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Sede didattico residenziale

V corso di formazione per l’accesso alla qualifica iniziale


della carriera prefettizia

Il rapporto tra Intelligence e forze di Polizia nella strategia


nazionale antiterrorismo. Il potenziamento degli strumenti
info-operativi nella rete delle Prefetture

Consigliere : Dott. Guglielmo BORRACCI Anno 2017


Abstract

L’analisi compiuta nel presente lavoro si incentra sul rapporto esistente tra
Forze di polizia e Servizi di “intelligence” nell’attività di contrasto al fenomeno del
terrorismo interno e internazionale.
In questo rapporto, in cui le esigenze repressive si sposano con quelle
preventive, la funzione di coordinamento assume una veste di prim’ordine nella
prospettiva di un incremento dell’efficienza, allo scopo di eliminare inutili
sovrapposizioni.
In una logica di sistema, il coordinamento non può prescindere dalle strutture
info-operative presenti sul territorio, che trovano, nella rete delle Prefetture, il loro
snodo fondamentale.
INDICE

Premessa……………………………………………………………………….…pag.1

Capitolo I

LA STRATEGIA NAZIONALE ANTITERRORISMO

1. L’evoluzione della normativa italiana in materia di terrorismo:


dal d.l. 18 ottobre 2001, n. 374 al d.l. 20 febbraio 2017, n. 14....................pag.2
2. I Servizi di Informazione e Sicurezza della Repubblica nell’attività
di contrasto al terrorismo interno e internazionale………………..…...…..pag.8
3. Forze di polizia e Autorità giudiziaria nell’attività di contrasto
al terrorismo interno e internazionale…...……………………....………..pag.11
Capitolo II
IL COORDINAMENTO CENTRALE : “INTELLIGENCE” - FORZE DI
POLIZIA
1. Il Comitato Nazionale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica……..………pag.15
2. Il Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza (DIS)………............pag.18
3. Il Comitato di Analisi Strategica Antiterrorismo (C.A.S.A.)………..…...pag.21

Capitolo III
IL COORDINAMENTO PERIFERICO : “INTELLIGENCE” - FORZE DI
POLIZIA
1. Il ruolo delle Prefetture nella strategia nazionale antiterrorismo…........... pag.23
2. Il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica…………... pag.26
3. Gli altri strumenti di coordinamento info-operativo e il loro
potenziamento in prospettiva “de lege ferenda”.…………………………....pag.28

Conclusioni ………………………………………………………………...…. pag.30


Bibliografia …………………………………………………………………… pag.32
Premessa

Gli attentati che hanno insanguinato l’Europa negli ultimi anni hanno mostrato
un’evoluzione negli schemi e modalità di attacco.
La pianificazione di un evento terroristico, nella misura in cui richiede
organizzazione, mezzi e uomini, rende lo stesso per certi versi prevedibile ad
un’attenta attività investigativa e di “intelligence”.
Diverso è il caso in cui l’azione è posta in essere da individui isolati, i c.d.
“lone wolf” o “foreign fighters”, spesso immigrati di seconda o terza generazione
perfettamente integrati e con passaporto europeo, che si radicalizzano sul web e
adoperano automobili o camion per disseminare morte e terrore.
La metamorfosi del fenomeno ha imposto un’attenta riflessione a livello
europeo e nazionale circa la necessità di adeguare gli attuali strumenti di contrasto al
mutato corso degli eventi.
In un contesto normativo caratterizzato dall’aspetto repressivo del fenomeno, si
inserisce il d.l. 20 febbraio 2014 n. 17 c.d. “Minniti” che, nel disciplinare la materia
della sicurezza in una prospettiva “integrata”, dà la stura alla nuova dottrina di
prevenzione antiterrorismo del nostro Paese.
Dottrina che si fonda sul concetto di “prevenzione collaborativa” e si attua
attraverso il decentramento territoriale degli strumenti di sicurezza attiva e passiva.
Ai Comuni, alle Città metropolitane, come del resto a Questure e Prefetture è
devoluto il compito di modulare la prevenzione in forme capillari, sia in relazione ai
fattori di rischio propri ai differenti contesti ambientali in cui insistono, sia
attraverso il potenziamento di opportune forme di coordinamento.
Questo mutato approccio mira a intensificare il controllo del territorio
attraverso una piena collaborazione tra le Forze di polizia e le Autorità preposte alla
tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, che operano a livello locale, provinciale
e statale, in ossequio al principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118 Cost.

1
Capitolo I

LA STRATEGIA NAZIONALE ANTITERRORISMO

1. L’evoluzione della normativa italiana in materia di terrorismo: dal d.l. 18


ottobre 2001, n. 374 al d.l. 20 febbraio 2017, n. 14.

La normativa italiana in materia di terrorismo si è sviluppata a partire dagli


anni 70-80 a causa dell’imperversare della violenza di stampo politico eversivo, che
ha minato le fondamenta dello Stato democratico e ha tentato di sovvertire l’assetto
costituzionale.
Pertanto, sul piano delle attività di contrasto, l’approccio che ne è derivato è
stato essenzialmente di tipo repressivo, attraverso l’emanazione di leggi speciali che
da un lato hanno inasprito il trattamento sanzionatorio per i delitti di terrorismo e di
eversione; dall’altro hanno ampliato i poteri di forze di polizia e magistratura con una
compressione inevitabile delle garanzie costituzionali.1
E’ con questo bagaglio culturale e giuridico che l’Italia si è apprestata ad
affrontare la nuova piaga del terrorismo internazionale.
Gli attacchi dell’11 settembre 2001 hanno segnato la cesura con il passato e
cioè con una forma di violenza localizzata, espressione di un disagio interno
all’assetto statuale del Paese, a favore, invece, di una violenza avente una dimensione
de-territorializzata di matrice jihadista.2
In questo mutato scenario viene alla luce il d.l. 18 ottobre 2001, n. 374
convertito nella l. 15 dicembre 2001, n. 438, che introduce la fattispecie penale di cui

1
Cfr. l. 22 maggio 1975, n. 152 “ Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico” c.d. “Reale” che impone
poteri speciali alle forze di polizia per la tutela dell’ordine pubblico e inasprisce la legge penale contro
i reati di terrorismo e il d.l. 15 dicembre 1979 n. 625 convertito con modificazioni nella l. 6 febbraio
1980, n. 15 concernente “Misure urgenti per la tutela dell’ordine democratico e della sicurezza
pubblica” (Cossiga)
2
V. DAMBRUOSO, Prevenzione e repressione. La via italiana nel contrasto alla radicalizzazione
jihadista , in, GNOSIS, 2017, fasc. 1, pp. 73 ss.

2
all’art. 270-bis c.p.3 al fine di dotare l’ordinamento di un adeguato strumento di
contrasto ai fenomeni criminali ascrivibili al terrorismo internazionale.
L’escalation terroristica, purtroppo, non si è arrestata con gli attacchi alle Torri
gemelle, ma è deflagrata in Europa con gli attentati di Madrid e Londra.
Un nuovo intervento del legislatore non si è fatto attendere e con il d.l. 27
luglio 2005, n. 144, convertito nella legge 31 luglio 2005 n. 155 sono stati rafforzati i
poteri di indagine degli organi dello Stato e sono state introdotte le fattispecie di cui
agli artt. 270- quater e quinquies c.p. ,4 che puniscono rispettivamente le attività di

