Descrição Da Ilegitimidade Ativa de Federação Sindical para Propor ADI e Impossibilidade de Classificação Como Associação Nacional

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 12
01/08/2014 PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.656 PARÁ
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

AGTE.(S) : FEDERAÇÃO NACIONAL DO FISCO ESTADUAL E
DISTRITAL-FENAFISCO
ADV.(A/S) : CAROLINE DE SENA VIEIRA ROSA
AGDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ
AGDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARÁ
E M E N T A: CONTROLE ABSTRATO DE
CONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO DIRETA – ILEGITIMIDADE
ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU, AINDA QUE
DE ÂMBITO NACIONAL – AÇÃO DIRETA DE QUE NÃO SE
CONHECE – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA
REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO – RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO.
- As federações sindicais, mesmo aquelas de âmbito nacional, não

dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de
inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
- No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente a

Confederação Sindical – que constitui entidade de grau superior – possui
qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, perante a
Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do
Ministro Ricardo Lewandowski (RISTF, art. 37, I), na conformidade da
ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos,
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6597722.
Ementa e Acórdão
ADI 4656 AGR / PA
em negar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do

Relator. Ausentes, justificadamente, os Ministros Luiz Fux e Roberto
Barroso.
Brasília, 1º de agosto de 2014.
CELSO DE MELLO – RELATOR
Relatório

AGTE.(S) : FEDERAÇÃO NACIONAL DO FISCO ESTADUAL E
DISTRITAL-FENAFISCO
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Trata-se

de recurso de agravo tempestivamente interposto contra decisão que
negou trânsito à presente ação direta ajuizada pela Federação Nacional
do Fisco Estadual e Distrital – FENAFISCO.
A decisão que sofreu a interposição do presente recurso de agravo

restou consubstanciada na seguinte ementa:
“CONTROLE ABSTRATO DE
CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA. ILEGITIMIDADE
ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU,
AINDA QUE DE ÂMBITO NACIONAL. AÇÃO DIRETA DE
QUE NÃO SE CONHECE.
- As federações sindicais, mesmo aquelas de âmbito nacional,
não dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação
direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
- No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente a
Confederação Sindical – que constitui entidade de grau superior –
possui qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato,
perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes.”
Relatório
ADI 4656 AGR / PA
Tal como acentuado na decisão ora agravada, a presente ação direta

de inconstitucionalidade foi formulada com o objetivo de questionar
a validade jurídico-constitucional do § 1º do art. 29 da Lei nº 5.810,
de 24 de janeiro de 1994, do Estado do Pará.
Sustenta a ora agravante, em suas razões recursais, em síntese, o que

se segue:
“A decisão recorrida exclui do rol dos legitimados para a

propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade as Federações,
ainda que de âmbito nacional, a partir do entendimento de que
somente as Confederações gozam do ‘status’ de entidade de grau
superior, posicionamento este que, ‘data venia’ ousamos discordar.
…...................................................................................................
No caso em apreço, apesar da discordância contida na r.
Decisão agravada, o controle abstrato de constitucionalidade
promovido pela agravante deu-se na condição de entidade de
classe de âmbito nacional, também contemplada como uma das
hipóteses de legitimação para agir em sede de fiscalização.
…...................................................................................................
Ressai, portanto, de forma clarividente, que, muito embora não
ocupe o grau máximo na estrutura da organização sindical, a
agravante também possui ‘status’ de entidade de grau superior, o
que afasta um dos argumentos de ilegitimidade ‘ad causam’.
Inadmiti-la como legitimada para a propositura de Ação
Direta de Inconstitucionalidade, apesar da previsão
constitucional ser clara em seu favor, viola claramente os seus
objetivos institucionais e põe em xeque a organização sindical
brasileira, porquanto tornaria obrigatória a filiação a uma
Confederação, em tese, ‘única’ entidade de grau superior, apenas para
que lhes fosse possível insurgir-se contra a inconstitucionalidade de
leis ou atos normativos, o que, via de consequência, compromete o
princípio da liberdade sindical.” (grifei)
Relatório
ADI 4656 AGR / PA
O Ministério Público Federal, em pronunciamento da lavra da

