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¿Las políticas determinan la política?

1. INTRODUCCIÓN

Theodore Lowi ha formulado una tesis influyente para analizar el proceso de políticas. Él ha
argumentado, "Las políticas determinan la política" (Lowi 1972, 299). En este capítulo, primero se
describirá el contexto en el que Lowi desarrolló su tesis (sección 1). El capítulo abordará la
influencia de esta tesis en el debate académico, así como en las dudas planteadas sobre su
potencial explicativo para analizar sectores de políticas individuales como la política del mercado
laboral, la política pública de pensiones de vejez, la política ambiental o la política de migración. El
enfoque principal de este capítulo será cómo hacer uso de la tesis de Lowi con respecto a los
campos de políticas individuales. Sin embargo, tal intento es limitado porque las políticas no
pueden considerarse efectivamente por separado de sus estructuras históricas y de ubicación
relacionadas y las constelaciones de actores relacionadas con ellas. Lo que esto implica y cómo
enfrentar conceptualmente este problema se abordará en las secciones finales del capítulo.

2 LA TESIS DE LOWI'S "LAS POLÍTICAS DETERMINAN LAS POLÍTICAS". . .

La tesis de Lowi se relacionó inicialmente con los mecanismos o tipos de políticas básicas, a saber,
las políticas distributivas, redistributivas y regulatorias.2 Su relevancia se debe ver en primer lugar
en el tiempo durante el cual se formuló. La ambición de Lowi fue desarrollar un marco para
categorizar los estudios de caso (ver Benz 1997, 303). Al mismo tiempo, quería llamar la atención
sobre la pregunta: ¿de qué depende la formulación de políticas (en el sentido de la política)? Este
fue un tema clave porque en ese momento los estudios se vieron fuertemente influenciados por el
modelo de sistema político de Easton (1965) según el cual el sistema administrativo político sigue
siendo una caja negra entre la participación política (las demandas y el apoyo de los ciudadanos) y
los resultados políticos ( leyes, programas y demás). Los procesos dentro del sistema político
permanecieron sin analizar. La tesis de Lowi apuntaba en la dirección en la que uno debería buscar
una respuesta: el contenido de una política y el tipo de problemas asociados con ella.

Debido a que el contenido de una política, en el sentido de su carácter distributivo, redistributivo o


regulador (ver Tabla 8.1), implica resultados particulares, esto resulta en respuestas particulares
de los afectados, que, a su vez, tienen un impacto en el debate político en Los términos de la toma
de decisiones, así como la aplicación. O como lo expresó Lowi (1964, 707): "No se trata de los
resultados reales sino de las expectativas en cuanto a cuáles pueden ser los resultados que
determinan los problemas y determinan sus políticas". Esto conduce a diferentes tipos de "arenas
políticas" que muestran Características particulares de conflicto o consenso. Están formados de
manera crucial por los costos y beneficios identificados por los involucrados. En resumen, una
política dirigida a la redistribución y una distribución desigual de costos y beneficios se encontrará
en un escenario caracterizado por el conflicto. A modo de contraste, una política que trata de
ofrecer servicios o bienes universalmente disponibles con consecuencias poco claras para la
distribución de costos y beneficios se encontrará en una

Arena caracterizada por procesos de formulación de políticas libres de conflictos. Lo mismo se


aplica a una política regulatoria que incluye un código vinculante que no produce un beneficio
observable. Puede implicar costos y beneficios, pero son difíciles de calcular o predecir. O para
decirlo con precisión: “En todos los componentes de la política convencional — legislativa,
administrativa, judicial y de la sociedad civil — la elección de los mecanismos de política impone
restricciones predecibles en los resultados de las acciones públicas y no se deriva simplemente del
proceso electoral o de la confi gación de grupos de interés ”(Nicholson 2002, 165 con referencia a
Lowi 1972, 300).

El énfasis dado por Lowi a la vinculación entre los mecanismos de política mencionados y las
arenas políticas caracterizadas por un cierto grado de conflicto o consenso se inspiró en cierto
enfoque: Lowi estaba interesada en "las opciones sobre cómo aplicar el poder del estado y no
principalmente sobre qué objetivos debe perseguir el estado ”(Nicholson 2002, 163). Esto condujo
a un microanálisis de cómo se aplicó el poder público, lo que dio como resultado que esto podría
hacerse de diferentes maneras y que las opciones de políticas son posibles, es decir, entre los
mecanismos o tipos de políticas mencionados. En otras palabras, debido a que las percepciones de
los resultados de las políticas son relevantes, los creadores de políticas estratégicas, en una
posición para influir en esas percepciones, pueden aumentar la probabilidad de una influencia
directa en el proceso de políticas.