3
L’art. 270-bis c.p. rubricato “Associazione con finalità di terrorismo anche internazionale o di
eversione dell’ordine democratico” espressamente recita:“Chiunque promuove, costituisce,
organizza, dirige o finanzia associazioni che si propongono il compimento di atti di violenza con
finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico è punito con la reclusione da sette a
quindici anni.
Chiunque partecipa a tali associazioni è punito con la reclusione da cinque a dieci anni.
Ai fini della legge penale, la finalità di terrorismo ricorre anche quando gli atti di violenza sono
rivolti contro uno Stato estero, un'istituzione o un organismo internazionale.
Nei confronti del condannato è sempre obbligatoria la confisca delle cose che servirono o furono
destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il prezzo, il prodotto, il profitto o che ne
costituiscono l'impiego”.
4
Per agevolare la consultazione, si riporta il testo integrale degli articoli. Art. 270- quater c.p.
“Arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale” Chiunque, al di fuori dei casi di
cui all'articolo 270-bis, arruola una o più persone per il compimento di atti di violenza ovvero di
sabotaggio di servizi pubblici essenziali, con finalità di terrorismo, anche se rivolti contro uno Stato
estero, un'istituzione o un organismo internazionale, è punito con la reclusione da sette a quindici
anni.Fuori dei casi di cui l'articolo 270 bis, e salvo il caso di addestramento, la persona arruolata è
punita con la pena della reclusione da cinque a otto anni. Art. 270- quinquies c.p. “Addestramento
ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale” Chiunque, al di fuori dei casi di cui
all'articolo 270-bis , addestra o comunque fornisce istruzioni sulla preparazione o sull'uso di
materiali esplosivi, di armi da fuoco o di altre armi, di sostanze chimiche o batteriologiche nocive o
pericolose, nonché di ogni altra tecnica o metodo per il compimento di atti di violenza ovvero di
sabotaggio di servizi pubblici essenziali, con finalità di terrorismo, anche se rivolti contro uno Stato
estero, un'istituzione o un organismo internazionale, è punito con la reclusione da cinque a dieci anni.
La stessa pena si applica nei confronti della persona addestrata, nonché della persona che avendo
acquisito, anche autonomamente, le istruzioni per il compimento degli atti di cui al primo periodo,
pone in essere comportamenti univocamente finalizzati alla commissione delle condotte di cui
all'articolo 270- sexies.
Le pene previste dal presente articolo sono aumentate se il fatto di chi addestra o istruisce è
commesso attraverso strumenti informatici o telematici. Art. 270-sexies c.p. “Condotte con finalità
di terrorismo” Sono considerate con finalità di terrorismo le condotte che, per la loro natura o
contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale e sono
compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un'organizzazione
internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le
strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di

3
arruolamento e addestramento con finalità di terrorismo e l’art. 270- sexies c.p. che
definisce, invece, le condotte aventi finalità di terrorismo. Anche questo intervento
normativo reca in sé l’impostazione repressiva che contraddistingue, da sempre, la
risposta immediata dello Stato a fenomeni di così elevato allarme sociale.
Il potenziamento degli strumenti a disposizione di polizia e magistratura
rappresenta sicuramente un aspetto essenziale nella lotta al terrorismo, tuttavia esso
perde efficacia nel tempo se non viene affiancato da tutta una serie di misure che
guardano alla sfera preventiva.
Il radicalismo islamico mostra una capacità di adattamento al contesto sociale
che si traduce nell’evoluzione sia delle modalità di reclutamento che di attacco.
L’utilizzo di internet e del web per fini propagandistici e di addestramento
rende sempre più difficile l’individuazione della minaccia, che non pare più
ascrivibile soltanto a gruppi organizzati e ben armati, bensì ad individui solitari c.d.
“lone wolf” o “foreign fighters”.
I tragici eventi che hanno funestato la Francia nel gennaio 2015 sono
espressione di questa metamorfosi, determinando un nuovo intervento del legislatore
che si è tradotto nel d.l. 18 febbraio 2015, n. 7 convertito nella l. 17 aprile 2015, n. 43
tramite il quale si è data la stura ad un complesso di norme improntate al contrasto
del terrorismo internazionale in chiave preventiva.
La novella estende la portata delle disposizioni di cui agli artt. 270-quater e
270-quinquies c.p. a coloro i quali si arruolano e/o si addestrano per compiere atti
con finalità terroristica; nonché a chiunque organizzi, finanzi o propagandi viaggi
all’estero per le medesime finalità (art. 270-quater.1)5.
Inoltre, interviene in tema di misure di prevenzione personali ex art. 4 comma
1, lett. d) d.lgs. 159/2011, estendendo a coloro che, in gruppo o isolatamente,

un'organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con


finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia.
5
Cfr. Art. 270-quater. 1 c.p. “Organizzazione di trasferimento per finalità di terrorismo” Fuori
dai casi di cui agli articoli 270 bis e 270 quater, chiunque organizza, finanzia o propaganda viaggi in
territorio estero finalizzati al compimento delle condotte con finalità di terrorismo di cui all'articolo
270 sexies, è punito con la reclusione da cinque a otto anni;

4
pongono in essere atti preparatori diretti a sovvertire l’ordinamento dello Stato per
finalità di terrorismo anche internazionale, la misura della sorveglianza speciale di
pubblica sicurezza, eventualmente accompagnata dal divieto ovvero dall’obbligo di
soggiorno nel comune di residenza o di dimora abituale6. Agli stessi soggetti si
applicano, in forza del rinvio operato dall’art. 16 comma 1, lett. a) d.lgs. 159/2011, le
misure di prevenzione patrimoniali.
Nell’ottica preventiva, invece, il decreto introduce misure per il contrasto delle
attività di proselitismo sul web, accentrando nel servizio centrale della polizia
postale, l’attività di monitoraggio dei siti internet che inneggiano alla jihad, anche
attraverso la costituzione e l’aggiornamento di una “black list”7. Inoltre, sono previsti
specifici obblighi in capo agli internet provider, tra cui quello di oscurare e
rimuovere i contenuti riconducibili a fatti di terrorismo.
Si interviene anche sul piano premiale, rilasciando permessi di soggiorno a fini
investigativi a coloro che collaborano con le Forze di polizia nell’ambito di indagini
relative a delitti commessi per finalità di terrorismo; consentendo, altresì, agli
appartenenti ai Servizi di Informazione e Sicurezza di svolgere colloqui investigativi
in carcere, al fine di prevenire i medesimi delitti.
Un altro importante intervento legislativo, per certi versi speculare a quello del
2015, è rappresentato dalla l. 28 luglio 2016 n. 153, che, nel ratificare importanti
trattati internazionali in materia8, ha introdotto all’interno del codice penale le
fattispecie di cui agli artt. 270- quinquies.1 c.p. , 270- quinquies. 2 c.p.9, che in via

6
Cfr. art. 6, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 “Codice delle leggi antimafia e delle misure di
prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136”
7
Sul punto v. DI AGOSTA, PACIULLO, Le misure antiterrorismo: profili di competenza del
Ministero dell’Interno, in, AA.VV, Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a
cura di Maria Teresa Sempreviva, Dike, 2017, pp. 220 ss. DAMBRUOSO,Prevenzione e repressione,
in, op.cit. , pp.75 ss.
8
Legge di ratifica della “Convenzione del Consiglio d’Europa per la prevenzione del terrorismo e del
relativo Protocollo addizionale”; la “Convenzione internazionale per gli atti di terrorismo nucleare”,
nonché la “Convenzione del Consiglio d’Europa sul riciclaggio e sul finanziamento del terrorismo”.
9
art. 270-quinquies. 1 c.p. “ Finanziamento di condotte con finalità di terrorismo” Chiunque, al
di fuori dei casi di cui agli articoli 270-bis e 270-quater.1, raccoglie, eroga o mette a disposizione
beni o denaro, in qualunque modo realizzati, destinati a essere in tutto o in parte utilizzati per il
compimento delle condotte con finalità di terrorismo di cui all'articolo 270-sexies è punito con la

5
sussidiaria colpiscono chiunque metta a disposizione beni o danaro per finanziare
attività terroristiche di soggetti che, radicalizzatisi autonomamente o addestratisi
all’estero in territorio di guerra, colpiscono mediante l’utilizzo anche di mezzi
convenzionali.
Questa evoluzione, divenuta tristemente nota in seguito ai tragici eventi che
hanno colpito Nizza e Berlino, ha determinato un ripensamento delle strategie
antiterrorismo realizzate fino ad oggi.
La metamorfosi della minaccia, tale per cui alla base non vi è sempre
un’organizzazione che pianifica e supporta sul piano logistico l’attacco – rispetto ad
individui che si confondono nella società e che decidono di attivarsi in maniera del
tutto imprevedibile con l’impiego di mezzi d’uso comune- richiede una conoscenza
capillare del contesto territoriale, ottenibile soltanto attraverso il potenziamento delle
strutture periferiche preposte alla tutela dell’ordine e sicurezza pubblica.
E’questa la sfida di cui si fa carico il d.l. 20 febbraio 2017, n. 14 convertito
nella l. 18 aprile 2017, n. 48 c.d. “ Minniti” nella misura in cui attua una rivoluzione
copernicana nell’ambito del contrasto al terrorismo.
Il provvedimento normativo si fa portatore di un concetto di sicurezza basato
sull’integrazione delle attività tra le diverse Forze di polizia e le Autorità di pubblica
sicurezza che operano a livello locale, nell’ambito di una “prevenzione
collaborativa” a scopo preventivo10.