ilustre Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. DEBORAH MACEDO
DUPRAT DE BRITTO PEREIRA, aprovado pelo eminente Chefe da
Instituição, opinou pelo não provimento do presente recurso de agravo em
parecer que está assim ementado:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Agravo. Decisão que

extinguiu o feito em razão da ilegitimidade da requerente, que,
sendo entidade sindical, não constitui confederação.
Impossibilidade de caracterizá-la como entidade de classe de
âmbito nacional para efeito da legitimação prevista no art. 103, IX,
da CR. Parecer pelo desprovimento do agravo.” (grifei)
Por não me convencer das razões expostas, submeto à apreciação do

Egrégio Plenário desta Suprema Corte o presente recurso de agravo.
É o relatório.
Voto - MIN. CELSO DE MELLO
VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Não

assiste razão à parte recorrente, eis que a decisão impugnada na presente
sede recursal ajusta-se, com integral fidelidade, à diretriz jurisprudencial
firmada pelo Supremo Tribunal Federal na matéria ora em exame.
Como tive o ensejo de enfatizar na decisão agravada, cabe examinar,

preliminarmente, a legitimação ativa “ad causam” dessa autora para a
instauração, perante o Supremo Tribunal Federal, do processo objetivo de
fiscalização normativa abstrata.
O exame dessa questão prévia permite concluir, desde logo, que

falece à entidade sindical ora agravante qualidade para agir em sede de
fiscalização concentrada de constitucionalidade.
Como se sabe, as entidades sindicais de segundo grau, mesmo aquelas

de âmbito nacional, como a FENAFISCO, não dispõem de qualidade para
agir, perante o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle normativo
abstrato, falecendo-lhes, em consequência, em face da regra de legitimação
estrita consubstanciada no art. 103, IX, da Constituição, a prerrogativa
para ajuizar a respectiva ação direta (RTJ 149/439 – RTJ 157/885 –
RTJ 195/924 – ADI 1.785-AgR/RJ, Rel. Min. NELSON JOBIM –
ADI 3.762/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 4.094/DF, Rel.
Min. JOAQUIM BARBOSA – ADI 4.361/PA, Rel. Min. EROS GRAU –
ADI 4.464/SP, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 4.471/CE, Rel. Min. ELLEN
GRACIE – ADO 9/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):
“Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição,

art. 103, IX. Federação Nacional da Polícia Civil (FENAPOL).
Mesmo deixando à margem a discussão em torno do registro da
ADI 4656 AGR / PA
autora em âmbito federal, certo é que de confederação sindical

não se trata, mas, tão-só, de federação de sindicatos, entidade
sindical de segundo grau. É a autora integrada, também, por
entidades sindicais de primeiro grau e, ainda, por associações
de servidores policiais, de diversificada ordem. Falta de
legitimidade ativa, ‘ad causam’, da autora. Ação direta de
inconstitucionalidade não conhecida, julgando-se prejudicada a
medida cautelar.”
(ADI 299-QO/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – grifei)
Na realidade, a jurisprudência desta Corte, atenta ao que dispõe

