 2015.
49
 BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 2.848/1940,
Código Penal Brasileiro. Brasília: Casa Civil, 1940.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del2848compilado.htm. Acessado em janeiro de
240
Saúde – SUS, cumprindo o disposto no art. 6º,
caput, Constituição, que prevê a saúde como um
direito social.
Para tanto, realizada diversas licitações e
celebra contratos com pessoas jurídicas, a fim de
adquirir os medicamentos e equipamentos
hospitalares necessários a tal mister.
Contudo, por diversas ocasiões a população
brasileira foi prejudicada pelo desabastecimento
de insumos indispensáveis à concretização desse
direito, sendo alvo da falta de medicamentos para
seus tratamentos e de equipamentos
hospitalares, como ambulâncias e aparelhos de
raios-x, respectivamente essenciais ao transporte
célere dos enfermos, bem como ao diagnóstico
de fraturas.
Em vista disso, a Coordenação-Geral de
Licitações e Contratos de Insumos Estratégicos
para Saúde, desde 2010, gerencia a instrução
dos processos administrativos sancionadores no
âmbito das licitações e contratos de
medicamentos e equipamentos hospitalares no
mencionado Ministério, observando todos os
procedimentos legais necessários à prevenção de
nulidades processuais e à finalidade da aplicação
da pena: a educação aos infratores, levando à
prevenção de novas condutas prejudiciais ao
abastecimento da rede pública de saúde atendida
pelo governo federal.
Importante salientar que antes de 2014, pelo
número reduzido de servidores, apenas uma
pessoa era responsável pela autuação e trâmite
desses procedimentos, o que gerava lentidão ao
serviço e consequente sensação de impunidade
nas empresas participantes das licitações.
Ao verificar os prejuízos gerados à
população, no ano de 2014 foi instituída na
CGLIS a Divisão de Penalidades, composta, à
época por quatro servidores públicos, os quais
estavam exclusivamente dedicados à tarefa de
autuar e instruir tais processos.
Dessa forma, foram autuados e instruídos,
apenas em 2014, 83 processos de penalidade.
Isso gerou nas empresas licitantes e
contratadas a certeza de que não mais poderiam
descumprir as normas a que se obrigassem sem
sofrer nenhuma sanção respectiva e proporcional
ao dano. Por isso, em 2015 o número de
processos autuados foi reduzido para 48,
praticamente a metade do quantitativo do ano
anterior.
Isso demonstra que a atuação efetiva do
Ministério da Saúde em gerir processos
sancionadores, levando à punição das empresas
que prejudicam as aquisições de medicamentos e
equipamentos hospitalares e, consequentemente
o exercício do direito à saúde pela população
brasileira, faz com que esse direito social tenha
sua efetividade mais protegida e garantida, tendo
em vista que as empresas licitantes e contratadas
atuam com mais responsabilidade no trato com a
coisa pública.
Referencial Bibliográfico
Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação
Normativa nº 51. Brasília: AGU, 2014. Disponível
em
http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/125
6062. Acesso em: fevereiro de 2016.
BRASIL. Casa Civil. Constituição da República
Federativa do Brasil, art. 5º, LIV e LV. Brasília:
PR. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/C
onstituicaoCompilado.htm. Acesso em março de
2016.
BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 3.555/2000.
Brasília: 2000. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555
.htm
BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 5.450/2005.
Brasília: 2005. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2005/decreto/d5450.htm.
BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 2.848/1940,
Código Penal Brasileiro. Brasília: Casa Civil,
1940. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del2848compilado.htm. Acessado em janeiro
de 2016.
BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 3.689 de 1941 –
Código de Processo Penal. Brasília: 1941.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del3689Compilado.htm. Acesso em 13 de abril
de 2016.
BRASIL. Casa Civil. Lei 10.520/2002. Brasília:
2002. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10
520.htm. Acesso em março de 2016.
BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993, art. 87, § 3º.
Brasília: 1993. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666con
s.htm. Acesso em 15 de abril de 2016.
BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993. Brasília:
1993. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666con
s.htm. Acesso em março de 2016.
BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/93, art. 87, caput.
Brasília: Casa Civil, 1993. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666con
s.htm. Acesso em 14.4.2016.
BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, art. 2º,
parágrafo único, VIII e XIII. Brasília, 1999.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.ht
m. Acesso em 13 de abril de 2016.
BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, regula o
processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal. Brasília, 1999.
Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.ht
m. Acesso em março de 2016.
BRASIL. Ministério da Saúde. Circular
MS/SE/GAB Nº 40/2010, atribuições do gestor
do contrato. Brasília: Ministério da Saúde, 2010.
241
BRASIL. Ministério da Saúde. Edital do Pregão
Eletrônico nº 8/2015. Brasília: MS, processo nº
25000.209354/2015-33. Página 16-v e 17.
BRASIL. Ministério da Saúde. Tabela
demonstrativa da quantidade de processos
administrativos sancionadores autuados pela
área de aquisição de medicamentos do
Ministério da Saúde. Brasília: MS, banco de
dados interno.
BRASIL. Ministério da Saúde.
demonstrativa da quantidade de infrações
apuradas em relação ao quantitativo de
processos administrativos sancionadores
autuados pela área de aquisição de
medicamentos do Ministério da Saúde.
Brasília: MS, banco de dados interno.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, Sanções Administrativas – Diretrizes
para Formulação de Procedimento
Administrativo Específico. Brasília: MPOG,
2015.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão. SICAF – Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores. Brasília: MPOG,
2016. Disponível
https://www3.comprasnet.gov.br/SICAFWeb/index
.jsf, acesso em 13 de abril de 2016.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso
em Mandado de Segurança nº 24.559 - PR.
Brasília: STJ, 2009. Disponível em https:
//ww2.stj.jus.br/
processo/revista/documento/mediado/?componen
te=ATC&sequencial=7266977&num_registro=200
701653771&data=20100201&tipo=5&ormato=PD
F
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp
716.991/2010 e REsp 623.023/2005. Brasília:
STJ, 2010 e 2005. Disponível
http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/busca?
q=titulo%3AREsp+716.991%2FSP e em https:
//ww2. stj.jus.br /revistaeletronica
/Abre_Documento. Asp ?sSeq =589137&sReg
=200400110719&sData
=20051114&formato=PDF. Acesso em janeiro de
2016.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de
Direito Administrativo, 16ª ed. Lumen Juris: Rio
de Janeiro, 2006.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo, 17ª, ed. São Paulo: Atlas, 2004.
FEIJÓ, Gabriela Moreira. Parecer Jurídico nº
478/2015. Consultoria Jurídica do Ministério da
Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2015.
FERNANDES, Jacoby. Vade-Mécum de
Licitações e Contratos. Belo Horizonte: Fórum,
Tabela 2007.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos. São
Paulo: Dialética, 2005.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo
Moderno, 8ª ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. Página
103.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo, 18ª ed. Malheiros: São
Paulo, 2005
QUADROS, Cerdônio. Lei 8.666 de 21 de junho
de 1993: licitações e contratos
em administrativos: consolidação determinada
pelo art. 3º da Lei nº 8.883/94 e publicações no
Diário Oficial da União de 6.7.1994. São Paulo:
NDJ, 2008.
ROCHA, Eduardo Dias. Sanções
Administrativas Aplicadas a Licitantes e
Contratados. Dialética, 1997.
ZANDÃO, Fábio Lemos. Revista do Instituto
dos Advogados de São Paulo. Riteel, 2006.
em

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Resp nº

151.567/RJ, de 14 de abril de 2003. Brasília:
STJ, 2003. Página 208.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 20069,
Brasília: STF: 1976. Disponível em http://
stf.jusbrasil. com.br/ jurisprudência
/704906/mandado-de-seguranca-ms-20069-df.
Acesso em janeiro de 2016.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdãos
1632/2009, 3.738/2007 e 1.793/2011. Brasília,
TCU. Disponíveis em https:
/contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextu
al2/Jurisprudencia.faces. Acesso em março de
2016.

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 242