reclusione da sette a quindici anni, indipendentemente dall'effettivo utilizzo dei fondi per la
commissione delle citate condotte. Chiunque deposita o custodisce i beni o il denaro indicati al primo
comma è punito con la reclusione da cinque a dieci anni; art. 270- quinquies. 2 c.p. “Sottrazione di
beni o denaro sottoposti a sequestro” Chiunque sottrae, distrugge, disperde, sopprime o deteriora
beni o denaro, sottoposti a sequestro per prevenire il finanziamento delle condotte con finalità di
terrorismo di cui all'articolo 270- sexies, è punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa
da euro 3.000 a euro 15.000.
10
Per vero, un primo esempio di integrazione delle politiche di sicurezza si rinviene nella l. 3 luglio
2002, n. 29 della Regione Umbria rubricata “ Politiche per garantire il diritto alla sicurezza dei
cittadini”, che all’art.2 definisce la tipologia degli interventi volti a migliorare la sicurezza delle
comunità locali riguardanti in particolare: a) la riqualificazione e la rivitalizzazione urbanistica di
parti del territorio con interventi finalizzati alla dissuasione delle manifestazioni di microcriminalità
diffusa; b) il rafforzamento della prevenzione sociale nei confronti delle aree e dei soggetti a rischio,
con particolare attenzione al controllo dei processi che favoriscono l’esposizione ad attività
criminose; c) il rafforzamento della vigilanza e della presenza sul territorio degli operatori addetti
alla prevenzione sociale e alla sicurezza, al fine di assicurare l’intervento tempestivo dei servizi di

6
Il decreto consta di un Capo dedicato alla “Collaborazione interistituzionale per
la promozione della sicurezza integrata e urbana”, che a sua volta si divide in due
sezioni; e un Capo che introduce “Disposizioni a tutela della sicurezza delle città e
del decoro urbano”.
Limitando l’analisi alle disposizioni che afferiscono al concetto di “sicurezza
integrata”, che più da vicino sembrano ricondurre alla nuova strategia antiterrorismo,
l’art. 1 mira a potenziare le strutture informative sul territorio, attraverso la
collaborazione istituzionale tra Stato, Regioni ed Enti locali in materia di politiche
pubbliche per la sicurezza, in attuazione dell’art. 118 comma 3, Cost. E’ previsto il
rafforzamento della collaborazione tra Forze di polizia statali e locali, a seguito di
accordi sanciti in sede di Conferenza unificata e volti a promuovere: lo scambio
informativo; l’interconnessione delle sale operative; l’aggiornamento professionale
integrato per gli operatori della polizia municipale11.
Gli interventi sono volti a favorire la conclusione di specifici accordi nell’ottica
di un decentramento degli strumenti di sicurezza, così da riconoscere alle autorità
locali maggiori poteri e responsabilità nella vigilanza delle aree più esposte a
minaccia, per la presenza di potenziali obiettivi.

competenza dell’ente locale; d) il potenziamento della polizia locale, anche mediante l’acquisizione e
la modernizzazione delle dotazioni tecniche e strumentali, il miglioramento dell’efficienza delle sale
operative e il loro collegamento con le sale operative delle forze di polizia e con altri organismi
preposti alla tutela dei cittadini[...];
11
Cfr. art. 2, 20 febbraio 2017, n. 14 conv. in l. 18 aprile 2017, n. 48, “Linee generali per la
promozione della sicurezza integrata”Ferme restando le competenze esclusive dello Stato in
materia di ordine pubblico e sicurezza, le linee generali delle politiche pubbliche per la promozione
della sicurezza integrata sono adottate, su proposta del Ministro dell'interno, con accordo sancito in
sede di Conferenza Unificata e sono rivolte, prioritariamente, a coordinare,per lo svolgimento di
attivita' di interesse comune, l'esercizio delle competenze dei soggetti istituzionali coinvolti, anche
con riferimento alla collaborazione tra le forze di polizia e la polizia locale, nei seguenti settori
d'intervento:a) scambio informativo, per gli aspetti di interesse nell'ambito delle rispettive attribuzioni
istituzionali, tra la polizia locale e le forze di polizia presenti sul territorio; b) interconnessione, a
livello territoriale, delle sale operative della polizia locale con le sale operative delle forze di polizia e
regolamentazione dell'utilizzo in comune di sistemi di sicurezza tecnologica finalizzati al controllo
delle aree e delle attivita' soggette a rischio;c) aggiornamento professionale integrato per gli operatori
della polizia locale e delle forze di polizia.1-bis. Le linee generali di cui al comma 1 tengono conto
della necessita' di migliorare la qualita' della vita e del territorio e di favorire l'inclusione sociale e la
riqualificazione socio-culturale delle aree interessate.

7
2. I Servizi di Informazione e Sicurezza nell’attività di contrasto al terrorismo
interno e internazionale.

Il terrorismo, sia nella matrice politico-eversiva interna che internazionale,


attenta da un lato alla stabilità e integrità delle istituzioni democratiche del Paese,
dall’altro alla vita e all’incolumità individuale delle persone, mettendo in relazione
beni giuridici diversi.
Questa duplicità di aspetti, lungi dal rappresentare una speculazione di
carattere meramente teorico, pone sia un problema di “sicurezza nazionale” che di
“ordine e sicurezza pubblica”, alla cui tutela sono preposti apparati diversi12.
Le attività di contrasto, pertanto, dovranno essere portate avanti sul fronte della
prevenzione e della repressione, vedendo impegnati da un lato i Servizi di
“intelligence”, dall’altro le Forze di polizia e la Magistratura.
Rinviando al successivo paragrafo la disamina delle attività delle Forze di
polizia e della Magistratura, in questa sede si esaminerà il ruolo dei Servizi di
Informazione e Sicurezza in chiave antiterrorismo.
Oggigiorno, l’ordinamento dei Servizi di Informazione e Sicurezza della
Repubblica è disciplinato dalla l. 3 agosto 2007, n. 124, che ha profondamente
innovato il sistema previgente contenuto nella l. 24 ottobre 1977, n. 801, al fine di
dotare il Paese di un apparato informativo efficiente e in linea con il mutato contesto,
nel quale emergono interessi politici, economici, scientifici e industriali da tutelare.
La nuova legge istituisce l’Agenzia Informazioni e Sicurezza Interna (AISI) e
l’Agenzia Informazioni e Sicurezza Esterna (AISE) a cui affida il compito di
proteggere questi interessi in relazione alla provenienza della minaccia, se interna o
esterna al Paese13.

12
Per un’analisi approfondita del tema v. C.cost. 6 aprile 1976, n. 82 e 24 maggio 1977, n. 86, in,
MOSCA, Garanzie funzionali, Rapporti con gli altri soggetti e Regime dei controlli ,in, AA.VV., I
Servizi di Informazione e il Segreto di Stato, Giuffrè, 2008, pp. 224 ss.
13
Cfr. l. 3 agosto 2017, n. 124, artt. 6 e 7; VALENTINI, L’ordinamento del sistema amministrativo ed
operativo dell’informazione per la Sicurezza, in, AA.VV., I Servizi di Informazione, cit., pp. 126 ss.