o art. 103, inciso IX, da Constituição, firmou-se no sentido de
reconhecer às Confederações sindicais – e a estas apenas
(RTJ 195/752-754, v.g.) –, entre as entidades e organizações que
compõem a estrutura sindical brasileira, o poder de ativar a jurisdição
constitucional de controle “in abstracto” do Supremo Tribunal Federal
(ADI 797/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 1.795/PA , Rel. Min.
MOREIRA ALVES, v.g.), recusando , em conseqüência, igual
legitimidade ativa às Federações sindicais (RTJ 135/495 – RTJ 135/853 –
RTJ 138/421 – RTJ 143/831 – RTJ 144/434 – RTJ 145/101-102 –
RTJ 151/743 – RTJ 172/52 – RTJ 177/641 – ADI 151-QO/RS , Rel. Min.
SYDNEY SANCHES – ADI 299/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA –
ADI 398/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 1.953/ES , Rel. Min.
ILMAR GALVÃO) e aos Sindicatos, ainda que de âmbito nacional
(RTJ 129/957 – RTJ 134/50 – RTJ 143/27 – RTJ 143/441 – RTJ 151/3 –
RTJ 157/885 – ADI 54/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO –
ADI 920-MC/DF, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – ADI 1.149/DF, Rel.
Min. ILMAR GALVÃO – ADI 1.562-QO/DF, Rel. Min. MOREIRA
ALVES):
“No campo da organização sindical, só a Confederação, não a

Federação (mesmo de âmbito nacional), é parte legítima para a
propositura de ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do
art. 103, IX, da Constituição.”
(RTJ 146/421, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – grifei)
ADI 4656 AGR / PA
É importante acentuar que essa orientação tem sido observada, de

modo invariável, nesta Suprema Corte, como o registram relevantes
julgados do Tribunal:
“Ação direta de inconstitucionalidade: ilegitimidade ativa

‘ad causam’ da Federação Nacional dos Administradores –
FENAD – para questionar, na via do controle direto, a
constitucionalidade da MPr 293, de 8.5.06, que ‘dispõe sobre o
reconhecimento das centrais sindicais para os fins que especifica’.
É da jurisprudência do Supremo Tribunal que, no âmbito das
entidades sindicais, a questionada legitimação é privativa das
confederações (v.g., ADIn 398, 01.02.91, Sanches, RTJ 135/495;
ADIn 17, 11.03.91, Sanches, RTJ 135/853; ADIn 360, 21.09.90,
Moreira, RTJ 144/703; ADIn 488, 26.04.91, Gallotti, RTJ 146/42;
ADIn 526, 16.10.91, RTJ 145/101; ADIn 689, 29.03.92, Néri,
RTJ 143/831; ADIn 599,24.10.91, Néri, RTJ 144/434; ADIn 772,
11.09.92, Moreira, RTJ 147/79; ADIn 164, 08.09.93, Moreira,
RTJ 139/396; ADIn 935, 15.09.93, Sanches, RTJ 149/439;
ADIn 166, 05.09.96, Galvão, DJ 18.10.96; ADIn 1795, 19.03.98,
Moreira, DJ 30.4.98; AgADIn 1785, 08.06.98, Jobim, 7.8.98).”
(ADI 3.762-AgR/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE –
grifei)
“AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL DE
SEGUNDO GRAU. ART. 103, IX, PRIMEIRA PARTE, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD
CAUSAM’.
1. A agravante busca demonstrar sua legitimidade ativa
mesclando indevidamente duas das hipóteses de legitimação
previstas no art. 103 da Constituição Federal. Porém, sua
inequívoca natureza sindical a exclui, peremptoriamente, das
demais categorias de associação de âmbito nacional. Precedentes:
ADI 920-MC, rel. Min. Francisco Rezek, DJ 11.04.97,
ADI 1.149-AgR, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 06.10.95, ADI 275,
ADI 4656 AGR / PA
rel. Min. Moreira Alves, DJ 22.02.91 e ADI 378, rel. Min. Sydney
Sanches, DJ 19.02.93.
2. Não se tratando de confederação sindical organizada na
forma da lei, mas de entidade sindical de segundo grau (federação),
mostra-se irrelevante a maior ou menor representatividade
territorial no que toca ao atendimento da exigência contida na
primeira parte do art. 103, IX, da Carta Magna. Precedentes:
ADI 1.562-QO, rel. Min. Moreira Alves, DJ 09.05.97,
ADI 1.343-MC, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 06.10.95, ADI 3.195, rel.
Min. Celso de Mello, DJ 19.05.04, ADI 2.973, rel. Min. Joaquim
Barbosa, DJ 24.10.03 e ADI 2.991, rel. Min. Gilmar Mendes,
DJ 14.10.03.
3. Agravo regimental improvido.”
(RTJ 195/924, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
Nem se diga que a FENAFISCO, não obstante o seu caráter sindical,

poderia legitimar-se ao ajuizamento da ação direta sob a alegação de que
também se qualificaria como entidade de classe de âmbito nacional.
Cabe ter presente, neste ponto, que o inciso IX do art. 103 da

