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Regularização de Assentamentos
Informais na América Latina
Edésio Fernandes
Regularização de Assentamentos Informais
na América Latina
Edésio Fernandes
ISBN 978-1-55844-202-3
Policy Focus Report/Code PF023
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Sumário
2 Resumo executivo
51 Referências
52 Glossário
53 Sobre o autor N A C A PA :
53 Agradecimentos Um assentamento
regularizado com novas
53 Sobre o Lincoln Institute of Land Policy ruas e outros serviços no
bairro de Nova Conquista,
em Diadema, Brasil.
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Resumo executivo
A
sociais, e um sistema jurídico deficiente. Ela
Assentamento informal s habitações em assentamentos gera custos muito altos para os residentes,
crescente na periferia
informais geralmente não têm incluindo a insegurança da posse, a falta
de Lima, no Peru, com
comunidade ativa.
escrituras legais formais e podem de serviços públicos, a discriminação por
apresentar padrões de desenvol- terceiros, perigos ambientais e para a saúde,
vimento irregular, falta de serviços públicos e desigualdade de direitos civis. A infor-
essenciais, como saneamento, e ocorrem malidade também gera altos custos para
em terrenos públicos ou ambientalmente os governos locais quando estes realizam
vulneráveis. Estejam eles em terrenos públi- programas de melhoria, além de custos in-
cos ou privados, os assentamentos informais diretos altos para tratar de outros impactos
cresceram progressivamente em muitos da informalidade, como problemas da
anos e vários existem há décadas. saúde pública, violência e outros de
Esses assentamentos, com frequência, cunho social.
são legalmente reconhecidos como parte Já houve tentativas de se instituírem
do desenvolvimento normal da cidade, seja políticas de regularização de assentamentos
por ações oficiais ou pelo reconhecimento informais na maioria dos países latino-
de direitos adquiridos com o tempo. Assim, americanos. A experiência demonstra que
a definição de informalidade é imprecisa e os programas de regularização precisam ser
multidimensional, cobrindo aspectos físicos, elaborados, cuidadosamente, para evitar
socioeconômicos e jurídicos. As diferenças piorar as condições dos residentes de baixa
em definições geram medições incompará- renda para os quais tais programas foram
veis no tempo e no espaço. Todavia, aceita-se criados ou para evitar estimular o surgimento
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Capítulo 1
Os desafios dos assentamentos
informais
O
Habitações improvisadas s assentamentos informais exis- Normalmente, os assentamentos infor-
representam uma opção tem há muitos anos e muitas mais são estabelecidos por incorporadores
alternativa, porém in-
vezes constituem grande parte clandestinos ou por novos moradores que
adequada, para famílias
de baixa renda em Villa
do tecido residencial urbano na ocupam terrenos públicos, comunais ou pri-
Nueva, na Guatemala. maioria dos países da América Latina. Tal vados. Na maioria dos casos, esses incorpo-
tecido é resultante, em parte, da ocupação radores ou residentes demarcam os lotes e
ilegal ou da divisão não autorizada de lotes começam a construir moradias rudimenta-
e, em parte, das práticas excludentes que res. Inicialmente, os serviços públicos, como
contribuíram para as condições históricas pavimentação, iluminação pública, água e
desiguais de crescimento econômico e de saneamento são inexistentes. Com o passar
distribuição da riqueza. Ainda que os pro- do tempo, os edifícios são ampliados, mate-
cessos informais para obter acesso à terra riais de construção mais duráveis substituem
tenham propiciado moradia a um grande os temporários e alguns serviços públicos
número de pobres das cidades, em última começam a aparecer. A provisão de serviços
análise, são um meio inadequado e inefi- públicos geralmente estimula mais a cons-
ciente para atender à crescente necessidade trução. Essa consolidação física pode levar
de desenvolvimento sustentável de comuni- muitos anos, criando bairros com edifícios
dades seguras na América Latina e no mundo. de alvenaria com dois andares ou mais,
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O fardo social
As comunidades de assentamentos informais
há muito tempo são excluídas do acesso
normal aos benefícios do desenvolvimento
urbano, incluindo o acesso a serviços públi-
cos, infraestruturas, espaços públicos e insta-
lações coletivas. Os serviços públicos, tais
como serviços de polícia ou bombeiros, são
geralmente deficientes em assentamentos
informais consolidados.
O estigma cultural ligado a comunidades
informais também significa que os residentes
são, com frequência, excluídos do mercado
de trabalho formal e as suas comunidades
literalmente deixadas fora dos muros das
áreas adjacentes. Além disso, os residentes
de assentamentos informais muitas vezes
são identificados pelas autoridades e opinião mentos de terra e inundações ou florestas Despejos forçados e
públicas como marginais e, assim, tornam- protegidas é outro problema emergente. destruição dos assen-
tamentos informais
se objetos de políticas repressivas, incluindo
dão espaço para novas
o uso generalizado de violência policial in- O fardo político incorporações de
discriminada. A vulnerabilidade socioeco- A manutenção de situações jurídicas ambí- arranha-céus em
nômica dessas comunidades as torna alvos guas que não são plenamente reconhecidas Recife, no Brasil.
fáceis de predadores, incluindo o crime e em que as pessoas não têm direitos clara-
organizado e relacionado com a droga, mente definidos sujeita há muito tempo os
notadamente em cidades da Colômbia, moradores de assentamentos informais à
do Brasil e do México. manipulação política por partes de todos
os lados do espectro político. A literatura
O fardo urbano-ambiental acadêmica tem evidenciado, repetidamente,
Os assentamentos informais têm gerado que formas de clientelismo político tradicio-
cidades fragmentadas e bairros precários, nais— onde políticos fazem promessas
marcados profundamente por diferentes eleitorais para resolver os problemas que
riscos de saúde, segurança, degradação afetam os assentamentos informais— tendem
ambiental, poluição e condições sanitárias a perpetuar a informalidade. Os pobres da
inadequadas. As condições gerais de vida cidade são amiúde marginalizados e excluí-
nesses assentamentos são precárias: ruas dos do processo político de diferentes ma-
estreitas, ocupação densa, construção precá- neiras e o fato de viverem em assentamentos
ria, dificuldade de acesso e circulação, falta informais torna-os ainda mais vulneráveis.
de ventilação, falta de saneamento e falta
de espaços públicos. Em muitas cidades, a O fardo econômico e tributário
ocupação informal das áreas perto de reser- O fardo econômico talvez seja a dimensão
vatórios de água, áreas propensas a desliza- menos discutida dos assentamentos infor-
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mais e seus custos sociais são surpreenden- ampliação da rede de água (SMOLKA,
temente altos. Embora muitos acreditem BIDERMAN, 2011).
que a informalidade seja uma opção barata Alguns assentamentos informais são
para obter acesso a terrenos urbanos e excluídos dos sistemas oficiais de imposto
moradia, os assentamentos informais geram sobre a propriedade, resultando em uma
cidades intrinsecamente ineficientes e de perda potencial de receitas angariadas pelas
gestão urbana cara. Os custos de programas administrações públicas. Esta base tributá-
de regularização são até três vezes maiores vel limitada torna ainda mais difícil para as
que os de incorporações urbanas novas e autoridades públicas a prestação de serviços
legalizadas (ABIKO et al., 2007). (SMOLKA, DE CESARE, 2006).