8
La previsione di due autonome Agenzie non esclude, tuttavia, la loro
collaborazione nell’ambito di operazioni congiunte che si svolgono sotto il controllo
e l’alta direzione del Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza (DIS).
Nell’ambito del contrasto al terrorismo internazionale, a causa delle peculiarità
del fenomeno in esame, è evidente come sia necessaria una collaborazione delle due
Agenzie volta a contrastare una minaccia che reca in sé sia aspetti esterni
rappresentati dai c.d.“foreign fighters” che interni “lone wolf”, immigrati di seconda
o terza generazione aventi nazionalità italiana o europea già presenti sul territorio
nazionale. Pertanto, l’attività informativa degli apparati di sicurezza diviene
fondamentale, ma necessita di norme che ne agevolino lo svolgimento.
A tal riguardo devesi menzionare il d.l. 18 febbraio 2015, n. 7 convertito con
modificazioni nella l. 17 aprile 2015, n.43 il quale nell’ottica di affinare il dispositivo
di prevenzione e contrasto al terrorismo di matrice internazionale, ha varato un
pacchetto di disposizioni a supporto dell’attività degli organismi di “intelligence”.
Tra queste si menzionano: l’ampliamento del ricorso alle garanzie funzionali
per una serie di condotte ulteriori rispetto a quelle già previste come reato14; la
possibilità di richiedere al Questore il rilascio del permesso di soggiorno al fine di
implementare la penetrazione informativa nell’attività di contrasto alla criminalità
transnazionale oltre che l’infiltrazione terroristica nei flussi migratori; la trasmissione
al Comitato di Analisi Strategica Antiterrorismo - da parte dell’Unità di
Informazione Finanziaria della Banca d’Italia - dei risultati delle analisi e degli studi
effettuati sulle operazioni sospette riconducibili ad attività di finanziamento al
terrorismo; la possibilità in via transitoria per gli appartenenti ai Servizi di
informazione di condurre colloqui con detenuti a fini informativi15; l’estensione da
cinque a dieci giorni del termine per il deposito del verbale delle intercettazioni

14
Tra i delitti scriminati rientrano l’assistenza agli associati di cui all’art. 418 c.p.; l’arruolamento con
finalità di terrorismo anche internazionale di cui all’art. 270- quater c.p.; l’addestramento con finalità
di terrorismo anche internazionale di cui all’art. 270- quinquies c.p.; l’istigazione e l’apologia con
finalità di terrorismo di cui all’art. 414 c.p.; la partecipazione ad associazioni sovversive di cui all’art.
270 c.p. e infine la banda armata di cui all’art. 306 c.p.
15
La possibilità per gli appartenenti ai Servizi di Informazione e Sicurezza di svolgere colloqui in
carcere con detenuti a fini informativi e di prevenzione, inizialmente prevista fino al 31.01.2016 è
stata prorogata al 31.01.2018.

9
preventive di comunicazioni; la previsione di idonei strumenti di tutela dell’identità
degli appartenenti agli organismi nel caso in cui debbano deporre in giudizio16.
Un altro importante strumento di contrasto al terrorismo internazionale è quello
contenuto nell’art. 7-bis d.l. 30 ottobre 2015, che autorizza il Presidente del
Consiglio dei Ministri, acquisito il parere del COPASIR, ad adottare misure che
consentano all’AISI e all’AISE di effettuare operazioni all’estero rilevanti per la
sicurezza nazionale, adoperando le forze speciali della Difesa e i relativi assetti di
supporto17.
Le novità normative introdotte hanno il pregio di potenziare considerevolmente
l’attività dei Servizi di “intelligence” in chiave antiterrorismo.
E’ tuttavia necessario continuare a lavorare su questa strada, incrementando
l’attività informativa di carattere non convenzionale, al fine di intercettare per tempo
tutte quelle concrete ed effettive minacce per il Paese.

16
Cfr. SISTEMA DI INFORMAZIONE PER LA SICUREZZA DELLA REPUBBLICA –
DIPARTIMENTO DELLE INFORMAZIONI PER LA SICUREZZA, Relazione sulla politica
dell’Informazione per la Sicurezza, 2015, pp. 12 ss.
17
Cfr. art. 7-bis d.l. 30 ottobre 2015, n. 174 convertito con modificazioni nella l. 11 dicembre 2015, n.
198.

10
3. Forze di polizia e Autorità giudiziaria nell’attività di contrasto al
terrorismo interno e internazionale.

L’attività di contrasto al terrorismo interno ed internazionale, come è stato


anticipato, pone un problema non solo di sicurezza nazionale bensì di ordine e
sicurezza pubblica.
Se il primo attiene alla tutela ed alla protezione delle Istituzioni e degli
interessi politici, economici, scientifici e industriali del Paese in una dimensione
info- operativa generalmente rimessa ai Servizi di Informazione e Sicurezza18; il
secondo incide sul complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi
pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza dei consociati,
assieme a tutte le condotte e azioni che lo Stato deve assicurare per garantirne la
protezione19.
Nel momento in cui si attiva questo dispositivo di carattere repressivo-
sanzionatorio, la tutela dei beni diventa appannaggio delle Forze di polizia e della
Magistratura ed è finalizzato ad assicurare alla giustizia il responsabile della lesione.
Pertanto, la risposta dello Stato al fenomeno del terrorismo si traduce da un lato
nel potenziamento degli strumenti normativi, prevedendo numerose fattispecie di
reato che anticipano la soglia di tutela agli atti prodromici alla commissione degli
stessi, dall’altro attraverso il rafforzamento degli apparati investigativi.
L’organizzazione del sistema antiterrorismo, nell’ambito delle strutture che
interessano il Ministero dell’Interno e quindi la Polizia di Stato che di esso è
divenuta parte con la l. 121/81, è incardinata nel Dipartimento di Pubblica Sicurezza
ed in particolare nel Servizio Antiterrorismo della Direzione Centrale della Polizia di
Prevenzione.
La Direzione (acronimo DCPP) è un Ufficio della Polizia di Stato che a partire
dal 1991 ha sostituito l’Ufficio Centrale per le Investigazioni Generali e le
Operazioni Speciali (UCIGOS), la c.d. “polizia politica”. Essa coordina al vertice

18
Cfr. Artt. 6 e 7 della l. 3 agosto 2007 , n. 124
19
V. art. 159 comma 2 d.lgs. 112/98, in, ROMEO, La definizione dei concetti di ordine e sicurezza
pubblica, in, AA.VV., Ordinamento e attività istituzionali, cit., pp. 89 ss.

11
l’attività investigativa in materia di terrorismo interno e internazionale svolta dalle
DIGOS - uffici periferici presenti in ogni Questura- che altro non sono che delle
strutture operative a livello locale.
Al fine di ottimizzare l’attività della DCPP in relazione all’incedere del
fenomeno in esame, con decreto ministeriale 19 aprile 2017 il Servizio centrale
antiterrorismo è stato scorporato in due Servizi, uno con competenze specialistiche in
materia di contrasto al fenomeno eversivo interno e l’altro rivolto al contrasto del
terrorismo di matrice internazionale20.
E’ evidente come le attività investigative poste in essere dalle Forze di polizia
si leghino a doppio filo con le funzioni e i compiti svolti dalla Magistratura
inquirente, nel momento in cui si configurano le fattispecie di reato. Si è anticipato
che la legislazione in materia di terrorismo, susseguitasi a partire dai tragici eventi
del settembre 2001, ha sempre mirato, in primis, a rafforzare l’aspetto repressivo-
sanzionatorio, anticipando la soglia di tutela, così da consentire alla Magistratura di
intervenire in un momento anteriore alla commissione degli illeciti.
Questa scelta legislativa rivelatasi vincente, non è stata accompagnata, tuttavia,
da un potenziamento effettivo delle strutture e dei mezzi tale da assicurare un
efficace coordinamento giudiziario nelle indagini. Infatti, la competenza per i delitti
consumati o tentati in materia di terrorismo restava appannaggio delle Procure
distrettuali, analogamente a quanto previsto in materia di criminalità organizzata, ai
sensi dell’art. 51 comma 3- quater c.p.p.21, ma senza quel necessario coordinamento
a livello nazionale. La collaborazione tra uffici giudiziari era, pertanto, rimessa alla
spontaneità e sensibilità dei Magistrati, sotto la direzione dei rispettivi Procuratori
della Repubblica.
L’intervento legislativo contenuto nel d.l. 27 luglio 2005, n. 144 convertito con
modificazioni nella l. 31 luglio 2005, n. 155 ha inciso sull’assetto ordinamentale
interno alle Procure distrettuali, rafforzando i poteri di coordinamento dei Procuratori

