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A União Europeia
Os desafios, a crise e o futuro da integração
Cristina Soreanu Pecequilo

A União Europeia
Os desafios, a crise e o
futuro da integração
Cristina Soreanu Pecequilo

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ISBN: 978-85-352-7505-6
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SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
P38u
Pecequilo, Cristina Soreanu, 1970-
A União Europeia : os desafios, a crise e o futuro da integração. / Cristina Soreanu Pecequilo. -
1. ed. - Rio de Janeiro : Elsevier, 2014.
23 cm.
Referencias
ISBN 978-85-352-7505-6
1. União Européia. 2. Relações internacionais. 3. Europa - Política comercial. I.

Título.
14-11559 CDD: 332.494

CDU: 336.7(4)
Dedicatórias
Aos professores Leonel Itaussu Almeida Mello (in memoriam)

e Eduardo Kugelmas (in memoriam) pela integridade e coragem.
Ao CNPq pela Bolsa de Produtividade em Pesquisa.

A Autora
Cristina Soreanu Pecequilo é professora de Relações Internacionais da Universida-

de Federal de São Paulo (UNIFESP) e Pesquisadora do CNPq. Pesquisadora Associada
do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT/UFRGS) e
dos Grupos de Pesquisa Inserção Internacional Brasileira: Projeção Global e Regional
da UNIFESP/UFABC e Relações Internacionais do Brasil Contemporâneo da UnB.
Mestre e Doutora em Ciência Política pela FFLCH/USP. E-mail: crispece@gmail.com
vii
Introdução
Tradicionalmente, compreender a União Europeia (UE) implica um recuo histórico

a suas origens na década de 1950, explicando-a a partir de uma análise teórica da in-
tegração regional. Além disso, muitas vezes se retomam perspectivas pré-constituição
ao Estado Nacional, e que demonstrariam, na filosofia, na política e na sociologia, o
desejo de união de um povo, mas que teria sido suplantado, desde o século XV pela
lógica da guerra, da dominação e da conquista, mas que finalmente pode renascer
com uma nova geração depois da destruição sofrida pela Segunda Guerra Mundial
(1939/1945). Desde então, apesar da Guerra Fria (1947/1989) que dividiu o continente
por mais de quatro décadas, a Europa estaria realizando promessas perdidas.
Tendem a predominar avaliações do como e do porquê houve o nascimento do
bloco, das suas estruturas e da “invenção” da comunidade, que por vezes se encon-
tram descoladas da realidade e dos desafios concretos da integração. Nesse contexto,
corre-se o risco de aderir a perspectivas utópicas e muitas vezes idealizadas do projeto,
reproduzindo a retórica da Europa como modelo ideal de um mundo sem fronteiras, de
novos atores sociais, associados a ideias de cidadania e governança democrática,
que superaria conceitos como soberania, individualidade, preconceitos, rivalidades e
nacionalismo.
A teoria parece tornar-se o espelho da prática e gera uma cortina de fumaça, que
impede a compreensão das dualidades e encruzilhadas do passado, presente e futuro do
processo. Em tal cenário, surge a perplexidade diante da crise que domina o continente
desde 2008, e se observa a tentativa de reduzi-la a um fenômeno econômico de países
periféricos no bloco que cometeram “erros de cálculo” (Portugal, Itália, Irlanda, Es-
panha, Grécia, pejorativamente simbolizados pelo acrônimo em inglês PIIGS, – porcos
em português), que não atingiria o núcleo duro da integração (França e Alemanha). E,
anteriormente, emergira na surpresa pelas guerras da antiga Iugoslávia no imediato pós
-Guerra Fria, também uma “periferia europeia”, que levaram a episódios de genocídio
e violência comparáveis aos grandes conflitos do século XX.
O choque de modelo e realidade demonstra a relevância de se retomar questiona-
mentos críticos e atualizados. Afinal, a constatação de que existe uma União Europeia,
que tem se construído ao longo dos últimos 60 anos, e que imprimiu uma retórica de
paz e cooperação, não implica analisar o sentido político-estratégico-social-econômico
do fenômeno.
Isso não significa negar a integração que se consolidou como uma das mais
importantes e inovadoras iniciativas das Relações Internacionais, mas desvendar
suas contradições. Ao realizar este exercício, tais contradições revelam-se como um
dos “pilares” da integração: a discussão constante sobre o que deve ser e até onde
deve ir a Europa. Tal debate não pode ser obscurecido nem pelas crises recentes ou
sucessos passados, reconhecendo-se a ausência de unanimidade em questões-chave
xi
xii A União Europeia_Cristina Soreanu Pecequilo
e a alternância dos ciclos históricos de avanços e recuos. Oposições como “inter-

governamental e supranacional”, “alargamento e aprofundamento”, “atlanticismo
e europeísmo”, “europessimismo e euroentusiasmo” somam-se a termos como
“relançamento”, “gigante econômico” e “déficit democrático”, e comprovam o
movimento dialético que perpassa sociedades e lideranças políticas nesta trajetória.
Avaliando a força e a vulnerabilidade da integração, o objetivo do livro é estudar
os desafios, a crise e o futuro da União Europeia em sua dimensão contemporânea.
Para isso, o texto encontra-se dividido em cinco capítulos. No Capítulo 1 “A Trajetória
Histórica (1945/1986)” busca-se contextualizar política-estratégica e economicamente
a integração. Embora se trate de uma temática bastante conhecida, estando presente em
livros sobre regionalismo, história e teoria das relações internacionais, sua recuperação
é relevante, para embasar a análise do período pós-1989.
Tal período é abordado no Capítulo 2 “A Integração e o Fim da Guerra Fria
(1986/1997)”. Em meio a debates sobre a relevância da integração na pós-bipolaridade,
marcada pela supremacia dos Estados Unidos e desmontagem da União Soviética, são
os anos 1990 que tornam a união “europeia” a partir do Tratado de Maastricht (1992).
Temas como identidade e cidadania sem fronteiras, Política Externa e de Segurança
Comum (PESC), o Mercado Comum e a Moeda Única, o Euro, são os marcos deste
aprofundamento. É preciso compreender esta escolha, pois a fase que se inicia com a
Queda do Muro de Berlim se tornou símbolo do amadurecimento da integração como
projeto autônomo. Esse amadurecimento escondia tensões econômicas e estratégicas
e assimetrias de poder entre os membros do bloco.
Todavia, estas tendências foram minimizadas, seja pela imposição de determinadas
políticas a governos e sociedades, como pelo encantamento que envolvia a ideia
de Europa e de universalização de valores e princípios liberais e democráticos (o
tão repetido “fim da história” de Francis Fukuyama). Não exclusivo à Europa, esse
deslumbramento se estendia ao mundo, relativizando movimentos contrários como
desigualdades sociais, desequilíbrios estruturais, violência e fragmentação. No século
XXI, esses tensionamentos viriam à tona no entorno continental, simbolizados pela
dificuldade em aprofundar a integração além da dimensão econômica e o fracasso
desta esfera nos desequilíbrios do euro. À crise europeia somou-se o declínio relativo
dos Estados Unidos1 e a ascensão das nações do Terceiro Mundo.
Este cenário, e as respostas europeias, são avaliadas no Capítulo 3 “A Encruzilhada
do Século XXI (1998/2013)”, com o exame do Tratado de Nice (2003) e do Tratado
de Lisboa (2009), dos desafios da Constituição Europeia e a crise do euro, no qual se
mesclam tendências de aprofundamento e alargamento. O Capítulo 4 “As Relações
Internacionais da União Europeia” aborda se existe (ou não) uma Europa agindo como
bloco no cenário global. A complexa relação com o entorno regional, a Turquia, os
intercâmbios com os Estados Unidos, a Rússia, o Oriente Médio e a África são o foco.
No Capítulo 5 “A União Europeia Global: os Emergentes e o Multilateralismo”, outras
dimensões da ação externa são abordadas, com atenção às interações com o Brasil
(e o MERCOSUL), a Índia e a China, e ao papel multilateral do bloco.
1 Ver Os Estados Unidos e o século XXI da Editora Elsevier, publicado em 2013 pela autora. (Pecequilo,
2013).
Introdução xiii
Por fim, cabe agradecer ao colega Corival Alves do Carmo e às alunas Marcela
Franzoni (Turma 2011 Integral) e Clarissa Forner (Turma 2012 Integral), do curso
de Relações Internacionais da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP), que
compuseram uma pequena e dedicada equipe de pesquisa, viabilizando este livro por
seu apoio em todos os níveis.
Outubro de 2013
Capítulo 1
A Trajetória Histórica (1945/1986)
O objetivo do capítulo é examinar o processo de construção da integração europeia

a partir de suas origens, assim como a sua trajetória inicial como bloco, oferecendo uma
contextualização histórica das condições regionais e globais do nascimento da Europa
unida. Na seção 1.1, “As Origens da Integração: Propostas e Organismos (1945/1957)”,
apresenta-se o período que antecede a assinatura dos tratados constitutivos do bloco
europeu, somado ao embrião institucional da integração com a Comunidade Europeia
do Carvão e do Aço (CECA). Na sequência, no item 1.2, “O Processo Formativo: do
Tratado de Roma à Crise (1957/1973)”, o foco é na constituição do bloco europeu, seu
caráter inovador e seus desafios. A partir do bloco já formado e em evolução, o tópico 1.3,
“Alargamento ou Aprofundamento? Do Pessimismo ao Ato Único Europeu (1973/1986)”,
aborda os dilemas dos países europeus diante do avanço da integração, tanto no que se
refere à natureza de seus acordos políticos como à incorporação de novos membros, e
às pressões do neoliberalismo e da fase final da Guerra Fria.
Analisar a trajetória histórica da União Europeia é um desafio amplo. Apesar de o

marco institucional da emergência da comunidade ser reconhecidamente o Tratado de
Roma (1957)1 e da União Europeia o Tratado de Maastricht (1992), a localização do
“início” da ideia Europa é mais controversa. Assim, dependendo das análises, o recuo
histórico que se observa para a contextualização do processo de integração europeu é
bastante variado. Para alguns, mesmo antes dos Estados nacionais já haveria, entre os
povos do continente, um desejo de unidade em torno de uma comunidade de valores
compartilhados, a qual teria sido sobreposta uma lógica de violência e guerra pela
consolidação da soberania de territórios em nome de interesses de governantes. Para
outros, refere-se às tentativas de constituição do Sacro Império Romano Germânico,
que até hoje permaneceriam no núcleo do projeto, sintetizadas na premissa da “Europa”
como duplamente “Ocidental” e “cristã”, ou mesmo às alianças conservadoras que
caracterizaram o cenário regional depois do Concerto Europeu em Viena, em 1815.
1. Na literatura, existem duas variações para referir-se ao marco institucional da integração europeia em 1957:
Tratado de Roma ou Tratados de Roma. A denominação “Tratados de Roma” refere-se à existência de dois
componentes estruturais para o início do bloco, a Comunidade Econômica Europeia (CEE) e a Comunidade
Europeia de Energia Atômica (EURATOM). Ambas estão corretas e serão utilizadas ao longo do texto.
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2 A União Europeia_Cristina Soreanu Pecequilo
Tanto a Santa Aliança quanto a Quádrupla Aliança teriam legado um cenário de

paz a uma realidade de conflitos, permitindo administrá-los até a quebra do sistema
em 1914 por escolhas expansionistas de líderes, em particular na Alemanha. Tal visão,
de caráter iminentemente liberal, choca-se diretamente com as perspectivas realistas
que atribuem a esta mesma era a classificação de equilíbrio de poder, de choques de
interesses e vontades. Além disso, não é possível falar de integração europeia sem
mencionar o trabalho de Immanuel Kant (ou mesmo Grotius). E, por fim, não se pode
deixar de mencionar a influência dos teóricos mais recentes da integração, como Ernst
Haas e Karl Deutsch, em cujos trabalhos prevalece uma interação e/ou sobreposição
temporal entre a teoria e a prática da construção das comunidades políticas na Europa
ao longo dos anos 1950/1960.
É possível “localizar” a ideia de Europa no pensamento político, histórico, filosófico,
econômico e estratégico a partir de muitos recortes que, por vezes, tendem a dotar o
processo de um caráter utópico e idealizado. Esse caráter prevalece na apresentação da
integração como a “escolha da paz sobre a guerra”, “da cooperação sobre o conflito”, em-
basada na percepção dos Estados, a partir do aprendizado gerado pela destruição causada
pela Primeira Guerra Mundial (1914/1918) e pela Segunda (1939/1945). Adicionalmente,
pressupõe-se que a soberania é um elemento negativo para a relação interestatal, pois
privilegia objetivos individuais e motivações agressivas dos Estados, em detrimento de
uma governança democrática e sustentada em valores participativos e de comunidade.
Embora todos esses componentes sejam essenciais na construção da Europa con-
temporânea, não só como retórica, mas conteúdo programático, os mesmos já trazem
significativas contradições. Tais contradições expressam-se nos debates associados à
soberania, tamanho e escopo da integração, a percepção sobre a mesma e a vocação
externa, gerando alternâncias e recuos no processo desde a sua criação. Resumindo
esses debates, dominantes na evolução do processo, e que permearão todos os capítulos
deste livro, podem ser apresentadas algumas oposições básicas: no que se refere à so-
berania, a oscilação entre o intergovernamentalismo e o supranacionalismo, permeado
pela discussão de temas correlatos relativos ao federalismo e à participação popular.
A essa participação, liga-se adicionalmente o conceito de “déficit democrático”,
contrapondo a ideia da governança comunitária à prática da democracia no bloco e a
baixa participação popular no processo decisório. Justificada inicialmente pela neces-
sidade de construir a integração “de cima para baixo”, esta política dos dirigentes,
denominada de “política de Bruxelas” opõe-se às demandas sociais dos povos dos
Estados-membros, e se essas demandas estariam ou não sendo ouvidas. A essa dinâ-
mica relacionam-se as ondas de otimismo e pessimismo sobre o futuro da integração
(europessimismo ou euroentusiasmo?). Como se verá nos Capítulos 2 e 3, em muitas
oportunidades, quando solicitada a votar em questões sobre o futuro da União Europeia
no pós-1992 os resultados das urnas se opuseram a movimentos de aprofundamento.
O aprofundamento, por sua vez, leva ao tema do tamanho e do escopo da integração,
ao qual se relaciona a questão do alargamento. Tal alargamento inicia-se na segunda
década da integração (1970), transformando-se nos anos 1980 e com novos desafios a
partir de 1989, com o fim da Guerra Fria. Neste âmbito, por vezes o alargamento cami-
nhou separado do aprofundamento, enquanto no período mais recente, em particular
no século XXI, existiram tentativas de junção de ambas as táticas.
Capítulo | 1 A Trajetória Histórica (1945/1986) 3
Por fim, a vocação externa do bloco oscila entre as visões tradicionais do europeís-
mo e atlanticismo, que englobam questões diversas: o papel dos Estados Unidos, da
Alemanha, da França e do Reino Unido. Com o avanço da integração, a estes dilemas
somaram-se as discussões sobre uma política externa e de segurança comum, e o papel
da União Europeia como ator internacional. Esse papel, como será visto nos Capítulos 4
e 5, existe em alguns fóruns e temas, mas possui claras limitações em sua aplicação e
na relação com a soberania dos Estados-membros.
Ainda que o projeto não tivesse podido caminhar sem consenso, implicando a
escolha de determinadas agendas pelos Estados-membros, a permanência de fragmen-
tações e assimetrias nos processos de formulação de políticas e de decisão no bloco
exprime contradições latentes desde o encerramento da Segunda Guerra Mundial
em 1945. Por vezes, a solução foi a da “Europa à La Carte” ou “Europa a diferentes
velocidades”, visando adaptar diferentes demandas e ritmos de integração dos países,
a fim de que os mesmos se mantivessem no bloco.
Isto é, na busca da política comum, não foram poucas as exceções no sentido de com-
binar posições pró-Europa (França e Alemanha) a outras de uma adesão mediada (Reino
Unido). Tal processo de acomodação de demandas não impediu que países rejeitassem
políticas do bloco, por meio de seus governos ou sociedades, colocando em xeque o futuro
da integração. Adicionalmente, as políticas internas nem sempre foram correspondentes
ao discurso europeu mesmo entre os maiores defensores da integração, somando-se o
desafio da adesão do Leste Europeu no século XXI e a relação com a Turquia.
Essas divisões expressam a existência de ciclos de expansão e recuo da integração
desde os anos 1950, relacionados a realidades históricas nacionais e internacionais.
Como fenômeno e construção política efetiva, é neste contexto, e em meio a estes
debates, que emerge o projeto de integração e torna-se necessário pensá-lo estrategi-
camente, como produto de um tempo específico.
1.1 AS ORIGENS DA INTEGRAÇÃO: PROPOSTAS E ORGANISMOS

(1945/1957)
De 1945 a 1957, as relações internacionais contemporâneas passaram por um
processo intenso de reorganização, tendo como ponto de partida o encerramento
da Segunda Guerra Mundial. Durante pouco mais de uma década esse processo foi
composto, e impulsionado, por três grandes tendências: a ascensão da hegemonia dos
Estados Unidos, a institucionalização das relações interestatais com a criação do sis-
tema multilateral e a emergência da Guerra Fria em 1947. Todos esses fluxos detiveram
um papel essencial no lançamento e efetivação da integração europeia que, em 1957,
culminou com o Tratado de Roma (1957) que instituiu a Comunidade Econômica
Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia de Energia Atômica (EURATOM).
Interligadas, essas tendências correspondem às transformações estruturais que se
consolidaram com o fim do segundo confronto mundial no que se refere ao equilíbrio
de poder mundial e o papel da Europa e suas nações neste quadro. A ascensão dos
Estados Unidos era representativa da emergência de uma nova ordem global, em con-
traposição à era da hegemonia britânica. Tal hegemonia já vinha perdendo sua força
desde o início do século XX, sendo desafiada direta e indiretamente pela Alemanha
e pelos Estados Unidos, no arco que compõem os anos de 1914 a 1945. Isto é, anos
que compõem uma era de indefinição de posições relativas neste equilíbrio de poder
e que se iniciam com a Primeira e se extinguem com a Segunda Guerra Mundial.
Atravessadas pela Revolução Russa (1917), a Grande Depressão (1929), a as-
censão dos fascismos alemão, italiano e da expansão imperialista do Japão na Ásia
na década de 1930 e o isolacionismo norte-americano, essas décadas proporcionaram
o esgotamento do poderio europeu ocidental vis-à-vis com os Estados Unidos e a
União Soviética. Assim, a Europa Ocidental parecia sucumbir às triangulações con-
flituosas que se estabeleceram entre Reino Unido, França e Alemanha, e permitiram
a consolidação dos poderes russo e norte-americano. Essas nações, e o restante da
Europa Ocidental, deixavam de exercer um papel de protagonistas, para se tornarem
coadjuvantes dos acontecimentos mundiais.
Entretanto, esse papel de coadjuvante ganharia um peso diferenciado, inclusive
pela iniciativa norte-americana de promover a sua hegemonia um “estilo especial
de liderança” e à luz do emergente desafio soviético. Apesar de deterem, em 1945,
a supremacia estratégica, econômica e política do sistema internacional, os Estados
Unidos buscaram consolidar sua Pax Americana a partir da elaboração de um sistema
de organizações internacionais governamentais, nas quais seus valores e princípios
políticos, sociais e econômicos seriam implementados.
Com isso, tratava-se de uma hegemonia benigna, definida por Ikenberry (2011) co-
mo “interpenetrada” que construía a dominação pela força e pelo convencimento, usan-
do o multilateralismo como meio de gerar interdependência. A tática norte-americana
era implementar um sistema de governança e compromissos sobrepostos entre a
hegemonia e seus dominados (definidos como parceiros). Os termos associados a essa
criação de redes de cooperação são lock in (“prender”) e binding (“comprometer”).
Esse processo de construção da ordem liberal e democrática que se consubstanciou
em instituições como as Nações Unidas e o Fundo Monetário Internacional iniciou-se
ainda antes do final da Segunda Guerra Mundial, no biênio 1944/1945. Como resulta-
do, as negociações de Dumbarton Oaks e de Bretton Woods geraram, respectivamente,
o sistema institucional político-diplomático e econômico (comercial e financeiro)
liderado pelos Estados Unidos e que cooptaram e/ou integraram a Europa Ocidental
a suas redes (e também as nações asiáticas e americanas, em escala global).
Também como parte dos arranjos de guerra da Pax Americana, observou-se uma
divisão do continente entre o Leste e o Oeste. Essa divisão foi formatada nas Con-
ferências de 1945, Ialta e Potsdam, levando à consolidação do poder soviético na
região do Leste Europeu, como parte das negociações para garantir a segurança das
fronteiras da União Soviética em troca da sua participação na guerra com os aliados.
O estabelecimento dessas esferas de influência, Estados Unidos no Ocidente e União
Soviética no Oriente, não fora inicialmente apresentado nas negociações de Ialta como
base de conflito. Naquela oportunidade, em fevereiro de 1945, o então presidente
norte-americano Franklin Delano Roosevelt (FDR) visava preservar o apoio de Stalin
para o encerramento da guerra e os arranjos posteriores. Tratava-se, assim, de uma
divisão de tarefas entre as potências emergentes.
Essa situação, porém, não agradava grupos conservadores nos Estados Unidos, que
já definiam a União Soviética como inimiga, e percebiam a nascente bipolaridade
como essencial para solidificar a hegemonia. Para esta linha, a fim de evitar o recuo
ao isolacionismo experimentado no pós-Primeira Guerra Mundial nos anos 1920,
era preciso que existisse um apoio real da sociedade norte-americana ao internacio-
nalismo. Considerava-se que a ideia da “ordem” liderada pelos Estados Unidos era
insuficiente para fornecer esse apoio e a construção de um aparato militar-estratégico
de projeção de poder que sustentasse, ao lado do multilateralismo, a Pax Americana.
A União Soviética surgia como um inimigo funcional e a Europa Ocidental como
aliada preferencial, seja por sua posição geográfica como por sua identidade social,
cultural, política e econômica liberal.
O falecimento de FDR antes da Conferência de Potsdam foi decisivo para validar
estas visões de mundo. A ascensão de Harry Truman à presidência deu início a um
conjunto de decisões políticas e estratégicas que culminou com a Guerra Fria em
1947. Embora as negociações ainda ocorressem sob clima de “paz” entre soviéticos
e norte-americanos, o anúncio do monopólio da bomba nuclear e o seu uso no Japão
em Hiroshima e Nagasaki indicava a proximidade da quebra da aliança soviético-
americana. Não cabe aqui analisar todo o processo que levou à Doutrina Truman de
1947, que estabeleceu a grande estratégia da contenção, mas sinalizar a passagem da
acomodação de interesses à disputa direta entre as futuras superpotências. A política
de contenção estabelecia três prioridades para a política externa dos Estados Unidos:
a contenção da União Soviética, a contenção do comunismo e a expansão dos valores
e práticas políticas, econômicas e sociais do liberalismo.
Apesar de estender-se por todo o sistema internacional, esta disputa por zonas
de influência tinha no continente europeu seu principal pilar geopolítico, visto que
ambos, Estados Unidos e União Soviética, eram países com presença física na região.
A União Soviética por tratar-se de seu espaço geográfico e geopolítico natural, e os
Estados Unidos, por sua projeção e presença militar consolidada no pós-1945. Para
os Estados Unidos, a aliança com a Europa Ocidental era funcional não só para manter
em xeque o poder soviético, mas o próprio poder europeu.
Na Europa não havia meios de resistir aos Estados Unidos ou à União Soviética.
Ambos as zonas de influência eram ocupadas, com diferentes estilos de dominação, pelas
forças norte-americanas e as soviéticas. Se os Estados Unidos eram o “império por convite”
, como indica Gaddis (1998), a União Soviética converteu-se no “império por dominação”.
Diante desse contexto, para a Europa Ocidental era preciso reforçar a aliança atlântica como
opção preferencial, “aceitando e ampliando” o “convite” à presença dos Estados Unidos.
Nas palavras do Primeiro Ministro britânico Winston Churchill (1946),
(...) os Estados Unidos residem, neste momento, no centro do poder mundial

(...) Não podemos permitir que o curso dos eventos continue seguindo até ser
muito tarde (...) De Stettin no Báltico à Trieste no Adriático uma cortina de ferro
atravessou o continente. Atrás desta linha estão todas as capitais dos antigos
estados da Europa Central e do Leste (...), todas estão no que devo chamar de
esfera soviética e todas são sujeitas de uma forma ou de outra não somente
à influência soviética mas, em crescente medida, ao controle de Moscou (...)
recuso a ideia de que uma nova guerra é inevitável; entretanto, ela é cada vez
mais eminente. (CHURCHILL, 1946)
Se essa cortina de ferro e a ameaça de sua transposição pelas forças soviéticas

eram reais, se a bipolaridade seria ou não inevitável naquele contexto é um debate
amplo, pois mesmo analistas como Kissinger (1994) indicam que o conflito com a
União Soviética foi uma “escolha instrumental” da hegemonia. Apesar de seu papel
decisivo na Segunda Guerra Mundial, a União Soviética era um país mais vulnerável
que os Estados Unidos. Assim, não eram poucos os que questionavam sua capacidade
de expandir-se ou ameaçar vizinhos neste período. Entretanto, construir a imagem de
uma União Soviética forte era o caminho percebido para garantir o compromisso da
liderança dos Estados Unidos.
Para o Leste Europeu, e as nações bálticas, essa dinâmica de contenção da União
Soviética e do comunismo não se aplicava. Sobre esses países, que em Ialta e Potsdam
haviam sido alocados na “esfera soviética”, a situação era de pressão direta e projeção
das forças de Moscou. Mesmo com o discurso norte-americano, os limites entre o
Ocidente e o Oriente europeu foram respeitados. Essa situação pode ser comprovada
na prática quando revoluções no núcleo desse bloco, que foram definidas pelo próprio
Estados Unidos como democráticas, Hungria, em 1956, e Tchecoslováquia, em 1968,
não obtiveram apoio formal político ou militar para evitar a repressão soviética. Assim,
cada superpotência permanecia em seu espaço delimitado pelos acordos de 1945.
Para a Europa Ocidental, esta situação era instrumental, garantindo-lhe status es-
pecial diante dos norte-americanos. Embora o Leste funcionasse como uma espécie
de cordão sanitário de proteção mútua entre o Ocidente e o Oriente, a proximidade
geográfica e realidade geopolítica continental não afastavam o risco do expansionismo
soviético, na hipótese de reversão dos compromissos Ialta-Potsdam. A resposta para a
Europa era o engajamento com os Estados Unidos e a solidificação de uma parceria
transatlântica.
Os primeiros passos dessa parceria, que se tornou sinônimo para muitos analistas
de “Ocidente”, foram iniciados em 1947 com o Plano Marshall. O Plano Marshall
permitiu à Europa Ocidental iniciar seu processo de reconstrução econômica, gerando
forte interdependência entre os dois lados do Atlântico. Como parte do processo de
recuperação europeia foi criada em 1948 a Organização para a Cooperação Econômica
Europeia (OCEE). A OCEE consolidou-se nesse período como um fórum de plane-
jamento conjunto das nações europeias:2 melhoria da infraestrutura, condições de
trabalho, comércio e pagamentos. Bem-sucedida no cumprimento desses propósitos,
a organização revelou-se um dos principais pilares do processo de reerguimento
europeu. Nos anos 1960 (Seção 1.2), a OCEE torna-se a Organização para Cooperação
Econômica e Desenvolvimento (OCDE), com a inclusão de Canadá e Estados Unidos
(seguindo-se a inclusão do Japão em 1964).3
2. Os membros originais da OCEE eram: Áustria, Bélgica, Dinamarca, França, Grécia, Islândia, Irlanda,
Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido e Alemanha Ocidental.
Disponível em http://www.oecd.org/general/organisationforeuropeaneconomicco-operation.htm. Acesso
em 28 de junho de 2013.
3. Atualmente, a organização conta com 34 membros, que se somaram aos acima mencionados, dentre estes:
Estados Unidos, Canadá, Japão, Austrália, República Checa, Estônia, Finlândia, Hungria, Israel, Coreia do
Sul, México, Nova Zelândia, Polônia, Eslováquia e Eslovênia. Disponível em http://www.oecd.org/general/
listofoecdmembercountries-ratificationoftheconventionontheoecd.htm. Acesso em 28 de junho de 2013.
Paradoxalmente para os Estados Unidos, o sucesso da reconstrução levou à elevação

do poder europeu e a alterações no equilíbrio de poder regional e global. A partir da
metade da década de 1950, a Europa Ocidental e suas principais potências como
França, Reino Unido e Alemanha Ocidental começaram a se tornar um novo polo
de atração econômica. Deve-se mencionar que processo similar de reconstrução e
recuperação econômica ocorreu na Ásia, com foco no Japão e nos Tigres (Taiwan,
Coreia do Sul, Hong Kong e Cingapura).
No caso da Europa, o poder militar se manteve à sombra da Organização do Tratado
do Atlântico Norte (OTAN). Criada em 1949 como uma aliança de segurança coletiva e
defensiva contra a União Soviética, a OTAN permanece um dos principais pilares da pro-
jeção hegemônica dos Estados Unidos na Europa e no sistema internacional. Sustenta-se,
ainda, como um dos elementos mais controversos da relação transatlântica e da integração
europeia, no que se refere a sua vocação e papel externo. Especificamente, os primeiros
países signatários são os Estados Unidos, o Canadá e, na Europa, Bélgica, Dinamarca,
França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal e Reino Unido. Em 1952,
a OTAN já apresenta uma expansão, com a adesão da Grécia e da Turquia.
Esse processo permite estabelecer um cenário de estabilidade regional, que se
encontra no lançamento dos primeiros organismos e negociações da integração e que
fazem parte do repensamento das relações internas europeias em sua nova condição de
poder. Com isso, não é possível desconectar a evolução da integração da bipolaridade,
com impactos nos projetos e níveis de autonomia europeus. E, a partir deste contexto,
quais são as dimensões autônomas que, por vezes, até levam ao descolamento da
compreensão da integração destas realidades de poder do pós-1945 e da Guerra Fria?
De acordo com Cini e Borragán (2013), a premissa da cooperação entre as nações
europeias como parte do processo de reconstrução e pacificação do continente surge
como prioritária para diferentes correntes políticas depois da Segunda Guerra Mundial.
Como apresentado, este é um tema recorrente na história. Entretanto, a conjunção
das pressões da ascensão dos Estados Unidos, do multilateralismo e da Guerra Fria
às crises internas da região gera as condições para o início do processo. Algumas
dimensões devem ser destacadas no nascimento do bloco: Alemanha, França e Reino
Unido, e as nações de menor poder relativo no continente.
O primeiro desses temas refere-se à posição da Alemanha na Europa do pós-Guerra.
Assim como havia o temor do expansionismo russo, existia igualmente o receio do
revisionismo alemão, mesmo com o país dividido em zonas de ocupação pelas potências
vitoriosas no conflito mundial. A junção das zonas ocidentais na República Federal da
Alemanha (RFA) criou novamente uma nação forte. Ainda que enquadrada à hegemonia
dos Estados Unidos, e com uma política de bom relacionamento com esse país desenvol-
vida por Konrad Adenauer como chanceler, de 1949 a 1963, a RFA representava uma
força significativa na Europa Ocidental, que pressionava a França e o Reino Unido, e não
somente sua contraparte oriental, a República Democrática da Alemanha (RDA), contro-
lada pela União Soviética. A RFA, a Alemanha Ocidental, e a RDA, a Alemanha Oriental,
eram, portanto, um ponto de preocupação que poderia gerar desequilíbrios novamente.4
4. Ao longo deste livro, preferencialmente é usada essa terminologia, Alemanha Ocidental e Alemanha Orien-
tal, em vez de RFA e RDA, a fim de padronizar a classificação desse país até sua reunificação nos anos 1990.
O segundo refere-se ao reposicionamento britânico e francês no cenário europeu,

e sua relação com a Alemanha e os Estados Unidos. A interação franco-britânica
assume, nesse período inicial, uma forma que se estende por todo o período da in-
tegração até os dias de hoje: um Reino Unido defensor de uma Europa Atlântica (de
onde deriva o termo atlanticismo), mais próxima aos Estados Unidos, e sustentada
em laços mais frouxos de integração (intergovernamental e ampliada), e uma França
europeia, que pressupõe um papel autônomo para a Europa, com o continente mais
integrado por políticas comuns (europeísmo, supranacionalidade e aprofundada). Em
contrapartida, a França exerce, para isso, o papel de líder e condutora dos processos
europeus, o que, por consequência, a fortalecerá diante da Alemanha Ocidental, do
Reino Unido e dos Estados Unidos.
Apesar da fraqueza dessas três nações, portanto, as mesmas continuavam definindo,
por suas triangulações, o futuro da Europa, seja pela omissão na condução dos assuntos
internos do continente (Reino Unido), como pelo estabelecimento de um compromisso
com uma Europa mais estável (França e Alemanha). Em pouco tempo, deve-se destacar,
a Alemanha Ocidental assumirá um papel de liderança do processo, que chega a su-
plantar o da França, por sua habilidade em combinar o relacionamento europeu, com
um bom intercâmbio com os norte-americanos. Funcionalmente, os relacionamentos
com a Europa Ocidental e os Estados Unidos agregam confiabilidade à Alemanha,
permitindo um exercício de poder controlado estruturalmente. A partir dos anos 1990,
como avaliado no Capítulo 2, essa dinâmica surge expressa nos termos “Alemanha
Europeia” e “Europa Germânica”.
Por fim, outro tema refere-se às nações de menor poder relativo na Europa
Ocidental, que, de acordo com suas diferenças socioeconômicas, podem ser divi-
didas entre o núcleo e a periferia europeia. Essa divisão perpassa a realidade e o
imaginário da integração no transcorrer do século XX e pelo século XXI, assumindo
formas diferenciadas ao longo dos anos. No caso do núcleo, nações como Holanda,
Itália, Bélgica, Luxemburgo fazem parte da Europa vista como mais próxima ao
triângulo Alemanha Ocidental-França-Reino Unido em termos sociais, políticos e
econômicos.
Por sua vez, a periferia europeia corresponde a nações mais pobres, como Grécia,
Portugal e Espanha que, depois do encerramento da Guerra Fria (1989) passaram
a ser acompanhadas pelas novas nações da ex-Iugoslávia e as do Leste Europeu. A
Turquia, entre o ocidente e o oriente, permanece vista como periférica, apesar de,
desde 1952, já pertencer à OTAN. Essas nações funcionam como satélites diante
dos países líderes da integração e, ao mesmo tempo, dos Estados Unidos, gerando
forças de impulso e negação dos compromissos europeus, dependendo da circuns-
tância e época histórica.
Avaliando o processo de integração europeu, pode-se indicar que essa trajetória
tem o ano de 1948 como chave neste processo de institucionalização. No que se refere
à dimensão econômica, o primeiro movimento de integração, com o estabelecimento
de uma união aduaneira entre a Bélgica, a Holanda e Luxemburgo (BENELUX),
representa um passo significativo para a recuperação dessas nações.
Politicamente, a reunião do Congresso da Europa de 1948, em Haia, na Holanda,
abre as portas para a discussão da criação de uma Europa federada. Segundo Urwin
(2013), embora a reunião não tenha conseguido cumprir metas concretas, a sua im-
portância reside na convocação de uma reunião de países europeus para discutir um
futuro comum para o Ocidente. Posteriormente, em 1949, esses primeiros esforços
levaram à criação do Conselho da Europa pelo Tratado de Westminster.
Estrategicamente, o foco é a assinatura do Tratado de Bruxelas (Tratado de Cola-
boração Econômica, Social e Cultural e Defesa Coletiva), com a presença do Reino
Unido e da França e os países do BENELUX. O Tratado serve como base para a
criação da União Europeia Ocidental (UEO), em 1954, que perdurou até 2010, sendo
substituída por novas formas de cooperação nestes setores, a partir do Tratado de
Lisboa (abordado no Capítulo 3). Além dos membros originais, foram agregados a
Itália, a Alemanha, a Grécia, Portugal e a Espanha à União (UEO). O objetivo inicial
era estabelecer uma rede de cooperação entre os Estados europeus, que impedisse o
renascimento do revisionismo alemão e gerasse compromissos de segurança coletiva
entre os membros (na década de 1950, a própria Alemanha Ocidental tornou-se parte
integrante desse processo, assim como da OTAN).
Em termos práticos, essa iniciativa, assim como outras similares no campo da
segurança, da defesa e da política externa comum, deteve atuação limitada. Apesar de ter
participado ativamente do processo de integração europeu, do reengajamento alemão
às estruturas multilaterais e de missões para a estabilidade no continente, a UEO não
foi capaz de promover um salto qualitativo em políticas estratégicas comuns. Desde
1948, não só por via UEO, mas por meio de outros organismos e debates, como será
analisado, a busca de uma identidade coletiva para o bloco foi mais caracterizada por
recuos do que por avanços.
Assim, ainda que em sua declaração final, o presidente do conselho permanente
da instituição afirme que “A União Europeia Ocidental realizou uma importante con-
tribuição à paz e à estabilidade na Europa e no desenvolvimento de uma estrutura
europeia de segurança e defesa, promovendo consultas e cooperação neste campo e
conduzindo operações (...)” (STATEMENT, 2010), a realidade se interpôs a esse papel.
Nesse contexto, foi o Plano Schuman (1950) que assumiu o papel de catalisador
da integração europeia, ao lado da criação da Comunidade Europeia do Carvão e
do Aço (CECA) em 1951, firmada no Tratado de Paris. Simbolicamente, para a
história da integração, o dia 9 de maio, no qual o ministro das Relações Exteriores
francês Robert Schuman proferiu a declaração, tornou-se o “Dia da Europa”. A
CECA passou a ser considerada o embrião do bloco europeu. Mas por que considerar
esse plano e a CECA como os momentos definidores do bloco, que nasceu de uma
conjugação de fatores?
O Plano Schuman agregou à retórica positiva utópica da integração um conteúdo
programático concreto, redesenhando o escopo das relações intraeuropeias, a partir
do triângulo França, Alemanha e Reino Unido. Lançado por Schuman, o plano fora
elaborado por Jean Monnet, político francês definido como o arquiteto da integração
europeia, trazendo embutido inovações estratégicas importantes para a Europa Oci-
dental do pós-Guerra no campo da política e da economia. Esse triângulo foi subs-
tituído por um eixo bilateral: o franco-alemão. O Plano Schuman partia do princípio
do reengajamento da Alemanha Ocidental como parceira da França dentro da Europa,
e, mais ainda, como um poder europeu integrado ao continente de forma pacífica e
estável. Adicionalmente, esse reengajamento seria sustentado nas raízes dos conflitos
passados, nos setores energético e industrial (carvão e aço).
Por outro lado, o projeto implicava uma quase exclusão do Reino Unido dos as-
suntos europeus, legando à França maior margem de manobra e uma liderança na
condução política da Europa. Diferente da Alemanha Ocidental, que procurava, com
o Chanceler Konrad Adenauer, estabelecer um equilíbrio entre a vocação europeia e a
atlântica do país, o Reino Unido optara pelo alinhamento aos norte-americanos. Dessa
forma, Schuman, Monnet e Adenauer surgem como os “pais fundadores” da Europa.
Sistematizando estas prioridades, torna-se interessante fazer uso das próprias
palavras de Schuman na Declaração de 1950:
A paz mundial não poderá ser salvaguardada sem esforços criadores (...) A
contribuição que uma Europa organizada e viva pode dar à civilização é indis-
pensável para a manutenção de relações pacíficas (...) A Europa não se fará de
um golpe, nem numa construção de conjunto: far-se-á por meio de realizações
concretas que criem em primeiro lugar uma solidariedade de fato. A união das
nações europeias exige que seja eliminada a secular oposição entre a França
e a Alemanha. Com esse objetivo (...) o governo francês propõe subordinar o
conjunto da produção franco-alemã de carvão e do aço, a uma Alta Autoridade
(...). (DECLARAÇÃO SCHUMAN, 1950)
A Alta Autoridade representa uma evolução das relações estatais e uma mudança
na visão soberana dos dois Estados, França e Alemanha, sobre setores considerados
estratégicos para a geração de riqueza e poder bélico. Pressupõe-se a transferência
de poder decisório e administrativo a essa Autoridade sobre estes setores, a fim de
reorganizar sua lógica produtiva. Além disso, o acordo franco-alemão essá aberto
a todo e qualquer outro Estado que desejar aderir a esse mecanismo de cooperação,
no qual a cooperação e os interesses comuns suplantam a competição. A Declaração
Schuman estabelece, portanto, que
a comunitarização das produções de carvão e do aço assegura imediatamente
o estabelecimento das bases comuns de desenvolvimento econômico, primeira
etapa da federação europeia e mudará o destino das regiões durante muito
tempo condenadas ao fabrico de armas de guerra (....) A solidariedade da
produção (...) revelará que qualquer guerra entre a França e a Alemanha se
tornará não apenas impensável como materialmente impossível (....). (DE-
CLARAÇÃO SCHUMAN, 1950)
Esse processo, que levou à CECA em 1951 (Tratado de Paris), teve como base a
lógica da integração setorial como forma de aproximar os países. Além da Alemanha
Ocidental e da França, que se constituíram nos lideres do processo, também se tornaram
membros da CECA, Itália, Luxemburgo, Bélgica e Holanda (a futura “Europa dos
Seis”). O arranjo manteve-se vigente até 2002, mas a partir dos Tratados de Fusão de
1965 sua estrutura decisória foi modificada, assim como dos demais acordos firmados
em Roma, levando ao estabelecimento da Comunidade Europeia (CE), como será
abordado na Seção 1.2. A CECA, portanto, consistiu-se em uma experiência de sucesso,
que permitiu avançar para os Tratados de Roma.
Adicionalmente, tornou-se a base da dualidade das discussões entre a teoria e a

prática da integração. Por vezes, como indicado, torna-se difícil distinguir, no projeto e
sua evolução, o que era teoria e o que era prática, existindo um feedback constante entre
as dimensões. Por não ser uma obra teórica, este texto não aprofundará estas discussões,
mas traz indicações de como é complexa essa relação para a evolução da integração.
Para a teoria da integração, a ideia era criar um ponto de partida para a aproximação
entre as nações, sustentado em um interesse comum e funcional. Tendo como base esse
determinado setor, haveria a possibilidade de que a cooperação se estendesse a outras
áreas do intercâmbio, deixando de ser setorial para tornar-se multidimensional. Os
termos associados a esse processo são o linkage (ligação) e o spill over (disseminação,
“espalhamento”). Em termos de governança, da superação da soberania estatal pela
supranacionalidade, a coordenação da integração não viria de um ou de outro Estado,
mas de um ente específico, criado para comandar o processo. Como visto, na CECA
esse ente assumiu a face da Alta Autoridade.
Seguindo a lógica teórica, o sucesso do Plano Schuman e da CECA, combinado
aos avanços relativos do BENELUX e da UEO permitiria a expansão sustentada da
integração. Essa percepção levou a duas tentativas de aceleração da mesma nos anos
1950. Segundo Dehousse e Magnette (2012), a proposta era pela criação de duas
comunidades, uma política e uma de segurança: a Comunidade Política Europeia (EPC)
e a Comunidade de Defesa Europeia (EDC). No que se refere à comunidade política,
chega a ser elaborado um rascunho de constituição por Paul-Henri Spaak segundo os
autores, que introduzia princípios federativos para reger a cooperação entre os Estados.
Porém, ambas as propostas da EDC de 1950 e da EPC de 1954 esbarraram na rejeição de
países líderes da integração como a França. Em 1954, Urwin (2013) indica o colapso dessas
negociações que chegaram a colocar em xeque as conversações para a constituição do
bloco. Entretanto, como parte da dualidade que tem caracterizado a integração europeia,
pouco mais de três anos depois, na Conferência de Messina pôde ser firmado o Tratado
de Roma em 1957, que deu, efetivamente, origem ao bloco e é considerado o início
da integração europeia. O Tratado detinha pilares econômicos e político-estratégicos: a
Comunidade Econômica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia de Energia Atômica
(EURATOM). A Euratom como outras iniciativas estratégicas, encontraria rápido es-
vaziamento, enquanto a CEE seguiria pelo caminho oposto.
Diante desses acontecimentos, qual foi a posição dos Estados Unidos, visto que
a retórica associada à construção da Europa era caracterizada por uma postura de
autonomia? Nessa postura incluía-se não só o objetivo de solidificar a cooperação
econômica e a identidade sociocultural europeia, mas também a independência es-
tratégica. No médio e longo prazo, a agenda de integração não poderia ameaçar a
hegemonia? Isso não seria suficiente, pelo menos no campo militar, para provocar
uma reação norte-americana de contenção à Europa integrada?
Pragmaticamente, o processo de integração foi considerado como parte da tática
de conter a União Soviética e não como ameaça. No cálculo norte-americano, uma
Europa unida surgia como funcional à contenção soviética (e do comunismo em
geral), pois, ao tornar-se bem-sucedida, fortaleceria ainda mais o continente política
e economicamente mantendo-o menos vulnerável em suas fronteiras com o Leste. O
modelo europeu ofereceria um contraponto ao modelo ideológico socialista que poderia
disseminar-se por todo o sistema internacional. Havia, ainda, uma identidade comum
que unia os dois lados do Atlântico. A criação, pela União Soviética, de suas redes
multilaterais, em 1949 do Conselho para Assistência Econômica Mútua (Comecon)
e o Pacto de Varsóvia (1955) como contraponto às negociações europeias e à OTAN
somente pareciam reforçar a visão positiva dos Estados Unidos sobre o arranjo como
funcional a seus interesses.
Em nenhum momento essa funcionalidade da integração para os objetivos da Guerra
Fria eliminou a desconfiança norte-americana, em particular no campo estratégico. Da
mesma forma, os Estados Unidos experimentaram diversos conflitos com a França
devido a sua política de autonomia. A reafirmação da OTAN como principal mecanis-
mo de poder estratégico militar ocidental tornou-se fato periódico ao longo dos anos,
oferecendo tanto dinâmicas de competição quanto de cooperação aos projetos europeus
no setor de segurança e defesa, assim como na busca de uma política externa comum
como o bloco. Parte das deficiências da integração nesses setores reside na influência
dos Estados Unidos, somada às naturais dificuldades dos Estados em negociarem
consensos em temas que afetam diretamente sua segurança.
Durante pouco mais de uma década, de 1945 a 1957, os primeiros organismos e
propostas para a integração emergiram em um contexto de sobreposição de temas de
poder e triangulações estratégicas. Essas contradições internas e externas ao continente
caracterizaram a ambiguidade do processo de integração desde o seu início. Entretanto,
foram contradições enfrentadas pelos arquitetos contemporâneos da ideia Europa, que
levaram à emergência do bloco que se tornou modelo de regionalismo para os demais
povos. Surgiu, assim, em 1957, a Europa dos Seis, com Alemanha Ocidental, França,
Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo. Ou, por que não dizer, surgia, com o Tratado
de Roma, a primeira de muitas Europas que se sucederiam desde então.
1.2 O PROCESSO FORMATIVO: DO TRATADO DE ROMA À CRISE

(1957/1973)
O Tratado, ou “Tratados” de Roma (1957), devido à existência de dois pilares no
âmbito da consolidação do processo de integração, é considerado o marco institucional
inicial do processo de constituição do bloco europeu. Em 1957, com entrada em vigor em
1958, foram estabelecidas a Comunidade Econômica Europeia (CEE) e a Comunidade
Europeia da Energia Atômica (Euratom). Naquele momento, eram parte integrante do
bloco a França, a Alemanha Ocidental, a Itália, a Bélgica, a Holanda e Luxemburgo.
Em termos de contexto europeu e internacional, os Tratados surgem em um momen-
to de elevada confrontação entre os Estados Unidos e a União Soviética, culminando
com a divisão do Muro de Berlim em 1961. Nas Américas, em 1962, a crise dos mísseis
em Cuba5 trouxe um elemento de inflexão na competição bipolar, que foi levada ao
5. A Crise dos Mísseis em Cuba corresponde à tentativa soviética de transferir armamento nuclear à ilha, que,
desde 1959, com a Revolução Cubana, era pressionada pelos Estados Unidos. O episódio é considerado o
mais grave da Guerra Fria, por quase ter levado ao embate direto entre as superpotências elevando o risco do
MAD (Destruição Mútua Assegurada). É marcante por ter quebrado as “regras não escritas” da bipolaridade
quanto ao respeito das Américas como zona de influência norte-americana.
nível máximo, ao qual se seguiu um período de “descongelamento” de tensões com

a coexistência e a distensão (final dos anos 1960 e década de 1970). Globalmente, o
sistema internacional também apresentava novas dinâmicas geradas pela aceleração
do processo de descolonização afro-asiática.
Tais dinâmicas podem ser divididas em três: o definitivo declínio da Europa como
poder imperial e a perda de suas possessões colonial; a abertura de zonas para a dis-
puta geopolítica entre as superpotências no mundo afro-asiático recém-independente;
e, por fim, a emergência de um novo grupo de atores na política internacional, com
uma linguagem e objetivos diferenciados do núcleo de poder tradicional. Esses
atores passam a compor o nascente Terceiro Mundo, com demandas por paz, desen-
volvimento e democracia. Soma-se a esse quadro a alternativa do Movimento Não
Alinhado, e do fortalecimento do multilateralismo via organizações internacionais
governamentais. Observa-se, com isso, uma alteração relativa do equilíbrio de poder
mundial.
Parte do desafio da “Europa dos Seis” era responder a essas pressões e dar início à
emergência de um novo papel internacional para a região. Essa redefinição teria como
base a reformatação de suas relações intercontinentais diante dos Estados Unidos e
da União Soviética. Para os países europeus, a integração também era vista como
uma oportunidade de reduzir a dependência econômica, política e energética diante
da hegemonia dos Estados Unidos. Paralelamente, havia a expectativa de alguns países,
como a França, de reafirmar-se como liderança europeia.
Como abordado, essa “Europa dos Seis” era sustentada no novo eixo de poder
franco-alemão (formalizado no Tratado de Amizade e Reconciliação de 1963) e
em países de menor projeção externa e recursos econômicos, estratégicos e sociais
quando comparadas às duas potências. Ainda que não periféricas, estas nações –
Itália, Holanda, Bélgica e Luxemburgo – não se encontravam no mesmo nível de
poder dos motores do processo. Tais assimetrias, assim como as diferenças de
agenda internacional entre essas nações, em sua escala e dimensão regional e global,
explicam, ao longo da história, muitas das divergências e disputas internas entre
os membros. Essas disputas se acentuaram a partir de 1973 com o lançamento dos
processos de expansão, incluindo a criação de mecanismos de ajuda a países mais
pobres que desejavam incorporar-se ao bloco como Grécia, Portugal e Espanha
(Seção 1.3).
A existência destas assimetrias, principalmente no processo formativo de 1950 a
1970, e sua eventual correção nos anos 1980 e 1990, muitas vezes tem sido minimizada,
inclusive como parte da construção da imagem da Europa unida. A afirmação de que
uma das razões do sucesso da integração europeia reside na quase equivalência de
poder entre os membros do bloco não se sustenta diante de um exame mais próximo
dos indicadores sociais, políticos e econômicos. Inclusive, os mecanismos de votação
das instituições europeias, desde seu início, detêm esta perspectiva de qualificação dos
membros, seja em termos de poder como de contribuições financeiras.
Reconhecer que a Europa possui, desde seu começo, diferenças entre seus mem-
bros é essencial para que se possa fazer uma análise isenta da transposição de suas ex-
periências a outras sociedades. O caso do Brasil e da integração regional sul-americana
via Mercosul e Unasul é exemplar: muitos dos argumentos contrários a ambas
as iniciativas referem-se à ausência de igualdade entre os países da região, enquanto

afirma-se que na Europa todos eram praticamente iguais. Embora França e Itália,
Alemanha e Holanda, pudessem ser menos diferentes do que são Brasil e Paraguai,
estas nações europeias não eram, e continuam não sendo iguais. É preciso não recair
na utópica homogeneidade europeia autodeclarada.
Avaliando especificamente a CEE e a Euratom, ambas detêm sua inspiração na
integração funcional e setorial bem-sucedida da CECA, desenhando-se em torno de
temáticas específicas. Para a CEE, a cooperação econômica e para a Euratom, a coo-
peração na área nuclear, com componentes energéticos estratégico-militares. Apesar
desses propósitos aparentemente limitados, os textos dos tratados revelam um projeto
ambicioso: o fortalecimento europeu em uma estrutura supranacional e orientada por
uma cidadania europeia.
No que se refere à CEE, partindo da união aduaneira, o objetivo era estabelecer
um mercado comum, facilitando a livre circulação de bens (mercadorias), pessoas,
serviços e capital. A partir desses esforços haveria uma dinamização da vida eco-
nômica do continente, a qual se soma uma unidade política e econômica crescente.
Segundo o texto do Tratado constitutivo da CEE, a harmonização de políticas, a
unidade econômica e social, e a eliminação de fronteiras definem-se como objetivos
prioritários.
Internamente, como indica Urwin (2013), a CEE possuía as seguintes dimensões
a fim de reforçar estes propósitos comuns e construir, gradualmente, uma estrutura
de formulação de políticas e tomada de decisão supranacional: a Comissão Europeia,
o Conselho de Ministros, a Assembleia (Parlamento Europeu posteriormente) e a
Corte Europeia de Justiça. Resumidamente, em termos de funções estabelecem-se as
seguintes prerrogativas para cada um desses órgãos:
● Comissão Europeia – zelar pela aplicação do Tratado, propor legislação, elaborar
orçamentos e negociar acordos de comércio internacional;
● Conselho de Ministros – discutir e aprovar a legislação proposta e avaliar o orça-
mento. O sistema de votação estabelecido é o de maioria qualificada, com cada

Estado recebendo uma quantidade de votos de acordo com sua população (as
decisões se dão por maioria qualificada ou absoluta);
● Assembleia/Parlamento Europeu – garantir participação popular, examinar legis-
lação e avaliar as prerrogativas da Comissão;

● Corte Europeia de Justiça – proteger a lei europeia.
A Euratom, por sua vez, visava estabelecer uma estrutura de cooperação na

área nuclear entre os países do bloco, diferenciando sua postura no setor daquela das
superpotências Estados Unidos e União Soviética. O objetivo dos países europeus
era garantir o uso da energia nuclear para fins pacíficos, em particular no setor
energético para elevar sua autonomia e sustentar seu desenvolvimento social e
econômico. O elemento estratégico envolvido era o de diminuir o consumo de gás
e petróleo importados, mas igualmente atingir capacitação tecnológica nesta área e
estabelecer mecanismos de segurança e controle a ele associados. O discurso pacífico
que procurava demonstrar uma visão de mundo oposta à soviética e norte-americana
não eliminava o interesse no setor bélico.
O domínio da tecnologia nuclear elevava o poder de barganha6 europeu no contexto

das transformações globais do fim da década de 1950. No médio e longo prazo, esse
domínio poderia levar à diminuição da dependência estratégica europeia diante dos
Estados Unidos, possibilitando o estabelecimento de uma capacidade de projeção na
arena bélica própria e não mais subordinada à OTAN.
Em termos institucionais, a Euratom detinha órgãos compartilhados com a CEE, a
Assembleia e a Corte Europeia de Justiça, e uma comissão e conselhos próprios.
Com isso, tanto a CECA, quanto a CEE e a Euratom detinham mecanismos
decisórios institucionais separados. Essa situação somente foi superada em 1965:
o Tratado de Fusão (ou Tratado de Bruxelas) simplificou a estrutura decisória e
negociadora vigente, que se encontrava dividida entre a EURATOM e a CECA, uni-
ficando procedimentos. Em vigor desde 1967, o Tratado de Bruxelas fundiu as “Três
Comunidades” na Comunidade Europeia (CE). Por sua vez, o BENELUX manteve
sua identidade, inclusive até o século XXI como instituição, mas seu funcionamento
se encontra em plena consonância com os mecanismos europeus. Adicionalmente, em
1960, como citado, foi criada a OCDE como parte da consolidação da recuperação
econômica da Europa.
Esses processos representam fenômenos que se tornaram característicos da evo-
lução do bloco, a incorporação e diluição de estruturas preexistentes, com a sua subs-
tituição por outros mecanismos de formulação de política e tomada de decisão. Esses
fenômenos derivam da disseminação da cooperação (spillover) e da consolidação dos
objetivos dos países-membros, que permitem o avanço qualitativo do bloco. E, no
caso, um avanço, que, dependendo da época, envolve tanto o aprofundamento quanto
o alargamento do bloco. Entretanto, esse avanço qualitativo, em ambas as dimensões,
antes do Tratado de Bruxelas sofreu diversos retrocessos. Em sua maioria, retrocessos
e pressões encontram-se associados à França e sua relação com os demais membros
do bloco, aos Estados Unidos e ao Reino Unido.
A ascensão do General de Gaulle à Presidência da França (tendo liderado a campa-
nha vitoriosa da Segunda Guerra Mundial) deteve efeitos no cenário europeu. No
período de 1959 a 1969, no qual de Gaulle esteve à frente da V República, diversos
conflitos encontram-se relacionados a escolhas políticas francesas, que buscava de-
senvolver diante dos norte-americanos uma postura de autonomia estratégica (definida
como gaullismo). No que se refere a essa dimensão especificamente, a França retirou-se
da estrutura militar integrada da OTAN (a qual só retornou plenamente em 2009).
Ainda que isso não significasse uma retirada plena deste organismo, ou a criação de
uma nova estrutura (ou mesmo adesão ao Pacto de Varsóvia), a França isolou-se dos
processos decisórios principais e não contribuía militarmente em suas operações.
Em termos político-econômicos, o objetivo de fortalecimento da França vis-à-vis
à Alemanha Ocidental e ao Reino Unido na Europa Ocidental deteve impactos sobre
o processo de integração. Ainda que alguns autores como Dinan (2012) definam esses
impactos como positivos, devido ao compromisso europeu demonstrado por de Gaulle
6. O controle da tecnologia nuclear mantém-se como elemento de poder relevante para os Estados ao longo
dos séculos XX e XXI, sendo definida como tecnologia dual (ou sensível), ou seja, que possui aplicações
militares e pacíficas.
para a consolidação da Política Agrícola Comum (PAC, 1962) e da união aduaneira

(1968), muitos outros analistas indicam o oposto: que esses impactos teriam sido
negativos, provocando desequilíbrios.
Tais desequilíbrios resultam da pressão da França para preservar sua soberania
e garantir seus interesses, em detrimento da elaboração de políticas comuns e de
encaminhamento de compromissos supranacionais. O apoio à PAC e à integração
econômica resultaria não de uma identidade europeia, mas sim da percepção de que
esses mecanismos trariam benefícios maiores à França, possibilitando maior controle
e ganhos no processo.
Em termos comerciais, a França detinha parcela considerável do comércio intra-
bloco. A PAC, que estabelece subsídios aos produtores agrícolas europeus contou
com significativo apoio devido ao montante de recursos que seriam transferidos ao
país, que possuía forte base agrícola. Originalmente, o objetivo da PAC era permitir o
financiamento justo para a produção de alimentos europeus, como parte do processo
de reconstrução, fortalecimento e autonomia regional.
Em termos de aprofundamento, a França opôs-se em 1961 ao Plano Fouchet, que
buscava retomar discussões para o aprofundamento da integração política, incluindo
os setores de defesa e política externa. Igualmente, em 1965, observou-se a “Crise
da Cadeira Vazia” com a retirada da França do Conselho de Ministros, devido às
mudanças propostas no sistema de votação. Essas mudanças estenderiam os setores que
seriam submetidos a votações de maioria qualificada, em detrimento das decisões por
consenso. Essa reforma foi percebida como negativamente afetando os interesses dos
Estados, em nome do bloco e de nações menos poderosas. Ou seja, o movimento
francês era contra a supranacionalidade, em nome de sua segurança. A situação
somente foi superada em 1966 com o Compromisso de Luxemburgo (ou Acordo de
Luxemburgo). Segundo Urwin (2013, p. 21) este acordo estabelece que “em casos
nos quais o interesse vital nacional de um dos Estados-membros estiver em jogo, o
conselho deve buscar uma solução de consenso, criando um poder de veto”.
No que se refere ao alargamento, os primeiros movimentos nesse sentido ocorreram
em 1961 quando Reino Unido, Dinamarca e Irlanda apresentaram suas candidaturas
à CEE. Esse movimento britânico sucede-se à iniciativa de criação da Área de Livre
Comércio Europeia (EFTA) pelo país em 1960, englobando países não membros da
CEE. A França vetou a entrada do Reino Unido em 1963 e 1967. O temor do avanço
da influência político-econômica britânica (incluindo a formação da EFTA) e sua
aliança especial com os Estados Unidos encontram-se nas raízes da motivação francesa
à negativa à presença britânica no bloco. No ano de 1963, a Noruega igualmente
apresentou sua candidatura. Ainda nesse mesmo ano foi assinado o Acordo de Yaoundé
I (1963/1969) de cooperação econômica entre a CEE e países africanos (de 1969 a
1975 entrou em vigor o Acordo de Yaoundé II, ambos serão analisados no Capítulo 4).
Até 1969, portanto, poucos avanços foram alcançados para tornar o bloco maior
ou mais coeso, levando a uma onda elevada de ceticismo quanto ao futuro da Europa
(na década de 1970, os termos euroceticismo e europessimismo passaram a fazer parte
cada vez mais do debate, em oposição aos euroentusiastas). O processo somente seria
recuperado em dezembro de 1969, com a Cúpula de Haia, na qual os Estados-membros
voltaram a reafirmar seu compromisso com o avanço da integração. Para isso, foram
colocados como objetivos a formalização da expansão do bloco e o incremento da coo-

peração política. Além disso, devido ao sucesso comercial de 1968, a proposta da União
Econômica e Monetária (UEM) entra na pauta de negociações.
Como resultado, nos anos seguintes, 1970 a 1973, diversas conquistas puderam ser
alcançadas. E além da “vontade” europeia de retomar sua consolidação como bloco
político e econômico, o cenário internacional também favoreceu a proposição e im-
plementação destas medidas autônomas. De 1963 a 1979, a Guerra Fria entrou em um
momento de descongelamento entre as superpotências (a coexistência de 1963 a 1969
e a détente de 1969 a 1979). Além do ingresso de novos atores na arena internacional
(descolonização afro-asiática), do fortalecimento do multilateralismo, os Estados
Unidos e a União Soviética sofriam o desgaste inicial de sua competição abrangente
(corrida armamentista, conquista de zonas de influência, investimentos em aliados),
resultando na superextensão imperial.
Por sua vez, a Europa Ocidental e a Ásia caminhavam na direção contrária, a do
fortalecimento econômico, impulsionando motivações por maior autonomia política
e estratégica. No caso da Europa Ocidental, esse sentido de autonomia tinha como
referência a atuação em áreas distintas da militar, dominada pelos norte-americanos e
soviéticos. Temas como meio ambiente e direitos humanos passaram a se tornar mais
presentes no discurso europeu, favorecendo uma alternativa à lógica da bipolaridade.
No campo ambiental, em 1968 foi criado o Clube de Roma, em defesa do “cres-
cimento zero” devido a padrões acelerados e pouco sustentáveis de desenvolvimento,
que levaria à degradação e à escassez ambiental (vide o relatório “Limites Para o
Crescimento”). Na sequência, em 1972, realiza-se a primeira Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, na qual os países europeus
detiveram um desempenho significativo, buscando tornar o tema, mesmo em um
cenário de Guerra Fria, central às relações internacionais. O objetivo da Conferência
era iniciar a discussão de temas relacionados a preservação ambiental, poluição e demais
perigos às sociedades humanas, cuja sustentabilidade se apresentava em risco.7
A atuação europeia nesses setores se tornará, inclusive, uma marca do bloco. Esta
“marca”, porém, será fonte de conflito com os norte-americanos e de crítica de parte
da comunidade internacional (Terceiro Mundo) diante dos duplos padrões europeus
(definição de políticas para outros, sem aplicação em suas sociedades) e pelo risco
da ingerência. Tanto o meio ambiente quanto os direitos humanos são temáticas de
elevada cisão Norte-Sul. Para a Europa Ocidental, depois União Europeia, serão temas
essenciais até mesmo para a construção de sua identidade interna e externa.
Em 1970, três iniciativas merecem destaque na promoção do avanço da integração
nos campos sociais, políticos, econômicos e estratégicos: o Relatório Davenport, de
estudos sobre cooperação em política externa, que leva ao estabelecimento da Coo-
peração Política Europeia (EPC), o Relatório Werner sobre a integração monetária e
o aumento dos poderes do Parlamento europeu, propondo maior participação popular
nos processos (também foram estabelecidas propostas de financiamento próprio das
7. De acordo com Lago (2006), a conferência resulta de uma crescente preocupação ambiental nos países
desenvolvidos em torno dos bens comuns e do hábitat. A conferência é antecedida pela Resolução 2938
aprovada na Assembleia Geral das Nações Unidas.
Comunidades Europeias). Este último componente surge em resposta às críticas de

segmentos da sociedade civil de que a integração era pouco democrática, uma vez
que os processos decisórios e de formulação de políticas eram concentrados nos
governos e nas burocracias criadas ao longo do processo. Isso gerava o déficit demo-
crático e um descolamento entre a percepção popular da relevância da integração e o
ritmo e extensão que se impunham à construção do bloco.
O ano de 1972 estabelece novos mecanismos de financiamento da PAC, aumen-
tando seus recursos, e já lhe conferindo um aspecto mais protecionista segundo seus
críticos. Urwin (2013) indica que essa associação entre PAC-protecionismo deriva
do fato de que os financiamentos são dados aos agricultores sem correlação com
as demandas dos mercados. Ainda no ano de 1972, no campo econômico, os Acordos
de Bâle estabelecem a “serpente monetária”, limitando a flutuação cambial entre as
moedas participantes. A “serpente” inicia um processo de integração monetária e de
construção de políticas econômicas comuns que deveria concretizar-se até o final da
década.
Entretanto, diversos problemas econômicos, como o Choque do Petróleo de 1973,
levam rapidamente ao fracasso deste mecanismo, abandonado em 1976. Nova tentativa
será realizada em 1979 com o estabelecimento do Sistema Monetário Europeu (SME),
sob a sombra de um novo Choque do Petróleo, da recessão europeia e global, e da
renovação da Guerra Fria e emergência das políticas neoliberais.
Por fim, em 1973, o primeiro alargamento foi finalizado, formalizando a entrada
do Reino Unido, da Dinamarca e da Irlanda. Apesar da incerteza sobre os efeitos que
a entrada do Reino Unido poderia trazer, considerava-se que o risco de deixá-lo fora
da Europa era maior do que o de integrá-lo. No que se refere à Noruega, o país não
consolidou sua candidatura devido à oposição interna, o que se estende até 2013.
1.3 ALARGAMENTO OU APROFUNDAMENTO? DO PESSIMISMO