A provisão informal de serviços, tais Concomitantemente, em outros assenta-
como rede de água, é muito mais cara do mentos informais cobram-se impostos dos
que a provisão formal. Em Bogotá, os custos residentes apesar de a falta de escrituras vá-
de regularização de assentamentos informais lidas. Às vezes, as próprias administrações
foram calculados como sendo 2,8 vezes que cobram os impostos recusam-se a
Moradores de um assen-
mais elevados do que os custos de incorpo- fornecer serviços alegando que a situação
tamento informal de anti-
go lixão em San Salva- ração urbana de terrenos urbanizados para é informal. Em outros casos, os moradores
dor, El Salvador, os pobres. O acesso improvisado a serviços procuram pagar o imposto sobre a proprie-
escreveram: “Nós quere- também é mais caro, como ilustrado pelo dade como meio de reforçar o seu controle
mos que vocês cumpram caso de Monte Olivos, na Guatemala, legal sobre a posse do terreno.
as promessas que fize-
onde o preço da água trazida por cami-
ram para o povo de água,
nhões é sete vezes maior do que o da água I n t erven ç õ es para
habitação, iluminação,
madeira e materiais de encanada. A ironia é que a mesma empresa resolver a infor m alidade
cobertura. Cumpram os privada de “serviços públicos” fornece os A eliminação da informalidade exige
acordos que existem na dois serviços— um incentivo perverso dois tipos de intervenções. Uma é evitar a
Constituição”. contra os investimentos privados na criação de novos assentamentos informais.
A outra é corrigir as deficiências dos
assentamentos existentes por meio de
programas que
• proporcionem o reconhecimento jurídico
formal das comunidades, bem como
formas de propriedade e posse legal indi-
viduais ou outras formas de propriedade;
• remedeiem as lacunas nos serviços
públicos; e
• promovam o crescimento e as oportu-
nidades econômicas locais.
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Capítulo 2
Definir e medir os assentamentos
informais e avaliar suas causas
Assentamentos informais,
conjuntos de habitações
de interesse social novos
e bairros estabelecidos
espalhados na periferia
da cidade do Panamá.
H
á quase 50 anos trava-se um P roble m as de defini ç ã o
debate importante sobre a mag- Vários conjuntos de características são
nitude e a persistência do acesso relevantes na tentativa de definir a infor-
informal a terrenos urbanos malidade.
e moradia em países da América Latina.
Autoridades executivas, legisladores e estu- Características dos assentamentos
diosos debatem continuamente as causas Os assentamentos informais englobam
e implicações dos assentamentos informais muitas dimensões e variações nas cidades
e consideram a natureza e o contexto das latino-americanas, entre elas:
políticas públicas necessárias para enfrentá- • ocupação de terras públicas, comunais
los, para regularizar os assentamentos infor- e privadas, seguida de autoconstrução
mais existentes e para impedir que o fenô- (favelas, barriadas, villas miseria, villas-
meno se amplie. O progresso é geralmente emergencia, chabolas, tugurios), às vezes
difícil, no entanto, devido à falta de acordo em bairros originalmente aprovados;
sobre o que constitui a informalidade, e a • subdivisão não autorizada de terras
análise tem sido prejudicada por problemas públicas, comunais ou privadas, seguida
entrelaçados de longa data na definição pela venda dos lotes individuais e de
e medição do fenômeno. autoconstrução (barrios, loteos piratas, lotea-
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D esafios da m edi ç ã o
A grande escala dos assentamentos urbanos
A moradia informal definido como famílias que vivem com o informais é confirmada por diversos indica-
cresce em altura neste
equivalente a menos de um salário mínimo dores de muitas fontes. Na América Latina,
bairro de La Plata, na
Argentina.
brasileiro) residem fora de favelas, em lotea- o assentamento informal tem sido uma
mentos periféricos (regulares e irregulares). característica emblemática do rápido cresci-
(IBGE, 2000). mento urbano, pois milhões de pessoas obti-
O emprego informal também não é uma veram acesso a terras urbanas e à moradia
característica definidora de assentamentos principalmente por meio de mecanismos
informais. A Rocinha, maior favela do Rio informais. Mas quantificar com precisão
de Janeiro, tem uma economia informal a informalidade continua a ser um desafio.
dinâmica e diversificada, envolvendo várias As informações e os dados em todos os
redes sociais e de capitais, e a presença cada níveis, do global ao local, tendem a ser
vez maior de provedores formais de bens fragmentados, imprecisos e, muitas vezes,
de consumo e serviços. questionáveis.
A ONU-HABITAT, o Banco Mundial,
Aspectos jurídicos a Aliança de Cidades e outros organismos
Se existe uma determinante subjacente e internacionais têm tentado fornecer estatís-
característica, em praticamente todos os ticas confiáveis. Em um relatório amplamente
tipos de assentamentos informais, é a violação referenciado, a ONU-HABITAT (2003)
da ordem jurídica vigente de algum modo. sugeriu que mais de um bilhão de pessoas
Os assentamentos informais muitas vezes moravam em favelas ou assentamentos
têm características físicas semelhantes, informais globalmente e que esse número
mas seus problemas jurídicos diferentes e cresceria para 1,4 bilhão até 2020. Mais re-
específicos têm consequências diferentes. Os centemente, a ONU-HABITAT definiu que
assentamentos informais geralmente envol- um assentamento informal ou favela atende
vem a existência de uma ou mais formas ao menos a um de cinco critérios específicos
intrínsecas de ilegalidade, seja por violações (quadro 1).