20
Cfr. d.l. 31 agosto 2013, n. 101 convertito con modificazioni nella l. 30 ottobre 2013, n. 125, in
CAPPIELLO, PINTUS, La struttura organizzativa preposta al sistema della sicurezza:organi e
competenze, in, AA.VV., Ordinamento e attività istituzionali, cit., p. 152.
21
Cfr. art. 10-bis della legge di conversione al d.l. 374/2001

12
generali presso le Corti d’Appello, allo scopo di evitare la frammentazione e la
dispersione delle indagini in materia di terrorismo. E’ stata attuata quella
distrettualizzazione c.d. “debole”, attraverso un rafforzamento delle strutture
inquirenti periferiche, senza realizzare però quel necessario disegno unitario.
Le ragioni di una tale scelta erano da individuare, forse, nell’incertezza di poter
conciliare la struttura di coordinamento centrale del Dipartimento di Pubblica
sicurezza e delle altre Forze di polizia in materia di terrorismo con una analoga
struttura appartenente all’ordine giudiziario.
La novella del 2015 contenuta nel d.l. 18 febbraio, n. 7 convertito nella l. 17
aprile 2015, n. 43 cerca di sopperire a questa lacuna, affidando il coordinamento
nazionale delle indagini al Procuratore Nazionale Antimafia22.
Egli, ora, può disporre dei servizi centrali e interprovinciali delle Forze di
polizia e impartire direttive a fini investigativi23.
Inoltre, è previsto lo scambio informativo tra le direzioni distrettuali e la
direzione nazionale, attraverso l’interconnessione delle banche dati e dei sistemi
SIDDA/SIDNA, così da avere un quadro generale di tutti i procedimenti per delitti di
terrorismo a livello nazionale.
Ancora, è ammessa la facoltà di applicare i magistrati della direzione
nazionale a quelle distrettuali, per la trattazione dei procedimenti di particolare
complessità che richiedono specifiche competenze.
L’intervento in esame, pur non realizzando una distrettualizzazione c.d. “forte”
delle funzioni e compiti delle DDA in materia di terrorismo, a causa della non
completa estensione della disciplina prevista in materia di criminalità organizzata e
relativa: - all’accesso; al limite temporale di permanenza nell’ufficio; all’obbligo di
assicurare completezza e tempestività dell’informazione nonché all’esecuzione delle

22
Per effetto della legge in esame, ora si fa riferimento alla la Procura Nazionale Antimafia e
Antiterrorismo.
23
N.d.A. Rimane il dubbio se il Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo possa avvalersi
della Direzione Investigativa Antimafia (DIA) per lo svolgimento delle attività d’indagine in materia
di terrorismo. Il dubbio persiste a causa del silenzio della legge in ordine all’ampliamento delle
competenze della struttura interforze in materia di terrorismo.

13
direttive24-, realizza comunque una forma di centralizzazione nel coordinamento
delle indagini antiterrorismo in capo ad un unico Ufficio.

24
Sul punto v. ROBERTI, GIANNINI, Manuale dell’Antiterrorismo. Evoluzione Normativa e Nuovi
Strumenti Investigativi, Laurus Robuffo, 2016, pp.102 ss.

14
Capitolo II

IL COORDINAMENTO CENTRALE: “INTELLIGENCE”- FORZE DI


POLIZIA

1. Il Comitato Nazionale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica.

Il coordinamento delle Forze di polizia, nell’ambito dell’attività di contrasto al


terrorismo interno ed internazionale e delle conseguenti implicazioni nella sfera
dell’ordine e sicurezza pubblica, non può prescindere da una valutazione compiuta in
seno al Comitato Nazionale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica.
Come è noto, la legge 1 aprile 1981, n. 121, di riforma dell’Ordinamento
dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza, ha individuato nella figura del
Ministro dell’Interno l’Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza, rimettendo a costui
le funzioni di alta direzione e coordinamento in questa materia.
Allo scopo di assolvere compiutamente a questa funzione dal contenuto
estremamente tecnico, l’art. 18 della l. 121/8125 ha istituito un apposito organo
ausiliario e di consulenza del Ministro. Pertanto, nell’ottica di un riordino della
disciplina, si è voluto dare attuazione al principio del coordinamento nel rispetto
dell’autonomia funzionale ed organizzativa di ciascun Corpo di polizia.
All’interno del Comitato non si realizzano modificazioni sul piano soggettivo (
trasferimenti di competenza, deleghe di funzioni, sostituzioni o avocazioni), ma le
attribuzioni dei singoli soggetti sono rispettate al fine di individuare una direttiva
unitaria idonea a perseguire i medesimi obiettivi.
Sul piano organizzativo, il Comitato si compone del Ministro dell’Interno che
lo presiede; del Sottosegretario di Stato per l’interno con funzioni di Vicepresidente;
del Capo della Polizia- Direttore Generale di Pubblica Sicurezza; del Comandante
Generale dell’Arma dei Carabinieri; del Comandante Generale del Corpo della

25
Cfr. CAPPIELLO, PINTUS, La struttura organizzativa preposta al sistema della sicurezza:organi e
competenze, in, AA.VV., Ordinamento e attività istituzionali, cit., pp. 139 ss.; CARINGELLA,
INANNUZZI, LEVITA, Manuale di diritto di Pubblica Sicurezza, Dike, 2013, p. 744.

15
Guardia di Finanza nonché del Direttore Generale dell’Amministrazione
penitenziaria e del Dirigente Capo del Corpo forestale dello Stato26.
La legge ammette la partecipazione, a seconda della sensibilità delle
problematiche trattate, di organi eventuali, tra cui i Dirigenti Generali del Ministero
dell’Interno; l’Ispettore Generale del Corpo della Capitaneria di Porto; i
rappresentanti di altre Amministrazioni dello Stato e delle Forze armate, nonché i
componenti dell’Ordine giudiziario.
E’ evidente come in relazione alla materia del terrorismo, in questa sede bene
potranno prendere parte il vertice della Direzione Centrale della Polizia di
Prevenzione, il Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo come anche i
responsabili delle Agenzie di Intelligence, al fine di adottare direttive comuni e
condivise.
Il Comitato, in qualità di organo amministrativo collegiale e di consulenza del
Ministro, può essere investito di ogni questione attinente l’ordine e la sicurezza
pubblica oltre che riguardo l’organizzazione delle Forze di polizia. A tal proposito, è
chiamato ad esprimere un parere obbligatorio se pur non vincolante nelle ipotesi di
cui all’art. 19 comma 2 , l. 121/8127.
Il provvedimento del Ministro emanato in qualità di Autorità Nazionale di
Pubblica Sicurezza è un atto di alta amministrazione per tale altamente discrezionale,
il cui contenuto è frutto del supporto tecnico qualificato espresso in seno al Comitato
stesso. L’attuazione della direttiva ministeriale risulta essere appannaggio del Capo

26
Con riferimento al Corpo Forestale dello Stato, devesi precisare che il d.lgs. 19 agosto 2016, n. 177
recante “Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del
Corpo Forestale dello Stato” ha disposto l’assorbimento dello stesso all’interno dell’Arma dei
Carabinieri.
27
Per agevolare la consultazione, si riporta il testo integrale dell’art. 19, l. 121/81 Art.19 “Attribuzioni
del Comitato nazionale” Il Comitato esamina ogni questione di carattere generale relativa alla tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica e all'ordinamento ed organizzazione delle forze di polizia ad
esso sottoposta dal Ministro dell'interno. Il Comitato deve esprimersi: a) sugli schemi dei
provvedimenti di carattere generale concernenti le forze di polizia; b) sui piani per l'attribuzione delle
competenze funzionali e territoriali alle forze di polizia; c) sulla pianificazione finanziaria relativa
alle forze di polizia; d) sulla pianificazione dei servizi logistici e amministrativi di carattere comune
alle forze di polizia; e) sulla pianificazione della dislocazione e del coordinamento delle forze di
polizia e dei loro servizi tecnici; f) sulle linee generali per l'istruzione, l'addestramento, la formazione
e la specializzazione del personale delle forze di polizia.

16
della Polizia, in qualità di Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza con mansioni
tecnico-operative.
Da questa breve disamina circa le funzioni del Comitato Nazionale per
l’Ordine e la Sicurezza Pubblica emerge come questo consesso rappresenti un
modulo organizzativo e di coordinamento flessibile ed adattabile anche alle attività di
contrasto al terrorismo, nella misura in cui queste inevitabilmente incidano sulla
materia dell’ordine pubblico.