AO ATO ÚNICO EUROPEU (1973/1986)
Em 1973, a consolidação da “Europa dos 9” com a inclusão dos três primeiros
novos membros do bloco, associada a uma série de movimentações políticas e econô-
micas que pareciam indicar uma trajetória ascendente para o projeto, chocou-se com
uma realidade de instabilidade mundial. A eclosão do primeiro Choque do Petróleo em
1973 e as contradições da hegemonia dos Estados Unidos no campo político-estratégico
e econômico afetaram diretamente a integração europeia. A década de 1970 que se
iniciara sob o signo do otimismo passa a ser símbolo do “europessimismo” e do
“euroceticismo. A essas visões, porém, houve a contraposição dos que defendiam a
continuidade da comunidade, com a criação de novos mecanismos institucionais para
o seu funcionamento e aprofundamento.
1.3.1 Integração, Autonomia e Descongelamento (1973/1979)

Analisando o contexto que gera estes movimentos duais de crise e avanço, os
anos 1970 foram caracterizados pela distensão do conflito bipolar e pela crise do
petróleo. No que se refere à distensão, fatores aqui mencionados como a emergência
de novos atores do Terceiro Mundo, avanço do multilateralismo, crescimento europeu

ocidental e asiático indicam uma cenário com tendência à multipolaridade, diante de
superpotências desgastadas.
Em 1968, a União Soviética enfrentou mais uma revolta interna a seu bloco, a
Primavera de Praga, na Tchecoslováquia. Enquanto isso, os Estados Unidos viam
crescer na América Latina forças de oposição, apoiando golpes militares de direita
para conter o crescimento da esquerda. No caso dos Estados Unidos, observam-se
crescentes tensões sociais e raciais associadas ao movimento dos direitos civis, con-
tra o apartheid em alguns estados do sul do país, e a expansão de protestos contra a
Guerra do Vietnã e em defesa da paz. Especificamente, a Guerra do Vietnã (1968/1973)
funciona como um dos principais componentes de seu declínio e da reforma de sua
política externa na era da presidência republicana de Richard Nixon8 e do Assessor de
Segurança Nacional Henry Kissinger. A agenda Nixon-Kissinger busca reestruturar as
relações internacionais, sustentada na quebra do padrão ouro-dólar, na tripolaridade, no
reconhecimento da existência de uma pentarquia de poder mundial e nas negociações
com a União Soviética.
A quebra do padrão ouro-dólar coloca um fim ao acordo monetário do sistema
de Bretton Woods e reforça, no médio e longo prazo, a posição do dólar como moeda de
reserva; a tripolaridade baseia-se na triangulação estratégica Estados Unidos-União
Soviética-China, sustentada na reaproximação sino-americana; a pentarquia refere-se
à tendência à multipolaridade do sistema internacional, cujos polos principais são
os Estados Unidos, a União Soviética, a China, a Europa Ocidental e o Japão; e as
negociações com a União Soviética ao setor nuclear e de alimentos. No comércio de
alimentos emerge a expressão “guns for butter” (armas por manteiga) para simbolizar
a retomada do comércio bilateral entre os Estados Unidos e a União Soviética.9
No campo nuclear, as negociações entre os Presidentes Nixon do lado norte-americano
e Leonid Brejnev (1963/1982) como sua contraparte soviética levaram à assinatura
dos primeiros acordos para impedir o avanço da corrida armamentista: o Tratado de
Mísseis Antibalísticos (Tratado ABM) e o Acordo de Redução de Armas Estratégicas
(SALT I) convertem-se em marcos desse período. Dentre estes, o Tratado ABM foi
considerado um dos mais relevantes, pois representava o compromisso mútuo das
duas superpotências em não desenvolver sistemas de prevenção de ataques nucleares.
Ambas se manteriam vulneráveis à destruição mútua assegurada (MAD, na sigla em
inglês, que significa loucura), o que fortaleceria a autocontenção e o equilíbrio entre as
partes (conhecido na era nuclear como “equilíbrio do terror”, termo de Raymond Aron).
A política externa Nixon-Kissinger reconhece, portanto, a emergência desses
novos polos, inclusive dos aliados europeus e japoneses. Ao mesmo tempo, porém,
busca retomar a iniciativa política norte-americana em um contexto adverso introdu-
zindo um novo componente no quadro de potências, que é a China. A China, nesse
sentido, funciona não só como contraponto à União Soviética, explorando o racha
8. Reeleito em 1973, com grande apoio popular, o Presidente Richard Nixon renunciou ao cargo devido
ao escândalo de Watergate (1974), que gerara um processo de impeachment sustentado em acusações de
espionagem ilegal contra o Partido Democrata.
9. Para análise histórica da política externa norte-americana, ver Pecequilo (2011).
sino-soviético, como a esses aliados do bloco capitalista ocidental. Competindo contra

os Estados Unidos por mercados, avanços tecnológicos e domínio da economia global,
esses aliados contribuíam para o reforço da crise interna norte-americana. Tal crise
era simbolizada por elevados níveis de desemprego, endividamento externo e interno
(dívida pública e déficit comercial) e a dependência energética.
Essa dependência, por sua vez, é compartilhada pela Europa Ocidental e pelo Japão,
e se torna mais aparente com a crise do petróleo de 1973. Detonada pela Guerra do Yom
Kippur em 1973, a elevação dos preços do petróleo conduzida pela OPEP (Organização
dos Países Exportadores de Petróleo) afeta diretamente as economias capitalistas
avançadas. Nesse quadro, a Europa Ocidental e o Japão foram proporcionalmente
mais afetados que os Estados Unidos, uma vez que o Oriente Médio era o seu maior
fornecedor. Esse fato leva a interpretações de que os norte-americanos teriam tido in-
fluência no Choque, como forma adicional de conter os avanços de seus aliados (ver
VISENTINI e PEREIRA, 2008).
Diante deste cenário adverso, a reação do bloco dos “9” foi o de administrar os
efeitos da crise econômica, por meio de políticas internas para minimizar a queda dos
níveis de emprego, elevação dos preços de energia e a iminente recessão. Não havia
naquele momento mecanismos conjuntos para lidar com os desequilíbrios internacio-
nais, e as reações seguiram os interesses nacionais de cada país. Isso levou à quebra
dos Acordos de Bâle em 1976, representativos da tentativa inicial de criar a moeda
comum por meio do controle da flutuação das taxas de câmbio dos Estados-membros.
Paralelamente, procurou interpor-se a esse fracasso econômico relativo medidas
políticas que indicassem a continuidade da integração mesmo em um cenário adverso.
Essa ofensiva foi composta por duas dimensões: uma de fortalecimento interno do
bloco e de seus compromissos, com decisões de caráter econômico-social, e uma de
ação externa.
No que se refere ao fortalecimento interno, o incremento da participação popular no
bloco, com o estabelecimento de eleições diretas para o Parlamento europeu, tornou-se,
em 1974, uma das primeiras medidas no sentido de reativar o processo. O primeiro
ciclo dessas eleições ocorreu em 1979, com uma participação popular significativa em
torno de 61% dos eleitores aptos a votar. Essa decisão foi tomada na Cúpula de Paris,
na qual também foi estabelecido o Conselho Europeu. Politicamente, as iniciativas
tinham como propósito reativar a dimensão política da integração. Naquele momento
de crescimento do pessimismo, a sinalização era de que a crise não provocaria o en-
fraquecimento, mas sim o fortalecimento da Europa integrada.
Na arena econômica e social, as principais iniciativas do biênio 1974/1975 foram
a criação de fundos de ajuda para estes setores específicos, com financiamento intra-
bloco e não dependentes do setor externo (isto é, “Planos Marshall europeus”). Os
fundos seriam financiados pelos países mais ricos do bloco, como França e Alemanha,
com seus recursos sendo transferidos às nações mais pobres, a fim de alavancar seu
progresso e equalizar diferenças regionais. Especificamente, foram criados o Fundo
Social Europeu (ESF) e o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).10
10. O FEDER inspirou o Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM).

Enquanto o ESF visava o desenvolvimento de políticas sociais, o FEDER bus-

cava a redução das assimetrias entre os países mais e menos desenvolvidos do bloco,
direcionando a ajuda a setores estratégicos: infraestrutura, ciência e tecnologia. As-
sim, o FEDER objetiva “promover a coesão econômica e social, mediante a correção
dos principais desequilíbrios regionais e a participação no desenvolvimento e na
reconversão de regionais (...)”.11
O FEDER desempenha papel essencial na integração na década de 1970, uma vez
que foi direcionado para administrar a crise de confiança no futuro do bloco diante
dos desafios impostos pelas instabilidades econômicas regionais e globais. A busca
de uma solução europeia para essas instabilidades, assim como para a incorporação
da periferia próxima de nações mais pobres, que pleiteavam acesso ao bloco, pode
ser considerada bastante relevante para a sustentabilidade do projeto.
A segunda e a terceira onda de expansão se relacionam a essas movimentações
do FEDER, como a processos de redemocratização interna das nações mais pobres,
para as quais a integração funcionaria duplamente como mecanismo para alavancar
seu desenvolvimento e consolidar os novos regimes em ascensão. Três países foram
beneficiados: Grécia, Portugal e Espanha. A Grécia foi incorporada ao bloco em 1981,
seguindo-se Portugal e Espanha em 1986.
Em 1976 foi publicado o Relatório Tindemans. A reforma do sistema de institui-
ções europeias e o aprofundamento dos objetivos supranacionais do bloco compõem
as principais recomendações desse relatório. Nos anos 1980, como será discutido mais
adiante, essas recomendações servem de base para as negociações para o estabele-
cimento da futura União Europeia. Em 1979, foi estabelecido o Sistema Monetário
Europeu (SME) em uma nova tentativa de iniciar o processo de consolidação de
uma moeda única, e foram realizadas as primeiras eleições diretas para o Parlamento
Europeu. O Reino Unido não participou da implementação do SME (assim como não
faz parte da Zona do Euro até os dias de hoje). A justificativa britânica sustenta-se na
perda de controle sobre a moeda, símbolo de soberania. Ao concordar com o SME, os
países aceitam participar de um processo de convergência cambial, a fim de diminuir
flutuações, denominado de Mecanismo de Troca Cambial (ERM – Exchange Rate
Mechanism).
Se esses avanços puderam ser observados na dimensão interna, apesar das dificulda-
des geradas pela crise, o mesmo aconteceu no que se refere às relações internacionais.
Nesse campo, em 1975, a Europa deu passos adicionais no sentido de fomentar uma
política externa comum com a criação da Cooperação Política Europeia. Além disso,
o bloco procurou incrementar a cooperação com suas zonas de influência tradicio-
nais na África, Caribe e Pacífico, com a assinatura dos Acordos de Lomé. A América
Latina também foi foco de interesse e aproximação no campo comercial-estratégico,
com destaque para algumas iniciativas individuais, como o incremento das relações
Brasil-Alemanha Ocidental.12
11. Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_

measures/160015. Acesso em 1° de junho de 2013.
12. Estas relações detiveram forte componente estratégico, com a assinatura do Acordo Nuclear em 1975,
em oposição aos interesses dos Estados Unidos. Ver Visentini (2013).
Em resposta ao cenário da distensão, a Europa Ocidental exerceu papel relevante

nas negociações da Conferência de Segurança e Cooperação Europeia. De 1973 a 1975,
as negociações que ficaram conhecidas como o “Processo de Helsinque” visavam
estabelecer um canal de contato direto entre o Leste e o Oeste. Baseado no reco-
nhecimento das diferenças entre os blocos, na soberania dos Estados e na integridade
territorial, o processo de Helsinque foi tomado por alguns como o “inicio do fim”
da Guerra Fria (KISSINGER, 1994). Essa avaliação deriva do estabelecimento de uma
estrutura multilateral para as negociações, primeira iniciativa deste escopo realizada
desde 1947. Isso permitiu a inclusão de mais atores no processo, o que desde 1970 já
vinha ocorrendo bilateralmente entre as superpotências.
Em 1975, essas negociações resultaram nos Acordos de Helsinque, com propostas
de cooperação nas áreas da segurança (com o estabelecimento de medidas de cons-
trução de confiança), direitos humanos, turismo, meio ambiente, desarmamento, fim
da censura e liberdade de imprensa, reconciliação de familiares, migração, turismo,
comércio e trocas científicas e tecnológicas, dentre outras. Essas áreas foram divididas
em “Cestas” (Basket I, Basket II e Basket III), com as quais os participantes do proces-
so se comprometeram. Ainda que sem força de tratado, os Acordos criavam um clima
de abertura real e concreta, estabelecendo metas para a continuidade e o aprofundamento
das conversações multilateralmente.13
Apesar da relevância desta conferência e da sua posterior institucionalização na
década de 1990 como Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (ver
Capítulo 2), os Acordos de Helsinque e os compromissos de descongelamento so-
freram um retrocesso a partir de 1979. A despeito da interdependência gerada entre
o Leste e o Ocidente Europeu, incluindo a União Soviética, a agenda política sofreu
uma significativa alteração com a ascensão dos neoconservadores no poder tanto nos
Estados Unidos quanto no Reino Unido. A chegada de Margaret Thatcher ao cargo de
Primeira-ministra britânica em 1979 (permanecendo até 1990) e de Ronald Reagan
(1981/1988) à Presidência dos Estados Unidos trazem uma inflexão diferenciada ao
cenário político, econômico e estratégico global.
1.3.2 A Segunda Guerra Fria, o Neoliberalismo e o Bloco Europeu

(1979/1986)
Caracterizada por crises econômicas e políticas no núcleo de poder ocidental, a
década de 1970 permitiu a abertura de espaços para a emergência e consolidação de
uma nova direita em países como os Estados Unidos e o Reino Unido. A ascensão
dessa corrente, conhecida como neoconservadora, era sustentada em um discurso de
críticas aos governos liberais e social-democratas, que teriam permitido o crescimento
da instabilidade e da estagnação interna e externa.
Tais críticas ganharam validação adicional em 1979, com o segundo Choque do
Petróleo, a Revolução Iraniana com a ascensão do fundamentalismo islâmico com
Aiatolá Khomeini (1979), a invasão soviética do Afeganistão (1978/1989), seguindo-se
a eclosão da Guerra Irã-Iraque (1980/1988). Havia o predomínio de um clima de
desesperança que permitiu a essa corrente chegar ao poder com apoio popular nos anos
13. O texto completo dos Acordos de Helsinque encontra-se disponível em http://www.osce.org/mc/39501.
Acesso em 5 de julho de 2013.
1980 nos grandes centros de poder capitalista norte-americano e britânico. Dois pilares
compunham a agenda neoconservadora: o neoliberalismo econômico e a confrontação
renovada, retomando, em termos ofensivos, a disputa entre as superpotências.
Examinando individualmente estes pilares, no campo interno, considerava-se que
as políticas de assistência aos cidadãos e a presença do Estado na economia haviam
enfraquecido as forças do mercado e as da sociedade, gerando o desencanto, a aco-
modação e gastos excessivos. Diante desse cenário, a agenda neoliberal propunha a
revitalização econômica e social, por meio de privatizações e cortes de gastos sociais,
amparados na força dos mercados e na abertura comercial. No caso das privatizações,
mesmo setores considerados estratégicos como educação, transporte, energia e infra-
estrutura, eram vistos como ônus às contas estatais, devendo ser controlados pela
iniciativa privada. A reinvenção do Estado mínimo passava por uma recuperação dos
princípios básicos do liberalismo, incluindo o forte individualismo.
Na dimensão internacional, os Estados Unidos colocaram um fim aos processos
de descongelamento iniciados nos anos 1970. Denominada por Fred Halliday (1999) de
Segunda Guerra Fria, a ofensiva neoconservadora de Ronald Reagan era baseada nos
princípios originais da Guerra Fria, de contenção da União Soviética (definida como
o “Império do Mal” pelo presidente norte-americano) e do comunismo, estendendo a
disputa bipolar do núcleo europeu à periferia terceiro-mundista.
No caso do Terceiro Mundo, ainda, visava a contenção de iniciativas políticas autô-
nomas como de Estados como o Brasil que, mesmo não sendo comunistas, ofereciam
um discurso alternativo ao norte-americano. A crise da dívida externa, gerada pelo
aumento dos juros, e o aumento do protecionismo comercial dos países capitalistas
avançados, foram componentes destas pressões do Norte ao Sul. Para os países em
desenvolvimento, em particular os latino-americanos, essa conjuntura leva à denomina-
ção dos anos 1980 como a “Década Perdida”, seguindo-se a aplicação e/ou imposição
da agenda neoliberal a sua agenda doméstica no pós-Guerra Fria.
As iniciativas de Reagan envolviam um componente de contenção dos aliados, a Europa
Ocidental e o Japão, em termos estratégicos e econômicos. No que se refere à Europa Ociden-
tal, a mesma havia desempenhado papel relevante nas negociações de Helsinque, assim como
se aproximara comercialmente da União Soviética. Apesar das dificuldades, a integração
caminhava no campo econômico e apresentava iniciativas externas e um novo discurso em
direitos humanos e meio ambiente, que conferiam ao bloco uma dimensão autônoma.
Em termos geopolíticos, o continente mantinha-se vulnerável estrategicamente
devido à dependência militar da OTAN, sendo esse aspecto explorado por Reagan
para reenquadrar o continente. Tal reenquadramento foi sustentado em uma tática do
medo, contra um suposto expansionismo soviético. Para combatê-lo, Reagan investiu
maciçamente nas forças estratégicas da OTAN e em uma nova corrida armamentista
convencional e nuclear. O maior símbolo do military build-up foi a Iniciativa de
Defesa Estratégica (IDE), a Guerra nas Estrelas. De elevado padrão tecnológico, a
IDE prometia tornar os Estados Unidos invulneráveis a ataques nucleares, invalidando
o Tratado ABM assinado em 1972 pelos Presidentes Nixon e Brejnev. Diante desse
cenário, a Europa Ocidental não pôde opor-se às políticas de Reagan, uma vez que
não tinha condições de substituir seu guarda-chuva de proteção nuclear. Isso incluiu o
boicote político do Ocidente às Olimpíadas de Moscou em 1980, ao qual se seguiu
o boicote do Leste às Olimpíadas de Los Angeles em 1984.
Entretanto, a política neoconservadora da Segunda Guerra Fria atingia a União

Soviética em um momento de fragilidade e não de força como apresentava Reagan.
Tal situação não era desconhecida pelos Estados Unidos, como indica Halliday (1999).
Nesse sentido, as pressões foram direcionadas a setores como economia e alta tecno-
logia, nos quais a União Soviética apresentava desenvolvimento inferior ao Ocidente
e um quadro de superextensão imperial no sistema internacional.14
Internamente, as dificuldades da transição política entre as gerações do Partido
Comunista, com a morte de Brejnev em 1982, expuseram o envelhecimento do sis-
tema e suas dificuldades. Até a chegada de Mikhail Gorbachev no poder em 1985,
predominaram governos curtos – Andropov (1982/1984) e Chernenko (1984/1985) –,
que expuseram a fragilidade institucional soviética. Em termos regionais, a ação de
Reagan explorava rachas políticos em andamento no bloco, em particular oriundos da
Europa Oriental, com o enfraquecimento da capacidade soviética de impor controles
militares via Pacto de Varsóvia, e pela ascensão de ondas de contestação a Moscou,
como representado pelo movimento sindical Solidariedade da Polônia liderado por
Lech Walesa na década de 1980. Desde a Primavera de Praga de 1968 na Tchecos-
lováquia não haviam sido observados movimentos de contestação ao império soviético,
e o seu renascimento parecia sinalizar um sistema fragilizado.
Como se verá no Capítulo 2, esta situação resulta na busca de uma nova política
soviética, tentando contemporizar o programa norte-americano, mas que culmina,
em 1989, com o fim da Guerra Fria. Na realidade, pode-se indicar que já a partir de
1986 existe o encaminhamento desse processo, com o início de uma nova fase da
Guerra Fria, conhecida como reaproximação. Essa fase, de 1986 a 1989, corresponde
ao segundo mandato de Reagan, que marca o início das hipóteses sobre o declínio
norte-americano, derivada de situação similar à soviética de superextensão imperial.
Para a Europa Ocidental, mais uma vez, o período de 1979 a 1986 caracteriza-se pela
dualidade de avanços e recuos da integração.
Afinal, pressionada por estas realidades e imersa mais uma vez em um cenário de
crise econômica e desencanto social, a resposta europeia foi a de manter o processo
de integração em evolução apesar das dificuldades. Enquanto Reagan e Thatcher
ditavam o ritmo da disputa bipolar e das reformas econômicas neoliberais, na Europa
Ocidental, as lideranças de François Miterrand (1981/1995) na França e de Helmut
Kohl (1982/1998) na Alemanha ditavam a agenda europeia. Essa liderança, associada
à figura de Jacques Delor como Presidente da Comissão Europeia (1985/1995), per-
mitiu a continuidade da integração, ainda que sob forte contestação, culminando na
assinatura do Ato Único Europeu em 1986.
A trajetória que leva à assinatura do AUE inicia-se em 1976 com o Relatório Tin-
demans e suas recomendações para o aprofundamento do bloco. Como resultado, em
1983, os chefes de Estado e governo membros do bloco assinam a Declaração Solene
sobre a União Europeia. Em um cenário adverso, no qual os europessimistas ganhavam
cada vez mais terreno, o objetivo da Declaração era reafirmar o compromisso com
a evolução da integração. Em 1984, no mês de fevereiro, essa evolução ganha mais
uma etapa com a aprovação pelo Parlamento europeu de um rascunho de tratado sobre
a União Europeia. Em junho, a Cúpula de Fontainebleau deu sequência a esse processo
de metas, buscando avaliar quais eram os principais obstáculos da integração.
14. Para uma trajetória da crise soviética a partir dos anos 1970, ver Segrillo (2000).
Em 1985, o Acordo de Schengen inicia o processo de abertura das fronteiras entre os

países participantes – França, Alemanha, Bélgica, Luxemburgo e Holanda –, que se torna
um dos mais relevantes componentes da União Europeia (ver Capítulo 2). Nesse mesmo ano,
estabelece-se como meta a criação do mercado comum até 1992 e a reforma do Tratado de
Roma, dando forma ao citado AUE na sequência. De acordo com Herz e Hoffman (2004),
O programa lançado pelo Ato Único foi um divisor de águas, ao marcar a pas-
sagem da integração econômica negativa, ou seja, a mera liberalização, para
uma integração positiva (...) tornou-se cada vez mais difícil não estar envolvido
em atividades cujas decisões não fossem tomadas pelo nível comunitário (...)
a divisão entre as sociedades nacionais e a sociedade europeia tornou-se cada
vez mais fluida. (HERZ e HOFFMAN, 2004, p. 185).
Como outros acordos, o Ato Único é objeto de diversas interpretações, seja como
prova do sucesso como do fracasso da integração. Independente da posição que se
defenda, é fato que o AUE foi apresentado como mais um relançamento qualitativo,
combinando propósitos de aprofundamento e alargamento. Assinado em 1986, o AUE
entra em vigor em 1987, estabelecendo um programa relativamente ambicioso para a
consolidação de uma União Europeia em menos de uma década.
As prioridades estabelecidas pelo AUE foram: a reforma das instituições do bloco; a
simplificação dos procedimentos decisórios e transparência em resposta às críticas de cres-
cimento da burocracia europeia; a facilitação dos procedimentos para o estabelecimento
de legislação comum e de procedimentos de cooperação; o estabelecimento de novas
competências nas áreas econômicas, sociais e de desenvolvimento (com destaque a temas
como política ambiental, pesquisa e desenvolvimento tecnológico, e a política externa
comum); e a criação do mercado comum (seguindo as orientações do “Livro Branco para a
Consolidação do Mercado Interno”) até 1992. Igualmente, o AUE estabelecia maiores gastos
para os fundos de desenvolvimento para a inclusão dos novos membros, reforçando a coesão
do bloco, a partir da entrada de seus membros “periféricos”: Grécia, Portugal e Espanha.
Dentre estas, o Mercado Comum revelava-se a área mais promissora para a in-
tegração, uma vez que a facilitação do comércio intrabloco era percebida como uma
forma de acelerar a recuperação pós-crise e de solidificar a interdependência, com base
em relações preexistentes. Como abordado no Capítulo 2, essa dimensão econômica
ganha impulso significativo com o fim da Guerra Fria, levando a uma aceleração dos
processos de aprofundamento e alargamento na década de 1990.
No que se refere à reforma das instituições do bloco, o AUE preservou o arcabouço
organizacional criado no Tratado de Roma, mas ampliou as funções dos órgãos exis-
tentes, buscando estabelecer condições concretas para o aprofundamento da integração.
A Comissão Europeia teve os poderes estendidos para facilitar a implementação do
mercado comum, o mesmo ocorrendo com o Conselho de Ministros, com a extensão
das áreas de votação cobertas pelo sistema de maioria qualificada. Foi atribuído status
legal ao funcionamento do Conselho Europeu e criada a Corte de Primeira Instância
da Corte Europeia de Justiça. Dentre todos os órgãos, o Parlamento europeu foi o
que teve mais significativa evolução, por meio da inclusão da autoridade legislativa
e novos mecanismos de cooperação. Como indicado, a primeira eleição direta para o
Parlamento ocorreu em 1979 com elevada participação popular. Em 1984, realizou-se
a segunda eleição para essas cadeiras, tornando o processo periódico.
A assinatura do AUE marcou o início de uma nova fase no processo de integração,

que acompanha a retomada do diálogo entre as superpotências. O Ato fecha um período
de crise, mas também de avanços, nos quais conviveram lado a lado tendências de
alargamento e de aprofundamento, com o desenvolvimento de uma visão europeia em
alguns setores. Mesmo que países como o Reino Unido demonstrassem tendências
contrárias, mais atlânticas do que europeias, de defesa de uma integração mais frouxa
política e economicamente, a orientação europeia pró-bloco prevaleceu.
O AUE consiste-se na validação dessa orientação, tendo sido assinado mesmo
pelo Reino Unido de Thatcher. Com esse marco, inicia-se em 1986 um período curto,
mas intenso, para a integração europeia e as relações internacionais, culminando com
a Queda do Muro de Berlim em 1989, a reunificação da Alemanha em 1990, a des-
montagem da União Soviética e, mais importante para o bloco, o nascimento da União
Europeia em 1992, com o Tratado de Maastricht (Figura 1.1).
Quadro 1.1 Os Estados-membros (1957/1986)15
15. Adaptado e com tradução da autora de Laffan e Stubb (2012).

Cronologia 1945/1986
● 1945 - Fim da Segunda Guerra Mundial
● 1947 - Plano Marshall e início da Guerra Fria
● 1948
● Início do BENELUX (Bélgica, Holanda, Luxemburgo)
● Criação da Organização para a Cooperação Econômica Europeia (OEEC)
● 1949 - Criação da OTAN (Organização do Tratado do Atlântico Norte)
● 1950 - Plano Schuman (Declaração Schuman)
● 1951 - Tratado de Paris - Estabelecimento da CECA - Comunidade Europeia do
Carvão e do Aço
● 1952 - Entrada em vigor do Tratado de Paris
● 1954 - Criação da União Europeia Ocidental
● 1957 - Tratado de Roma - Criação da CEE (Comunidade Econômica Europeia) e
da Euratom (Agência Europeia de Energia Atômica)

● 1958 - Entrada em vigor do Tratado de Paris
● 1959 - Início dos cortes tarifários da CEE
● 1961
● Plano Fouchet
● Reino Unido, Dinamarca e Irlanda apresentam candidaturas à CEE
● 1962
● Início dos estudos para PAC (Política Agrícola Comum)
● Noruega apresenta candidatura à CEE
● 1963 - França com De Gaulle veta a entrada do Reino Unido
● 1965 - Assinatura do Tratado de Bruxelas
● 1967
● Entrada em vigor do Tratado de Bruxelas
● França com de Gaulle veta a entrada do Reino Unido mais uma vez
● 1968 - Início do funcionamento pleno da União Aduaneira e PAC
● 1969 - Cúpula de Haia inicia estudos para ampliação do bloco e criação de uma
união monetária e econômica

● 1970 - Relatório Werner para a união monetária e Relatório Davignon para a coo-
peração em política e defesa são publicados

● 1972 - Acordo de Bâle - Primeira Tentativa de União Monetária, “Serpente Mo-
netária” (abandonada em 1973)

● 1973
● Primeira Expansão do Bloco - Dinamarca, Irlanda, Reino Unido
● Primeiro Choque do Petróleo
● 1974
● Criação do Conselho Europeu
● Decisão para convocação das Primeiras Eleições Diretas para o Parlamento
europeu
● 1976 - Relatório Tindemans recomenda reforma das instituições europeias
● 1979
● Retomada da tentativa de união monetária com o estabelecimento do Sistema
Monetário Europeu (SME)

Primeiras Eleições Diretas para o Parlamento europeu

●
Segundo Choque do Petróleo

●
● Revolução Iraniana
● Invasão do Afeganistão pela União Soviética (término em 1989)
● 1980
● Início da Guerra Irã-Iraque (término em 1988)
● Boicote Ocidental às Olimpíadas de Moscou
● 1981- Entrada da Grécia na CEE
● 1983 - Declaração Solene Sobre a União Europeia
● 1984 - Boicote Oriental às Olimpíadas de Los Angeles
● 1985 - Conselho Europeu Decide Concluir o Mercado Único Até 1992 e reformar
o Tratado de Roma
● 1986
● Assinatura do AUE (Ato Único Europeu)
● Entrada da Espanha e de Portugal no Bloco

Capítulo 2
A Integração e o Fim da Guerra

Fria (1986/1997)
Neste capítulo, são examinados os acontecimentos relativos à integração europeia no

período que abrange a fase final da Guerra Fria até o início do século XXI. Na Seção 2.1,
“A Globalização e a Queda do Leste Europeu (1986/1991)”, o foco é a consolidação do
Ato Único Europeu de 1986, em meio ao avanço dos fenômenos da globalização social
e econômica e as transformações geradas pelo encerramento do conflito bipolar entre as
superpotências norte-americana e soviética. As reações do bloco europeu a esses fatos e
a readequação de seus propósitos a uma nova realidade global e regional são abordados
no item 2.2, “De Maastricht a Amsterdã: Aprofundamento e Alargamento (1992/1997)”,
que representa a criação da União Europeia e suas instituições, promovendo um salto
qualitativo nos mecanismos e estruturas de funcionamento do bloco em suas dimensões
políticas, sociais, culturais, econômicas e estratégicas.
As transformações sociais, políticas, econômicas e estratégicas da primeira metade

da década de 1980, relacionadas à aplicação da agenda neoliberal e à Segunda Guerra
Fria, culminaram, em 1989, no fim da Guerra Fria. Simbolicamente, a Queda do Muro
de Berlim representou o encerramento de mais de 40 anos de confrontação bipolar
entre as superpotências. Abriu-se espaço para a crise terminal da União Soviética,
representada pela desmontagem do bloco oriental e do próprio país entre 1989 e 1991,
a reunificação da Alemanha (1990) e a consolidação União Europeia por meio do
Tratado de Maastricht (1992).
A partir de Maastricht, movimentos de aprofundamento e alargamento caracteri-
zaram a evolução da integração, sustentada na consolidação do mercado e da moeda
comum (o Euro), finalizando com a conclusão das negociações para a expansão da
“Europa dos 9” à “Europa dos 25”. Cercados de euforia, esses acontecimentos surgiam
como prova de uma nova era das relações internacionais globais e europeias que se
consolidaria no século XXI. Entretanto, este não foi um processo uniforme, repetindo
a dualidade e os desafios da integração europeia.1
1 Este capítulo contou com a colaboração de Clarissa Forner e Marcela Franzoni, graduandas em Relações
Internacionais pela Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP).
29
2.1 A GLOBALIZAÇÃO E A QUEDA DO LESTE EUROPEU

(1986/1991)
De 1986 a 1991, a integração europeia caracterizou-se por um movimento para-
doxal de avanço e estagnação, que pode ser dividido em duas fases: 1986 a 1989 e
1990 a 1991. A primeira corresponde à assinatura e entrada em vigor do AUE e aos
acontecimentos que levaram à Queda do Muro de Berlim em 1989, e a segunda, à
retomada do processo de integração, concluída com o Tratado de Maastricht de 1991.
2.1.1 O Encerramento da Bipolaridade e os Desafios Europeus

(1986/1989)
Analisando a primeira fase, enquanto o avanço foi representado pela entrada em
vigor do AUE em 1987 e as negociações posteriores para a consolidação do mercado
comum seguindo o prazo estabelecido de 1992, politicamente observou-se uma relativa
estagnação nas agendas de aprofundamento. Essa dualidade deriva da interligação entre
o contexto da Guerra Fria no continente e das negociações europeias autônomas, não
sendo possível descolar os dois fenômenos.
Apesar da independência econômica que o bloco europeu assumiu ao longo dos
anos, a sombra da bipolaridade e da projeção de poder estadunidense no continente via
OTAN sustentaram uma relação preferencial entre os dois lados do Atlântico, marcada
pela dependência estratégica e temor da União Soviética. Portanto, o compasso de
espera que a integração relativamente assumiu de 1986 a 1989 refere-se à indefinição
do cenário europeu ocidental e oriental naquele momento, e os questionamentos que
se seguiram ao fim da bipolaridade.
Como analisado no Capítulo 1, a primeira metade da década de 1980 caracteri-
zou-se pela elevação do nível de conflito entre os Estados Unidos e a União Soviética.
Definida como uma Segunda Guerra Fria, essa ofensiva estratégica norte-americana
tinha como objetivo uma contenção dupla, a do adversário soviético e dos aliados
ocidentais (Europa e Japão).
No que se refere aos aliados, o objetivo era reforçar a vulnerabilidade es-
tratégica dessas regiões diante dos norte-americanos, validando o poder militar em
detrimento do econômico, setor no qual os Estados Unidos haviam perdido compe-
titividade e mercados. Para a Europa Ocidental, as políticas de Reagan significaram
um maior investimento na OTAN, visando incrementar e modernizar a sua capaci-
dade de projeção contra os soviéticos. Isso implicava maiores gastos econômicos,
assim como compromissos políticos dos governos europeus que vinham tentando
se diferenciar no sistema internacional por um novo discurso cooperativo, focado
em temas não militares (direitos humanos, meio ambiente e desenvolvimento
econômico).
No caso do adversário, o propósito era explorar as fragilidades existentes no sis-
tema soviético, interna e externamente, a fim de levar a União Soviética à derrota na
Guerra Fria. No curto prazo, a tática norte-americana gerou desgastes no próprio país
(somada ao desequilíbrio econômico gerado pelo neoliberalismo), mas demonstrou-se
bem-sucedida para acelerar e aprofundar as contradições soviéticas.
Capítulo | 2 A Integração e o Fim da Guerra Fria (1986/1997) 31
A impossibilidade soviética de responder ao desafio dos Estados Unidos e as

pressões da crise do modelo político-econômico do Partido Comunista Soviético
(PCURSS) levou a mudanças no Kremlin, começando pela troca de lideranças em Mos-
cou, com a ascensão de Mikhail Gorbachev ao cargo de Secretário Geral do PCURSS
em 1985. Com isso, a segunda metade da década de 1980 levou a uma nova fase no
conflito bipolar que, no caso, seria a sua última: a reaproximação (rapprochment).
A reaproximação foi caracterizada por quatro fatores interligados, que aceleraram
o encerramento da Guerra Fria em 1989: as tendências de globalização, a reforma
do sistema soviético, as reuniões de Cúpula entre as superpotências e o processo de
fragmentação do bloco oriental.
Analisando individualmente esses fatores, pode-se indicar que o primeiro, as
tendências da globalização datam da década de 1950 e sofreram um processo de
dinamização nos anos 1970, tendo como núcleo as sociedades do bloco ocidental,
os Estados Unidos, a Europa e o Japão. Apesar das dificuldades norte-americanas, a
liderança estadunidense foi significativa na disseminação dessa vertente globalista,
criando novos mecanismos de dominação e interação social. Em contrapartida, a União
Soviética manteve-se à margem dessas tendências.
A globalização implica a aceleração e o aprofundamento das conexões entre as
sociedades em nível internacional. Esse movimento incrementa a interdependência
entre os povos, o que facilita o desenvolvimento de percepções compartilhadas entre
as sociedades. O declínio da temática estratégica diante de questões como comércio,
meio ambiente e direitos humanos é característico desta dinâmica.
Além dos Estados e das organizações governamentais, atores de caráter privado,
definidos como forças transnacionais (organizações não governamentais, empresas
multinacionais, movimentos sociais), ganham relevância no sistema internacional.
Essas movimentações colocam em xeque os princípios tradicionais relativos à soberania
estatal, dentre eles o de governo unitário de Estado e da territorialidade. Formas diferen-
ciadas de governança trazem à tona um debate sobre supranacionalidade e cooperação.
Três forças (ou revoluções) compõem a globalização, a econômica-tecnológica, a
política e a sociocultural: no caso da econômica-tecnológica, o ponto de partida é
a Revolução Científico-Tecnológica (RCT), conhecida como Terceira Revolução In-
dustrial, associada ao desenvolvimento da tecnologia de ponta (alto valor agregado);
a política correlaciona-se à disseminação dos princípios liberais, com a consolidação
dos regimes democráticos; e a cultural à difusão da cultura de massa ocidentalizada,
sustentada no imaginário difundido a partir da expansão do modo de vida americano,
baseado no consumo, no individualismo e no sucesso pessoal.
Este contexto de transformação, associado à Segunda Guerra Fria de Reagan, pres-
sionou intensamente a União Soviética que iniciou um ciclo de reformas internas e
externas. Porém, esse ajuste levou a uma rápida desmontagem estrutural, minando a
sua capacidade reativa dentro e fora de casa. Denominadas de Perestroika e Glasnost,
as reformas empreendidas por Gorbachev detinham objetivos políticos e econômicos.
A Perestroika correspondia a um conjunto de reformas econômicas, visando a moder-
nização do sistema produtivo soviético a partir da reorganização do modelo dominante
de centralização estatal e coletivismo. Por sua vez, a Glasnost tinha foco na dimensão
política, definindo como prioridades a liberalização da vida social, transparência e
direitos humanos, em consonância com os preceitos estabelecidos pelos Acordos de

Helsinque (1975).
Contextualizando a lógica que levou à implementação desta agenda e já indicando
os seus resultados, Halliday (1999) aponta que,
“Foi o fracasso em competir internacionalmente que levou às mudanças pós-

1985 na URSS: uma vez iniciada, a tentativa de reformar o sistema para melhor
sobreviver e competir rapidamente afundou no insucesso de salvar o Estado
como tal (...)”. (HALLIDAY, 1999, p. 223)
Entretanto, as reformas de Gorbachev, no que refere à modernização social e

econômica soviética, tiveram o efeito oposto ao desejado: além de não conseguir
recuperar o sistema soviético e equalizar suas forças com o ocidente, o projeto levou
à desagregação da unidade do bloco oriental, a partir de seu núcleo em Moscou.2 Os
ajustes de Gorbachev colocaram em xeque a estrutura de poder interna e a habilidade
de projeção externa. Já debilitadas, essas dimensões foram ainda mais enfraquecidas
pela aceleração do processo e a perda de controle gradual do Kremlin.
Embora prevalecesse a impressão de protagonismo soviético na bipolaridade,
existia uma realidade de assimetria entre as superpotências que foi acentuada a partir
dos anos 1970. Esta assimetria ficou aparente a partir das ações de Gorbachev no pós-
1985. De acordo com Halliday (1999),
(...) o sistema internacional criado pela URSS era (...) mais fraco quantitativa e
qualitativamente que o ocidental. O mercado capitalista não somente era muito
mais forte em termos de resultados econômicos de número de países incluídos
(...) como também era maior o seu nível de integração (...) Na esfera militar,
uma disparidade similar e inferioridade qualitativa prevaleceu (...) Uma vez
que o gap dos padrões de vida tornou-se evidente (...) a legitimidade do sistema
político foi varrida. (HALLIDAY, 1999, p. 224-225)
O terceiro fator que compõe a reaproximação e o fim da Guerra Fria é a retomada

das cúpulas bilaterais entre as superpotências, paralisadas durante a Segunda Guerra
Fria. Apesar da aparência de igualdade que se desejava manter, em particular do lado
soviético, o poder de negociação de Gorbachev diante de Reagan era menor do que
se apresentava, com os Estados Unidos mantendo uma posição mais assertiva nos
encontros, não abrindo mão de projetos-chave como a IDE.
Isto é, havia uma retórica bilateral positiva da parte de ambos, soviéticos e nor-
te-americanos, mas não necessariamente uma diminuição da ênfase estadunidense na
busca de seu objetivo de encerrar a Guerra Fria pelo desgaste e recuo de seu adversário.
Essa situação pode ser percebida nas Cúpulas Reagan-Gorbachev de Genebra (1985),
Reykyavik (1986, ano do acidente nuclear de Chernobyl na União Soviética, que expôs,
2 Esta trajetória agregou desafios a outros sistemas de caráter socialista que empreendiam ajustes em sua
agenda econômica, destacando-se o caso da China. A trajetória chinesa, e do seu socialismo de mercado,
porém, manteve-se muito diferente da soviética, devido às escolhas políticas da liderança do país. Para
esta análise, ver Visentini (2011b).
ainda mais, as deficiências internas do sistema), Washington (1987), Moscou (1998)

e na Cúpula George H. Bush pai-Gorbachev em Malta (1989).
Em 1987, após a retomada das cúpulas, e o fracasso relativo das reformas,
esses encaminhamentos levam Gorbachev a apresentar mais um componente de
seus ajustes, agora para as relações internacionais: o Novo Pensamento. O Novo
Pensamento estabelece como prioridade e valor supremo da política externa a paz, e
a premissa de que a segurança deve ser alcançada por meios políticos e não militares.
O objetivo de revisar o status das forças militares soviéticas correlaciona-se a essa
visão, por meio dos conceitos de “forças suficientes” (reasonable sufficiency) e
defesa defensiva.
O discurso pacifista, de abandono da confrontação entre as classes como paradig-
ma, tenta contemporizar o declínio soviético no campo estratégico. A reorganização
militar corresponde a um recuo de caráter global e regional para minimizar os ônus da
superextensão imperial e os custos a elas associadas diante da inabilidade de recuperar
a economia interna. As ações no Terceiro Mundo afro-asiático e em Cuba, de ajuda
militar, política e econômica, sofrem consideráveis cortes e abandono, assim como
a operação de guerra no Afeganistão. Nesse país, considerado o “Vietnã soviético”,
o apoio norte-americano aos “freedom fighters” (lutadores da liberdade) gera uma
fragilização soviética, até a eventual retirada em 1989.
Propõe-se o conceito de um condomínio soviético-norte-americano com defesa da
coexistência, no qual se incluem negociações entre a OTAN e o Pacto de Varsóvia. Em
1989, como será discutido, a retirada das tropas do Pacto de Varsóvia dos países do
Leste Europeu leva à fragmentação do bloco, devido à evolução das mudanças políticas
e econômicas. A União Soviética apresenta a agenda da “Casa Comum Europeia”
(Common European Home), sustentado na cooperação e na interdependência. Além de
reduzir gastos, essas iniciativas tentavam reposicionar a União Soviética no contexto
europeu e torná-la possível parceira em áreas econômicas.
A sinalização do Novo Pensamento, somado aos demais componentes, em parti-
cular a fragilização econômica e política soviética e a atração da globalização, levam
ao quarto fator da aceleração do fim da Guerra Fria: o processo de fragmentação do
bloco oriental. Ainda que simbolicamente a Queda do Muro de Berlim em novembro
de 1989 seja reconhecida como o marco do encerramento do conflito bipolar, desde
o início dos anos 1980 a contestação da dominação soviética do Leste Europeu vinha
sendo retomada na região.
O marco desta nova fase de protestos inicia-se na Polônia, com a ascensão do
movimento sindical Solidariedade, liderado por Lech Walesa. diferente da Hungria
(1956) e da Tchecoslováquia (1968), a União Soviética não respondeu de forma decisiva
a essa contestação. Apesar de reações políticas aos movimentos em andamento, não
existiram movimentações militares, seja pela inabilidade soviética de fazê-lo, como pela
conjuntura pouco favorável a intervenções diretas (Segunda Guerra Fria e avanços da
integração europeia). Prevalecia um isolamento de Moscou e o esgotamento de sua
capacidade de projetar influência em seu bloco, que sempre dependera mais do poder
militar do que da cooptação. Assim, prevaleceram as diferenças qualitativas entre o oeste
e o leste, visto que, segundo o autor, “o instrumento de competição internacional no
final do século XX foi tanto a t-shirt como a canhoneira”. (HALLIDAY, 1999, p. 230).
O afrouxamento do controle político de Moscou sobre a Europa Oriental, e o

anúncio da retirada das tropas do Pacto de Varsóvia da região, no biênio 1988/1989,
contribuíram para que desde Janeiro de 1989, processos de reforma política se ini-
ciassem nas nações do bloco. O processo ficou conhecido como “Doutrina Sinatra”,
pois cada país seguia o “seu jeito” (My Way).3 Como indicado, embora Berlim seja o
símbolo de todo o processo, a Cortina de Ferro começara a cair desde Janeiro, com
a derrubada de regimes aliados a Moscou e a troca de governantes pela via eleitoral.
Líderes como Walesa e Vaclav Havel (que em 1968 esteve à frente da revolta contra
Moscou na Tchecoslováquia) destacaram-se como personagens. E, à exceção de
países como a Romênia, essas mudanças ocorreram de forma pacífica, com elevada
participação popular, e foram denominadas de “Revolução de Veludo”.4
Deve-se acrescentar que estes processos tornaram-se autônomos das decisões das
superpotências a partir de sua aceleração em Janeiro de 1989 quando, na última Cúpula
bilateral da Guerra Fria, o novo presidente norte-americano Bush pai e Gorbachev se
encontraram em Malta para discutir o novo condomínio soviético-norte-americano
visando administrar estas transições de maneira controlada. Na prática, porém, nem
os Estados Unidos e nem a União Soviética foram capazes de direcionar o rumo das
mudanças ou ditar o seu ritmo.
Posteriormente, os Estados Unidos elogiariam a transição do Leste, associando-a
à imagem do “fim da História” de Francis Fukuyama como prova da universalização
da democracia e do liberalismo econômico (em sua forma neoliberal), encerrando a
era de confrontações ideológicas entre as sociedades humanas. A adesão pacífica do
bloco oriental, incluindo a de seu líder, a União Soviética, a esses preceitos era prova
do sucesso do modelo e de sua superioridade para a construção da paz e da cooperação.
Neste contexto de desmontagem do bloco soviético e de “fim da história”, a reação
da Europa Ocidental oscilou entre o temor e a perplexidade, baseando-se em quatro
componentes: o futuro da União Soviética e do Leste Europeu, os Estados Unidos, a
Alemanha e a globalização. Todos esses componentes afetavam, em alguma medida,
o projeto de integração.
Abriam-se questionamentos sobre dois temas: como lidar com os acontecimentos
em andamento e como manter a integração, sem a sombra da ameaça soviética. A
Europa, modelo de integração econômica e política, seria ainda necessária como
projeto histórico? Ou poderia haver a reversão do bloco a um compromisso apenas
econômico, preservando a individualidade soberana dos Estados em detrimento da
visão de um continente sem fronteiras?
Avaliando os impactos desses componentes, o futuro da União Soviética e do Leste
Europeu eram encarados positiva e negativamente. Positivamente, a eliminação do
risco soviético poderia conduzir a uma Europa mais segura, na qual, no médio prazo,
talvez instrumentos como a OTAN se tornassem irrelevantes. Negativamente, mesmo
3 Cantor americano bastante popular, Frank Sinatra popularizou a música My Way, que passou a representar
o ritmo das mudanças no Leste Europeu por defender que cada um seguisse seu destino e suas escolhas,
sem arrependimento.
4 Outro termo bastante utilizado foi “nova Primavera dos Povos” em alusão aos movimentos europeus
de 1848.
com todo o discurso pró-revoluções de veludo, as transições do leste traziam riscos à

estabilidade da Europa Ocidental, dentre estes a imigração e os desequilíbrios políticos
e econômicos associados à passagem de um sistema centralizado e coletivo para um de
livre mercado e baseado no individualismo. Por fim, havia o objetivo, declarado por
estas nações, de inclusão nos organismos europeus e norte-americanos existentes no
continente como maneira de acelerar suas reformas e obter ajuda financeira. O projeto
europeu e a OTAN eram percebidos como pontos de apoio para a consolidação dos
regimes e eliminação do risco de revisionismo soviético.
No caso dos Estados Unidos, duas questões se colocavam: o futuro da OTAN no
continente e da dependência estratégica europeia da aliança que, sem a Guerra Fria,
perdera seu objetivo principal, o da contenção da União Soviética e o risco da unipola-
ridade no sistema internacional. A assimetria do poder militar norte-americano diante
do europeu trazia desafios significativos ao continente que se declarava “pacífico”, mas
que simultaneamente temia ficar sem seu guarda-chuva de defesa. Paradoxalmente, esse
mesmo guarda-chuva, e a situação de superpotência restante colocavam empecilhos
à projeção autônoma europeia.
Em terceiro, o lugar da Alemanha: com a queda do Muro de Berlim encontrava-se
aberto o caminho para a reunificação entre a Alemanha Ocidental e Oriental (que
ocorre em 1990). A Alemanha reunificada tornar-se-ia novamente o maior país europeu,
trazendo a possibilidade de um revisionismo continental, para reafirmar sua liderança
como o fizera nas duas grandes guerras mundiais? O “gigante econômico” superaria a
condição de “anão político”? Além disso, caso a Alemanha mantivesse seu compromis-
so com a integração, questionava-se se esta não mudaria qualitativamente dependendo
das escolhas dessa nação, apresentando-se as oposições bastante populares no início
dos anos 1990: uma “Europa Germânica” ou uma “Alemanha Europeia”.
Em quarto, as premissas da globalização mostravam-se tanto excludentes quanto
complementares à regionalização. A construção de blocos, impulsionada pela ex-
periência europeia, representava o estabelecimento de um projeto comum entre os
Estados-membros. Tal projeto eliminava as fronteiras internas e poderia estabelecer
novas formas de governança que levassem à supranacionalidade. Porém, como esses
blocos se somariam à globalização? Estabeleceriam limites a esta expansão da in-
terdependência e transnacionalização? Ou a facilitariam até o limite em que a fluidez
das fronteiras fosse totalizada?
Basicamente, as respostas foram pela convivência dos movimentos, havendo até
hipóteses que colocavam a possibilidade de um mundo organizado em blocos, que,
posteriormente facilitaria a globalização. Esses blocos seriam o europeu, um asiático
liderado pelo Japão, a região norte-americana conduzida pelos Estados Unidos, es-
tabelecendo laços entre eles. Entretanto, nem a construção de todos esses espaços se
consolidou ou houve a “facilitação” da globalização. Quando constituídos, os blocos
europeu (União Europeia a partir de Maastricht, ver 2.2), americano (Acordo de Livre
Comércio da América do Norte-NAFTA, Mercosul, Unasul), dentre outros, procuraram
(e procuram) preservar suas identidades e interesses. Além disso, a própria globalização
começou a ser questionada como fonte de prosperidade e crescimento, debatendo-se
suas consequências negativas como as assimetrias econômicas, a homogeneização e
perda de identidades socioculturais.
A integração de 1986 a 1989 foi sobrepujada por esses acontecimentos, e poucos

avanços em termos de alargamento ou aprofundamento foram alcançados. Iniciativas
como “Relatório Delors” que, em Abril de 1989, previam o estabelecimento da moeda
única foram colocadas em compasso de espera, pois implicavam fortes compromis-
sos integracionistas que, no imediato pós-Guerra Fria, sofriam questionamentos.
Isso não significa que não tenham existido negociações ou projetos em andamento,
principalmente em termos de unificação econômica ou com uma nova eleição para o
Parlamento Europeu em 1989, mas sim que novos saltos qualitativos não ocorreram.
Deve-se citar o estabelecimento do Programa Erasmus em 1987, para a promoção da
mobilidade estudantil dentro do continente que se tornou um dos pilares da construção
de uma identidade cultural europeia no pós-Guerra Fria. Tal situação estendeu-se por
todo o ano de 1989.
2.1.2 A Ofensiva Europeia (1990/1991)

O fim da bipolaridade levou a questionamentos sobre a continuidade da integração
europeia como projeto político de ampla escala (prevendo união política, cultural e
econômica dos Estados-membros) e da OTAN. O argumento central dos críticos à
manutenção de ambas as estruturas multilaterais girava em torno do desaparecimento
da União Soviética e do risco por ela apresentado, que eliminava a necessidade das
alianças construídas desde 1945.
Na ausência da política de contenção, seria possível pensar em uma Europa es-
tável e pacífica, com cooperação econômica e diplomática, mas que não demandaria
a presença de forças estratégicas em seu continente em larga escala ou arranjos que
levassem à perda de soberania estatal. Assim, seria possível pensar em uma interdepen-
dência mais frouxa, sem compromissos políticos, enquanto a defesa se reorganizaria
individualmente sem a sombra da Cortina de Ferro.
Apesar de ganharem terreno em 1989, estas posições acabaram não se consolidan-
do. No caso da OTAN, a missão de coibir o avanço da União Soviética foi substituída
pela defesa da estabilidade continental, a proteção e a consolidação da democracia e do
liberalismo a partir da reunião de Cúpula de 1991. Nesta reunião também foi definido
que a OTAN poderia agir fora de sua área geográfica (out of area), o que lhe conferiu
uma capacidade de projeção global.
A despeito da retórica europeia antimilitar (e até antiamericana como na expressão
“hiperpotência imperial” cunhada por Hubert Vedrine),5 a OTAN surgia como uma
necessidade no início dos anos 1990. A ausência de mecanismos de segurança coletiva
era um elemento de vulnerabilidade. Por sua vez, os Estados Unidos não desejavam
abrir mão dessa organização, devido a sua posição estratégica no cenário euro-asiático.
Com isso, a OTAN não só foi mantida, como agregou novas funções e missões. As
relações entre a União Europeia e a OTAN, nesse sentido, se tornaram mais complexas,
visto que simultaneamente ao seu fortalecimento, o bloco também busca a construção
de uma política externa e de segurança comum.
5 Vedrine foi assessor diplomático de 1991 a 1995 do Presidente François Miterrand e Ministro das Relações
Exteriores de 1997 a 2002 na gestão de Lionel Jospin.
Na esfera global, e das relações com os Estados Unidos, o período 1990/1991 foi
caracterizado pela intervenção norte-americana no Iraque, com o amparo das Nações
Unidas e forte aliança com a maioria das nações europeias (no contexto do fim da
Guerra Fria até mesmo a Rússia apoiou a operação contra Saddam Hussein).6 Motivada
pela invasão iraquiana do Kuwait, a Operação Tempestade do Deserto foi apresentada
pelo Presidente dos Estados Unidos George Bush pai (1989/1992) como símbolo do
nascimento de uma nova ordem mundial, pois era representativa de uma resposta da
comunidade internacional à agressão do Iraque a outro país soberano (a nova ordem
seria focada na governança do sistema internacional pelas Nações Unidas).
A reação dos Estados Unidos e o apoio europeu foram amparados por este dis-
curso positivo em defesa da democracia, mas possuíam motivações estratégicas claras:
impedir o controle de Hussein do complexo energético kuwaitiano, o que poderia
colocar pressões sobre os países ocidentais compradores de petróleo, principalmente os
europeus. A operação fortaleceu a posição das companhias energéticas anglo-saxônicas
na região.
No que se refere à integração e à frente da Comissão Europeia, Jacques Delors
retomou as metas estabelecidas no AUE, visando o estabelecimento de uma união
sólida no campo econômico e político. Para impulsionar novamente o processo no
imediato pós-Guerra Fria, o apoio da França e da Alemanha Ocidental demons-
trou-se essencial, ao qual seguiam os países menores. A resistência mais sólida
e sistemática era o da Grã-Bretanha, repetindo seu papel tradicional: a defesa de
um arranjo mais frouxo e intergovernamental e sem quebrar os laços preferências
euro-atlânticos.
Elemento definidor para o avanço deste processo que culminou no Tratado de
Maastricht foi o compromisso alemão com o bloco e com a reunificação. Ambos os
processos, o europeu e o da reunificação, foram conciliados pela Alemanha Ocidental
de Helmut Kohl. A reunificação foi finalizada em 1990, com a assinatura do Acordo
4 + 2 entre os quatro vencedores da Segunda Guerra, Estados Unidos, França, Grã
-Bretanha e União Soviética, e as duas Alemanhas, a Ocidental e a Oriental. Deve-se
lembrar, porém, que a reunificação teve custos para os projetos europeus: ela afetou
negativamente pelo menos uma das metas em andamento da integração referente à
união monetária. Para custear o processo de reincorporação do Leste, a Alemanha
descumpriu metas do SME, adiando o projeto da moeda comum por pelo menos uma
década.
Outro elemento que favoreceu a retomada da dinâmica integracionista foi a es-
tabilização do Leste Europeu. As mudanças político-econômicas estavam em processo
de implementação. Apesar de as tendências de imigração ao ocidente serem presentes,
não haviam ocorrido grandes afluxos populacionais como se temera. O revisionismo
soviético também não se consolidara como risco com o país mantendo-se imerso em
uma crise política e econômica profunda, que culminaria com o desmonte da União
6 Situação esta que não se repetiu na “nova” Guerra do Iraque em 2003, conduzida por George Bush (filho)
(2001/2008), tema que será analisado nos Capítulos 3 e 4. Em 1991, Saddam Hussein não foi derrubado
do poder, pois se temia o vácuo de poder que isso geraria no Iraque e suas consequências na região, e os
Estados Unidos não desejavam uma intervenção em terra. Ver Pecequilo (2013).
Soviética em 1991 (substituída pela Rússia e outras repúblicas independentes que

passaram a compor a Comunidade de Estados Independentes).
Prevalecia um clima de euforia com relação à evolução das reformas, sus-
tentado nas promessas do neoliberalismo de crescimento e da expectativa de
inclusão às estruturas de poder ocidentais. A prosperidade seria realizada pela
adesão às prescrições do Consenso de Washington. Tais prescrições giravam
em torno dos princípios do livre mercado, privatização, flexibilização, abertura
comercial e eram adotadas por essas nações por escolhas políticas dos governos
e também pela imposição das organizações multilaterais do setor econômico.
Em crise (mundo afro-asiático e latino-americano) e em transição do socialismo
ao capitalismo (bloco oriental), essas nações encontravam-se vulneráveis a essas
pressões, adotando políticas para se tornarem aptos a receber ajuda do FMI e Banco
Mundial (condicionalidades).
Diante destas condições e conjugação de fatores havia espaço para o avanço pre-
tendido. Na Conferência Intergovernamental de Maastricht em dezembro de 1991 foi
estabelecido o “Tratado da União Europeia”, conhecido como Tratado de Maastricht.
Assinado em fevereiro de 1992, o tratado entrou em vigor a partir de 1° de novembro
de 1993, estabelecendo a União Europeia.
2.2 DE MAASTRICHT A AMSTERDÃ (1992/1997):

