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LEZIONE 5

SITUAZIONI GIURIDICO-SOGGETTIVE

La situazione giuridica soggettiva è una posizione che il soggetto giuridico assume rispetto una utilità
alla quale ambisce. Si acquisisce nel momento in cui si assume la capacità giuridica (diversa dalla
capacità di agire), o al momento della nascita. Distinguiamo: diritto soggettivo, interesse legittimo,
potere amministrativo.

La prima situazione giuridico soggettiva è quella del diritto soggettivo. Esso è una situazione giuridica
piena, nel senso che il titolare della situazione non ha bisogno dell'intermediazione né di
un'amministrazione pubblica né di un soggetto privato per poter conseguire l'utilità correlata al diritto
(ad esempio: diritto di proprietà, diritto di ricevere cure mediche); è una situazione giuridica erga
omnes poiché tutelabile nei confronti di chiunque. I consociati non possono esercitare comportamenti
che ostacolino altri soggetti ad esercitare il proprio diritto soggettivo. Il nostro ordinamento giuridico
riconosce a determinate categorie di soggetti diritti soggettivi in base ad un'analisi a monte, una
ponderazione eseguita dal legislatore in via preventiva: tutte le volte che il legislatore mette sullo
stesso piano l'interesse del soggetto privato e quello pubblico, e si rende conto che quello del privato
è prioritario rispetto quello pubblico allora si istituisce il diritto soggettivo. Si differenzia dall'interesse
legittimo perché cambia la posizione che il soggetto assume rispetto l'utilità a cui assume: nel diritto
soggettivo non vi è intermediazione di altri soggetti (pubblici e privati), mentre nell'interesse è
sempre necessario il coinvolgimento della pubblica amministrazione poiché l'interesse legittimo pone
l'interesse pubblico come prioritario a quello del soggetto privato.
L'interesse legittimo dunque non è una situazione giuridica piena poiché il soggetto privato ha
bisogno dell'amministrazione pubblica. Il diritto soggettivo non presuppone una correlazione con
qualcuno, l'interesse legittimo invece si trova coinvolto in una relazione vera e propria con
l'amministrazione pubblica.
Da cosa dipende il fatto che il privato sia titolare di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo?
Ciò dipende dal legislatore, che appura la necessità che debba essere garantita un'utilità al soggetto
privato, e riconosce ciò in base ad una valutazione che consiste nel porre sulla bilancia l'interesse del
soggetto privato da una parte e dall'altra l'interesse pubblico. In base ai risultati della valutazione si
attribuiscono interessi legittimi o diritti soggettivi.
Dove vi è il potere pubblico non vi può essere il diritto soggettivo ma vi è interesse legittimo, e
viceversa dove c'è diritto non c'è potere. La titolarità del diritto soggettivo esclude qualsiasi relazione
con l'amministrazione, e la titolarità dell'interesse legittimo la implica. Ciò comporta che tutte le volte
in cui il titolare di un diritto soggettivo viene leso da parte di un terzo (sia pubblico che privato)
comunque deve essere garantito e ripristinato il suo diritto. Nel caso dell'interesse legittimo il
conseguimento dell'utilità è mediata dall'intervento di un terzo che gli consente di conseguire
quell'utilità. L'interesse legittimo consente al soggetto che ne è titolare di pretendere che
l'amministrazione, in vista del conseguimento di una utilità, eserciti la funzione amministrativa in
maniera legittima. Nel nostro ordinamento sono individuate due tipologie di interesse legittimo:
pretensivo e oppositivo. L'interesse legittimo pretensivo si configura quando, in vista di un soggetto
titolare di un interesse, l'amministrazione, in conseguimento del bene della vita per il soggetto,
esercita la funzione in positivo. Nel caso dell'oppositivo l'amministrazione non esercita la funzione che
riguarda il soggetto o la esercita in maniera sfavorevole ad esso.
Il nostro ordinamento avrebbe dovuto accordare sia a diritto soggettivo che a interesse legittimo la
stessa tutela giurisdizionale. Nei fatti ciò non è avvenuto. Nell'ipotesi di lesione degli interessi legittimi
la situazione non è posta negli stessi termini del diritto soggettivo (che nel caso di lesione prevede una
tutela piena e risarcitoria essendo contro l’ordinamento giuridico), potendo ottenere solo
l'annullamento del provvedimento legislativo e non il risarcimento. Col passare del tempo
l'ordinamento giuridico si è orientato in altra direzione: gli interessi legittimi oppositivi sono stati
tutelati come risarcibili: il privato presenta una istanza per ottenere un permesso, l'amministrazione
lo concede e il privato svolge la sua attività; dopo un tot tempo l'amministrazione annulla il
provvedimento amministrativo e consente la riespansione di una situazione giuridica soggettiva al
punto da farla tornare alla consistenza di diritto soggettivo. La situazione giuridica risarcita non è
dunque quella di interesse legittimo ma quella di diritto soggettivo (illegittimamente compresso a
interesse legittimo). Il risarcimento per quello pretensivo non si poteva ottenere. Con la sentenza
della Corte di Cassazione del '99 si è ottenuta la tutela piena anche di quello pretensivo, purché il
giudice accetti che ci sia un legame tra l'interesse del privato alla legittimità dell'operato
dell'amministrazione e l'utilità finale al quale il privato aspira. In mancanza di un legame tra interesse
legittimo pretensivo leso e utilità del bene della vita del soggetto privato non può essere risarcito. Si
assiste così all'ampliamento dell'area della risarcibilità degli interessi legittimi.