Esto se aborda en la literatura de análisis de políticas mediante la frase clave "volver a etiquetar el
problema" (ver Windhoff-Héritier 1987, 56-57 para una descripción general). Esto significa que al
volver a etiquetar una política, se puede influir en la percepción de lo que se trata una política y,
por lo tanto, el proceso de la política también se ve afectado. Por ejemplo, la política regional
dirigida a igualar o al menos equilibrar las disparidades regionales y sociales es aparentemente
redistributiva. Sin embargo, para calmar las controversias resultantes de los efectos redistributivos
de esta política, también se puede hacer hincapié en las medidas relacionadas que son de
beneficio general. El desarrollo de la infraestructura, por ejemplo, puede mejorar la accesibilidad
de las regiones, en relación con el intercambio de productos (el mercado) o la movilidad de las
personas (tanto para la fuerza laboral como para los turistas) (ver Heinelt 1996, 20).

El éxito del "re-etiquetado de problemas" depende fundamentalmente del contexto específico.


Esto se aplica a las expresiones utilizadas y las nociones con las que están relacionadas. Un buen
ejemplo es la apertura de un debate sobre la política de inmigración en Alemania en el año 2000
mediante la discusión sobre una "tarjeta verde". La expresión "tarjeta verde" se relacionó con su
contexto estadounidense particular, y por lo tanto con una "orientación impulsada por la
demanda" y selectiva. política de inmigración.

Este ejemplo también apunta de otra manera a la importancia de incrustar el "re-etiquetado de


problemas" en un contexto particular. El canciller Schroeder presentó este problema en un lugar
específico y frente a un público en particular. Fue el discurso de apertura en Cebit Hanover, la feria
más grande del mundo para computadoras, comunicación y tecnología de la información, donde
pudo estar seguro (en el contexto de una escasez de mano de obra en este sector de la economía
alemana) que su rearticulación de la agenda de inmigración Encontraría no solo el apoyo de sus
oyentes, sino que también sería recogido por los medios de comunicación.

3. . . Y SU IMPACTO EN LOS DEBATES EN LA CIENCIA POLITICA

Aunque esta línea de pensamiento ha sido muy influyente no solo en el análisis de políticas sino en
la ciencia política en general (ver Benz 1997, 303) y las reflexiones sobre los efectos distributivos,
redistributivos o regulatorios de las políticas se han convertido en puntos de partida habituales en
el análisis de los procesos de políticas. El enfoque de Lowi también ha sido criticado.

Por ejemplo, se puede argumentar que el énfasis puesto en las expectativas o percepciones de
Lowi (cuando se afirma que "no son los resultados reales sino las expectativas en cuanto a cuáles
pueden ser los resultados que determinan los problemas y determinan sus políticas"). conducir a
la aclaración con respecto a las políticas o tipos de políticas. En cambio, debido a que los
resultados percibidos son determinantes de la política, la claridad se pierde al vincular políticas
particulares con arenas culturales o consensuales. De hecho, cuando las restricciones o
desventajas unilaterales se perciben con respecto a una ley con un contenido reglamentario,
puede generar conflictos políticos, al igual que una política redistributiva, aunque tal ley pueda ser
generalmente vinculante y afectar a todos.

Un ejemplo de esto es la directiva de la Unión Europea sobre el empleo de trabajadores de otros


estados miembros para abordar temas como las contribuciones y los beneficios de la seguridad
social, así como los salarios de acuerdo con los acuerdos salariales nacionales. Esta directiva ha
generado grandes argumentos en algunos países (como Alemania) donde el impacto negativo en
la fuerza laboral endógena ha sido evidente. A la luz de este ejemplo, se puede cuestionar la tesis
de Majone (1994) de que el futuro de la UE es el de un "estado regulador", es decir, la UE solo será
capaz de políticas regulativas (de corrección de mercado) y no redistributivas. porque esto último
implica conflicto y va más allá de la capacidad de toma de decisiones de la UE (ver Heinelt 1996, p.
17-20). El mismo argumento podría aplicarse a una política distributiva. Considere la provisión de
jardines de infantes en un momento en que la proporción de hogares sin hijos está aumentando.
En tal contexto, esta política distributiva "clásica" puede percibirse como una redistributiva, como
un apoyo unilateral para las familias o como una carga redistributiva entre los hogares con y sin
hijos.