APROFUNDAMENTO E ALARGAMENTO
Dentro da história da integração, o período de 1992 a 1997 é apresentado tanto
por defensores quanto críticos do processo como um dos mais relevantes da tra-
jetória europeia. Para os defensores, a fase que engloba a assinatura dos Tratados
de Maastricht (1992) e Amsterdã (1997) solidifica os compromissos continentais,
colocando metas concretas para as iniciativas de reforma das instituições existentes
e o aprofundamento e alargamento do bloco. O nascimento da União Europeia, por
si só, já é considerado o ponto de partida de uma nova fase para a integração, que
a elevaria a um novo patamar qualitativo. Além disso, as metas colocadas para esta
União passaram a ser cumpridas com razoável sucesso, a despeito de eventuais
adiamentos e acontecimentos que as colocaram em xeque, como a Guerra da Iugos-
lávia (1992/1995).
Para os críticos, os Tratados demonstraram a incapacidade europeia em escolher
um caminho, em termos de lógica institucional e de dinâmica entre os membros. Com
isso, mecanismos intergovernamentais e supranacionais foram mantidos, havendo
uma tensão permanente entre eles no que se refere aos temas de aprofundamento em
todos os setores, políticos, econômicos, estratégicos e sociais. Da mesma forma, não
existiram correções suficientes nas relações intrabloco, com a soberania estatal per-
manecendo chave na decisão final dos membros sobre suas políticas, muitas vezes em
contrariedade às orientações europeias.
Essa situação se revela, na prática, com a possibilidade dos Estados-membros
“escolherem” de quais áreas desejam participar seja por decisão dos seus governos
como por meio de consultas populares. No caso das consultas populares, trata-se de
mecanismo democrático, que a própria União Europeia busca reforçar; com relação aos
governos, tem colocado em xeque diversas etapas da integração, como será abordado
no Capítulo 3. Em termos governamentais, referem-se a escolhas políticas dos Estados,
nos quais predomina a soberania, o que, igualmente, tem pressionado a integração. A
“pior” dinâmica tem sido a de Estados-membros que se comprometem com políticas
comuns, depois voltando atrás em suas decisões (dentre os quais se incluem alguns dos
motores da integração como a França), e não a daqueles que, por princípio, já optam
pelo não comprometimento (Reino Unido nas áreas econômica e social, por exemplo).
Em resumo, permanecem exceções à regra na postura dos Estados e seus compro-
missos, que são igualmente facilitadas pela convivência de três níveis de competência
na União Europeia. Isto é, dependendo da área política em questão as competências
encontram-se assim divididas entre o bloco e os Estados-membros, como indicam
Sbraglia e Stolfi (2012, p. 106):
● Competência exclusiva da União Europeia – união aduaneira, concorrência no

mercado interno, política comercial comum, comércio exterior de bens e serviços,
política monetária para a Zona do Euro, alfândega e conservação de recursos
marítimos e celebração de acordos internacionais;
● Competência Compartilhada entre a União Europeia e os Estados-membros –
agricultura e pesca, política ambiental, proteção ao consumidor, fusões e aquisições,

pesquisa, cooperação para o desenvolvimento e ajuda humanitária, política de
transporte, energia, vistos, asilo e imigração, mercado interno, coesão econômica
e social, redes transeuropeias (e a partir do Tratado de Lisboa políticas sociais e
saúde pública);
● Competência Exclusiva dos Estados-membros – educação, indústria, turismo,
cultura, esporte, políticas para a juventude, emprego, saúde pública e pesquisa

(espera-se, porém, que no longo prazo estas competências sejam transferidas ao
bloco).
Também foram mantidas assimetrias entre os Estados mais e menos poderosos,

que somente foram aprofundadas com a aceleração da entrada de novos membros:
a expansão de 1995 com a entrada de Áustria, Finlândia e Suécia no bloco, mas, em
particular a incorporação de membros do Leste Europeu, cujo acesso foi finalizado no
início do século XXI com o Tratado de Nice de 2001 (ver Capítulo 3).
Analisando estas avaliações, pode-se indicar que ambas trazem análises corretas
e que expressam as realidades e os desafios da integração. Não há como se negar
que Maastricht foi um marco, mas também não se pode ignorar a dificuldade de im-
plementação de suas prescrições e a não realização de todas as promessas contidas
na lógica do tratado. Essa situação e seus descompassos, porém, foram encobertos
por uma perspectiva otimista e entusiasta da Europa. Tais descompassos, inclusive,
encontram-se na base das crises iniciais da União, que o Tratado de Amsterdã (1997)
tenta corrigir, mas que se estendem aos Tratados de Nice e Lisboa, estando subjacentes
às presentes tensões do bloco.
Para compreender este paradoxo, no qual Maastricht representa o sucesso e a crise,
é preciso indicar quais foram as modificações trazidas por esse tratado e depois pelo
Tratado de Amsterdã. Maastricht, adicionalmente, não deve ser entendido como uma
“inovação”, mas sim como mais um dos vários relançamentos da integração europeia,
que surge pela necessidade de reafirmar o bloco no pós-Guerra Fria. De acordo com
o texto de abertura do Tratado de Maastricht,7 os Estados-membros,
RESOLVIDOS a assinalar uma nova fase no processo de integração europeia
iniciado com a instituição das Comunidades Europeias, RECORDANDO a
importância histórica do fim da divisão do Continente Europeu e a necessidade
da criação de bases sólidas para a construção da futura Europa, CONFIR-
MANDO o seu apego aos princípios da liberdade, da democracia, do respeito
pelos direitos do Homem e liberdades fundamentais e do Estado de direito,
DESEJANDO aprofundar a solidariedade entre os seus povos, respeitando
a sua História, cultura e tradições, DESEJANDO reforçar o carácter demo-
crático e a eficácia do funcionamento das Instituições, a fim de lhes permitir
melhor desempenhar, num quadro institucional único, as tarefas que lhes
estão confiadas, RESOLVIDOS a conseguir o reforço e a convergência das
suas economias e a instituir uma União Econômica e Monetária, incluindo,
nos termos das disposições do presente Tratado, uma moeda única e estável,
DETERMINADOS a promover o progresso econômico e social dos seus povos,
no contexto da realização do mercado interno e do reforço da coesão e da
proteção do ambiente, e a aplicar políticas que garantam que os progressos na
integração econômica sejam acompanhados de progressos paralelos noutras
áreas, RESOLVIDOS a instituir uma cidadania comum aos nacionais dos seus
países, RESOLVIDOS a executar uma política externa e de segurança que inclua
a definição, a prazo, de uma política de defesa comum que poderá conduzir,
no momento próprio, a uma defesa comum, fortalecendo assim a identidade
europeia e a sua independência, em ordem a promover a paz, a segurança e o
progresso na Europa e no mundo; REAFIRMANDO o seu objetivo de facilitar a
livre circulação de pessoas, sem deixar de garantir a segurança dos seus povos,
através da inclusão, no presente tratado, de disposições relativas à justiça e
aos assuntos internos, RESOLVIDOS a continuar o processo de criação de
uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões
sejam tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos, de acordo com
o princípio da subsidiariedade, NA PERSPECTIVA das etapas ulteriores a
transpor para fazer progredir a integração europeia, DECIDIRAM instituir uma
União Europeia. (TREATY ON EUROPEAN UNION, 1992, s/p)8
Em resumo, de acordo com o site da União Europeia, cinco objetivos principais

destacam-se para a recém-criada organização:9
7 O texto completo do tratado encontra-se disponível em http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/

htm/11992M.html. Acesso em 14 de julho de 2013.
8 Tradução da autora. Disponível em http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html.
9 Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_maastricht_
en.htm. Acesso em 14 de julho de 2013.
1) Fortalecer a legitimidade democrática das instituições; 2) Melhorar a efi-

ciência das instituições; 3) Estabelecer a união econômica e monetária; 4)
Desenvolver a dimensão social da Comunidade; 5) Estabelecer uma política
externa e de segurança comum.
Segundo Lessa (2003), Maastricht representa duplamente uma reafirmação dos

compromissos europeus, como a sua renovação, ampliando as dimensões estratégicas,
sociais e culturais do acordo. Para o autor, simbolicamente, um dos passos mais
relevantes foi impulsionar uma visão de cidadania e identidade europeias, aproximando
o bloco das sociedades nacionais. Essa aproximação ocorria de forma retórica, mas
também prática, com a ampliação dos poderes do Parlamento Europeu e a criação do
Comitê das Regiões, e os mecanismos associados de subsidiariedade.
Com Maastricht, a União Europeia passou a ser sustentada em torno de três pilares,
reorganizando competências existentes e estabelecendo novas metas. Cada um destes
detém atribuições e dinâmicas de formulação de políticas e decisórias diferenciadas.
Especificamente, os pilares foram: o Pilar I, a Comunidade Europeia (CE); o Pilar
II, a Política Externa e de Segurança Comum (PESC); o Pilar III, Assuntos Internos
e de Justiça (JAI).
O Pilar I, a Comunidade Europeia, tem como objetivo dar solidez ao caráter
comunitário da integração, incorporando as comunidades políticas e econômicas
já existentes: a Ceca, a Euratom e a EC (a partir de 2002, a Ceca foi extinta).10 O
objetivo é fortalecer as políticas comuns, ou seja, as compartilhadas e adotadas por
todos os Estados-membros. Essa dimensão confere-lhe caráter supranacional, uma vez
que as instituições comuns como a Comissão Europeia, o Conselho Europeu, a Corte
e o Parlamento ampliam suas áreas de atuação e autonomia decisória e de formulação
de políticas. Tais áreas remontam à continuidade de ações para o fortalecimento da
união econômica e monetária e a consolidação do mercado interno (e a regulação
da competição e de relações com terceiros países no que se refere a este mercado),
somando novas temáticas de atuação: agenda social, ambiental, asilo, imigração e
concessão de vistos.
No que se refere ao Pilar II, a Política Externa e de Segurança Comum (PESC)
visa, como o nome indica, a consolidação de uma ação internacional conjunta para os
Estados-membros, nos campos da política externa e de segurança. Trata-se de um Pilar
bastante ambicioso, pois pressupõe unidade em temas de forte contato com o interesse
nacional do Estado, nos quais predomina a sua soberania. Tentando equilibrar estas
duas dimensões, a da política comum e a da soberania, os procedimentos decisórios
foram estabelecidos como intergovernamentais.
O Pilar III, Assuntos Internos e de Justiça (JAI), foi estabelecido com o propósito
de reforçar a interdependência no combate ao crime entre os países europeus, a fim de
facilitar a cooperação entre as polícias nacionais. O incremento da segurança interna
diante de ameaças como tráfico de drogas, imigração ilegal e crimes em geral. O objetivo
da consolidação da União Europeia como uma área de liberdade, segurança e justiça,
10 Por abranger estas comunidades já existentes, o Pilar I também é definido como “Comunidades Euro-
peias” na literatura. As duas formas são corretas.
conforme estabelecido pelo Conselho da União Europeia em 1996 é parte importante

desse processo. A partir de 1997, esse Pilar foi renomeado como Tratado de Amsterdã
para Cooperação Policial e Jurídica em Assuntos Criminais (PJCCM). Os procedimentos
decisórios são similares ao do Pilar II, intergovernamentais (Quadro 2.1).
A estruturação do bloco nestes três pilares foi acompanhada por uma adaptação de
mecanismos já existentes e pela criação de novos organismos com vistas a facilitar a
consolidação das políticas comuns previstas nas dimensões sociais, políticas, culturais,
estratégicas e econômicas do bloco. Dentre estas, podem ser listadas: a Comissão
Europeia, o Conselho Europeu e o Conselho da União Europeia, Parlamento Euro-
peu, Corte Europeia de Justiça, Tribunal de Contas, Provedor de Justiça, Autoridade
Europeia de Proteção de Dados, Banco Central Europeu, Fundo Europeu de Inves-
timento, Banco Europeu de Investimento e o Comitê Econômico e Social Europeu.
Posteriormente, foram também estabelecidas a Escola Europeia de Administração e
o Serviço Europeu para Ação Externa.
Procurou atentar-se ao pendente déficit democrático associado à evolução da in-
tegração. Como se tem discutido, uma das principais críticas que emergiu ao proces-
so de construção do bloco na década de 1970 foi o descolamento entre as decisões
governamentais, a burocracia europeia e a participação popular. Apesar de as eleições
diretas para o Parlamento Europeu já estarem sendo realizadas desde 1979 (sendo mais
uma realizada em 1994), havia uma percepção de que era necessário garantir dinâmicas
de maior inserção da sociedade no bloco e o respeito a todos os interesses e identidades,
Quadro 2.1 Os Pilares da União Europeia: De Maastricht a Amsterdã

(1992/1997)11
Pilar I: Comunidade Europeia (CE)

Áreas de Atuação: União Econômica e Monetária, Mercado Interno, Proteção ao Con-
sumidor, Política Ambiental, Política Social, Imigração, Asilo e Vistos.
Procedimento Decisório: Predominantemente Supranacional
Pilar II: Política Externa e de Segurança Comum (PESC)

Áreas de Atuação: Definição de Posições Comuns para Política Externa, Ação Coletiva
Para Fortalecer a Segurança da União Europeia, Promover a Cooperação Internacional,
Preservar a Paz
Procedimento Decisório: Predominantemente Intergovernamental.
Pilar III: Assuntos Internos e de Justiça (JAI) até 1997
Cooperação Policial e Jurídica em Assuntos Criminais (PJCCM)

Crimes Transfronteiriços, Leis Criminais, Cooperação Policial
Procedimento Decisório: Predominantemente Intergovernamental.
11 Adaptado e traduzido pela autora de Corbett, Peterson e Bomberg (2012) e Phinnemore (2013).
sem que isso pudesse prejudicar a busca da cidadania europeia. O estabelecimento

do princípio da subsidiariedade e a criação do Comitê das Regiões inserem-se nessa
agenda, assim como o princípio da proporcionalidade. Essas interações entre o comum
(europeu) e o particular (sociedades e identidades locais) revelam-se, como no caso
da PESC, sensíveis e de difícil equilíbrio.12
A euforia da Europa Ocidental estendia-se ao Leste Europeu que percebia a con-
solidação dos pilares do Tratado como um primeiro passo para a expansão do bloco
à antiga Cortina de Ferro. Essa situação, associada a um discurso econômico positivo
e de prosperidade, jogava, porém, uma densa cortina de fumaça sobre uma realidade
mais complexa de crise e conflitos gerados pelo contexto do Pós-Guerra Fria (e que
se encontram subjacentes à demora do alargamento ao Leste Europeu).
Analisando essa via de mão dupla, podem ser identificadas “duas” Europas entre
1992/1997, período que abrange os Tratados de Maastricht e de Amsterdã (as decisões
referentes a Amsterdã têm suas origens na Conferência Intergovernamental de 1996
cujo objetivo era revisar e atualizar Maastricht).
A “Europa 1” corresponde ao que se pode definir de União Europeia “positiva”,
englobando as iniciativas de aprofundamento da integração materializadas nos três
pilares de Maastricht e atualizadas pelo Tratado de Amsterdã. Dentre essas atualizações
encontram-se as metas de extensão do Acordo de Schengen para a eliminação das
fronteiras europeias e a livre circulação de pessoas aos Estados-membros em 1995 (à
exceção da Grã-Bretanha e Irlanda). Foi criada a Área de Schengen, incorporada no
Tratado de 1997 e que entrou em vigor em 1999.
Ampliaram-se os poderes do Parlamento Europeu e solidificados os compromissos
para a consolidação da moeda comum (ver 2.2.2). Isso não impediu, contudo, que
no caminho do aprofundamento da comunidade fossem mantidos mecanismos de
escape para os membros que não desejassem se comprometer com o avanço da su-
pranacionalidade nos setores previstos da sociedade à economia. Permanecia, também,
a dificuldade de reestruturar os sistemas de votação com a ampliação do sistema de
votação pela maioria qualificada e não mais por consenso, que tendia a paralisar o
bloco. A paralisia se estendia a diversos setores, em particular aos mais polêmicos como
a PESC e as questões sociais e jurídicas (no caso da PESC foi estabelecido o posto
de Alto Representante e formas diferenciadas de votação para a tomada de decisões
neste campo, como será abordado adiante).
Por fim, o Tratado de Amsterdã era apresentado como a “evolução” de Maastricht
no sentido de visar duplamente a consolidação do aprofundamento e preparar o terreno
para a expansão ao Leste Europeu. Dentre as mudanças apresentadas como facilitadoras
desta expansão encontram-se a forma de acesso dos Estados-membros às instituições
europeias e a manutenção (e ampliação) de formas democráticas de elaboração de
políticas e tomada de decisão. Essa sinalização, que parecia concretizar-se de forma
acelerada inclusive com a abertura das primeiras negociações para acesso ao bloco em
1998, foram recebidas com otimismo pelo Leste Europeu que previa, a partir daí, uma
12 Nos próximos itens deste capítulo, a estrutura institucional do bloco é analisada por meio de sua divisão
em dimensões: políticas, sociais e culturais; econômicas; e estratégicas.
rápida adesão. A adesão, contudo, somente ocorreu após o Tratado de Nice (2001) e
sua entrada em vigor em 2003. Isso, no caso, nos leva à “segunda” Europa.
Contraposta a esta trajetória aparentemente linear da “Europa 1”, a “Europa 2”
caracteriza-se por um contexto de crise intrabloco e extrabloco. A crise intrabloco cor-
responde à permanência das tensões descritas entre a soberania e a supranacionalidade
em diversas áreas da política comum, e a permanência de soluções intergovernamentais
para tentar fazer avançar a integração. Essas soluções oferecem um paradoxo às ideias
de “Europa unida” e facilitam as exceções à regra, em particular para nações que
sempre buscaram uma integração mais frouxa como a Grã-Bretanha.
As exceções estendem-se aos Estados-membros supostamente mais comprometi-
dos, mas que quando pressionados a abrir mão de seu interesse nacional, como França
e Alemanha, optam pelo caminho da soberania. Para ambas, a situação se aplica tanto
ao Euro (do qual a Grã-Bretanha até 2013 não participa) como à PESC e ao pilar
social-jurídico. Da mesma forma, corresponde à permanência das assimetrias sociais e
econômicas entre o núcleo e a periferia europeia, de caráter ocidental, à qual se agrega
a “nova periferia oriental”.
No que se refere ao Leste Europeu, a euforia inicial da década de 1990 foi sendo
substituída, gradualmente, por uma frustração relativa com a ausência de ajuda eco-
nômica e política da Europa Ocidental e dos Estados Unidos. A partir de meados dos
anos 1990, as mudanças na estrutura política, social e econômica das sociedades pós
-socialistas encontravam limites práticos: o baixo crescimento econômico, o aumento
do desemprego e a perda das redes de proteção social.
A Rússia era ainda vista como ameaça apesar de sua fragilidade (situação que
somente começaria a mudar de 1999 em diante com a ascensão de Vladimir Putin
ao poder) e o Leste Europeu como uma zona tampão entre o Ocidente e o Oriente.
Em termos lógicos, o ideal seria, para a Europa Ocidental e os Estados Unidos, jus-
tamente reforçar esta zona tampão para prevenir o revisionismo russo e a geração
de instabilidade no antigo bloco soviético. Apesar de iniciativas como os Acordos
de Parceria e Cooperação (PCAs) da União Europeia com a Rússia, Leste Europeu,
Sul do Cáucaso e Ásia Central, prevalecia um vácuo de iniciativas práticas, além das
gerais declarações de apoio da União Europeia à transição e consolidação dos regimes
políticos democráticos e economias capitalistas na região.
Paradoxalmente, contudo, a política europeia era de isolamento e distanciamento do
Leste, da Rússia e da Turquia, com base na avaliação de que a integração dessas nações
à União Europeia poderia ser política e economicamente custosa. Havia, portanto,
um descolamento entre o discurso europeu pró-Europa unida e a realidade do Leste
Europeu, ainda percebido como periferia não ocidental e, portanto, não prioritária na
agenda de Maastricht. O caso da Turquia é ainda mais complexo, pois envolve a am-
pliação e possível inclusão de um país muçulmano ao bloco, com impactos que seriam
sentidos não só na integração como um todo, mas país a país. A forte imigração do
Oriente Médio e da África para a Europa Ocidental nas últimas décadas reforçou os
contingentes populacionais de origem muçulmana em diversas nações como a França,
gerando o temor de um avanço do fundamentalismo islâmico intrabloco.
Coloca-se a imagem do “choque das civilizações” de Samuel Huntington (1997),
opondo o “ocidente e o resto”, mesmo que o “resto” já seja parte significativa da
cidadania europeia, e tema de forte debate inclusive sobre os direitos humanos

na integração. Fenômenos como o crescimento do nacionalismo europeu, a xe-
nofobia, contrapõem-se frequentemente ao discurso positivo da “Europa 1”. Esta
avaliação pareceu encontrar forte sustentação com a eclosão da Guerra da Iugos-
lávia (1992/1995) que levou à desmontagem do país e a episódios de extrema
violência e genocídio no continente europeu. Assim, enquanto a interdependência
do lado ocidental era apresentada como caminhando a passos largos e decisivos,
a fragmentação de um país europeu, em um espaço geográfico próximo, parecia,
muitas vezes, ignorada.
A questão do distanciamento europeu de um problema europeu evidenciava não
somente a permanência da separação entre Leste e Oeste, mas a inabilidade do bloco
em atuar de forma decisiva em uma questão estratégica. Prevaleceu a desunião entre
os membros do bloco (ver 2.2.3), que não foi capaz de agir em torno de uma política
comum para o tema, como uma situação de clara dependência estratégica da Europa
Ocidental dos Estados Unidos.
Foi somente com a entrada decisiva dos Estados Unidos na questão, na gestão do
democrata Bill Clinton (1993/2000), que o conflito pôde se encaminhar ao fim, pelo
envolvimento da OTAN e a conclusão dos Acordos de Dayton que levaram à divisão da
antiga Iugoslávia na Croácia, Bósnia-Herzegovina e Sérvia e Montenegro. Para a im-
plementação dos Acordos de Paz estabeleceram-se as IFOR (Forças de Implementação
de Paz das Nações Unidas), garantindo a presença norte-americana nesse território. Em
1999, um novo conflito, a Guerra de Kosovo, eclode neste país (Kosovo era parte da
Servia e Montenegro, que também se dividiu em Servia, e depois Montenegro, além
da Macedônia), e a mesma dinâmica se repete: inação europeia, ação norte-americana
(somada às críticas de alguns países europeus ao “imperialismo” e “unilateralismo”
dos Estados Unidos).
Esta dinâmica revela-se até mesmo na integração do Leste Europeu ao Ocidente,
iniciada pelos Estados Unidos e não pela União Europeia. Os primeiros movimentos
de inclusão iniciaram-se em 1993/1994, com a Parceria para a Paz (PfP), mecanismo
instituído por Clinton para promover a interação estratégica entre os Estados Unidos e
os países do Leste, com vistas a sua futura incorporação à OTAN. A PfP era o primeiro
passo dessa incorporação, cuja primeira onda consolidou-se em 1999, com a inclusão
de Polônia, República Tcheca e Hungria à aliança, e foi finalizada em 2002 com as
demais nações do bloco.
Em resposta, na reunião do Conselho Europeu de Copenhagen de 1993, foram es-
tabelecidos os seguintes critérios para a adesão de novos membros à União Europeia (e
que foram atualizados em 2010), sinalizando a possibilidade de expansão. Conhecidos
como Critérios de Copenhagen, estas prescrições estabeleceram que:
Requer-se do candidato a membro: Que o país candidato tenha alcançado a

estabilidade das instituições que garantem a democracia, a regra da lei, os
direitos humanos e o respeito e proteção das minorias. A existência de uma
economia de mercado em funcionamento assim como a capacidade de lidar
com as pressões competitivas e das forças de mercado dentro da União. A pres-
suposição da habilidade do candidato em assumir suas obrigações de membro,
incluindo a adesão aos objetivos políticos, econômicos e monetários da união.

(AVERY, 2012, p. 165).13
Por sua vez, demanda-se da União, “(...) A capacidade de absorver novos mem-
bros, preservando, ao mesmo tempo, o momento da integração europeia, o que
é uma relevante questão para o interesse geral tanto da União quanto dos países
candidatos” (AVERY, 2012, p. 165).14 O propósito é sempre manter a coesão da
integração, mesmo que isso possa ser alvo de críticas da comunidade internacional e
de parceiros estratégicos pela “lentidão do processo”. Os primeiros passos dados pela
União Europeia para sua expansão ocorreram somente em 1997, para, finalmente,
consolidar-se em 2003. Ou seja, ainda que a integração parecesse caminhar de forma
decisiva na chamada “Europa 1”, na “Europa 2”, as tensões eram manifestas. Tensões
que também se aplicavam às disputas políticas intrabloco no Ocidente e à aceleração
dos processos de algumas políticas comuns como o Euro, como forma de provar o
sucesso da integração.
2.2.1 Dimensões Políticas, Sociais e Culturais

A criação da União Europeia e o estabelecimento dos três pilares do Tratado
de Maastricht e as subsequentes reformas do Tratado de Amsterdã correspondem,
como visto, à criação de uma nova organização internacional governamental, reco-
nhecida como ator no sistema internacional. Para solidificar a ação deste bloco, de
forma unitária e com reforço de suas políticas comuns, o período de 1992 a 1997 foi
caracterizado pela busca do aprofundamento dos laços entre os Estados-membros, que
se sustentaram em iniciativas de reestruturação do campo institucional do bloco e a
valorização de uma identidade sociocultural europeia.
Ambas iniciativas tinham como objetivo criar um arcabouço político-social sus-
tentável para a integração, que, no médio e longo prazo, pudesse levar à unificação
de ações e identidades. No curto prazo, essa construção do bloco procurou mais uma
vez coadunar procedimentos decisórios intergovernamentais (nos quais prevalecia
a soberania do Estado) e a supranacionalidade, assim como a cidadania europeia.
Isto resultou, como visto, em um sistema decisório complexo e sensível às pressões
nacionais, e a uma tentativa de reequilibrar o particular e o geral em termos sociais,
cuja adesão popular varia conforme o país e as suas condições sociais, econômicas e
culturais, e ao cenário de crise e/ou estabilidade, principalmente econômica. Ilustrando
a situação, Dinan (2012, p. 38) define essa estrutura como “estranha”.
As principais instituições políticas da União Europeia, correspondentes ao Pilar I,15
que foram atualizadas a fim de atingir estes propósitos foram a Comissão Europeia,
o Conselho da União Europeia, o Conselho Europeu, a Corte Europeia de Justiça, o
Comitê Econômico e Social Europeu e o Parlamento Europeu. As reformas buscaram
melhor definir e ampliar os poderes desses órgãos, principalmente os de formulação
de política e tomada de decisões comuns, validando o seu caráter supranacional. Isto,
13 Tradução da autora.
14 Idem.
15 No Pilar I, também se encontram as instituições econômicas, analisadas no próximo item.
porém, sem deixar de referendar as posições nacionais, por meio da criação de ins-
tâncias de verificação e accountability entre os organismos do bloco e os governos.
Abaixo, estas funções e interações encontram-se sistematizadas:
● Conselho Europeu – definido como a mais relevante instância da União Europeia,
consolidou-se formalmente em 1992 e, a partir do Tratado de Lisboa (2007),
converteu-se em instituição. É composto pelos chefes de Estado ou governo
dos Estados-membros, o presidente da Comissão Europeia e o presidente do
Conselho Europeu (assim como a Alta Representante da União Europeia para
os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança). As suas decisões ocorrem
por consenso e visam prover o direcionamento ao bloco, a partir da discussão
e avaliação das políticas propostas, não cabendo a esta instância a elaboração
dessas propostas.
Como destaca a literatura, o conselho não detém qualquer função legislativa ou
propositiva sobre os rumos da União, cabendo apenas a avaliação do que foi elaborado
pela Comissão Europeia. O conselho é a “ponta final” do processo, cabendo a ele
somente a decisão em temas de política externa, atualização de tratados, coordenação
e procedimentos decisórios e apresentação de diretrizes estratégicas para o futuro do
bloco. Em resumo,
O Conselho Europeu desempenha essencialmente duas funções: definir a
direção e as prioridades políticas gerais e resolver determinadas questões que,
pela sua complexidade ou sensibilidade, não podem ser resolvidas a um nível
inferior da cooperação intergovernamental (...) não tem quaisquer poderes
legislativos. (CONSELHO EUROPEU, s/a, s/p)16
Seria possível até mesmo questionar, por esta ausência de iniciativa legislativa se, de
fato, o Conselho Europeu seria o órgão mais importante do bloco como impulsionador
de metas ou se funcionaria como um obstáculo ao aprofundamento devido à prevalência
da palavra final dos Estados nos rumos da integração. Não estaria o conselho impedindo
o aprofundamento da supranacionalidade? E haveria mesmo esta não ação legislativa?
Em casos como de política externa, não seria o conselho o formulador da dimensão
estratégica ao discutir os rumos externos da União e propor ações? Estas são questões
que, como será analisado, ainda permanecem com respostas ambíguas mesmo após as
reformas do recente Tratado de Lisboa, e que desde Maastricht podem ser percebidas
(ver a sobreposição de funções a seguir e a existência de várias instâncias exercendo
a mesma tarefa). Nesse sentido, isso pode ser percebido na definição da atuação da
Comissão Europeia e do Conselho da União Europeia.
● Comissão Europeia – como indica Peterson (2012), a comissão é originária do
cargo de Alta Autoridade da CECA, exercido por Jean Monnet inicialmente.
Além de Monnet, são considerados nomes-chave no fortalecimento e dinâmica
da Comissão, Jacques Delors (1985/1995), que estava à frente da mesma na ela-
16 Disponível em http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/european-council/index_pt.htm. Acesso

em 22 de julho de 2013.
boração do Ato Único Europeu e do Tratado de Maastricht, e José Manuel Durão

Barroso, no cargo de presidente da comissão desde 2004 e um dos arquitetos do
Tratado de Lisboa. A comissão é composta por 28 membros até setembro de 2013
(correspondente a cada Estado-membro) e sua votação é por maioria qualificada.
Trata-se de instância que possui elevada visibilidade e relevância na integração.
Suas funções:
propõe nova legislação ao Parlamento e ao Conselho; gera o orçamento e afeta

os fundos da UE; garante o cumprimento da legislação da UE (em conjunto
com o Tribunal de Justiça); representa a UE a nível internacional, incumbin-
do-lhe, por exemplo, negociar acordos entre esta e países terceiros (COMISSÃO
EUROPEIA, s/a, s/p).17
Desde seu estabelecimento, a comissão destaca-se por seu papel na elaboração de

políticas para o bloco, referentes a novos tratados, prioridades estratégicas e legislação.
Segundo Hooghe e Kassim (2012), a Comissão detém papel relevante como mediadora,
verificadora dos processos de integração e facilitadora de políticas, representante e
negociadora externa (em particular nas arenas econômicas previstas pelo Pilar I, como
agricultura, comércio e temas correlatos como meio ambiente). Os autores também
utilizam o termo “guardiã legal” para se referir à comissão.
● Conselho da União Europeia – Composto por ministros de cada país-membro da

União Europeia (o que o leva, muitas vezes, a ser chamado de Conselho de Minis-
tros), é assessorado pelo Comitê de Representantes Permanente (COREPER).
Segundo Lewis (2013), o COREPER representa uma das mais relevantes instâncias
para o funcionamento da União Europeia, tendo como função a elaboração de
políticas em diversos setores. Desde 1962, estes setores encontram-se divididos em
COREPER 1 e COREPER 2. Conforme sistematização de Lewis (2013, p. 148),
especificamente, o COREPER 1 lida com as seguintes questões: mercado único
europeu (mercado interno e competitividade); conciliação em áreas de decisão
legislativa (codecisão e interação com o Parlamento); meio ambiente; emprego,
política social, saúde e direito dos consumidores; transporte, telecomunicações
e energia; pesca; agricultura; educação, juventude e cultura. Por sua vez, o CO-
REPER 2 (LEWIS, 2013, p. 148) lida com: questões gerais; política externa;
assuntos domésticos e de justiça; negociações multianuais de orçamento; fundos
estruturais e de coesão; questões institucionais e horizontais; acordos de associação
e desenvolvimento; acesso e conferências intergovernamentais.
Como membros do conselho atuam representantes indicados pelos Estados. Os
países escolhem, a cada questão, qual ministro enviar ao conselho (ou seja, não existem
membros fixos). As decisões são por maioria qualificada. Segundo o sítio da União
Europeia a missão do Conselho da União Europeia engloba:
17 Disponível em http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/european-commission/index_pt.htm. Acesso

Aprovar a legislação da UE. Coordenar as políticas econômicas gerais dos

países da UE. Assinar acordos entre a UE e países terceiros. Aprovar o orça-
mento anual da UE. Definir as políticas externa e de defesa da UE. Coordenar
a cooperação entre os tribunais e as forças policiais dos países do CONSELHO
EUROPEU, s/a, s/p).18
● Tribunal de Justiça – referente ao Pilar III, mas com implicações sociais e para a
legislação interna dos Estados, teve estabelecidas em Maastricht as seguintes funções:
O Tribunal de Justiça interpreta o direito da UE a fim de garantir a sua apli-

cação uniforme em todos os Estados-membros. Além disso, resolve os litígios
entre os governos nacionais e as instituições europeias. Particulares, empresas
e organizações podem recorrer ao tribunal se considerarem que os seus direitos
foram infringidos por uma instituição europeia19 (TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA
UNIÃO EUROPEIA, s/a, s/p).
As instâncias descritas acima se referem ao funcionamento do bloco em si, a sua

estrutura institucional de caráter supranacional. Nesses organismos, os principais
atores representados permanecem sendo os chefes de Estado e governo. Além disso,
observa-se certa sobreposição de funções em um sistema bastante complexo de in-
terações entre os Estados-membros, com diferentes sistemas de votação. Paralelamente
a esta estrutura burocrática, a União Europeia também procurou, a partir de Maastricht,
aumentar a participação popular em suas dinâmicas. Essa busca de maior envolvimento
da sociedade e pela incorporação de uma cidadania europeia mais ativa nestes proces-
sos gerou outras dimensões da integração como o Comitê das Regiões e a atualização
do Comitê Econômico e Social Europeu.
Os primeiros passos para o estabelecimento deste mecanismo referente às regiões
foram dados na discussão do AUE, que, segundo Jeferry e Rowe (2012), iniciaram a
reorganização da estrutura política europeia para a formulação e implementação de
decisões com caráter de “baixo para cima”. Posteriormente, em Maastricht, esse comitê
foi criado, visando minimizar as críticas de que a União Europeia estaria impondo
políticas a sociedades locais, sem atenção a suas demandas. Para isso foi estabelecido
o princípio da subsidiariedade, que define que,
(...) em áreas que não são consideradas como de ação exclusiva dos poderes
da comunidade, a comunidade só deve agir quando os objetivos podem ser
melhor atingidos por ela do que pelo nível nacional (...) a União deve tomar
decisões tão próximas quanto for possível ao cidadão. PRINCÍPIO DA SUB-
SIDIARIEDADE, s/a, s/p)20
18 Disponível em http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/council-eu/index_pt.htm. Acesso em 22

de julho de 2013.
19 Disponível em http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_pt.htm. Acesso em 22
de julho de 2013.
20 Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/
ai0017_pt.htm. Acesso em 22 de julho de 2013.
Isso implica a seguinte definição para a missão do Comitê das Regiões:

(...) apresentar os pontos de vista regionais e locais sobre a legislação europeia,
através de relatórios («pareceres») sobre as propostas da comissão. A comissão,
o conselho e o Parlamento devem consultar o Comitê das Regiões antes da
tomada de decisões sobre questões relativas à administração local e regional
(por exemplo, sobre política de emprego, ambiente, educação ou saúde pública).
(COMITÊ DAS REGIÕES, s/a, s/p)21
Por sua vez, as áreas definidas como relevantes pelo Comitê das Regiões são:
coesão territorial; política econômica e social; educação, juventude e inves-
tigação; ambiente, alterações climáticas e energia; cidadania, governação, as-
suntos institucionais e externos; recursos naturais.22 (COMITÊ DAS REGIÕES,
s/a, s/p)
Como se pode perceber pela somatória da missão e das áreas definidas como
prioritárias do Comitê das Regiões, o objetivo é a promoção da descentralização
das decisões. Esta descentralização corresponde a temas que teriam mais impacto
nas comunidades locais que, dessa forma, deveriam ter mais autonomia para avaliar
de que forma lidar com essas questões e elaborar políticas mais adequadas para sua
administração. O comitê, como indicado, visa suprir o déficit democrático do bloco,
ao redirecionar o espaço de discussão de políticas para as regiões. Os membros do
comitê são indicados pelos Estados-membros, e o mesmo é dividido em seis comissões:
Comissão de Cidadania, Governança, Assuntos Institucionais e Externos; Comissão
para a Política de Coesão Territorial; Comissão para Política Social e Econômica,
Comissão para Educação, Juventude e Pesquisa; Comissão para o Meio Ambiente,
Mudança Climática e Energia; Comissão para Recursos Naturais.
Outro princípio com objetivo similar instaurado a partir de Maastricht foi o da
proporcionalidade, que visa estabelecer limites mais claros para atribuições das ins-
tituições da União Europeia. Segundo esse princípio, a ação a ser tomada, e quem deve
tomar a ação, deve ser decidido a partir do objetivo estabelecido. Apesar de essa visão
poder representar maior flexibilidade e controle democrático para os níveis subnacio-
nais e nacionais vis-à-vis com as instituições supranacionais, isso permite, também,
que as decisões sejam tomadas ad hoc. Igualmente, pode permitir decisões sem a in-
tervenção das instâncias supranacionais, favorecendo as práticas intergovernamentais.
A perspectiva de aproximar-se do “cidadão”, superando o déficit democrático,
igualmente estendeu-se à reforma do Parlamento Europeu, o objetivo foi demonstrar
o aumento de sua capacidade de influenciar esses processos. Como visto acima, as
instituições da União Europeia e suas decisões cada vez mais passam pelo crivo do
Parlamento Europeu, como instância representativa da vontade popular. Paradoxalmente,
esse movimento de reforço dos poderes do Parlamento foi acompanhado pelo crescente
21 Disponível em http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/cor/index_pt.htm. Acesso em 22 de julho

de 2013.
22 Disponível em http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/cor/index_pt.htm. Acesso em 22 de julho
de 2013.
desinteresse da população em participar das votações (com a média de participação

caindo de 60% do eleitorado apto a votar, para 45%, sendo que, em alguns países
como Reino Unido, Portugal, Romênia, o índice fica entre 30% e 35%). Essa situação
agrava-se particularmente a partir da segunda metade dos anos 2000. Mas, em resumo,
são funções do Parlamento Europeu:
debate e aprova a legislação da UE (juntamente com o conselho) exerce um

controle sobre outras instituições da UE, nomeadamente a comissão, a fim de
assegurar que funcionam de forma democrática debate e aprova o orçamento
da UE (juntamente com o conselho) (PARLAMENTO EUROPEU, s/a, s/p)23
Como visto no Capítulo 1, a criação e a consolidação do Parlamento Europeu teve

seu início nas décadas de 1960 e 1970, culminando com a primeira eleição direta do
mesmo em 1979. Desde então, o Parlamento manteve-se como o único órgão da União
Europeia eleito diretamente pela participação popular. No Tratado de Maastricht suas
funções foram consideravelmente ampliadas nas dimensões consultiva e de proposição
de políticas, inclusive com a concessão do poder verificador de outros órgãos do bloco.
Shackelton (2012) aponta que Maastricht permite que o Parlamento deixe de ser
apenas consultivo, levando ao seu empoderamento formal, definido como codecisão
com o Conselho Europeu. Isso permite ao Parlamento exercer as seguintes funções:
verificar e aprovar legislação para o bloco, a indicação de um ombudsman para avaliar
os processo de integração, aprovação ou não da Comissão Europeia e estabelecimento
de comitês de inquérito sobre temas de interesse dos cidadãos. Essas funções ainda
serão ampliadas, como será visto no Capítulo 3 nas discussões do Tratado Cons-
titucional e no Tratado de Lisboa (2007), período que, paradoxalmente, corresponde
ao declínio do interesse e participação popular nos pleitos europeus.
Foi promovida a reforma do Comitê Social e Econômico Europeu, visando ampliar
a participação dos grupos de interesse, da sociedade em geral, nos processos sociais
e econômicos do bloco. Esse comitê relaciona-se diretamente ao Pilar I, referente às
dimensões econômicas (as quais também serão examinadas no próximo item), à medida
que afeta os interesses das empresas, trabalhadores, setores econômicos diversos, desde
produtores agrícolas até consumidores. A composição é de 344 assentos, divididos
proporcionalmente entre os Estados-membros.
As áreas de atuação do comitê são: agricultura, livre movimentação de trabalho,
mercado interno, transporte, harmonização de legislação tributária, convergência de leis,
coesão social e econômica, política social, política regional, meio ambiente, pesquisa e
desenvolvimento tecnológico, política de emprego, oportunidades iguais, proteção ao
consumidor, saúde pública, política esportiva, áreas europeias de pesquisa e energia. E
para agir nessas dimensões, o Comitê possui seis seções: União Econômica e Monetária
e Coesão Social e Econômica; Mercado Comum, Produção e Consumo; Agricultura,
Desenvolvimento Rural e Meio Ambiente; Relações Externas; Emprego, Assuntos
Sociais e Cidadania; Transporte, Energia, Infraestrutura e Sociedade da Informação.
23 Disponível em http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/european-parliament/index_pt.htm. Acesso

Complementando e associando preocupações sociais e econômicas, o Tratado

de Maastricht contempla também a inclusão de um protocolo social e de cidadania,
reforçando as competências comunitárias em ambas as instâncias, associadas ao
objetivo de criar uma identidade social, política e cultural do bloco. Segundo Jeffery e
Rowe (2012), essas medidas e comitês de caráter social e local têm como pressuposto
o desenvolvimento de uma sociedade civil europeia, que forneça consistência real à
integração. Além dos espaços administrativos da União e das relações entre os Es-
tados-membros, o objetivo é disseminar e solidificar a integração em termos cotidianos,
fazendo com que os cidadãos participem do processo mais ativamente, ou, pelo menos,
que não o considerem como alienado de sua realidade. No médio prazo, a ideia é que
essas dinâmicas gerem coesão em nível supranacional, que, gradualmente, elimine a
tensão entre os interesses nacionais e os europeus, reforçando a governança do bloco
e não mais a soberania dos Estados.
O Protocolo Social (do qual já não participa o Reino Unido) estabelece que os
objetivos da comunidade na área social são:
Promoção do emprego; Melhoria das condições de vida e de trabalho; Proteção
social adequada; Diálogo social; Desenvolvimento dos recursos humanos neces-
sários para assegurar um nível de emprego elevado e duradouro; Integração
das pessoas excluídas do mercado de trabalho (TRATADO DE MAASTRICHT,
1992, s/p).24
Em termos de cidadania, foi instituída a cidadania europeia, que determina que

todo cidadão de Estado-membro seja, ao mesmo tempo, cidadão do seu Estado e da
União Europeia. Com isso, cada cidadão detém direitos em nível europeu tais quais,
O direito de circularem e residirem livremente na comunidade; O direito de
votarem e de serem eleitos nas eleições europeias e municipais do Estado em
que residem; O direito à proteção diplomática e consular de um Estado-membro
diferente do Estado-membro de origem no território de um país terceiro em que
este último Estado não esteja representado. O direito de petição ao Parlamento
Europeu e de apresentação de queixa junto do Provedor de Justiça Europeu.25
(TRATADO DE MAASTRICHT, 1992, s/p)
Em termos de mobilidade intrabloco, essas dimensões consubstanciaram-se com

a incorporação do Acordo de Schengen de 1985 ao Tratado de Amsterdã de 1997,
que estabelece, na prática, a Europa sem fronteiras. A facilitação das movimentações
continentais tinha como objetivo fortalecer os intercâmbios entre as sociedades e
demonstrar que as tensões do passado, sustentadas em território e protecionismo, não
mais se colocariam. Entretanto, também existem regras de exceção em Shengen, uma
vez que o Reino Unido e a Irlanda não aderiram ao Acordo (além disso, novos mem-
24 Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_maas-
tricht_pt.htm. Acesso em 22 de julho de 2013.
25 Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_maas-
tricht_pt.htm. Acesso em 22 de julho de 2013.
bros como Bulgária e Romênia, incorporados em 2007, e a Croácia em 2013, também

não se encontram no acordo, mas manifestaram seu desejo de adotá-lo).
A ausência de controles fronteiriços possui efeitos práticos para a colaboração
em temáticas de segurança comum, facilitando a cooperação no Pilar III, referente
aos níveis policial e jurídico. Os compromissos de Schengen, por outro lado, podem
ser revertidos justamente por temáticas de segurança, quando o Estado pode sentir-se
ameaçado em alguma instância. As polêmicas referentes à imigração do Leste Europeu
de populações ciganas e de países não pertencentes ao acordo inserem-se neste campo,
assim como a entrada de imigrantes ilegais em Estados-membros, que fariam uso da
ausência de controles nas fronteiras para movimentar-se pelo continente.
Aparte esses problemas, a dimensão de mobilidade vem sendo uma das mais dis-
seminadas como símbolo da Europa unida e da criação da mencionada nova identidade
e cidadania europeias. Um dos principais alvos deste processo são as novas gerações
europeias, nascidas após a experiência das guerras mundiais, e que ofereceriam o maior
apoio a tais iniciativas. A visão de um mundo globalizado e interdependente oposta à
dos conflitos embasaria esta percepção, e os jovens seriam os motores da integração.
O aprofundamento de iniciativas de mobilidade educacionais e sociais já existentes,
como no Programa Erasmus, reforçam esta interação. Outro elemento de reforço é a
concessão de bolsas de estudo para jovens universitários fora da Europa, associadas à
criação de cátedras de estudos europeus em universidades estrangeiras, como a cátedra
Jean Monnet, originalmente estabelecida em 1989. Relacionadas a essa cátedra encon-
tram-se também esforços de intercâmbio de grupos de estudo, atividades de pesquisa
e palestras patrocinadas pela União Europeia.26
Desta forma, como se pode perceber, as dimensões políticas, sociais e culturais, as-
sociadas ao aprofundamento de cooperação policial e jurídica, visam tornar mais concreta
a ideia do bloco como entidade supranacional. Essas iniciativas permitiriam a consoli-
dação de uma Europa real e, como visto, a superação de visões clássicas de governança
baseada na soberania estatal e a consolidação da supranacionalidade. A consolidação
ocorreria por meio de práticas verticais, nas quais se enquadram a reforma, atualização e
criação de organismos para formular e direcionar políticas da União Europeia a partir de
Bruxelas, e de práticas horizontais, com a superação do déficit democrático, incremento
da participação popular e reforço das estruturas e práticas de cidadania europeia.
2.2.2 Dimensões Econômicas: O Mercado Comum e o Euro

Simbolicamente, desde as origens da integração europeia da década de 1950 com
a CECA e o Tratado de Roma, o bloco tem sido apresentado como um esforço de coo-
peração setorial e econômica que evoluiu para uma coordenação de políticas comuns
em áreas de governança social e estratégica. Essa evolução foi baseada no sucesso das
experiências mais localizadas, que se disseminaram para as demais áreas, na lógica do
“spill over”. Como analisado, o conceito da teoria da integração implica a reprodução
26 Para as atividades proporcionadas pela cátedra ver: http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-pro-

gramme/doc88_en.htm. Acesso em 22 de julho de 2013.
e extensão dos resultados positivos de um setor para as outras arenas de interação dos
Estados, aprofundando a interdependência entre os pares.
A construção e consolidação do mercado comum desde 1957 assumiu o papel de
iniciador deste processo, ao qual se agregou no mesmo período a Política Agrícola
Comum. Nos anos 1970, esses esforços foram acompanhados pelo estabelecimento dos
fundos de desenvolvimento setoriais e regionais, associados ao FEDER e ao Comitê
Social e Econômico, que detém forte ligação com os componentes sociais da integração
no que se refere à melhoria das condições de vida europeia, do fortalecimento das
economias locais e redução de assimetrias internas nestas nações e vis-à-vis com os
demais Estados europeus.
No que se refere ao Mercado Comum, o mesmo é implementado, englobando o que é
definido pela União Europeia como liberdade de circulação de pessoas, bens, serviços e
capitais.27 O Mercado Comum é o último estágio da integração econômica europeia que
havia sido iniciada em 1957, já tendo como objetivo a construção deste espaço único.
Desde o Tratado de Roma, até chegar-se ao Mercado Comum, o bloco atravessou as
fases de área comercial, união aduaneira e mercado único, ao longo das últimas décadas.
A etapa do mercado único representou um esforço abrangente dos Estados-mem-
bros ao longo dos anos 1980 para a remoção de barreiras físicas, técnicas e fiscais,
visando consolidar o mercado único já nos anos 1990. A simplificação de controles
fronteiriços e de barreiras internas para a circulação de pessoas e bens (esforço no
qual Schengen desempenhou papel central), associado ao incentivo à liberalização de
capitais, assim como a abertura do setor de transportes, a harmonização e a europei-
zação de procedimentos foram característicos do período. Assim, ainda que alguns
setores como serviços permaneçam objeto de controvérsia e com predomínio do
caráter nacional nas decisões, a consolidação do bloco europeu tornou-se realidade.
A integração europeia muitas vezes foi definida como centrada na economia.
Mesmo quando as negociações para aprofundamento político-social-estratégico encon-
travam entraves, o comércio intrabloco e a projeção do bloco como ator econômico
global mantiveram-se com uma trajetória quase linear. Como examinado no Capítulo
1, essa situação gerou o descolamento entre estas dimensões, economia, política e
sociedade, com muitas nações defendendo o abandono de projetos mais ambiciosos em
benefício das trocas comerciais. Para os europeístas, entretanto, o sucesso econômico
sempre foi visto como degrau essencial para avançar projetos nos demais setores. A
correlação entre prosperidade e ampliação das áreas de integração vem sendo explorada
como forma de permitir saltos qualitativos em novos setores.
A contrapartida desta tática é que ao condicionar os progressos gerais da integração
à economia, o bloco colocou-se como refém da expansão e crescimento como elemento
legitimador da União Europeia. Ao diminuir esse crescimento, ou gerar-se a crise, a
tendência é a diminuição do apoio popular ao bloco, como ocorre desde a eclosão das
instabilidades na Zona do Euro. Tal situação somente agrava o já conhecido déficit
democrático, desinteresse pelos processos europeus, a assimetria político-econômica
entre os Estados mais e menos poderosos no bloco e as disputas entre os mecanismos
supranacionais europeus e a soberania estatal.
27 Disponível em http://europa.eu/pol/singl/index_pt.htm. Acesso em 30 de julho de 2013.

Outro elemento fundamental da coordenação econômica do bloco, a Política

Agrícola Comum, também foi mantida em Maastricht, mas abriu-se intenso debate
sobre a sua reforma. Desde o seu estabelecimento no Tratado de Roma, esta política era
criticada devido aos seus gastos consideráveis e ausência de mecanismos reguladores
de produção. Ao longo dos anos, segundo Foulliex (2013), as crises de superprodução
e as disputas entre os Estados-membros pela alocação de recursos compõem as con-
tradições internas da PAC, enquanto as externas referem-se às pressões da comunidade
internacional contra essas políticas consideradas de subsídios e de prejuízo à concor-
rência e ao livre mercado.
Diante das críticas, a União Europeia indica que as reformas têm prosseguido,
mas que isso não representaria o fim da PAC. Especificamente, a Política Agrícola
visa, oficialmente,
permitir aos agricultores produzir alimentos seguros e de elevada qualidade em
quantidade suficiente (cereais, carne, produtos lácteos, frutos, produtos hortíco-
las, vinho etc.) para os consumidores europeus e contribuir para uma economia
rural diversificada e para a proteção do ambiente e dos animais, de acordo com
as normas mais elevadas; apoiar os consumidores de forma que possam tomar
decisões fundamentadas sobre os alimentos que consomem, através da criação
de regimes voluntários de rotulagem em matéria de qualidade, que indicam a
origem geográfica, a utilização de métodos de produção ou de ingredientes
tradicionais, nomeadamente biológicos, contribuindo, simultaneamente, para
a competitividade dos produtos agrícolas europeus nos mercados mundiais;
promover a inovação no domínio das práticas agrícolas e da transformação
de produtos alimentares (mediante, nomeadamente, projetos de investigação
europeus), com vista a aumentar a produtividade e reduzir o impacto ambiental,
por exemplo, através da produção de energia a partir de subprodutos e resíduos;
incentivar o desenvolvimento de relações comerciais equitativas com os países
em desenvolvimento. (UNIÃO EUROPEIA, AGRICULTURA, 2013)28
A responsabilidade do financiamento é do Fundo Europeu de Orientação e Garantia

Agrícola (FEOGA), também visando
a) As restituições à exportação para países terceiros; b) As intervenções des-
tinadas à estabilização do mercado agrícola; c) As ações de desenvolvimento
rural não abrangidas pelos programas do objetivo n.1, com exceção da ini-
ciativa comunitária de desenvolvimento rural; d) A contribuição financeira
da Comunidade em ações veterinárias pontuais, ações de controle no domínio
veterinário, programas de erradicação de vigilância das doenças animais (ações
veterinárias), bem como em ações fitossanitárias; e) Ações de divulgações
de informações sobre a política agrícola comum e determinadas ações de
avaliação de iniciativas financiadas pela seção Garantia do Fundo; (POLÍTICA
AGRÍCOLA COMUM, s/a, s/p)29
28 Disponível em http://europa.eu/pol/agr/index_pt.htm. Acesso em 30 de julho de 2013.

29 Disponível em: http://ec.europa.eu/agriculture/50-years-of-cap/files/history/history_book_lr_pt.pdf.
Adicionalmente, a PAC buscou, em 2013, ajustar-se a novas condições, incluindo

a adequação às negociações comerciais da Organização Mundial de Comércio e
demandas de proteção ambiental. Neste sentido, incluíram-se como prioridades a
premissa das “práticas agrícolas sustentáveis, a inovação, investigação e divulgação
dos conhecimentos e um sistema de apoio mais justo para os agricultores.” (UNIÃO
EUROPEIA, AGRICULTURA, 2013)30
Na dimensão econômica, o projeto mais ambicioso pós-Maastricht foi a proposta
da moeda comum, cujas origens também datam da década de 1970. Naquele momento,
o projeto para o estabelecimento de uma moeda comum europeia foi iniciado, preven-
do-se o início de sua circulação em cerca de 10 anos. Os desequilíbrios estruturais e
econômicos globais do período, associados à prevalência das políticas nacionais no
setor adiaram o projeto inúmeras vezes, até o seu relançamento em 1979 na forma do
Sistema Monetário Europeu (SME). Em 1989, o Relatório Delors voltaria ao tema,
traçando as metas que foram incorporadas no Tratado de Maastricht e que finalmente
levaram à circulação do euro a partir de 1999.
O embrião do atual euro foi denominado de ECU (European Currency Unit), uma
moeda de referência associada às moedas nacionais, que passaram a compor uma “cesta
de moedas”. Estas moedas eram atreladas ao ECU, estabelecendo-se um mecanismo
cambial que fixava as variações entre ECU-Moeda Nacional em uma banda (margem de
flutuação) de 2,5%. Além disso, foi criado um fundo comum, ao qual cada país-membro
contribuía com 20% de suas reservas em ouro ou divisas, que deveria funcionar como uma
reserva de crédito. O objetivo do SME era oferecer previsibilidade ao cenário econômico
europeu, tendo como propósito de médio prazo a entrada em circulação da moeda comum.
A transição do SME para o euro, e os prazos e critérios para sua consolidação,
foram negociados em 1989, em reunião do Conselho Europeu. Estas prescrições foram
incorporadas no Tratado de Maastricht, adotando-se um cronograma de três etapas:
● Etapa 1: 1° de julho de 1990 a 31 de dezembro de 1993
Preparando o terreno para a adoção da moeda comum em um período de cerca de
10 anos, a primeira etapa estabelece como prioridades a
total liberdade de circulação de capitais na UE (supressão dos controles cam-
biais), aumento dos recursos destinados a corrigir desequilíbrios entre regiões
européias (fundos estruturais) e convergência econômica, através da supervisão
multilateral das políticas econômicas dos Estados-membros. (EUROPA EM
DOZE LIÇÕES, s/a, s/p)31
Essa agenda tinha como foco a solidez das economias envolvidas no processo
de transição à moeda única, com o amparo de políticas de desenvolvimento para
redução de assimetrias entre os Estados-membros (a fim de que pudessem ter melhores
condições de cumprir os critérios de convergência estabelecidos na Etapa 3). Além
disso, o incentivo às políticas multilaterais visava incrementar a cooperação entre os
bancos centrais nacionais, cuja expansão era prevista na Etapa 2.
30 Disponível em http://europa.eu/pol/agr/index_pt.htm. Acesso em 30 de julho de 2013.