Il concetto di interesse legittimo non va confuso con l'interesso diffuso e con l'interesse collettivo, che
a loro volta non vanno confusi con l'interesse pubblico. La differenza sta in ambito procedimentale.
L'interesse pubblico è lo scopo a cui è preordinato lo svolgimento della funzione amministrativa, e
viene individuato dalla norma giuridica. All'interno dello svolgimento dell'attività dell'amministrazione
appare una distinzione tra interesse pubblico primario e interesse pubblico secondario: il primario è
quello individuato dalla norma giuridica (che è attributiva del potere dell’amministrazione), il
secondario è quello tirato in ballo nell'esercizio della funzione ammnistrativa per il conseguimento del
primario. L'interesse pubblico non è una situazione giuridica di tipo soggettiva per questo non va
confusa con l'interesse legittimo. Non va confuso nemmeno con l'interesse diffuso e l'interesse
collettivo, che hanno un peso diverso nell'espletamento dell'attività procedimentalizzata
dell'amministrazione. Il nostro ordinamento contiene una legge che riconosce facoltà a taluni soggetti
di fornire il loro contributo nello svolgimento del processo amministrativo. Individua alcuni soggetti
destinatari della comunicazione d'avvio del processo amministrativo, altri soggetti che non ricevono la
comunicazione di avvio ma potrebbero avere interesse a partecipare all'attività procedimentalizzata
(art 9 della legge 241 del '90). L'interesse diffuso è una tipologia di interesse riconducibile ad una
pluralità di soggetti che però non sono ben individuabili. L'interesse collettivo è riconducibile ad una
pluralità di soggetti ben definiti e individuati. L'articolo 9 afferma che la partecipazione al
procedimento amministrativo è assicurata ai soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in
associazioni o comitati. Il coinvolgimento dunque deve essere assicurata ai portatori di interessi
collettivi, individuando in maniera puntuale la categoria di soggetti espressione di quel tipo di
interesse e da coinvolgere nel procedimento amministrativo.

Anche il dovere e l'obbligo sono situazioni giuridiche soggettive. Il dovere implica la necessità di
mantenere un determinato comportamento. Nell'ipotesi dell'obbligo il comportamento deve essere
mantenuto ma dall'altro lato vi è un soggetto che vanta una pretesa.

Il potere amministrativo è una situazione giuridica che si configura in capo alla pubblica
amministrazione. Esso non può essere trasferito o delegato per il fatto che il soggetto pubblico nasce
perché è investito da un compito istituzionale che è quello di perseguire l'interesse pubblico e dunque
non si può spogliare da questo dovere. Ciò giustifica l'impossibilità di trasferire il potere ad un
soggetto privato, che è libero di perseguire un interesse soggettivo. L'analisi del potere
amministrativo avviene sul fronte del concetto, del contenuto e della tipologia. Analizzeremo tre
aspetti del potere: 1) caratteristiche peculiari del potere amministrativo, 2) contenuto del potere,
distinzione di attività discrezionali o vincolate 3) distinzione all'interno del potere amministrativo
stesso.

1) Il potere pubblico presenta delle caratteristiche peculiari che sono: unilateralità, imperatività,
nominatività, tipicità, esecutorietà (da non confondere con l'esecutività). Queste caratteristiche
connotano sia il potere amministrativo sia il provvedimento amministrativo, ovvero lo strumento
giuridico attraverso il quale si esprime il potere amministrativo (ciò che vale per il potere vale per il
provvedimento).