El debate académico sobre la tesis de Lowi también se ha llevado más lejos en otra dirección. La
tesis (las políticas determinan la política) se ha desligado de los tipos de políticas redistributivas,
distributivas y regulatorias en la medida en que se han hecho intentos para relacionarla con
sectores políticos como el laboratorio de labores, la pensión pública de vejez, el medio ambiente,
la inmigración y me gusta. Este enfoque para proporcionar una respuesta a la pregunta de cómo y
por qué las políticas determinan la política se ha relacionado con el enfoque creciente del análisis
de políticas en sectores políticos específicos (Windhoff-Héritier 1983, 351). Pero al considerar los
sectores de políticas individuales, el enfoque en los tres tipos de políticas parece no ser muy
fructífero, ya que dentro de los sectores de políticas se pueden encontrar políticas distributivas,
redistributivas y regulatorias, así como arenas de políticas consensuales o conflutivas, al mismo
tiempo que así como secuencialmente. Por ejemplo (como en Alemania; ver Egner et al. 2004), en
políticas de vivienda, subsidio de alquiler y protección legal

Los inquilinos pueden ser complementarios, es decir, los instrumentos que apoyan a los inquilinos
en el sector de la vivienda que comprenden, en primer lugar, un mecanismo redistributivo y, en el
segundo, un mecanismo de política regulatoria. Además, estos instrumentos pueden (al menos en
algunos países) depender de viviendas sociales construidas en el pasado por desarrolladores que
han recibido subsidios que representan una política redistributiva. Finalmente, se pueden
considerar medidas para mejorar la infraestructura en un vecindario, que pueden Ser etiquetados
como políticas distributivas.

Los intentos de hacer declaraciones claras sobre la naturaleza de las interdependencias entre
políticas y políticas por parte de sectores políticos individuales no solo se enfrentan al fenómeno
de que las políticas reguladoras, redistributivas y distributivas pueden ser relevantes para un
determinado campo de políticas al mismo tiempo. Además, y dado que tal intento debe comenzar
con el modelo de Lowi, debe quedar claro que Lowi ofrece una herramienta de microanálisis
(como se mencionó anteriormente), es decir, para explicar o incluso para predecir por qué un
determinado programa caracterizado por uno de los mencionados Los mecanismos políticos
conducen a procesos políticos particulares. "Esta no es una falla fatal y, por sí misma, no socava la
utilidad del modelo, siempre y cuando uno lo aplique de manera segura dentro de eras históricas
particulares y marcos institucionales específicos" (Nicholson 2002, 170). Sin embargo, los intentos
de hacer declaraciones claras sobre la naturaleza de las interdependencias entre políticas y
políticas por parte de sectores políticos individuales no están claramente limitados a la aplicación.

de un determinado modelo (como el de Lowi) a un entorno institucional históricamente


determinado. En su lugar, está en juego un enfoque más general que aclara las características
generales de los procesos de políticas en los campos de políticas. Además, se puede argumentar
que las "opciones de política", es decir, las opciones entre una política reguladora, redistributiva y
distributiva (según lo asumido por el enfoque de microanálisis de Lowi del proceso de políticas)
son difíciles de hacer (o incluso difícil). En cambio, las reflexiones sobre las limitaciones
estructurales y las oportunidades para la formulación de políticas o las herramientas de análisis
macro parecen ser necesarias, no menos importante como se argumenta en este capítulo con
respecto a los sectores de políticas.

Sin embargo, al buscar tales herramientas para identificar limitaciones estructurales y


oportunidades para la formulación de políticas por parte de sectores políticos individuales, los
factores contingentes, etiquetados por Windhoff-Heritier, "contingencias políticas" (1983, 359),
difícilmente pueden negarse. Estas contingencias de política significan que los sectores de la
política no deben verse como inmutables o independientes, sino como contingentes, es decir, que
dependen de las estructuras institucionales, así como que están afectados por las percepciones y
acciones específicas de los actores. Benz (1997) ha tratado de abordar el desafío de considerar las
relaciones políticas-políticas específicas, así como las "contingencias políticas" desde la perspectiva
de un institucionalismo centrado en el actor. Según él, los intereses de los actores definen de qué
se trata o debería ser una política. Sin embargo, este actor, o la definición de políticas relacionada
con el interés, debe estar conectado con (1) un "conjunto factible" dado en un momento
determinado y con (2) una estructura institucional ya existente (Benz 1997, 306). En otras
palabras, simplemente a través de la definición de una política, un problema queda sujeto a una
decisión política y, por lo tanto, a una tarea de la política. Sin embargo, las condiciones
institucionales y las relaciones de poder impactan en la definición de una política, pero no
determinan totalmente las decisiones. Dejan espacio para la discreción (ver Benz 1997, 305, 310)
de acuerdo con la situación particular (histórica) en la que los actores tienen que resolver un
problema o definirlo.