31 Disponível em http://europa.eu/abc/12lessons/lesson_7/index_pt.htm. Acesso em 19 de junho de 2013.
A reunificação da Alemanha, porém, gerou a flexibilização do SME nesse período,

devido aos gastos da Alemanha Ocidental para reincorporar a Oriental (dentre estes o
aumento da margem de variação cambial, emissão de moeda, previsão orçamentária e
inflação). Naquele momento, considerou-se viável a mudança dos critérios, visto que
as demandas mais restritas encontravam-se previstas somente para a Etapa 3, referente
à circulação do euro (e a transição das moedas nacionais à moeda única), com início
previsto para Janeiro de 1999. Com isso, o cronograma originalmente proposto foi
preservado apesar destas dificuldades iniciais.
● Etapa 2: 1° de janeiro de 1994 a 31 de dezembro de 1998
Neste período, o reforço do multilateralismo e da coordenação macroeconômica
entre os Estados nacionais ganhou centralidade a partir da
[...] criação do Instituto Monetário Europeu (IME) em Frankfurt, composto
pelos governadores dos bancos centrais dos países da União, independência
dos bancos centrais nacionais e regulamentação sobre a redução dos déficits
orçamentais.” (Europa, 2013)32 As funções do IME eram: (...) reforçar a coo-
peração entre os bancos centrais e a coordenação no domínio da política
monetária, e proceder aos preparativos necessários para o estabelecimento
do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), para a condução da política
monetária única e para a introdução de uma moeda única na Terceira Fase da
UEM. (BANCO CENTRAL EUROPEU, s/a, s/p)33
O IME, nesse sentido, detinha atuação limitada, prevalecendo a decisão soberana

dos Estados no campo da política monetária, mas pode ser visto como um embrião do
futuro Banco Central Europeu. Delineadas essas tarefas, a próxima etapa convertia-se
na mais desafiadora, ao iniciar a implementação da moeda comum, e da Zona do Euro
propriamente dita.
● Etapa 3: 1° de janeiro de 1999 a 1° de janeiro de 2002
Mais complexa, abrangente e desafiadora para os Estados, a Etapa 3 foi represen-
tativa de um momento de transição entre as moedas nacionais e a adoção do euro.
Como será indicado na Seção 2.3, trata-se de um movimento de continuidade do
aprofundamento que foi acompanhado pela iniciativa de expansão de Nice, demons-
trando a disposição das nações europeias em promover um salto qualitativo em suas
relações econômicas. Adicionalmente, o euro detinha forte componente simbólico,
como parte da construção da identidade e cidadania europeias, visto que sua existência
significaria a eliminação de um dos elementos mais concretos de soberania estatal: a
moeda nacional. Para pertencer à Zona do Euro, foi definido que o país deveria res-
peitar cinco critérios de convergência:
estabilidade dos preços: a taxa de inflação não pode ultrapassar em mais de

1,5% a média dos três Estados que tenham a inflação mais baixa; taxas de

33 Disponível em http://www.ecb.int/ecb/history/emu/html/index.pt.html. Acesso em 19 de junho de 2013.
juro: as taxas de juro a longo prazo não podem variar mais de 2% em relação
à média das taxas dos três Estados com taxas mais baixas; déficits: os déficits
públicos nacionais devem ser inferiores a 3% do PIB; dívida pública: a dívida
pública não pode exceder 60% do PIB; estabilidade das taxas de câmbio:
as taxas de câmbio deverão ter se mantido dentro da margem de flutuação
autorizada durante os dois anos anteriores.” (EUROPA EM DOZE LIÇÕES,
as/, s/p)34
A ascensão do Banco Central Europeu como principal interlocutor, formulador e

tomador de decisão no campo da política monetária ocorre neste interregno de três
anos. De acordo com o Tratado de Maastricht, o Banco Central Europeu tem como
objetivo principal a manutenção da estabilidade dos preços na Zona do Euro e o
desenvolvimento econômico geral da comunidade econômica comum.
O papel do Banco Central, associado aos critérios de convergência e a disposição
dos interlocutores europeus, permitiu que em janeiro de 1999, 11 países iniciassem
sua transição à moeda comum: França, Alemanha, Bélgica, Itália, Áustria, Finlândia,
Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Portugal e Espanha (a Grécia iniciou o processo em
2001, o que não a impediu de adotar o euro em 2002). Dinamarca, Reino Unido e
Suécia optaram por não participar.
Entretanto, a transição desses países ao euro, principalmente os considerados “perifé-
ricos”, como Espanha, Portugal e Grécia, trouxe consigo inúmeras contradições internas
que, a partir de 2007 se revelariam na crise da moeda comum. Tais contradições, referentes
ao controle do déficit público, investimentos sociais, desemprego e crescimento econômico
têm suas origens tanto nos critérios de convergência, quanto no Pacto de Estabilidade
e Crescimento do Tratado de Amsterdã (1997). Em 1998, houve também a criação do
Eurogrupo, composto pelos ministros das Finanças da Zona do Euro, com o objetivo de
coordenar e verificar a implementação dos critérios de convergência e a adoção do pacto.
Previam-se dois mecanismos de funcionamento e verificação da ação dos Estados.
Bastante rígido, o pacto previa sanções aos Estados que não cumprissem os con-
troles fiscais e orçamentários exigidos, o que gerou pressão sobre as economias
menores. O pacto, porém, foi seguido pelas nações que visavam aderir ao euro, mas
nem sempre tão rigidamente quanto esperado. Houve, assim, uma dupla combinação
de restrições e desaceleração da economia interna e inúmeras contradições que foram
ignoradas pelos mecanismos verificadores entre 1997 e 2002, buscando a entrada em
vigor da moeda comum. Segundo Bagus,
(…) os critérios de convergência não foram automaticamente aceitos ou roti-
neiramente aplicados e o Conselho da União Europeia ainda podia decidir, por
maioria qualitativa, a admissão de países na Zona do Euro. Na realidade, o
conselho finalmente aceitou a adesão de países como a Bélgica e a Itália, mesmo
quando eles não cumpriram o critério de limitar a dívida pública a 60% do PIB.
Mesmo a Alemanha não cumpriu o critério. Mais ainda, muitos países cum-
priram somente alguns dos critérios, fazendo uso de truques de contabilidade,
que adiavam gastos para o futuro ou geravam receitas instantâneas. Vários

países somente atingiram os critérios em 1997, ano no qual os membros da

união monetária foram indicados. Outros países somente foram enquadrados
nos critérios, pois era esperado que eles participassem da união monetária.
Portanto, suas taxas de juro caíram, reduzindo o peso da dívida pública e dos
déficits. (BAGUS, 2010, p. 31)
A partir de 2007, essa realidade levou à eclosão da crise da Zona do Euro, como
parte das instabilidades globais que antigiram os principais centros econômicos
ocidentais, a Europa e os Estados Unidos, como analisado no Capítulo 3.
2.2.3 Dimensões Estratégicas: A Política Externa e de Segurança

Comum (PESC)
Econômica, política, cultural e socialmente, a Europa dos anos 1990 obteve impor-
tantes avanços no aprofundamento das relações intracontinentais, gerando um momento
positivo e de euforia sobre o futuro do grupo como analisado. Correspondentes aos
Pilares I e III de Maastricht, estas dimensões foram capazes de gerar forte dinâmica
integracionista, reativando o processo no pós-Guerra Fria, e recolocando-o em sua
trajetória de progresso.
Inclusive, a partir desses pilares, a União Europeia construiu uma imagem e padrão
de ação externa de vanguarda como poder civil global, com foco em temas sensíveis
como direitos humanos e o meio ambiente, solidificando posturas que já vinham sendo
adotadas desde a década de 1970. Nesses setores, a Europa Ocidental surgia como
contraposição à visão militarista norte-americana presa à disputa bipolar com a União
Soviética, e uma alternativa para a construção de uma nova agenda internacional.
Reforçando uma ação já efetiva desde a criação da integração, o bloco ampliou
relações diplomáticas em seu entorno africano (e mesma na vizinhança próxima
pós-soviética). No campo econômico-comercial, as negociações do Acordo Geral de
Comércio e Tarifas (GATT, 1947/1994) e Organização Mundial do Comércio (1995
em diante), a Europa deteve forte unidade para defesa de seus interesses como bloco
e das nações desenvolvidas, quando em coalizões com os Estados Unidos e o Japão,
pressionando os países em desenvolvimento. Entretanto, a coordenação nestas arenas,
em particular na bem-sucedida frente econômica, não teve evolução similar na pers-
pectiva estratégica.
Tentativas prévias de construção de um arcabouço compartilhado para ação e
coordenação de políticas como a Comunidade Europeia de Defesa na década de 1950
não se consolidaram, prevalecendo a busca da autonomia plena nesses setores. Também
pode ser enquadrada nestes esforços para o estabelecimento de uma segurança e defesa
comum, assim como de coordenação externa a União Europeia Ocidental, que visava
incrementar a cooperação para a estabilidade europeia no pós-Segunda Guerra Mundial
como visto no Capítulo 1. Da mesma forma, essa iniciativa possuía escopo limitado,
reagindo mais a crises, do que consistindo em um mecanismo permanente de discussão.
Nas décadas de 1970 e 1980, novos esforços de cooperação foram realizados por
meio do mecanismo de Cooperação Política Europeia. Esse mecanismo estabelecia
um fórum de discussão e troca de ideias entre os Estados-membros em torno de temas
internacionais, gerando posições comuns em negociações políticas e econômicas.
Considera-se que os Acordos de Helsinque (1975) beneficiaram-se da dinâmica, as-

sim como as posturas comerciais e em setores como meio ambiente. Ainda que não
fossem estabelecidas metas mais ambiciosas no sentido de construir uma visão externa
comum, criou-se uma estrutura que poderia servir de base para um projeto mais amplo
de relações internacionais.
A presença da OTAN no continente europeu e a prevalência da hegemonia dos
Estados Unidos nesses setores em escala regional e global funcionaram como limita-
dores de esforços de europeização destes setores. Além disso, a ação norte-americana
demonstrou-se (e demonstra-se) funcional à retórica europeia de paz, estabilidade
e alternativa de “poder civil global”, sustentando-a pelo lado prático. A dinâmica
paradoxal de críticas à hegemonia, associadas à dependência estratégica da OTAN,
encontra-se na base de inúmeros desacordos entre o bloco e que atingiram seu auge
entre 2002/2003. Apesar de criticar a supremacia dos Estados Unidos em diversas
oportunidades, e suas atitudes hegemônicas, muitos Estados europeus não buscam
formas alternativas de atuar no setor.
Chama a atenção que a Guerra da Iugoslávia eclode no mesmo ano de 1992 em
que o Tratado de Maastricht inicia a implementação do Pilar II, a Política Externa e de
Segurança Comum (PESC). Inicialmente, essa “coincidência” foi apresentada como
um fato positivo, que permitiria à Europa já demonstrar sua capacidade de coordenar
ações nesse setor, visto o compromisso estabelecido em Maastricht. Todavia, o imobi-
lismo e a prevalência de decisões individuais dos membros do bloco na oportunidade
impediram uma ação concertada da União Europeia diante de um conflito no núcleo
de seu continente, colocando em xeque o projeto do Pilar II desde o seu nascimento.
Mas, efetivamente, o que previu a PESC e quais os objetivos que foram es-
tabelecidos para as relações internacionais da União Europeia pelo Tratado de
Maastricht?
Preservar os valores comuns, os interesses fundamentais, a independência e a
integridade da União em conformidade com os princípios da Carta das Nações
Unidas; Incrementar a segurança da União; Preservar a paz e fortalecer a
segurança internacional de acordo com os princípios da Carta das Nações
Unidas (incluindo aqueles nas fronteiras externas); Promover a cooperação
internacional; Desenvolver e Consolidar a democracia e a regra da lei e o
respeito pelos direitos humanos e as liberdades fundamentais. (TRATADO DE
MAASTRICHT, 1992, s/p)35
Tendo como base esses objetivos, a PESC foi alocada no Conselho Europeu, que,
como indicam Peterson, Byrne and Hewling (2012), passou a fornecer-lhe direção
estratégica. Papel importante era exercido pelo Conselho de Assuntos Gerais e de
Relações Externas, em associação com o COREPER II e os Comitês Políticos e Sociais.
O Parlamento Europeu detinha somente caráter consultivo nas questões de política
externa, a despeito de críticas sobre o déficit democrático do processo.
35 Disponível em http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html.cesso em 23de julho

de 2013. Neste documento estão listados todos os participantes da declaração.
A Política Externa e de Segurança Comum em Maastricht incorpora elementos já

discutidos no âmbito da União Europeia Ocidental, conhecidos como “Tarefas Peters-
berg”.36 Essas tarefas servem de base para as discussões das arenas preferenciais de
defesa em que a União Europeia deveria focar em seus esforços por uma coordenação
conjunta nestas áreas. Especificamente, elas são: humanitárias e de resgate, prevenção
de conflitos e manutenção da paz, fornecer tropas de combate em administração de
crises incluindo fazer a paz, operações militares conjuntas, consulta e ajuda militar,
estabilização pós-conflito.
Esta dinâmica, somada à definição da agenda citada, deveria permitir que os Es-
tados europeus desenvolvessem posições comuns em questões internacionais, assim
como ações conjuntas no cenário global. Igualmente, era um dos propósitos da PESC
estabelecer estratégias comuns, de longo prazo, sustentadas em princípios, interesses
e valores europeus. Isso seria facilitado pela existência de um sistema de consultas
permanente entre os pares, e as decisões seriam tomadas por meio de votação por
maioria qualificada. Seria preservada, assim, a autonomia dos Estados na tomada de
decisão (garantindo o mecanismo intergovernamental), não se impondo a necessidade
do consenso. Maastricht também previa a possibilidade de desenvolvimento de uma
área específica dentro da PESC, para a discussão de temas de segurança e defesa,
incluindo a possibilidade de uma força militar europeia e de um planejamento es-
tratégico para a projeção europeia.
De 1992 a 1995, os desenvolvimentos associados à PESC foram marcados de
forma ampla pela ausência de ação europeia na Guerra da Iugoslávia (1992/1995),
demonstrando a continuidade da dependência estratégica diante dos Estados
Unidos e da OTAN em questões de segurança. Diante desses impasses, o ano
de 1995 foi caracterizado pela participação mais efetiva, ainda que via OTAN,
de nações europeias no processo de paz da ex-Iugoslávia, e pelo lançamento de
novas metas de ação internacional. Assim, procurava-se indicar que o bloco não
abriria mão do objetivo de construção de uma agenda externa comum, apesar
das dificuldades.
Nesse ano, foi lançado um programa de ação destinado a intensificar os intercâm-
bios externos da União Europeia, com foco na parceria estratégica com o Mediter-
râneo em termos político-comerciais e de segurança (incluindo, além dos membros
da União, nações como Egito, Israel, Marrocos, Argélia, Jordânia, Líbano, Síria,
Turquia e Tunísia nas negociações). Conhecido como Processo de Barcelona, esta
iniciativa consolidou-se na última década como uma das mais importantes da União
Europeia, tendo sido renovado e ampliado em 2008 (ver Capítulo 4). A Declaração
do Mediterrâneo estabelece que,
os participantes expressam sua convicção de que a paz, estabilidade e segurança
da região do Mediterrâneo são um interesse comum, estabelecendo um compro-
misso para promovê-lo e fortalecê-lo com todos os meios a sua disposição. Com
este fim, concordam em conduzir um diálogo político fortalecido em intervalos
36 Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/petersberg_tasks_en.htm. Acesso em

4 de agosto de 2013.
regulares, baseados na sua observância dos princípios da lei internacional e

na reafirmação de seus objetivos comuns em assuntos de estabilidade interna
e externa. (DECLARAÇÃO DO MEDITERRÂNEO, 1995, s/p)37
Em 1997, com o Tratado de Amsterdã foi criado o cargo de Alto Representante da

Política Externa e de Segurança Comum. Nesse Tratado, adicionalmente, foi introdu-
zida a possibilidade da “abstenção construtiva”, que dava maior margem de manobra
aos Estados para poder aceitar (ou não) participar de uma ação europeia conjunta.
O objetivo dessa mudança era sinalizar aos Estados que não haveria imposição de
decisões no campo internacional da parte do bloco aos membros individuais, que
manteriam suas prerrogativas na defesa e segurança.
Também com este alvo, manter a soberania estatal preservada, mas tentar avançar
as posições comuns foi sinalizado que a proposta de Maastricht de trabalhar em
dois níveis de metas, política externa de um lado, segurança e defesa de outro, seria
retomada em futuras negociações. Isso permitiria um descolamento de problemas, e a
possibilidade de que as dificuldades nas áreas mais sensíveis (segurança e defesa) não
contaminassem metas consideradas mais viáveis devido à existência de um núcleo mais
sólido de valores compartilhados na política externa, em assuntos como economia,
meio ambiente, direitos humanos e parcerias estratégicas em geral. Esse processo foi
consolidado a partir de 1999, como será visto no Capítulo 3, com a criação da Política
Europeia de Segurança e Defesa.
Nesta primeira fase da PESC, os dilemas centrais não foram resolvidos, havendo
um descolamento entre o sucesso econômico-social do bloco e sua projeção como
ator internacional autônomo e único. Mais ainda, poucos consideravam que a União
Europeia poderia tornar-se, de fato, um ator global de peso em temas estratégico-mi-
litares. Como indicam Peterson, Byrne and Helwig (2012),
(...) não havia uma conexão óbvia entre o mercado único (...) e a política
externa comum (...) os Estados-membros da União Europeia detêm capaci-
dades de política externa muito diferentes e variam muito em sua disposição
de empregar os procedimentos complexos e, muitas vezes, demorados da
União Europeia. Uma consequência é a persistência das diferentes visões
sobre qual é o verdadeiro objetivo da União Europeia em política externa: a
coordenação intergovernamental das políticas externas nacionais pree-xis-
tentes (minimamente), ou a governança supranacional de uma política ex-
terna europeia única (no nível máximo). (PETERSON, BYRNE and HELWIG,
2012, p. 289)38
Apesar dessas dificuldades, o sucesso das demais movimentações europeias resul-

tou em uma percepção regional e global positiva da integração e seu desenvolvimento
nos anos 1990. A consolidação dessas iniciativas de aprofundamento e a sinalização
de estudos para expansão no final da década foram encaradas como prova de que a
37 Disponível em http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/july/tradoc_124236.pdf. Acesso em 4 de

agosto de 2013.
integração europeia reafirmara-se no pós-Guerra Fria, promovendo um salto qualitativo

de seus objetivos e realizações.
Mais do que um projeto europeu, o bloco pretende-se uma iniciativa de projeção
mundial como poder civil, embasada nos três pilares de Maastricht e na coordenação
e convivência política estável e próspera entre seus membros. A União Europeia do
século XXI, portanto, não teria mais “relançamentos”, “recuos” ou “correções de
rumo”, e sim uma trajetória sólida. Seria este, porém, o futuro europeu nas décadas
seguintes? Ou as velhas contradições e tensões voltariam à tona, agora em um espaço
sem fronteiras? (Quadro 2.2)
Quadro 2.2 A União Europeia na Década de 1990
1995: A Europa dos 15

Áustria, Finlândia e Suécia
Grécia, Portugal, Espanha, Reino Unido,
Irlanda, Dinamarca,
França Alemanha, Itália,
Bélgica, Luxemburgo, Holanda
● 1986 - Assinatura do AUE (Ato Único Europeu)
● 1987 - Entrada em vigor do AUE
● 1989- Revoluções de Veludo na Europa Oriental

● Queda do Muro de Berlim
● Fim da Guerra Fria
● 1990 - Reunificação da Alemanha
● 1990/1991 - Guerra do Iraque (Operação Tempestade do Deserto)
● 1991
● Conselho Europeu elabora Tratado de Maastricht (Tratado da União Europeia)
● Fim da URSS (União Soviética), substituída pela Rússia
● Criação da Comunidade de Estados Independentes
● 1992 - Assinatura do Tratado de Maastricht
● 1992/1995 - Guerra da Iugoslávia
● 1993 - Entrada em vigor do Tratado de Maastricht
● 1995
● Expansão do bloco para Áustria, Finlândia, Suécia
● Acordo de Schengen
● 1996 - Elaboração do Tratado de Amsterdã
● 1997 - Assinatura do Tratado de Amsterdã

Capítulo 3
A Encruzilhada do Século XXI

(1998/2013)
Tendo como base os processos de consolidação e expansão da década de 1990,

o propósito deste capítulo é examinar de que forma o bloco evoluiu a partir do século
XXI e as encruzilhadas geradas pelas crises internas e externas ao bloco na política,
estratégia e economia. Na Seção 3.1, “O Alargamento e o Tratado de Nice (1998/2002)”,
são abordados os avanços da integração, com destaque para a implementação da moeda
comum, o euro, e a expansão ao Leste Europeu abrangendo as nações da antiga Cortina de
Ferro, culminando na “Europa dos 25”. A elaboração de uma “Constituição para a
Europa” e o abandono do Tratado Constitucional são abordados no item 3.2, “De Nice
à Constituição Europeia (2003/2006)”. Na sequência, a Seção 3.3, “Um Processo em
Andamento: O Tratado de Lisboa (2007/2013)”, aborda a resposta à crise política gerada
pela discussão da Constituição e a pressão por um novo relançamento do bloco em
meio às transformações econômicas globais e regionais. Essas transformações sobrepõem
aos desafios políticos uma severa desestabilização econômica e social do continente,
avaliada no tópico 3.4, “O Euro: da Euforia à Crise”, discutindo-se as perspectivas da
integração em meio a sua mais profunda desestruturação contemporânea.
De 1992 a 1997, como analisado no Capítulo 2, a União Europeia teve como

foco o aprofundamento do bloco, atravessando apenas uma onda de expansão em
1995. A adesão de Áustria, Finlândia e Suécia elevou o número de Estados-membros
para 15, mantendo as fronteiras europeias circunscritas às nações do antigo bloco
ocidental. Nessa conjuntura, a ausência de iniciativas concretas de incorporação do
Leste Europeu ao bloco gerou ceticismo e desencanto nas nações da antiga Cortina de
Ferro, em meio às dificuldades geradas pela rápida desestruturação do antigo sistema
socioeconômico socialista e a sua substituição pelo modelo capitalista. O marco dessa
mudança, do aprofundamento ao alargamento iniciou-se com o Tratado de Amsterdã
(1997), concretizando-se com as negociações de expansão que culminaram com o
Tratado de Nice (2001).1
1. Este capítulo contou com a colaboração de Clarissa Forner e Marcela Franzoni, graduandas em Relações
Internacionais pela Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP).
65
3.1 O ALARGAMENTO E O TRATADO DE NICE (1998/2002)

Por toda a década de 1990, ao discurso europeu ocidental de construção de um
espaço único e de políticas comuns em todas as áreas contrapunha-se a realidade da
manutenção de um muro virtual entre o Leste e o Oeste e uma dificuldade estratégica
de projetar poder em sua região, como ocorrera na Guerra da Iugoslávia (1992/1995).
Prevalecia um vácuo de iniciativas reais para a antiga zona de influência soviética,
como imobilidade em questões de cunho internacional, que demandariam ação con-
certada do bloco como previsto no Pilar II de Maastricht referente à política externa
e de segurança comum.
Essa imobilidade tinha como base as dificuldades naturais de elaborar políticas
coordenadas em setores nos quais predominam o interesse nacional do Estado e a
dependência do continente diante dos Estados Unidos para a projeção de poder,
que permanecia centralizada na OTAN. Essa dependência e imobilidade somente
foram reforçadas com a Guerra da Iugoslávia, observando-se a inércia europeia na
preservação da estabilidade regional, e o início do processo de expansão da OTAN.
Como analisado, já no biênio 1993/1994, os Estados Unidos por meio da OTAN
criaram a PfP, visando incorporar as nações do Leste na aliança militar. Iniciado
pelo governo democrata de Bill Clinton (1993/2000), o processo se completou na
administração republicana de George W. Bush (2001/2008). Em 1999, a PfP culminou
na primeira expansão para Hungria, Polônia e República Tcheca. Nesse mesmo
ano, a OTAN atuou decisivamente em mais um conflito no continente, resultante
de tensões remanescentes na ex-Iugoslávia, especificamente a Guerra de Kosovo
(1999). Kosovo surge como marco por ser a primeira intervenção militar da OTAN
desde a sua criação em 1949.
Além disso, em 1999, a OTAN promoveu mais uma revisão de missão, na qual
se reforçou a sua centralidade como principal pilar de poder estratégico-militar e a
consolidação de missões out of area. A partir de novembro de 2001, este caráter global
da OTAN revelou-se na Guerra do Afeganistão (2001/em andamento),2 resultante
dos ataques terroristas de 11 de setembro desse mesmo ano ao território continental
norte-americano. A operação contou com forte apoio europeu ocidental no âmbito da
Guerra Global contra o Terror (GWT) de Bush filho, e foi considerada uma “guerra
justa” contra o perigo não só do terrorismo, mas do fundamentalismo islâmico, tema
de especial preocupação europeia.
A estes movimentos seguiu-se rapidamente uma segunda onda de expansão
em 2002 com a inclusão dos países restantes: Bulgária, Estônia, Letônia, Lituânia,
R omênia, Eslováquia e Eslovênia. Neste contexto, o governo norte-americano
também expressou suas intenções em retomar o projeto de instalação de um escudo
antimísseis na Europa Ocidental (a “Guerra nas Estrelas”). A OTAN estabeleceu
parcerias de alto nível com a Rússia e conversações com nações como Belarus
e Geórgia ao longo da primeira década do século XXI (ver Capítulo 4). Geo-
graficamente, a OTAN sobrepõe-se à União Europeia, como detém membros
2. A previsão de encerramento da guerra é agosto de 2014, conforme decisão da aliança, tomada tendo
como base a política da administração democrata de Barack Obama (2009/2013).
Capítulo | 3 A Encruzilhada do Século XXI (1998/2013) 67
estrategicamente relevantes que não se encontram, até 2013, integrados ao bloco,

com destaque à Turquia.
Diante deste quadro, a resposta europeia iniciou-se de forma lenta, com a pri-
meira revisão do Tratado de Maastricht em 1997, o Tratado de Amsterdã. Além de
dar conta das questões relativas ao aprofundamento da União, com o avanço dos
pilares aqui analisados, sociais, culturais, políticos, econômicos e estratégicos,
este tratado sinalizou a realização de reformas nesses pilares, tendo como objetivo
ajustá-los à expansão. Por meio de Amsterdã, a União Europeia indicava ao Leste
Europeu que iniciava seu processo de alargamento que, em 1998, foi contemplado
com a apresentação de candidaturas visando a adesão de nações do Leste Europeu,
das quais foram incorporadas 10 nações pelo futuro Tratado de Nice (2001) Chipre,
Eslovênia, Eslováquia, Estônia, Hungria, Lituânia, Letônia, Malta, Polônia, Repú-
blica Tcheca.
Na prática, essas nações somente começaram a fazer parte do bloco em 2003, em
um processo de adesão lento e gradual. Em 1997, a Turquia foi considerada “elegível”
para adesão, mantendo-se o processo em andamento, já tendo sido incorporados mais
três nações desde então, Bulgária e Romênia (2007) e Croácia (2013). Até setembro
de 2013, além da Turquia, os demais Estados candidatos à expansão são: Islândia,
Montenegro, Sérvia e a antiga República Iugoslava da Macedônia. Entre os que
almejam candidaturas incluem-se Albânia, Bósnia-Herzegovina e Kosovo.
O processo de adesão inicia-se com as reformas estruturais do bloco para abrigar
novos membros com o Tratado de Amsterdã de 1997, mas somente se consolida com
o Tratado de Nice de 2001, que entra em vigor em 2003. Esse tratado foi discutido e
preparado na Conferência Intergovernamental de 2000, na qual se optou pela manu-
tenção das iniciativas de aprofundamento, ao lado do lançamento de uma abrangente
onda de expansão. Apesar das críticas de que esse alargamento poderia colocar em
xeque o aprofundamento do bloco, a decisão política foi pela coordenação de ambos
os esforços: aprofundar e alargar. Tal decisão gerou, e tem gerado, consequências
diretas na estabilidade do bloco e dos compromissos dos processos, assim como
reações sociais à aceleração das iniciativas supranacionais.
Nesta fase, 1997/2002, a dinâmica do aprofundamento simultânea ao do alarga-
mento apresentou duas trajetórias: a de continuidade dos projetos em andamento, como
o euro e o fortalecimento da cidadania europeia e do compromisso da integração; e
a de renovação, com a apresentação de novos projetos para a consolidação dos com-
promissos comunitários. Essa dualidade encontra-se presente na análise dos com-
promissos do Tratado de Nice cujos objetivos apresentados foram a adaptação das
estruturas da União Europeia para um melhor funcionamento institucional do bloco,
a democratização do mesmo diante do alargamento e o lançamento de discussões para
o avanço do processo de coesão político-social-econômico da Europa.
No que se refere à continuidade, o marco da dimensão econômica foi a entrada em
circulação do euro a partir de 1999, ao lado das moedas nacionais, e a sua circulação
como moeda única a partir de 2002. Isto é, o período de 1999 a 2002 foi um período
transicional entre as moedas. De 1999 a 2001, os países que compuseram a Zona
do Euro foram: França, Alemanha, Bélgica, Itália, Áustria, Finlândia, Países Baixos,
Irlanda, Luxemburgo, Portugal e Espanha. Por sua vez, a Grécia passou a pertencer
à Zona do Euro em 2001.3 Outros elementos de continuidade que merecem destaque

foram a realização das eleições para o Parlamento Europeu em 1999 e o desenvolvi-
mento de políticas comuns nas arenas social, política, econômica, cultural e estratégica.
Uma forte atuação em negociações multilaterais como bloco em setores como
meio ambiente, comércio e direitos humanos fez-se presente, ainda que a política
externa e de defesa comum de cunho estratégico tivesse maior dificuldade. A
exceção à regra no campo estratégico foi a crescente oposição ao unilateralismo de
George W. Bush a partir de 2001. Essa ascensão não foi vista de forma positiva pelos
europeus. Além da controvérsia que cercou a eleição do presidente, com as acusações
de fraude e pedidos de recontagem eleitoral, havia uma preferência não declarada pela
continuidade, representada pela possibilidade de vitória do vice de Bill Clinton, Al
Gore. Essa preferência era derivada da ligação de Gore com temas ambientais (assunto
relevante para o bloco) e com o multilateralismo.
A agenda de política externa e estratégia republicana, de teor neoconservador,
não valorizava nenhum destes tópicos, e deixava clara a oposição a questões como
aquecimento global (e o Protocolo de Kyoto, imediatamente rejeitado por Bush
filho) e o aumento da relevância das organizações internacionais governamentais.
Particularmente, com relação à Europa, tornaram-se dominantes as avaliações de
teóricos neoconservadores como Kagan (2003) que criticavam abertamente o bloco
por sua retórica, definida como idealista e inconsequente, enquanto os Estados Unidos
procuravam manter a estabilidade global. O livro simbólico deste racha, Do Paraíso
e do Poder, classificava os Estados Unidos como uma nação “realista-hobbesiana”,
enquanto a Europa, que fazia uso do poder norte-americano quando necessário para
sua defesa, era um bloco “kantiano-idealista”.
Desde a posse de Bush filho, a União Europeia expressou seu descontentamento
e preocupação com as atitudes republicanas, que somente diminuiu com os atentados
de 11 de setembro de 2001 a Nova Iorque e Washington. Esses atentados, somados
à presença de Collin Powell no Departamento de Estado, foram percebidos como
uma chance de reaproximação, pois os norte-americanos seriam forçados a mudar
a sua tática unilateral. A cláusula de segurança coletiva da OTAN foi invocada, e
os europeus apoiaram, ao lado das Nações Unidas, a operação no Afeganistão que
resultou na guerra ainda em andamento (previsão de término em 2014). No âmbito da
Guerra Global Contra o Terror (GWT) lançada por Bush filho o conflito foi definido
como “justo”.
Entretanto, a reconciliação seria breve, devido à prevalência do unilateralismo
e a busca de uma nova operação militar. A maior cisão contemporânea entre os Es-
tados Unidos e a Europa Ocidental localiza-se no biênio 2002/2003, com foco na
3. Até Julho de 2013 os países membros da Zona do Euro são: Áustria, Bélgica, Chipre, Alemanha, Es-
lovênia, Eslováquia, Estônia, Grécia, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Irlanda, Itália, Luxemburgo,
Malta e Portugal. Na categoria dos Estados que não utilizam o euro, encontram-se membros em processo
de adoção da moeda e outros que optaram por não adotar. Na primeira categoria encontram-se Bulgária,
República Tcheca, Hungria, Lituânia, Letônia, Polônia, Romênia e Croácia. Na segunda, Suécia, Reino
Unido e Dinamarca. Dados disponíveis em: http://europa.eu/abc/12lessons/lesson_7/index_pt.htm. Acesso
Guerra do Iraque (2003/2011). Na oportunidade, elevou-se o nível de divergências

entre diversos países europeus e os Estados Unidos. Nos Estados Unidos, isto gerou
episódios como a mudança de nome das batatas fritas (french fries) para batatas da
liberdade (freedom fries) e a utilização do termo “velha Europa”, pelo Secretário de
Defesa Donald Rumsfeld para referir-se aos opositores da guerra. Rumsfeld, ainda,
ameaçou reavaliar a presença das bases da OTAN no continente e o seu deslocamento
para os novos membros do Leste Europeu.
Essas divergências provocaram divisões internas na OTAN e na UE, observando-se
uma polarização entre os defensores da linha atlântica (isto é, de apoio aos
norte-americanos), e os da linha Europa, contrários à guerra. Na liderança contrária
à guerra destacou-se o papel exercido pelo núcleo franco-alemão da integração,
somado à oposição russa. A articulação entre essas três nações nas Nações Unidas foi
denominada de “Eixo da Paz” Paris-Berlim-Moscou, contrário à doutrina preventiva de
Bush filho contra o “Eixo do Mal”, no qual se incluía o Iraque (além do Irã e da Coreia
do Norte). Liderando o apoio aos Estados Unidos, a tradicional postura britânica, mas
somada aos países recém-incorporados à OTAN do Leste Europeu em 1999 e 2002,
além de nações como Portugal e Espanha (essa aliança da “Nova Europa” com os
Estados Unidos foi denominada de Coalizão da Vontade). Apesar da oposição, as
operações militares no Iraque foram iniciadas em março de 2003.
No que se refere às percepções imediatas observando estas dinâmicas, pode-se su-
gerir que o biênio 2002/2003 destacou-se como de “divórcio” entre norte-americanos e
europeus. Essa cisão, de certa forma, deu um impulso renovado à busca de uma política
externa e de segurança comum pela Europa, culminando em 2003 com o lançamento
da Estratégia de Segurança Europeia (examinada nos próximos parágrafos). Entretanto,
esta não foi uma trajetória linear: a evolução da PESC/PESD atravessou dificuldades
em sua trajetória, incluindo as reformas pós-Maastricht, passando até mesmo por
um esvaziamento com a reconciliação entre os Estados Unidos e a Europa a partir
do governo Obama. Como visto, essas reformas já foram iniciadas pelo Tratado de
Amsterdã em 1997 com a criação do cargo de Alto Representante da Política Externa
e Segurança Comum, que visava prover maior autonomia e representatividade ao
âmbito da PESC dentro do Conselho Europeu.
Na sequência, em 1998, o Reino Unido e a França assinaram a Declaração de
Saint Malo sobre a Defesa Europeia, que abre um ciclo de negociações para o es-
tabelecimento de uma política europeia de defesa e segurança. No ano de 1999, como
resultado, foi criada a Política de Segurança e Defesa Europeia (PESD), que entrou
em vigor a partir do Tratado de Nice. Igualmente, em 1999, foram concluídos estudos
para a criação da Força Europeia de Reação Rápida, com o objetivo de prover o bloco
com instrumentos individuais de projeção de poder no continente, sem necessariamente
depender da OTAN. A OTAN, porém, continua sendo definida como parceria europeia
fundamental, assim como os Estados Unidos.
A base da PESD reside nas “Tarefas de Petersberg” apresentadas no Capítulo 2, que
ressaltam a capacidade de defesa defensiva e construtiva da União Europeia. Temas
humanitários, de administração de crise e manutenção da paz detêm centralidade neste
setor. Essas visões somam-se às perspectivas da política externa e de segurança comum,
cujo foco permanece sendo as relações da União Europeia com parceiros externos
(comerciais e políticas), desafios globais, meio ambiente, direitos humanos dentre

outros. Entretanto, existe uma relativa sobreposição de tarefas de política externa,
defesa e segurança, uma vez que os temas possuem fortes pontos de contato, vide a
questão da paz, da estabilidade regional e mundial, e mesmo em assuntos específicos
como proliferação (essa sobreposição, inclusive, é motivo de permanente crítica e dis-
cussão no âmbito dos esforços comuns para a construção desta agenda compartilhada).
Analisando a relação entre a PESC e a PESC, Ferguson e Mansbach consideram que,
no âmbito da UE os objetivos de segurança cobrem um vasto leque de ques-
tões, que tendem principalmente, a salvaguardar valores comuns, interesses
fundamentais, independência e integridade da União (Artigo 11.1 do TUE),
incluindo várias dimensões, como a diplomática, política ou econômica, das
quais a militar é só uma delas. Já a política de defesa está destinada a aumentar
ou melhorar a capacidade militar para reagir em tempos de crise em áreas
externas à UE. Trata-se da possibilidade do uso da força militar como parte
de uma complexa missão de gestão de crise. Assim, a PESC engloba a PESD.
(FERGUSON & MANSBACH, 1996; 56-57)
O resultado mais marcante desse período, no contexto já citado da cisão com os

Estados Unidos devido à Guerra do Iraque, foi a elaboração, em 2003, da Estratégia
de Segurança Europeia (ESE), denominada de “Uma Europa Segura em Um Mundo
Melhor”.4 No quadro das citadas divergências com os norte-americanos, a estratégia
tinha uma função dupla: reafirmar a posição diferente entre os dois lados do Atlântico
no que se refere à agenda de ameaças internacionais e demonstrar o compromisso
europeu na consolidação de seu papel internacional. Afinal,
a Europa nunca esteve tão próspera, segura ou livre. A violência da primei-
ra metade do século XX deu lugar a um período de paz e estabilidade sem
precedentes na história europeia. A criação da União Europeia foi crucial
para este desenvolvimento (...) Os Estados Unidos desempenharam um papel
crítico na integração europeia e na segurança europeia, em particular por
meio da OTAN. O fim da Guerra Fria deixou os Estados Unidos em uma posição
dominante como ator militar. Entretanto, nenhum país pode dar conta destes
problemas sozinho. A Europa ainda enfrenta ameaças e desafios de segurança
(...) A crescente convergência dos interesses europeus e do fortalecimento
da solidariedade mútua na UE nos torna um ator mais legítimo e efetivo. A
Europa está pronta para dividir responsabilidades no campo da segurança
global e para construir um mundo melhor. (ESE, 2003, s/p)5
Definindo especificamente as ameaças principais para a Europa, a ESE identifica

como temas prioritários: terrorismo, a proliferação de armas de destruição em mas-
sa, os conflitos regionais, a falência de Estados e o crime organizado. A fim de dar
conta dessa agenda, a ESE propõe uma avaliação clara dos perigos e riscos ao bloco,
4. No original, “A Secure Europe in a Better World- ESE”. Para o texto completo ver http://www.consilium.
europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf. Acesso em 20 de julho de 2013.
5. Tradução da autora.
a construção da segurança interna e das fronteiras europeia e o desenvolvimento de

mecanismos multilaterais efetivos em escala global para dar conta desses desafios.
Finalmente, avalia-se que é essencial que a Europa mantenha-se mais ativa como
bloco na perseguição de seus interesses, no desenvolvimento de capacidades de ação e
projeção de poder, com maior eficácia, e que estabeleça parceiras intra e extrabloco
para lidar de forma mais equilibrada e efetiva com essas ameaças. Nesse ano, também
foi estabelecida a Força Europeia de Reação Rápida. (ESE, 2003)
Entretanto, subjacente a estes esforços de autonomia, foram assinados entre a
OTAN e a União Europeia em 2002 e 2003 mecanismos que aprofundaram a relação
entre as duas estruturas. Para vários autores, esses mecanismos correspondem ao es-
tabelecimento de uma “estrutura de cooperação entre dois organismos multilaterais”
de poder significativo no sistema internacional. Para outros, porém, tanto o estabele-
cimento de arranjos permanentes entre a União Europeia e a OTAN, como os Acordos
de Berlim Mais (+), que permitem à União o acesso a todos os recursos estratégicos da
OTAN, foram percebidos apenas como a ratificação da dependência militar do bloco
diante dos Estados Unidos. A cooperação no Afeganistão e nos Balcãs apenas ates-
tariam essa dependência, assim como a relativa subordinação do bloco às orientações
externas norte-americanas.
No que se refere à renovação das prioridades do aprofundamento, observa-se a
ampliação dos documentos e compromissos para europeização das relações sociais e
a consolidação de espaços supranacionais. Além da declaração formal de que a União
Europeia deveria se constituir como um espaço de liberdade e justiça abrangente
realizado na década de 1990, quando ocorreu a formalização dos pilares da cidadania
europeia. Temas como asilo, imigração, refugiados, controle de fronteiras, crime,
tráfico de drogas e direitos humanos são centrais nesta agenda de consolidação de
uma Europa mais estável e atenta aos seus cidadãos e no tratamento de estrangeiros.
A formalização ocorre por meio da Carta de Direitos Fundamentais da União
Europeia para a Livre Circulação de Pessoas, Governança Democrática e Política das
Regiões. Dividida em sete capítulos, dignidade, liberdade, igualdade, solidariedade,
cidadania e justiça e disposições gerais, a carta visava reforçar o Pilar III de Maastricht
e regular as relações sociais internas do bloco, criando um padrão geral para todos os
Estados-membros. As prioridades da carta e seu caráter complexo para realizar esta
tarefa encontram-se assim delineadas em sua abertura:
Os povos da Europa, estabelecendo entre si uma união cada vez mais estreita,
decidiram partilhar um futuro de paz, assente em valores comuns. Consciente
do seu patrimônio espiritual e moral, a União baseia-se nos valores indivi-
síveis e universais da dignidade do ser humano, da liberdade, da igualdade
e da solidariedade; assenta nos princípios da democracia e do Estado de
direito. Ao instituir a cidadania da União e ao criar um espaço de liberdade,
de segurança e de justiça, coloca o ser humano no cerne da sua ação. A União
contribui para a preservação e o desenvolvimento destes valores comuns, no
respeito pela diversidade das culturas e das tradições dos povos da Europa,
bem como da identidade nacional dos Estados-membros e da organização dos
seus poderes públicos aos níveis nacional, regional e local; procura promover
um desenvolvimento equilibrado e duradouro e assegura a livre circulação

das pessoas, dos bens, dos serviços e dos capitais, bem como a liberdade de
estabelecimento. Para o efeito, é necessário, conferindo-lhes maior visibilidade
por meio de uma carta, reforçar a proteção dos direitos fundamentais, à luz
da evolução da sociedade, do progresso social e da evolução científica
e tecnológica.6 (CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS, 2000)
O lançamento da carta7 abria espaço para a consolidação de uma meta mais ambi-
ciosa: o estabelecimento de uma Constituição Europeia. Essa constituição abrangeria
não só os direitos fundamentais do bloco, como teria caráter vinculante e até sobreposto
às constituições nacionais, que passariam a se adequar às normas do bloco. Devido à
euforia gerada pelo processo de implementação do euro e a prosperidade econômica
associadas a ele naquele momento (que se revelaria frágil e questionável pouco mais
de uma década depois), e o impulso da cidadania europeia provocada pela queda das
fronteiras, os gestores europeus acreditavam que haveria um clima positivo entre
governos e sociedades que favoreceria a substituição do modelo clássico de sobera-
nia e uma integração ainda intergovernamental em muitos setores pela premissa da
governança coletiva.
Com isso logo na sequência do lançamento da carta outras iniciativas somaram-se
no sentido de avançar de forma acelerada a proposta da constituição, conforme es-
tabelecido na Declaração de Laeken Sobre o Futuro da União Europeia. Inicialmente
oferecendo um diagnóstico sobre o bloco e seus progressos, a declaração afirma que,
a União Europeia (...) foi (...) criada progressivamente. A princípio, tratava-se
sobretudo de uma cooperação econômica e técnica. Há 20 anos, a primeira
eleição direta do Parlamento Europeu veio reforçar consideravelmente a
legitimidade democrática da comunidade, que até aí assentava unicamente no
conselho. Nos últimos 10 anos, foram lançadas as bases de uma união política
e estabelecida uma cooperação nos domínios da política social, emprego, asilo,
imigração, polícia, justiça e política externa, bem como uma política comum
de segurança e defesa. A União Europeia é um êxito. Há mais de meio século
que a Europa vive em paz. Juntamente com os Estados Unidos da América e
o Japão, a União é uma das três regiões mais prósperas do planeta. Graças à
solidariedade mútua e a uma repartição equitativa dos frutos do desenvolvi-
mento econômico, registrou-se um forte aumento do nível de vida das regiões
mais desfavorecidas da União, o que lhes permitiu recuperar em grande parte
o seu atraso.8 (DECLARAÇÃO DE LAEKEN, 2001, s/p)
6. Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/combating_
discrimination/l33501_pt.htm. Acesso em 30 de julho de 2013. O texto completo da versão de 2000 da Carta
de Direitos Fundamentais pode ser acessado em http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf.
7. Para garantir estes objetivos, o desenvolvimento de instituições próprias de segurança como a Agência de
Defesa Europeia (2004), a EUROPOL prevista em Maastricht e a FRONTEX para a proteção de fronteiras
demonstram-se essenciais.
8. Disponível em http://european-convention.eu.int/pdf/lknpt.pdf. Acesso em 30 de julho de 2013.
Nesse contexto, o sucesso do projeto europeu demonstra que é preciso lidar com
desafios internos e externos, que permitam que esse sucesso estenda-se de forma
mais decisiva e duradoura sobre o continente. Ao fortalecer o continente, a União se
fortaleceria como ator internacional de vanguarda, associado às tendências de progresso
global, e a perda de importância relativa de temas relativos à guerra e ao militarismo,
abrindo espaço para a cooperação. Enquanto os Estados Unidos de Bush filho pareciam
se perder no pós-11 de setembro no unilateralismo e na violência, a Europa oferecia
um novo padrão de intercâmbios ao mundo, com propostas diferenciadas e próximas
à sociedade, com viés humanista. Assim,
a unificação da Europa está iminente. A União está prestes a alargar-se a mais
de 10 novos Estados-membros, principalmente da Europa Central e Oriental
(...) esta verdadeira mutação requer obviamente uma abordagem diferente
da que foi adotada há 50 anos (...) a União vê-se confrontada com um duplo
desafio, um interno e outro externo (...) há que se aproximar as instituições eu-
ropeias dos cidadãos (...) que sejam menos pesadas e rígidas e, sobretudo, mais
eficientes (...) a União Europeia vê-se confrontada com um mundo globaliza-
do (...) a Europa deve assumir suas responsabilidades na gestão da globalização
(...) Uma potência que pretende dar enquadramento ético à globalização (...)
enraizá-la na solidariedade e no desenvolvimento sustentável (...) a União deve
passar a ser mais democrática, mais transparente e mais eficaz (...) estabelecer
uma distinção mas clara entre (...) competências (...) coloca-se a questão de
saber se esta simplificação e reestruturação não deveriam conduzir à adoção na
União de um texto constitucional.9 (DECLARAÇÃO DE LAEKEN, 2001, s/p)
A Declaração de Laeken é um documento de intenções, mas igualmente de reafir-

mação de compromissos para o bloco, definindo uma dinâmica de ação para a nova
Europa: uma Europa que em definitivo encerrou a Guerra Fria com a desmontagem
político-social e econômica da Cortina de Ferro. No sistema internacional, a euforia
europeia transforma-se em elevado entusiasmo global, com inúmeros projetos de in-
tegração tentando reproduzir este modelo, tanto em suas dimensões de aprofundamento
como de alargamento. Entretanto, a solução proposta por Laeken para a Europa superar
suas encruzilhadas, o caminhar para o futuro unida, gera, ainda na primeira década do
século XXI, tendências opostas de crise e fragmentação.
3.2 DE NICE À CONSTITUIÇÃO EUROPEIA (2003/2006)

No período de 2001 a 2003, a somatória de diversos acontecimentos intrabloco
como a Declaração de Laeken, a entrada em circulação do euro e o alargamento de
Nice, pareciam sinalizar a consolidação da integração europeia. No campo externo, a
postura unilateral e isolamento dos Estados Unidos, associado ao seu insulamento dos
organismos multilaterais, contrapunham-se a uma Europa que passava a ser associada
à vanguarda na política internacional.
9. Disponível em http://european-convention.eu.int/pdf/lknpt.pdf. Acesso em 30 de julho de 2013.

Até mesmo pela oposição de alguns de seus mais importantes membros à

Guerra do Iraque, como França e Alemanha, a União Europeia era vista como
uma alternativa à ação hegemônica militarista de Bush filho. Além disso, par-
cerias comerciais e econômicas eram negociadas entre o bloco e parceiros do
Terceiro Mundo, indicando a emergência desse polo de poder alternativo. Projetos
de integração regional igualmente buscavam assemelhar-se ao europeu e dele
aproximar-se aproveitando-se dessa nova assertividade. Ainda que a PESC e a PESD
não apresentassem uma dimensão concreta de projeção de poder coordenada e de
posições em todos os setores, as sinalizações de cooperação crescentes nessas arenas
indicavam que havia uma real chance de uma agenda comum que se estendesse da
economia à estratégia.
Neste contexto positivo, seguindo as recomendações da Declaração de Laeken,
lançou-se o projeto de estabelecer uma “Constituição para a Europa”.10 Para isso, foi
estabelecida uma Convenção Europeia que, entre fevereiro de 2002 a julho de 2003,
elaborou o texto inicial da Constituição. Esse texto foi à discussão na Conferência In
tergovernamental de outubro de 2003 a junho de 2004. Na sequência, a Constituição foi
assinada em 29 de outubro pelos chefes de Estado e de governo da “Europa dos 25”. A
iniciativa foi recebida com grande entusiasmo, uma vez que parecia selar o destino da
Europa como um bloco único. A expectativa era por um rápido e consensual processo
de ratificação por todos os membros ao longo de 2004/2005, o que permitiria a adoção
do texto logo na sequência. A forma de ratificação, parlamentar, popular, executiva,
ou uma forma mista entre essas opções, ficava a cargo de cada país. Entretanto, tais
previsões não se realizaram.
Em 2005, os acontecimentos intrabloco colocaram em xeque esta iniciativa, com
uma crescente oposição popular e governamental à “Constituição para a Europa”,
também denominada de Tratado Constitucional. Ainda em 2005 o processo de ratifi-
cação foi suspenso, e durante dois anos, até o lançamento do novo Tratado de Lisboa,
em 2007, a integração manteve-se estagnada. Nesse ano, a crise econômica iniciou-se
de forma lenta, acompanhando as instabilidades políticas do bloco e da economia
norte-americana, eclodindo com intensidade em 2008.
Examinando a trajetória do fracasso do Tratado Constitucional, muitas razões
podem ser apontadas para o esvaziamento do projeto, desde a sua gênese até o seu
conteúdo, passando pelo processo de ratificação. Consideradas estas três etapas,
pode-se dizer que todas partiram de um problema básico de concepção: desde 2002,
quando os primeiros trabalhos se iniciaram para propor e elaborar o novo tratado,
prevaleceu um patente descolamento entre os objetivos propostos pelos arquitetos
do texto e as populações. O processo, mais uma vez, foi visto como iniciativa de
“cima para baixo” dos governos, reproduzindo o déficit democrático de outras
negociações prévias e que não dava conta dos anseios da sociedade civil. Apesar
de um dos propósitos oficiais do tratado ter sido apresentado como o aumento da
participação popular nos processos de formulação de políticas e tomada de decisões,
10. Um breve histórico do processo encontra-se disponível em “Uma Constituição para a Europa” em
http://europa.eu/scadplus/constitution/introduction_pt.htm. Acesso em 7 de agosto de 2013.
mais uma vez as sociedades nacionais eram chamadas a opinar somente no fim do
processo, para validar ou não o texto, sem ter participado de forma mais ativa nas
negociações.
Essas críticas, porém, eram rejeitadas pela “Convenção Europeia” que entre
2003/2004 elaborou o tratado, composta por representantes dos governos, do Par
lamento Europeu, da sociedade civil e dos Estados candidatos. Segundo Church e
Phinnemore (2013), havia também uma preocupação com a divulgação por sítios
oficiais e canais de imprensa de quais discussões estavam em andamento e os resulta
dos obtidos, o que refuta a impressão de falta de transparência também alegada por
alguns. Na interpretação dos autores, o déficit democrático residiu principalmente na
dificuldade em motivar as sociedades a se informar e participar sobre o processo, do
que em um distanciamento do mesmo das populações e governos.
Adicionalmente, nem todas as sociedades nacionais foram chamadas por seus Es-
tados para serem agentes decisivos do processo de ratificação do tratado. Assim, se o
déficit foi marcante nas duas primeiras etapas, gênese e divulgação de conteúdo, ele
também o foi na maior parte do processo de ratificação. A maioria dos países optou
por não submeter o texto à população, tomando a decisão em nível Executivo ou
Legislativo, aprovando o tratado sem consulta popular. Dentre os países que optaram
por essa via e ratificaram o acordo encontram-se: Áustria, Bélgica, Chipre, Estônia,
Finlândia, Grécia, Hungria, Itália, Letônia, Lituânia, Malta, Eslovênia, Eslováquia, e os
casos específicos da Romênia e da Bulgária. Em 2005, ambos os países encontravam-se
ainda em processo de adesão ao bloco, finalizada somente em 2007. Com isso, nesses
dois casos, a ratificação foi apresentada como uma condição para que o processo de
incorporação fosse finalizado.
Dentre os que optaram por consulta popular, Espanha, Luxemburgo, França e
Holanda, os resultados demonstram o distanciamento entre o plano previsto pela
União Europeia e as avaliações das sociedades sobre o que representava a “Cons-
tituição”. À exceção de Luxemburgo, onde 56% da população aprovou o texto e com
alta participação no referendo, na Espanha a baixa presença de eleitores levou o tema
para ser decidido pelo Parlamento. Apenas 42% dos espanhóis foram às urnas para
manifestar sua aprovação ao tratado, e ainda que, desses 42% mais de 70% tenham
se declarado favoráveis à Constituição, o número de eleitores era insuficiente pela
legislação do país para permitir a aprovação (por isso o envio ao Legislativo que a
aprovou).
França e Holanda foram as nações decisivas no processo de ratificação, ao re-
jeitarem o tratado, respectivamente com 55% e 61% de votos não à Constituição. A
despeito da postura pró-aliança de governantes de ambos, e grande parte dos partidos
(à exceção dos partidos de direita e xenófobos), a população votou majoritariamente
contra essa iniciativa. Simbolicamente, a rejeição franco-holandesa foi vista como
um quase sinônimo do esgotamento dos esforços pela supranacionalidade europeia,
visto que se tratavam de membros fundadores da Europa integrada. Internamente, isso
elevou discussões sobre o real apoio ou não de suas sociedades a etapas anteriores da
integração, quando não foram realizados plebiscitos sobre temas polêmicos, estando
aí incluído o euro.
Diante da rejeição, nações como República Tcheca, 11 Dinamarca, Irlanda e

Reino Unido, Polônia, Suécia e Portugal suspenderam e adiaram suas votações, o mes-
mo acontecendo com a Alemanha. Apesar de aprovado no Parlamento, o texto não foi
assinado pelo presidente, sendo criticado pela Chanceler Angela Merkel. Nesse sentido,
Merkel fez uso da segunda base de críticas ao tratado, referente ao alcance de seus
alvos e a forma como estava organizado. Após a suspensão do processo de ratificação, a
Alemanha passou a defender a revisão do tratado e a sua transformação em um modelo
mais simples, similar aos anteriores.
Além dessa trajetória descrita como pouco transparente e democrática na elaboração
do texto, outro motivo que impulsionou as tendências anticonstitucionais foi o próprio
conteúdo do tratado, encarado como ambicioso e contrário à soberania dos Estados. A
percepção dominante sobre a “Constituição” era a de sua sobreposição sobre as legis-
lações nacionais em todos os setores, o que levaria, no médio prazo, ao desaparecimento
em definitivo dos Estados europeus, suplantados pela governança supranacional da
União. Essa visão foi rejeitada por grande parte da população, forçando a maioria dos
governos, principalmente dos países menores e recém-incorporados ao bloco, a rever
suas posições. A rejeição e/ou suspensão no núcleo da integração França, Holanda e
Alemanha somente validou essas posições.
Por outro lado, os defensores da aliança afirmavam existir um grande exagero
nestas críticas. Segundo esta visão, o tratado apenas consolidava conquistas pree-
xistentes da União Europeia, preparando-a para um salto qualitativo. Esse salto seria
proporcionado pela revogação de todos os tratados anteriores sobre a integração, desde
a década de 1950, sistematizando-os em um documento único que permitisse maior
coesão e clareza sobre a legislação do bloco. O único tratado a ser mantido seria o da
Euratom, uma vez que não se referia à legislação para o funcionamento do bloco,
mas sim a uma agência específica para lidar com a questão nuclear.12 Também era
incorporada a Carta dos Direitos Fundamentais de 2000.
O termo utilizado pela literatura de análise da integração era de que o Tratado
Constitucional era abrangente sobre todos os pilares e legislações prévias, reduzin-
do-as e atualizando-as. Embora considerada necessária no momento da criação do
bloco, a estrutura em pilares proposta por Maastricht era avaliada como complexa e
inadequada para a Europa expandida pós-Nice, sendo necessário simplificá-la. Além
disso, era preciso reformar os procedimentos de formulação de políticas e tomadas de
decisão em vista da adesão dos novos membros.
A fim de dar conta desses objetivos, o tratado era composto por três vertentes,
como sustentam Bomberg, Corbett e Peterson (2012, p. 9): “reforma institucional,
uma carta de direitos fundamentais e a consolidação dos tratados existentes”. Para
isso, o texto foi dividido em seu conjunto em quatro partes, as quais se somaram um
11. Além da Irlanda, cuja população era bastante resistente a novos tratados, tendo aprovado Nice somente
no segundo referendo, outro país no qual a oposição à “Europa” e suas dimensões de aprofundamento crescia
era a República Tcheca, com foco no Presidente Vaclav Havel. Um dos líderes da Primavera de Praga de
1968 e ativo na Revolução de Veludo de 1989, Havel via o poder europeu como uma ingerência à soberania
tcheca e fez ativa campanha contra as iniciativas de aprofundamento do bloco.
12. Esta visão, entretanto, não era consensual, uma vez que a política atômica, estratégica e energética
poderia ser tratada no âmbito da PESC, da PESD, ou mesmo como tema econômico e de infraestrutura.
preâmbulo, os protocolos, anexos, ato final e declarações. No preâmbulo, os objetivos

da União Europeia eram definidos, enquanto os protocolos, anexos, atos e declarações
sintetizavam documentos e legislações prévias. Por sua vez, as quatro partes lidavam
especificamente com a junção, reforma e atualização da legislação.
Analisando estas quatro partes, a Parte I (...) estabelecia os fundamentos da União
Europeia. Isso incluía tudo o que alguém precisa saber sobre o que a União Europeia
faz e como ela o faz, tornando-a a parte mais inovadora e constitucional das quatro
partes. (Church & Phinnemore, 2013, p. 45). Ou seja, nesta parte incluem-se “a Defi-
nição e objetivos da União; Direitos fundamentais e cidadania da União; Competências
da União; Instituições e órgãos da União; Exercício das competências da União. Vida
democrática da União. Finanças da União. A União e os Estados vizinhos. Qualidade
de membro da União”.13
Portanto, essa era uma parte explicativa sobre o bloco, e que deve ser entendida
como a reafirmação e avanço de seus objetivos. Essa dimensão do texto era per-
cebida como fundamental para a construção da identidade política do bloco em sua
multidimensionalidade social, política, cultural, econômica e estratégica, e as prescri
ções para o seu funcionamento prático. Tais prescrições e instrumentos de legislação
foram apresentados nas partes seguintes, incluindo o posicionamento internacional do
bloco e a forma de ratificação do texto.
Com isso, a Parte II, “Carta de Direitos Fundamentais”, incorpora o documento
anterior de 2000, conferindo-lhe caráter constitucional. Os temas centrais da Parte II
são aqueles que mereceram destaque na carta original, e que visam a consolidação da
União Europeia como um espaço de liberdade, justiça e segurança. O texto é compos-
to de “sete títulos precedidos de um preâmbulo: dignidade, liberdade, igualdade,
solidariedade, cidadania, justiça e disposições gerais”. (Uma Constituição para a
Europa, 2004, s/p)14
Na sequência, a Parte III estabelece, como indicam Church e Phinnemore (2013),
as regras de funcionamento da União, combinando as legislações anteriores de Maas-
tricht e seus pilares. Com isso, ela é a representante da fusão e síntese dos tratados
prévios. Assim, a Parte III
(...) contém as disposições relativas às políticas e ao funcionamento da União.
Nela são estabelecidas as políticas internas e externas da União, por exemplo,
as disposições relativas ao mercado interno, à União Econômica e Monetária,
ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça, bem como à Política Externa
e de Segurança Comum (PESC) e as disposições relativas ao funcionamento das
instituições. Esta terceira parte é igualmente constituída por sete títulos: Dis-
posições de aplicação geral. Não discriminação e cidadania. Políticas e ações
internas. Associação dos países e territórios ultramarinos. Ação externa da
União. Funcionamento da União. Disposições comuns. (UMA CONSTITUIÇÃO
PARA A EUROPA, 2004, s/p)15
13. Disponível em http://europa.eu/scadplus/constitution/introduction_pt.htm. Acesso em 30 de julho de 2013.