dos direitos de propriedade de terras priva- Com base em uma avaliação da situação
das, públicas ou comunais; seja pela violação em 15 países da América Latina, MacDonald
A
111 milhões para 127 milhões entre 1990 e ONU-HABITAT criou uma definição de moradia familiar para utili-
2001. O Banco Mundial (2007, 1) relatou zar em pesquisas existentes e censos na identificação de mo-
que a posse informal “é comum, represen- radores de favelas entre a população urbana. Uma moradia familiar
tando cerca de um terço das casas próprias”. de favela não possui no mínimo um destes cinco elementos:
As estatísticas variam em diferentes paí-
• acesso à água tratada (acesso a quantidade suficiente de água
ses, mas as realidades são semelhantes. Por
para o uso familiar, economicamente viável, disponível para os
exemplo, estima-se que 20 a 25 por cento
membros da família sem precisar de grande esforço);
das moradias nas principais cidades do
Brasil são resultado da ocupação ilegal de • acesso a saneamento básico (acesso a um sistema de elimina-
terras. Na Argentina, em Buenos Aires, a ção de excrementos, quer seja um banheiro privado ou público,
população que vive nas villas-emergencia cres- compartilhado com um número razoável de pessoas);
ceu 25 por cento nos últimos anos, alojando • segurança de posse (documentação para comprovar a posse
cerca de 200 000 pessoas, um valor equiva- segura, proteção de fato ou que seja considerada segura contra
lente a quase 7 por cento dos habitantes despejos);
da cidade (CLICHEVSKY, 2006). • durabilidade da habitação (estrutura adequada e permanente em
Diferentes estimativas do tamanho e do local não perigoso); e
crescimento dos assentamentos informais
• área suficiente para a habitação (não mais de duas pessoas
refletem a difícil tarefa de se definir a infor-
compartilhando o mesmo quarto).
malidade. Por exemplo, em Buenos Aires, a
porcentagem de famílias sem posse segura Usando essa definição, as estimativas da ONU-HABITAT indicam
salta de 1,37 por cento, se a medida for que, em 2001, 924 milhões de pessoas, ou 31,6 por cento da po-
definida como famílias não proprietárias pulação urbana do mundo, vivia em favelas. Em regiões em desen-
da terra que ocupam, para 10,19 por cento, volvimento, os moradores de favelas somam 43 por cento da popu-
se o percentual for definido como falta de lação urbana; na Europa e em outras regiões desenvolvidas, eles
escritura ou de documentos jurídicos que são 6 por cento.
comprovem a posse segura (SMOLKA, Em 2001, a Ásia tinha 554 milhões de habitantes em bairros
BIDERMAN, 2009, 14). Dados do censo irregulares, ou 60 por cento do total do mundo; a África tinha
brasileiro indicam que a população que 187 milhões (20 por cento do total); e a América Latina e Caribe
mora em assentamentos urbanos “precários” tinham 128 milhões (14 por cento do total). Prevê-se que, nos
diminuiu de 7 milhões em 1990 para próximos 30 anos, o número de moradores de favelas em todo o
6,5 milhões em 2000. Uma melhor análise mundo aumentará para 2 bilhões se não for realizada nenhuma
cartográfica pode identificar informações ação firme ou concreta para se evitar a situação.
mais precisas sobre os assentamentos
informais.
Fonte: ONU-HABITAT (2006).
Embora a maioria dos censos e das
pesquisas tenham sido mais precisos para
determinar os níveis de provisão de serviços dem positivamente, porque é assim que eles
públicos, não puderam medir o número de percebem o seu estado. A falta de cadastros
habitações com posse ilegal. Um problema eficientes e de registros de terra centraliza-
recorrente das pesquisas é a autopercepção. dos, em muitos países, também limitam
Quando indagados se são proprietários da a opção de coleta de outros dados sobre a
sua casa, os moradores muitas vezes respon- ilegalidade.
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Habitação popular
representa uma
alternativa para
famílias de baixa
renda em Santiago,
no Chile.
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Novas moradias em
região erodida de
Tegucigalpa, em
Honduras, refletem
o crescimento des-
controlado de as-
sentamentos e a
falta de planeja-
mento.
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A
s autoridades executivas estão res- Fatores macroeconômicos e globais são Matinha é uma favela
pondendo cada vez mais ao fenô- parte do nexo causal que promove a infor- densamente consolidada
malidade, mas muito pode ser feito nos no Rio de Janeiro, Brasil.
meno do assentamento territorial
informal com a implementação níveis nacionais e municipais para inverter
de políticas de regularização de terras. Uma o processo de assentamentos informais. A
pesquisa recente identificou tais políticas promoção de políticas urbanas de uso da
em 17 países da América Latina e do Caribe terra e de habitação inclusivas pode aumen-
(ANGEL et al., 2006). Muitos procedimentos tar o acesso legal a bairros com forneci-
diferentes já foram tentados —alguns mais mento de serviços públicos. Isso envolve
abrangentes ou imediatos do que outros— redefinir os direitos de propriedade de terra;
com resultados variáveis e muitas vezes integrar o direito urbano e a gestão pública;
questionáveis. Como o assentamento infor- aumentar a participação popular no proces-
mal, a regularização de terras tem várias so de tomada de decisões, facilitar o acesso
abordagens conceituais e enquadramentos ao sistema judicial e, acima de tudo, criar
institucionais correspondentes. as bases de um processo de governança de
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terra para apoiar a democratização do necer na terra que ocupam com acesso a
acesso à terra e à habitação. melhores condições de vida e não sejam
É nesse contexto sociojurídico amplo e expulsos ou relocados. Assim sendo, as polí-
complexo de governança que a regularização ticas de regularização também promovem a
da terra deve ser discutida. Além de se justiça social e compensam desigualdades
salientar a necessidade de políticas preven- históricas.
tivas, também é fundamental reconhecer a Essa abordagem não exclui todas as
necessidade do tratamento adequado dos relocações, já que nem todas as situações
assentamentos consolidados existentes, podem ou devem ser regularizadas. As pre-
que envolvem milhões de pessoas. ocupações ambientais e de saúde pública,
Como são poucas as autoridades exec- e a necessidade de espaços públicos são
utivas que compreendem plenamente a razões legítimas para justificar algumas relo-
natureza e a dinâmica dos processos de cações. Todavia, alternativas adequadas em
assentamentos informais, as políticas de re- áreas próximas devem ser oferecidas pelas
gularização mal concebidas normalmente autoridades públicas e por proprietários
reforçam a segregação socioespacial e a in- privados, e negociadas com os moradores
formalidade urbana. Essas políticas tendem afetados para ajudá-los a manter as redes
a ser prejudiciais aos interesses dos pobres sociais existentes. Esse princípio tem sido
que residem nas cidades e podem resultar expressado em normas internacionais e
em vantagens para incorporadores e outros legislações nacionais, como o Estatuto de
grupos socioeconômicos privilegiados. Cidade de 2001 no Brasil e as decisões
A gentrificação de bairros, por exemplo, judiciais na Colômbia e na Argentina.