Este argumento evita la dificultad a la que pueden llegar los analistas de política académica si
siguen estrictamente la tesis "las políticas determinan la política" con respecto a los sectores de
política y si esta tesis no se combina con reflexiones sobre contingencias de políticas.
Específicamente, esto implicaría, dado que un sector de políticas sería visto como la única variable
relevante para explicar la política, que las instituciones, los partidos, las formas de mediación de
intereses, la cultura política, etc. no importan, solo lo hace el sector de políticas. De hecho, la
declaración de que solo importa el sector de políticas es inadecuada para los analistas de políticas
académicas. Por ejemplo, los estudios en políticas públicas comparativas comienzan a partir de
variaciones nacionales en sectores de políticas individuales y tratan de explicarlos por
instituciones, partidos, formas de mediación de intereses y cultura política (ver el trabajo seminal
de Heidenheimer et al. 1975 y los diferentes enfoques de explicar las diferencias nacionales
Heidenheimer et al. 1990, p. 6 y sigs.). Nuevamente, en los estudios de políticas enfocados en el
nivel local, las diferencias en las políticas urbanas se explican por las condiciones institucionales
divergentes, las situaciones particulares ("conjuntos factibles"), así como las definiciones
relacionadas con los actores o las percepciones de los problemas y las maneras de resolverlos. una
visión general de estudios recientes Haus et al. 2005).

Sin embargo, en estos estudios sobre sectores políticos, faltan argumentos generalizados sobre
interdependencias políticas o están subdesarrollados conceptualmente (esto también es cierto
para el trabajo de Heidenheimer et al. 1975). Esto no es tan sorprendente: “la comparación de un
solo sector de políticas entre los estados nacionales prioriza la variación institucional” (John y Cole
2000, 251), y una comparación de estudios de caso de ciudades en un solo país con más o menos
el mismo marco institucional. configuración lleva a un enfoque en particularidades locales.

John y Cole (2000) intentan dar una respuesta empírica a la pregunta "¿Cuándo son importantes
las instituciones, los sectores políticos y las ciudades?" Y concluyeron que los "hallazgos de
investigación no confirman claramente una de las tres hipótesis" (John y Cole, 2000). Cole 2000,
264), "los sectores políticos importan", "instituciones
materia ", y" las ciudades son importantes "(donde estas últimas se relacionarían no solo con el
lugar sino también con un cierto" conjunto factible "en un momento determinado del tiempo).
Pero el estudio dejó en claro (basándose en el desarrollo económico local y en la educación
secundaria dos ciudades francesas y dos británicas) que los sectores políticos desempeñan un
papel en la medida en que los entornos institucionales nacionalmente divergentes están
integrados en ellos, lo que influye en la formación de particularidades locales y ciertos "conjuntos
factibles". ”En puntos particulares en el tiempo en general. Esto puede vincularse a un concepto
de "institución política" según el cual "un ámbito político particular tiene un conjunto de reglas
formales e informales que determinan el curso de la toma de decisiones públicas" (John y Cole
2000, 249 con referencia a Mazzeo, 1997 ).

En lo que sigue, la formación de diferentes instituciones políticas (o ámbitos específicos de la


política) estará vinculada a dos elementos característicos de un sector político particular: el
carácter distintivo de los problemas que se abordarán y la especificidad de los efectos
consiguientes de una política. El primer elemento apunta a condiciones específicas (desafíos y
opciones) para abordar un problema de acuerdo con su propia naturaleza. El segundo elemento se
refiere a impactos específicos sobre los afectados. En términos prácticos, esto significa que en el
caso de la política pública de pensiones, por ejemplo, es probable que exista una estructura
centralizada del sistema de prestación así como instrumentos normativos estructurados
condicionalmente, es decir, condiciones particulares que deben cumplirse para que una persona
se beneficie de ella. La disposición que ofrece esta política. Además, es probable que los
beneficiarios potenciales de dicha política sigan siendo pasivos. Esto significa cumplir con las
condiciones establecidas, aquellas que se aplican a ellos no solo como individuos sino también a
una categoría social o una entidad colectiva (por ejemplo, personas mayores). También significa
tener la garantía de recibir una provisión claramente definida de un sistema de entrega
centralizado. La situación es diferente en el caso de los servicios sociales. Aquí, la
descentralización, una orientación hacia un determinado objetivo de política (por ejemplo, la
inclusión social en general o la prevención de drogas en particular), está vinculada a un individuo
(por ejemplo, un adicto a las drogas) y la participación activa de esa persona es crucial.