17
2. Il Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza (DIS).

Le attività dei Servizi di Informazione e Sicurezza, al pari di quelle svolte dalle


Forze di polizia in materia di “ordine e sicurezza pubblica”, necessitano di un
adeguato coordinamento.
Come è stato accennato, la l. 3 agosto 2007, n. 124 ha innovato l’intero sistema
ridefinendo la struttura interna ai Servizi di “intelligence”, che ora si caratterizza per
la presenza di due Agenzie aventi le medesime funzioni ed i medesimi compiti, ma
che si differenziano per la proiezione interna o esterna dell’attività.
Uno dei pregi della riforma è stato quello di aver superato definitivamente
quella antinomia, che vedeva nel Presidente del Consiglio dei Ministri l’Autorità per
la Sicurezza Nazionale e nelle figure del Ministro dell’Interno e della Difesa, i
responsabili dei due Servizi, rispettivamente il SISDe e il SISMi, incardinati nei
rispettivi dicasteri.
Un altro problema era rappresentato dal fatto che, con la riforma
dell’Ordinamento della Pubblica Sicurezza28, nel Ministro dell’Interno è stata
individuata l’Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza, sicché era inevitabile una
commistione e sovrapposizione di funzioni in materia di “ordine e sicurezza
pubblica” da un lato e “sicurezza nazionale” dall’altro.
Questa discrasia era alimentata proprio dal fatto che uno dei due Servizi
dipendeva dal Ministero dell’Interno.
Per queste ragioni, già nel vigore della vecchia l. 801/77 erano stringenti le
esigenze di coordinamento delle attività dei Servizi con quelle delle Forze di polizia
e pertanto il Comitato Esecutivo per i Servizi di Informazione e Sicurezza (CESIS),
era deputato a tale funzione.
Il Comitato era composto dal Capo di Stato Maggiore della Difesa; dal
Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri; dal Segretario

28
Cfr. l’art. 1 della l. 1 aprile 1981, n. 121 “Ordinamento della Pubblica Sicurezza” nella parte in cui
prevede che : “Il Ministro dell'interno è responsabile della tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica ed è autorità nazionale di pubblica sicurezza. Ha l'alta direzione dei servizi di ordine e
sicurezza pubblica e coordina in materia i compiti e le attività delle forze di polizia(...)”.

18
generale del Ministero degli affari esteri; dal Capo della Polizia; dal Comandante
Generale dell’Arma dei Carabinieri; dal Comandante Generale della Guardia di
Finanza; dal Direttore del SISMi e dal direttore del SISDe29.
Esso costituiva un organo di elevato profilo tecnico, ma che, in forza della
struttura interna agli organismi informativi, si risolveva ad essere un Ufficio deputato
a sbrigare attività amministrativa e burocratica piuttosto che di analisi e valutazione.
Ciononostante, il CESIS recava in sé l’idea di fondo di avere un organo
centrale di raccordo tra l’Autorità per la sicurezza nazionale e i due rami operativi e
nel quale accentrare: l’analisi degli elementi; elaborare le situazioni; curare i rapporti
con i servizi stranieri e deliberare in materia di risorse e personale.
Questa impostazione viene conservata nell’ambito della riforma del ’07, che
ora individua nel Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza (DIS) la struttura
preposta al collegamento funzionale delle due Agenzie all’interno di una veste
unitaria, che vede l’intero sistema per la sicurezza inquadrato nella Presidenza del
Consiglio dei Ministri.
In particolare, l’art. 4 comma 2, della l. 3 agosto 2007, n. 124 colloca il DIS
nell’ambito di un’unica cornice assieme all’Autorità delegata e alla Presidenza del
Consiglio nella pianificazione e programmazione della ricerca informativa nonché
nell’analisi e valutazione delle attività operative. Allo stesso tempo, il comma 3
individua in maniera dettagliata funzioni e compiti del Dipartimento, che possono
riassumersi: nel coordinamento dell’attività delle due Agenzie; nella raccolta
informativa e nell’analisi comparata dei rapporti provenienti dalle altre
amministrazioni dello Stato; nella promozione dello scambio informativo tra le
Agenzie e le Forze di polizia; nella funzione di controllo e nella verifica di
conformità alle disposizioni di legge dell’operato dei Servizi30.
E’ evidente come l’istituzione di un organo di raccordo tra le strutture
operative e le Autorità politiche, con poteri e compiti ben definiti e incardinato nella

29
Per una dettagliata disamina cfr. VALENTINI, L’ordinamento del sistema amministrativo ed
operativo dell’informazione per la Sicurezza,in, op.cit., p. 95 ss
30
Per l’individuazione di tutte le funzioni e compiti del DIS si rinvia alla consultazione dell’art. 4, l. 3
agosto 2007, n. 124.

19
Presidenza del Consiglio dei Ministri, abbia superato le debolezze strutturali che
affliggevano il CESIS e che si ripercuotevano nella scarsa capacità di
coordinamento.
Il DIS rappresenta, ora, quel consesso istituzionale all’interno del quale far
confluire le informazioni provenienti dagli altri apparati dello Stato, prima di
trasmetterle al vertice politico da un lato e alle agenzie operative dall’altro31. Il tutto
senza tralasciare lo scambio informativo con le Forze armate e di polizia, che mai
come in questo momento storico assume un ruolo essenziale in settori di attività
come quello della lotta al terrorismo.

31
cfr. VALENTINI, L’ordinamento del sistema amministrativo ed operativo dell’informazione per la
Sicurezza, in, op. cit., pp. 102 ss.

20
3. Il Comitato di Analisi Strategica Antiterrorismo (C.A.S.A.)

Un ulteriore strumento innovativo per il coordinamento delle attività di


contrasto al fenomeno del terrorismo interno e internazionale è costituito dal
Comitato di Analisi Strategica Antiterrorismo il c.d. “C.A.S.A”.
Esempio unico in Europa a tal punto da rappresentare un modello, costituisce
un consesso tecnico permanente istituito presso il Ministero dell’Interno-
Dipartimento di Pubblica Sicurezza- Direzione Centrale della Polizia di Prevenzione
preposto al coordinamento e scambio informativo tra gli apparati di intelligence e le
Forze di polizia.
Si è detto come la lotta al fenomeno in esame non possa prescindere
dall’attività informativa appannaggio dei Servizi di sicurezza, i quali, pur operando
nell’ambito della prevenzione, lavorano su di un piano diverso rispetto alle Forze di
polizia; sicché una proficua collaborazione tra i diversi apparati, sorretta da un
costante scambio informativo, oltre che opportuna si rende doverosa.
Costituito in via ufficiosa a seguito dei tragici eventi verificatisi in Iraq nel
2003 ai danni del contingente italiano a Nassirya, viene istituzionalizzato con il D.M.
6 maggio 2004 in attuazione dell’art. 6 d.l. n. 83/200232.
Esso ha una composizione interforze, è presieduto dal Direttore Centrale della
Polizia di Prevenzione e vi fanno parte i dirigenti della Polizia di Stato; gli ufficiali
responsabili dei reparti antiterrorismo dell’Arma dei Carabinieri e del Corpo della
Guardia di Finanza; gli esponenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri-
Dipartimento delle Informazione per la Sicurezza DIS; i responsabili delle due
Agenzie di intelligence (AISI) e (AISE) e del Dipartimento dell’Amministrazione
Penitenziaria (DAP)33.
Il ruolo cardine svolto dal C.A.S.A., che allo stesso tempo ne fa la punta di
diamante nella lotta al terrorismo, è rappresentato dalla condivisione delle

32
N.d.A La disposizione detta misure attuative per il funzionamento dell’Unità di Crisi del Ministero
dell’Interno preposta alla gestione degli eventi coinvolgenti la sicurezza nazionale e all’attivazione
delle conseguenti misure di emergenza.
33
Cfr. DI AGOSTA, PACIULLO, Le misure antiterrorismo: profili di competenza del Ministero
dell’Interno, in, op.cit., pp. 222 ss.