 Unilateralità: il potere amministrativo è unilaterale, ovvero proviene da un solo soggetto che è


l’amministrazione. Questa caratteristiche ci permette di distinguere il potere amministrativo
da altri strumenti giuridici (come il contratto). Il potere produce i suoi effetti
indipendentemente dalla volontà dei soggetti a cui è diretto il provvedimento.
 Imperatività: il potere amministrativo è imperativo, ovvero si connota per l'attitudine di
incidere sulla sfera giuridica del destinatario ampliandola (nel caso di provvedimenti
favorevole al soggetto) o restringendone la portata (ad esempio l'espropriazione).
 Nominatività: (proiezione del principio di legalità perché posto a garanzia del destinatario della
funzione amministrativa) è quella caratteristica del potere amministrativo che implica una
corrispondenza tra il potere amministrativo e le ragioni di pubblica utilità. La nominatività del
potere garantisce dunque che l'interesse pubblico sia conseguito attraverso l'esercizio del
potere che la legge attribuisce a quello scopo.
 Tipicità: (//) implica l'utilizzo di schemi e strumenti individuati e riconosciuti dalla norma
giuridica. Se la nominatività mette in correlazione il potere e l'interesse pubblico, la tipicità
mette in correlazione il potere con gli strumenti giuridici che l'amministrazione deva utilizzare
per conseguire quella determinata finalità. Il modello provvedimentale è dunque uno e uno
solo, e l'individuazione si rinviene nella norma che attribuisce lo stesso potere.
 Esecutorietà: (//) è l’attitudine del potere amministrativo di essere portato a esecuzione senza
il coinvolgimento di soggetti terzi. Non va confuso con l'esecutività, che è invece l'attitudine
del potere amministrativo di produrre effetti.

2) Contenuto del potere amministrativo – discrezionalità amministrativa


Per il principio di legalità l'amministrazione pubblica deve conseguire l'interesse pubblico in base a
quanto stabilisce la disposizione giuridica. L'amministrazione ha l'obbligo di attenersi alla previsione
normativa in maniera pedissequa, rispettandola e mettendone in pratica il contenuto, ma ha anche
dei margini di scelta. La circostanza che l'amministrazione pubblica debba realizzare l'interesse
pubblico non la giustifica ad agire illegittimamente in nome dell'interesse, ma la circostanza che
l'amministrazione abbia dei margini di scelta dipende dalla stessa disposizione normativa che
attribuisce il potere. Se vi è ad esempio una norma che attribuisce il potere e regolamenta in maniera
puntuale il suo esercizio, l'amministrazione non può esercitare nessun tipo di discrezione. Se la norma
giuridica però non definisce le modalità con cui perseguire il potere pubblico, allora l'attività
amministrativa può essere considerata discrezionale, ovvero l'amministrazione può compiere una
scelta tra tutte quelle possibili e legittime per eseguire il provvedimento.
Più puntuale è la norma giuridica, minore sarà il margine di scelta. Viceversa, meno è puntuale la
norma maggiore è la discrezione. La caratteristica della discrezionalità amministrativa è quella di fare
scelte ponderate sugli interessi coinvolti. Discrezionalità non consente di fare ciò che si vuole
(arbitrio), ma significa operare una scelta ponderata senza violare la norma. Quando
l'amministrazione esercita male il potere discrezionale allora il provvedimento amministrativo ha un
eccesso di potere, e il sindacato giurisdizionale sul suo operato è possibile. Le scelte di merito
effettuate dall'amministrazione non sono invece soggetto di sindacato giurisdizionale. Le scelte di
merito rappresentano una sorta di livello ulteriore dell'attività discrezionale che compete solo
all'amministrazione e che non consente nemmeno al giudice (se non nei casi stabiliti dalla legge) di
essere giudicata. Distinguiamo la discrezionalità tecnica e la discrezionalità amministrativa pura. In
entrambi i casi l'amministrazione si trova in condizioni di compiere scelte. Il discrimine tra le due
tipologie fa leva sulle diversità del parametro che orienta le scelte amministrative e
sull'assenza/presenza della ponderazione di interesse. Nell'ambito dell'attività discrezionale tecnica
l'amministrazione effettua delle scelte che nascono dall'applicazione di un parametro tecnico.
L'accertamento tecnico è l'opposto dell'attività discrezionale tecnica. Nel caso dell'attività
discrezionale amministrativa il parametro che orienta le scelte dell'amministrazione è di tipo giuridico,
perché vi è una norma che interviene sul se e sul come esercitare il potere. L'attività vincolata è
l'opposto della discrezionalità amministrativa.
Nella discrezionalità pura l'amministrazione è posta in condizioni di effettuare la scelta su una
ponderazione di interessi. A partire dalla legge 205 del 2000 si assiste all'introduzione all'interno del
processo amministrativo della consulenza tecnica d'ufficio, soggetti che verificano che le scelte
effettuate dall'amministrazione siano corrette o no. Il sindacato giurisdizionale vi è anche per la
discrezionalità amministrativa pura.