Si bien los cambios a lo largo del tiempo en los sectores de políticas individuales, así como las
comparaciones internacionales de políticas públicas muestran variaciones importantes, también
apuntan a algunos arreglos institucionales específicos de políticas generales, como los que se
acaban de mencionar en relación con la política pública de pensiones y los servicios sociales, y la
prevalencia de Determinadas formas de formulación de políticas en diferentes sectores políticos.
Tales características serán consideradas en la siguiente sección.

4 DIMENSIONES PARA DISTINGUIR LAS RELACIONES POLÍTICAS Y POLÍTICAS


Comencemos por el punto discutido anteriormente: la percepción de un problema, así como el
impacto de la solución de un problema, juegan un papel crucial en la conceptualización de las
relaciones política-política. Además, otros tres aspectos están relacionados con las percepciones
de cómo un problema puede resolverse políticamente las diferencias en la previsibilidad, los
límites cambiantes o estáticos de las políticas y las interdependencias entre los sectores de las
políticas (consulte la Tabla 8.2).

4.1 IMPACTO DIFERENCIAL O GENERAL DE UN PROBLEMA

Asumir que la formulación de políticas se analiza como un proceso de resolución de problemas,


como es habitual en el análisis de políticas (Mayntz 1982, 72), el tipo de problema que debe
resolverse políticamente no puede ignorarse. Los problemas transferidos desde el entorno social
al sistema político y asumidos por este último para ser resueltos por una decisión social vinculante
pueden clasificarse de diferentes maneras. En esta sección, el énfasis está en la distinción entre los
problemas que afectan a todos y aquellos que solo afectan a algunos. Esta distinción es
importante porque se refiere al nivel de conflicto que puede ocurrir si algo (o nada) sucede para
abordar un problema particular.

Esto queda claro cuando se analizan los riesgos estándar de los empleados abordados por
diferentes políticas sociales. Todos envejecen y todos los empleados se enfrentan a la posibilidad
de no poder ganarse la vida. El desempleo difiere de estos riesgos estándar porque puede
amenazar a todos los empleados, pero en realidad afecta solo a algunos, y afecta a algunos de tal
manera que la posibilidad de ganarse la vida se pone en tela de juicio durante mucho tiempo, por
lo que es probable que se produzca la exclusión social. El hecho de que el desempleo sea un riesgo
social selectivo puede explicar por qué el desempleo, en contraste con el riesgo social de no poder
ganarse la vida más allá de cierta edad, se aborda políticamente en un sentido retórico pero no
con una prioridad real. Cuando el desempleo ocupa un lugar destacado en la agenda de la política
pública (más allá de la retórica política, como en el caso de las reformas en curso de "workfare";
ver un resumen Finn 2000), generalmente se realiza por otras razones, como la reducción del
gasto público.

Sin embargo, la diferencia entre un problema que afecta a algunas personas pero no a todos no
está tan clara y, además, puede dinamizarse debido al debate político. Al comparar los países,
queda claro que las opiniones sobre los afectados, así como la percepción de las razones por las
que se ven afectados, difieren entre los países. Por ejemplo, la percepción de que es
responsabilidad personal de uno si está desempleado es generalizada en el Reino Unido, mientras
que en Alemania la percepción predominante es que el desempleo es un problema social (y no
individual) que debe resolverse políticamente (ver Cebulla 2000). Sin embargo, como lo demuestra
la reciente reforma de la política del mercado laboral en Alemania (Heinelt 2003), esto puede
cambiar.

4.2 EFECTOS INDIVIDUALIZANTES Y COLECTIVOS DE LA POLÍTICA


Que los actores políticos puedan responder, por ejemplo, al problema del desempleo no puede
explicarse adecuadamente por la estructura del problema de acuerdo con la distinción descrita
anteriormente. Lo que también debe considerarse es si el efecto o el objetivo de una política se
considera algo relacionado con individuos o con un grupo. Esto queda claro al considerar la política
del mercado laboral. Una política activa del mercado laboral consiste en medidas destinadas a que
los desempleados regresen a la fuerza laboral. Una política de mercado laboral "pasiva" consiste
en proporcionar beneficios en efectivo a los desempleados (ver Schmid et al. 1992).

Debido a que la política activa del mercado laboral se enfoca directamente en mejorar la
“empleabilidad” (para usar la jerga de la UE) o crear empleo, implica una individualización, ya que
depende de cómo los individuos hacen o no hacen uso de las ofertas de trabajo, las calificaciones
de trabajo y la creación de empleo. esquemas y así sucesivamente.

La situación de la política pública de pensiones de vejez es diferente de la política de desempleo y


del mercado laboral. Aborda no solo la seguridad (colectiva) de vivir más allá de cierta edad para
las personas mayores en la sociedad, sino también para las personas más jóvenes, porque tienen
un interés en tener perspectivas seguras para las etapas posteriores de sus vidas.