Constituição prevê duas hipóteses de legitimação para agir em sede de
fiscalização abstrata, referindo-se, de um lado, à “confederação sindical” e,
de outro, à “entidade de classe de âmbito nacional”.
Trata-se de situações que não são intercambiáveis, não se

admitindo, por isso mesmo, para efeito de ativação da jurisdição de
controle “in abstracto”, que uma entidade sindical de segundo grau,
demitindo-se, momentaneamente, de sua condição sindical, invoque, por
uma questão de conveniência processual, a qualidade de entidade de classe
de âmbito nacional (ADI 4.064-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO –
ADI 4.224-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 96-AgR/DF, Rel.
Min. ELLEN GRACIE).
O Plenário desta Corte, quando se defrontou com semelhante situação,

afastou-a, por entender indevida a mesclagem “das hipóteses de legitimação
ADI 4656 AGR / PA
previstas no art. 103 da Constituição Federal”, advertindo que a natureza

sindical da entidade “a exclui, peremptoriamente, das demais categorias de
associação de âmbito nacional, entendimento firmado nesta Corte em
homenagem ao princípio hermenêutico de que não existem palavras inúteis na
Constituição” (ADI 3.506-AgR/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei).
Daí a correta observação feita pelo Ministério Público Federal sobre

essa específica questão:
“Por outro lado, a requerente tampouco pode ser

enquadrada na categoria de entidade de classe de âmbito nacional, na
medida em que o caráter sindical constitui óbice ao reconhecimento
de eventual natureza associativa concomitante.” (grifei)
Vale registrar, por relevante, que o exame do Estatuto da Federação

Nacional do Fisco Estadual e Distrital – FENAFISCO revela que se trata,
na realidade, de entidade sindical de segundo grau, o que resulta
inequívoco do que se contém, p. ex., nos arts. 1º, inciso I, e 2º, “caput”,
desse mesmo estatuto:
“Art. 1º – A Federação Nacional do Fisco Estadual e

Distrital – FENAFISCO, entidade sindical fundada aos seis de
setembro de 1979, na cidade do Recife, estado de Pernambuco, com prazo
de duração indeterminado, sede e foro na cidade de Brasília, Distrito
Federal, com base territorial nacional, é representativa dos servidores
públicos fiscais tributários da Administração Tributária Estadual e
Distrital de todas as unidades da República Federativa do Brasil, que
detêm a competência privativa prevista no Código Tributário Nacional,
‘caput’ do artigo 142 e em seu parágrafo único, e reger-se-á por este
Estatuto, por suas normas complementares e pela legislação pertinente,
observadas as seguintes disposições:
I – Congrega exclusivamente sindicatos representativos

de servidores públicos fiscais tributários de carreira específica, com
atividades essenciais à Administração Tributária em nível estadual
ADI 4656 AGR / PA
e distrital, nos termos do inciso XXII do artigo 37 da Constituição

Federal;
.......................................................................................................
Art. 2º – A FENAFISCO é uma organização sindical de
caráter classista, autônoma e democrática, cujas bases são o
compromisso com o princípio da legalidade, com a dignidade do servidor
público fiscal tributário estadual e distrital e com o aprimoramento da
Administração Tributária, voltados para o processo de transformação e
desenvolvimento da sociedade brasileira, apoiada nos seguintes
fundamentos: (...).” (grifei)
Tão expressivo quanto o conteúdo das cláusulas estatutárias ora

referidas é o que resulta do documento produzido pelo próprio autor e
emitido pelo Ministério do Trabalho e Emprego.
Refiro-me à certidão emitida pela Secretaria de Relações do