A Parte IV, por sua vez, “As Provisões Gerais e Finais” estabelece “os procedimen-
tos de revisão e ratificação do texto, ao qual se seguem os seguintes protocolos: (...)
ao papel dos parlamentos nacionais na União Europeia (...) à aplicação dos princípios
da subsidiariedade e da proporcionalidade. (...) relativo ao Eurogrupo. (...) que altera
o Tratado Euratom e (...) às disposições transitórias respeitantes às instituições e
órgãos da União”.16
Em termos de principais alterações, ainda se pode fazer um maior detalhamento
das mesmas como base nas informações do sítio da União. Neste sítio, as alterações
são divididas em quatro capítulos: definição dos princípios fundamentais da União, as
instituições, os processos de decisão e as políticas da União. A seguir, encontram-se
listadas, a partir de citações do sítio, essas mudanças. Sobre os princípios fundamentais,
estabelece-se a:
Consagração dos valores e objetivos da União, bem como dos direitos dos
cidadãos europeus, graças à inclusão da Carta Europeia dos Direitos Fun-
damentais na Constituição. Atribuição de uma personalidade jurídica única
à União (fusão da Comunidade Europeia com a União Europeia). Definição
clara e estável das competências (competências exclusivas, partilhadas e com-
petências de apoio) e da sua repartição entre os Estados-membros e a União.
Criação de uma cláusula de saída voluntária que, pela primeira vez, oferece
a possibilidade de um Estado-membro se retirar da União. Simplificação dos
instrumentos de ação da União, que se reduzem de 15 para 6, e simplificação
da terminologia: introdução dos termos “leis europeias” e “leis-quadro
europeias”. Definição, pela primeira vez, dos fundamentos democráticos da
União e, entre estes, da democracia participativa e criação de uma verdadeira
possibilidade de iniciativa legislativa popular. (UMA CONSTITUIÇÃO PARA
A EUROPA, 2005, s/p)17
Em termos institucionais,
nova distribuição de assentos no Parlamento Europeu, feita de modo degres-
sivamente proporcional. Institucionalização formal do Conselho Europeu,
encabeçado por um presidente, eleito por um mandato de dois anos e meio e,
por conseguinte, abolição das presidências rotativas. Criação de uma comis
são de dimensões reduzidas a partir de 2014, cujo número de comissários é
igual a dois terços do número de Estados-membros. Eleição do presidente da
comissão pelo Parlamento Europeu, com base numa proposta do Conselho
Europeu. Nomeação de um Ministro dos Negócios Estrangeiros que reúne as
funções de Comissário das Relações Externas e de Alto Representante para
a Política Externa e de Segurança Comum, com vínculo ao conselho. (UMA
CONSTITUIÇÃO PARA A EUROPA, 2004, s/p)18

No que se refere aos processos de decisão,

definição de um novo sistema de maioria qualificada. A maioria qualificada
é atingida com 55% dos Estados-membros representando 65% da população.
Extensão do voto por maioria qualificada, no Conselho de Ministros, a cerca
de 20 bases jurídicas existentes e criação de cerca de 20 bases jurídicas
novas fundadas, também estas, na maioria qualificada. A adopção de leis e
leis-quadro europeias, através da votação conjunta do Parlamento Europeu
e do conselho, torna-se regra geral (processo legislativo ordinário). Criação
de cláusulas ponte que permitem a extensão posterior do voto por maioria
qualificada e uma passagem ao processo legislativo ordinário mediante
um procedimento facilitado. (UMA CONSTITUIÇÃO PARA A EUROPA,
2004, s/p)19
A partir dessas citações, porém, é ainda necessário delinear com mais clareza quais
dessas agendas foram identificadas como as mais relevantes em termos de atualização:
extensão da maioria qualificada nas votações do Conselho Europeu, o aumento dos
poderes do Parlamento Europeu devido à adoção do procedimento legislativo ordinário
(OLP), redução do tamanho da Comissão Europeia, a indicação de uma presidência
para o Conselho Europeu em substituição ao rodízio e o estabelecimento de um novo
ministro europeu para as questões internacionais.
Dentre estes, três temas ainda podem ser considerados mais inovadores, seja por
se referirem a áreas polêmicas dentro da União, como pela busca de provê-los de nova
identidade: o item, referente à criação do posto de ministro para a representação dos
interesses externos europeus visava prover maior unidade nas discussões da PESC e
da PESD, considerando essencial desvincular o tema de assuntos mais gerais tratados
nos fóruns europeus; segundo, a mudança na regra da maioria qualificada; e, terceiro,
a modificação do sistema de codecisão e a sua substituição pelo OLP, que dava ao
Parlamento maior capacidade de influenciar a tomada de decisão no bloco, abrindo a
possibilidade de maior participação de comitês específicos.
Essa modificação visava diminuir as críticas sobre o déficit democrático, ao dar
mais poder de decisão a outras instâncias com envolvimento popular e social como
indicado. Entretanto, ela não modificava a origem do processo de formulação de
política (isto é, de definição de agenda), que continuava centralizado na Comissão
Europeia. Além disso, a extensão da maioria qualificada e a maior complexidade da
fórmula, visando melhor equalizar as demandas dos Estados maiores e menores era
interpretada de forma dúbia pelos envolvidos (assim como a distribuição dos recursos
do fundo de desenvolvimento): enquanto os Estados maiores temiam perder poder caso
fosse bem-sucedida uma coalizão de países menores atingindo os 55% de Estados e os
65% de população, os Estados menores encaravam a dinâmica como sempre favorável
aos Estados mais poderosos como França e Alemanha, que concentravam o maior
contingente populacional e meios financeiros de agregar novos parceiros.
Ou seja, o texto permitia, em diversos setores, diferentes interpretações, que
podiam ser politicamente manipuladas nos debates políticos. Como indicam de forma

pragmática, Church e Phinnemore, isso permitia que a percepção sobre o texto pendes-
se mais ao lado negativo do que ao positivo.
(...) o documento aprovado era extenso e dividido em quatro partes. A elas eram
somadas anexos, protocolos, declarações e o ato final. Ele fora desenhado para
substituir todos os tratados existentes e tornar-se um documento constitucional
único para a União. Entretanto, mesmo que estivesse em um só volume, para
aqueles que esperavam, ou temiam que a Convenção e a Conferência Intergover-
namental produzissem uma constituição curta e sucinta, o texto foi desapontador –
482 páginas, complexo e, algumas vezes, impenetrável, e pouco fazendo para
promover a transparência e o acompanhamento (...) Em termos de conteúdo,
não havia muita coisa nova. (CHURCH & PHINNEMORE, 2013, p. 44-45)20
A Constituição era apresentada como uma síntese da legislação prévia, para garantir
sua continuidade e estabilidade jurídica, mas que não se demonstrava nem clara ou
sucinta. Na dimensão da inovação, a alteração de procedimentos de decisão e dinâmicas
políticas não parecia gerar significativas mudanças, mantendo-se problemas no que
se refere à participação popular, e os dilemas da formulação da PESC e da PESD.
Adicionalmente, se estendia ao estabelecimento dos símbolos da União, visando
prover-lhe uma identidade mais clara, como parte dos avanços sociais e culturais,
no campo da construção da cidadania europeia. Como destacado no sítio da União,
não estão sendo criados novos símbolos, apenas estava se fornecendo “importância
constitucional”21 aos já existentes:
A bandeira da União, que representa um círculo de 12 estrelas douradas sobre
fundo azul; O hino da União, que se baseia no Hino à Alegria da Nona Sinfonia
de Ludwig Van Beethoven; O lema da União, que é “Unida na diversidade”;
A moeda da União, o euro; O dia 9 de maio, comemorado em toda a União
como o Dia da Europa, em memória da declaração de Robert Schuman que deu
início ao projeto de integração europeia. (RESULTADOS DA CONVENÇÃO
EUROPEIA, 2005)22
Partindo dessas percepções, tanto críticas quanto defensoras do tratado, é necessário

apontar que, em certa medida, ambos os lados têm razão. Para os euroentusiastas, a
premissa da “síntese” e a elaboração de uma “Constituição” a qual se submeteriam
todos os Estados, era mais um passo em direção à supranacionalidade e a eliminação
das formas intergovernamentais. Inclusive, isso se encontra claramente especificado
no item sobre as “Políticas da União”:
Melhoria da coordenação econômica entre os países que adotaram o euro e o
reconhecimento do papel informal do Eurogrupo Supressão da estrutura em
pilares: o segundo pilar (Política Externa e de Segurança Comum) e o terceiro

21. Disponível em http://europa.eu/scadplus/european_convention/final_pt.htm. Acesso em 30 de julho
de 2013.
22. Disponível em http://europa.eu/scadplus/european_convention/final_pt.htm. Acesso em 30 de julho
de 2013.
pilar (Justiça e Assuntos Internos), até agora regidos pelo método intergover-
namental, passam a ser regidos pelo método comunitário; Reforço da Política
Externa e de Segurança Comum através da instituição de um Ministro Europeu
dos Negócios Estrangeiros e da definição progressiva de uma política comum de
defesa, graças, designadamente, à criação de uma agência europeia de defesa
e à autorização de cooperações reforçadas neste domínio.; Criação de um
verdadeiro espaço de liberdade, de segurança e de justiça, graças à previsão
do estabelecimento de políticas comuns em matéria de asilo, imigração e con-
trole das fronteiras externas, bem como em matéria de cooperação judiciária
e policial, graças ao desenvolvimento de ações pela Europol e Eurojust e à
possibilidade de instituição de uma procuradoria europeia. (UMA CONS-
TITUIÇÃO PARA A EUROPA, 2004)23
Não se pode reduzir o tratado a apenas uma síntese como ocorria como respos-
ta às críticas de setores governamentais, partidários e da sociedade. Alegar que o
tratado pressupunha maior participação popular pela mudança institucional, ou maior
liberdade aos Estados por estabelecer a cláusula de saída voluntária é apresentar o
problema de forma parcial e evitar o debate central. Mesmo assim, há de questionar
a reticência dos críticos, eurocéticos e pessimistas, associados aos defensores de
uma união mais frouxa, por sua rejeição à “Constituição”. Apesar das acusações
sobre seu déficit democrático, a elaboração do texto foi conhecida e acompanhada
principalmente pelos governos, não sendo o seu resultado motivo de surpresa. Nos
processos de ratificação, existiram tentativas de aproximar o texto da população,
com a apresentação de seu conteúdo de forma reduzida, buscando explicar o mesmo.
Entretanto, isso não foi suficiente para reverter as avaliações negativas que passaram
a dominar as discussões.
De acordo com Church e Phinemmore (2013), a despeito da elevação dos ânimos
pró e contra Europa a partir das discussões da “Constituição”, os debates dela derivados
reproduziam os mesmos que sempre dominaram a história da construção do bloco:
intergovernamentalismo x supranacionalidade, aprofundamento x alargamento, déficit
democrático e atlanticismo x europeísmo. Não se pode negar que o texto era, de fato,
ambicioso, mas havia uma percepção entre seus formuladores de que o contexto
mostrava-se de alguma forma favorável e receptivo a essa proposta de mudança em
direção ao aprofundamento e até mesmo à redivisão de poderes entre os membros da
“Europa dos 25” ao modificar procedimentos de votação.
Como indicado, a Europa do início do século XXI vivia uma sequência de mo-
mentos de aprofundamento e alargamento, que geravam uma euforia significativa em
torno do euro, da cidadania europeia em um continente sem fronteiras. Euforia esta
que era compartilhada por setores populares, em particular entre os mais jovens, e
os governos e partidos defensores da União. Havia, ainda, um aumento da confiança
externa europeia por ter-se demonstrado capaz de opor-se a Bush filho e seu unilate-
ralismo, que parecia sinalizar a adoção da tão esperada política externa de vanguarda,
23. Disponível em http://europa.eu/scadplus/constitution/introduction_pt.htm. Acesso em 30 de julho de

2013.
baseada no poder civil e em valores, e não no militarismo. Os atentados terroristas de

Madri em 2004 e Londres 2005, em países que apoiaram a ação dos Estados Unidos
no Iraque (Espanha e Grã-Bretanha), somente reforçavam a necessidade de assumir
uma posição não agressiva no mundo.
Isso levava até a uma superestimação destes fenômenos, esquecendo-se que o
apoio da população à integração, encontrava-se muito ligado não só à imagem de
“Europa”, mas dependentes dos ganhos econômicos e sociais a ela associados. Com
isso, subestimavam-se até mesmo movimentos de reordenamentos de grupos conser-
vadores à direita, de caráter xenófobo contra o bloco e minorias raciais, de gênero e
religiosas, considerando-os exceções. E, além disso, subestimavam-se os riscos de
quebra da união e do apoio caso o cenário econômico se tornasse adverso, até mesmo
pela adoção dos exigentes critérios de convergência do euro pelos países.
Essas tensões e polarizações levaram a um biênio de estagnação na integração entre
2005/2007 como indicado, e à necessidade de se abandonar o Tratado Constitucional
em definitivo. O ano de 2006 foi definido como com um “período de reflexão” sobre
a União, que resultou em uma Conferência Intergovernamental em 2007 para a ree-
laboração concreta do Tratado Constitucional em novas bases.
Como resultado, em 2007, por iniciativa do presidente da Comissão Europeia
Durão Barroso, o Tratado de Lisboa foi assinado, tendo início o seu processo de
ratificação nos países-membros. Lisboa resulta de uma acomodação entre diversos
setores europeus, mas que inicia sua trajetória pressionado pelos impactos da rejeição
do Tratado Constitucional, a inclusão de mais dois novos membros, a Bulgária e a
Romênia (além de outras negociações para o alargamento) e, mais ainda, à sombra da
mais profunda crise econômica vivida pela Europa nas últimas décadas.
3.3 UM PROCESSO EM ANDAMENTO: O TRATADO DE LISBOA

(2007/2013)
Como o Tratado Constitucional, o Tratado de Lisboa revelou-se um tema controver-
so e sujeito a diferentes interpretações: relançamento, recuo ou avanço. E, assim como
o seu antecessor, Lisboa deve ser compreendido como um fenômeno abrangente, e que
não pode ser avaliado por um único prisma. Todas as três interpretações apresentadas
possuem fundo de verdade.
Analisando cada um dos termos, pode-se dizer que à luz do fracasso da “Cons-
tituição”, Lisboa demonstra-se um avanço por ter sido capaz de novamente gerar o
consenso em torno de suas recomendações, mesmo em um cenário de crescente crise
econômica e desencanto social. Apesar de a ratificação ter-se estendido por dois anos,
em meio a intensos debates até mesmo sobre a validade do bloco, Lisboa pôde en-
trar em vigor em 2009. Com isso, foram matizadas as avaliações de que a integração
havia atingido o seu limite com o fracasso prévio do Tratado Constitucional.
Não se pode ignorar, contudo, que a ratificação ocorreu quase em sua totalidade
via aprovação parlamentar, à exceção da Irlanda que realizou dois referendos,
rejeitando o texto na primeira oportunidade. Assim, prevaleceram as decisões
governamentais para a aprovação do tratado, como uma opção política pró-integração
dos Estados, evitando correr o risco de o crivo popular rejeitar novamente os e sforços
de reforma. Isto é, como na maior parte da história da integração, a decisão foi de

“cima para baixo”.
Mais uma vez, essa situação somente aprofundou as críticas relativas ao déficit
democrático, somado ao crescente desinteresse das sociedades pelas eleições para o
Parlamento Europeu. Os índices de participação popular nos pleitos para o Parlamento
apresentaram taxas decrescentes na última década, estacionando em torno de 35%
do total de votantes. Paradoxalmente, isso coincidiu com a extensão dos poderes do
Parlamento.
Portanto, o avanço é acompanhado de um “passo atrás” nas ambições da integra-
ção e no interesse da população, principalmente com a eclosão da crise econômica.
Também se colocam em compasso de espera futuras ampliações, debatendo-se o
peso das táticas de alargamento e aprofundamento na continuidade da construção
e solidificação do bloco. Em termos de recuo, o Tratado de Lisboa, inicialmente
denominado de “reformador”, abandonou recomendações de caráter supranacional
previstas na Constituição: o termo “reformador” foi substituído por uma missão “A
Europa rumo ao século XXI”.
No que se refere a essas dimensões de aprofundamento, que igualmente serão
analisadas mais adiante, abriu-se mão da sobreposição de um Direito Comunitário
sobre as constituições nacionais, a Carta dos Direitos Fundamentais manteve-se
como um documento à parte, e não inserido no Tratado de Lisboa, a PESC e a PESD
também não deveriam se sobrepor às demandas nacionais como agenda, criando-se
uma nova figura de representação da mesma que não a do “Ministro” (substituído por
um “Alto Representante”) e, por fim, a premissa da identidade europeia identificada
por símbolos e o hino da União não são mais incluídos como obrigatórios como
parte do tratado.
Somando esta dinâmica de avanço e recuo, encontra-se o meio-termo do “relan-
çamento”. Conceito evitado desde Maastricht, pois trazia subjacente a sua dinâmica
a ideia de avanços e recuos pendulares na trajetória da integração, o “relançamento”
passa a ser novamente usado tendo Lisboa como marco. Porém, procurou-se atri-
buir a este processo uma identidade de continuidade, que visava, apenas, minimizar
mal-entendidos que teriam ocorrido com relação aos objetivos e escopo do Tratado
Constitucional. Inclusive em documentos oficiais, afirma-se que,
o Tratado de Lisboa inspira-se amplamente no Tratado Constitucional. A
maioria das reformas institucionais e políticas previstas na Constituição são
retomadas no Tratado de Lisboa, mas apresentadas de forma diferente. Com
efeito, o Tratado Constitucional devia revogar os tratados fundadores da UE
para os substituir por um único texto: a Constituição para a Europa. Por oposi-
ção, em vez de substituir os tratados fundadores, o Tratado de Lisboa altera-os,
tal como já o tinham feito os Tratados de Amsterdã e de Nice. O Tratado de
Lisboa apresenta-se assim como um conjunto de alterações realizadas nos
tratados fundadores. Esta alteração na forma não tem consequências a nível
jurídico, mas é muito importante em termos simbólicos e políticos. Desiste-se
da ideia de uma constitucionalização da Europa, continuando a legislação
europeia a ser estabelecida pelos tratados internacionais. A UE continua assim
a basear-se em dois tratados fundadores: o Tratado da UE e o tratado que ins-

titui a Comunidade Europeia. No entanto, o tratado que institui a Comunidade
Europeia passa a ser designado por «Tratado sobre o Funcionamento da UE»
(TRATADO DE LISBOA, 2007, s/p)24
Em que sentido, Lisboa era “igual” ou “diferente” ao Tratado Constitucional? No

que se refere à “igualdade”, comparativamente o Tratado Constitucional e o de Lisboa
foram apresentados como visando o mesmo objetivo: a simplificação, por meio de
uma síntese, de todos os tratados e legislações prévias. Assim como o Tratado Cons-
titucional, Lisboa também estabeleceu a dissolução dos pilares de Maastricht. Com
isso, apesar de não ter conseguido promover, como anteriormente previsto pela “Cons-
tituição”, a unificação de todos os tratados em um texto único, Lisboa reduziu o número
de tratados a dois: o Tratado da União Europeia (TUE) e o Tratado de Funcionamento
da União Europeia (TFEU).
Segundo Bomberg, Corbett e Peterson (2012), enquanto o Tratado da União estabe-
lece os princípios, objetivos e valores da União referentes a temas gerais e específicos
como a PESC e a PESD, o Tratado de Funcionamento da União lida com a aplicação
prática dessas linhas prioritárias. Ou seja, de que forma os procedimentos dentro
do bloco seriam organizados para a otimização da dinâmica burocrática e funcional
do projeto de integração. Portanto, estabelece-se que o “Tratado de Lisboa altera, sem
os substituir, os Tratados da União Europeia e da Comunidade Europeia atualmente
em vigor”, para estabelecer uma “Europa mais democrática e transparente (....) Uma
Europa mais eficiente (...) uma Europa de direitos e valores, liberdade, solidariedade
e segurança (...) A Europa assume maior protagonismo na cena mundial.” (Tratado de
Lisboa/O Tratado em poucas palavras, 2009, s/p)25
Dentre as prioridades institucionais, ganham destaque a atualização das compo-
sições dos órgãos europeus a partir da inclusão dos novos membros, a mudança nos
processos de decisão e dinâmicas de política interna e externa. Os termos utilizados
pelo sítio da União Europeia na síntese do Tratado de Lisboa para estas dimensões são
“clarificar e melhorar” (Tratado de Lisboa, 2007, s/p).26 No caso da política externa,
a interação PESC/PESD surge como prioridade, buscando o estabelecimento de uma
agenda que detenha maior coerência interna e visibilidade para a definição do papel
internacional do bloco como ator autônomo.
Em linhas gerais, definem-se como objetivos do Tratado de Lisboa: a “reforma
das instituições e melhora do processo de decisão da UE; reforça a dimensão demo-
crática da UE; reforma as políticas internas da UE; reforça a política externa da
UE”. (Tratado de Lisboa, 2007, s/p). 27 A partir desses pilares, são recuperadas
as recomendações dos tratados anteriores, assim como promovida a sua síntese e
24. Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/

25. Disponível em http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_pt.htm. Acesso em 11 de agosto de 2013.
ai0033_pt.htm. Acesso em 30 de julho de 2013
atualização. Estruturalmente, o Tratado da União Europeia encontra-se dividido como

apresentado no Quadro 3.1.
Quadro 3.1 Tratado da União Europeia (versão consolidada)28

Preâmbulo
Titulo I: Disposições Comuns
Título II: Disposições Relativas aos Princípios Democráticos
Título III: Disposições Relativas às Instituições
Título IV: Disposições Relativas à Cooperação Reforçada
Título V: Disposições Gerais Relativas à Ação Externa da União e Disposições
Específicas Relativas à Política Externa e de Política Externa e de Segurança Comum
Especificamente, na abertura do Tratado da União Europeia, estes títulos e os seus

objetivos já se encontram descritos de forma geral, podendo-se notar a ênfase em
aproximar-se da sociedade civil. Estabelece-se que,
o presente tratado assinala uma nova etapa no processo de criação de uma
união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão
tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo pos-
sível dos cidadãos. A União funda-se no presente tratado e no Tratado sobre
o Funcionamento da União Europeia (a seguir designados “os tratados”).
Estes dois tratados têm o mesmo valor jurídico. A União substitui-se e sucede
à Comunidade Europeia. (Tratado da União Europeia, 2010, p. 16)
Por sua vez, os objetivos mais específicos da União encontram-se reafirmados,

indicando-se as seguintes metas intrabloco.
A União tem por objetivo promover a paz, os seus valores e o bem-estar dos
seus povos. 2. A União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liber-
dade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada
a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em
matéria de controles na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de
prevenção da criminalidade e combate a este fenômeno. 3. A União estabelece
um mercado interno. Empenha-se no desenvolvimento sustentável da Europa,
assente num crescimento econômico equilibrado e na estabilidade dos preços,
numa economia social de mercado altamente competitiva que tenha como
meta o pleno emprego e o progresso social, e num elevado nível de proteção e
de melhoramento da qualidade do ambiente. A União fomenta o progresso
científico e tecnológico. A União combate a exclusão social e as discriminações
e promove a justiça e a proteção social, a igualdade entre homens e mulheres,
a solidariedade entre as gerações e a protecção dos direitos da criança. A
União promove a coesão econômica, social e territorial, e a solidariedade entre
28 Tratados Consolidados e Carta dos Direitos Fundamentais. Disponível em http://europa.eu/pol/pdf/

qc3209190ptc_002.pdf. Acesso em 01 de julho de 2013.
os Estados-membros. A União respeita a riqueza da sua diversidade cultural

e linguística e vela pela salvaguarda e pelo desenvolvimento do patrimônio
cultural europeu. 4. A União estabelece uma união econômica e monetária cuja
moeda é o euro. (TRATADO DA UNIÃO EUROPEIA, 2010, p. 17)
Em termos de política internacional,

nas suas relações com o resto do mundo, a União afirma e promove os seus va-
lores e interesses e contribui para a proteção dos seus cidadãos. Contribui para
a paz, a segurança, o desenvolvimento sustentável do planeta, a solidariedade
e o respeito mútuo entre os povos, o comércio livre e equitativo, a erradicação
da pobreza e a proteção dos direitos do Homem, em especial os da criança, bem
como para a rigorosa observância e o desenvolvimento do direito internacional,
incluindo o respeito dos princípios da Carta das Nações Unidas. (TRATADO
DA UNIÃO EUROPEIA, 2010, p. 17)
Por sua vez, a mecânica para a implementação desses objetivos e o dia a dia do
bloco encontram-se definidos pelo Tratado de Funcionamento da União Europeia. Mais
extenso que o Tratado da União Europeia, o Tratado de Funcionamento é composto
por um preâmbulo e sete partes que, por sua vez, são divididas em títulos e capítulos,
conforme o Quadro 3.2.
Quadro 3.2 Tratado de Funcionamento da União Europeia29

Preâmbulo
Parte I: Princípios
Título I: As Categorias e os Domínios de Competência da União
Título II: Disposições de Aplicação Geral
Parte II: Não Discriminação e Cidadania da União
Parte III: As Políticas e Ações Internas da União
Título I: O Mercado Interno
Título II: A Livre Circulação de Mercadorias
Título III: A Agricultura e as Pescas
Título IV: A Livre Circulação de Pessoas, de Serviços e de Capitais
Título V: O Espaço da Liberdade, Segurança e Justiça
Título VI: Os Transportes
Título VII: As Regras Comuns Relativas à Concorrência, à Fiscalidade e à Aproximação
das Legislações
Título VIII: A Política Econômica e Monetária
Título IX: Emprego
Título X: A Política Social
Título XI: O Fundo Social Europeu
Título XIII: A Cultura
Título XIV: A Saúde Pública
29 Adaptado e traduzido pela autora de Church e Phinnemore (2013, p. 49) e de Tratado sobre o Funcio-
namento da União Europeia (Versão Consolidada).
Quadro 3.2 Tratado de Funcionamento da União Europeia (cont.)

Título XV: A Defesa dos Consumidores
Título XVI: As Redes Transeuropeias
Título XVII: A Indústria
Título XVIII: A Coesão Econômica, Social e Territorial
Título XIX: A Investigação e o Desenvolvimento Tecnológico e o Espaço
Título XX: O Ambiente
Título XXI: A Energia
Título XXII: O Turismo
Título XXIII: A Proteção Civil
Título XXIV: A Cooperação Administrativa
Parte IV: A Associação dos Países e Territórios Ultramarinos
Parte V: A Ação Externa da União
Título I: Disposições Gerais Relativas à Ação Externa da União
Título II A Política Comercial Comum
Título III: A Cooperação com os Países Terceiros e a Ajuda Humanitária
Título IV: As Medidas Restritivas
Título V: Os Acordos Internacionais
Título VI: Relações da União com as Organizações Internacionais e os Países
Terceiros e Delegações da União
Título VII: Cláusula de Solidariedade
Parte VI: Disposições Institucionais e Financeiras
Título I: Disposições Institucionais
Título II: Disposições Financeiras
Título III: As Cooperações Reforçadas
Parte VII: Disposições Gerais e Finais
Um dos elementos mais relevantes deste tratado é a definição das competências

dentro do bloco. Com isso, o tratado
distingue três tipos de competências e elabora, para cada um deles, uma lista
não exaustiva dos domínios em causa: as competências exclusivas (artigo 3° do
TFUE): a UE é a única a poder legislar e adotar atos vinculativos nestes domí-
nios. O papel dos Estados-membros limita-se apenas a aplicar os referidos atos,
salvo se a União os autorizar a adotarem determinados atos; as competências
partilhadas (artigo 4° do TFUE): a UE e os Estados-membros estão habilitados
a adotar atos vinculativos nesses domínios. Contudo, os Estados-membros só
podem exercer a sua competência na medida em que a UE não tenha exercido
a sua ou tenha decidido não o fazer; as competências de apoio (artigo 6° do
TFUE): a UE só pode intervir para apoiar, coordenar ou completar a ação dos
Estados-membros. Não dispõe de poder legislativo nestes domínios e não pode
interferir no exercício destas competências, reservadas aos Estados-membros.
(A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA UNIÃO EUROPEIA, s/a, s/p)30
30. http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0020_pt.htm. Acesso

Detalhadamente, cada um destes níveis de competência corresponde às seguintes

funções, de forma atualizada:
● Competência Exclusiva da União Europeia (Artigo 3° da TFUE):
a) União aduaneira; b) Estabelecimento das regras de concorrência neces-
sárias ao funcionamento do mercado interno; c) Política monetária para os
Estados-membros cuja moeda seja o euro; d) Conservação dos recursos bioló-
gicos do mar, no âmbito da política comum das pescas; e) Política comercial
comum. 2. A União dispõe igualmente de competência exclusiva para celebrar
acordos internacionais quando tal celebração esteja prevista num ato legis-
lativo da União, seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua
competência interna, ou seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o
alcance das mesmas. (TRATADO SOBRE O FUNCIONAMENTO DA UNIÃO
EUROPEIA, s/a, s/p)
● Competência Partilhada (Artigo 4° do TFUE):

a) Mercado interno;b) Política social, no que se refere aos aspectos definidos
no presente tratado; c) Coesão econômica, social e territorial; d) Agricultura
e pescas, com exceção da conservação dos recursos biológicos do mar; e) Am
biente; f) Defesa dos consumidores; g) Transportes; h) Redes transeuropeias; i)
Energia; j) Espaço de liberdade, segurança e justiça; k) Problemas comuns de
segurança em matéria de saúde pública, no que se refere aos aspectos definidos
no presente tratado. 3. Nos domínios da investigação, do desenvolvimento
tecnológico e do espaço, a União dispõe de competência para desenvolver
ações, nomeadamente para definir e executar programas, sem que o exercício
dessa competência possa impedir os Estados-membros de exercerem a sua. 4.
Nos domínios da cooperação para o desenvolvimento e da ajuda humanitária,
a União dispõe de competência para desenvolver ações e uma política comum,
sem que o exercício dessa competência possa impedir os Estados-membros
de exercerem a sua. (TRATADO SOBRE O FUNCIONAMENTO DA UNIÃO
EUROPEIA, s/a, s/p)
● Competência para Apoiar, Coordenar ou Completar a Ação dos Estados-membros

(Artigo 6° do TFUE): “a) Proteção e melhoria da saúde humana; b) Indústria; c)
Cultura; d) Turismo; e) Educação, formação profissional, juventude e desporto;
Proteção civil; g) Cooperação administrativa.” (Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, s/a, s/p)
● Competência para Definir Orientações no Âmbito dos Quais os Estados-mem-
bros Devem Coordenar as Políticas (Artigo 5° do TFUE): “política econômica,

emprego e políticas sociais”. (Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
s/a, s/p)
A preservação desses dois tratados em separado indica que no Tratado de Lisboa
foi abandonada a ideia de um texto único sobre a União, assim como propósitos supra-
nacionais nos campos de política social, identidade europeia e assuntos internacionais.
Ao mesmo tempo, procurou-se destacar que, embora o objetivo do texto único tenha
sido abandonado na conjuntura de Lisboa, isso não significa que os processos de

atualização e reforma da União o foram. Dessa forma, o texto torna-se “diferente” do
Tratado Constitucional, ao desacelerar os processos de aprofundamento e preservar a
autonomia e soberania dos Estados nos temas considerados mais sensíveis, ainda que
deixe em aberto os caminhos para futuras reformas.
Neste campo, é necessário destacar que a Carta dos Direitos Fundamentais, atua-
lizada em 2010,31 também é mantida como documento à parte, preservando as duas
legislações, a europeia e a nacional, sem caráter impositivo e/ou obrigatório sobre os
Estados-membros, mas como princípios recomendados para a construção do bloco
como um espaço de liberdade, igualdade e justiça. A cooperação nesses setores, antes
prevista como um Pilar III em Maastricht foi igualmente matizada, eliminando-se esta
estrutura de pilares no Tratado de Lisboa.
Deve-se destacar que desde 2007, a sombra da crise traz uma dimensão renovada a
esta agenda social, à medida que muitos países da Zona do Euro começam a sofrer com
problemas sérios de desemprego, inflação e desencanto social. Assim, Lisboa retoma
em seu texto compromissos de caráter social-democrata, relacionados à recuperação
do Estado de Bem-Estar, em oposição às políticas neoliberais que dominaram os anos
1990. Temas como saúde, educação, assistência, investimentos em infraestrutura
ganham espaço na retórica, com a criação de uma “cláusula social nas políticas da
União”. Essa ação, entretanto, não se consolida no pós-crise, com as políticas de
ajuste e recuperação implementadas pelo bloco diante da crise do euro, em muito
distanciando-se desse discurso (ver 3.4).
Os antecedentes dessas metas sociais do Tratado de Lisboa remetem à Estratégia
de Lisboa que fora originalmente lançada em 2000. Naquele momento, o bloco já
enfrentava sinais de desaceleração econômica, assim como aumento do desemprego.
Todavia, em meio às demandas de convergência do euro e a manutenção da lógica
neoliberal e otimista sobre as tendências da globalização, não houve respaldo político
ou social para fornecer a esta visão maior sustentabilidade. O mesmo ocorreu com as
atualizações do Pacto de Estabilidade e Crescimento de 2001 e 2005, que também se
encontram subordinadas à finalização do processo de implementação da moeda comum.
A partir de 2009, o Programa de Estocolmo estabeleceu um plano de ação de cinco
anos (2010 a 2014) para a consolidação da União Europeia como espaço de justiça,
liberdade e segurança. Abordando temas sociais e de segurança interna, este programa
representa os avanços do Tratado de Lisboa no estabelecimento de metas para as questões
de cooperação intrabloco nos setores sensíveis, anteriormente alocados pelo Tratado de
Maastricht em seu Pilar III. As prioridades definidas pelo Programa de Estocolmo32 são:
“A Europa dos Direitos”- cujas linhas gerais de ação previstas referem-se à
consolidação da cidadania europeia com base nos direitos básicos previstos
pelos Tratados da União Europeia e do Tratado de Funcionamento da União
Europeia, validando a livre circulação de pessoas, a diversidade, o combate
31. Para a leitura do texto ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:03

89:0403:pt:PDF. Acesso em 30 de julho de 2013.
32. A versão completa do Programa de Estocolmo encontra-se disponível em http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:pt:PDF. Acesso em 29 de julho de 2013.
ao racismo e à xenofobia, garantia dos direitos de suspeitos e acusados nos

processos criminais, participação democrática dos cidadãos na vida da União
Europeia e quando em viagens fora do bloco; A “Europa da Justiça” – deve
ser criado um espaço europeu da justiça em todo o território (...). A “Europa
que protege” – (...) desenvolvimento de uma estratégia de segurança interna
(...) com vista a melhorar a proteção dos cidadãos e o combate ao crime (...)
irá centrar-se no combate à criminalidade transfronteiras como (...) tráfico
de seres humanos, abuso sexual, exploração sexual de crianças e pornografia
infantil, criminalidade informática, criminalidade econômica, corrupção,
contrafação e pirataria, droga (...) “O acesso à Europa” (...) tornar o acesso
legal à Europa eficiente para nacionais de países não pertencentes à UE (...)
“A Europa da solidariedade” (...) deve desenvolver uma política abrangente e
flexível de imigração (....) “A Europa num mundo globalizado” – a dimensão
externa da política da UE deve também ser tida em consideração no espaço de
justiça, liberdade e segurança (...) (PROGRAMA DE ESTOCOLMO, SÍNTESE,
s/a, s/p)33
Outro tema que, como o social, recebera caráter “constitucional” no documento an-
terior e gerara similar controvérsia quanto ao avanço da União nos domínios nacionais
dos Estados, foi o da institucionalização dos símbolos da União, um dos temas mais
controversos do debate. Em ambos os casos, direitos e símbolos, a obrigatoriedade
legal de legitimar esses mecanismos como prioritários sobre os nacionais foi ampla-
mente rejeitada pelas populações e algumas correntes políticas, pois era considerada
contrária à soberania dos Estados. Essa percepção, na prática, era correta, pois os
objetivos iniciais eram de aprofundamento e extensão do escopo europeu sobre as
nações, levando a um arranjo supranacional, em detrimento do intergovernamentalismo
que predominara nessas áreas.
Mantém-se uma das provisões do Tratado Constitucional que representa o poder
dos Estados de forma mais significativa que se refere à possibilidade de saída do bloco
de um país. Denominado de “Cláusula de Saída”, esse mecanismo reforça tanto a
autonomia quanto a soberania dos Estados-membros.
Portanto, existe uma alteração significativa de propósitos e valores da “Cons-
tituição” à Lisboa, desacelerando as demandas por supranacionalidade. Nesse sentido,
os termos pragmatismo, gradualismo e coerência interna tornam-se associados à in-
tegração. Entretanto, a retomada do discurso social democrata foi acompanhada pela
direção contrária nas políticas de ajuste do bloco, com caráter pendendo, ainda, ao
neoliberalismo (redução de investimentos públicos em setores diversos, desaceleração
e redução da dívida, dentre outros).
Ajustes adicionais, que também tornam Lisboa “diferente” do Tratado Cons-
titucional, encontram-se nas áreas de procedimentos de formulação de políticas e
tomada de decisão. Em resposta às críticas do déficit democrático e ao desequilíbrio
entre os Estados-membros nos processos de votação, resultante da ampliação do bloco,
o Tratado de Lisboa apresenta ajustes às propostas do Tratado Constitucional. No que
33. Síntese do Programa de Estocolmo. Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/

fundamental_rights_within_european_union/jl0034_pt.htm. Acesso em 29 de julho de 2013.
se refere aos processos de votação, a proposta de uma maioria qualificada em dobro

simples é substituída por uma maioria qualificada em dobro com ajustes.
Na prática, redefinem-se os critérios do que é a maioria qualificada que, a partir de
Lisboa, passa a ser definida como uma “maioria em dobro, constituída por 55% dos
Estados-membros, representando 65% da população em geral” (Chruch & Phinnemore
2013, p. 45). Teoricamente, isso permitiria o reequilíbrio entre as forças dos poderes
mais significativos do bloco, como Alemanha, França e Reino Unido, comparado às
nações menores, que precisariam estar envolvidas nos resultados finais das votações.
Detalhando esse sistema, que é bastante complexo e ambíguo, vale a pena ainda
apresentar uma citação mais longa, explicando esta dinâmica e o seu processo de
implementação. Segundo Hayes-Renshaw (2012),
sob este novo regime, uma maioria qualificada deve ser composta de no mínimo
55% dos Estados-membros (quinze países em uma Europa de vinte e sete),
representando, pelo menos, 65% do total da população da União Europeia.
Para assegurar que um pequeno número dos Estados mais populosos (como
França, Itália e Reino Unido que juntos representam 37% da população total
da União Europeia) não possam coletivamente bloquear uma decisão, o Tratado
de Lisboa adicionalmente estabelece que uma minoria para bloquear decisões
deve ser composto de, pelo menos, quatro Estados. O sistema de votação de
Lisboa deve entrar em vigor em 1° de novembro de 2014. Entretanto, por um
período de transição de até três anos depois disso, qualquer Estado-membro
pode solicitar que um ato seja adotado em consonância com as regras da
maioria qualificada estabelecidas pelo Tratado de Nice. Portanto, as regras
do Tratado de Lisboa somente serão aplicadas efetivamente a partir de 1° de
abril de 2017. (HAYES-RENSHAW, 2012, p. 79)34
Outras duas iniciativas relevantes no campo da participação político-social visando

tornar os processos de formulação de políticas e tomada de decisão no bloco mais
abertos ao público e transparentes referem-se ao estabelecimento do Procedimento
Legislativo Ordinário (OLP) e da Iniciativa dos Cidadãos. Enquanto o primeiro
refere-se à dinâmica institucional destes dois níveis de política, decisão e formulação,
prevendo o debate entre as diferentes instâncias europeias, reformando os padrões já
existentes, o segundo é inovador ao permitir que os cidadãos apresentem propostas à
União, rompendo a barreira do déficit democrático entre as burocracias europeias e a
atuação da cidadania, via grupos organizados da sociedade civil.
Analisando específica, e individualmente, estas provisões do Tratado de Lisboa,
de acordo com Hayes-Renhaw, o OLP é a atualização do processo de codecisão, sus-
tentado, como visto no capítulo anterior, na relação entre o Parlamento Europeu e o
Conselho Europeu, com maior atribuição de autonomia ao Parlamento e extensão de
suas funções: maior peso nas decisões sobre o orçamento da União ao lado do Conselho
Europeu e o direito de aprovar (ou não) acordos internacionais do bloco.
Na avaliação de Warleigh-Lack e Drachenberg (2013), a OLP reforça a horizon-
talização do processo decisório dentro do bloco, ainda que não o simplifique, visto

que possui diversas etapas consultivas. 35 Na maioria das vezes, na avaliação dos
autores, as deliberações tornam-se longas e com diversas idas e vindas, que acentuam
o caráter burocrático da estrutura europeia. Apesar disso, o OLP tem sido encarado
como positivo, por incentivar o maior debate dos temas europeus. Outra dimensão
positiva é a da verticalização das relações do Parlamento e do Conselho Europeu com
os parlamentos nacionais, validando o princípio de subsidiariedade.
O objetivo desta validação (revalidação, visto que o tema já era previsto desde 1992)
era afastar as impressões geradas pelo Tratado Constitucional de que a União Europeia
ampliava seus poderes à esfera nacional, interferindo em questões locais e regionais.
Isso permite aprofundar a influência do COREPER e do Comitê Econômico e Social,
provendo-lhes voz mais ativa para encaminhamento das demandas das sociedades eu-
ropeias. Nesse sentido, o reforço dos princípios da subsidiariedade e proporcionalidade
são também objeto de atenção. Com isso, a definição das competências realizadas
pelo Tratado de Funcionamento da União Europeia, como visto, foi fundamental para
que se retomasse esta dinâmica tanto defendida desde Maastricht para preservar as
relações local-nacional-bloco, e que havia ficado à margem das discussões do Tratado
Constitucional.
Outras dimensões adicionais que se incluem na matização das críticas sobre o
déficit democrático são os procedimentos associados ao “método aberto de coorde-
nação” e a “iniciativa dos cidadãos”. Enquanto a segunda, a “iniciativa dos cidadãos”,
corresponde a uma política inédita do bloco no sentido de permitir que a sociedade
civil participe do processo, a primeira corresponde a uma dinâmica preexistente de
negociação entre o bloco e os Estados nacionais em questões de competência desses
Estados, mas que passa por uma atualização.
Tal atualização corresponde a já citada demanda de aumento de participação
nos processos europeus, como ao ajuste ao novo número de membros do bloco.
Adicionalmente, refere-se ao estabelecimento de novos métodos de governança intra-
bloco para reequilibrar a interação Estado-União Europeia. Segundo Warleigh-Lack
e Drachenberg (2013, p. 207), podem ser definidas como principais características
do “método aberto de coordenação”: a participação de diferentes atores nos proces-
sos, a coordenação em múltiplos níveis de política, o princípio da subsidiariedade,
deliberação, flexibilidade e criação de conhecimento.
No caso da “Iniciativa dos Cidadãos”,36 como indicado anteriormente, uma ini-
ciativa inédita do bloco abre-se espaço para que os cidadãos europeus participem
do processo de formulação de políticas do bloco. Para que uma iniciativa possa ser
proposta, um número mínimo de pelo menos um milhão de cidadãos deve organizar-se
e apresentar o pedido. Na visão de Watson e Corbett (2012), apesar de relevante por
seu caráter democrático, a “Iniciativa” encontra-se ainda em seus estágios iniciais,
havendo pouco conhecimento e participação popular. Considera-se que os mecanis-
mos formais e as divisões de competências existentes na União Europeia em termos
de políticas restringem os campos nos quais poderiam ser apresentadas demandas,
35. Ver Warleigh-Lack e Drachenberg (2013, p. 205).

36. http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/faq. Acesso em 30 de julho de 2013.
visto que temas definidos como “nacionais” e “locais” não se encontram incluídos no
processo europeu (para estes, a recomendação é que existam mecanismos locais para
dar conta dos temas que recaiam nessas arenas).
Por fim, o Tratado de Lisboa também sistematiza e reforma a dimensão da atuação
externa da União Europeia no sistema internacional, absorvendo o Pilar II de Maastricht
e atualizando as discussões subsequentes dos Tratados de Amsterdã e Constitucional.
Apesar das dificuldades enfrentadas pela coordenação de políticas supranacionais no
setor externo (somada à dependência estratégica dos Estados Unidos), o Tratado de
Lisboa não só reafirma o compromisso do bloco europeu com a construção da Política
Externa e de Segurança Comum (PESC) e a Política Comum de Segurança e Defesa
(PCSD), como promove a criação de uma estrutura burocrática que dê suporte a estas
dimensões.
Adicionalmente, reafirma a identidade da União Europeia juridicamente como ator
internacional, provendo-lhe autonomia e a definição de um papel de poder civil global,
com base nas tarefas de Petersberg (ver Capítulo 2) com ênfase humanitária. Essas
tarefas também passam por uma atualização no Tratado de Lisboa com a incorporação
de novas metas. Tais metas encontram-se descritas na citação a seguir, correspondente
a uma análise de Ferreira-Pereira (2013) sobre o tema. A autora sustenta que a PESC
e a atual PCSD representam avanços para o projeto europeu e se constituem hoje em
um importante fator de integração do bloco em termos qualitativos. Sistematizando
estes tópicos,
após estar em operação há mais de 10 anos, a “Política Europeia de Segurança
e Defesa” foi formalmente codificada no Tratado de Lisboa como “Política
Comum de Segurança e Defesa”. Este novo acordo prevê o reforço do papel
da UE como provedor de segurança e paz, não apenas em sua vizinhança es-
tratégica, mas também no mundo. Isso se deu, basicamente, graças à amplitude
das missões da UE, nas quais são utilizados meios civis e militares. No artigo
43.1 do Tratado da União Europeia, estas missões são identificadas da seguinte
forma: “operações conjuntas de desarmamento, tarefas humanitárias e de
resgate, conselhos militares e tarefas de assistência, prevenção de conflitos
e tarefas de peace-keeping, atuação de forças de combate em gerenciamento
de crise, incluindo peace-making e estabilização pós-conflito”. Deve ser des-
tacado que, como estipulado no tratado: “Todas estas tarefas podem con-
tribuir para a luta contra o terrorismo, incluindo o apoio a terceiros países que
combatam o terrorismo em seu território”. O Tratado de Lisboa também criou
condições para o fortalecimento da solidariedade europeia. (...) Por fim, (...)
introduziu dois mecanismos cooperativos no domínio específico de segurança
e defesa – a assim chamada “cooperação reforçada” e a “cooperação de es-
trutura permanente” –, que tem o potencial de acelerar o desenvolvimento das
capacidades militares da União e apoiar seu papel no gerenciamento de crises.
(FERREIRA-PEREIRA, 2013, p. 70-71)
Estabelecidas essas tarefas, no que se refere à estrutura burocrática, foram estabe-

lecidos pelo Tratado de Lisboa o cargo de Alto Representante da União para Negócios
Estrangeiros e Política de Segurança e o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE),
com o objetivo de formar um “corpo diplomático europeu”. Em linhas gerais, o SEAE

corresponde, ou pelo menos visa corresponder no médio e longo prazo, a um “Minis-
tério das Relações Exteriores” europeu, comandado pelo Alto Representante. A Política
Externa e de Segurança Comum e a Política de Segurança e Defesa encontram-se,
são elaboradas e implementadas tendo como base esses dois atores. O cargo de Alto
Representante é ocupado por Catherine Ashton desde dezembro de 2009 (cargo no
qual permaneceu até setembro de 2013).37 Analisando as tarefas atribuídas a ambos,
definem-se como objetivos do Alto Representante,
Conduzir a política externa e de segurança comum da EU. Contribuir com

propostas para a execução dessa política. Presidir o Conselho de Ministros
dos Negócios Estrangeiros. Ser um dos vice-presidentes da Comissão Europeia,
assegurando a coerência da ação externa do bloco. Representar a UE em ques-
tões relacionadas à política externa e de segurança comum, conduzir diálogos
políticos em nome da União e expressar a opinião da mesma em organizações
internacionais. Exercer autoridade sobre o EEAS e as delegações da União em
outros países e/ou organizações internacionais.38
Por sua vez, o SEAE tem como funções: “dar assistência ao Alto Representante,
bem como ao presidente do Conselho Europeu e aos Membros da Comissão em tudo
aquilo que diz respeito às relações internacionais do bloco. As delegações da União
Europeia no mundo fazem parte da estrutura do SEAE.”39 Com base nessa estrutura
e divisão de tarefas, como sugere Park (2012),
a criação de cargo de Alto Representante para os assuntos internacionais e

política de segurança foi visto, em parte, como uma resposta tardia à questão
retórica do ex-Secretário de Estado Henry Kissinger “Para quem eu ligo quando
quero falar com a Europa?” Entretanto, os críticos do processo dizem que a
atribuição recaiu em uma candidata de estatura modesta com pouca experiência
em política. Para muitos (...) a maior virtude de Catherine Ashton (...) era as-
segurar aos líderes nacionais que eles não seriam ofuscados na arena global
(PARK, 2012).40
37. Antes de Ashton, Javier Solana, ex-Secretário da OTAN (1995/1999) ocupou o cargo por apenas dois
meses, outubro a dezembro. Na oportunidade, afirmou que “Primeiro, nossa maior responsabilidade é
fazer a Europa funcionar corretamente, incluindo as estruturas de administração de crises (...) Segundo,
precisamos de mais capacidades (...) Terceiro, a política externa não irá funcionar se somente se preocupar
com as necessidades dos Estados membros. Precisamos de solidariedade (...) Quarto, precisamos de uma
interação mais sofisticada com nossos parceiros – tanto nações quanto organizações (...). Quinto e, por
último, precisamos ser ousados. A PESC é sobre riscos.” (SOLANA, 2009)
38. Uma organização diplomática especial: o Serviço Europeu para a ação externa.
Disponível em <http://eeas.europa.eu/what_we_do/index_pt.htm>. Acesso em : 1 de junho de 2013.
39. Uma organização diplomática especial: o Serviço Europeu para a ação externa.
Disponível em <http://eeas.europa.eu/what_we_do/index_pt.htm>. Acesso em : 1 de junho de 2013.
Em termos de objetivos, o SEAE estabelece como metas a atuação nas seguintes

áreas, que serão desenvolvidas em maior extensão no Capítulo 4: a “Política Europeia
de Vizinhança”, para lidar com as relações entre a Europa e seu entorno geográfico com
foco nos países do Mediterrâneo e do Oriente Médio; a Ajuda ao Desenvolvimento;
apoio ao multilateralismo e as negociações para a resolução pacífica de disputas (com
a participação nas conversações de paz no Oriente Médio, via Quarteto de Madri, e em
temas específicos como a proliferação nuclear no Irã, além de questões específicas do
continente europeu como os Balcãs); a segurança internacional e a ajuda humanitária
(participação em missões de manutenção da paz, estabilização, prevenção de con-
flitos e resposta a crises); ativa participação nas negociações multilaterais sobre meio
ambiente, direitos humanos e comércio internacional. Igualmente, colocam-se como
prioridades o estabelecimento de parcerias estratégicas na Ásia e na América Latina.41
No âmbito da PCSD, a criação da Agência de Segurança Europeia (EDA) em
2004 foi reforçada pelas iniciativas do Tratado de Lisboa com o estabelecimento de
uma estrutura militar para a União Europeia. Segundo o site da EDA, a agência tem
como principais objetivos o desenvolvimento de quatro estratégias: desenvolvimento
de capacidades (CDP), incentivar a pesquisa e tecnologia para a segurança europeia
(EDRT), a cooperação em armamentos (EAC) e a criação de uma base industrial e
tecnológica de defesa europeia (EDTIB).42
Ainda que funcionando de forma intergovernamental, a EDA e seus demais me-
canismos representam avanços importantes no estabelecimento de uma identidade
estratégica para a União Europeia. Assim, destaca-se a criação do Comitê Militar
da União Europeia, de centros de gerenciamento de crise (Crisis Management and
Planning Directorate) e do planejamento civil (Civilian Planning and Conduct Capa-
bility). Também podem ser mencionadas a criação do Instituto de Estudos Estratégicos
Europeu e do Centro de Satélites.
Em termos práticos, esses desenvolvimentos levaram a esforços europeus no sentido
de desenvolver as capacidades de política externa, diplomacia e segurança a partir de
um novo patamar. A dissolução e/ou incorporação da União Europeia Ocidental, que
deixou de existir como aliança em 2010, insere-se nesta nova agenda, da mesma forma
que a cooperação renovada com a OSCE e, principalmente a OTAN (ver Capítulo 4).
O aumento das capacidades militares europeias para reforçar sua projeção de poder
tem sido visto como prioridade, ainda que o tema provoque bastante divisões entre
os Estados-membros.
Esses temas, assim como as prioridades da ESE lançadas em 2003, e o novo contex-
to pós-Lisboa da PESC/PCSD, foram objeto de revisão com a publicação do Relatório
sobre a Execução da Estratégia Europeia de Segurança – Garantir a Segurança em um
Mundo em Mudança.43 Segundo este documento,
41. Uma organização diplomática especial: o Serviço Europeu para a ação externa
Disponível em <http://eeas.europa.eu/what_we_do/index_pt.htm>. Acesso em : 1° de junho de 2013.
42. EDA Strategies. Disponível em http://www.eeas.europa.eu/csdp/structures-instruments-agencies/eu
-agencies-on-csdp/european-defence-agency/index_en.htm. Acesso em 22 de agosto de 2013.
43. Disponível em http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/PT/reports/104638.
pdf. Acesso em 30 de julho de 2013.
cinco anos passados desde a adoção da Estratégia Europeia de Segurança, a

União Europeia acarreta hoje maiores responsabilidades do que em qualquer
outro momento da sua história. A União Europeia continua a ser um polo de es-
tabilidade. Graças ao alargamento, a democracia e a prosperidade estendem-se
a todo o continente (...) a execução da Estratégia Europeia de Segurança é uma
obra inacabada. Para que se desenvolvam todas as nossas potencialidades,
precisamos de ainda mais capacidade, mais coerência e mais ação. (Relatório
sobre a Execução da Estratégia Europeia de Segurança – Garantir a Segurança
num Mundo em Mudança, 2008, s/p)
O documento reafirma as metas de 2003, mas introduz uma preocupação crescente

com as ameaças no novo contexto internacional, inclusive as derivadas das pressões
econômicas, associadas à não eficácia e reforma do multilateralismo. O texto lembra
que ameaças diferenciadas devem ser incluídas na pauta da União: segurança energé-
tica, mudança climática, terrorismo e crime cibernético, além da pirataria. Apesar do
tom positivo, o documento ressalta as dificuldades na coordenação de políticas nessas
áreas, assim como a demanda para que os Estados demonstrem maior compromisso
com esses objetivos comuns.
Feitas estas considerações sobre o Tratado de Lisboa em seus mais diversos as-
pectos, pode-se perceber que os assuntos preferenciais relacionaram-se a ajustes de
legislação e acomodação entre as demandas de aprofundamento e alargamento. Diante
dessas demandas, o ciclo de instabilidades iniciado em 2004 com o Tratado Cons-
titucional, ao qual se seguiu a crise do euro, demandaram uma revisão das prioridades
europeias sobre seu aprofundamento (ou para, alguns mais céticos, em direção à
manutenção, pelo menos, do projeto europeu de integração).
Ainda que no Tratado de Lisboa reafirma-se que a União Europeia é um bloco
aberto a todo país europeu que deseje dele participar, desde que seja considerado
como apto, tendo como base critérios de liberdade, justiça e estabilidade econômica
estabelecidos em 1993 (Critérios de Copenhagen, analisados no Capítulo 2), as
negociações encontram-se em ritmo lento. Desde 2007, somente três novos mem-
bros foram agregados: Romênia e Bulgária em 2007 e, em 2013, a Croácia. Nessa
lógica, outras adesões poderiam oferecer novos desafios ao bloco pela inclusão de
países mais fracos ou não suficientemente preparados, assim como não seria pos-
sível às nações europeias ajudá-las em sua incorporação. Esse argumento parece
fortalecido pelo exame de quais são, até agosto de 2013, os Estados candidatos,
Turquia, Islândia, Montenegro, Sérvia, Antiga República Iugoslava da Macedônia
(e os potenciais candidatos Albânia, Bósnia-Herzegovina e Kosovo). Além disso,
por opção, a Noruega, a Suíça e Lichenstein não são membros ou candidatos, ou
potenciais candidatos.
Mais ainda, alguns críticos do processo europeu sustentam que, na realidade, a
Europa já teria atingido seu limite físico de expansão em países “europeus” e que
futuras expansões apenas enfraqueceriam a identidade ocidental do bloco. Isto se
aplica não só aos Estados candidatos e candidatos potenciais acima mencionados, mas
a nações do entorno como Rússia, Belarus, Ucrânia e Geórgia. Essa visão, contudo,
não é limitada aos céticos.
Afinal, em seu sítio oficial, a União Europeia questiona qual o limite da integração em
termos de fronteiras geográficas: ou seja, se o bloco, por exemplo, chegaria à Ásia Central em
um objetivo mais longínquo ou, ainda mais perto, à Rússia. Não se deve desconsiderar que as
questões associadas à expansão do bloco sempre foram caracterizadas por uma forte interde-
pendência entre temas de política interna e política externa. No extremo, toda adesão implica a
incorporação do “outro” à Europa Ocidental, em sua formação original nucleada em torno de
apenas seis países e que, no extremo, pode atingir a marca de mais de 30 membros caso opte-se
por retomar o processo de alargamento. Assim, não somente as fronteiras externas antigas são
absorvidas, como novas são criadas, ao se estenderem os limites europeus criando novos
“outros”.
Essa interação tem gerado movimentações diferenciadas na agenda internacional
do bloco, somando-se às tradicionais parcerias no Mediterrâneo e na África, iniciativas
como a Política Europeia de Vizinhança (PEV), já mencionada. Neste sentido, a PEV
tem como foco nas relações com os vizinhos do Leste (Armênia, Azerbaijão, Belarus,
Geórgia, Moldávia e Ucrânia) e do Sul (Argélia, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia,
Marrocos, Síria, territórios palestinos e Tunísia).44
Em 2012, a concessão do Prêmio Nobel da Paz à União Europeia pareceu demonstrar
o sucesso desta pauta, somada aos desafios do multilateralismo e da promoção da paz.
Igualmente, pareceu validar a reforma da PESC/PCSD por Lisboa, com o avanço do papel
da União Europeia como ator global nas relações internacionais. Entretanto, as dificuldades
de coordenação interna e a relação preferencial com os Estados Unidos e a OTAN conti-
nuam colocando em xeque a autonomia europeia no setor estratégico. Depois da crise de
2002/2003, a estabilização do intercâmbio euro-estadunidense ocorreu de forma gradual,
culminando com a melhora significativa do mesmo a partir da gestão de Barack Obama
(2000/2013) e o lançamento de novos projetos bilaterais. Tais projetos visam não somente
reforçar os laços tradicionais entre os dois lados do Atlântico, como conter o avanço dos
emergentes BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), impulsionando pela
eclosão da crise econômica no ocidente a partir de 2008.
Na União Europeia, esta crise econômico-social da Zona do Euro sobrepõe-se aos
esforços do bloco no campo externo e interno, deixando mais aparentes as dificul-
dades e contradições tanto dos processos, como das políticas, de aprofundamento e
alargamento do bloco.
3.4 EURO: DA EUFORIA À CRISE (2008/2013)

Como abordado no Capítulo 2, a criação da Zona do Euro e o início da circulação da
moeda comum no período de 1999 a 2002 foram considerados marcos do sucesso
da integração europeia e da construção da sua identidade comum. A despeito dos
critérios de convergência rígidos para que as nações participassem da moeda comum,
relativos ao controle da inflação e dos juros, e limites restritos para os tetos da dívida
pública (60% do PIB) e dos déficits (3% do PIB), a maioria dos Estados-membros
realizou esforços no sentido de enquadrar-se a esses padrões.
44. Disponível em http://ec.europa.eu/world/enp/policy_en.htm. Acesso em 19 de agosto de 2013.

Porém, no contexto da implementação da moeda comum na trajetória 1999/2002,

as decisões sobre o cumprimento (ou não) desses critérios de convergência ocorreu de
forma política gerando duas situações: algumas nações, incluindo as mais poderosas e
outras periféricas, como França, Alemanha e Grécia, não cumpriam todos os critérios
plenamente, mas estavam próximas das metas, assim, foram incluídas na Zona do Euro,
na perspectiva de que o funcionamento da moeda viesse, no médio prazo, resolver tais
discrepâncias (no caso da Grécia, ainda assim, o país entrou “atrasado” na Zona do Euro,
dois anos depois do início da circulação da moeda, em 2001); segundo, muitas nações
valeram-se de métodos como empréstimos externos e maquiagem de contas para atingir
os padrões do euro (Grécia novamente, Portugal e Espanha), o que revelava uma situação
de estabilidade precária das políticas macroeconômicas, que, igualmente, esperava-se,
seriam corrigidas com o encaminhamento e aprofundamento do processo.
Entretanto, não só essas vulnerabilidades permaneceram como se ampliaram
principalmente nas nações periféricas da integração, os PIIGS – Portugal, Irlanda,
Itália, Grécia e Espanha. De acordo com Overtveldt (2012), a evolução dos proble-
mas na Zona do Euro, que culminou com sua crise, derivou de cinco desequilíbrios,
referentes ao não cumprimento das metas originais dos critérios de convergência.
Especificamente,
Grandes déficits em conta-corrente (implicando dependência em relação às
importações do capital estrangeiro pelos países deficitários); Grandes bolhas de
ativos acompanhadas por criação de crédito excessiva (e, portanto, de maiores
riscos de solvência bancária); Enormes déficits públicos; Endividamento
crescente; Perda da competitividade internacional por vários países-membros.
(OVERTVELDT, 2012, p. 75)
Como aponta Overtveldt (2012), essas nações menores dependiam fortemente da

fácil disponibilidade de capital externo para o financiamento de suas dívidas, e mesmo
de seus cidadãos, baseado em uma lógica de crédito fácil. Tais economias não possuíam
setores produtivos fortes, situação derivada de um processo de desindustrialização de
cerca de uma década, e de reconversão dos setores produtivos com o foco em serviços,
não possuindo alternativas internas para geração de riqueza. Por sua vez, suas sociedades
permaneciam sustentadas na lógica do consumo e do individualismo características do
modo de vida ocidental. Assim, quando os fluxos de capital externo tornaram-se escassos,
as economias internas, dependentes desses recursos para seu financiamento público e
privado, não tinham como substituir a “falta de caixa”.
Mas o que provocou essa “falta de caixa” que levou à quebra da frágil, e até mesmo
artificial, sustentação dos membros da Zona do Euro e do funcionamento da moeda comum?
Tradicionalmente, o episódio da quebra do Lehman Brothers em 2008 é indicado
como o ponto inicial da crise econômica das potências ocidentais, que começa nos
Estados Unidos e se dissemina para a União Europeia. Todavia, a crise do Lehman
Brothers representa o auge de um movimento iniciado em 2006, com o estouro da
bolha imobiliária nos Estados Unidos, agravada pela ausência de mecanismos políticos
e econômicos da regulação deste mercado e do setor financeiro. Gerada pela realidade
de baixas taxas de juro e pelo crédito fácil, a bolha estourou quando os juros ao
consumidor subiram, reajustando os contratos estabelecidos com taxas variáveis.
Ou seja, ainda que na aquisição dos imóveis as taxas de juro fossem baixas, o
que incentivava a compra o contrato previa a possibilidade de ajustes nestas taxas
devido às variações do mercado, tanto para cima como para baixo. A mesma situação
de taxas variáveis aplicava-se aos empréstimos contraídos pelas pessoas físicas,
tanto para consumo pessoal como para pagar esses imóveis. Na maioria das vezes, a
garantia apresentada para um novo empréstimo era o imóvel que já havia sido objeto
de hipoteca, criando uma cadeia de dívidas em diversas instituições com os mesmos
bens. Com a elevação em cadeia dos juros, os consumidores não conseguiam pagar
nenhum dos seus empréstimos, devendo a várias instituições com a mesma garantia.
Assim, gerou-se também uma cadeia de inadimplência, que levou à quebra de algumas
instituições, enquanto outras foram resgatadas pelos governos a fim de evitar situações
piores. Dentre estas, nos Estados Unidos, destacam-se empresas de hipoteca como
Fannie Mae e Freddie Mac.
Com isso, o crédito pessoal e para Estados foi congelado, atingindo, em 2007, as
instituições europeias. Nesse contexto, aqueles que dependiam de fluxos constantes de
novos empréstimos para financiar suas dívidas, como a Grécia e a Espanha, não tinham
mais como equilibrar suas contas e pagar suas dívidas. Na esteira disso, mais um efeito
em cadeia, a falência pessoal e de bancos que dependiam, também, desses pagamentos,
para sua autossustentação. Portanto, todos os dominós financeiros caíram, culminando
em 2008 com a quebra do Lehmans e o agravamento da situação social-econômica das
populações norte-americana e europeia, além dos Estados em si.
Parte do problema, ainda, refere-se ao profundo processo de elevação do consumo
individualista dessas sociedades, e à financeirização do capital que as sociedades
ocidentais sofreram a partir da década de 1970. Esses dados ainda podem ser somados à
desindustrialização dessas sociedades, gerando desemprego e déficits comerciais e
públicos estruturais. Não se pode esquecer, portanto, que “a doença do euro não
surge sozinha, ela reflete questões que vão além da Europa, incluindo uma série de
problemas econômicos profundos compartilhados pelos países industrializados”.
(Giddens, 2013, p.18)
Sistematizando as características da crise europeia,
As implicações para a Zona do Euro foram severas. A financeirização da pe-
riferia continuou dentro da união monetária e sob a sombra dominante da
Alemanha. As economias periféricas adquiririam uma dívida pública consi
derável. O crescimento derivou da expansão do consumo, financiada pelas
hipotecas ou pelas bolhas de investimentos caracterizadas também pela es-
peculação imobiliária. Houve um crescimento geral da inadimplência, seja de
indivíduos como de corporações. Enquanto isso, as pressões começaram sobre
os salários e condições dos trabalhadores na periferia, mas não na Alemanha.
A integração dos países periféricos na Zona do Euro era precária, deixando-os
vulneráveis à crise de 2007-2009 e eventualmente levando-os à crise da dívida
soberana. (LAPAVITSAS et al, 2012, p. 27)
A Grécia tornou-se caso exemplar destes problemas, incluindo a maquiagem das

contas externas, com o auxílio desses bancos e agências de rating, que indicavam a
solidez da economia do país, e permitiam a sua manutenção na Zona do Euro dentro
dos critérios de convergência. Entretanto, esses critérios não eram cumpridos, como se
pode observar pela rápida quebra do Estado grego, e a sua implosão social, em meio
a protestos de rua, despejos, perda de economias, desemprego e violência. Em 2009,
somente para utilizar dois exemplos de desrespeito aos critérios de convergência, o
déficit grego, com relação ao PIB atingiu quase 13%, quando não deveria ultrapassar
3%, e a dívida grega representava 113% do PIB, contra 60% do limite estabelecido
pelo Banco Central Europeu.
À implosão grega seguiram-se a espanhola, portuguesa, irlandesa e italiana, assim
como de instituições britânicas, francesas e alemãs. Diante desse aprofundamento da
crise da Zona do Euro, a resposta do Banco Central Europeu à quebra profunda da es-
tabilidade macroeconômica ocorreu em duas etapas: primeiro o resgate das situações
mais críticas por meio de empréstimos às nações mais afetadas, começando pela Grécia e
Espanha (seguindo-se os demais PIIGS), evitando a quebra de novos agentes financeiros
(bancos de investimento, gerenciadores de seguros de aposentadoria e hipotecas);45
segundo, a implementação de planos de austeridade para redução de gastos públicos, nos
quais se incluem redução de programas sociais (educação e saúde), cortes de salários de
funcionários públicos e demissões no setor, somado à elevação de impostos.
A primeira etapa, deve-se destacar, era condicionada à adesão à segunda, com essas
demandas sendo colocadas aos países afetados não só pelo Banco Central Europeu,
mas pela Comissão Europeia e o Fundo Monetário Internacional. A Troika, como
foi denominada a junção das três agências, tornou-se a principal responsável pelo
fornecimento de ajuda, como à verificação do cumprimento dessas metas pelos países
beneficiados com empréstimos. Liderando a Troika, países como a Alemanha torna-
ram-se os principais fornecedores de fundos para empréstimos, como os orientadores
desta política. Avaliando tais dinâmicas, que foram criticadas por seu efeito social
imediato de aumento do desemprego e desaceleração econômica, Giddens indica que
o objetivo da austeridade no contexto dos países europeus (...) não foi somente
acertar as contas mas ajudar a reforçar a mudança e a reforma, a partir de
terapias de choque. A austeridade é como um remédio amargo, ruim para o
paladar e com efeitos colaterais desagradáveis. Mas tomar o remédio é vital
para combater a doença (...) mas é essencial acertar a dosagem, pois em grande
quantidade o remédio pode matar o paciente que deveria salvar. Uma vez que
se alcançou um certo objetivo, a natureza do tratamento precisa mudar e focar
na reabilitação ativa. (GIDDENS, 2013, p.58)
As medidas de austeridade, associadas à eclosão inicial da crise, geraram, em

2009, uma variação negativa do PIB Europeu (UE-27) de 4,4%, seguida de uma
modesta recuperação em 2010 (2,1%) e 2011 (1,6%), que levou à nova queda em
2012.46 Essas oscilações elevaram as críticas sobre os programas de ajuste, visto que
a “reabilitação” se mostrava incompleta. Diferente dos Estados Unidos e da maioria
45. Até 2013, os valores destes empréstimos emergenciais encontram-se próximos de atingir mais de 800
bilhões de euros.
46. Disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&langua-
ge=en&pcode=tec00115. Acesso em 05 de julho de 2013.
das nações emergentes, os projetos europeus eram bastante ortodoxos, apostando no

corte de gastos e não na promoção do desenvolvimento. Assim, havia o temor, como
indica a citação de que o remédio, patrocinado principalmente pela Alemanha, levaria
à “morte” os pacientes PIIGS.
Neste cenário, tentando recuperar os níveis de crescimento e emprego do bloco, e
ao mesmo tempo atualizar os sistemas de regulação e prevenção de crises, foi lançada
mais uma versão do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A esses esforços somaram-se
logo na sequência uma nova estratégia, a Europa 2020. De acordo com a Comis-
são Europeia, o objetivo da Europa 2020 é permitir que o continente “mova-se além
da crise e crie condições para uma economia mais competitiva e com mais empregos”.
Para alcançar tais objetivos, a prioridade é estabelecer um sistema de governança econômica
efetiva que possa levar ao crescimento a partir de políticas coordenadas entre a União Europeia
e os Estados nacionais, a partir do estabelecimento de cinco metas:
Emprego: 75% das pessoas entre 20 e 64 anos devem estar empregadas. Pes-
quisa e Desenvolvimento: 3% do PIB da União Europeia deve ser investido em
pesquisa e desenvolvimento. Mudança Climática e Sustentabilidade Energética:
As emissões de gás estufa devem ser 20% (ou até mesmo 30% se as condições
estiverem favoráveis) mais baixas do que em 1990; b. 20% da matriz energética
deve ser renovável; c. 20% de aumento na eficiência energética. Educação:
Redução da evasão escolar nos primeiros anos de ensino para abaixo de 10%;
b. Pelo menos cerca de 40% das pessoas entre 30 e 34 anos devem completar a
educação em nível superior. Combate à Pobreza e à Exclusão Social: Reduzir
em pelo menos 20 milhões as pessoas que estão em risco de pobreza ou ex-
clusão social.47
Por sua vez, o crescimento, que permitirá a sustentação dessas metas deve ser orientado
em três pilares: sustentabilidade, inteligência e inclusão.48 No que se refere à sustentabilidade
a União Europeia deve buscar a eficiência energética e no aproveitamento de recursos, assim
como uma política industrial adequada à globalização. No campo da inteligência incluem-se
o desenvolvimento de uma agenda digital europeia, o investimento em políticas de inovação e
iniciativas para o engajamento da juventude (Youth on the Move). Por fim, a inclusão engloba
projetos que estabeleçam uma nova agenda de habilidades e novas ocupações, adequadas
ao século XXI, somada a projetos para o combate à pobreza.
Como se pode notar, uma das grandes preocupações nestas sete áreas (que são definidas
como flagship initiatives, algo como de “vanguarda” e “sinalização futura de bandeiras”)
é promover o “novo” em diversas esferas, como elemento modernizador e de revitalização
do continente e de sua imagem. Para esse processo é essencial que se coloque de lado a
avaliação de uma Europa envelhecida e em encolhimento, para sobrepô-la a uma imagem
de uma União baseada na juventude de suas nações. Como indicado, a maioria da mão de
obra desempregada, ou que sequer tenha ainda conseguido adentrar o mercado de trabalho,
é de jovens em Estados periféricos do bloco como a Espanha.
47. Tradução da autora de Europe 2020. Disponível em http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm.