3) Le caratteristiche e la tipologia del potere amministrativo si riflettono sulla tipologia di


provvedimento amministrativo che viene emanato. Distinguiamo due macro tipologie di potere:

 potere che produce effetti ampliativi della sfera giuridici del destinatario
Alla prima categoria riconduciamo i poteri autorizzatori e i poteri concessori. La distinzione tra
autorizzazione e concessione ha avuto importanti risvolti nel campo dell'edilizia, come ad
esempio sulla sfera del permesso di costruire.
 potere che produce effetti restrittivi sulla sfera giuridica del destinatario
Alla seconda categoria riconduciamo i poteri sanzionatori e i poteri ablatori (espropriativi).

Altre categorie del potere amministrativo sono: potere di ordinanza, atti amministrativi a contenuto
generale (a cui sono riconducibili gli atti di pianificazione).

LEZIONE 6

Poteri amministrativi che sono ampliativi della sfera giuridica del destinatario: si tratta di
procedimenti amministrativi che producono effetti favorevoli al destinatario. L'attività amministrativa
deve comunque perseguire l’interesse pubblico, e l'effetto vantaggioso è una circostanza che ne
deriva. L'interesse del soggetto privato si posiziona latere al bisogno primario. Troviamo in questa
macroategoria i poteri concessori e i poteri autorizzatori, ovvero i poteri che sfociano nell'emanazione
di un provvedimento (concessione o autorizzazione). Attraverso il potere concessorio
l'amministrazione amplia la sfera giuridica del destinatario attribuendo al soggetto che è destinatario
del potere una facoltà giuridica soggettiva che il privato prima non possedeva. Il nostro ordinamento
individua due tipologie di concessione: costitutiva e traslativa. Il concetto di concessione è uguale in
entrambi i casi ma cambia la modalità con cui si acquista questo diritto. Mentre con la concessione
costitutiva l'amministrazione concede al soggetto destinatario un diritto che prima di quel momento
non era configurabile in capo a nessuno (nemmeno alla pubblica amministrazione stessa), con quella
traslativa la pubblica amministrazione attribuisce una situazione giuridica al soggetto privato che
prima era riscontrabile alla stessa amministrazione pubblica. L'esempio di concessione costitutiva è la
concessione della cittadinanza, l'esempio di quella traslativa è la concessione di servizio pubblico. Nel
caso delle concessioni traslative si parla anche di concessioni contratto; con il provvedimento
concessorio e la concessione contratto si regolamentano i rapporti tra soggetto pubblico (concedente)
e privato (concessionario). Con il potere autorizzatorio l'amministrazione non concede niente ma si
limita a rimuovere un ostacolo all'esercizio di una facoltà, di un diritto, di una situazione giuridica
soggettiva di cui il soggetto è già titolare. Il potere autorizzatorio non attribuisce nulla, ma appura che
l'esercizio di quella facoltà avvenga in modo tale da non contrastare con la concretizzazione
dell'interesse pubblico per la cui tutela il potere pubblico è attribuito. Così come la concessione
acquisisce una fisionomia diversa (costitutiva, traslativa ecc) anche per l'autorizzazione esistono
diversi tipi di provvedimenti (come la licenza edilizia o le abilitazioni). L'abilitazione è l'autorizzazione
a svolgere la libera professione, e dunque rimuove il vincolo all'esercizio della stessa riscontrando le
conoscenze e le condizioni che consentono di svolgere la professione. L'omologazione è un altro
provvedimento autorizzatorio con il quale si accerta che un dato bene ha delle caratteristiche tali che
gli consentano di assolvere una determinata funzione. Il nulla osta è un provvedimento con il quale si
accerta una determinata circostanza e si rimuove un ostacolo all'esercizio di un diritto.