El perfil de una política activa del mercado laboral implica que los formuladores de políticas (clave)
pueden señalar el uso individual (o el no uso) de los instrumentos de políticas disponibles para la
(re) integración en el sistema de empleo que pueden reducir las demandas políticas para hacer
más. En el caso de la política pública de pensiones, se deben hacer arreglos que incluyan los
derechos colectivos para retirarse del mercado laboral.

Sin embargo, la importancia de una edad de jubilación fija depende de un nivel de ingreso
asegurado políticamente que permita a aquellos que alcanzan esta edad (como grupo social)
retirarse del mercado laboral. Por lo tanto, las diferencias en sectores políticos específicos no solo
se deben al hecho de que algunos problemas solo afectan a algunos (es decir, que algunos
problemas son socialmente selectivos) y otros problemas afectan a todos, sino también a los
efectos de políticas individualizadas y colectivas. Estas dos dimensiones, a través de las diferentes
respuestas de los ciudadanos y los responsables políticos, conducen a características específicas
adicionales de la política del proceso de formulación de políticas.

4.3 PREDICTABILIDAD

La previsibilidad tanto del desarrollo del entorno social del sistema político como de los efectos de
las decisiones o intervenciones políticas, son cuestiones cruciales para la política que difieren
según los sectores políticos.
La previsibilidad de los efectos de las decisiones políticas está relacionada con el rango de
opciones disponibles. A medida que se dispone de más opciones, los efectos de las decisiones
políticas son más difíciles de predecir y cuanto más controvertido se vuelve el debate sobre cómo
resolver un problema. Esto queda claro al mirar los debates políticos sobre cómo combatir el
desempleo. Cuanto más diagnósticos sobre las razones del desempleo y las medidas para resolver
este problema no solo sean múltiples sino también contradictorias, más se cuestionará desde el
principio la previsibilidad de los resultados de ciertos programas.

Sin embargo, si se analiza más el mercado laboral y la política de empleo, se pueden aclarar las
particularidades relacionadas con el sector de las políticas relacionadas con la previsibilidad de los
resultados de las políticas. En el caso de una política activa del mercado laboral, los efectos de las
decisiones políticas en el mercado laboral son relativamente fáciles de predecir, ya que están
directamente vinculados al empleo o las ofertas de capacitación para personas específicas (grupos
de) y pueden disminuir directamente el número de desempleados. Tal disminución es
cuantitativamente predecible. En el caso de la política de empleo, es decir, una política dirigida a
reducir el desempleo indirectamente a través de un aumento en la demanda / gasto público, el
apoyo financiero de la inversión privada o una reducción en la semana laboral / mes, las
circunstancias son diferentes porque los efectos de tales Las medidas en el mercado laboral
dependen de los efectos indirectos y las respuestas de comportamiento de los agentes
independientes (económicos), que difícilmente pueden influir políticamente. Por ejemplo, una
reducción en las horas de trabajo por semana no implica necesariamente que la fuerza laboral
aumentará proporcionalmente.

Aún más claro es la previsibilidad de la política de pensiones públicas (vejez). En este caso,
utilizando estructuras demográficas conocidas y cálculos actuariales, es estadísticamente simple
medir las consecuencias financieras futuras de una nueva regulación.

4.4 INTERDEPENDENCIAS Y LÍMITES POLÍTICOS

En el caso de la política del mercado laboral, aparecen otros desafíos fundamentales que reflejan
algunas de las características de las interdependencias entre políticas y políticas. Por un lado, los
efectos y la retroalimentación de otros sectores políticos son más difíciles de evaluar que en otras
áreas, por ejemplo, la política pública de pensiones. Esto se debe al hecho de que la política del
mercado laboral no tiene límites claros. En cambio, se caracteriza por el cambio de límites en
relación con la educación, la jubilación anticipada, la regeneración (urbana) o la política familiar.
Por otro lado, la dependencia del desarrollo económico es más notable que en el caso de la
política pública de pensiones. Para este último, las demandas de beneficios son predecibles en el
contexto de un desarrollo demográfico más o menos estable, y la política de pensiones depende
del desarrollo económico solo del lado de los ingresos y no adicionalmente en el corto plazo del
lado del gasto, como en el caso de la política del mercado de trabajo.
Las interdependencias y los límites cambiantes de una política implican más que incertidumbre en
los procesos de políticas con respecto a la predicción, planificación y toma de decisiones. Los
cambios en los límites de las políticas también se asocian con una constelación de actores con
muchas capas, muchas facetas, frágiles y confusas. Los actores pueden entrar o salir de la arena;
los nuevos vínculos pueden evolucionar, aflojarse o incluso cortarse; los objetivos de la política
pueden moverse, establecerse recientemente o incluso abolirse. Si bien esto se aplica
particularmente a sectores políticos como el mercado laboral, la política pública de pensiones es
un ejemplo de un sector político en el que la participación de los actores es relativamente estable
y los objetivos de la política dominante no cambian.