é decerto resultado da regularização de Um desafio adicional é definir o nível de
terras, mas muitas vezes é consequência consolidação que justificaria a regularização
de políticas normativas inadequadas. de um assentamento para manter os resi-
Devido à escala e aos custos sociais da dentes no local. Fatores como o número
informalidade, e aos direitos à terra criados de moradores e construções, o grau de
pelo usucapião, não regularizar assenta- desenvolvimento geral, o nível dos serviços
mentos informais é politicamente insusten- existentes e especialmente a duração da
tável. As políticas de regularização devem ocupação são os principais critérios a ser
basear-se em uma estrutura consistente utilizados. Inegavelmente, fatores políticos
que trate da segurança da posse, dos direitos também têm o seu papel.
legais dos proprietários e da provisão de
serviços e de infraestrutura urbana. P or q u e reg u lari z ar ?
As abordagens de regularização de terras
D esafios de variam muito, já que refletem as caracterís-
reg u lari z a ç ã o ticas específicas dos diferentes assentamentos
As políticas de regularização tratam de informais. Porém, os seguintes argumentos
realidades socioeconômicas e urbano- são constantemente usados para promover
ambientais complexas e envolvem vários a transformação das comunidades informais
aspectos da legislação fundiária, de registro, existentes em assentamentos consolidados:
financeira, urbana e ambiental. Elas visam • A quantidade insuficiente de terrenos
a assegurar que moradores de assentamen- urbanizados inviabiliza a relocação em
tos informais consolidados possam perma- grande escala.
Um assentamento
informal em Guayaquil,
no Equador, exemplifica
o descuido com áreas
ecologicamente
sensíveis.
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U m importante processo de reforma jurídica está em curso Já se iniciou uma reforma jurídica em
em alguns países latino-americanos, particularmente no Brasil alguns países e outros começaram a reco-
(principalmente pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto nhecer os direitos individuais e coletivos
de Cidade de 2001) e na Colômbia (principalmente pela Constitui- dos residentes, em assentamentos informais,
ção de 1991 e pela Lei 388/1997). Esta reforma é baseada em para permanecer na terra que ocupam
dois princípios estruturais: a função social da propriedade e a como parte integrante do direito social à
integração do direito e gestão com a governança de terrenos moradia adequada. Na Colômbia e na
e areas urbanas. Venezuela, por exemplo, a regularização
de terras já se tornou um elemento funda-
Os sistemas jurídico-urbanos emergentes redefinidos têm como
mental do direito constitucional social à
objetivo:
moradia adequada.
• uma distribuição justa dos custos e oportunidades de A Constituição Federal do Brasil, de
desenvolvimento urbano entre proprietários, incorporadores, 1988, reconheceu que aqueles que viviam
autoridades públicas e sociedade; em assentamentos informais urbanos há
• a afirmação do papel central das autoridades públicas na pelo menos cinco anos tinham o direito de
definição de uma ordem territorial adequada, por meio de regularizar a terra ocupada se tivesse até
planejamento e gestão; 250 metros quadrados. Foram concedidos
direitos de propriedade individuais e/ou
• a separação clara entre direitos de propriedade e direitos
coletivos para assentamentos em terras pri-
de construção/melhorias;
vadas por usucapião, enquanto os direitos
• novos critérios para calcular a indenização por expropriações,
individuais e/ou coletivos de arrendamento
• a duração reduzida da ocupação para a existência do foram concedidos para assentamentos em
usucapião e terras públicas. Em 2000, foi dada a condi-
• o fortalecimento do reconhecimento dos direitos de ocupantes ção de direito constitucional à moradia
e proprietários. adequada social. O Estatuto da Cidade
de 2001 regulamentou as disposições cons-
No Brasil, a função social da propriedade é cumprida quando
titucionais e estabeleceu uma abordagem
o uso da terra é consistente com o plano diretor. O conceito da
ampla para a regularização de terras,
função social da propriedade também foi ampliado para cobrir a
combinando a legalização, melhoria e
propriedade pública e o registro da propriedade. Uma série de
outras políticas de planejamento urbano
direitos coletivos para orientar os processos de ordenamento do
relacionadas.
uso e desenvolvimento urbano foi aprovada, dentre eles, o direito
Com o passar do tempo, situações há
ao planejamento urbano; o direito social à moradia adequada; o
muito ignoradas ou toleradas pelos governos
direito a um meio ambiente equilibrado; o direito da comunidade
levaram à geração de direitos aos moradores.
e a obrigação das autoridades públicas de recuperar a valorização
Essa mudança foi acompanhada por uma
da terra gerada pela ação destas e pela legislação urbana; e o
erosão do poder discricionário do governo
direito à regularização de assentamentos informais consolidados.
sobre áreas informais consolidadas, mesmo
em terras públicas. Isso também pode resul-
Fonte: Fernandes e Maldonado Copello (2009).
tar na perda da posse de terras públicas
nos casos em que os direitos de usucapião
sejam aplicáveis.
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fontes, tais como receitas vinculadas ao sido incentivada de várias maneiras: desde
desenvolvimento, operações urbanas e pro- a discussão de plantas de projeto até as
cessos de recuperação da valorização das decisões relativas à relocação e alocação
propriedades. Bogotá tem promovido esse de recursos, mas os moradores resistem
tipo de redistribuição financeira na opera- fortemente a contribuir com os custos.
ção urbana de Nuevo Usme, que integra Um argumento recorrente sustenta que a
vários mecanismos públicos para intervir regularização de um assentamento informal
no mercado de terras. Cumpre-nos destacar consolidado é o pagamento por parte das
a política da Colômbia de recuperação de autoridades públicas e da sociedade de uma
incrementos da valorização de terrenos dívida histórica para com os pobres da cida-
privados para o bem público, para poder de, que não devem ser penalizados ainda
oferecer terrenos urbanizados aos pobres mais pela imposição de obrigações financei-
da cidade, com a administração pública ras. Um contra-argumento é que regulari-
substituindo assim os loteadores clandesti- zação beneficia diretamente os moradores
nos tradicionais (MALDONADO e valoriza a propriedade. Em alguns casos,
COPELLO, SMOLKA, 2003). escrituras do terreno foram concedidas gra-
As cidades tiveram pouco sucesso em tuitamente ou por uma soma pequena ou
conseguir a contribuição dos moradores simbólica, como no caso de CORETT, no
de assentamentos informais para o finan- México, onde a taxa de escritura cobrada
ciamento das políticas de regularização. Ao custa apenas USD$0,50 a USD$2,00 por
longo dos anos, a participação popular tem metro quadrado (ANGEL et al., 2006).