----In un primo momento il titolo che permetteva al privato di edificare era la licenza edilizia. Poi
acquisisce il titolo di concessione edilizia. Viene poi sostituito dal provvedimento autorizzatorio. La
distinzione non è solo terminologica ma sostanziale. La licenza edilizia è una autorizzazione:
attraverso la licenza il soggetto che richiedeva otteneva un provvedimento che gli permetteva di
esercitare lo ius edificandi. Con la legge 10 del 77 (Bucalossi) il legislatore non impiega più il termine
di licenza edilizia ma parla di concessione edilizia; entrambi sono ampliativi della sfera giuridica del
destinatario; ma la Corte costituzionale, con la sentenza 5 dell'80, dichiara incostituzionale il nuovo
titolo utilizzato: parlare di concessione e parlare di licenza non era la stessa cosa; la concessione
presuppone una idea di fondo che è quella secondo cui esiste uno scollamento tra diritto di proprietà
e diritto di edificare che invece non c'è. Il PRG prevede un piano attuativo per attuare le prescrizioni in
esso contenute. Se un soggetto è proprietario di un terreno che secondo il PRG è edificabile, ma non
vi è il piano attuativo che attua le prescrizioni del piano (il rilascio del titolo abitativo è subordinato al
piano attuativo) non poteva edificare. Chi era proprietario di un bene sottoposto a vincolo. La legge
del '42 prescrive che il PRG, quando viene predisposto, da una destinazione al territorio contemplato
ovvero stabilisce le aree edificabili (zonizzazione) e prevede le localizzazioni (parti del territorio in cui
si prevede la realizzazione di opere pubbliche). I vincoli preordinati all'espropriazione vengono posti
una volta individuate le zone. Il soggetto privato proprietario di un bene con vincolo non perde la
proprietà, ma perde il diritto di edificare, dunque una facoltà collegata al diritto di proprietà. Il vincolo
non è provvedimento espropriativo, ma è preordinato all'espropriazione. Si pone il problema della
durata del vincolo; così come era formulata la legge urbanistica non prevedeva una durata e a ciò
conseguiva una durata illimitata nel tempo; la Corte Costituzionale con la sentenza taccia di
incostituzionalità la legge urbanistica con l'art 42 della Costituzione: il cittadino può essere privato del
diritto di proprietà per ragioni di pubblica utilità nei modi e nelle forme previsti dalla legge: se
l'amministrazione deve privare di un bene deve intraprendere infatti un procedimento espropriativo;
se l'amministrazione deve privare di un diritto di proprietà deve seguire le modalità previste per
l'esercizio del potere. La legge urbanistica dava l'opportunità all'amministrazione di effettuare una
espropriazione di fatto, togliendo svuotando di significato il diritto di proprietà. La sentenza 55 del 77
dunque impone una durata limitata dei vincoli, un arco temporale definito; impone che il legislatore
riformuli la legge prevedendo una durata circoscritta nel tempo superata la quale i vincoli sono
indennizzati. Durata limitata e indennizzabilità per i vincoli. Con la sentenza successiva 56 del 77 si
precisa la durata limitata ai vincoli urbanistici predisposti all'espropriazione e non a quelli
conformativi. Distingue dunque queste due tipologie di vincoli: i vincoli urbanistici sono i vincoli
all'edificazione su un bene conseguito alla localizzazione, e dipendono dal fatto che esiste lo
strumento urbanistico PRG che stabilisce questo; nell'ipotesi dei vincoli urbanistici la limitazione delle
facoltà connesse al diritto di proprietà sono predisposte da uno strumento urbanistico. Per i vincoli
conformativi la limitazione invece dipende dalla caratteristica che il bene stesso ha (ad esempio
vincolo paesaggistico). Queste limitazioni non determinano una durata limitata e un indennizzo
perché le limitazioni nascono da una caratteristica intrinseca al bene che non sono attribuite dunque
dal piano regolatore; queste caratteristiche che il bene ha sono caratteristiche riscontrabili in
categorie di beni omogenei (ad esempio bene ambientale). Il vincolo conformativo grava su beni
omogenei, le caratteristiche sono riscontrabili non nel singolo bene ma in una pluralità di beni che
hanno una caratteristica omogenei. In questo caso la Corte non sottopone durata limitata e
indennizzo il vincolo conformativo.
La Corte con la sentenza 5 dell'80 consente alla prescrizione normativa tacciata di incostituzionalità di
ritrovare vigenza. Ovvero, riattribuisce durata illimitata e indennizzo ai vincoli ed esclude di
diversificare l'indennità di espropriazione. Con la concessione l'amministrazione attribuisce qualcosa,
con la concessione toglie il vincolo a un diritto. Ciò ipotizza uno scollamento tra diritto di proprietà e
diritto di edificare, ma in realtà questo scollamento non esiste. In questa ipotesi di scollamento il
proprietario non avrebbe diritto di edificare perché avrebbe bisogno di una concessione che
attribuisca tale diritto che in realtà dipende da quello di proprietà. La Corte con la 5 dell'80 sostituisce
così la concessione con l'autorizzazione: il proprietario ha bisogno di un provvedimento, di una
autorizzazione che si limita a rimuovere un vincolo all'esercizio di un diritto (quello di edificare) che ha
già (derivando dal diritto di proprietà).
L'indennità viene quantificata secondo parametri che valutano il valore del bene; ma esiste una
distinzione tra bene di vocazione edificatoria o agricola. Se ipotizziamo per assurdo che il titolo
edificatorio abbia natura concessione, è come se dicessimo che è indifferente la natura del bene
perché consentiremmo di pagare il bene come se avesse sempre vocazione agricola. Con la sentenza 5
dell'80 si dichiara dunque l'incostituzionalità della legge Bucalossi nella dicitura concessoria anziché
autorizzatoria. Natura giuridica del permesso: non è concessione, ma autorizzazione. ----