Acesso em 1° de setembro de 2013.
48. Europe 2020. Disponível em http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm. Acesso em 1° de setembro
de 2013.
Mesmo que algumas nações como Portugal e Itália, e em menor escala Alemanha
e França, tenham tendências de diminuição da população economicamente ativa e de
aumento dos custos com o envelhecimento das populações e sua maior expectativa
de vida (custos médicos e de aposentadorias dentre estes), o foco é em aproveitar a
juventude emergente e que se encontra cada vez mais excluída e insatisfeita com o
bloco. Paradoxalmente, ao longo dos anos 1990, foi uma primeira geração de jovens,
hoje na faixa de 30-45 anos que impulsionou a identidade europeia, mas que também,
por ela, sente-se excluída.
O processo da Europa 2020 internaliza propostas que são definidas por Giddens
(2013) como de “reindustrialização”, reativando o setor industrial das econo-
mias nacionais europeias como forma de aumentar o nível de empregabilidade.
A despeito dos avanços alcançados nos setores de serviços, a esfera industrial
tradicional é considerada como pilar essencial da recuperação e do crescimento
para as nações. Na trajetória das medidas de estabilidade implementadas desde
2008/2009, a Europa 2020, e seu item da agenda, convertem-se na segunda etapa
das reformas, visando o salto qualitativo após as medidas de ajuste mais restritivas
de cortes de gastos. A reestruturação das economias europeias precisa englobar
duplamente esses ajustes como a redescoberta de padrões de produção industrial e
da competitividade das indústrias europeias que possam gerar crescimento interno
e vagas de emprego como indicado.
Uma questão subjacente a esta agenda, que é obscurecida muitas vezes pelas
propostas de reforma, refere-se justamente às raízes da crise, relacionadas a opções
econômicas destas mesmas sociedades ao Norte que levaram à sua desindustrialização:
o aumento das compras externas de produtos da China devido ao seu baixo preço e
maior competitividade, o foco no setor de serviços, o avanço das sociedades de con-
sumo e do individualismo ocidental. O corte dessas tendências representa a alteração
não só de modelos produtivos, mas de modelos sociais e culturais dessas nações, que
gerará impactos nas nações do Sul grandes exportadoras desses bens ao Ocidente, e
que também são financiadoras da dívida desses mesmos países. Nesse sentido, a China
é a primeira detentora da dívida dos Estados Unidos e de muitos países da União
Europeia. Portanto, como indicado no início da seção, a crise da Zona do Euro, e as
demais vigentes na arena econômica global, inserem-se em um quadro mais abrangente
de desequilíbrios comerciais, fiscais e de investimentos, com implicações estruturais.
Pensando de forma mais localizada, porém, ainda é preciso ressaltar que o custo
do fracasso dessas iniciativas, do Pacto de Estabilidade e Crescimento, à atual Europa
2020 será elevado. De acordo com Griffiths (2012), apesar da profundidade da crise
é possível salvar o euro, ainda que possa ser necessária uma redução em seus mem-
bros participantes. A análise desse autor, assim como dos demais aqui citados, aponta
como elo mais fraco a Grécia, e considera, como visto que o país não deveria ter sido
autorizado a entrar na Zona do Euro desde a primeira vez. Ou seja, a decisão inicial
para a entrada de muitos países no euro foi política, enquanto a decisão para sua saída
será econômica, retomando os critérios que anteriormente deveriam ter sido cumpridos.
A questão básica sobre a Grécia e, em certa medida os demais PIIGS permanece: a
Zona do Euro poderia sobreviver sem elas, sustentada pelo núcleo França-Alemanha,
mas de que forma a saída da moeda comum afetaria essas nações? Permitiria uma
recuperação mais sólida a partir do abandono das políticas de reforma? Haveria uma
porta para a “reentrada” na moeda comum? As moedas nacionais voltariam a circular?

A “saída” da Zona do Euro não colocaria em questão para essas sociedades a opção
europeia de décadas atrás, levando ao aumento de tensões internas e o fortalecimento
dos processos já em andamento de nacionalismo e xenofobia? Afinal, essas tendências
estão presentes nos movimentos populares que questionam a União Europeia e suas
medidas de ajuste impostas aos membros. E, como indica Griffiths (2012), o dilema
é que parecem não existir boas saídas aos PIIGS seja se mantendo dentro da Zona do
Euro ou optando por seu abandono (ou, na pior das hipóteses, sendo forçadas pela
troika a se retirar, mesmo que temporariamente).
Às ameaças relacionadas à crise da União Europeia precisam ser somadas as
relativas aos desequilíbrios da economia dos Estados Unidos que forneceram o estopim
para o desenrolar da crise do núcleo capitalista ocidental em 2008. Indicadores que
apontam a recuperação lenta dos níveis de crescimento norte-americano e europeu
devem ser matizados. Além disso, a desaceleração das economias emergentes dos
BRICS, que não deixaram de crescer, mas diminuíram sua expansão, sugere a pos-
sibilidade do aumento de suas vulnerabilidades sociais devido a problemas como
inflação, desemprego e diminuição do crescimento da renda.
No caso da União Europeia, por exemplo, o crescimento anunciado como marco
para o fim da recessão do bloco foi de 0,3% após recuos constantes ao longo de
18 meses. Adicionalmente, o anúncio desse número na segunda quinzena de agosto
de 2013 não incluiu as performances de dois dos PIIGS mais vulneráveis, a Grécia e a
Irlanda, e a Espanha e a Itália continuaram registrando índices negativos, que indicam
a permanência da recessão. Assim, somente Portugal, dentre os países mais atingidos
pela crise, cresceu cerca de 1,1%, enquanto países vistos como motores da economia
europeia, nem mesmo chegaram a esse nível como França (0,5%) e Alemanha (0,7%).
Os níveis de desemprego da UE-28, já incluindo a Croácia, se mantêm elevados
em 12% segundo estatísticas de agosto de 2013. Esse número, porém, foi avaliado
como positivo, por representar uma redução nos índices dos últimos cinco anos, que
chegaram a atingir cerca de 18%. Entretanto, este permanece um otimismo enganoso
quando examinados os números do desemprego entre os jovens (que permanecem em
20% para a Zona do Euro) e em países específicos. Na Grécia, houve um aumento
do número de desempregados entre 2012 e 2013, de 23,8% para 27,6%, enquanto
na Espanha o total de pessoas fora do mercado de trabalho permanece em 26,3%. A
“melhora” da estatística geral deve-se aos baixos índices de desemprego na Alemanha
(5,3%), na Áustria (4,8%) e Luxemburgo (5,7%).49
Cinco anos após a crise da Zona do Euro os desafios para a estabilidade europeia
e a retomada de seu crescimento permanecem, demandando ações tanto individuais
quanto multilaterais, que ajustem os fluxos comerciais e financeiros às demandas
de criação de empregos e agenda social, e do reordenamento do poder global. A
permanência da crise, por fim, coloca em xeque projetos mais abrangentes do bloco
europeu, visto que muito do sucesso da integração, e do apoio popular a ela relaciona-
49. No geral, as médias de desemprego dos demais ficam em uma faixa de 7% a 13%, mantendo-se Grécia
e Espanha como os piores casos. Dados EUROSTAT. “Euro Area Unemployment Rate at 12,1%”, Dis-
ponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-30082013-AP/EN/3-30082013-AP-EN.
PDF. Acesso em 5 de setembro de 2013.
do, dependeram da variável prosperidade econômica. Se a União Europeia, em todas

as suas dimensões, responderá a esses desafios, e o como o fará, é uma questão em
aberto, que também afeta suas perspectivas como ator das Relações Internacionais.
Quadro 3.3 A Estrutura da União Europeia no Século XXI Instituições

e Órgãos – (Agosto de 2013)50
50. Adaptado pela autora de “Estrutura administrativa da União Europeia: designações oficiais e ordem
de citação” em Código de Reação Interinstitucional. Disponível em http://publications.europa.eu/code/pt/
pt-390500.htm. Acesso em 21 de agosto de 2013.
Quadro 3.4 A União Europeia (Agosto de 2013)

Quadro 3.5 A OTAN (Agosto de 2013)

Albânia, Bélgica, Bulgária, Canadá, Croácia,
República Tcheca, Dinamarca, Estônia, França, Alemanha, Grécia,
Hungria, Islândia, Itália, Letônia, Lituânia, Luxemburgo, Holanda, Noruega,
Polônia, Portugal, Romênia, Eslováquia, Eslovênia, Espanha,
Turquia, Reino Unido, Estados Unidos
● 1998 - Início dos Estudos para Alargamento da União Europeia ao Leste Europeu
● 1999
● Entrada em vigor do Tratado de Amsterdã
● Início da circulação do euro ao lado das moedas nacionais
● Guerra do Kosovo
● Primeira Ampliação da OTAN
● 2000
● Elaboração do Tratado de Nice
● Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
● 2001
● Assinatura do Tratado de Nice
● Declaração de Laeken sobre o Futuro da União Europeia
● Atentados Terroristas de 11/09 aos Estados Unidos
● Guerra do Afeganistão (Previsão do Término 2014)
● 2002
● Introdução do Euro – finalização da união econômica e monetária
● Segunda Ampliação da OTAN
● 2003
● Entrada em vigor do Tratado de Nice
● Início Negociação do Tratado Constitucional (Uma Constituição para a
Europa)
● Guerra do Iraque (2003/2011)
● 2004
● Expansão da União Europeia - República Tcheca, Chipre, Estônia, Hungria,
Letônia, Lituânia, Malta, Polônia, Eslováquia, Eslovênia

● Assinatura do Tratado Constitucional e Início do Processo de Ratificação
● Atentados Terroristas em Madri
● 2005
● Suspensão do Processo de Ratificação
● Período de Reflexão (2005/2007) e Elaboração do Tratado de Lisboa
● Atentados Terroristas em Londres
● 2006 - Início da Crise Imobiliária nos Estados Unidos
● 2007
● Assinatura do Tratado de Lisboa
● Entrada de Romênia e Bulgária na União Europeia

● 2008
● Quebra do Lehmans Brothers nos Estados Unidos
● Início da Recessão nos Estados Unidos
● Eclosão da Crise da Zona do Euro
● Início da Recessão na Zona do Euro – PIIGS (Portugal, Irlanda, Itália, Grécia
e Espanha)
● Ampliação dos Problemas Sociais e Econômicos do Bloco
● 2009
● Entrada em vigor do Tratado de Lisboa (Tratado da União Europeia/Tratado de
Funcionamento da União Europeia)

● Criação do Serviço Europeu de Ação Externa – A União Europeia com
Personalidade Internacional
● 2010 - Início da Primavera Árabe (em andamento)
● 2011
● Plano de Estabilidade Econômica da União Europeia
● Intervenção OTAN na Líbia
● 2012 - União Europeia recebe o Plano Nobel da Paz
● 2013 - Entrada da Croácia na União Europeia
● Lançamento da Europa 2020 - Plano de Recuperação Econômica e Crescimento
da Zona do Euro
Capítulo 4
As Relações Internacionais
da União Europeia
O objetivo do capítulo é apresentar um estudo das relações internacionais da União

Europeia, com ênfase nas parcerias tradicionais do bloco, analisando seu conteúdo e
desenvolvimentos recentes. Na Seção 4.1, “Os Estados Unidos e a OTAN: Parceria,
Autonomia ou Dependência?”, são avaliadas as perspectivas das relações transatlânticas.
Em 4.2 o tema é “A Política Europeia de Vizinhança”, e em 4.3, “O Continente Africano”, são
apresentadas as dimensões econômicas e estratégicas das relações União Europeia-África,
com o desafio turco sendo abordado em 4.4, “A Turquia”. As complexas interações com
a Rússia, caracterizadas por tendências de cooperação e conflito, com importantes
transformações no pós-Guerra Fria são o tema de 4.5, “A Rússia”.
Historicamente, os temas de política externa, defesa e segurança são alguns dos

mais controversos do processo de integração europeu. Ao longo das primeiras décadas
da construção do bloco, isso levou a inúmeros avanços e recuos nos projetos, até a con-
solidação da União Europeia a partir dos anos 1990, quando objetivos mais ambiciosos
e novos mecanismos foram introduzidos neste campo de debate. Neste contexto, do
Tratado de Maastricht (1992) ao Tratado de Lisboa (2009), as relações internacionais
da União Europeia sofreram significativas transformações.
Desde a criação do Pilar II da Política Externa e Segurança Comum em Maas-
tricht, até o estabelecimento da Política Externa e de Segurança Comum e da Política
Comum de Segurança e Defesa (PESC/PCSD), somado ao cargo Alto Representante da
União para Negócios Estrangeiros e Política de Segurança e a estruturação do Serviço
Europeu de Ação Externa e do Comitê Militar, observou-se um adensamento dos es-
forços europeus no sentido de prover maior unidade a sua ação externa.
Esse adensamento permitiu prover “uma face” e “um interlocutor europeu” na
arena internacional, elevando as perspectivas de uma visão estratégica comum, per-
mitindo maior projeção de poder e protagonismo em arenas tradicionais do interesse
nacional do Estado como segurança e defesa. Todavia, esse protagonismo deteria
teor substancialmente diferente do norte-americano, focado no desenvolvimento do
poder brando e de atuações em áreas de ajuda econômica, estabilidade e promoção
da paz.
O papel da União Europeia como “poder civil global” seria reforçado por esta nova
via, que iria se agregar às já existentes posições comuns no setor econômico, ambiental
109
e de direitos humanos. No âmbito das organizações internacionais governamentais,

a União Europeia ressalta a relevância do multilateralismo para a construção de
uma agenda internacional positiva de governança. Segundo Keukeleire e Bruninckx
(2011), isso reflete a prioridade do “multilateralismo efetivo” conforme definido pela
Comissão Europeia.
Em termos contemporâneos, a União Europeia tem se destacado pela defesa
do conceito de “responsabilidade de proteger” desenvolvido pelas Nações Unidas,
aplicando-o em suas ações missões globais e regionais. O conceito define a neces-
sidade de que situações de tragédia e calamidade humanitária, desrespeito aos direitos
humanos em geral sejam objeto de intervenção da comunidade internacional visando
a proteção de civis. Atuações como as europeias em missões de paz e reconstrução
nos Balcãs, no continente africano e seu apoio à intervenção na Líbia de 2011 são
alguns dos exemplos que se enquadram nestas situações (como analisado nos itens em
sequência). Essas missões possuem caráter civil e militar e ocorrem tanto no âmbito
das Nações Unidas, em cooperação com outros países, como de forma individual do
bloco, com agendas e iniciativas próprias.
Além disso, como visto no Capítulo 3, a política de alargamento da União Europeia
à Cortina de Ferro e a discussão de novas expansões na segunda década do século XXI
podem ser avaliadas como iniciativas de política externa. A evolução da Europa dos “6”
para a Europa dos “28” implica a construção de um modelo político, social e econômico
específico que, a despeito de suas limitações estratégicas e crises cíclicas, não pode
ser desconsiderado com um processo de transformação geopolítica e geoeconômica
de um continente que foi marcado pelas guerras.
A União Europeia também desenvolve importantes parcerias estratégicas com
países emergentes e blocos econômicos. Dentre os países e blocos contemplados
com essas parcerias inserem-se as nações pertencentes aos BRICS (ver Capítulo 5), com
as quais a União Europeia procura reforçar laços bilaterais, assim como multilaterais,
estabelecendo estruturas de cooperação abrangentes políticas, sociais e econômicas,
assim como seu entorno regional.
Nesse âmbito, inserem-se os “Acordos de Parceria e Cooperação” (PCAs) na agenda
regional (Rússia, Leste Europeu, Sul do Cáucuso e Ásia Central) que, de acordo com
o sítio da União Europeia, foram essenciais para a elaboração da Política Europeia
de Vizinhança, abrindo o caminho para a ampliação e adensamento de parceiras. Na
arena global, devem ser destacados os termos de cooperação e acordos-quadro com
o Brasil e o Mercosul. No que se refere ao conjunto das parcerias estratégicas da
União Europeia em termos globais, Gratius indica que
As Parcerias Estratégicas podem ser divididas em três grupos: parceiros

históricos do Ocidente (Canadá, Japão e Estados Unidos), parceiros com
valores semelhantes (México e Coreia do Sul) e rivais em potencial (o fórum
dos BRICS). Em termos de poder, tamanho, interdependência econômica e
importantes dentre os 10 privilegiados da UE. As parcerias estratégicas es-
tabelecidas bilateralmente pela UE com Brasil, China, Rússia, Índia e África
do Sul são as mais complexas em termos de objetivos comuns, interesses e
estratégias globais. (GRATIUS, 2013, p. 148-149)
Capítulo | 4 As Relações Internacionais da União Europeia 111
Essa atuação “civil” não exclui, atualmente, operações militares de combate ao

terrorismo e a segurança cibernética (ou de combate à pirataria como a Ocean Shield),
mas demonstra o enfoque diferenciado que a Europa deseja imprimir em suas rela-
ções internacionais. Nesse âmbito, a integração é um recurso de poder e projeção
de influência, pois, como indica Laatikainen (2013, p. 478) “Em um panorama de
interdependência, a União Europeia pode tornar-se mais bem-sucedida no século XXI
porque já dispõe dos mecanismos para lidar com a interdependência.”1
Essa transformação, ainda, fez parte de um processo de consolidação de um modo
de vida ocidental em termos regionais e globais (tanto em parceria, como em desacordo
com os Estados Unidos), que fortaleceu o chamado “núcleo transatlântico” vis-à-vis o
arranjo soviético na Guerra Fria e em contraposição ao Oriente asiático, representado
por China e Japão como polos de poder, ao lado da Índia, África do Sul e Brasil, hoje
definidos como “emergentes” (que inclui também a Rússia).
Além das agendas de possível expansão, no âmbito continental, o estabelecimento
de relações mais próximas com os vizinhos não pertencentes ao bloco tem sido sig-
nificativamente discutido, via acordos bilaterais e no quadro mais amplo de políticas
específicas como a de Vizinhança. Em termos globais, a consolidação de parcerias
estratégicas com terceiros países e blocos avança como marco da estruturação de uma
ação mundial. Na arena multilateral, em negociações comerciais, políticas e sociais,
a União Europeia parece consolidar-se com uma posição única, buscando um diálogo
próprio nesses organismos, além de posições baseadas no poder brando.
Em 2012, a concessão do Prêmio Nobel da Paz à União Europeia pareceu validar
essas iniciativas, tornando-se simbólico dos avanços obtidos pelos Estados-membros
na construção da integração e de uma estrutura de paz e respeito aos valores mútuos
nas últimas décadas. Tais avanços servem também de inspiração para outras sociedades
que desejam construir espaços regionais similares, como indicam a consolidação de
uma imagem externa do bloco como ator internacional. Dessa forma,
o comitê norueguês do Nobel decidiu que o Prêmio Nobel da Paz de 2012 deve
ser atribuído à União Europeia (UE). A União e seus fundadores têm con-
tribuído a mais de seis décadas para a promoção da paz e da reconciliação,
da democracia e dos direitos humanos na Europa (...). O papel estabilizador
desempenhado pela UE ajudou a transformar a maior parte da Europa, de um
continente em guerra, para um continente de paz. O trabalho da UE representa
a “fraternidade entre as nações” (...).2
Entretanto, essa visão positiva esconde ainda diversas limitações da ação externa
da União Europeia, sejam relacionadas à crise econômica, como à interação com
os Estados Unidos e a OTAN no continente. Isso não significa afirmar que a União
Europeia não avançou em termos de política externa e de segurança, ou que seu papel
2. Announcement. Nobel Peace Prize, 2102. Disponível em http://nobelpeaceprize.org/en_GB/laureates/
laureates-2012/announce-2012/. Acesso em 23 de agosto de 2013. Segundo informações da União Europeia,
o valor do prêmio foi destinado a projetos educacionais de crianças atingidas por conflitos. Disponível em
http://europa.eu/about-eu/basic-information/eu-nobel/. Acesso em 16 de junho de 2013.
internacional seja irrelevante, mas sim destacar os constrangimentos que se impõem

à sua projeção de poder em determinados setores. Nesse sentido, compreende-se
projeção de poder como um conceito amplo que envolve mecanismos militares, sociais,
políticos, culturais, não exclusivo do campo estratégico.
Essa realidade se expressa de maneira complexa: afinal ainda que continue sendo
vista como modelo de integração a ser seguido, a União Europeia expõe deficiências
no campo de poder, e rachas entre suas nações, seja referente ao uso da força, como
em associação (ou conflito) com os norte-americanos. Além disso, permanecem
choques entre as políticas nacionais dos Estados e as comuns da União, nesta arena
estratégica, enquanto a unidade tende a predominar com mais frequência na visão
econômico-comercial, direitos humanos e meio ambiente.
Prevalece uma assimetria entre as arenas de atuação europeias no cenário global,
que reproduz dilemas conhecidos de sua história: o sucesso econômico nem sempre
se estende ao político-estratégico. Entretanto, neste cenário dual, o campo políti-
co-estratégico apresenta sinais de autonomia, derivados das pressões unilaterais dos
norte-americanos na era Bush filho (2001/2008), dos desafios globais gerados pelo
crescimento dos BRICS e do entorno continental que parece demandar, cada vez mais,
respostas europeias, para problemas europeus (e não só respostas “ocidentais” e/ou
“transatlânticas”). E, nesse sentido, o capítulo dará ênfase a estas iniciativas e respostas
europeias, e não às individuais de seus Estados-membros.
4.1 OS ESTADOS UNIDOS E A OTAN: PARCERIA, AUTONOMIA

OU DEPENDÊNCIA?3
Como visto ao longo dos capítulos anteriores, a construção da União Europeia não
pode ser descolada da trajetória das relações transatlânticas, isto é, entre os Estados
Unidos e a Europa Ocidental a partir do fim da Segunda Guerra Mundial. Nos capí-
tulos anteriores, desde a criação do bloco europeu em 1957, foram trazidas inúmeras
discussões sobre o peso norte-americano na evolução da integração, seja como sua
catalisadora, como fonte de contenção. A unidade ocidental, em termos políticos,
sociais e estratégicos, consolidou-se nesse período, tornando-se representativa de um
núcleo euro-americano para a condução das relações internacionais. No pós-Guerra
Fria, isso foi representativo das hipóteses do “Ocidente contra o resto”, e da premissa
da universalização do liberalismo político-econômico.4
Ao mesmo tempo, emergiram também tendências europeias de autonomia política
e valorativa, diante dos norte-americanos em temas bi e multilaterais. Na orientação da
política externa e de defesa do bloco, estas tendências espelham debates conhecidos
3. Com o auxílio de Marcela Franzoni, graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal
de São Paulo (UNIFESP). Mais especificamente, para a visão norte-americana do relacionamento ver “Os
Estados Unidos e o Século XXI” (PECEQUILO, 2013), especificamente o Capítulo 3 “O Eixo Europa-Ásia:
As Parcerias Tradicionais”. Nesse capítulo, a trajetória do relacionamento Europa-Estados Unidos é dividida
em três fases: parceria (1989/2000), divergências (2001/2004), acomodação (2005/2012).
4. Correspondentes, como analisado no Capítulo 2, às teses de Samuel Huntington de Choque das Civili-
zações e de Francis Fukuyama de fim da história.
da integração, dividida entre uma vocação europeia e uma atlântica, que complementa
as demais oposições existentes sobre o alargamento e aprofundamento, o intergover-
namentalismo e a supranacionalidade.
Em resumo, a relação Estados Unidos-União Europeia permanece dual, oscilando
entre a parceria, a autonomia e a dependência, sintetizada na expressão de Todd (2002),
associação e dissociação entre os dois modelos ocidentais. Assim como Todd (2002),
Wallerstein (2006) e La Gorce (2006) expressam essa mesma dinâmica, relativizando a
possibilidade de um descolamento pleno entre os dois sistemas. Para Todd, isso resulta
da incapacidade europeia de escolher entre as alternativas, o que impede o bloco de
explorar outras vias.
Desta forma, o objetivo deste item é retomar algumas destas discussões a partir da
criação da União Europeia em 1992, assim como apontar algumas novas tendências
do intercâmbio nas arenas políticas, estratégicas, culturais e econômicas. Ainda que
se procure evitar o excesso de repetições de temas já vistos em capítulos anteriores,
é inevitável voltar a certos debates, principalmente no que se refere aos Balcãs, às
Guerras do Afeganistão e do Iraque, e a relação entre a OTAN e os esforços europeus
para a construção de uma política externa, de segurança e defesa comum.
Examinando esta evolução de temas, no que se refere à dimensão estratégica, o foco
das discussões permaneceu sobre a OTAN, englobando temas como sua permanência
no cenário pós-soviético e sua revisão de missão e alargamento. O tópico envolve
atuações de projeção de poder em operações de paz, intervenções bélicas regionais e
globais, assim como associações com os mecanismos de segurança e defesa comum
europeias em processo de construção.
Na década de 1990, a preservação da aliança atlântica, mesmo na ausência do
inimigo soviético no pós-1989, e a incorporação das nações do Leste na organização
foi consolidada. Para os Estados Unidos, isso permitiu a manutenção de sua presença
regional europeia, preservando a sua projeção de poder neste espaço geopolítico e
geoeconômico. Para a Europa Ocidental, significou tanto a parceria como a depen-
dência dos norte-americanos, como comprovado pelas crises dos Balcãs.5
Os anos 1990 foram de descongelamento da política balcânica, com a desmontagem
da antiga Iugoslávia por meio de dois conflitos sangrentos, a Guerra da Iugoslávia
(1992/1995) e a Guerra de Kosovo (1999), como visto nos capítulos anteriores. A des-
peito da entrada da Croácia na União Europeia em 2013, e da candidatura das demais
ex-nações da Iugoslávia à expansão, não se pode perder de vista o olhar crítico sobre
a região, que viveu há pouco mais de 20 anos tragédias humanitárias comparáveis às da
Segunda Guerra Mundial. A ocupação dos Balcãs pelo Ocidente representou o controle
de importante rota de passagem europeia, assim como de pressão sobre a Rússia (e de
sua aliança com a Sérvia).
Em retrospecto, a atuação da União Europeia nos Balcãs não pode ser descolada das
ações norte-americanas, em particular as militares e operações de paz e de estabilização
posteriores. Especificamente, deve-se mencionar no âmbito das Nações Unidas as
seguintes missões:6 a UNPROFOR (United Nations Protection Force, 1992/1995), a
5. Em escala global, como visto no Capítulo 2, a Europa Ocidental apoiou a Guerra do Iraque (1990/1991).
6. Optou-se por deixar os nomes das missões em inglês para preservar o seu sentido original.
IFOR (International Impementation Force, 1995/1996), a UNCRO (United Nations

Confidence Restauration, 1995/1996), a UNPREDEP (United Nations Preventive
Deployment Force, 1995) e a UNMOP (United Nations Mission of Observers in
Prevlaka, 1996/2006). Atualmente, encontra-se em andamento a UNMIK (United
Nations Interim Administration Mission in Kosovo) iniciada em Kosovo no ano de
1999. A UNMIK tem como objetivo auxiliar a construção do Estado de Kosovo,
atualmente reconhecido pelos Estados Unidos e algumas nações europeias, apesar
da forte oposição da Rússia à constituição desse Estado em parte do território sérvio.
No âmbito da OTAN, foram estabelecidas a SFOR (Stabilization Force 1996/2004)
e a KFOR (Kosovo Force, estabelecida em 1999 e em andamento, com o objetivo
de preparar as forças autônomas kosovares para tarefas de polícia). Também nesse
quadro de cooperação OTAN/UE nos Balcãs destaca-se a Operação Concórdia na
Antiga República Iugoslava da Macedônia encerrada em 2003 (e substituída pela
Operação Proxima, da União Europeia, além da EUPAT, European Policy Advisory
Team). Essa Operação foi a primeira no âmbito do acordo Berlim Mais entre a União
Europeia e a OTAN, de compartilhamento de instrumentos militares, para auxílio nas
ações da União. Deve-se destacar que esses esforços conjuntos passaram a compor
a “Abordagem Conjugada para os Balcãs OTAN/UE”. A abordagem tem como
objetivo prover assistência às nações dos Balcãs em termos civis e militares, assim
como para a sua transição política, econômica e estratégica em andamento.
No que se refere a missões individuais nos Balcãs, destacam-se: a missão militar
Althea e a missão civil EUPM (European Union Police Mission, encerrada em 2011),
na Bósnia-Herzegovina, conduzida pela EUFOR7 (European Forces) que tem caráter
estabilizador e de auxílio para a consolidação do país ainda sofrendo os efeitos do
pós-guerra e a missão civil EULEX (European Union Rule of Law Mission), estabe-
lecida em 2008, que tem como objetivo oficial o auxílio jurídico à transição kosovar
e sua constituição como Estados dentro da regra da lei. No âmbito europeu, esses
esforços encontram-se no âmbito de uma perspectiva estratégica mais abrangente de
estabilização política econômica (Processo de Estabilização e Associação da União
Europeia) da região, visto que os países que emergiram a partir da ex-Iugoslávia são
Estados candidatos ou candidatos potenciais ao bloco.
Além dessas questões referentes aos Balcãs, a partir de 1999, o alargamento da
OTAN imprimiu um componente eurasiano neste quadro, que, a partir de 2001, es-
tendeu-se ainda mais à Ásia Central, vide a operação militar no Afeganistão detonada
pela GWT de Bush filho. Esse processo também foi acompanhado pelos comandos
militares norte-americanos na Ásia Central (USCENTCOM), e da Guerra do Iraque
(2003/2011). O estrangulamento da ex-União Soviética e a ocupação do vácuo de
poder centro-asiático gerado pelo desengajamento de Moscou aliaram-se a avanços
econômico-comerciais das companhias energéticas neste espaço.
Tal avanço é definido como “Diplomacia dos Dutos”, iniciativa norte-americana
e europeia que visa a penetração da antiga zona de influência soviética na Ásia Cen-
tral, por meio de acordos de exploração conjunta de recursos energéticos como pe-
7. Para a listagem das missões de paz, civis e militares da União Europeia ver http://eeas.europa.eu/csdp/
missions-and-operations/index_en.htm. Acesso em 30 de julho de 2013.
tróleo e gás com os novos Estados independentes pós-URSS (como o Azerbaijão).

Adicionalmente, visa garantir um acesso facilitado a recursos energéticos, hoje também
almejados pela China e a Índia (isto é, a diplomacia dos dutos é uma contenção “tripla”,
da Rússia como fornecedora e da China e da Índia como consumidoras, ver (Amineh
e Houwling, 2005). No caso, essa diplomacia também é definida como “Grande
Jogo II”, pois reproduz as disputas do século XIX entre as nações europeias (França
e Grã-Bretanha) e a então Rússia imperial pelo controle da Ásia Central, que ficou
conhecida como “Grande Jogo”.
A essa exploração conjunta soma-se a construção de rotas de passagem, oleodutos e
gasodutos, alternativos ao sistema russo, quebrando a dependência europeia desse país
(e também o quase monopólio russo no setor). O objetivo é garantir o fornecimento
direto dos recursos, sem passar pela Rússia (ver 4.5), o que a enfraquece política
e economicamente. A diplomacia dos dutos prevê rotas europeias alternativas de
acesso aos recursos no Mar do Norte (Noruega) já explorados e em novas regiões
pós-alargamento como as nações bálticas e no Leste Europeu, assim como no Norte
da África. Esses corredores são denominados pela União Europeia, respectivamente,
como “Corredor Norte-Ocidental da Noruega”, “Corredor Sul-Ocidente da Argélia”,
enquanto as conexões com a Rússia “Corredor Norte-Leste da Rússia”.
As Guerras do Afeganistão e do Iraque são o componente militar do processo.
Porém, como já discutido no Capítulo 3, a Guerra do Iraque, que levou à destituição
de Saddam Hussein do poder, diferente de 1991, não foi apoiada por diversas nações
da União Europeia. O “racha” incentivou a elaboração de uma estratégia da União
Europeia no campo externo, a ESE, como visto, e que tem sido base das discussões
da PCSD desde então (incluindo seus avanços e suas limitações)
Na oportunidade, autores como Todd (2002) chegaram a sugerir que a União
Europeia tinha a chance de dissociar-se dos Estados Unidos com a consolidação da
aliança com a Rússia, com base no Eixo da Paz Paris-Berlim-Moscou (e, paralelamente,
pressionar a Grã-Bretanha, que sempre “trabalhara contra” o aprofundamento da União
Europeia). Todd acreditava que o eixo poderia servir como um embrião de uma parceria
estratégica com a Rússia sustentada em trocas comerciais (energia russa e tecnologia
europeia seriam os principais vetores da relação bilateral) e em fatores estratégicos,
com a Rússia auxiliando a Europa na constituição de sua autonomia no setor.
Esse segundo elemento, o estratégico, revelou-se o mais frágil na construção desta
hipótese, visto que nem Rússia e nem Europa conseguiram aproveitar o momento
para a construção de um sistema de confiança e eliminação de tensões mútuas, que
se focam na expansão da OTAN e nas críticas ocidentais ao regime russo. Apesar da
intensificação do comércio nos últimos anos (principalmente pelo consumo europeu de
recursos energéticos russos), essa desconfiança política permanece elevada (ver 4.5).
Com isso, não houve fortalecimento de laços de forma mais abrangente, e que também
foi interrompido pelo fim do clima negativo entre os dois lados do atlântico.
No segundo mandato de Bush filho, a partir de janeiro de 2005, a substituição de
Powell por Condolleeza Rice no Departamento de Estado trouxe um novo padrão diplo-
mático ao governo republicano. A despeito de ter apoiado as ações neoconservadoras
como Assessora de Segurança Nacional, cargo que ocupou no primeiro mandato de
Bush filho, Rice promoveu a reconciliação dos Estados Unidos com seus principais
aliados. A defesa do multilateralismo, o abandono da agressividade, a adesão à di-

plomacia transformacional (de mudança via pacífica e não militar), e o reconhecimento
das demais potências globais (das tradicionais às emergentes) permitiu que fossem
aparadas arestas. Ou seja, não se consolidou o divórcio transatlântico. Dessa forma,
o relacionamento voltou a transcorrer em ritmo “normal” entre 2005 a 2008. E, no
caso, a partir de 2007/2008, ambos, Estados Unidos e União Europeia, entraram em
processo de crise econômica.
Em 2008, a possibilidade de ascensão de Barack Obama ao poder imprimiu um
elemento diferenciado nas relações Estados Unidos-Europa. Ainda que a reconciliação
com Bush filho já tivesse sido realizada a partir do segundo mandato e da relativização
do unilateralismo norte-americano, a perspectiva de uma nova administração de caráter,
teoricamente, mais cooperativo era vista como uma oportunidade de aumentar a
visibilidade europeia (lembrando que o racha não impediu acordos de fortalecimento
da associação OTAN/UE como visto).
Tal visibilidade surgia como essencial devido à crise econômica em andamento
no bloco, e os questionamentos associados ao Tratado Constitucional e o Tratado
de Lisboa. Nesse contexto, foi apresentada “Uma Carta de Bruxelas ao Próximo
Presidente dos Estados Unidos da América” pelo presidente da Comissão Europeia
João Barroso, no qual se destaca o “papel civil europeu” e sua relevância como ator
global. Adicionalmente, a questão era dupla: chamar a atenção dos Estados Unidos,
mas também reafirmar a posição europeia nas relações internacionais diante da ex-
pansão dos emergentes. Em trecho já bastante conhecido desta carta afirma-se que
é com a percepção de nossa profunda interdependência que decidi escrever
uma carta para o próximo presidente dos EUA. Uma carta que explica quão
radicalmente diferente a Europa está hoje (...) a UE é um ator global (...) Isso
se deve ao nosso peso na economia mundial, no comércio, nas finanças globais,
assim como nosso papel em organizações internacionais, na administração
da segurança mundial e na ajuda ao desenvolvimento (...) Nestes tempos de
incerteza, a UE precisa dos EUA e, sim, os EUA precisam da UE mais do que
nunca (...) O impacto estratégico de nossa parceria, tão positivo no passado,
começará a se dissipar caso não tenhamos sucesso em complementá-la com
novas políticas de engajamento que atraiam o mundo na busca de renova-
das parcerias e estratégias multilaterais efetivas (...) Com isto em mente, Sr.
Presidente, acho que o senhor deve concordar que existirão muitos arquivos
esperando em sua mesa quando chegar à Casa Branca, mas aquele marcado
“Relações com a UE” merece ser deixado mais próximo (...) Em minha visão,
chegou a hora de se começar a pensar em uma “Agenda Atlântica para a
Globalização”. (BARROSO, 2008)
Essa “Agenda Atlântica para a Globalização” é apenas uma reafirmação da tradi-

cional parceria que, nos dois mandatos de Barack Obama (2009 em diante), manteve
seus padrões estratégicos e econômicos. O principal ponto de divergência entre os
Estados Unidos e a União Europeia (ou pelo menos parte dela, como visto), a Guerra
do Iraque, foi encerrada por Obama em 2011. Para 2014 prevê-se o encerramento da
Guerra do Afeganistão, amparada pelas tropas da OTAN.
As operações no Afeganistão são conduzidas pela ISAF (International Security

Assistance Force),8 da qual participam, por meio de envio de tropas, os membros da
OTAN e nações aliadas, que apoiaram esta operação como Austrália, Nova Zelândia,
Azerbaijão, dentre outros. Ainda que os efetivos majoritariamente sejam norte-america-
nos (cerca de 60.000 soldados de 87.000 mil), a União Europeia tem atuado diretamente
em diversas frentes no país: como contribuinte de fundos multilaterais de contribuição
para a reconstrução do Afeganistão, com o envio de soldados e com uma missão de
auxílio patrocinada pelo bloco, a EUPOL Afghanistan (EU Police Mission in Afghanis-
tan). Estabelecida em 2007, e em andamento, a EUPOL auxilia no preparo das forças
policiais afegãs para a futura retirada das tropas estrangeiras, apoio ao governo afegão
na condução da política local e o cumprimento da lei.
Missão similar vem sendo desenvolvida no Iraque desde 2011 pela EUJUSTLEX
(European Union Integrated Rule of Law Mission for Iraq). Apesar da oposição à
Guerra do Iraque no período inicial, a partir de 2005, como visto, a reaproximação
promovida por Rice levou à diminuição de conflitos. Com isso, a União Europeia
passou a atuar de forma mais direta na região, incluindo a exploração de petróleo,
em 2011, com o fim da guerra novas atuações vêm sendo desenvolvidas como esta
da EUJUSTLEX. Como no Afeganistão e em Kosovo, a missão europeia é de caráter
civil com foco na transição do sistema político do Iraque, com auxílio no setor jurídico
(elaboração, aplicação e julgamento) visando o fortalecimento da autonomia do país
e de seu regime democrático no médio e longo prazo.9
Por fim, no campo estratégico-militar, a relação União Europeia-Estados Unidos/
OTAN teve mais um episódio bélico em 2011, com a intervenção na Líbia, realizada
com o aval das Nações Unidas. A deposição do General Muammar Khadaffi do poder
ocorreu com base na “responsabilidade de proteger” os civis líbios, iniciando-se, depois
da queda, um lento (e violento) processo de transição no país. As transformações na
Líbia foram relacionadas aos eventos da Primavera Árabe.
Na dimensão econômico-comercial, apenas em 2012 encontra-se uma movimenta-
ção um pouco mais diferenciada: o lançamento da “Parceria Transatlântica em Comér-
cio e Investimento”, visando solidificar a parceria econômica entre os Estados Unidos
e a União Europeia. No contexto da crise econômica das principais economias do
Ocidente, a (TPPI) surge como uma forma de dinamizar as economias norte-americana
e europeia e para sinalizar às nações emergentes, em particular a China, que o núcleo
atlântico mantém-se sólido. Com isso, o TPPI oferece um elemento de contenção a
este avanço da competição internacional, como política e estrategicamente delimita
espaços de atuação mais claros para os competidores por mercados globais.
Na arena multilateral, adicionalmente, o TPPI coloca em xeque as negociações
multilaterais da Organização Mundial de Comércio, especificamente a Rodada Doha
iniciada em 2001. A despeito de ambos os lados negarem que o arranjo seja excludente
a estas negociações, desde a ascensão das coalizões de emergentes como o G20
8. Disponível em http://www.isaf.nato.int/. Acesso em 30 de julho de 2013.

9. A União Europeia, ao lado dos Estados Unidos, as Nações Unidas e a Rússia compõem o Quarteto de
Madri, para as negociações de paz do Oriente Médio. Nesta região, também são realizadas operações e
missões do bloco, analisadas em 4.2.
comercial e o aumento de contenciosos com estas nações, estando aí incluído o Brasil

(como será analisado mais adiante), existem movimentações no sentido de “trocar” o
multi pelo bilateralismo.
Dessa forma, as negociações bilaterais, principalmente de zonas de livre comércio
que aprofundem relações de interdependência já existentes (e não envolvam grandes
concessões dos países desenvolvidos) têm sido a estratégia preferencial nos últimos
anos. Pode-se sugerir que mais do que complementar as negociações da OMC, o
arranjo, caso bem-sucedido, colocará pressões sobre esta dinâmica multilateral, como
fortalecerá a aliança negociadora entre os Estados Unidos e a União Europeia.
Para os Estados Unidos, a abertura das conversações do TPPI em 2011 é um
pilar adicional deste processo de contenção dos avanços da China (e demais BRICS)
no sistema internacional. Na Ásia, a iniciativa correspondente ao TPPI é a Parceria
Transpacífica (TPP), que envolve ampla agenda comercial e estratégica (incluindo o
reposicionamento de tropas estadunidenses na região do Pacífico). Basicamente, para
os Estados Unidos, definem-se como prioridades do TPPI,
a maior abertura dos mercados europeus, aumentando os US$ 458 bilhões em
bens e serviços privados que os Estados Unidos exportaram para a UE em 2012,
nosso maior mercado de exportação; Fortalecer os investimentos baseados em
regras (...); Os Estados Unidos e a UE já detêm um total aproximado de quase
US$ 3.7 trilhões de investimento em suas economias mútuas (dados de 2011);
Eliminar todas as tarifas em comércio; Enfrentar barreiras não tarifárias
custosas “atrás das fronteiras” que impedem o fluxo de bens, incluindo bens
agrícolas; Melhorar o acesso de mercado no comércio de serviços; Reduzir de
forma significativa as diferenças de custo em regulamentações e padrões para
promover maior compatibilização, transparência e cooperação, enquanto são
mantidos altos níveis de saúde, segurança e proteção ambiental; Desenvolver
regras, princípios e novos modos de cooperação em questões de preocupação
global, incluindo a propriedade individual e disciplinas de mercado relativas
a empreendimentos estatais e a localização de barreiras discriminatórias ao
comércio; Promover a competitividade global de negócios de pequeno e médio
porte.10
Para a União Europeia, a definição de prioridades é a mesma, ressaltando a im-

portância da eliminação das barreiras comerciais à entrada de produtos europeus no
mercado norte-americano, incluindo o setor agrícola. Além disso, ressalta o incremento
da competitividade mútua e a construção de uma estrutura mais sólida para avançar
parceria já tão relevante. Segundo a Comissão Europeia,
a decisão de iniciar negociações derivou, em grande parte, da continuidade da
crise econômica e do travamento das negociações multilaterais de comércio na
Organização Mundial de Comércio – a chamada Agenda de Desenvolvimento
Doha. Adicionalmente, a reforma da Política Agrícola da UE e os altos preços
10. Disponível em TPPI Fact Sheet, http://www.ustr.gov/about-us/press-office/fact-sheets/2013/june/wh-ttip.

Acesso em 23 de agosto de 2013.
das commodities significam que ambos os lados estão preparados para discutir
a agricultura e a negociar a abertura de mercados. Um acordo de comércio e
investimento entre as duas maiores economias do mundo representa a opor-
tunidade para aumentar o crescimento e os empregos em ambos os lados do
Atlântico (...) Embora as tarifas entre a UE e os EUA já sejam baixas (uma
média de 4%), o tamanho combinado das economias (...) e o comércio entre
elas significa que o desaparecimento das tarifas será positivo para os empregos
e o crescimento. A área nas quais estas negociações podem significar ganhos
concretos para os negócios, criar empregos e trazer preços melhores aos con-
sumidores e pela eliminação de regras e regulamentações desnecessárias – as
chamadas barreiras não tarifárias. (…)11
Ou seja, existem espaços para que se maximizem as oportunidades mútuas, pois,

mesmo na atual situação, quando a eurozona está se recuperando da crise
econômica, o comércio com a Europa pode oferecer enormes possibilidades
para nosso parceiros norte-americanos. A EU é a maior economia do mundo:
seus 500 milhões de cidadãos possuem uma renda per capita média de €25,000.
Isso também significa que a UE é o maior mercado do mundo. É o maior
importador de bens e serviços, tem a maior carteira de investimentos no exterior
e é a maior receptora de investimentos de firmas estrangeiras. A UE é a maior
investidora nos EUA (em 2011), o segundo maior destino de exportação dos
bens norte-americanos (em 2012) e o maior Mercado para a exportação de
bens de serviço norte-americanos (em 2010).12
Apesar desses posicionamentos e declarações, e do início das negociações secretas

em 2013 (justificadas pela necessidade da confidencialidade diplomática em assuntos
sensíveis, mas, que a cada decisão tomada, será informada à população europeia),
deve-se lembrar que esta não é a primeira tentativa de estabelecer uma parceria similar
entre os Estados Unidos e a União Europeia. De 1991 a 1994, simultâneas às negocia-
ções do Acordo de Livre Comércio da América do Norte entre os Estados Unidos, o
Canadá e o México (NAFTA) também foram conduzidas conversações sobre a pos-
sibilidade de constituição de uma Área de Livre Comércio Transatlântica (TAFTA).
Depois que o NAFTA entrou em vigor, as conversações sobre o TAFTA esvazia-
ram-se em pouco tempo, sem que isso tenha quebrado as fortes relações econômico-co-
merciais entre os Estados Unidos e as nações europeias. Como citado, as alianças nas
negociações multilaterais dos organismos comerciais e financeiros continuaram sendo
construídas, apesar de eventuais conflitos pontuais de interesse, formando uma frente
de países desenvolvidos do Norte contra o Sul. Assim, essa frente pode ser percebida
no âmbito da OMC e do G20 financeiro.
Independente do resultado do TPPI, dificilmente serão observadas quebras neste
campo. Igualmente, não devem ocorrer quebra nestes setores por conta das divergências
11. Tradução da autora. “In focus - TPPI”. Disponível em http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/

questions-and-answers/. Acesso em 23 de agosto de 2013.
12. Tradução da Autora. Disponível em http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/questions-and-
answers/. Acesso em 23 de agosto de 2013.
nas arenas de direitos humanos e meio ambiente, nas quais a União Europeia sempre
procurou diferenciar-se dos Estados Unidos como um bloco de vanguarda. Como citado,
esse “vanguardismo” é parte essencial da imagem da União como poder civil global, que
procura colocar maior relevância nestes temas do que nos estratégicos, defendendo a
necessidade de uma reavaliação de posturas da parte norte-americana (voltando, portanto,
à oposição entre um mundo kantiano e idealista e a realidade hobbesiana realista).
Na arena estratégica tendem a se repetir as tensões tradicionais entre a autonomia
e a dependência do bloco diante dos Estados Unidos, tanto da parte europeia quanto
norte-americana. Nesse campo, os europeus encontram-se, como visto ao longo deste e dos
demais capítulos, divididos: enquanto os defensores da linha “atlântica” mantêm-se como
defensores da presença continental dos Estados Unidos (principalmente o Reino Unido e os
novos membros da OTAN), os europeístas defendem a diminuição dessa dependência es-
tratégica e expressam críticas ao unilateralismo norte-americano. Mas, mesmo nesta arena,
existe uma outra divisão: os que defendem o desenvolvimento de mecanismos próprios de
defesa que permitam este descolamento Estados Unidos/OTAN – União Europeia, e os que
advogam uma ação de cunho estritamente pacifista europeia nas relações internacionais.
Por sua vez, do lado norte-americano, continuam sendo expressas insatisfações com
relação à ausência de projeção de poder europeia regional e global. Para analistas como
Brzezinski (2012), essa inércia estratégica tende a tornar a União Europeia um ator
irrelevante nas relações internacionais e como parceiro dos Estados Unidos. Regional-
mente, para o autor, isso implica custos político-econômicos para os norte-americanos
com a OTAN e, globalmente, ônus também estratégicos à medida que enfraquece a
capacidade ocidental de conter a ascensão das nações asiáticas. Segundo Brzezinski
(2012), no cenário contemporâneo, o ocidente deve ser compreendido por uma pers-
pectiva expandida, que inclua, além dos Estados Unidos e da Europa Ocidental, a
Turquia e a Rússia. A não inclusão de ambos, em sua visão, nas estruturas europeias
(principalmente a da Turquia, membro da OTAN desde a década de 1950), somente
fragiliza estas perspectivas e demonstra a falta de visão de longo prazo europeia.
A tendência, em meio a estas críticas e reticências de ambos os lados, entretanto, é
a da continuidade da acomodação, alternada com alguns momentos de “divórcio” que
não devem ser exacerbados como em 2002/2003. Em síntese, o intercâmbio entre a
União Europeia e os Estados Unidos mantém-se como um dos mais sólidos das relações
internacionais contemporâneas, sustentado não só na dependência estratégica europeia
dos norte-americanos, mas também em um sistema de valores e interesses comuns na
política e na economia, representativas do “Ocidente”. E de um “Ocidente” que se sente
ameaçado pela ascensão do “resto”, seja em seu entorno próximo, como na arena global.
4.2 A POLÍTICA EUROPEIA DE VIZINHANÇA13

A ampliação das fronteiras da União Europeia, como analisado no Capítulo 3, pro-
moveu uma redefinição dos limites do bloco e o seu deslocamento para as zonas orientais
europeias, trazendo novas fontes de pressão e desafios para os Estados-membros.
13. Com o auxílio de Clarissa Forner, graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal
de São Paulo (UNIFESP).
As relações com a Rússia, as antigas repúblicas soviéticas, da Europa à Ásia Central,

inserem-se neste quadro de desaparecimento dos limites físicos (e simbólicos) da antiga
Cortina de Ferro. Ainda que permaneçam “fora” da Europa, a proximidade física e
contígua da região Europa-Ásia (Eurásia) torna estas localidades vizinhas do bloco, per-
tencentes a sua agenda “do Leste”.14
Ocorre, do ponto de vista geopolítico e geoeconômico, um alargamento das relações
internacionais na região próxima, que se somou aos desafios já presentes na agenda
externa da União Europeia. Tais desafios correspondem, igualmente, à área dos Balcãs
(na qual se inserem Albânia, Bósnia-Herzegovina, Croácia, Antiga República Iugos-
lava da Macedônia, Kosovo, Montenegro e Sérvia) e à Turquia (que solicitou sua
entrada em 1987, com a abertura de negociações em 2005 após ser aceita candidata
em 1999), nas quais se encontram países candidatos ao bloco – Turquia, Montenegro,
Sérvia, Antiga República Iugoslava da Macedônia – e candidatos potenciais – Albânia,
Bósnia-Herzegovina e Kosovo. A Islândia é outra nação candidata ao alargamento
(negociações iniciadas em 2010), enquanto a Croácia tornou-se o primeiro membro
balcânico da União em Julho de 2013.
Estendem-se também aos desafios africanos e mediterrâneos, assim como aos do
Oriente Médio, que englobam zonas de antigas colônias europeias. Nessas zonas, a
partir dos processos de independência afro-asiáticos dos anos 1950 e 1960 padrões
diferenciados de relacionamento e influência foram estruturados, por meio de acordos
de livre comércio e cooperação bilateral. Essa agenda ao “Sul” da União Europeia é
ainda composta de elementos sociais e culturais, que envolvem temas sociais, es-
tratégicos e culturais, relacionados a movimentos migratórios e de regimes políticos.
Dentre as diversas iniciativas europeias que se inserem nas relações com seu
entorno, algumas já possuem desenvolvimentos prévios como os intercâmbios com o
continente africano, o Mediterrâneo, os Balcãs e a Turquia. A partir das discussões do
Tratado Constitucional (2004) e o Tratado de Lisboa (2009) existiram atualizações e
desenvolvimentos renovados nestes processos, com destaque para a Política Europeia
de Vizinhança e seus acordos complementares, analisados na sequência. No caso dos
Balcãs, apesar do forte caráter regional aplicado a estas relações, e a ações individuais
da União Europeia neste entorno, existe significativa dependência dos Estados Unidos/
OTAN no tema como visto.
As origens da Política Europeia de Vizinhança remetem aos Acordos de Parceria
e Cooperação (PCAs) iniciados na década de 1990 que visavam o estabelecimento
de um arcabouço institucionalizado de cooperação da União Europeia com a Rússia,
o Leste Europeu o Sul do Cáucaso e Ásia Central, tendo como membros: Armênia,
Azerbaijão, Cazaquistão, Quirguistão, Moldávia, Rússia, Ucrânia, Uzbequistão e
Tadjiquistão. Tais nações e regiões são estratégicas em diversos aspectos: desde a
importância de sua estabilidade política e econômica, até seu papel como mercados
para o comércio europeu, como pela sua atuação no mercado de energia (petróleo e
gás), como fornecedores e rotas de passagem de oleodutos e gasodutos.
14. Por opção política, como já discutido, Noruega, Suíça, Andorra, Mônaco, San Marino e Lichenstein são
outras nações “fora” da União Europeia. O Vaticano também não é parte da União.
No caso do Leste Europeu, os países foram incorporados diretamente à União

Europeia como visto, enquanto os demais se mantiveram como não membros, mas
nações próximas e relevantes para o interesse europeu. A iniciativa da PEV foi lançada
em 2004 tendo como objetivo reajustar a política externa da União Europeia a suas
novas fronteiras pós-Tratado de Nice (2003). A Europa dos “25” da oportunidade
representava um salto qualitativo no continente, eliminando barreiras internas aos
membros do bloco. Todavia, a inclusão desses novos membros mudava a lógica (e
posição geográfica) das fronteiras europeias tanto ao Leste quanto ao Sul. Da Rússia
às antigas repúblicas soviéticas até a Ásia Central pelo Leste e, ao Sul, as realidades
africanas/mediterrâneas, associadas ao Oriente Médio, o cenário geopolítico encon-
trava-se em mutação, demandando posicionamentos diferenciados da União Europeia.
A PEV, com isso, buscava realizar esse ajuste “fronteiriço” como atualizar as
parcerias já existentes, tendo como foco um escopo limitado de países (16 no total)
avaliados como os “vizinhos mais próximos da União Europeia”. Em resumo:
A Política Europeia de Vizinhança (PEV) foi desenvolvida em 2004 como o ob-
jetivo de prevenir o surgimento de novas linhas divisórias entre a UE ampliada
e os seus vizinhos, e, pelo contrário, fortalecer a prosperidade, a estabilidade
e a segurança de todos. Ela é baseada nos valores da democracia, da regra da
lei, do respeito aos direitos humanos. A estrutura da PEV é proposta para 16
dos vizinhos mais próximos da UE – Argélia, Armênia, Azerbaijão, Belarus,
Egito, Geórgia, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Moldávia, Marrocos, Palestina,
Síria, Tunísia e Ucrânia. A PEV é central na política bilateral entre a UE e cada
país parceiro. Ela é enriquecida e complementada por iniciativas regionais e
multilaterais de cooperação: a Parceria do Leste (lançada em Praga em Maio
de 2009), a Parceria Euro-Mediterrânea (EUROMED, anteriormente conhecida
como Processo de Barcelona e relançada em Paris em Julho de 2008) e a
Sinergia do Mar Negro (lançada em Kiev em fevereiro de 2008). (ENP, s/a, s/p)15
Estes objetivos foram revisados e complementados em 2011, reafirmando o com-

promisso europeu com a agenda de cooperação a despeito da crise econômica. Para
muitos Estados-membros e parte da sociedade, que hoje questiona o “ideal Europa”,
as iniciativas externas de ajuda da União têm colocado peso adicional sobre as nações,
sem que exista respaldo similar de política intrabloco. Nesse sentido, não se questionam
somente as políticas de ajuda, mas também as ações europeias no Afeganistão. En-
tretanto, as prioridades da PEV foram mantidas, como estendidas, assim considera-se
que estes esforços devem
(…) intensificar o foco na promoção de democracias profundas e sustentáveis,
acompanhada pelo desenvolvimento econômico, inclusive. Uma democracia
profunda e sustentável supõe, particularmente, eleições justas e livres, liberdade
de expressão, de assembleia e associação, independência jurídica, luta contra a
corrupção e o controle democrático das forças armadas. A UE também destaca
15. Tradução da autora. Disponível em http://eeas.europa.eu/enp/about-us/index_en.htm. Acesso em 30

de julho de 2013.
o papel da sociedade civil para a construção desta democracia profunda e sus-

tentável. A UE apresentou o princípio do “mais por mais”, segundo o qual a UE
tem desenvolvido parcerias fortalecidas com aqueles vizinhos que apresentam
maiores progressos em direção à reforma democrática.16
Essa revisão, adicionalmente, responde aos desafios da Primavera Árabe e se esten-

de a problemas relacionados aos processos de paz no Oriente Médio, nos quais a União
Europeia encontra-se envolvida em caráter bilateral (a partir do pilar mediterrâneo)
e multilateral (Quarteto de Madri, ao lado dos Estados Unidos, as Nações Unidas e a
Rússia). A seguir, essas questões são examinadas em maior detalhamento, avaliando
as ramificações da política de vizinhança: a Parceria Euro-Mediterrânea, a Sinergia
do Mar Negro e a Parceria do Leste (em algumas dessas parcerias incluem-se nações
que não estão previstas originalmente na PEV, mas que são essenciais para os projetos
como, por exemplo, a Rússia). Especificamente, a Sinergia do Mar Negro e a Parceria
do Leste têm um componente estratégico significativo, de avanço na região da Ásia
Central e do Cáucaso. Igualmente, serão abordados temas correlatos associados aos
países incluídos nessas dimensões da PEV, como o processo de paz no Oriente Médio
e a Primavera Árabe.
A) A Parceria Euro-Mediterrânea (EUROMED)17
Criada em 2008 como União do Mediterrâneo, a parceria entre a União Europeia
e os países do Mediterrâneo originou-se em 1995, com o Processo de Barcelona
examinado no Capítulo 2. O “relançamento” do processo de Barcelona tinha como
objetivo adaptar os arranjos anteriores à nova realidade ampliada da União Europeia,
com a reavaliação e atualização dos mecanismos anteriores aplicados às nações
deste espaço mediterrâneo, com extensão a países africanos e do Oriente Médio. Até
agosto de 2013, os membros são: as 28 nações da União Europeia, Albânia, Argélia,
Bósnia-Herzegovina, Croácia, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Mauritânia, Marrocos,
Mônaco, Montenegro, a Autoridade Palestina, a Síria, a Tunísia e a Turquia.18
Em termos de prioridades, retomam-se os temas já abordados de reforço da gover-
nança e da liberdade estabelecidos pelo Processo de Barcelona, com foco na questão
do desenvolvimento econômico, ajuda e promoção dos direitos humanos. Questões
ambientais referentes à preservação do Mediterrâneo e do entorno, somadas à pesca e
navegação regionais encontram-se nesta pauta. Adicionalmente, encontram-se previstas
negociações para a facilitação e regulamentação da mobilidade entre a União Europeia
e estas nações, associadas à elaboração de tratados comerciais bilaterais entre a União
Europeia e países-membros específicos (Marrocos, Turquia, Egito e Argélia).
Como rapidamente mencionado alguns dos países pertencentes a este âmbito de
parceria como Tunísia e Egito (além da Síria), por um lado, e Israel e a Autoridade
Palestina de outro, encontram-se no núcleo de processos em andamento, a Primavera
16. Tradução da autora. Disponível em http://eeas.europa.eu/enp/about-us/index_en.htm. Acesso em 30

de julho de 2013.
17. Com o auxílio de Clarissa Forner, graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de
São Paulo (UNIFESP), para todos os itens.
18. Disponível em http://www.eeas.europa.eu/euromed/index_en.htm. Acesso em 20 de agosto de 2013.
Árabe e o processo de paz do Oriente Médio. Mas quais as respostas europeias a esses
eventos? E, somados aos parceiros do Mediterrâneo, como a União Europeia tem lidado
com questões de nações não enquadradas nestes projetos de cooperação como o Irã?19
A.1) O Oriente Médio e o Processo de Paz Israel-Palestina20
Apesar de não restrita ao Oriente Médio, estendendo-se aos Balcãs e ao Norte
da África, além de territórios europeus, a EUROMED possui uma inserção bastante
intensa na região devido à inclusão de Israel e Palestina entre seus membros. No caso
do processo de paz Israel-Palestina, a União Europeia apoia a constituição dos dois
Estados em coexistência, reconhecendo o direito dos dois povos, judeu e palestino,
à soberania de seu território. Para isso, o bloco tem atuado por meio de duas vias:
uma multilateral, com a União Europeia agindo em associação com outras nações e
organismos envolvidos nas negociações, e uma bilateral, da União Europeia com Israel
e Palestina, por meio de parcerias econômicas e missões civis.
Em termos de atuação multilateral, desde 2002 a União Europeia faz parte do
Quarteto de Madri, composto, além dela, pelos Estados Unidos, a Rússia e as Nações
Unidas. Criado como uma tentativa de retomar os processos de paz no contexto da
GWT de George W. Bush filho, o Quarteto inicialmente defendeu a implementação
do “Mapa da Estrada” (Road Map). Proposta do governo norte-americano, o mapa
visava reestabelecer a legitimidade e credibilidade das negociações, a despeito do
alinhamento entre os governos conservadores de Israel (Ariel Sharon) e dos Estados
Unidos, reafirmando o objetivo de construção dos dois Estados, Israel e Palestina.
O mapa também tentava restabelecer propósitos e objetivos já implementados
como nos Acordos de Oslo I e II dos anos 1990, envolvendo os Estados Unidos do
Presidente Bill Clinton (as negociações e processo inicial de implementação estiveram
sob a responsabilidade do Presidente Bush pai), a Palestina de Yasser Arafat e Israel
de Ytzak Rabin. Baseados na fórmula “Terra pela Paz”, com a devolução de territórios
aos palestinos em troca do reconhecimento do Estado de Israel, os Acordos de Oslo
levaram à criação da Autoridade Nacional Palestina (ANP) como embrião do novo
Estado Palestino, mas foram interrompidos devido ao assassinato de Ytzak Rabin em
1995. Na oportunidade, os Acordos de Oslo I e II foram considerados revolucionários,
pois deram início à real formação do Estado Palestino, sofrendo uma rápida des-
montagem após 2001 com o governo conservador de Ariel Sharon em Israel, a qual a
comunidade internacional, incluindo a União Europeia assistiu.21
Na última década, as conquistas do Quarteto de Madri, seja na forma do “Mapa
da Estrada”, ou iniciativas posteriores como a de desenvolvimento do Oriente Médio
e Norte da África, foram pouco significativas. As negociações continuam travadas,
destacando-se problemas recorrentes de violência nos entornos israelense e palestino,
de construção de assentamentos judaicos em territórios em disputa, dentre outros pro-
blemas conhecidos. Apesar da condenação da comunidade internacional destes atos
19. A atuação no Iraque e nos Balcãs foi analisada nos Capítulos 2 e 3, e na Seção 4.1 deste capítulo.
20. Para as questões do Oriente Médio recomenda-se a leitura de Visentini (2014).
21. Em Pecequilo (2013), as negociações são examinadas do ponto de vista dos Estados Unidos.
israelenses, e de pressões para a retomada de negociações, não existe uma transposição

da retórica à prática para a mudança da situação local.
Em 2012, a aprovação pela Assembleia Geral das Nações Unidas (mesmo sem o
apoio dos Estados Unidos) de que a Palestina se tornasse um país observador não mem-
bro também não trouxe grandes modificações na dinâmica dessas relações. No ano
seguinte, em 2013, o novo Secretário de Estado norte-americano John Kerry chegou
a anunciar a retomada do processo, mas, igualmente, sem repercussões concretas. In-
clusive, a corrente estagnação do processo de paz é considerada um dos componentes,
dentre muitos, que funcionou para impulsionar a Primavera Árabe.
Na arena multilateral, em termos mais abrangentes do processo de paz, não podem
ser encontrados pontos de avanço da posição europeia, que permanece alinhada à
dinâmica dos interesses norte-americanos. Paradoxalmente, isso não impede que alguns
países do bloco critiquem essas posições, em particular a tolerância com Israel, exis-
tindo ações da União Europeia no sentido de exibir uma posição conjunta.
No que se refere à atuação do bloco, a União Europeia tem manifestado sua
preocupação com o “Processo de Paz do Oriente Médio” (MEPP), e a sua estagnação
devido à instabilidade gerada pela não resolução de questões pendentes e a violência
recorrente. Neste campo, existe uma dimensão mais prática nesta atuação do bloco.
No caso de Israel, o Plano de Ação 2013 da União Europeia para o país,22 que indicava
como metas para Israel:
continuar os esforços para refrear a violência no território de ocupação
palestina e trazer todos os responsáveis por essa violência à justiça; Regu-
larizar os procedimentos legais para apátridas, conforme as determinações
da Convenção de 1958 sobre o Status de Apátrida; Ratificar o segundo e o
terceiro protocolo da Convenção da ONU de 2003 sobre Crime Organizado
Transnacional e produção e tráfico ilícitos de armas de fogo e munição; As-
sinar e ratificar a Convenção regional de regras preferenciais da União para
o Mediterrâneo.23
A tradução dessas medidas em ações reais de mudança em Israel é mínima, per-

manecendo situações de tensão. Pode-se indicar, nesse sentido, que as medidas eu-
ropeias nos Territórios Palestinos, sustentada em missões civis no âmbito da PESC/
PCSD, focadas em problemas cotidianos da ANP em sua relação com Israel e cons-
trução do futuro Estado Palestino demonstram-se mais efetivas. No caso, encontram-se
em andamento duas operações de caráter civil: a EUPOL COPPS (European Union
Police Mission in Palestinian Terrritories), com o objetivo de auxiliar na formação de
policiais palestinos e da estrutura de segurança autônoma dos territórios, e a EUBAM
Rafah (EU Border Assistance Mission at Rafah Crossing Point).
22. Ver EUROPEAN UNION. ENP Country Progress Report 2012: Israel. In: “Memo”. Bruxelas, 20 mar
2013. Disponível em <http://ec.europa.eu/world/enp/docs/2013_enp_pack/2013_memo_israel_en.pdf>.
Acesso em 22 jun 2013
23. Tradução de Clarissa Forner de EUROPEAN UNION. ENP Country Progress Report 2012: Israel.
In: “Memo”. Bruxelas, 20 mar 2013. Disponível em <http://ec.europa.eu/world/enp/docs/2013_enp_
pack/2013_memo_israel_en.pdf>.Acesso em: 22 jun 2013
Dentre estas, a EUBAM Rafah pode ser indicada como uma das mais relevantes
no cenário Israel-Palestina no trato das populações civis palestinas: localizada no
ponto de passagem de Rafah, na Faixa de Gaza, a missão foi instituída para auxiliar
e facilitar o acesso e o movimento dos cidadãos nessa zona. Nesse sentido, a União
Europeia exerce, segundo a missão oficial da EUBAM,24 um papel de “terceira parte”
nas negociações entre Israel e a Autoridade Nacional Palestina para a rota de pas-
sagem entre ambos, visando a construção de confiança entre as partes. A missão foi
recentemente estendida em 2013, assim como a da EUPOL COPPS. Adicionalmente,
a União Europeia também detém programas de ajuda em áreas como educação e temas
sociais para a ANP, associado a fundos para estabilização e reconstrução do futuro
Estado Palestino.
Dessa forma, a União Europeia exerce um papel positivo em escala micro na região,
ainda que em escala macro, sobre o processo de paz em geral, sua atuação seja menor e
mais alinhada aos Estados Unidos. Apesar da validade desses processos micro, não se
pode esquecer que sem um acordo permanente e sólido para a questão Israel-Palestina,
essas iniciativas tendem a ser tópicas, muitas vezes reativas a crises, o que prolonga a
instabilidade do sistema regional.
No que se refere a uma realidade de país não incluído na EUROMED, deve-se
mencionar o Irã. Nesse campo, a União Europeia tem se alinhado aos Estados Unidos
nas questões relativas às negociações e pressões sobre o Irã no campo nuclear. Em
2010, assim como os norte-americanos, não apoiou o Acordo Tripartite Brasil-Tur-
quia-Irã, e tem optado pela manutenção via Nações Unidas e unilaterais sobre o país.
As negociações neste setor são conduzidas no âmbito de E3 + 3 que envolve a China,
a França, a Alemanha, a Rússia, o Reino Unido e os Estados Unidos.25 Encontram-se
na lista de sanções a proibição de comércio bilateral, incluindo a compra e venda de
petróleo. Segundo a União Europeia,
O objetivo da União Europeia permanece na obtenção de um acordo abrangen-
te, consensual e de longo termo, que poderá restituir a confiança internacional
na natureza exclusivamente pacífica do programa nuclear iraniano, respeitando
o direito legítimo do Irã no uso pacífico da energia nuclear em conformidade
com o Tratado de Não Proliferação e respeitando todas as resoluções do Conse-
lho de Segurança das Nações Unidas e do Conselho da Agência Internacional
de Energia Atômica. (EUROPEAN UNION and IRAN, 2013)26
Em 2013, a saída de Ahmedinejad do poder, com a eleição do reformista Has-

san Rouhani para a presidência trouxe novas oportunidades de negociação. Essas
negociações culminaram com o Acordo Nuclear G5 + 1, patrocinado pelos Estados
24. O detalhamento da missão e operações pode ser encontrado em http://www.eubam-rafah.eu/. Acesso