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Capítulo 4
Experiências com a regularização:
os casos do Peru e do Brasil
A
A Villa El Salvador é um s abordagens de regularização move a regularização de assentamentos
dos assentamentos in-
variam, refletindo os diferentes informais por meio da expropriação e da
formais mais conhecidos
em Lima, no Peru. Atra-
contextos dos países e objetivos emissão de escritura, principalmente em
vés de vários programas das autoridades públicas, mas exis- terras comunais (ejidos). Em mais de 30 anos,
públicos e iniciativas tem dois paradigmas principais. O primeiro 2,5 milhões de títulos foram distribuídos,
locais autoorganizadas, prevê a legalização formal da propriedade mas o processo perdeu impulso nos últimos
algumas casas têm por meio da emissão de escrituras de pro- anos, parcialmente devido a alterações na
escritura e acesso a
priedade como catalisador ou gatilho para legislação de ejidos de 1992 que permite a
serviços, ao passo que
outras, não.
promover o investimento privado em habi- privatização. O programa PROCEDE,
tação, facilitar o acesso ao crédito oficial implementado de 1992 a 2006, deu escritu-
e mercados, e reduzir a pobreza. ras individuais aos moradores de 26.000
Embora a experiência peruana com essa ejidos (cerca de 90 por cento dos 29.000
abordagem seja a mais conhecida, o progra- ejidos do País).
ma de legalização do México é muito mais O segundo paradigma tem um âmbito
antigo. Desde 1974, o programa CORETT mais vasto e consolida a segurança jurídica
do México (e mais tarde PROCEDE) pro- da escritura combinada com um conjunto
O
planejamento urbano, e políticas socioeco- s livros de Hernando de Soto —O Outro Caminho (1989) e
nômicas relacionadas. Esta abordagem é O Mistério do Capital (2000)— são best sellers internacionais
refletida na legislação nacional brasileira que entrelaçam várias dimensões: dinâmica, inovação, criatividade
que incorpora o direito social à moradia e empreendedorismo dos processos informais; a estreita relação
adequada. Ainda que existam mais elemen- entre habitação informal e empresas informais; o valor econômico
tos avaliáveis sobre a abordagem usada no dos ativos informalmente criados; e os impedimentos causados
Peru do que a usada no Brasil, os resumos por sistemas legais e de registro complexos e pela burocracia e
da experiência com a regularização em corrupção.
ambos os países revelam lições úteis.
O ponto-chave de de Soto é a sua proposta de que formalizar os
direitos de propriedade impulsiona o desenvolvimento econômico
E scri t u ra ç ã o co m o gat ilho
em países transicionais de renda baixa. A sua proposta é a de
do desenvolvi m en t o :
que pobreza e o subdesenvolvimento econômico serão reduzidos
a experi ê ncia per u ana
removendo-se as barreiras legais e institucionais para a apropriação
Internacionalmente e na América Latina, a
e transferência dos recursos econômicos produzidos informalmen-
abordagem dominante de regularização da
te. Fornecer a segurança da posse legal sob a forma de escrituras
terra nas duas últimas décadas concentrou-se
e registro de terras permitiria aos moradores dos assentamentos
na legalização da posse de lotes individuais
informais acessar o crédito oficial e financiar sua habitação,
—também conhecido como escrituração
e investir em negócios.
ou formalização— como um programa
independente. Este tem sido o foco da polí- As ideias de de Soto são atraentes, porque elas são simples e
tica de regularização do Peru, que tem sido as suas estimativas de benefícios são grandes. Ele projetou que
grandemente influenciada pelas ideias do a escrituração de terras mobilizaria 9,34 trilhões de dólares de
economista peruano Hernando de Soto “capital morto” (USD$ 6,74 trilhões apenas em habitação informal)
(quadro 3). Essas ideias têm dominado o resultante do desenvolvimento informal. Isso integraria os pobres
debate sobre a regularização de terras e urbanos no mercado e erradicaria a pobreza.
foram traduzidas em políticas de legalização
Como resultado, políticas de legalização em grande escala foram
em grande escala.
propostas amplamente como antídoto contra a pobreza urbana e
Muitos países, incluindo o El Salvador,
a proposição de de Soto tem sido apoiada por agências bilaterais
Peru, Camboja e o Vietnã, implementaram
e multilaterais de desenvolvimento. Em 2006, com o apoio de
programas de escrituração em grande escala,
de Soto, a ex-secretária de estado dos EUA, Madeleine Albright,
enquanto outros, como a Albânia os estão
e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
iniciando. Todos os programas têm promo-
foi criada a Comissão de Alto Nível sobre o Empoderamento
vido mudanças na ordem jurídica nacional,
Jurídico das Populações Carentes com um mandato original que
criado um aparelho institucional centrali-
enfatizava os direitos de propriedade e escrituração de terras.
zado e investido pesadamente em dados,
mapeamento e cadastros. Como resultado,
milhões de residentes de assentamentos COFOPRI (Comissão para a Formalização
informais urbanos têm recebido escrituras da Propriedade Informal), um órgão apoia-
individuais. do pelo Registro Predial Urbano e outros
O Peru é um dos líderes na prática dos instrumentos jurídicos (especialmente para
programas de escrituração. Em 1996, o a aquisição prescritiva). O programa de
então presidente Alberto Fujimori criou a escrituração foi financiado com recursos
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Tabela 2
Escrituras concedidas anualmente no Peru, 1996–2006
Ano Nº total de títulos registrados Nº de títulos em Lima Por cento de títulos Lima/Total
1996 33.742 32.750 97
1997 129.392 125.768 97
1998 149.574 107.490 72
1999 322.053 110.986 34
2000 419.846 170.250 41
2001 115.599 29.457 25
2002 123.827 38.450 31
2003 70.401 16.696 24
2004 65.598 12.002 18
2005 71.300 8.866 12
2006 68.468 8.194 12
1996–2006 1.596.800 660.909
Fonte: Calderon (2007a).
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A favela de Rio
das Pedras no Rio
de Janeiro, Brasil,
esparrama-se ao
lado de um conjunto
de novas casas
populares.