Sin embargo, en algunos aspectos, el impacto de cambiar los límites de las políticas y las
interdependencias también puede ser ambiguo. La vinculación de un sector de políticas con otros
puede fortalecerlo con respecto al establecimiento de la agenda, la asignación de fondos, etc. Pero
la otra cara de la moneda es que cuanto más interrelacionados están los otros sectores de
políticas y más involucrados están los actores, más mayor es el peligro de los objetivos de políticas
borrosas que, a su vez, pueden impactar negativamente el establecimiento de la agenda, la
asignación de fondos y demás. La situación que se aplica depende de (como se analiza en la
sección 3) la percepción de los problemas y la definición de qué es o debería ser una política, y
este es el resultado de los objetivos e intereses de los actores. Pero esto está conectado con un
cierto contexto institucional y un "conjunto factible" particular en un momento dado (vea, como
ejemplo, el desarrollo de la política de vivienda en Alemania; Egner et al. 2004).

5 “INSTITUCIONES POLÍTICAS”

Para aprovechar el potencial explicativo del marco recién descrito para distinguir y aclarar las
relaciones política-política dentro de los sectores políticos en el contexto de la definición de
"instituciones políticas" de John y Cole (2000), así como las ideas de Benz (1997) inspiradas en un
El institucionalismo centrado en el actor, mencionado antes, parece apropiado.

Uno debe partir del carácter distintivo de los problemas que deben abordarse en un sector político
y de las particularidades de los efectos vinculados a él. Para ello, las dimensiones desarrolladas
para distinguir políticas-políticas ofrecen orientación. Sobre la base de estas dimensiones, los
entornos institucionales específicos (incluidas sus reglas formales e informales) de los sectores de
política que se encuentran en los países individuales (o incluso a nivel subnacional) y en ciertos
momentos en los tiempos deben ser examinados. A través de este enfoque empírico, surgirán
características históricamente específicas de los sectores políticos, así como la relevancia de los
patrones centrales de las constelaciones de actores a lo largo del tiempo y la variación entre países
y ciudades. Dichas constelaciones pueden verse como patrones específicos del sector de las redes
de políticas que comprenden organizaciones o actores particulares, legislativos y sociales,
típicamente involucrados en el desarrollo, la toma de decisiones y la implementación de una
política en particular. Por lo tanto, los sectores de políticas pueden diferir en el tiempo y en el
tiempo. país o ciudad, pero se debe prestar atención a redes de políticas específicas características
de un sector de políticas en particular (para obtener información general sobre diferentes
tipologías de redes de políticas, ver Jorden y Schubert, 1992; Waarden, 1992)

Por ejemplo, el tipo de actores involucrados, así como su constelación o los vínculos entre ellos,
pueden diferir con respecto a la centralización o descentralización de la implementación como
resultado del problema particular que se abordará (consulte la política pública de pensiones y los
servicios sociales más arriba) . Además, el tipo de actores difiere claramente cuando se observan
las políticas a nivel local que apuntan a la competitividad económica o la inclusión social (ver
Klausen y Sweeting 2005) porque en un caso están involucrados un número limitado de actores
económicos y públicos con muchos recursos, mientras que en el otro una multitud de actores
sociales usualmente se integran junto a diferentes públicos. En estos dos sectores políticos, las
formas en que los actores interactúan o toman decisiones son notablemente diferentes, lo que sin
duda tiene efectos en la forma en que se hace la política (por mayoría, jerarquía, negociación o
discusión; consulte Klausen et al. 2005). En el campo de la competitividad económica, la
participación de actores económicos con muchos recursos es decisiva para lograr los objetivos de
las políticas y la relevancia de la toma de decisiones mayoritaria por parte de un organismo
representativo y las intervenciones jerárquicas de la administración pública limitadas porque los
actores económicos no deben sentirse frustrados. En cambio, la negociación juega un papel
crucial. En el sector de la inclusión social, los actores sociales (por ejemplo, del sector voluntario)
tienen oportunidades limitadas para negociar con las autoridades públicas. En su lugar, tienen que
convencerlos con "buenas razones" o argumentos públicos, y la decisión mayoritaria de un
organismo representativo y las intervenciones jerárquicas de los servidores públicos suelen ser
cruciales para redistribuir los recursos financieros, y para definir y asegurar los reclamos de
individuos individuales, así como de grupos, como las personas con discapacidad.