21
informazioni tra apparati diversi, allo scopo di individuare tempestivamente la
minaccia e neutralizzarla prima che questa possa concretizzarsi.
Il modulo coordinamentale rappresentato dal C.A.S.A. è sicuramente un
esempio virtuoso di collaborazione tra Servizi di informazione e Forze di polizia, che
bene si inserisce nell’ambito della nuova strategia di prevenzione e contrasto34 nel
settore dell’antiterrorismo.
Questo strumento che ha dimostrato tutta la sua validità ed efficienza potrebbe
essere potenziato attraverso un riconoscimento normativo espresso che rafforzi il
collegamento diretto con i consessi locali preposti alla tutela dell’ordine e sicurezza
pubblica35.

34
Cfr.” supra”,Cap I, prg. I, p. 7 ss.
35
Parte della dottrina ritiene che l’art. 12 l. 124/2007, nella misura in cui individua nel comitato di
analisi strategica antiterrorismo il luogo deputato alla cooperazione tra Forze di Polizia e Sistema di
Informazione per la Sicurezza della Repubblica, avrebbe dato copertura legislativa all’organo in
esame.

22
Capitolo III

IL COORDINAMENTO PERIFERICO : “INTELLIGENCE”- FORZE DI


POLIZIA

1. Il ruolo delle Prefetture nella strategia nazionale antiterrorismo.

La nuova strategia nazionale antiterrorismo contenuta nel d.l. 20 febbraio 2017,


n. 42 convertito nella l. 18 aprile 2017, n. 48 recante “Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle città”, ha ribaltato il tradizionale rapporto centro-periferia
nella gestione dell’ordine e sicurezza pubblica.
Le esigenze di unitarietà dell’ordinamento, in uno con la competenza
legislativa esclusiva dello Stato, hanno costruito nel tempo degli apparati fortemente
centralizzati, in cui le decisioni vengono diramate in periferia attraverso la rete
decentrata sul territorio.
E’ evidente come un’impostazione del genere, se pur meritoria in termini di
unitarietà del sistema della sicurezza, presta il fianco, tuttavia, all’efficienza della
risposta preventiva, dinanzi ad una minaccia sempre più destrutturata e atipica.
Pertanto, il controllo capillare del territorio, possibile solo attraverso il
potenziamento e la responsabilizzazione delle autorità locali, assume una veste
essenziale nell’attività di contrasto al terrorismo nelle nuove forme in cui questo si
sta manifestando.
Questo perché l’ordinario rapporto centro-periferia è caratterizzato dalla
presenza di una fisiologica distanza, che rende difficoltoso il contatto con il
territorio e rallenta l’individuazione e l’interpretazione dei segnali di allarme.
Ne consegue che una opportuna attività di prevenzione necessiti di una
maggiore efficienza degli apparati locali, in modo tale da garantire un costante flusso
informativo e allo stesso tempo una adeguata capacità di intervento.
In quest’ottica si pone il decreto il esame, il quale mira a potenziare strutture e
organi preposti alla tutela dell’ordine e sicurezza pubblica nel mutato rapporto
periferia-centro.

23
Il decreto prevede una parte relativa alla tutela della “sicurezza integrata” (artt.
1-3) in cui lo Stato, le Regioni, gli Enti locali e gli altri soggetti istituzionali
concorrono, “(…)ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e responsabilità,
alla promozione e attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il
benessere delle comunità territoriali 36.
In particolare, questi interventi si traducono nel potenziamento delle strutture
locali, in primis gli apparati di polizia sotto la guida del Sindaco quale Autorità
locale di Pubblica Sicurezza o degli Ufficiali di P.S., anche attraverso la stipulazione
di accordi volti, da un lato al sostegno della formazione del personale, dall’altro allo
scambio informativo attraverso l’integrazione delle sale operative.
Inoltre, Sindaco e Prefetto sono incentivati alla sottoscrizione dei c.d. “patti per
la sicurezza” aventi ad oggetto: la riqualificazione di aree degradate; la prevenzione
della criminalità organizzata e la promozione del rispetto della legalità;
l’affermazione di più elevati standard di coesione sociale e convivenza civile; oltre
che l’eliminazione dei fattori di esclusione sociale37.
La nuova strategia antiterrorismo, pertanto, si attua attraverso uno schema
concentrico, che vede nelle Autorità locali e provinciali di P.S. l’anello più
importante della catena, nella quale gli aspetti involgenti l’ordine pubblico e la
sicurezza nazionale si fondono indissolubilmente.
Nel mutato assetto, in funzione antiterrorismo, Questure e Prefetture assurgono
ad un ruolo di prim’ordine nell’attività di contrasto, sia sul piano tecnico-operativo
che su quello politico generale.
Le Autorità provinciali di P.S., nell’ambito dei consessi all’uopo deputati,
divengono ancor più essenziali nel sistema della sicurezza disegnato dalla legge, in
quanto rappresentano i “nodi” di una rete che dalle realtà locali più remote giunge

36
Cfr. art. 1, comma 2 d.l. 20 febbraio 2017, n. 14 convertito nella l. 18 aprile 2017, n. 48;
LUCARIELLO, Novità legislative interne. Sicurezza integrata e Sicurezza urbana, in, Proc. pen. e
giust., 2017, fasc. 3, pp. 381 ss.
37
Cfr. art. 5 del d.l. 20 febbraio 2017, n. 14 convertito nella l. 18 aprile 2017, n. 48.

24
sino agli apparati di vertice, consentendo la migrazione delle informazioni in
entrambe le direzioni.
Inoltre, nell’ottica della riforma, queste divengono dei veri e propri centri
decisionali autonomi, in grado di individuare i potenziali obiettivi e di gestire
eventuali minacce congiuntamente agli apparati di sicurezza dello Stato.

25
2. Il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica.

Il consesso principe all’interno del quale vengono analizzate le problematiche


locali involgenti la materia della sicurezza pubblica è il Comitato Provinciale per
l’Ordine e la Sicurezza Pubblica.
Esso è stato istituito, analogamente a quanto previsto a livello nazionale, dalla
l. 121/81, che all’art. 20 riconosce nella figura del Prefetto l’Autorità provinciale di
pubblica sicurezza e predispone un organo di consulenza tecnica analogo a quello di
cui si avvale il Ministro dell’Interno.
Si costituisce presso ogni Prefettura- UTG ed ha competenza provinciale, è
presieduto dal Prefetto e vi fanno parte: il Questore; i Comandanti provinciali
dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza; il Sindaco del Comune
capoluogo e il Presidente della Provincia38.
Con gli interventi normativi del ’99 ed in particolare del ’01 ad opera della l.
26 marzo, n. 128 è stata allargata la composizione del Comitato ad altre Autorità che
il Prefetto può eventualmente convocare in relazione alle peculiarità degli aspetti da
trattare. Tra queste si menzionano: i dirigenti dell’Amministrazione penitenziaria; del
Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco; del Corpo Forestale dello Stato39; della
Capitaneria di Porto; delle Amministrazioni locali interessate nonché dell’ordine
giudiziario.
Il Comitato ha competenza generale e può essere convocato ogniqualvolta il
Prefetto lo ritenga necessario. Esso è un organo collegiale presieduto dal Prefetto o
in mancanza dal Viceprefetto vicario, che delibera all’unanimità con la
partecipazione di tutti i componenti. In caso di dissenso, adeguatamente motivato e
messo a verbale, questo va comunicato all’Amministrazione di appartenenza.
Nell’ipotesi di infondatezza o disaccordo sul punto, il Prefetto potrà rimettere la

38
Cfr. d.lgs. 27 luglio 1999, n. 279 che ha allargato la componente dei membri effettivi del Comitato
Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza pubblica al Sindaco del Comune capoluogo e al Presidente
della Provincia. Per vero, il Sindaco del Comune capoluogo di Provincia può richiedere la
convocazione del Comitato per la trattazione di questioni attinenti l’ordine e sicurezza pubblica locale.
Tuttavia, resta in facoltà del Prefetto procedere con la convocazione.
39
V. “supra” Cap. II, prg. I, nota n. 25 nella parte in cui il d.lgs. 177/2016 ha trasferito le competenze
del Corpo Forestale dello Stato con il conseguente assorbimento nell’Arma dei Carabinieri.