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de todos. A abordagem integrada da regula- (para superar o estigma dos que residem
rização socioespacial tenta garantir a segu- em áreas informais).
rança da posse individual, mantendo as A melhoria não segue necessária ou facil-
comunidades nos seus locais originais, com mente a legalização e vice-versa. Proporcio-
o objetivo de garantir que os principais nar a segurança da posse, sem considerar
beneficiados sejam os pobres urbanos. outras questões, por vezes cria novos prob-
Naturalmente, o pleno reconhecimento da lemas urbanos, ambientais e financeiros.
segurança da posse legal continua a ser uma Por exemplo, legalizar alguns lotes dificulta
meta, pois garante que os moradores não o alargamento de ruas ou outros investi-
serão expulsos ou pressionados por entida- mentos de infraestrutura e aumenta o custo
des públicas ou proprietários. da desapropriação necessária relacionada
Alcançar a integração socioespacial exige com a melhoria.
um amplo conjunto de estratégias e medidas
que vão desde a promoção da sustentabili- Sucessos e fracassos
dade urbana e ambiental ao fortalecimento Os municípios brasileiros têm sido muito
das comunidades locais e o poderio das mu- mais bem sucedidos em melhorar os assen-
lheres. Algo que motiva essa abordagem in- tamentos informais do que em legalizá-los,
tegrada no Brasil é o direito social à mora- embora a maioria dos programas de moder-
dia adequada, promovida pelo Programa da nização não tenha levado à escrituração.
ONU para o Direito á Moradia Adequada O internacionalmente aclamado programa
(Programa UNHRP) entre outras organiza- Favela-Bairro, no Rio de Janeiro, distribuiu
ções, e que inclui o direito de todos a viver apenas 2.333 escrituras em um universo
em condições dignas e de participar de de mais de 50 mil famílias, e somente
modo justo das oportunidades e dos benefí- 145 concluíram o processo de registro
cios gerados pelo desenvolvimento urbano. (LARANGEIRA, 2002). Uma das razões
A questão é como obter a segurança de para esta baixa taxa de escrituração é que
posse e uma regularização socioespacial in- os ocupantes têm que lidar com uma buro-
tegrada. Algumas políticas de regularização cracia complexa por conta própria para
têm combinado a legalização da posse concluir o processo. Uma revisão dos pro-
(também formalização ou escrituração) gramas de regularização em 385 municípios
com a melhoria das áreas informais. Outras em 27 estados envolvendo 2.592 assenta-
possuem, também, uma dimensão socioeco- mentos indica que a emissão do registro
nômica (para gerar renda e oportunidades das escrituras está progredindo, mas a
de emprego) e/ou uma dimensão cultural taxa de conclusão é baixa (tabela 4).
O programa Favela-Bairro, recentemente
substituído pelo programa Morar Carioca,
TabELA 4 envolve um grande investimento público em
Resultados da regularização e escrituração infraestrutura, serviços, espaços públicos e
no Brasil, 2009 instalações comunitárias, além da consolida-
Famílias ção contínua de habitação para os morado-
Regularizações Escrituras Escrituras res. O programa melhorou as condições de
iniciadas emitidas terminadas vida, mesmo sem a segurança da posse legal
Número 1.706.573 369.715 136.974 integral, e também valorizou os terrenos,
Porcentagem 100% 21,7% 8,0% propriedades e aluguéis, acompanhado por
Fonte: SNPU/Mcidades (sem data). mudanças significativas na composição
FigurA 2
Total de despesas em programas de melhoria com recursos do BID, 1986a 2008
Guiana
Honduras
Barbados
Panamá
Haiti
Nicarágua
Bolîvia
Peru
Ecuador
El Salvador
Trinidad e Tobago
Uruguai
Colômbia
Chile
Argentina
México
Brasil
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
Milhões de USD$
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pressionar os residentes para vender seus casos, 10 anos após a sua regularização.
lotes (DURAND-LASSERVE, 2006). Algumas medidas tratam da mitigação dos
Muitas comunidades tradicionais de São problemas ambientais existentes e só
Paulo, por exemplo, foram convertidas de recentemente foram realizados esforços
assentamentos informais a incorporações sistemáticos no Peru para fornecer serviços
para a classe média e alta. e infraestrutura.
As políticas de legalização também têm As políticas de regularização, por vezes,
levado a crescentes expectativas de gentrifi- têm sido utilizadas como veículos de cliente-
cação no Vidigal, uma favela antiga e bem lismo político em regimes de “escrituras por
localizada no Rio de Janeiro. Um artigo de votos”. Em outros casos, o processo político
jornal relatou que um incorporador vinha não corrige os desequilíbrios históricos entre
comprando lotes gradualmente no mercado homens e mulheres. Muitas mulheres em
informal (preços em torno de R$ 35.000 assentamentos informais ainda não têm
ou USD$ 20,000), na expectativa de que controle jurídico pleno sobre os seus bens.
a área viesse a ser legalizada. Ele planejava No Peru, todavia, 56 por cento das escrituras
construir um hotel, mas a licença de opera- do COFOPRI foram concedidas às mulhe-
ção lhe foi negada (AZEVEDO, 2010). res, o que está relacionado com o aumento
Algumas áreas regularizadas foram e da participação das mulheres no mercado
continuam a ser insustentáveis em termos de trabalho.
urbanos e ambientais, como edifícios cons- Dados esses fatos, se o programa de
truídos precariamente. Muitos assentamen- escrituração tivesse sido malsucedido, seria
tos legalizados ainda carecem de saneamen- melhor se os residentes de assentamentos
to, água, serviços de utilidade pública, infra- informais consolidados fossem deixados
estrutura e espaços públicos —em alguns à própria sorte? A resposta é não. Tais
Edifícios comerciais
modernos elevam-se
sobre o remanescente
da favela Coliseu perto
da Avenida Faria Lima
em São Paulo, no Brasil.
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Incorporadores privados
construíram moradias
em terrenos urbanizados
em terras de antigos
ejidos no México, mas a
ocupação por autocons-
trução continua do lado
de fora dos muros
P
romover o progresso no complexo sua capacidade de utilizar ou alienar a
campo da regularização de terras propriedade se a escritura estiver sujeita
acarreta uma série de questões aos regulamentos urbanos e ambientais. A
jurídicas e objetivos paralelos. questão da escrituração das propriedades é
Devido à importância para a sociedade de relevante para todos aqueles que moram
a sua população ter moradia, espera-se que em áreas informais consolidadas, porque os
as políticas relacionadas com a regulariza- fatos que geram a percepção de segurança
ção atendam a outros objetivos sociais além da posse de muitos residentes mudam.