25. Para a posição da Europa no tema ver EUROPEAN UNION. Factsheet: The European Union and
Iran. In: “Press Room”. Bruxelas, 6 jun 2013. Disponível em: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/
cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/129724.pdf>.Acesso em 1 jul 2013
26. Tradução da autora. Disponível em <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/
EN/foraff/129724.pdf>.Acesso em 1 jul 2013.
Unidos e com o apoio dos membros permanentes do Conselho de Segurança das

Nações Unidas e a Alemanha. Segundo esse Acordo, o Irã é reconhecido como
potência nuclear, com direito ao desenvolvimento da tecnologia de forma pacífica,
mas se compromete a abrir mão do enriquecimento de urânio que possa levar a
fins bélicos. Além disso, o Acordo permitiu o levantamento do embargo sobre o
país, minimizando suas dificuldades econômicas, e representa um ponto de virada
no cenário estratégico regional.
A.2) A Primavera Árabe
Em 2010, a eclosão de crises sociais e políticas na Tunísia e no Egito deram início
a um processo de mudanças na região do Norte da África e no Oriente Médio, que
permanece em andamento em diversos países. No âmbito dessas mudanças, eventos
como a intervenção militar da Organização do Tratado do Atlântico Norte na Líbia e
o prolongamento de crise Síria, associado a instabilidades em diversas localidades,
demonstram a existência de um cenário incerto.
Denominados de “Primavera Árabe” por suas semelhanças com a Primavera dos
Povos do século XIX e as “Primaveras” e “Revoluções de Veludo” que antecederam
a queda do Muro de Berlim, estes movimentos sociais populares tiveram como ponto
inicial incidentes na Tunísia envolvendo a repressão policial a um vendedor de rua, que
posteriormente cometeu suicídio, levando à disseminação de protestos que levaram à
queda do governo vigente do Presidente Ben Ali.
Logo na sequência, a derrubada do governo de Hosni Mubarak no Egito demons-
trou a forte dinâmica dessas revoltas populares, representativas do choque de diversas
forças políticas internas, de orientações dispares (seculares e fundamentalistas), mas
que se uniram naquela conjuntura para a derrubada dos governos vigentes. Líbia e Síria
foram os próximos países mais fortemente atingidos: na Líbia, o regime de Muammar
Kadafi caiu após uma intervenção militar da Organização do Tratado do Atlântico
Norte, enquanto a situação de Bashir Al-Assad permanece incerta até setembro de
2013. Em 2013, além disso, os protestos atingiram a Turquia, gerando hipóteses sobre
uma possível “Primavera Turca” (Seção 4.4).
As raízes da Primavera Árabe são complexas e diferentes em cada situação, ainda
que possam ser listados alguns fatores comuns: a insatisfação com os regimes polí-
ticos estabelecidos, devido à não abertura e democratização das sociedades, a crise
econômica e ausência de perspectivas para a maioria da população jovem, o baixo
desenvolvimento e diversificação das economias, a dependência dos mercados oci-
dentais para o fornecimento de bens básicos como alimentos e ajuda, as intervenções
norte-americanas no cenário geopolítico do Oriente Médio que levaram à deses-
tabilização do entorno regional de Afeganistão e Iraque e a estagnação do processo
de paz Israel-Palestina.
Esse somatório de fatores favorece o desenvolvimento de um sentimento de anti-
americanismo e antiocidentalismo na região, ao qual também contribuíram as ques-
tões relativas à exploração dos recursos energéticos regionais (petróleo e gás) e o
estabelecimento de aproximações entre os regimes locais e nações como a China.
Assim, existe um crescente sentimento local pela necessidade do reposicionamento
das nações no mundo, mas, principalmente, pela reforma de suas sociedades.
A reação ocidental a essa transformação regional tem sido, desde 2010, carac-
terizada por oscilações e indecisões no que se refere à avaliação das transições em
andamento. Embora existam manifestações dos Estados Unidos e da União Europeia
a favor da consolidação de regimes democráticos nos países imersos na Primavera,
a percepção de ameaça referente à possível consolidação de governos de caráter
fundamentalista em nações-chave como o Egito é real.
Em linhas gerais, não existem diferenças significativas entre as posições dos Es-
tados Unidos e da União Europeia no tema “Primavera Árabe”, com o bloco seguindo
as orientações norte-americanas e apoiando, inclusive, operações militares. Para a
União Europeia, porém, trata-se de um desafio direto a estruturas de parcerias já
estabelecidas, como a Parceria do Mediterrâneo em termos geopolíticos e geoeco-
nômicos. Inclusive, muitas das nações envolvidas nas crises mais significativas da
Primavera como Egito, Líbia e Síria representam importantes parceiros europeus no
setor político-energético. Essa situação é ilustrada pela avaliação realizada em 2013
pela União Europeia do processo em andamento:
Mais de dois anos se passaram desde a emergência da “Primavera Árabe”
começando com os levantes populares da Tunísia e do Egito. A situação em
praticamente todo o mundo árabe permanece altamente fluída, e importantes
diferenças emergiram entre os países e regiões envolvidos. Enquanto progressos
significativos foram realizados na promoção de reformas democráticas (por
exemplo, a convocação de eleições em consonância com padrões democráticos,
fortalecendo o papel da sociedade civil, com aumento da liberdade de expres-
são e organização), muitos obstáculos precisam ser superados para que estas
transições possam ser consolidadas com sucesso. (EUROPEAN UNION RES-
PONSE TO THE ARAB SPRING, 2013)27
No que se refere às respostas dadas a estes eventos, podem ser definidos os se-
guintes caminhos tomados pelo Ocidente em suas respostas à Primavera Árabe: a
intervenção militar, que tem como exemplo o caso líbio, a acomodação (principal-
mente com relação às petromonarquias como Iemen, Bahrein, Emirados Árabes,
Arábia Saudita), a intervenção política (Egito) e a pressão pela intervenção (Síria).
Igualmente, tanto a União Europeia quanto os Estados Unidos buscaram apresentar
planos de desenvolvimento e ajuda à região. Em 2011, os Estados Unidos lançaram
uma iniciativa para o Norte da África e o Oriente Médio, que teve resposta similar
da União Europeia no âmbito da parceria mediterrânea.
Esses planos têm objetivos duplos: ajudar a consolidação das sociedades em tran-
sição e, por outro lado, prevenir a emergência de novas tensões em países ainda não
fortemente atingidos pela Primavera, mas que tradicionalmente apresentam situações
de vulnerabilidade política. No primeiro bloco pode-se inserir a renovação da Parceria
do Mediterrâneo em 2011 no que se refere à defesa da democracia e da prosperidade
compartilhada, com a manutenção dos pacotes de ajuda em andamento.
27. Tradução da autora. EUROPEAN UNION. EU's response to the Arab Spring: the state-of-play after
two year. Bruxelas, 8 fev 2013. Disponível em <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/
pressdata/EN/foraff/135292.pdf>.Acesso em 22 jun 2013.
Para o segundo objetivo, o da contenção de novos movimentos, foram desenvol-

vidos novos mecanismos de cooperação político-econômica: a SPRING (Support for
Partnership, Reform and Inclusive Growth, que, em português, significa “Primavera”),
a European Endowment for Democracy, dedicados, respectivamente, ao crescimento e
desenvolvimento, e o apoio à sociedade civil, e, por fim, a ampliação das negociações
de Acordos de Livre Comércio Profundos e Abrangentes (DCFTA) com o Marrocos,
o Egito, a Tunísia e a Jordânia.
No caso do SPRING, a Tunísia tem se destacado como um dos maiores beneficia-
dos, ao lado da Jordânia, do Egito e da Argélia, um dos maiores parceiros no campo
energético da União Europeia. Nesse âmbito, a Argélia tem se consolidado cada vez
mais como peça-chave na agenda energética do bloco, como componente de sua bus-
ca de novos mercados fornecedores de petróleo e gás no âmbito da diplomacia dos
dutos e do estabelecimento de novos corredores de trânsito e produção. Além disso,
permanecem as preocupações com o destino político do país, dividido entre tensões
entre grupos defensores do secularismo e do fundamentalismo islâmico.
No conjunto da Primavera Árabe, porém, três Estados merecem destaque na análise
tanto pela especificidade de cada caso (que ajuda a compreender as diferenças de ação
da União Europeia, dos Estados Unidos e da comunidade internacional em resposta aos
desafios da Primavera), como pelo seu caráter ainda indefinido: Líbia, Egito e Síria.
No caso da Líbia, até a realização da intervenção da Organização do Tratado do
Atlântico Norte em Março de 2011, as relações entre o país e a União Europeia encon-
travam-se estabilizadas. Desde a intervenção norte-americana no Afeganistão (2001)
e no Iraque (2003), o governo de Muammar Kadaffi realizara esforços no sentido de
reduzir seus conflitos com o Ocidente, buscando a acomodação como forma de evitar
maiores pressões a seu regime. Assim, a Líbia renunciara abertamente a seus programas
de armas de destruição em massa, como condenara as práticas terroristas no sistema
internacional, o que permitiu o seu engajamento relativo à ordem global.
Em termos práticos, para as relações União Europeia-Libia, isso representou
o aprofundamento das parcerias estratégicas entre as regiões, com ênfase no setor
energético de gás e petróleo. Além de fornecer esses recursos à União Europeia, a
Líbia também estabeleceu acordos de exploração com companhias ocidentais no
setor, para exploração e fornecimento de energia. A partir de 2008 foram iniciadas
conversações para o estabelecimento de um acordo-quadro entre ambos, e, em 2010, a
Líbia recebeu significativo pacote de ajuda do bloco, concretizado em um Memorando
de Entendimento.
Entretanto, em fevereiro de 2011, esta situação de aproximação mudou de forma
significativa, com a adoção da Resolução 1970 do Conselho de Segurança das Nações
Unidas, que teve o apoio da União Europeia. A Resolução adotada congelava os ativos
à disposição do regime de Kadaffi no exterior e proibia viagens ao governante e mem-
bros do governo. No mês seguinte, em março de 2011, a Resolução 1973 autorizou
o uso da força contra a Líbia, realizado pelas forças da Organização do Tratado do
Atlântico Norte. A justificativa para a intervenção, que não contou com o apoio das
nações emergentes (na época membros rotativos do conselho), da Rússia e da China,
baseou-se no conceito de “responsabilidade de proteger” desenvolvido pelas Nações
Unidas, que define a necessidade de ações preventivas e reativas a abusos cometidos
contra populações civis e de direitos humanos. Segundo esse conceito, demanda-se

que a comunidade internacional atue de forma decisiva em situações de tragédias
humanitárias.
Pouco tempo depois, Kadaffi seria deposto e posteriormente morto, encerrando-se
seu regime em outubro de 2011. No ano de 2012, ainda em meio à violência (que
chegou até a incluir o assassinato de embaixador dos Estados Unidos em um atentado),
foi realizada a eleição de uma nova assembleia constituinte, mantendo-se uma situação
de indefinição e troca de governantes até setembro de 2013.
Desde a deposição de Kadaffi, a União Europeia iniciou esforços no sentido
de apoiar uma transição pacífica no país, com a consolidação dos procedimentos
democráticos e defesa dos direitos humanos. Além disso, a União Europeia, desde
2013, desenvolve uma missão na Líbia para monitoramento de fronteiras, a EUBAM
(European Border Assistance Mission). Encontram-se previstos fundos de ajuda para a
reconstrução do país e também para a estabilização de seus setores policial e judiciário,
além de amparo ao desenvolvimento econômico e à sociedade civil.
O que chamou a atenção no caso líbio, além da rapidez da escolha na solução
militar pelas Nações Unidas, derivada de pressões dos Estados Unidos e da União
Europeia, foi a mudança de posição dessas potências ocidentais frente ao regime de
Kadaffi. Como ressaltado, havia não só uma acomodação entre o Ocidente e Kadaffi,
como o estabelecimento de processos de cooperação da União Europeia, que foram
abandonados. Diversas hipóteses são colocadas para explicar essa mudança de posição
ocidental, que foi definidora para a queda do regime: a aproximação de Kadaffi com
as potências emergentes, em particular a China, no mercado energético, a compra de
armamentos pelo regime e a sua ligação com nações como Venezuela e Irã. Não cabe
aqui entrar no detalhamento dessas avaliações, visto que as mesmas encontram-se
ainda em discussão, mas apenas indicar a diferente postura diante da Líbia e de outras
nações na região, como Egito e Síria.
Comparativamente, a Síria revela-se questão tão ou mais grave de abuso de direitos
humanos e proteção aos civis do que na Líbia, mas que se desenrola, desde 2011, sem
intervenção militar direta da comunidade internacional. De 2011 a 2013 repetiram-se
condenações formais e verbais das Nações Unidas e das potências ocidentais às ações
repressivas do regime de Assad à oposição, devido à violação de direitos humanos
e violência crescente, levando à expansão da guerra civil (que tem gerado fluxos
consideráveis de refugiados à Turquia). As Nações Unidas encontram-se atuando
via UNSMIS (United Nations Supervision Mission in Syria) e, no caso da União
Europeia, o bloco cortou as iniciativas de cooperação econômica com a Síria, impondo
congelamento de ativos e embargo ao país.
A situação de inação da comunidade internacional, porém, começou a ser alterada
a partir da segunda quinzena de agosto de 2013, quando os Estados Unidos acusaram
o regime de Assad de utilizar armas químicas em repressão à oposição. Diante desse
quadro, o presidente norte-americano Barack Obama anunciou a intenção dos Es-
tados Unidos, mediante solicitação ao Congresso do país, de recorrer a ataques aéreos
limitados à Síria, para minar a capacidade de Assad. Apesar de ter conquistado o
apoio de nações como a França, tradicionais aliados como a Grã-Bretanha não irão
participar de eventual ação militar, visto que a opção da mesma não foi aprovada pelo
Legislativo. Como bloco, as manifestações da União Europeia têm-se demonstrado

genéricas, mantendo o padrão de condenação às escolhas de Assad.
Apesar da decisão da Casa Branca a favor dos ataques, a administração Obama,
em 10 de setembro de 2013 (simbolicamente às vésperas dos atentados terroristas
de 11/09), anunciou formalmente sua decisão de aguardar o resultado das propostas
da Rússia (contrária à intervenção) para que Assad entregue seu arsenal de armas
químicas à comunidade internacional, antes de encaminhar ao Senado seu pedido de
autorização para a operação militar. A situação continua pendente, envolvendo uma
nação estratégica na geopolítica do Oriente Médio, confluência de fronteiras de Israel,
Turquia, Irã, Líbano e Jordânia, e próxima a cenários de guerra e incerteza ainda em
andamento, como Iraque e Afeganistão (e, em geral, a um sistema africano e eurasiano
de vulnerabilidade).
Por fim, cabe analisar a situação do Egito, que permanece imerso em uma situação
de incerteza e instabilidade, e à qual a União Europeia tenta responder como bloco
(diferente do caso da Síria e um pouco mais similar à Líbia). País pertencente às
estruturas cooperativas da Parceria do Mediterrâneo desde a sua primeira versão na
década de 1990, o Egito é um dos maiores receptores de ajuda financeira da Europa,
para o desenvolvimento de projetos em áreas de infraestrutura (energia, transporte
e saneamento básico) e indústria. No período de 2007 a 2010, por exemplo, o Egito
recebeu cerca de 558 milhões de euros da União Europeia como parte dos inves-
timentos da Política Europeia de Vizinhança. Esses investimentos e programas de ajuda
foram direcionados ao país durante todo o governo de Hosni Mubarak (1981/2011),
apesar das correntes acusações da oposição egípcia e observadores internacionais de
que este não seria um governo democrático.
Porém, Mubarak contava com o apoio tanto dos Estados Unidos quanto da União
Europeia a seu regime, devido a seu caráter secular, que estendia garantias cons-
titucionais de igualdade aos cidadãos independente de religião, sexo e gênero.28 Esse
apoio, principalmente o norte-americano, estendia-se também ao setor militar, per-
mitindo a manutenção de um exército egípcio forte. Para o Ocidente, desde os anos
1970, quando Israel e Egito assinaram os Acordos de Paz de Camp David, com o
Egito reconhecendo Israel e existindo a devolução de terras da parte de Israel, o Es-
tado era considerado um pivô regional fundamental à estabilidade do Oriente Médio.
Com isso, era necessário preservar o país do risco de ascensão do fundamentalismo,
mesmo que para isso existisse tolerância com o governo de Mubarak e seus esforços
de contenção da ascensão do fundamentalismo no país.
Representadas pela Irmandade Muçulmana, as forças do Islã sofriam restrições a
sua atuação política no Egito, mas que não impedia o seu crescimento entre setores
populares devido à insatisfação crescente com a agenda de Mubarak. Essa insatis-
fação relacionava-se duplamente às políticas seculares implementadas pelo regime
de Mubarak, contrárias às interpretações fundamentalistas do Corão, e ao avanço da
crise social-econômica interna. Esse segundo aspecto, o da crise interna, associado às
28. Dados disponíveis em COMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. European Neighbourhood

Policy-country report: Egypt. In: “Comission Staff Working Paper”. Bruxelas, 3 fev 2005. <http://ec.europa.
eu/world/enp/pdf/country/egypt_country_report_2005_en.pdf.>. Acesso em 22 jun 2013.
acusações de corrupção contra Mubarak igualmente funcionavam como elementos de

enfraquecimento do governo mesmo diante da classe média e das Forças Armadas.
A combinação de forças levou à eclosão dos protestos na Praça Tahir, em Janeiro de
2011, que levaram à saída do governo do poder em fevereiro de 2011.
Com esta saída, o Egito passou a ser administrado por uma junta militar de tran-
sição que tinha como objetivo estabilizar o país e prepará-lo para eleições diretas ao
Legislativo e à Presidência. Entretanto, a saída de Mubarak do poder e mesmo o seu
julgamento e encarceramento por acusações de corrupção não foram suficientes para
minimizar os protestos, que continuaram até a definição de uma data para a eleição,
que ocorreu em maio de 2012.
Essas eleições foram vencidas pelo candidato da Irmandade Muçulmana por
pequena margem (cerca de 2%), e foram consideradas legítimas pela comunidade
internacional. Bastante apertada, a vitória de Mursi revelou um país dividido pela
metade, entre os partidários da Irmandade Muçulmana, e as forças seculares, situação
que manteve um cenário de instabilidade interna no país. Apesar desse reconhecimento
(vide a visita da então Secretária de Estado norte-americana ao Egito, Hillary Clinton,
e a viagem do presidente recém-eleito à União Europeia), e de reiterar seus compro-
missos no Oriente Médio, dentre os quais se incluem a não reversão de políticas para
Israel, o governo de Mursi demonstrava-se frágil devido a essa polarização doméstica.
Do lado europeu, o bloco manteve seus programas de ajuda ao novo governo,
visando a recuperação econômica, o desenvolvimento social e a consolidação da
democracia. Além dos investimentos já previstos pela Política Europeia de Vizinhança,
novos financiamentos com base no programa SPRING foram direcionados ao Egito,
como auxílio à transição política, além da continuidade de negociações para o es-
tabelecimento de uma área de livre comércio entre a União Europeia e o Egito. Outros
projetos como o de um acordo no setor de migração e mobilidade, entretanto, não
encontraram respaldo similar. Mais uma vez, os recursos recebidos pelo Egito eram
significativos, cerca de 800 milhões de euros. Entretanto, a situação estava longe de
estabilizada, permanecendo inúmeras fragmentações na política do país.
Os processos de elaboração de uma nova constituição democrática para o país e
a consolidação do governo Mursi demonstraram a continuidade das disputas internas
no Egito entre forças seculares e fundamentalistas. No poder, Mursi iniciou a im-
plementação de medidas controversas no sentido de fortalecer o poder da presidência
em moldes similares ao governo anterior. Além disso, o avanço de medidas políticas
e sociais de caráter religioso desagradaram grande parte da sociedade, que percebeu
o processo como de “islamização” do Egito. Na oportunidade, este processo foi
abertamente criticado pela comunidade internacional, estando nela incluída a União
Europeia.
Apesar dessas críticas para que evitasse o agravamento da situação e retomasse
o diálogo com a oposição Mursi não atendeu a essas demandas ou mesmo a voz das
ruas, ou seja, os quase 50% do eleitorado que nele não havia votado e que compunha
força representativa e significativa no cenário político interno. Essas forças, dentre
as quais se incluem as Forças Armadas, expressaram seu desacordo quanto a essas
políticas que, em 2013, culminaram com a eclosão de novos protestos populares
na Praça Tahir (que podem ser definidos como uma “segunda” Primavera), contra a
nova agenda. Na sequência, em julho de 2013, Mursi foi removido do poder, com base
em alegações de desrespeito à Constituição e volta do autoritarismo. Até setembro
de 2013, o Presidente Mursi continua em prisão domiciliar e se mantêm os choques
entre seus aliados e as forças contrárias a seu retorno ao poder, com elevado grau de
violência e incerteza.
De certa forma, os desafios e caminhos dos três casos aqui escolhidos para análise,
Líbia, Egito e Síria, demonstram as dificuldades políticas, sociais e econômicas as-
sociadas à transformação dessas sociedades e a consolidação de seus futuros regimes.
Se esses regimes serão democráticos, seguindo o modelo ocidental, ou se cada um
deles procurará seu caminho, é uma questão sem resposta. A forma pela qual estas
tensões sociais, que envolvem componentes religiosos e sociais, nas disputas políticas
serão (ou não resolvida) no médio ou longo prazo inserem-se nesse mesmo dilema,
colocando inúmeros desafios ao mundo e, particularmente, à União Europeia, frente
a uma vizinhança próxima geograficamente, mas nem sempre compreendida em suas
especificidades, assim,
os eventos que estão correndo no Oriente Médio e no Norte da África desde o
início da Primavera Árabe, tomaram proporções verdadeiramente históricas,
que não somente vão moldar o futuro de toda a região, mas também vão ter
repercussões muito além dos países envolvidos. A União Europeia compro-
meteu-se com apoio a longo prazo de todos os países árabes engajados em
transições democráticas e irá auxiliá-los em seus esforços para superar quais-
quer obstáculos de curto prazo que estejam enfrentando. As parcerias como
os governos que emergiram após a Primavera Árabe serão desenvolvidas com
base em suas performances. Neste contexto, a União Europeia vai continuar
engajando construtivamente novos atores políticos que emergiram com e a
partir da Primavera Árabe. A fim de ajudar a construir culturas democráticas vi-
brantes no mundo árabe, a União Europeia, vai continuar a apoiar a sociedade
civil e o trabalho de organizações não governamentais relevantes. (EUROPE
UNION RESPONSE TO THE ARAB SPRING, 2013).29
Diante destes desafios, frente à instabilidade desta “vizinhança”, a União Europeia

depara-se com desafios adicionais de suas novas (e antigas) fronteiras, cada vez mais
eurasianas.
B) A Sinergia do Mar Negro30
Estabelecida em 2008, a Sinergia do Mar Negro visa estabelecer uma parceria es-
tratégica entre a União Europeia e as nações do entorno do Mar Negro. Estas nações
incluem países-membros da União Europeia (Grécia, Bulgária e Romênia) e não
29. Tradução da autora. EUROPEAN UNION. EU's response to the Arab Spring: the state-of-play after
two year. Bruxelas, 8 fev.2013. Disponível em <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/
pressdata/EN/foraff/135292.pdf>. Acesso em 22 jun 2013
30. Para o documento completo do lançamento da iniciativa ver http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/
com07_160_en.pdf. Acesso em 20 de agosto de 2013.
membros (Ucrânia, Rússia, Moldávia, Geórgia,31 Armênia, Azerbaijão e Turquia). Os

propósitos da parceria relacionam-se aos princípios gerais da PEV, de fortalecimento da
democracia e da cooperação econômica e social, mas também a propósitos específicos
de caráter estratégico sensível.
Neste caso, incluem-se o tema energia, visto a posição geopolítica deste espaço
para rotas de passagem de oleodutos e gasodutos (acesso aos recursos energéticos
eurasianos principalmente), e os chamados “conflitos congelados” (frozen conflicts
no original). Os “conflitos congelados” envolvem inúmeras questões fronteiriças entre
as nações do Mar Negro, que incluem problemas relativos à autodeterminação dos
povos (como os conflitos na região do Azerbaijão), as disputas Rússia-Geórgia e as
tensões entre a Romênia e a Moldávia. Questões relativas à imigração, ao avanço do
fundamentalismo e o risco do terrorismo transnacional também se inserem nesta pauta.
Os “conflitos congelados” referem-se a problemas remanescentes tanto da desmon-
tagem dos impérios multinacionais (Otomano, Austro-Hungaro e Russo) nos séculos
XIX e XX e o redesenho de fronteiras, como de disputas territoriais e nacionais a eles
antecedentes. A construção da União Soviética a partir da década de 1920 e a sua queda
em 1991 levaram ao renascimento dessas questões, associadas à continuidade do temor
do revisionismo russo por parte de alguns países da ex-URSS e da antiga Cortina de
Ferro. Sem a presença soviética, vácuos de poder tornaram-se mais característicos do
entorno, que reativaram muitas dessas disputas, como chamam a atenção da comunidade
internacional (isto é, ocidente europeu e norte-americano para este entorno).
Em termos de missões europeias ativas neste campo, de fronteiras e integridade
territorial e social dos países parceiros podem ser mencionadas: a EUMM (European
Union Monitoring Mission in Georgia)32 para estabilização e normalização das relações
civis na Geórgia e a EUBAM (European Union Border Assistance Mission to Moldova
and Ukraine), que auxilia ambos os países na estruturação e controle de procedimentos
fronteiriços, assim como na definição de limites territoriais.
Com essa iniciativa, a União Europeia busca, portanto, não só o estabelecimento de
laços políticos, mas o aumento de sua projeção de poder em fronteiras sensíveis, com im-
pactos para seus interesses geopolíticos e geoeconômicos. As instabilidades nessa região
afetam os recursos energéticos consumidos pela União Europeia, como se trata de zona
sensível de interesse russo e ocidental. O avanço europeu nesse espaço pode impedir a
reativação do poder russo em zonas de influência antes pertencentes à União Soviética,
oferecendo um elemento de contenção. Adicionalmente, funciona como uma cabeça de
ponte para a penetração europeia (e norte-americana) na Ásia Central por meio de projetos
não militares. Por fim, essa iniciativa sobrepõe-se e complementa a Parceria do Leste.
C) A Parceria do Leste33
A Parceria do Leste é contemporânea à Sinergia do Mar Negro (2008), sobrepondo-se
em algumas nações e objetivos a este projeto de avanço geopolítico e geoeconômico
31. A Geórgia também está inserida na parceria do Leste.

32. Antes desta missão, a Geórgia igualmente recebeu a EUJUST THEMIS, European Union Rule of Law
Mission to Georgia, para auxiliar o país na área de questões jurídicas.
33. Disponível em http://eeas.europa.eu/eastern/index_en.htm. Acesso em 20 de agosto de 2013.
europeu em novos espaços, tradicionais zonas de influência russo-soviética. Diferente da

Sinergia, porém, a parceria tem como membros nações que ainda não são membros da
União Europeia e que também não se incluem no rol dos Estados candidatos ou potenciais
candidatos. Essa situação pode ser explicada pela forte presença da influência russa em
muitos deles, como pela instabilidade político-econômica desta região. Especificamente,
estes Estados são a Armênia, Azerbaijão, Belarus, Geórgia, Moldávia e Ucrânia.
Apesar de não se incluírem formalmente nas possibilidades de uma nova ex-
pansão da União Europeia (e mesmo da OTAN no que se refere às ex-Repúblicas
soviéticas Geórgia, Belarus e Ucrânia), essas nações já possuem tanto com a OTAN
como com a UE iniciativas de cooperação. Para elas, isso significa uma diminuição
de sua dependência político-econômica de Moscou, associada a uma contenção das
ações mais estratégicas da Rússia. Tais ações estratégicas estão associadas a pres-
sões energéticas, com aumento do preço dos recursos energéticos vendidos a estas
nações (e mesmo à Europa Ocidental), e a iniciativas militares russas em territórios
soberanos (como o caso da Geórgia). Apesar de as gestões bélicas serem menos
frequentes do que as político-econômicas, elas acabam sendo mais percebidas por
sua visibilidade.
Em tal contexto, a Parceria do Leste insere-se nestas arenas político-econômicas,
uma vez que estas nações são, na prática, satélites, da União Europeia e da Rússia.
Satélites, porém, estratégicos, dada a sua posição geográfica como zona de separação
entre Ocidente e Oriente, e rotas de passagem de gasodutos e oleodutos. Assim, a
região envolve uma dinâmica de cooperação e competição entre a União Europeia e a
Rússia para fortalecer sua influência local e também detém iniciativas de cooperação
russo-europeias no campo energético (o acesso ao fornecimento de gás é um dos
componentes de maior vulnerabilidade europeia).
Mais especificamente, para a Europa Ocidental, a Parceria do Leste é também apre-
sentada às nações envolvidas como forma de estabilizar a região em termos políticos
e econômicos. Segundo dados oficiais da Parceria, no longo prazo, o reforço dessas
dimensões pode significar, para essas nações, o acesso à União Europeia como mem-
bros plenos. Temas como governança democrática, direitos humanos e negociações
referentes à mobilidade (imigração, concessão de vistos, dentre outros) são definidos
como prioritários nesta pauta.
Negociações comerciais, incluindo a formação de uma área de livre comércio
abrangente com Moldávia, Armênia e Geórgia, encontram-se em andamento, com a
expectativa de que em novembro de 2013 possam ser fechados acordos de associação
mais profundos entre o bloco europeu e estas nações. Com a Ucrânia também foram
concluídos acordos similares que deram início, em 2013, aos primeiros passos da
constituição de um acordo de livre comércio entre a União Europeia e a Ucrânia.
Portanto, assim como a Sinergia do Mar Negro, e a Parceria do Mediterrâneo, a
Parceria do Leste investe na expansão da influência europeia em seu entorno geo-
gráfico, com motivações estratégicas, políticas e econômicas. A reafirmação desses
novos espaços vis-à-vis à Rússia é um componente desta agenda, assim como a
contenção desse país e mesmo de fluxos “negativos” vindos das nações ao Leste e
ao Sul de forma geral (como a imigração e as instabilidades de sociedades em mudança
político-econômica).
4.3 O CONTINENTE AFRICANO34

A atuação da União Europeia no continente africano detém bases históricas e
tradicionais, que remontam a iniciativas pré-construção do bloco e encontram-se as-
sociadas a sua própria evolução dos anos 1950 em diante. Diferente do Leste Europeu
e Ásia Central, zonas de “nova” influência europeia, antes pertencentes à esfera de
influência russo-soviética (e otomana), o continente africano representa um “antigo”
espaço geopolítico europeu, que detém passado de conquista e colonização imperial.
Em toda a sua diversidade, o continente africano apresenta inúmeras arenas de
atuação europeia, estando subdividida em termos geográficos. Situação similar es-
tende-se ao espaço do Oriente Médio e da Ásia, no qual diversos países da Europa
Ocidental agiram de forma colonial. Nesses cenários, o redesenho de fronteiras, a crise
(e a interdependência) político-econômica e o estabelecimento de redes de parceria
referem-se a dinâmicas complexas que refletem esse passado colonial e a dinâmica
dos Estados afro-asiáticos que se tornaram soberanos a partir da segunda metade do
século XX.
Em termos regionais, as parcerias com a África inserem-se, como visto, nas dimen-
sões da Política Europeia de Vizinhança, assim como a extrapolam em termos bilaterais
e multilaterais, em aspectos que serão aqui analisados. Essas parcerias respondem
tanto aos desafios intracontinentais africanos e europeus, como aos extracontinentais,
com a atuação crescente de novos atores nesta região, em particular a Índia e a China.
Econômica e comercialmente as propostas de estruturas diferenciadas também têm
caracterizado esta primeira década dos anos 2000.
A Agenda Econômico-comercial
As origens da cooperação europeia-africana nos campos econômico e comercial
remetem aos processos de descolonização do continente, quebrando os laços tradicio-
nais estabelecidos entre as regiões na era da expansão do imperialismo do século XIX.
Na década de 1960, a eclosão desses movimentos de independência levou à revisão das
políticas europeias para a região, com o objetivo de manter intercâmbios comerciais e
influência política em suas antigas colônias. Para as nações africanas, essas iniciativas
representavam tanto o reconhecimento de sua soberania como a renovação de sua
dependência em novas bases, com a manutenção de padrões de relacionamento com
traços coloniais.35
Afinal, a “revisão” europeia era, na verdade, limitada a reafirmar sua presença em
antigas colônias, tática aplicada não só à África, mas a seus domínios no Caribe e no
Pacífico. Especificamente, a sigla “ACP” representa este bloco de nações, “África,
Caribe, Pacífico”, com o qual a Europa estabeleceu relações de parceria, primeiro como
Comunidade Econômica Europeia (1957/1990) e, depois, como União Europeia (1992
em diante). Apesar das relativas mudanças político-estratégicas nas relações, como
analisado no próximo item, as estruturas econômico-comerciais tendem a reproduzir
35. Ver Visentini (2011), para as relações internacionais da África.
padrões de protecionismo e isolamento, ingerência e assistencialismo, associado a

pressões políticas. No que se refere à agenda comercial, esta realidade pode ser per-
cebida nas cisões Norte-Sul nas negociações da Organização Mundial de Comércio
que opõem, em inúmeros setores, a União Europeia e o mundo em desenvolvimento
e de menor desenvolvimento relativo (Seção 5.4).
Oficialmente, porém, esses acordos com os países ACP que se iniciam em 1963
com a Convenção de Yaoundé I tinham como objetivos declarados o auxílio ao desen
volvimento e a garantia de vantagens comerciais aos parceiros africanos, incluindo
possível acesso preferencial aos mercados europeus. Ambas as políticas, de auxílio e
acesso comercial preferencial, eram financiadas tendo como base o Fundo Europeu
de Desenvolvimento. Da mesma forma, reafirma-se o direito à soberania e autonomia
dos Estados africanos na formulação e implementação de sua agenda política e econô-
mica. No caso, a Convenção de Yaoundé I foi estabelecida entre a então Comunidade
Econômica Europeia e 18 países “ACP”. Em 1969, foi substituída pela Convenção de
Yaoundé II,36 que perdurou até 1974, dentro da estrutura de ajuda do Fundo Europeu
de Desenvolvimento.
A partir de 1975, instaurou-se o sistema das convenções de Lomé, que possuíram
quatro ciclos, baseados nos princípios de parceria e ajuda comercial, econômica,
financeira e social, soberania e autonomia das nações africanas, conforme estabe-
lecidos originalmente em Yaoundé I e II. A Convenção de Lomé I foi firmada em
1975, agregando novos membros aos arranjos cooperativos existentes, pertencentes à
Commonwealth, em resposta à entrada do Reino Unido na Comunidade Econômica
Europeia em 1973. Os objetivos de Lomé I reproduziam os das convenções anteriores
para as nações ACP, agregando-se, a cada etapa, novos membros.37 Destacam-se como
objetivos o estabelecimento de acordos preferenciais comerciais entre a Comunidade
Econômica Europeia, ajuda para o desenvolvimento, cooperação política e reconhe-
cimento da soberania dos povos. Também foi introduzido um sistema de preços para
a regulação das flutuações nas exportações de commodities (STABEX).
Em 1979, Lomé II manteve essas prioridades, ocorrendo alterações somente
em Lomé III de 1984, no sentido de readequar propósitos, conforme definido pela
36. Os membros ACP de Yaoundé I eram: Benin, Burkina Faso, Burundi, Camarões, República Cen-
tro-africana, Chade, Congo (Brazzaville), Congo (Kinshasa), Costa do Marfim, Gabão, Madagascar, Mali,
Mauritânia, Níger, Ruanda, Senegal, Somália e Togo. Com Yaoundé II foram acrescidos Quênia, Tanzânia e
Uganda. A nomenclatura aqui utilizada corresponde aos nomes dos Estados nos anos que os acordos foram
firmados. Este critério será aplicado às demais convenções, a partir das informações oficiais da Comissão
Europeia, disponível em “Evolution of Cooperation” http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/
lome-convention/lomeevolution_en.htm. Acesso em 5 de julho de 2013.
37. Lomé I (1975) agregou como membros às Convenções anteriores: Bahamas, Barbados, Botsuana,
Etiópia, Fiji, Gâmbia, Gana, Granada, Guiné, Guiné Bissau, Guiana, Jamaica, Lesoto, Libéria, Malaui,
Ilhas Maurício, Nigéria, Samoa, Sierra Lone, Sudão, Suazilândia, Tonga, Trinidad e Tobago e Zâmbia. Em
Lomé II (1979) somaram-se: Cabo Verde, Comoros, Djibouti, Kiribati, Papua Nova Guiné, Santa Lúcia, São
Tomé e Príncipe, Seychelles, Ilhas Salomão, Suriname, Tuvalu. Para Lomé III (1984) foram incorporados
Angola, Antígua e Barbuda, Belize, República Dominicana, Moçambique, Saint Kits e Nevis, Saint Vincent
e Granedines, Vaunatu, Zimbabué. Em 1990/1995, Lomé IV incorporou Guiné Equatorial, Haiti, Eritreia,
Namíbia e África do Sul. Disponível em http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/lome-convention/
lomeevolution_en.htm. Acesso em 5 de julho de 2013
Comissão Europeia. Essa readequação correspondeu à diminuição da ênfase no

desenvolvimento industrial e a sua substituição pelo desenvolvimento sustentável
e autossuficiente, somado à segurança alimentar. Posteriormente, em 1990, o es-
tabelecimento de Lomé IV, com um cronograma previsto de 10 anos, introduziu
os temas dos direitos humanos, empoderamento feminino, boa governança, meio
ambiente e aumento da participação da sociedade civil nos processos sociopolítico
ao lado dos componentes anteriores.38
No século XXI, as Convenções de Lomé foram substituídas pelo Acordo de
Cotonou de 2000, cujo ciclo estende-se até 2020. Em 2010 apresentou-se uma
versão consolidada desse acordo, a partir de revisões e atualizações em seu
período inicial de funcionamento (as revisões devem ser realizadas em intervalos
de cinco em cinco anos), reafirmando os três pilares prioritários para o inter-
câmbio entre a União Europeia e os países ACP (além de setores da sociedade
civil): cooperação para o desenvolvimento, cooperação econômica e comércio e
dimensão política, associada à estabilidade e consolidação da democracia e boa
governança.
De acordo com a Comissão Europeia, esses três pilares têm como substrato um
propósito central, que é a erradicação da pobreza, associada aos seguintes princípios
fundamentais que orientaram o estabelecimento de Cotonou: “Igualdade entre os
parceiros e controle mútuo das estratégias de desenvolvimento; participação (...);
papel fundamental do diálogo e do cumprimento de obrigações mútuas; diferenciação
e regionalização.”
Trata-se de um acordo que engloba dimensões sociais, políticas, econômicas e
estratégicas, tendo a cooperação e o desenvolvimento como guias básicos de ação
para todos os setores.39 Nesse sentido, a União Europeia afirma, oficialmente, “que
a relação entre o bloco e os países ACP consiste na “maior estrutura de cooperação
entre países em desenvolvimento e desenvolvidos”. A versão consolidada do Acordo
solidificou não só a parceria interestatal e a presença de novos atores da sociedade
civil nas negociações, como o âmbito multilateral, ver a crescente interdependência
entre a União Europeia e a União Africana. Essa interdependência, como será analisado
a seguir, reforça a parceria estratégica entre os dois continentes, provendo-a de uma
arquitetura diferenciada, isto é, uma relação bloco a bloco, em áreas como política-
estratégia e desenvolvimento econômico-social (definida como Estratégia Articulada
África – União Europeia).
No campo econômico-comercial, a consolidação dos objetivos e princípios, as-
sim como sua aplicação, mantém-se atrelada, desde os anos 1960 ao Fundo Europeu
de Desenvolvimento. No formato contemporâneo, esta cooperação, definida pela União
Europeia como de “múltiplos países e regional” organiza-se por meio de “Acordo
de Parceria Econômica” (Economic Partnership Agreements – EPA). As principais
38. Dados disponíveis em http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/lome-convention/lomeitoiv_

39. Sobre o Acordo de Cotonou, objetivos e texto completos e consolidados ver http://ec.europa.eu/europeaid/
where/acp/overview/cotonou-agreement/. Acesso em 20 de julho de 2013.
características e objetivos das EPAS são: desenvolvimento por meio do comércio e

da facilitação de reformas, visando a redução de assimetrias entre países e regiões,
fortalecimento de parcerias regionais e extrarregionais, reciprocidade e tratamento
diferenciado.40
No caso do continente africano, o mesmo se encontra incluído na estrutura das
EPAs direcionadas aos países ACP, África, Caribe e Pacífico.41 De acordo com a
Comissão Europeia, no âmbito de sua estrutura comercial, os países ACP encontram-se
divididos em sete regiões,42 estabelecidas conforme critérios geográficos, comerciais,
políticos e níveis de desenvolvimento: África Ocidental, África Central, África do Leste
e do Sul (ESA), Comunidade do Leste da África (EAC), SADC (Comunidade para o
Desenvolvimento da África Austral), Caribe e Pacífico. No Quadro 4.1, encontram-se
especificados os membros de cada uma destas regiões.
Quadro 4.1 As Regiões ACP (Agosto de 2013)

África Ocidental
Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa do Marfim, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné
Bissau, Libéria, Mali, Níger, Nigéria, Senegal, Serra Leoa, Togo, Mauritânia
África Central
Camarões, República da África Central, Chade, Congo (Brazaville), República
Democrática do Congo (Kinshasa), Guiné Equatorial, São Tomé e Príncipe
África do Leste e do Sul (ESA)
Comoros, Djibouti, Eritreia, Etiópia, Madagascar, Malaui, Ilhas Maurício,
Seychelles, Somália, Sudão, Zâmbia, Zimbábue
Comunidade do Leste da África
Quênia, Uganda, Tanzânia, Burundi e Ruanda
Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC)
Angola, Botsuana, Lesoto, Moçambique, Namíbia, África do Sul e Suazilândia
Caribe
Antigua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Domenica, República Dominicana,
Granada, Guiana, Haiti, Jamaica, St. Lucia, St. Vincent e Grenadines,
St. Kitts and Nevis, Suriname, Trinidad e Tobago
Pacífico
Ilhas Cook, Timor Leste, Fiji, Kiribati, Ilhas Marshall, Micronésia, Estados Federados
de Nauru, Niue, Palau, Papua, Nova Guiné, Samoa Americana,
Ilhas Salomão, Tonga, Tuvalu e Vanuatu
40. Para uma visão mais abrangente dos temas ver http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/
intervention-areas/epas/epas_en.htm. Acesso em 5 de julho de 2013.
41. As parcerias com estas regiões e o Caribe Pacifico, serão analisadas, tendo como base o critério europeu
de inseri-las no mesmo agrupamento de nações a despeito de suas diversidades regionais e nacionais. Como
indicado no início da seção, esta visão deriva do fato de que estes atores foram colônias pertencentes às
zonas de influência europeia.
42. Informações disponíveis em http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/regions/africa-
caribbean-pacific/. Acesso em 5 de julho de 2013.
Como se pode perceber por esta extensa lista, as sete regiões das EPAs envolvidas
no ACP detêm tanto componentes de diversidade quanto de semelhança. No caso da
semelhança, a maior parte das nações são países de menor desenvolvimento relativo
(também definidos como nações menos desenvolvidas), mas que são localizadas em
rotas de trânsito estratégicas nas regiões do Pacífico e do Caribe. Adicionalmente,
alguns destes países poderiam ser classificados como “Estados falidos” (Somália,
Sudão, Serra Leoa, dentre outros), termo desenvolvido pela diplomacia norte-ameri-
cana e incorporado nas análises internacionais, para referir-se a nações estruturalmente
deficientes e sem condições de segurança, autonomia ou sustentabilidade social.
Tais nações “falidas” são alvo de elevada preocupação da comunidade internacional
pelos riscos associados a sua política interna (refugiados, tragédias humanitárias) e o
seu impacto à estabilidade regional e global (santuários para grupos terroristas, avanço
do fundamentalismo, por exemplo), e tem sido objeto, como será visto abaixo, de
operações civis e militares da União Europeia, da União Africana e das Nações Unidas.
Muitas dessas nações destacam-se estrategicamente por sua posição geopolítica, mas,
principalmente, por seu potencial energético (ainda que a maioria do grupo seja de
nações produtoras de commodities), como o caso do Sudão, Angola e Moçambique.
Cada região ACP detém importância estratégica para a União Europeia, que extrapola
os discursos diplomáticos tradicionais sustentados na defesa da cooperação e do
desenvolvimento.
Mais ainda, muitas dessas regiões continuam apontando o descolamento entre a
retórica apresentada pela União Europeia e a sua prática, seja no que se refere ao baixo
nível de ajuda, como a permanência de tentativas de ingerência externa em regimes
políticos. A queda do comércio entre a União Europeia e a entrada de novos atores
nas regiões como a China, a Índia e o Brasil, associados ao peso norte-americano,
também têm enfraquecido a influência europeia neste tradicional espaço. A agrega-
ção de componentes político-estratégicos a essas relações busca transformar alguns
cenários, em particular os africanos, com a União Europeia tentando retomar poder
de iniciativa.
A Agenda Político-Estratégica
Assim como as relações econômico-comerciais têm sido renovadas e ampliadas, a
agenda político-estratégica entre a União Europeia e a África também ganhou maior
adensamento como citado no começo do item. Dentre os esforços mais significativos
encontra-se o aprofundamento da cooperação entre a União Europeia e a União
Africana, que envolve temas de desenvolvimento social e econômico, estabilidade
regional e segurança, com reforço das instituições e regimes africanos. Desde 1979,
estabeleceu-se uma representação permanente africana em Bruxelas que, a partir de
2000, consolidou-se como fórum do diálogo político União Europeia-África.
Examinando a trajetória pós-1979, o ano de 2000 marcou a realização da Primeira
Cúpula União Europeia-África no Cairo, que abriu espaços para a ampliação do diálogo
político-estratégico e da atuação em operações conjuntas União Europeia-União
Africana e o apoio europeu formal às iniciativas africanas para a estabilização do
continente. Destaca-se a APSA (African Peace and Security Architecture) lançada
em 2002 pela União Africana, que conta com o apoio da União Europeia no âmbito
de segurança e humanitários, cujas metas residem na estabilização do continente,
administração de conflitos e processos de crise e paz no continente. Nesses setores,
a União Europeia estabeleceu o “African Peace Facility” no qual ajuda financeira e
tecnicamente operações de paz desenvolvidas pela União Africana (dentre estas des-
tacam-se as missões na Somália-AMISOM, na República da África Central-MICO-
PAX, no Sudão-AMIS e no Comoros-AMISEC).
Desde 2007, as relações entre a União Europeia e a África têm sido regidas a
partir do conceito de parcerias estratégicas, que passou a ser denominada de Es-
tratégia Articulada África-União Europeia (Joint Africa-EU Strategy).43 Os objetivos
dessa Estratégia articulada foram formalizados em Planos de Ação (2008/2010 e
2011/2013),44 com destaque às seguintes arenas de cooperação: “paz e segurança;
governança democrática e direitos humanos; integração econômica regional, comércio
e infraestrutura; metas de desenvolvimento do milênio; mudança climática; energia;
migração, mobilidade e emprego; ciência, informação, sociedade e espaço”. (EEAS,
2013, s/p)45 A inovação dessa parceria reside em ultrapassar os tradicionais limites
comerciais das relações prévias, como previstas nas Convenções de Yaoundé e Lomé,
a partir do citado Acordo de Cotonou, que prevê uma visão ampliada e abrangente da
ação conjunta Europa-África.
No que se refere às operações da União Europeia já encerradas no continente
africano podem ser listadas: a EUFOR (European Force) no Chade e na República da
África Central, Apoio a AMIS II da União Africana e das Nações Unidas no Sudão,
ARTEMIS e EUFOR na República Democrática do Congo, EUPOL em Kinshasa e a
EU SSR (European Union Mission in the Security Sector) na Guiné Bissau.
Atualmente, encontram-se em andamento, como operações civis: a EUAVSEC
(European Union Aviation Security Mission) no Sudão do Sul para proteção do es-
paço aéreo, EUCAP (European Capacity) no Sahel (Nigéria mais especificamente para
capacitação de policiais e desenvolvimento de mecanismos de segurança), EUCAP
Nestor para o incremento das capacidades de defesa marítimas de países do Chifre
da África e do Oceano Índico, e a EUSEC (European Security) e EUPOL (European
Police) na República Democrática do Congo, ambas para a reforma e assistência para
o setor de segurança.
No campo das operações militares em andamento podem ser citadas: a EUNAVFOR
(European Union Naval Operation Against Piracy) e a EUTM (European Union Training
43. A diversidade de questões bilaterais (isto é, de países europeus específicos com nações africanas in-
dividuais) é abrangente, assim como as multilaterais. Todavia, não será possível dar conta de todas estas
relações e questões. Desta forma, pela extensão do texto, opta-se por um recorte mais geral do intercâmbio
da União Europeia com o continente africano.
44. Para maiores informações ver o site da Parceria União Europeia-África. Disponível em http://www.
africa-eu-partnership.org/. Acesso em 10 de julho de 2013.
45. EUROPEAN UNION. The Continental Approach-: Bringing Africa-EU relations to a new level: the
Joint Africa-EU Strategy. Disponível em <http://eeas.europa.eu/africa/continental/index_en.htm>. Acesso
em 2 jul 2013 e EUROPEAN UNION. The EU sub-regional and bilateral relations with African countries.
Disponível em <http://eeas.europa.eu/africa/subregional/index_en.htm>. Acesso em: 2 jul 2013.
Mission), ambas realizadas na Somália, com o objetivo, respectivamente, de combate

aos ataques de piratas nas costas somalis e ao treinamento de forças de segurança locais
para a estabilidade do país; e, no Mali, a EUTM, com vistas à administração dos conflitos
em andamento e preparo das forças locais para a garantia da estabilidade. As questões
da Somália (que já foi objeto de intervenção dos Estados Unidos em 1993) e do Mali
envolvem temas relacionados ao terrorismo transnacional, havendo temores ocidentais
de que a Al-Qaeda esteja se estabelecendo e ampliando sua influência no Mali.
Essas questões, assim como as analisadas parcerias econômico-comerciais, indicam
a existência de tendências múltiplas de crise e prosperidade no continente africano,
em suas mais diversas regiões. A presença de atores extrarregionais como a China, a
instauração do Fórum de Cooperação China-África desde 1999, tem mudado a face do
continente africano por meio de investimentos em infraestrutura, programas de ajuda
direta e ausência de ingerência política (e em menor escala a Índia e mesmo o Brasil),
ocupando vácuos de poder e de interesse dos Estados Unidos e da própria União Euro-
peia no continente no imediato pós-Guerra Fria. Adicionalmente, essas movimentações
indicam a crescente relevância geopolítica e geoeconômica do continente africano como
mercado consumidor e fornecedor de recursos energéticos e matérias-primas, mas que
ainda atravessa inúmeros desafios em seu processo de renascimento, interno e externo.
Para a União Europeia, trata-se de quadro complexo nas relações internacionais
com o continente africano, que demanda a revisão de conceitos e assimetrias conhe-
cidas na construção dos intercâmbios. Ainda que o Acordo de Cotonou e a Estratégia
Conjunta sejam indicadores dessas tendências, principalmente pelo lado africano, é
essencial que sejam acompanhados por uma nova visão europeia sobre este processo de
reafirmação africana que, nos anos 1990, foi denominado de renascimento. Na ausência
da modernização dessas relações, incluindo a busca do empoderamento africano e a
equalização real de oportunidades entre a União Europeia e esses parceiros, corre-se
o risco da ineficiência e do distanciamento, diminuindo o papel europeu em uma de
suas mais tradicionais zonas de influência. Tal relativização de margem de manobra
estende-se, igualmente, a regiões mais próximas do entorno europeu, incluindo a
inércia estratégica apresentada no engajamento da Turquia ao bloco.
4.4 A TURQUIA46
Um dos temas mais controversos da história da integração europeia refere-se
às relações do bloco com a Turquia, nação considerada chave para os intercâmbios
geopolíticos entre o Ocidente e o Oriente, e rota de passagem entre as duas civiliza-
ções. Temas políticos, sociais e culturais sensíveis caracterizam esta relação, cujo
passado recente no século XX remonta a questões como a desmontagem do Império
Otomano, o secularismo, o renascimento do islamismo e o risco do fundamentalismo,
além de autodeterminação dos povos.
Focando apenas no período contemporâneo observa-se uma interação complexa
entre a Europa Ocidental e a Turquia. Apesar da Turquia ter se tornado membro da
OTAN na década de 1950, representando ponto focal da estratégia de projeção de poder

da aliança na Guerra Fria, principalmente para os Estados Unidos, a percepção europeia
sobre o país deu-se de forma diferenciada. Nesse sentido, as nações fundadoras da
Europa não avaliavam a Turquia como membro potencial do bloco em suas origens,
partindo de uma ideia mais limitada e fechada ao “Ocidente” como discutido no
Capítulo 1. No contexto histórico da crise europeia do pós-guerra e durante as primeiras
décadas do projeto, o objetivo era a recuperação e solidez da Europa, percebida como
limitada à esfera ocidental. Assim, não somente as nações do Leste Europeu, atrás da
Cortina de Ferro, encontravam-se fora da pauta, mas também a Turquia.
A despeito das pressões norte-americanas sobre seus parceiros europeus, cuja
avaliação da Turquia era muito mais relevante do ponto de vista geopolítico e geoeco-
nômico, a perspectiva europeia permaneceu sem alterações até o final dos anos 1990.
A justificativa apresentada pela Europa aos Estados Unidos recaía na diferença de
concepção estrutural dos dois blocos: enquanto a OTAN era uma instituição de foco
limitado à segurança e à defesa, tendo como objetivo a contenção da União Soviética,
a Europa em construção detinha propósitos mais abrangentes nos campos sociais,
políticos e econômicos, que impunham uma avaliação mais extensa dos potenciais
candidatos a membros, visto que se tratava de uma concepção de sociedade. Deve-se
destacar que a ideia de “concepção de sociedade” é um fato sempre criticado nas rela-
ções Turquia-Europa, pois parece trazer implícito um fator religioso e/ou civilizacional
relacionado às premissas cristãs ocidentais e à tradição islâmica turca.
Mesmo com as ondas de expansão “periféricas” ocorridas nos anos 1980, a Grécia,
Portugal e Espanha, a Turquia era vista como “fora dos limites”. Em 1987, quando o
primeiro pedido de entrada formal da Turquia foi apresentado ao bloco, o mesmo foi
rejeitado, não sendo aceito na oportunidade. Os motivos apresentados para a rejeição
da candidatura tinham como base os critérios políticos, sociais e econômicos criados
pelo bloco para avaliar novos membros (e possíveis candidaturas, como era o caso
turco): a solidez do regime democrático do país, o respeito aos direitos humanos em
todas as suas dimensões e a estabilidade da economia interna.
Tais linhas foram sistematizadas e formalizadas em 1993 nos Critérios de Cope-
nhagen (ver Capítulo 2), nas quais se estabelecia que qualquer nação potencialmente
candidata deve respeitar a democracia social e política, a liberdade econômica e mos-
trar-se disposta a cumprir essas demandas com coerência e justiça. Formalmente, a
Turquia recebeu o status de país candidato em 1997, uma década depois de seu primeiro
pedido formal e, somente em 2005, as negociações foram, de fato, iniciadas (em 1995,
porém, já fora fechado um acordo aduaneiro).
Dentre os motivos apontados para este “atraso” de negociações (ou seja, de 1997
a 2005 para serem abertas as conversações de acesso) encontram-se duas vertentes,
referentes às transformações políticas na Europa e na Turquia. No caso europeu, como
analisado nos Capítulos 2 e 3, o período foi representativo de iniciativas de aprofunda-
mento, posteriormente, de alargamento, inicialmente ao Leste Europeu, cujas candi-
daturas eram percebidas como mais “simples” do que a da Turquia. Ainda que muitos
países da antiga Cortina de Ferro apresentassem problemas referentes à consolidação
da democracia e da regra capitalista, os mesmos demonstravam forte compromisso com
a ideia de “Europa”, isto é, de “Ocidente”. Adicionalmente, o processo associado ao
Tratado Constitucional e a sua substituição pelo Tratado de Lisboa afetava também as