Poteri amministrativi che restringono la sfera giuridica del destinatario


Potere ablatorio
Art 42 della Costituzione: la proprietà può essere pubblica o privata; è un diritto assoluto e garantito
ai cittadini. L'amministrazione può intervenire sul diritto reale (reale -> da res: bene) sottraendolo alla
disponibilità e al godimento di chi ne è titolare per motivi di pubblica utilità. Il tutto implica che
l'amministrazione segua un iter regolamentato, mettendo in condizione di verificare che l'acquisizione
avvenga per ragioni di pubblico interesse e in maniera legittima. L'amministrazione diventa
proprietaria del diritto reale del bene a titolo originario, ovvero l'amministrazione diventa l'unica e
sola proprietaria del bene. Quando avviene il trasferimento di un bene da un soggetto ad un altro
(acquisto a titolo derivativo), se si tratta di un bene immobile si procede a trascrivere l'atto presso i
registri immobiliari in modo da sugellare la vita giuridica di quel bene. I registri immobiliari
ricostruiscono il percorso del bene. Nel caso del procedimento espropriativo l'amministrazione
acquista il diritto di proprietà a titolo originario (e non derivativo) ovvero come se fosse il primo e
unico proprietario. Il testo unico in materia di espropriazione stabilisce tre fasi per l’iter espropriativo:
dichiarazione di pubblica utilità, quantificazione dell'indennizzo e decreto di esproprio. La
dichiarazione di pubblica utilità è un atto attraverso il quale l'amministrazione giustifica le ragioni da
cui ha preso avvio il percorso espropriativo. Il procedimento espropriativo può essere avviato laddove
il PRG preveda una attività pianificatoria.
La quantificazione dell'indennizzo avviene secondo parametri e calcoli individuati dalla legge (tiene
conto del valore venale e di mercato del bene e della sua vocazione agricola e non). In ipotesi di
errore di quantificazione l'amministrazione può essere oggetto di sindacato giurisdizionale, ovvero un
processo della corte d'appello tenuto conto della competenza territoriale dell'immobile (opposizione
alla stima). L'indennizzo non va confuso con il risarcimento. Il presupposto del risarcimento è
un'illegittimità, il presupposto dell'indennizzo è un'attività lecita da parte dell'amministrazione.
Il decreto di esproprio chiarisce i termini entro i quali deve avvenire il percorso espropriativo. Il
percorso procedimentale non sempre però viene seguito correttamente dall'amministrazione. Nel
nostro ordinamento giuridico si è dato avvio alla "prassi" di procedere alla realizzazione di opere
pubbliche senza il completamento o il corretto avvio del procedimento espropriativo. Questo ha
comportato l'elaborazione dell’istituto giuridico della cessione invertita, che ha consentito
all'amministrazione di arrivare all'intento previsto seguendo però un percorso differente. Si pongono
diverse ipotesi: l'amministrazione intende espropriare un'area perché previsto dal PRG, ma avvia il
percorso espropriativo senza concluderlo, ovvero immette la dichiarazione di pubblica utilità, si limita
alla quantificazione dell'indennizzo e inizia a intervenire sul bene senza emanare il decreto di
esproprio; oppure il caso in cui l'amministrazione non emette la dichiarazione di pubblica utilità o la
emette in maniera illegittima; queste ipotesi non producono gli stessi effetti. Nell'ambito del diritto
civile sono previsti diversi modi attraverso cui si realizza l'acquisto di un bene (derivativo, titolo
originario), tra le varie modalità vi è l'accessione: se il soggetto privato realizza un manufatto su
terreno di un altro la proprietà del manufatto diventa del proprietario del terreno, acquisendone la