da segurança da posse —questão complica- A escrituração continua a ser a principal
da pelo fato de existirem muitas formas de forma de promover a segurança jurídica
posse além da escritura livre— que podem total e duradoura da posse, embora a segu-
proporcionar segurança aos ocupantes. rança da posse possa ser dada aos ocupantes
por muitos tipos diferentes de títulos ou
Tipos de direi t os de posse direitos executórios:
Os moradores de assentamentos consolida- • escrituras livres individuais ou coletivas,
dos muitas vezes não consideram a escritura obtidas geralmente pela venda, doação
uma prioridade, porque já consideram sua das autoridades públicas ou usucapião;
posse segura. Alguns até consideram a escri- • escrituras de arrendamento individuais
tura prejudicial aos seus interesses, pois im- ou coletivas sobre terras públicas (in-
plica encargos potenciais e pode restringir a cluindo variações de arrendamento de
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Q u es t õ es j u r í dicas Quadro 4
de oc u pa ç ã o D A T E R R A Regularização de assentamentos que não são de pobres
Três situações jurídicas principais de assen-
E
tamentos territoriais informais exigem mbora seja de interesse da sociedade regularizar os assen-
diferentes abordagens jurídicas e, portanto, tamentos informais ocupados por pessoas que não sejam
políticas de regularização diferentes: pobres (às vezes chamada de regularização de interesse específi-
• assentamentos ocupados principalmente co), esses assentamentos não podem ser tratados com a mesma
por pobres urbanos, nos quais os mora- abordagem jurídica e técnica utilizada para regularizar assenta-
dores têm seus próprios direitos (indivi- mentos ocupados por pobres urbanos. Afinal de contas, as pesso-
duais ou coletivos) de regularização das as que não são pobres tinham a opção de acesso formal à terra
áreas ocupadas e são reconhecidos pela e à moradia, mas decidiram morar desrespeitando a lei.
ordem jurídica;
Quando assentamentos informais de pessoas que não são
• assentamentos ocupados principalmente
pobres estão em terras públicas, não se justifica a transferência
por pobres urbanos, nos quais as autori-
direta dos lotes para os ocupantes sem um processo de leilão
dades públicas têm poder discricionário
para obter o preço mais elevado possível, usando as mesmas leis
mais amplo para determinar as condi-
que autorizam a transferência de terras públicas para os morado-
ções do programas de regularização; e
res pobres de assentamentos informais, por razões de interesse
• assentamentos informais nos quais os
social. Os ocupantes de classe média e alta de terras públicas
moradores não são, predominantemente,
podem ter direito à preferência em um leilão e à indenização se
os pobres urbanos (quadro 4).
eles não forem os ganhadores do leilão, mas, em princípio, não
deveriam ter direito à transferência livre e direta e à privatização
Um aspecto jurídico fundamental a se levar
das terras públicas.
em conta é o regime inicial da propriedade
da terra, pois a regularização de assenta-
mentos consolidados em terras públicas Os sistemas jurídicos também variam quan-
deve ser implementada diferentemente da to ao reconhecimento legal de propriedade
regularização de assentamentos em terras por usucapião. Alguns países exigem uma
privadas. A transferência direta da proprie- declaração judicial e outros, como o Peru,
dade pública aos ocupantes da terra, seja usam canais administrativos. O usucapião
por venda ou doação, geralmente requer de terras privadas baseia-se muitas vezes na
autorização jurídica específica. Quando função social da propriedade: os ocupantes
existe transferência de propriedade pública da propriedade privada de alguém podem
no âmbito dos programas de regularização, ter o direito de serem reconhecidos como os
uma confusão comum muitas vezes é feita legítimos proprietários após um período de
entre os direitos de propriedade e o direito ocupação contínua e pacífica. Os ocupantes,
à moradia. diferentemente do proprietário original,
Garantir o acesso à habitação de interes- deram uma função social à propriedade. As
se social adequada àqueles que dela necessi- leis locais estabelecem condições específicas
tam é o principal papel legal e a obrigação para a efetivação desse direito, como a
das autoridades públicas. Isso não é o mesmo duração da ocupação e o tamanho máximo
que conceder, exclusivamente, títulos de da terra que será objeto do usucapião.
propriedade ou escrituras individuais da ter- A política de usucapião do Brasil, conhe-
ra. Na verdade, para muitos assentamentos cida como usucapião especial urbano, exige
em terras públicas, a propriedade individual cinco anos de ocupação não contestada e é
da terra pode não ser a melhor opção. válida para propriedades de até 250 m2. Na
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toda zona especial precisa aprovar o seu edifícios e número de lotes permitidos por
próprio regimento urbano. Isso proporciona indivíduo, podem reduzir significativamente
uma oportunidade para criar normas de uso as pressões nos assentamentos das comuni-
e desenvolvimento do solo, impedindo que dades recentemente regularizadas quando
essas áreas recentemente legalizadas sejam usadas em conjunto com programas de
adquiridas por incorporadores imobiliários emissão de escrituras (ANGEL et al., 2006).
e que as comunidades tradicionais sejam Alguns críticos argumentaram que em vez
substituídas por outros grupos socioeconô- de criar guetos urbanos essa abordagem
micos. tem prestado apoio jurídico às comunidades
A demarcação das ZEIS é uma estratégia pobres. As zonas especiais são compatíveis
de zoneamento como aquelas para usos es- com qualquer forma de escrituração e algu-
peciais do solo (por exemplo, distritos indus- mas têm reconhecido direitos de proprieda-
triais ou zonas de proteção ambiental) ou para de normais ou de arrendamento individuais
atender às necessidades sociais (por exemplo, ou coletivos. Essa regularização de assenta-
zonas exclusivas de uso residencial). mentos informais pode levar à integração
Curiosamente, essas estratégias de zonea- socioespacial e garantir a permanência
mento não têm sido questionadas do mesmo das comunidades.
modo que a demarcação dos terrenos para
habitação de interesse social. G ê nero e direi t o à t erra
Um estudo de 2006 da ZEIS em Recife As políticas de regularização de terras
concluiu que as medidas de zoneamento também abordam os direitos das mulheres
contra a gentrificação do bairro, tais como que moram em assentamentos informais
limites nos tamanhos dos lotes, altura dos consolidados (ONU-HABITAT, 2005). As
Residentes de renda
média e alta no Rio de
Janeiro ampliam seus
apartamentos de
cobertura informalmente,
na esperança de que
els sejam regularizados
posteriormente.