Trabalho, cujo teor revela a existência de “registro sindical” da
FENAFISCO, qualificando-a, no que concerne à sua natureza jurídica, como
“representação estatutária da categoria Profissional dos Servidores do Grupo
de Tributação, Arrecadação e Fiscalização Estadual, com abrangência nacional, e
tendo como representação de coordenação o somatório das categorias e bases
territoriais dos sindicatos a ela filiados” (grifei).
Vê-se, daí, não dispor a Federação Nacional do Fisco Estadual e

Distrital – FENAFISCO de legitimidade ativa “ad causam” para fazer
instaurar este processo objetivo de controle normativo abstrato.
Sendo assim, tendo em consideração as razões invocadas e acolhendo,

ainda, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, nego
provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, por seus próprios
fundamentos, a decisão ora agravada.
É o meu voto.
Extrato de Ata - 01/08/2014
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.656

PROCED. : PARÁ
AGTE.(S) : FEDERAÇÃO NACIONAL DO FISCO ESTADUAL E DISTRITAL-
FENAFISCO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do

Relator, negou provimento ao agravo regimental. Ausentes,
justificadamente, os Ministros Luiz Fux e Roberto Barroso.
Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-
Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 01.08.2014.
Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-

Presidente no exercício da Presidência. Presentes à sessão os
Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes,
Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber e Teori Zavascki.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de

Barros.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte

Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 6520241

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AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.656 PARÁ

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

- As federações sindicais, mesmo aquelas de âmbito nacional, não

- No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente a

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

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ADI 4656 AGR / PA

em negar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do

Brasília, 1º de agosto de 2014.

CELSO DE MELLO – RELATOR

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AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.656 PARÁ

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Trata-se

A decisão que sofreu a interposição do presente recurso de agravo

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 12

ADI 4656 AGR / PA

Tal como acentuado na decisão ora agravada, a presente ação direta

Sustenta a ora agravante, em suas razões recursais, em síntese, o que

“A decisão recorrida exclui do rol dos legitimados para a

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 12

ADI 4656 AGR / PA

O Ministério Público Federal, em pronunciamento da lavra da

“Ação direta de inconstitucionalidade. Agravo. Decisão que

Por não me convencer das razões expostas, submeto à apreciação do

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AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.656 PARÁ

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Não

Como tive o ensejo de enfatizar na decisão agravada, cabe examinar,

O exame dessa questão prévia permite concluir, desde logo, que

Como se sabe, as entidades sindicais de segundo grau, mesmo aquelas

“Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição,

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autora em âmbito federal, certo é que de confederação sindical

Na realidade, a jurisprudência desta Corte, atenta ao que dispõe

“No campo da organização sindical, só a Confederação, não a

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É importante acentuar que essa orientação tem sido observada, de

“Ação direta de inconstitucionalidade: ilegitimidade ativa

“AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 12

ADI 4656 AGR / PA

Nem se diga que a FENAFISCO, não obstante o seu caráter sindical,

Cabe ter presente, neste ponto, que o inciso IX do art. 103 da

Trata-se de situações que não são intercambiáveis, não se

O Plenário desta Corte, quando se defrontou com semelhante situação,

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ADI 4656 AGR / PA

previstas no art. 103 da Constituição Federal”, advertindo que a natureza

Daí a correta observação feita pelo Ministério Público Federal sobre

“Por outro lado, a requerente tampouco pode ser

Vale registrar, por relevante, que o exame do Estatuto da Federação

“Art. 1º – A Federação Nacional do Fisco Estadual e

I – Congrega exclusivamente sindicatos representativos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 12

ADI 4656 AGR / PA

e distrital, nos termos do inciso XXII do artigo 37 da Constituição

Tão expressivo quanto o conteúdo das cláusulas estatutárias ora

Refiro-me à certidão emitida pela Secretaria de Relações do