titolarità. Nell'ambito del diritto amministrativo però si parla di accessione invertita ed opera nella
maniera contraria all'accessione nel diritto privato. L'istituto opera in maniera invertita quando i
soggetti coinvolti sono un privato e la pubblica amministrazione e consente all'amministrazione di
diventare proprietaria del bene che ha realizzato su proprietà altrui e della proprietà stessa. Vi sono
state delle fattispecie che sono diventate patologiche (occupazione d'urgenza, istituto giuridico
pensato per consentire all'amministrazione di intervenire in maniera immediata sul bene nel
procedimento espropriativo) risolte in maniera giurisprudenziale e non normativo, elaborando la
figura dell'occupazione acquisitiva o accessione invertita (da non confondere con l'occupazione
usurpativa che conduce a risultati differenti). La giurisprudenza dice che quando il percorso
procedimentale non si è sviluppato nella maniera legittima ma l'amministrazione si è immessa in
possesso del bene e lo ha trasformato in maniera irreversibile (ovvero compie interventi che non
consentono al privato di tornare a essere titolare del diritto di proprietà come era prima), anche se il
procedimento espropriativo non è stato espletato correttamente, diventa proprietario del manufatto
e del bene attraverso l'accessione invertita ma con un risarcimento. La giurisprudenza nella fattispecie
patologica conia la figura dell'occupazione acquisitiva. In questa ipotesi tuttavia è come se si facesse
passare per lecito qualcosa che non lo è, ma lascia passare un comportamento scorretto
all'amministrazione diventando proprietaria di un bene appartenente al privato. Questo intervento da
parte della giurisprudenza volto a regolamentarizzare la fattispecie è stato rivisto facendo delle
distinzioni tra occupazione acquisitiva, o accessione invertita, e occupazione usurpativa. Il passaggio
di proprietà avviene solo nelle ipotesi di occupazione acquisitiva ma non in quella usurpativa.
Nell'occupazione usurpativa manca un elemento fondamentale ai fini della legittimazione del
trasferimento di proprietà da privato a pubblica amministrazione: la dichiarazione di pubblica utilità,
l'atto in cui l'amministrazione esteriorizza le ragioni del suo intervento. Se la dichiarazione di pubblica
utilità allora ha senso che l'amministrazione proceda con il procedimento espropriativo e
l'amministrazione diventa proprietaria del bene tramite l'accessione invertita. Se manca la
dichiarazione di pubblica utilità allora l'azione dell'amministrazione è da considerarsi illecita, la
giurisprudenza afferma che l'amministrazione non diventa proprietaria del bene.
Vi sono dei casi in cui la dichiarazione di pubblica utilità c'è, ma o è incompleta o è illecita, in questi
casi la giurisprudenza dice che anche in questi casi l'occupazione dovrà essere considerata usurpativa.
Anche in questo caso non avviene il passaggio del bene all'amministrazione. Oltre alla pubblica utilità
l'amministrazione deve avvenire che lo abbia trasformato irreversibilmente e l'acquisizione del
possesso del bene, affinché l'istituto di accessione invertita sia efficace. Se la pubblica
amministrazione decide di effettuare un procedimento espropriativo di un bene e poi il bene
espropriativo non serve più, per l'istituto della retrocessione (totale o parziale) il bene viene restituito.
Se l'amministrazione deve effettuare una occupazione temporanea su beni appartenenti al soggetto
privato, il soggetto perde l'utilizzo del bene per un tempo limitato ma non il diritto di proprietà, con
previsto un indennizzo.