26
questione in sede di Comitato nazionale dandone comunicazione al Capo della
Polizia- Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, nonché ai Comandanti generali.
Le decisioni del Comitato sono indirizzate al Questore, il quale ha il compito di
darne attuazione sul piano tecnico-operativo.
Devesi precisare che, conclusa la seduta del Comitato, generalmente si procede
con la c.d. “riunione tecnica di coordinamento”40 alla quale sono ammessi a
partecipare in forma ristretta i soli rappresentanti delle Forze di polizia.
In questa sede vengono discussi gli aspetti più tecnici di attuazione dei
“servizi”, che spesso richiedono l’esame e la valutazione di informazioni classificate
o coperte da segreto investigativo.
Ora, è evidente come le funzioni che il Comitato Provinciale per l’Ordine e la
Sicurezza Pubblica assolve a livello territoriale in materia di “ordine e sicurezza
pubblica”, si attaglino perfettamente alla gestione dell’emergenza terrorismo,
secondo questa nuova strategia che passa attraverso il potenziamento degli strumenti
locali di prevenzione e contrasto.
In particolare, i Comitati assurgono a veri e propri centri info-operativi, in
grado di mettere in relazione Enti locali, Forze di polizia e Autorità di P.S. attraverso
l’implementazione dello scambio informativo e l’approntamento delle opportune
contromisure.
Rinviando al successivo paragrafo per l’esame di quelle che potrebbero tradursi
in concrete proposte di intervento volte a migliorare l’efficienza degli strumenti di
contrasto al terrorismo, in questa sede è possibile affermare che l’intervento del
legislatore dà comunque la stura all’idea di un progressivo rafforzamento delle
capacità decisionali ed operative a livello periferico.

40
N.d.A. La riunione tecnica di coordinamento è uno strumento che trova applicazione nella prassi in
forza della previsione di cui all’art. 13 della l. 121/81.; sul punto v. CAPPIELLO, PINTUS, La
struttura organizzativa preposta al sistema della sicurezza:organi e competenze, in, AA.VV.,
Ordinamento e attività istituzionali, cit., pp. 142 ss.;

27
3. Gli altri strumenti di coordinamento info-operativo e il loro
potenziamento in prospettiva “de lege ferenda”.

Nell’attuale contesto storico, caratterizzato dall’imperversare del fenomeno


terroristico, il potenziamento degli strumenti info-operativi assume un ruolo
determinante nella strategia di contrasto; strategia che non si limita più soltanto al
rafforzamento delle strutture centrali, ma vede un maggiore senso di responsabilità e
coinvolgimento di quelle periferiche.
In questo quadro, è evidente come nelle figure del Questore e del Prefetto,
Autorità provinciali di pubblica sicurezza e nei consessi all’uopo previsti, si individui
lo snodo fondamentale di tutta l’attività di prevenzione41.
In particolare, si è detto come il Comitato Provinciale per l’Ordine e la
Sicurezza Pubblica rappresenti il momento cardine di incontro e scambio informativo
tra le Forze di polizia che operano sul territorio e gli Enti locali, coinvolti in prima
linea nella gestione della sicurezza. Esso, pertanto, potrebbe costituirsi
permanentemente presso le Prefetture e lavorare in funzione antiterrorismo,
analogamente a quanto avviene a livello centrale in seno al C.A.S.A.
Questo perché a differenza di quanto accade per la materia dell’ordine e
sicurezza pubblica, in cui operano organi di coordinamento centrale e periferico,
nell’ambito della sicurezza nazionale, invece, non esistono strutture periferiche
analoghe a quelle di cui dispone il Ministero dell’Interno42. Sicché, nella rete delle
Prefetture bene potrebbero trovare adeguata collocazione questi Comitati Provinciali
Antiterrorismo, la cui composizione andrebbe allargata ai funzionari distaccati dei
Servizi di informazione e sicurezza.
Così facendo, il C.A.S.A. potrebbe dialogare con i suoi omologhi presenti sul
territorio e diramare immediatamente le direttive in materia.
Per vero, allo stato attuale la riunione tecnica di coordinamento assurge a
questa funzione, in quanto consente di trattare informazioni classificate tra i soli

41
Cfr. COZZOLI, L’intelligence del Prefetto e la funzione di governo, in, L’amministrazione
pubblica, ANFACI.
42
BUONCRISTIANO,Ricostruire lo Stato, Laurus Robuffo,2005.

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responsabili delle Forze di polizia, anche se rimane pur sempre un consesso
riconosciuto dalla prassi e non istituzionalizzato.
A questo strumento essenzialmente operativo per la gestione della sicurezza se
ne affiancano altri più strettamente informativi e costituiti dalla relazione del Prefetto
sulle attività delle Forze di polizia ex art. 13 della l. 121/81 e da quella annuale sullo
stato della Provincia. Strumenti tramite i quali si trasmette agli organi centrali un
prezioso patrimonio di conoscenze circa i fenomeni che interessano il territorio.
A questi si aggiunge la Conferenze permanente, di cui all’art.11 del d.lgs.
300/99, vera e propria “stanza di compensazione” tra le Amministrazioni periferiche
dello Stato e gli Enti locali in cui si stipulano intese, protocolli, accordi di
programma e da ultimo i patti territoriali per la sicurezza, così come previsto dal
decreto “Minniti” dell’aprile scorso.
Un altro strumento sicuramente da valorizzare nell’ottica della “sicurezza
integrata” è rappresentato dai Consigli territoriali per l’Immigrazione (Cti), per le
ovvie implicazioni che il fenomeno in esame produce in materia.
Esso rappresenta un vero e proprio osservatorio privilegiato, in grado di
monitorare i flussi di immigrati presenti sul territorio provinciale e di gestirne
insieme agli Enti locali le problematiche connesse, oltre che di individuare e
segnalare i fattori di anomalia
In prospettiva “de lege ferenda” si auspica, pertanto, un intervento del
legislatore mirato a potenziare questi istituti di carattere info-operativo, anche
attraverso l’ausilio di sistemi che siano in grado di mettere in relazione i dati
acquisiti e quindi di gestire il problema della sicurezza in tutti i suoi molteplici
aspetti.

29
Conclusioni

Il presente lavoro vede la luce in un momento in cui purtroppo l’escalation


terroristica non accenna a fermarsi. I recenti fatti di Barcellona non possono che
innalzare la tensione delle Istituzioni in ordine alla predisposizione di una opportuna
strategia di contrasto.
La riflessione sulle modalità di attuazione di questa strategia diviene
estremamente attuale, ponendo il problema di una costante verifica della loro
adeguatezza all’evolversi della minaccia.
La necessità di un controllo capillare del territorio, insieme al potenziamento
delle strutture locali preposte alla tutela della sicurezza, traccia una strada che sembra
essere quella corretta.
Essa va potenziata nell’ottica di un disegno unitario, che non può prescindere
dalla valorizzazione del ruolo della Prefettura quale centro info-operativo distaccato,
in grado di fornire un’informazione tempestiva, ma allo stesso tempo di operare per
fronteggiare eventuali emergenze.
Inoltre la condivisione e il trasferimento delle informazioni, in uno con la
collaborazione sul piano operativo modulata da adeguate forme di coordinamento,
rappresentano certamente un valore aggiunto nella lotta al terrorismo.
Questo obiettivo passa necessariamente attraverso il rafforzamento degli organi
a ciò deputati, quali in primis il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza
Pubblica, il quale deve essere messo in condizione di lavorare in funzione
antiterrorismo, attraverso la sua convocazione permanente e con la partecipazione
estesa ai funzionari distaccati dei Servizi di Informazione e Sicurezza.
A questo si aggiunge il rafforzamento degli istituti che da sempre
caratterizzano il ruolo informativo del Prefetto, come le relazioni periodiche in
materia di sicurezza pubblica e sullo stato della Provincia.
Relazioni il cui contenuto è spesso la sintesi delle problematiche emerse in
seno alla Conferenza permanente, che rappresenta il punto di fusione tra centro e
periferia.

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Pertanto, è solo con il rafforzamento di questi strumenti, in perfetta sintonia
con i principi di sussidiarietà e decentramento amministrativo, che si potrà garantire
un più efficace controllo del territorio in funzione antiterrorismo.

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Bibliografia

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