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mulheres têm sido agentes ativos nos merca- filhos são despejados da sua casa e da sua
dos informais em cidades latino-americanas, terra depois da morte do cônjuge. Outras
vendendo e comprando de terrenos, cons- leis tradicionais discriminam as mulheres,
truindo e alugando moradias e desenvolven- não permitindo que a esposa impeça o ma-
do e mantendo redes sociais e de capital rido de vender a terra. No caso de divórcio
vibrantes. Em 2009, um terço de todas as ou de abandono pelo marido, a mulher não
famílias venezuelanas era chefiado por mu- tem direito legal à terra. Mesmo quando as
lheres. Contudo, o reconhecimento jurídico mulheres pode legalmente possuir terras,
dos direitos das mulheres à terra é muitas costumes patriarcais podem impedir que
vezes um desafio, já que os sistemas jurídi- elas tomem decisões sobre o seu uso.
cos têm tradicionalmente considerado o O reconhecimento da condição de igual-
homem como o chefe da família e, portan- dade jurídica das mulheres em relação aos
to, presume-se que o homem controle os direitos da terra e de propriedade é um
direitos de propriedade. Essa presunção objetivo importante, independentemente
torna-se mais complicada pela natureza in- da natureza jurídica do regime matrimonial.
formal das relações matrimoniais na região. No Peru e no Brasil, as escrituras da terra
Embora as mulheres tendam a permane- têm sido dadas em conjunto para maridos
cer na terra com as crianças, os sistemas e esposas. Decisões judiciais progressistas
jurídicos muitas vezes não as protegem reforçaram os direitos das mulheres à terra,
integralmente. Em alguns casos, tradições tais como a anulação do título de propri-
impedem que as mulheres herdem terras edade do homem, quando a separação é
do marido ou dos pais —e elas com os seus devida à violência doméstica.
Assentamentos
informais de baixa
altura são protegidos
contra a remoção e
reincorporação por
meio do programa
de ZEIS no Recife,
Brasil.
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O Metrocable é uma
solução inovadora para
o transporte de massa e
integração socioespacial
entre os assentamentos
informais da periferia e
as regiões centrais de
Medellín, na Colômbia.
A
regularização continua a ser imperativo político na América Latina.
um trabalho em andamento na As recomendações para melhorar a política
América Latina. Países diferentes de regularização e programas específicos
adotaram abordagens diversas devem contemplar as seguintes questões:
para tratar do problema. Essas abordagens
vão desde as com um foco estreito na escri- 1. Avaliação. É preciso haver mais esfor-
tura formal até aquelas que tentam melhorar ços sistemáticos para avaliar o desempenho
todos os serviços do bairro. Os custos de dos programas de regularização, incluindo
regularização total são 50 a 80 vezes supe- a coleta de dados na linha base anterior ao
riores aos custos de emissão exclusiva de programa e a coleta de dados após o pro-
escritura, mas os fatos disponíveis indicam grama, referentes aos custos e resultados do
que os benefícios aos ocupantes, medidos na programa. Conceitualmente, os impactos
valorização da propriedade e na melhoria do programa devem englobar o bem estar
dos serviços, são superiores às despesas em no nível da unidade familiar, os serviços no
ambas as abordagens. bairro e o grau de informalidade na cidade.
Embora há muito tempo exista resistên- As avaliações de desempenho também são
cia contra a regularização —ou ela seja feita necessárias para soluções alternativas dos
lentamente—, ela está se tornando um problemas de regularização.
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5. Financiamento. A regularização
precisa ser mais autossustentável finan-
ceiramente. Por exemplo, o pagamento de
impostos sobre a propriedade, após a regu-
larização, gera receitas municipais e também
Uma ex-favela na 2. Abordagens adaptadas. As políticas fortalece o processo judicial para a obtenção
região de San Salvador, bem sucedidas de regularização devem ser de serviços e exercício da cidadania. As
em El Salvador, foi
adaptadas aos fatos, contexto e história de taxas de melhoramentos da infraestrutura
urbanizada com a ajuda
do FUNDASAL, um
cada assentamento, porque é improvável urbana e serviços a fim de recuperar parte
órgão pioneiro criado que uma única abordagem tenha êxito em da valorização resultante da terra devem
em 1968 para promo- todas as situações. Além disso, essas políticas refletir a capacidade de pagamento e ser
ver melhoramentos em provavelmente exigirão revisões ao longo do baseadas em princípios semelhantes aos
bairros de baixa renda. tempo, conforme as condições e as práticas aplicados em bairros formais que são
evoluam. A regularização deve ser conside- beneficiados por intervenções públicas. Se
rada como parte de uma política social mais os serviços em áreas formais são pagos pelo
ampla, destinada à integração social. Isso município, eles também devem ser pagos
pode significar que elementos do programa em bairros regularizados. Em suma, a recu-
devam ir além dos serviços de infraestrutura peração dos custos em programas de regu-
e incluam componentes como emprego, larização não deve impor uma carga fiscal
formação, educação pública e serviços maior sobre os pobres do que em outros
de saúde. segmentos da sociedade.
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Harvard University Press.
E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 51
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Edésio Fernandes é advogado, urbanista, autor e conferencista de Para baixar uma cópia gratuita deste relatório
ou para encomendar cópias do relatório im-
inúmeras universidades internacionais e organizações não governa-
presso, visite www.lincolninst.edu/pubs e procure
mentais. Formou-se na Universidade Federal de Minas Gerais no
o autor ou título.
Brasil e recebeu o grau de Doutor em Direito da Universidade de
Warwick, no Reino Unido. Em 2003, foi nomeado diretor de assuntos
fundiários no novo Ministério das Cidades, no Brasil, onde formulou Créditos desta produção
o Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável G E R E N T E E E D I T O R A D E P RO J E T O
em Áreas Urbanas. Foi visiting fellow do Lincoln Institute of Land Ann LeRoyer
Policy em 2008–2009. Contato: edesiofernandes@compuserve.com D E S I G N E P RO D U Ç Ã O
DG Communications/NonprofitDesign.com
A gradeci m en t os
Neste sentido, é com grande satisfação que apresentamos a versão em português da obra do jurista
Edésio Fernandes: Regularization of Informal Settlements in Latin America, uma análise que proporciona
ampliar a visão sobre diversos aspectos da regularização dos assentamentos urbanos marcados pela
informalidade. Estudos como esse permitem programar iniciativas de enfrentamento da informalidade
em bases consistentes e divulgar o conceito de que a prevenção da informalidade é tão importante
quanto à instrução e aplicação de mecanismos para remediá-la.
Essa análise, em torno dos aspectos a serem considerados no processo de regularização de assen-
tamentos urbanos, serve de estímulo para uma reflexão sobre os instrumentos, programas e padrões
de desempenho dos agentes públicos, que devem sempre buscar a excelência ao enfrentar os desafios.
Esse estudo converge para o alcance de nossos objetivos primordiais: construir cidades mais susten-
táveis e justas; respeitar os direitos sociais e individuais e garantir o acesso à moradia digna.
ISBN 978-1-55844-202-3
Policy Focus Report/Code PF023