Potere sanzionatorio
Il potere sanzionatorio si caratterizza perché l'amministrazione accerta un comportamento illecito e a
seguito eroga delle sanzioni. Nell'ipotesi del potere sanzionatorio si prendono in considerazione due
aspetti: irretroattività delle sanzioni e tassatività delle sanzioni stesse. La sanzione deve essere
applicata solo laddove il comportamento illecito è stato commesso perché vi è una previsione
normativa che lo classifica come tale (irretroattività). Le sanzioni amministrative sono tipiche, ovvero
non possono essere applicate tipologie di sanzioni che non siano quelle tipizzate dall'amministrazione
(tassatività). Vi sono diversi tipi di sanzioni, come quelle di tipo ripristinatorio (che mirano a
ricostituire lo status quo ante) afflittive (come quelle a carattere pecuniario), disciplinare (sul piano
delle professioni) ecc.

Atti amministrativi di tipo generale


Il procedimento amministrativo si caratterizza perché è costituito da una serie di fasi che sfociano
nell'adozione di un provvedimento amministrativo che si dice a efficacia singolare, ovvero riguarda
una categoria di soggetti (ciò non significa che i provvedimenti amministrativi hanno un destinatario).
Nel caso degli atti amministrativi, essi non hanno efficacia singolare ma si rivolgono ad una pluralità di
soggetti non individuabile a priori al momento della elaborazione. Come ad esempio negli atti di
pianificazione, il PRG ha contenuto generale perché si rivolge ad una pluralità di soggetti considerati
nella loro generalità. Nell'ipotesi dell'atto amministrativo a contenuto generale non si fa riferimento
né ad un atto regolamentare né ad un atto amministrativo che non produce nell'immediatezza effetti
pregiudizievoli. L'atto amministrativo ad efficacia generale ha una portata generale, ma non si fa
riferimento ad una norma giuridica (che sono astratte e generali). Nell'ipotesi degli atti normativi la
disposizione giuridica individua una fattispecie che riguarda una pluralità di soggetti ma che rimane
astratta non entrando nel dettaglio della singola situazione. L'atto amministrativo, sebbene riguardi
una pluralità di soggetti, comunque interviene su una fattispecie più circoscritta. Il PRG non è infatti
un atto normativo, poiché interviene su un caso definito e circoscritto. L'atto amministrativo si
differenzia inoltre dall'atto normativo poiché quest'ultimo ha attitudine di rinnovare l'ordinamento
giuridico. Il provvedimento ad efficacia singolare riguarda una categoria di soggetti individuati in
maniera puntuale, l'atto amministrativo a contenuto generale non individua soggetti a priori, ciò
comporta conseguenze su come incide sulla sfera giuridica del destinatario. Quando prendiamo in
considerazione il permesso edilizio, ci troviamo di fronte ad un provvedimento ad efficacia singolare e
che riguarda particolari destinatari, si caratterizza perché ha l'attitudine di incidere sulla sfera
giuridica del destinatario (sia positivamente che non) in maniera pregiudizievole e diretta. L'atto
amministrativo a contenuto generale contiene prescrizioni che necessitano di essere definite in
maniera più puntuale per espletare i suoi effetti e per incidere sulla sfera giuridica del destinatario.
Affinché le prescrizioni contenute nell'aacg siano concrete è necessario che vi siano strumenti
attuativi. Ciò significa che gli aacg non hanno una portata immediatamente lesiva della sfera giuridica
del destinatario, poiché per esser attuate le prescrizioni contenute in esse è necessario un
provvedimento ulteriore che filtra le prescrizioni contenute nell'atto per applicarle alla fattispecie
concreta. Questo ha risvolti sul fronte dell'impugnazione: è il provvedimento applicativo dell'aacg che
va impugnato, e non l'aacg stesso. Il provvedimento Legge 241 del '90: disciplina il procedimento
amministrativo, ci spiega come l'amministrazione debba agire per pervenire al provvedimento; questo
percorso l'amministrazione lo deve seguire anche quando si tratta di aacg. Essendo pensata con
riferimento ai provvedimenti amministrativi ad efficacia singolare, alcune norme della legge 241 non
si applicano: in particolare due norme, riguardanti la motivazione e il fronte partecipativo. Il primo
riguarda le previsioni in maniera di motivazione dei provvedimenti con riferimento alla partecipazione
al procedimento di formazione degli atti. Art 3 della legge 241: tutti i provvedimenti amministrativi
devono essere motivati da ragioni logico-giuridiche ad eccezione per gli atti normativi e per gli aacg
(che non sono motivati riportando motivazione analoga a quella richiesta per i provvedimenti
contemplati nella 241). Altra eccezione è quella in materia di partecipazione: non si applicano le
norme destinate a disciplinare questi procedimenti di partecipazione nel dettaglio ; la partecipazione
non è prevista nelle forme contemplate nella 241.