El entorno institucional integrado en los sectores de políticas, es decir, "instituciones de políticas"


va más allá de las constelaciones de actores o redes de políticas, aunque existe un vínculo entre las
instituciones que determinan un "conjunto factible" de opciones para los actores y actores que
reproducen y reformulan los imperativos institucionales.

El valor explicativo de la noción de "instituciones políticas" se aclara mediante los siguientes


ejemplos (ver Heinelt y Meinke-Brandmeier 2005). La protección del medio ambiente suele
caracterizarse como una política reguladora, pero también puede depender de incentivos o apoyo
financieros y, por lo tanto, de políticas redistributivas o distributivas. Cuando se trata de la
aplicación de reglas regulatorias, las decisiones jerárquicas por parte de las autoridades públicas
(planificando aceptaciones o rechazos) son cruciales. Además, la aprobación o el rechazo de
decisiones jerárquicas pueden desempeñar un papel. Ambos pueden ser percibidos como
"instituciones políticas" que determinan el curso de la formulación de políticas en la fase de
implementación de la protección del medio ambiente. Estas “instituciones de política” específicas
del sector en la fase de implementación de la protección del medio ambiente difieren de aquellas
en la protección del consumidor, aunque esta última es también principalmente una política
reguladora que se basa (como en el caso de la protección del medio ambiente) en los incentivos o
el apoyo financiero. La protección del consumidor regula las relaciones entre el productor, el
cliente y las normas de seguridad alimentaria. Por lo tanto, emplea prescripciones sujetas a
revisión legal por los tribunales. Sin embargo, un instrumento de política principal para la
seguridad alimentaria es el etiquetado. Esto deja la decisión de comprar o no comprar un
determinado producto (por ejemplo, productos modificados genéticamente) al cliente, y la
institución a través de la cual las elecciones de los consumidores individuales pueden conducir a
un resultado particular (producción o disponibilidad de un producto determinado) es el mercado o
su llamada "mano invisible".

Las consecuencias de estas dos "instituciones políticas": las administraciones públicas que
intervienen (junto con los tribunales) jerárquicamente en la sociedad en un caso y la orientación y
el control a través de la mano invisible del mercado en el otro, para la política son obvias, por
ejemplo, mirando Espacio para maniobras políticas para la sociedad civil. Mientras que los grupos
ambientales se ven a sí mismos en una situación desfavorable porque se ven obligados a
transformar su razonamiento ecológico en un argumento legal y montar protestas (que
generalmente no impresionan a las administraciones públicas o los tribunales), los grupos de
protección del consumidor están en una mejor posición porque pueden intentar influir en las
elecciones de los consumidores por la razón pública y la persuasión: el corazón de su repertorio de
acciones políticas (para más detalles, consulte Heinelt y Meinke-Brandmeier 2005).

Si tomamos el entorno institucional particular y las redes específicas de política de la manera


descrita anteriormente, entonces la tesis de Lowi “las políticas determinan la política” tiene
sentido en la medida en que las características de los procesos de política se pueden relacionar
con los entornos institucionales y las constelaciones de actores típicamente involucrados en el
desarrollo. toma de decisiones, y aplicación de una política particular.

6. CONCLUSIÓN

Para comprender lo que pretendía la tesis de Lowi, es decir, ofrecer una base para el desarrollo de
una "teoría de la política" mediante una tipología de características estructurales relacionadas con
la política, tres puntos son cruciales. En primer lugar, la orientación de Lowi a las opciones de
política y su enfoque en el microanálisis deben ampliarse mediante reflexiones a nivel macro. En
segundo lugar, la distinción sistemática de los problemas percibidos, así como los resultados de las
políticas, debe ser llevada más allá. Las reflexiones sobre diferentes dimensiones para distinguir las
relaciones entre políticas y políticas (ver la sección 4) ofrecen algunos avances a este respecto. En
tercer lugar, deben analizarse las "instituciones políticas" específicas, es decir, "una arena política
particular [con] un [cierto] conjunto de reglas formales e informales que determinan el curso de la
toma de decisiones públicas" (John y Cole 2000, 249). para responder a la pregunta de por qué
permiten procesos de políticas con ciertas características, y no para otras. Aunque tal análisis sería
empírico e históricamente orientado, las opciones para la generalización no son imposibles. Por el
contrario, las opciones de generalización están en su mayoría disponibles y deberían utilizarse con
mayor intensidad.