perspectivas de uma nova expansão no curto prazo, como indicado.
Por sua vez, entre 2002 e 2003, a Turquia parecia afastar-se deste mesmo “Oci-
dente” dada a ascensão do Partido Justiça e Desenvolvimento, de caráter islâmico
(AK). Em 2002, a vitória do PKK por ampla maioria nas eleições parlamentares levou
ao cargo de Primeiro Ministro o atual Presidente Adullah Gul, que exerceu o cargo
até 2003, quando renunciou ao cargo de Primeiro Ministro a favor de Recep Tayyip
Erdogan. Desde março de 2003, até setembro de 2013, Erdogan mantém-se no cargo,
cercado de inúmeras controvérsias devido às reformas internas e externas que tem
promovido (atualmente, este é o terceiro mandato do AK).
De acordo com Juncos e Borragán (2013), para os críticos da candidatura turca, essa
movimentação interna levava ao questionamento da identidade europeia que poderia
vir a assumir a Turquia, ao redefinir-se como nação islâmica. Para autores como
Brzezinski (2012), o fenômeno do renascimento islâmico na Turquia deriva, em parte,
do distanciamento imposto pela União Europeia a este país apesar de todas as suas
tentativas de aproximação. As rejeições europeias e a diferença de tratamento impostas
à Turquia e às nações do Leste (que tiveram a sua integração ao bloco “facilitada” de
certa forma) fortaleceram as linhas políticas antiocidentais na Turquia, permitindo sua
ascensão. A Europa Ocidental teria perdido o momento da integração turca, em meio
às controvérsias do 11/09, das Guerras do Afeganistão e do Iraque, por falta de visão
estratégica e de futuro, derivadas de seus dilemas sociais e culturais.
Afinal, paralelamente, este questionamento reflete também problemas internos
europeus no trato de seus imigrantes de origem islâmica, envolto em ações de xenofo-
bia, racismo e leis controversas como a proibição de uso de vestimentas religiosas, de
construção de mesquitas, dentre outros choques. E, adicionalmente, persiste o temor
de que a entrada da Turquia no bloco possa gerar duas tendências de difícil controle
para os membros da União Europeia: a do empoderamento político dessas mesmas
populações dentro dos países europeus, demandando os mesmos direitos que são
exigidos dos membros potenciais, e um acréscimo do fluxo de imigrantes do Oriente,
via Turquia à Europa Ocidental.
Oficialmente, de acordo com a União Europeia, a despeito dos avanços econômicos
observados na estabilização do país e em seu crescimento, nas parcerias para o combate
ao terrorismo no pós-11/09, as principais fragilidades da candidatura turca continuam,
praticamente sem alterações: democracia e direitos humanos. No que se refere à demo-
cracia sustenta-se que o regime turco ainda não poderia ser enquadrado como uma
diplomacia plena, devido às movimentações realizadas pelo AK no sentido de fortalecer
seu poder parlamentar, a fim de impulsionar sua agenda de governo (que poderiam
levar à reforma constitucional por vias não democráticas).47 Tais movimentações es-
47. Assim como em outros países europeus, existe um debate sobre a permissão do uso (ou não) das
vestimentas islâmicas por mulheres. Enquanto em nações como a França o governo proibiu o uso destas
vestimentas, na Turquia, o AK deseja liberalizar o uso das mesmas, incentivando o abandono de políticas
secularistas. Parte da sociedade turca manifesta-se contra, pois considera ser este um primeiro passo para
a islamização completa das leis do país. A utilização do véu pela esposa do Primeiro Ministro Erdogan em
atividades oficiais é vista como símbolo do choque entre as forças seculares e islâmicas.
barram, na visão europeia, diretamente na questão dos direitos humanos, visto este
ser um dos componentes essenciais de um regime democrático.
Mais especificamente, os temas da agenda humanitária referem-se às violações dos
direitos sociais e civis dos cidadãos em geral, com destaque para: opressão à minoria
curda (e a repressão ao PKK – Partido dos Trabalhadores do Curdistão, que demanda
a criação de um Estado Curdo soberano), repressão sistemática pelo governo de
movimentos populares de oposição, como os partidos e grupos sociais de defesa do
secularismo e a censura (e repressão violenta) à mídia e falta de transparência. A
Turquia, por sua vez, considera que muitas dessas preocupações europeias afetam
temas relacionados a sua soberania, alegando que, em outros campos, já existem
progressos não reconhecidos. Tais progressos foram a abolição da pena de morte e o
reconhecimento de direitos curdos (iniciativa curda), como a autorização para o uso
da língua curda pelas populações.
No que se refere às relações internacionais, a permanência do conflito nas relações
com o Chipre é foco de atenção.48 No caso, um dos componentes considerados es-
senciais pela União Europeia para a entrada da Turquia no bloco é a normalização
completa das relações com Chipre, mas também com a Armênia. A despeito de avanços
nessas negociações, existem inúmeros recuos na postura turca. Situação similar se
repete nas interações com a Armênia. Ainda que em 2009 ambos os governos tenham
concordado em iniciar conversações para normalização de relações bilaterais, per-
manecem entraves a este processo devido ao não reconhecimento turco do genocídio
armênio na Primeira Guerra Mundial.
No ano de 2010, além disso, o envolvimento da Turquia e do Brasil na questão nu-
clear iraniana gerou insatisfação dos Estados Unidos, com impactos para a relação deste
país com a União Europeia. O Acordo Nuclear Tripartite, apesar de bem recebido pelas
Nações Unidas e parte da comunidade internacional foi avaliado como apaziguador
pelos norte-americanos, que mantiveram suas pressões sobre o Irã.
A eclosão da Primavera Árabe em 2010/2011 agregou novos componentes ao in-
tercâmbio turco-europeu devido à posição geográfica do país em zona de proximidade e
confluência de muitas das revoluções que atingiram (e continuam atingindo) inúmeros
países do Norte da África e do Oriente Médio. As instabilidades no Egito e na Líbia
que, no caso deste país, culminaram com a invasão do país pela OTAN em 2011, as-
sociadas à situação da Síria49 (que ainda permanece em aberto até setembro de 2013),
geraram pressões políticas, econômicas e sociais adicionais sobre a Turquia. A Turquia
tem recebido consideráveis contingentes de refugiados sírios, além das implicações
territoriais e de uso do espaço aéreo que uma eventual intervenção militar pode gerar.
A partir de maio de 2013, a Turquia também passou a ser foco de protestos po-
pulares, denominados de “Primavera Turca”. Esses protestos atingiram seu auge em
48. Apesar de a Turquia ter melhorado suas relações com a Grécia, incluindo parcerias no setor energético,
não houve normalização no caso cipriota e o país continua sem assinar o Protocolo Adicional para o Acordo
de Associação para todos os Estados-membros.
49. Para maior detalhamento ver EUROPEAN COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS. European Foreign
Policy Scorecard 2013. In: “European Council on Foreign Relations”. Jan 2013. Disponível em: <http://
ecfr.eu/page/-/ECFR73_SCORECARD_2013_AW.pdf>. Acesso em 7 jul 2013.
junho, permanecendo sinais de instabilidade e choque entre o governo e a oposição

até setembro de 2013 (ainda que em menor intensidade). O catalisador dessas movi-
mentações foram os projetos de desenvolvimento no Parque Gezi, na Praça Taksin,
apresentados pelo governo, que previam a construção de uma mesquita no local e
símbolos associados ao Império Otomano. Segundo os opositores do projeto, além
da destruição de uma área verde em Istambul, isso representaria uma perda para o
secularismo turco. Do ponto de vista do governo, o alvo era desestabilizar um governo
democraticamente eleito.
Os protestos eram sustentados na insatisfação de parcela da população mais jovem,
ligada aos partidos seculares, e foram violentamente reprimidos pelo governo, gerando
inúmeros protestos da comunidade internacional. No caso, essas manifestações re-
presentaram a cisão existente na sociedade turca entre os grupos de Erdogan e os
secularistas que têm caracterizado o cenário político turco na última década. Erdogan,
como visto, cumprindo seu terceiro mandato como Primeiro Ministro desde 2003, tem
amparado o governo em avanços econômicos do país, assim como na insatisfação de
parte da população com a Europa e os Estados Unidos. Assim, a tendência é que essas
cisões permaneçam, com a expectativa de que sejam resolvidas pela via democrática.
A candidatura da Turquia à União Europeia pode desempenhar certo papel de
contenção na reação do governo aos protestos e em tentativas de negociação (ainda
que do ponto de vista europeu, como analisado, existam inúmeras críticas à postura
de Erdogan neste campo, e em outros relativos a direitos humanos). Essa situação foi
expressa abertamente pela União Europeia, em reação aos protestos populares e às
ações do governo. Nas palavras do membro da Comissão Europeia, Stefan Fule,
conclamo a Turquia a não abrir mão dos valores de liberdade e direitos funda
mentais e fazer todo o possível para não minar o novo momento que estamos
criando em nossas relações. Como a Alta Representante declarou, como país
candidato, a Turquia precisa aspirar aos mais altos padrões e práticas demo-
cráticas, que implicam a proteção dos direitos de todos os cidadãos turcos,
independente da maioria no Parlamento em qualquer época. Esta abordagem
deve incluir os jovens em Taksim, em Ankara, em Izmir e em todos os lugares
da Turquia. Diante do que está em jogo, a Turquia precisa de mais engajamento
europeu, e com ele, com mais, e não menos, padrões e valores da União Euro
peia. (FULE, 2013).50
Por fim, deve ser mencionado um componente estratégico nem sempre lembrado
com relação à Turquia e ao seu intercâmbio com a União Europeia, que tem se reforçado
no século XXI: o seu papel no setor energético. Ainda que não seja um país produtor
de gás e petróleo, a Turquia, por sua posição geográfica, zona de passagem entre o
Ocidente e o Oriente, com fácil acesso e ligação ao Mar Mediterrâneo, Mar Negro e
Mar Cáspio, converteu-se em importante rota de passagem de oleodutos e gasodutos.
50. Tradução da Autora. FULE, Stefan. Crucial moment in UE-Turkey relations. In: “Press Releases Rapid”.
12 jun 2013. Disponível em <http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-526_en.htm>. Acesso em
9 jul 2013
Essa rota, ligando a Europa Ocidental à Ásia Central, oferece uma alternativa ao sistema
russo de fornecimento de insumos energéticos ao Ocidente. Com isso, consolidou-se
como um elemento essencial para a diminuição da dependência energética europeia da
Rússia, fazendo parte das disputas associadas à diplomacia dos dutos (Seções 4.1 e 4.5).
Um dos marcos desse processo é o duto Baku-Tbilisi-Ceyhan, que liga Baku, no Azer-
baijão, ao terminal marítimo de Ceyhan, na Turquia, passando pela Geórgia. Na fronteira
turco-georgiana também se destaca o duto do Sul do Cáucaso, em rota paralela ao BTC, e
o duto Rota Ocidental de Exportação. Essas rotas transportam recursos que estão sendo ex-
plorados nestas regiões pelas companhias ocidentais como a BP, podendo ser mencionados
projetos de extração de gás e petróleo como Azeri-Chirag-Guneshi, Chirag, Shafag-Asiman,
e de modernização de terminais e portos como Sangachak, Supsa e Ceyhan.51
A Turquia também se encontra incorporada no rol de novos projetos de dutos como
o duto Turquia-Grécia-Itália (e uma seção específica Grécia-Turquia) e o Nabuco,
uma das iniciativas mais ambiciosas previstas e que tem enfrentando diversos atrasos.
A extensão do Nabuco engloba a região do Mar Cáspio, o Oriente Médio e o Egito
(atravessando a Turquia), Bulgária, Romênia, Hungria e Áustria, com planos de atingir
toda a Europa. Adicionalmente, existem projetos em andamento com a Rússia no setor
energético como o duto Blue Stream.
Portanto, a importância da Turquia é cada dia maior para a União Europeia, mesmo
que o país não tenha se tornado membro do bloco. Sistematizando essas interações, o
Relatório do Serviço Europeu de Ação Externa,
a Turquia, tanto como país candidato, quanto como parceiro-chave regional
continua a ser um importante interlocutor da UE. A Turquia demonstrou-se
atuante em sua vizinhança e desempenhou um papel essencial no apoio às
reformas, incluindo o Norte da África. A Turquia também desempenha um
papel significativo no Oriente Médio, nos Balcãs Ocidentais, no Afeganistão,
no Paquistão, no Cáucaso do Sul e no Chifre da África. (EEAS, 2011).52
Se esse reconhecimento implicará a entrada breve do país no bloco é questionável,

uma vez que engloba não só os problemas específicos da Turquia aqui relatados, mas,
igualmente, as divergências europeias quanto a novas ondas de alargamento em meio
aos efeitos contínuos da crise do euro. O processo iniciado em 2005 para a formalização
e finalização do acesso da Turquia ao bloco permanece em aberto, em um contexto
geopolítico e geoeconômico caracterizado por diversas incertezas.
4.5 A RÚSSIA
Desde o fim da Guerra Fria, e da União Soviética, as relações entre a Rússia e
a União Europeia tornaram-se mais complexas, ultrapassando o foco tradicional de
“ameaça” que predominara na era da bipolaridade. A despeito do “risco russo” não
51. Para o detalhamento destes projetos e iniciativas na região ver http://www.bp.com/sectiongenericarticle.

do?categoryId=9028956&contentId=7053899. Acesso em 20 de julho de 2013.
52. Tradução da autora. Disponível em EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE. “2011 Annual
Activity Report”, 17 de outubro de 2012. <http://eeas.europa.eu/background/docs/20121017_eeas_
aar_2011_en.pdf>. Acesso em 5 de junho de 2013.
ter sido ainda descartado na Europa Ocidental e Oriental, e o pilar estratégico-militar

da União Europeia permanecer sendo a OTAN, o relacionamento cada vez mais ul-
trapassa estas questões, trazendo dimensões renovadas na política, economia e mes-
mo estratégia. Tais dimensões agregam uma perspectiva “europeia” ao intercâmbio,
distanciando-se das percepções “atlânticas”, ou seja, daquelas nas quais predomina a
influência dos Estados Unidos/OTAN na definição do relacionamento.
A visão “europeia” deriva, por sua vez, da crescente interdependência econômica
entre a Rússia e a União Europeia, cujas origens remontam à década de 1970, como
analisado no Capítulo 2. Essa interdependência deriva do aumento dos fluxos comer-
ciais entre as nações europeias e a Rússia, sustentada duplamente no comércio de bens
industrializados e alimentos para a Rússia, e na consolidação dos mercados de energia
controlados por Moscou.
Durante a última década, a Rússia consolidou-se como o maior fornecedor de gás
para a Europa, com o controle de cerca de 31,9% do mercado europeu, seguida da
Noruega (29,4%), Argélia (13,8%), Qatar (8,7%), Nigéria (3,4%), Trinidad e Tobago
(0,8%), Egito (0,5%), Líbia (2,0%) e 9,5% de Terceiros Países (não definidos). 53 A
Rússia controla um significativo sistema de transmissão desse combustível à Europa,
por meio de uma rede de gasodutos construídos e administrados pela GAZPROM.
Conforme dados da GAZPROM, podem ser listados os seguintes projetos de ex-
ploração de gás e gasodutos que atendem ao mercado europeu (ligando a Europa à
Rússia e aos fornecedores na Ásia Central): Altai, Yamal, Blue Stream, Nord Stream,
South Stream, Bovanenko-Ukhta-Torzhok, Vladivostok-LNG, Southern Corridor,
SRTO Torzhok, Sakhalin-Khabarovski-Vladivostok, Misk-Vlinius-Kaunas-Kalinin-
grad, Murmansk-Volkhov, Pochinki-Gryazovets, Dzhbuga-Lazarevskoye-Sochi,
Dzuarikau-Tskinval, Gryazovets-Vyborgm Kasimovskoye UGS-Voskresensk CS
(localizados no sistema triangular, Sibéria, Ásia Central e Leste Europeu).54
Assim, não só a Rússia controla a produção, como a distribuição do gás para a
Europa, tornando o continente sensível à manipulação de preços por Moscou, que
eleva a vulnerabilidade econômica e estratégica do bloco, cujo consumo tem subido
cerca de 5% anualmente. Para a Europa, o gás responde por cerca de 20% da sua ma-
triz energética, composta também por combustíveis sólidos e petróleo (33%), energia
renovável e outros (21,3%) e energia nuclear (28,4%). Essa energia é consumida
principalmente pelos setores de transporte (31,7%), residências (26,7%) e indústria
(25,3%). Dentre os países do bloco que se destacam como maiores consumidores
incluem-se a Alemanha, o Reino Unido, a Itália, a França, a Espanha e a Holanda.
Essa realidade tem levado à Europa, ao lado dos Estados Unidos, como visto em
4.1 a investir pesadamente em alternativas energéticas no setor de gás (e também no
de petróleo) como a construção de sistemas alternativos de dutos e projetos conjuntos
de produção na Ásia Central nas antigas repúblicas soviéticas como o Azerbaijão
53. Dados EUROSTAT Disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/energy/introduc-

tion. Acesso em 30 de julho de 2013.
54. Ver Gazprom Projects. Disponível em: http://www.gazprom.com/about/production/projects/deposits/.
(a Diplomacia dos Dutos). Essa pressão sobre a Rússia envolve preferencialmente

o território turco como rota de passagem, assim como a Geórgia e a Ucrânia, o que
eleva as tensões políticas com a Rússia. Deve-se destacar que estas nações também
dependem do fornecimento russo dos bens energéticos, em particular o gás.
Iniciativas como a Política Europeia de Vizinhança, associadas a projetos especí-
ficos como a EUROMED, a Parceria do Leste e a Sinergia do Mar Negro envolvem
essa tática de contenção e tentativa de autonomização na arena energética. Igualmente,
a Europa ampliada também busca projetos de produção diferenciados (pesquisa e ex-
ploração) e transporte nos novos membros do bloco.55 No caso, a PEV foi oferecida à
Rússia que não desejou tornar-se membro dessas alianças, preservando a sua autonomia
política no cenário europeu. Por fim, a preocupação europeia refere-se não somente
à dependência da Rússia, mas ao crescente consumo dos recursos energéticos pela
China e a Índia, que disputam os mesmos mercados produtores e fornecedores no
espaço eurasiano.
Além da questão energética, a relação União Europeia-Rússia abrange temas es-
tratégicos tradicionais relacionados à triangulação com os Estados Unidos/OTAN.
Ainda que em 1999 e 2002 tenham sido estabelecidos mecanismos de consulta per-
manentes entre a OTAN e a Rússia, para Moscou o cenário representado pela aliança
atlântica permanece o de ameaça e não de cooperação. A intervenção norte-americana
nas guerras da ex-Iugoslávia, o processo de alargamento da OTAN e a possibilidade
de instalação do escudo antimísseis em nações-membros da OTAN (principalmente
os novos membros da Europa Oriental) significava um processo de isolamento e es-
trangulamento de Moscou. O mesmo se estende à lógica da União Europeia e sua
expansão. A Rússia não pertence, portanto, ao sistema multilateral ocidental presente
na Europa, seja em termos de estruturas militares como político-econômicas.
Hipóteses de uma coalizão Rússia-Europa como a considerada por Todd (2002)
no auge das discordâncias entre os Estados Unidos e a Europa Ocidental envolvendo
a Guerra do Iraque de 2002 a 2003 foram bastante exacerbadas naquele momento.
Além de subestimarem o poder norte-americano na Europa Ocidental, superestimaram
a confiança que um caso isolado, o Iraque, poderia gerar.
Para a União Europeia, o fator Rússia é, ainda, de risco, pela tradicional lógica
da geopolítica, e, igualmente, da geoeconomia, visto o setor energético. Por sua vez,
para a Rússia, o Ocidente também permanece como fator de ameaça, sendo esse
Ocidente entendido como a unidade Estados Unidos-União Europeia na estratégia, na
política e na economia. Política e economicamente a vulnerabilidade russa ao longo
dos anos 1990 acentuou temores de uma ingerência externa em seu regime político
da parte desse bloco, assim como de organismos multilaterais (que até hoje permanece
devido às críticas frequentes de norte-americanos e europeus à democracia russa).
Não se deve esquecer que mesmo quando a Rússia alinhou-se ao Ocidente no
imediato pós-Guerra Fria, com a adoção de reformas neoliberais que foram responsáveis
pelo aprofundamento de sua crise, não existiu, da parte do Ocidente, nenhuma gestão
55. Para a listagem destes esforços e o diagnóstico do mercado energético europeu ver Gas and oil
pipelines in Europe. Disponível em http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201106
/20110628ATT22856/20110628ATT22856EN.pdf. Acesso em 1° de setembro de 2013.
positiva no sentido de engajá-la às estruturas do bloco e da OTAN como membros

pleno, apenas como “vizinhança” ou “observadora”.
Na verdade, os movimentos ocidentais, seja diplomacia dos dutos ou políticas de
ajuda, realçaram o interesse de conter e estrangular a Rússia em seu espaço reduzido
pós-soviético. A inclusão da Rússia no G7 foi apenas uma medida tópica, mas sem
efeitos concretos reais para o país, na época comandado por Boris Yeltsin. Interesses
russos como a inclusão na Organização Mundial do Comércio somente foram contem-
plados em 2011, quando, finalmente, o país se tornou membro pleno desta instituição.
A partir de 2000, com a substituição de Yeltsin por Vladimir Putin (e sua eleição
como Presidente e de Dmitri Medvedev) aprofundaram esse distanciamento com o
Ocidente, motivado pela quebra dos alinhamentos e a recuperação da autonomia russa
(e diminuição relativa de sua vulnerabilidade).
No sistema internacional, além disso, não existe convergência político-estratégica
em questões como direitos humanos, combate ao terrorismo e proliferação nuclear.
No caso, a União Europeia não desempenha papel significativo nas negociações das
seis partes na Coreia do Norte que englobam Estados Unidos, Japão, Coreia do Norte,
Coreia do Sul, China e Rússia, mas possuem interesses nas relações com o Irã devido
ao elemento energético (petróleo e gás) envolvido neste espaço estratégico, além da
proximidade com a questão Israel-Palestina no Oriente Médio. Temas sensíveis como
as negociações com o Irã não possuem o apoio da Rússia (e da China) às sanções
unilaterais propostas pelos Estados Unidos e que contam com o apoio da União
Europeia. Crises relativas à Primavera Árabe, a intervenção na Líbia e as tensões na
Síria também são fatores de “desalinhamento” entre a Rússia e as potências ocidentais.
No caso da Síria, as iniciativas russas têm sido essenciais, como visto na busca de uma
solução negociada para o conflito.
Mais ainda, a instrumentalização do conceito BRICS pela Rússia, e o estabeleci-
mento de uma nova rede de alianças de geometria variável pelo país no eixo Sul-Sul da
política internacional, tanto em nível global quanto regional, permitiram uma elevação
da confiança russa e a retomada de certo protagonismo. No caso, no âmbito eurasiano,
as triangulações com a Índia e a China, principalmente com a China via Organização
de Cooperação de Xangai, são representativas de um novo movimento da política
internacional, que tende à multipolaridade e que pressiona as potências ocidentais.
Globalmente, mecanismos como os G20 comercial e financeiro também funcionam
como coalizões alternativas que afetam os Estados Unidos e a União Europeia no
conjunto de suas parcerias estratégicas.
Capítulo 5
A União Europeia Global:

Os Emergentes e o Multilateralismo
A dimensão global das relações internacionais da União Europeia envolve

múltiplos desafios, que abrangem os intercâmbios com as nações emergentes e a
atuação do bloco em organizações internacionais governamentais. Neste capítulo, o
objetivo é analisar esta rede de parcerias estratégicas e ações multilaterais iniciando
em 5.1, “O Brasil e o MERCOSUL”, com uma avaliação das características, desafios
e perspectivas das interações entre o Brasil e a União Europeia. Nos itens 5.2, “As
Relações União Europeia-Índia”, e 5.3, “As Relações União Europeia-China”, são
apresentados os desenvolvimentos das relações bilaterais com os demais BRICS.
Na sequência, em 5.4, “Multilateralismo e Temas Transnacionais” são abordadas
questões relativas ao exercício do poder civil global da União Europeia, consideradas
alguns marcos das posições comuns do bloco em negociações internacionais, com
foco nas temáticas do meio ambiente, direitos humanos, economia e comércio
internacional.
Bastante popular no século XXI por simbolizar o núcleo de nações emergentes

do sistema internacional, a sigla BRICS e o processo de institucionalização da
aliança tem ganhado espaço na agenda das relações internacionais europeias. A União
Europeia avalia a existência do grupo como relevante e desafiadora para as suas
relações internacionais. No caso, destaca-se a importância do grupo como ator em
organismos multilaterais como as Nações Unidas e o G20 financeiro, e o seu impacto
no reordenamento do poder global em direção à multipolaridade (KEUKELEIRE &
BRUYNINCKX, 2011).
Isso não significa afirmar que a União Europeia tenha substituído suas relações
bilaterais com os membros da aliança pela negociação com o bloco. Na verdade, como
Keukeleire e Bruyninckx (2011) indicam, não existe uma “política para os BRICS”.
Prevalece a defesa de que a União Europeia mantenha, como os Estados Unidos, o foco
nas relações bilaterais. Para Gratius (2013), os BRICS precisam ser compreendidos a
partir de um ponto de vista pragmático e realista, pois
mesmo que em termos de tamanho, presença global, poder econômico e valores
os BRICS sejam muito diferentes para estabelecer uma aliança convincente,
eles constituem o grupo com maior poder de veto nas relações internacionais.
Seu principal objetivo não é obter uma coerência interna, mas exercer pressão
151
externa (contra os Estados Unidos e/ou seus aliados europeus) (GRATIUS,

2013, p. 149).
Ou seja, os BRICS são, para a União Europeia,

(...) rivais na luta pela governança e influência globais. Assim, a UE deveria
se concentrar na dimensão bilateral das parcerias estratégicas. Isso significa
que a UE precisaria se adaptar e formular agendas com conteúdos diferentes
para a cooperação, ao invés de homogeneizar as parcerias estratégicas e
aplicar formatos e instrumentos iguais para os parceiros. A estratégia de “um-
formato-para-todos” não reflete as particularidades das diferentes relações,
nem contribui com um mapa claro para as parcerias. (GRATIUS, 2013, p. 156)
Neste contexto, são analisadas as parcerias estratégicas do bloco com os “BIC”,

Brasil, Índia e China, e seus arranjos multilaterais como o Mercosul, somada às
arenas transnacionais.
5.1 O BRASIL E O MERCOSUL1

Desde os anos 1950, a cooperação entre o Brasil e o bloco europeu, além de parce-
rias bilaterais específicas com nações diversas do continente, Alemanha, Portugal, Ho-
landa, França, Itália, somente para mencionar algumas, é definida como uma das mais
relevantes para ambos os parceiros. Além da proximidade social e cultural, visto que
o Brasil recebeu fortes ondas de imigração europeia nos séculos XIX e XX, a Europa
Ocidental contribuiu fortemente para o processo de industrialização brasileiro, com
a vinda de multinacionais e com investimentos diretos no país, somado a dimensões
estratégicas como a cooperação científica e tecnológica em arenas como a nuclear.
Na América Latina, historicamente, o Brasil consolidou-se como o principal parcei-
ro da Europa Ocidental, hoje União Europeia. Apesar das ações no Caribe (como visto
na análise dos países ACP no Capítulo 4) e mesmo relações também estabelecidas na
América do Sul e do Norte com nações do Terceiro Mundo, neste âmbito geográfico,
o Brasil destaca-se como foco comercial e econômico europeu. Além disso, diferente
dos demais BRICS que compartilham com o bloco uma trajetória caracterizada mais
pela competição e conflito do que pela cooperação, o Brasil é percebido como uma
nação relevante para os interesses europeus, e com a qual podem existir maiores
convergências nas arenas político-estratégicas e econômicas.
Assim como os Estados Unidos, a Europa representa, para o Brasil, importante
vetor de suas relações internacionais no eixo Norte-Sul. Diante deste cenário, sempre
ressaltado pela retórica de ambos os lados, a União Europeia e o Brasil deveriam
trabalhar cada vez mais juntos no sistema internacional em defesa de seus interesses
comuns e da estabilidade mundial, cooperando em diversos setores.
Em termos contemporâneos, o estabelecimento da Parceria Estratégica União Eu-
ropeia-Brasil em 2007 coloca-se como um dos marcos deste adensamento, sustentado
1 Com o auxílio de Marcela Franzoni, graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal
Capítulo | 5 A União Europeia Global 153
em valores comuns de democracia, direitos humanos e boa governança. Nesse aden-

samento incluem-se mecanismos já estabelecidos como o Acordo-Quadro Coo-
peração Comunidade Europeia-Brasil (1992), o Acordo-Quadro de Cooperação União
Europeia-Mercosul (1995) e o Acordo de Cooperação Científica e Tecnológica (2004).
Desde 2007, quando do estabelecimento da Parceria Estratégica, têm sido realizadas
reuniões de Cúpula anuais entre a União Europeia e o Brasil (com a 6ª Cúpula tendo
sido realizada em janeiro de 2013) das quais resultaram planos de ação conjunta,
com base nos setores preferenciais do diálogo (em um total de 20), que envolvem
dimensões comerciais, políticas e estratégicas relativas ao desenvolvimento, temas
sociais e empoderamento social:
1) Energia; 2) Meio ambiente e mudança climática; 3) Sociedade da informa-
ção; 4) Transporte Marítimo; 5) Desenvolvimento Regional e Integração Terri-
torial; 6) Navegação Via Satélite-Galileu; 7) Ciência e Tecnologia; 8) Políticas
Sociais e Coesão Social; 9) Cultura; 10) Educação; 11) Transporte Aéreo; 12)
Questões Nucleares; 13) Questões Econômicas e Financeiras; 14) Cooperação
Administrativa em Questões de Competitividade; 15) Serviços Financeiros;
16) Estatística; 17) Fortalecimento Institucional e Modernização do Estado;
18) Mecanismos de Consulta Sanitária e Fitossanitária; 19) Diálogos Pilotos
Reguladores (têxtil, aço, metais não ferrosos); 20) Direitos de Propriedade
Intelectual (EUROPEAN UNION FACT SHEET PARCEIRA ESTRATÉGICA
BRASIL-EUROPA, 2011).2
Como resultado da Parceria Estratégica, desde 2007 já foram elaborados dois

Planos de Ação Conjunta a fim de dar conta desses objetivos. O primeiro Plano de Ação
Conjunta (2008/2011) abrangeu a fase inicial do diálogo que coincidiu com a eclosão
da crise da Zona do Euro, seguindo-se o atual Plano, com previsão de término em
2014. No geral, esses planos reafirmam a cooperação nas áreas acima mencionadas.3
Entretanto, coloca-se que este novo plano visa uma “nova abordagem” para a parceria
estratégica, buscando aprofundar os intercâmbios entre a União Europeia e o Brasil.
Segundo a Comissão Europeia,
os objetivos principais destas trocas são a apresentação de valiosos dados
para a melhoria da inclusão social e para alcançar maior igualdade no Brasil,
aumentando o conhecimento mútuo em diversas áreas de interesse e para in-
crementar as relações União Europeia-Brasil. Outro impacto positivo que se
espera desta prioridade é aumentar a influência da União Europeia no Brasil e
vice-versa. Outra lição aprendida de nossa cooperação passada é a experiência
positiva que foi alcançada na área ambiental. A proteção, a preservação e a
melhoria do meio ambiente para as gerações presentes e futuras, a promoção do
desenvolvimento sustentável são objetivos estratégicos fundamentais da União
2 Disponível em http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/124831.pdf.
3 Para a versão completa do atual plano ver http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pres-
sdata/EN/foraff/124878.pdf. Acesso em 5 de julho de 2013.
Europeia. O Brasil – dada a sua riqueza natural e compromisso com o meio

ambiente – é um jogador-chave neste campo (...) a União Europeia pretende
apoiar os projetos que promovam a dimensão ambiental do desenvolvimento
sustentável no Brasil (...).4
A parceria entre o Brasil e a União Europeia envolve a negociação do Acordo-Qua-

dro entre os dois blocos, o Mercosul e a União Europeia, visando o estabelecimento de
um Acordo de Associação. As negociações prosseguem. Entretanto, o plano de ação
específico da União Europeia para o Mercosul detém uma visão crítica sobre o status
da parceria, e dos objetivos alcançados, entre 2007 e 2013. Neste sentido,
no passado, nossa cooperação foi inteiramente baseada em projetos, com uma
multiplicidade de projetos respondendo a demandas de diferentes setores, so-
frendo, portanto de uma visão estratégica mais abrangente. A cooperação com
o Mercosul também sofreu com a falta de envolvimento político e mudança de
prioridades políticas, resultando em projetos dispares. Tentando responder
a estes problemas, a cooperação entre 2007 e 2013 não mais será baseada
em uma lista convencional de projetos, mas em um plano de ação moldado
a partir do programa de integração do Mercosul. O plano de ação vai
priorizar inicialmente a finalização do Mercosul com foco naquelas áreas
que irão facilitar a implementação do futuro acordo de associação entre a
União Europeia e o Mercosul (...) Essa nova abordagem será “baseada em
resultados” e ligada ao progresso para atingir objetivos colocados no plano
de ação (...): Prioridade 1: Apoio à institucionalização do Mercosul (…);
Prioridade 2: Apoio ao aprofundamento do Mercosul e à implementação
do futuro Acordo de Associação entre a União Europeia e o Mercosul (...);
Prioridade 3: Esforços para o fortalecimento da participação da sociedade
civil, conhecimento do processo de integração regional e para a compreensão
e visibilidade mútuas (...).5
Ou seja, a retórica diplomática, mesmo quando positiva em suas linhas gerais,

não esconde a existência de uma certa encruzilhada na Parceria Estratégica, derivada
de um distanciamento relativo entre ambos os lados. Para a União Europeia, como
visto no Capítulo 4 (e a seguir nas Seções 5.2 e 5.3), a agenda internacional do bloco
não define a América Latina, ou o Brasil, como uma prioridade. As questões regionais
e o entorno eurasiano, somado à relação com os Estados Unidos, encontram-se em
uma escala mais elevada de prioridades quando comparada à interação com o Brasil.
O Brasil tem perdido espaço para a China e a Índia. Essas duas potências emergentes
4 Tradução da Autora. Este documento refere-se, especificamente, à relação com o Brasil (Brazil Strategy
Paper 2007/2013), no qual estas metas são desenvolvidas em maior extensão. Disponível em http://www.
consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/124878.pdf. Acesso em 5 de julho de
2013.
5 Tradução da Autora. Estas estratégias encontram-se definidas e detalhada no Mercosur-Regional Strategy
Paper (2007/2013) preparado pela Comissão Europeia. Disponível em http://eeas.europa.eu/mercosur/
rsp/07_13_en.pdf. Acesso em 5 de julho de 2013.
aparecem como ameaças mais significativas do que o Brasil ao interesse europeu, tanto
na competição por mercados como por recursos energéticos.
Por sua vez, do lado brasileiro, a União Europeia também deixou de figurar, na
última década, como uma das parcerias mais relevantes do país. A mudança de foco
do eixo Norte-Sul ao Sul-Sul pela diplomacia do país nos anos 2000 representou uma
maior aproximação política com as nações emergentes e de menor desenvolvimento
relativo e levou à diminuição da relevância de agendas tradicionais como as da relação
com os Estados Unidos e a União Europeia. Isso não significa afirmar que essas in-
terações ao Norte deixaram de ser relevantes, mas sim que o país abriu um leque mais
abrangente de alternativas em suas relações internacionais durante a administração de
Luiz Inácio Lula da Silva (2003/2010).6
Apesar das negociações em andamento entre a União Europeia e o Mercosul,
o bloco europeu é percebido como um possível concorrente aos projetos de integração
político-econômica recentes desenvolvidos pelo Brasil, a União Sul-Americana de
Nações (Unasul) e a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac).
Em ambos os casos, existem nações da América do Sul e do Caribe que se encontram
já envolvidas em arranjos com a União Europeia. A região do Caribe possui uma
dimensão triangular, representada pela forte presença dos Estados Unidos e da União
Europeia como potências tradicionais, e a nova influência do Brasil (e, em menor
medida, da Venezuela).
Esta reafirmação brasileira respondia duplamente aos interesses nacionais
do país, como nação emergente do Sul, mas também às limitações encontradas
nas agendas do Norte. Tais limitações referem-se ao protecionismo praticado
pelos Estados Unidos e pela União Europeia no acesso aos seus mercados, que
se somam às pressões direcionadas ao mundo em desenvolvimento para abertura
de seus mercados. Atualmente, o Brasil possui inúmeros contenciosos abertos
contra a União Europeia na Organização Mundial do Comércio, que é demandada,
igualmente, por outras nações em desenvolvimento no Órgão de Solução de Con-
trovérsias desta instituição.
Além disso, refletem as assimetrias de poder que continuam predominando no sis-
tema internacional, derivadas da permanência das estruturas de poder institucionais,
nos mesmos moldes do pós-1945. A ausência de atualização das instituições multi-
laterais é um fator que une os emergentes em demandas de reforma dessas estruturas
para que reflitam mais adequadamente o equilíbrio de poder mundial, com tendências
multipolares. Essas demandas têm se mostrado presentes, assim como diferentes mo-
delos de desenvolvimento e respostas à crise nas negociações multilaterais nas arenas
comercial e econômica e de temas sociais, relativos ao meio ambiente e direitos
humanos. Prevalecem, também, temores de ingerência externa.
Neste contexto, as convergências da União Europeia e do Brasil tendem a mostrar-se
menos presentes do que as de cada um com seus demais parceiros regionais e globais.
Com isso, a despeito de sua importância, a Parceria Estratégica União Europeia-Brasil
atravessa período de acomodação, e, poderiam sugerir alguns, estagnação.
6 Para um estudo da política externa brasileira contemporânea ver Visentini (2013).

5.2 AS RELAÇÕES UNIÃO EUROPEIA-ÍNDIA7

Desde 2004, o intercâmbio entre a União Europeia e a Índia passou a ser denominado
de “Parceria Estratégica”, consolidando o Acordo de Cooperação estabelecido em 1994.
A formalização da parceria levou ao estabelecimento do Plano de Ação Conjunta a partir
de 2005, que possui componentes políticos, econômicos e estratégicos. Em termos con-
cretos, entretanto, os avanços para o aprofundamento da parceria bilateral assemelham-se
ao do caso Brasil-Mercosul: demora na conclusão das negociações econômico-comer-
ciais, associadas ao reconhecimento da crescente relevância da Índia no cenário mundial.
Ressalta-se, assim, o peso indiano na ordem internacional, mas poucas são as concessões
europeias, em particular no sentido de abrir seus mercados (ao mesmo tempo em que
demanda, nas arenas bi e multilateral, a abertura de seus parceiros).8
Em 2012, em visita à Índia, como parte do processo de consolidação anual da
Parceria Estratégica, o presidente da Comissão Europeia expressou essa avaliação, e
proximidade com a Índia, comparando o bloco e este país como democracias com-
plexas e multirraciais,
apesar de nossas diferenças temos muito em comum (…) em termos de força
das nossas democracias e na diversidade de nossas sociedades multiculturais,
assim como a nossa determinação para construir o desenvolvimento econômico
sustentável (...) A trajetória da Índia nas últimas décadas foi surpreendente. A
Índia é agora uma potência global, com crescimento econômico significativo,
uma classe média (...) e uma influência significativa em sua região próxima e
além. De acordo com o Banco Mundial, a economia indiana será a 5ª do mundo
até 2025 (...) (BARROSO, 2012)9
Avaliando especificamente a agenda bilateral, na dimensão político-estratégica,

a cooperação europeia-indiana sustenta-se em diversas áreas: segurança tradicional
e renovada, com atenção ao setor nuclear10 (não proliferação e cooperação para o
desenvolvimento tecnológico), guerra cibernética, combate ao terrorismo e desarma-
mento; educação, ciência e tecnologia; direitos humanos com o foco em problemas de
migração, direitos civis e sociais; cooperação energética (por meio das negociações
do Painel Energético com foco nas pesquisas para a ampliação do uso de energias
renováveis, mais eficientes e limpas; cooperação no meio ambiente, que mescla temas
da cooperação energética (desenvolvimento limpo) e mudanças climáticas, com foco
no aquecimento global.
7 Com o auxílio de Clarissa Forner, graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de
São Paulo (UNIFESP).
8 Para uma visão geral desta parceria ver EUROPEAN UNION. Background Note: EU-India Relations. In:
“Press Room”. Bruxelas, 30 jan 2013. Disponível em <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/
docs/pressdata/EN/foraff/135124.pdf>. Acesso em: 5 jul 2013.
9 Tradução da autora. BARROSO, José Manuel Durão. EU-India: A strategic relationship in an evolving
world. In: “Press Releases Rapid”. Mumbai, 13 fev 2012. Disponível em <http://europa.eu/rapid/press-re-
lease_SPEECH-12-90_en.htm?locale=en.>.Acesso em: 5 jul 2013.
10 Segundo o site da União Europeia encontra-se em andamento, e em fase de finalização, um acordo para
a cooperação entre a EURATOM e a Índia na área de aplicação civil da tecnologia nuclear.
No que se refere à dimensão econômica-comercial, encontram-se em andamento

desde 2006 as negociações para o estabelecimento de um acordo de livre comércio.
Segundo dados oficiais da União Europeia, o bloco é um dos principais parceiros
comerciais da Índia, havendo forte interdependência no setor de investimentos.
A perspectiva de concluir o maior acordo de livre comércio do mundo, entre
1,7 bilhão de pessoas, é uma oportunidade única na vida (...) Também quero
ressaltar que para a União Europeia, a conclusão de acordos de livre comércio
representa mais do que importações e exportações. Representa abraçar o espíri-
to de abertura de nossos parceiros estratégicos-chave no mundo e reconhecer
que o aumento dos níveis de interdependência entre nós precisa ser visto como
oportunidades e não riscos. (BARROSO, 2012).11
Apesar de positivas, assim como o estabelecimento da parceria estratégica desde

2004, essas declarações indicam, como no caso das diversas parcerias estratégicas da
União Europeia, a dificuldade de que avanços concretos sejam realmente concluídos.
Para os entraves na negociação da área de livre comércio contribuem a continuidade da
postura protecionista europeia em diversos setores, as posições europeias apresentadas
nos principais fóruns multilaterais, Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial,
Organização Mundial do Comércio e o G20 financeiro (além do tradicional G7), que
seguem as dos Estados Unidos no sentido de manter essas estruturas sem reforma,
reprisando a cisão Norte-Sul.
Nesses setores, as demandas indianas, ao lado das demais dos emergentes, via
BRICS ou IBAS (e também bilateralmente com cada um dos seus parceiros do Norte),
continuam defendendo a reforma e atualização das estruturas de poder globais. Isso
se estende igualmente ao campo político-estratégico, no qual se encontram travadas
as perspectivas de ampliação do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Existe,
ainda, da parte da Índia, uma reticência quanto às críticas europeias a seus sistemas
de direitos humanos e regime democrático, que igualmente são aplicadas aos BRICS
de uma forma geral. Como citado, a sombra da ingerência externa prevalece.
O lançamento das negociações para o estabelecimento da área de livre comércio
transatlântica com os Estados Unidos (ver a Seção 4.1) pode funcionar como entrave
a essas negociações, e são vistas pela Índia e pelas nações emergentes que atualmente
negociam acordos similares com a UE, como é o caso do Brasil, como movimentos
de contenção e exclusão dos países do Sul. A formação de uma frente unida Estados
Unidos-União Europeia é percebida como uma ameaça à liberalização do comércio
mundial, seja em nível bilateral, como multilateral, colocando em xeque a Organização
Mundial do Comércio.
Frente às articulações Norte-Sul, e somada às reticências europeias, na ausência
de iniciativas concretas, a União Europeia corre o risco de perder mais terreno no
cenário indiano, a despeito de sua já mencionada boa participação na balança comercial
e política para os emergentes e mesmo para os Estados Unidos. A Índia também
11 Tradução da autora. BARROSO, José Manuel Durão. EU-India: A strategic relationship in an evolving
world. In: “Press Releases Rapid”. Mumbai, 13 fev 2012. Disponível em <http://europa.eu/rapid/press-re-
lease_SPEECH-12-90_en.htm?locale=en.>. Acesso em 5 jul 2013.
e stabeleceu um Diálogo Estratégico com os norte-americanos em setores que se

sobrepõem aos interesses europeus, e com forte componente militar associado à ques-
tão nuclear. Essa reaproximação da Índia com os Estados Unidos é um dos fenômenos
mais relevantes do cenário geopolítico eurasiano, depois de décadas de conflitos entre
ambos, e do passado indiano como nação não alinhada na época da Guerra Fria.
Por fim, a Índia, assim como a China e a Rússia, representa um desafio estratégico
abrangente para a União Europeia. No campo energético, a Índia visa os mesmos
mercados fornecedores de gás e petróleo na Ásia Central que seus adversários, com
a competição estendendo-se econômica e comercialmente ao continente africano. A
despeito de a Índia deter menor penetração neste continente em comparação à China
e à União Europeia, sua presença tem crescido nas últimas décadas. Com isso, o cres-
cimento da Índia representa um ponto de inflexão na agenda europeia, que ainda tem
dificuldades em engajar este parceiro de forma mais concreta, abrindo espaço para
outros atores emergentes e tradicionais da política internacional.
5.3 AS RELAÇÕES UNIÃO EUROPEIA-CHINA12

Em termos geopolíticos, as relações com os Estados Unidos e a região eurasiana
destacam-se como as mais relevantes do interesse europeu, como tem sido analisado
neste capítulo, colocando em segundo plano as parcerias na América Latina, com
ênfase no Brasil e no Mercosul. Fatores econômicos, políticos e estratégicos
explicam a situação, como visto, havendo a preferência pela bilateralização dos
intercâmbios nesta região, incluindo os membros dos BRICS. Apesar da relevância
tradicional da Rússia e da crescente importância da Índia, a China é a nação que mais
tem elevado a sua importância na agenda europeia das parcerias estratégicas seja por
seu potencial de ameaça como de oportunidades.
No quadro asiático, apesar das aproximações com o Japão, Coreia do Sul e In-
donésia (país no qual a União Europeia atuou através de uma missão civil de monito-
ramento em Aceh – a AMM), o foco é nas relações com a China. Desde 2003, a União
Europeia e a China estabeleceram entre si uma parceria estratégica, mas que é cercada
por diversas discordâncias nos campos político, social, estratégico e econômico, assim
como percepções críticas, ameaça mútua e busca de oportunidades de cooperação.
Segundo a análise do European Council on Foreign Relations, as reticências mútuas
expressam-se na própria diminuição do ritmo dos encontros entre a União Europeia
como bloco e a China, associado à expansão de tentativas de bilateralização das
relações de Estados-membros com o país.13
Economicamente, a União Europeia detém com a China importantes fluxos econô-
micos, sendo uma das maiores consumidoras de produtos chineses. Existe, ainda, uma
penetração crescente dos mercados europeus por empresas e investimentos chineses,
12 Com o auxílio de Clarissa Forner, graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de
São Paulo (UNIFESP).
13 EUROPEAN COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS. European Foreign Policy Scorecard 2013. In:
“European Council on Foreign Relations”. Jan 2013. Disponível em <http://ecfr.eu/page/-/ECFR73_SCO-
RECARD_2013_AW.pdf> . Acesso em 7 jul 2013.
que se acentuaram com a crise da Zona do Euro a partir de 2008. De acordo com
dados de 2012, o montante de investimentos chineses na Europa atingiu cerca de
US$10 bilhões. Diferente do caso indiano, no qual existem negociações em andamento
para o estabelecimento de uma área de livre comércio entre as regiões, a situação das
relações econômico-comerciais com a China ainda demanda maior estruturação e
negociações para a sua regulação e incremento da reciprocidade. Além de as posições
chinesas não convergirem com as da União Europeia em nível bilateral, a situação se
estende às negociações multilaterais na Organização Mundial de Comércio, no FMI,
Banco Mundial e G20 financeiro.
Os principais pontos de desacordo entre a União Europeia e a China nessa agenda
inserem-se, justamente, na falta de reciprocidade chinesa com relação a seus parceiros,
a práticas comerciais injustas que favorecem a venda de produtos chineses (controle
cambial, subsídios e dumping) no exterior e o não cumprimento de padrões trabalhis-
tas e ambientais no setor produtivo chinês (que também explicariam os preços mais
baratos dos produtos). Essas críticas sobre as práticas chinesas são similares a de muitos
outros parceiros chineses tanto ao Norte quanto ao Sul, assim como as demandas com
relação à mudança de comportamento deste país.
E, da mesma forma, a reação da China (e demais emergentes) a esta posição dos
países desenvolvidos é também de crítica, indicando que os pedidos de reciprocidade
funcionam “dos dois lados”. No caso específico da relação União Europeia-China, além
dos temas de ajuste cambial, demanda-se que a China, como membro da Organização
Mundial de Comércio, cumpra os requisitos associados ao livre comércio preconizados
por essa organização. Para a Europa, a China deveria abrir setores protegidos de sua
economia a investimentos estrangeiros, como infraestrutura e serviços, permitindo o
livre acesso a seus mercados. Adicionalmente, existe a preocupação com o avanço
chinês nas nações do Leste Europeu, da África, da Ásia Central e na América Latina.
O mesmo padrão de cisões Norte-Sul repete-se em negociações sobre o meio ambiente
e demais esferas do multilateralismo global.
Em termos político-estratégicos, a União Europeia reproduz críticas similares às
dos Estados Unidos à China no campo dos direitos humanos, tanto no que se refere à
dinâmica interna do regime político chinês como sua tolerância com relação a outros
países. No que se refere a esse segundo item, a relação com terceiros países, a China não
alinha com as nações ocidentais na condenação de regimes políticos por desrespeito
a direitos humanos e em áreas como proliferação nuclear, especificamente no caso
iraniano. Como visto nos itens anteriores, o tema Irã não representa convergência entre
a União Europeia e a Rússia, situação que se estende à posição da China. A mesma
dinâmica repete-se nos também citados cenários líbio e sírio, nos quais a China não
apoia as políticas do Ocidente. Porém, a China atua, como a Rússia, de forma positiva
nas negociações norte-coreanas.
No que se refere ao continente africano, a atuação da China é motivo de preocu-
pação não só neste campo dos direitos humanos, mas no de sua tolerância com os
regimes locais, na visão da União Europeia, a fim de garantir seu acesso privilegiado a
mercados e recursos africanos. O caso do Sudão e do Sudão do Sul tem merecido des-
taque nesse aspecto, visto que o país tem recebido investimentos significativos da China
nos últimos anos devido ao seu fornecimento de petróleo para esse país. De forma mais
abrangente, a União Europeia vê com preocupação a atuação da China no continente,

ocupando os vácuos de poder deixados pelas potências ocidentais. Ainda que, como
visto, a União Europeia detenha uma presença significativa no continente, iniciativas
como o FOCAC (Fórum de Cooperação África-China) têm elevado a relevância da
China para os países africanos, o que coloca em xeque a liderança europeia.
A União Europeia busca encontrar alternativas para a contenção da China em escala
regional, aprofundando parcerias com a ASEAN (Associação de Nações do Sudeste
Asiático), que remetem a iniciativas estabelecidas desde os anos 1990 e buscam maior
inserção europeia na região da Ásia Pacífico.14 No caso da ASEAN (que também pos-
sui arranjos de cooperação com a China) foi estabelecido, a partir de 1996, o ASEM,
(Asia Europe Meeting), com periodicidade semestral. No ano de 2001, foi lançada
a Estratégia “Europa-Ásia”, para promover o adensamento dessa relação em termos
comerciais e financeiros, cooperação política e para o avanço dos direitos humanos
no espaço asiático. A essas metas foram agregadas questões relativas à proliferação
nuclear (tendo em vista a sombra da ameaça norte-coreana na região e a do Irã) e do
combate ao terrorismo.
Como analisado, as relações bilaterais com a China no que se refere a direitos
humanos e proliferação são caracterizadas mais pelo conflito do que pela cooperação
(à exceção da atuação na questão nuclear da Coreia do Norte), com a União Europeia
apontando o silêncio e a tolerância da China com práticas não aprovadas pela comu-
nidade internacional. Nesse campo, a União Europeia e os Estados Unidos apresentam
elevado grau de convergência, exercendo pressões sobre a China no que se refere a sua
forma de lidar com o tema dos direitos humanos na esfera global e com relação a seu
regime político e dimensão social doméstica. Ou seja, a China não se alinha à União
Europeia ou aos Estados Unidos sobre esses temas, considerando a posição ocidental
de ameaça direta a seus interesses e a seu regime, evitando críticas a outras nações
que sofrem o mesmo tipo de intervenção.
No biênio 2012/2013, criou-se o Tratado de Cooperação e Amizade do Sudeste
da Ásia, definindo-se também, em 2013, o “Semestre Asiático”.15 De acordo com o
European Council on Foreign Relations, a iniciativa do “Semestre Asiático” apre
sentada pela Alta Representante Catherine Ashton teria com objetivo responder a duas
tendências: a do crescimento chinês e à retomada da penetração norte-americana na
Ásia a partir da estratégia do “Pivô Asiático”, isto é, a “Parceria Transpacífica” (TPP),
cujo objetivo era restabelecer a posição dos Estados Unidos na região vis-à-vis a China.
Ao mesmo tempo em que a TPP é percebida como positiva, por tentar conter a
China, a União Europeia não desempenha papel significativo nesta agenda norte-ame-
ricana, temendo que isso possa significar tanto a sua exclusão do cenário asiática pela
reafirmação da influência dos Estados Unidos neste espaço, como o atraso nas nego-
ciações da área de livre comércio entre os Estados Unidos e a União Europeia (ver a
14 Para a visão geral da Ásia Pacífico ver EEAS. Facsheet: EU-Asia security. 2013. Disponível em <http://
eeas.europa.eu/asia/docs/eu_in_asia_factsheet_en.pdf> .Acesso em 5 jul 2013.
15 EUROPEAN COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS. European Foreign Policy Scorecard 2013. In:
“European Council on Foreign Relations”. Jan 2013. Disponível em <http://ecfr.eu/page/-/ECFR73_SCO-
RECARD_2013_AW.pdf> . Acesso em 7 jul 2013.
Seção 4.1, a TPPI). Além disso, a preocupação com a contenção Estados Unidos-China
representada pela TPP é acompanhada pelo outro oposto: a da percepção da ameaça
referente à aproximação entre os dois países, que poderia diminuir o papel da União
Europeia na agenda norte-americana.
Por fim, o “Semestre Asiático” também buscava resolver parte do dilema mais
amplo das relações entre a China e a União Europeia: agir como bloco ou agir país a
país (com os Estados-membros individuais, principalmente os mais poderosos como
França, Alemanha e Reino Unido, preferindo consolidar suas relações com a China
via bilateral e não por meio da União Europeia).
Sistematizando estas tendências, Plesner (2013) indica que
além da necessidade da União Europeia canalizar a energia individual dos
Estados-membros em uma parceria estratégica europeia, a União Europeia tam-
bém precisa avaliar como deve responder à estratégia do pivô asiático, e qual
efeito sua resposta terá nas suas relações com a China. Deve a União apoiar
os Estados Unidos, ou se engajar mais na Ásia como um ator independente, ou
deve se distanciar por completo das questões asiáticas? Estas são as grandes
escolhas estratégicas que a União Europeia precisar fazer com relação à China
nos próximos anos. (PLESNER, 2013).16
Neste quadro, a China representa de fato um desafio estratégico, que se impõe à

União Europeia, assim como suas demais relações interestatais intrabloco e extra-
bloco, e que se soma a uma agenda abrangente de temas multilaterais. Nesta, apesar
de buscar uma posição retórica de vanguarda em diversas arenas, que a diferencie dos
Estados Unidos, muitas vezes, na prática, a União Europeia apenas reproduz as mes-
mas posições desse importante parceiro. Esse descolamento apenas acentua as cisões
Norte-Sul, trazendo limites, como visto às parcerias estratégicas aqui analisadas, como
coloca em dúvida autonomia e independência das posições internacionais da União
Europeia em negociações globais.
5.4 MULTILATERALISMO E TEMAS TRANSNACIONAIS

Desde o início do processo de construção da União Europeia, uma das grandes
preocupações dos países fundadores do bloco foi a busca de uma atuação diferen-
ciada no campo das relações internacionais, com ênfase em questões de caráter
transnacional. Tais questões, principalmente após a década de 1970, enfatizam a
dinâmica civil da política internacional em setores vistos como não tradicionais
e secundários dentro do contexto da Guerra Fria. Em um momento no qual as
preocupações recaíam basicamente sobre temas de segurança militar convencional,
a corrida armamentista nuclear e a proliferação das armas de destruição em massa,
a Europa avançou no debate sobre meio ambiente, direitos humanos e agendas
econômico-comerciais.
16 Tradução da autora. PLESNER, Jonas Parello. Why do EU member states prefer bilateral “strategic”deals
with China? . In: “European Council on Foreign Relations”. 19 jun 2013. Disponível em <http://ecfr.eu/
blog/entry/why_do_eu_member_states_prefer_bilateral_strategic_deals_with_china>.Acesso em 6 jul 2013.
Essa postura refletia tanto o objetivo de consolidar o bloco como um poder civil
global, como discutido ao longo dos capítulos anteriores, posicionando-se como uma
experiência diplomática de vanguarda, como estabelecer uma distância entre as pos-
turas norte-americanas e europeias. A própria experiência multilateral europeia, imersa
em desafios de consolidação de uma estrutura de cooperação entre nações, funcionava
como um elemento de incentivo na busca de novos caminhos de interdependência e
atuação dos Estados-membros em torno de áreas pouco compreendidas ou abordadas
em esfera global.
A internalização de metas apresentadas pela comunidade internacional nesses
setores tornou-se parte essencial do processo de integração europeu, como indica
Balducci (2013), assim como a apresentação de propostas adicionais de diálogos e
agendas a partir da experiência do bloco. Ou seja, neste processo, a internalização e
a externalização tornaram-se processos interdependentes, e que não podem ser des-
colados das metas e princípios orientadores da União Europeia, desde suas origens
na década de 1950. Neste item, optou-se pela avaliação de dois conjuntos de temas
nos quais a União Europeia detém forte atuação, divididos em dois blocos: direitos
humanos e meio ambiente; economia e comércio internacional.
Considera-se que esses setores são os mais representativos da ação autônoma
europeia, e mesmo de suas contradições, que merecem críticas da comunidade inter-
nacional, e de grupos domésticos europeus sobre os chamados “duplos padrões”.17 Isto
é, o descolamento entre a retórica e a implementação prática de medidas dependendo
do país e situação envolvidos, e do interesse europeu como bloco e as metas nacionais
de seus Estados-membros soberanos.
A) Direitos Humanos e Meio Ambiente18

Avaliando a atuação da União Europeia no campo dos direitos humanos e do meio
ambiente, pode-se destacar que ambos os temas remetem, como citado acima, ao pro-
cesso de construção europeu. Enquanto a temática ambiental tornou-se uma referência
para o bloco a partir dos anos 1970, a visão de proteção dos direitos humanos encon-
tra-se nas raízes da integração da década de 1950. Desde os primeiros movimentos de
estabelecimento da Europa integrada, esta temática foi considerada como prioritária,
tendo em vista o passado de guerra e confrontação do continente.
Apesar de as origens do bloco estarem formalmente relacionadas à cooperação
econômica (e ligadas a uma concepção instrumental de agenda), documentos cons-
titutivos do processo como o Plano Schuman sempre abriram espaço para a reafirmação
de valores de democracia, paz e direitos humanos. Dessa forma, não é possível descolar
a história da integração, dos esforços para a consolidação dos direitos humanos em
escala regional e global.
17 Temas relativos à segurança internacional e não proliferação encontram-se abordados ao longo dos demais
capítulos. São temas nos quais existe alinhamento entre a União Europeia e os Estados Unidos. Com isso,
optou-se pelo recorte aqui utilizado.
18 Com o auxílio de Marcela Franzoni, graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal
Orientada a partir da Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações

Unidas de 1948 (UDHR), a fundação da Comunidade Europeia foi acompanhada pela
criação da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (Convenção de Roma). Como
indica Balducci (2013), a Convenção Europeia foi assinada e ratificada por todos os
Estados-membros à exceção da França naquele momento e tinha como propósito
“operacionalizar a UDHR e cumpri-la no continente europeu (...) o caráter vinculante
da ECHR e dos julgamentos de sua corte relevante a tornaram, e isso ainda continua
assim, em um dos mais sólidos regimes de direitos humanos do sistema.” (BALDUCCI,
2013, p. 187). Cabe ao Tribunal de Justiça da União Europeia a verificação da aplicação
destas leis e outras no sistema europeu, somada à ação do Parlamento Europeu no
incentivo à participação popular, à construção de uma cidadania europeia ativa e no
respeito aos direitos básicos do cidadão como instrumento verificador.
Na década de 1970, a consolidação desses mecanismos, assim como da própria
integração, embasou significativas ações europeias no campo dos direitos humanos,
em contraponto à visão norte-americana da Guerra Fria. Neste sentido, como visto
no Capítulo 2, a Europa desempenhou papel essencial nas negociações e elaboração
dos Acordos de Helsinque (1975). Como parte do descongelamento da bipolaridade
associada à détente naquele momento, temas como direitos humanos e meio ambiente
ganharam evidência nas relações internacionais regionais e globais. No caso de Hel-
sinque, as “cestas”, isto é, as metas finais de acordo alcançadas defendiam posturas
de direitos humanos, com respeito às diferenças, igualdade e liberdade, dentre outros.
Esses valores foram estabelecidos como metas de união entre os blocos oriental e
ocidental que dividiam a Europa, representando compromissos mútuos entre as partes
no cumprimento dessa agenda positiva. A Segunda Guerra Fria (1979/1985), porém,
colocou esse processo em compasso de espera, com os princípios retornando com força
na era da reaproximação e tornando-se bandeiras das revoluções de veludo de 1989
(e da própria Glasnost de Gorbachev visando a transparência e abertura política). A
essa transição das antigas sociedades socialistas ao liberalismo somou-se, também, a
criação da União Europeia em 1992.
O Tratado de Maastricht representou um salto qualitativo em diversos setores com o
objetivo do aprofundamento da integração, tema reiterado pelo subsequente Tratado de
Amsterdam. Para a área de Direitos Humanos, e temas de justiça, o Pilar III do Tratado
de Maastricht – Assuntos Internos e de Justiça – representou o estabelecimento de
novos parâmetros para a cooperação nestes setores. Em 1997, esse Pilar foi substituído
pela Cooperação Policial e Jurídica em Assuntos Criminais no Tratado de Amsterdam.
Porém, foi somente com o lançamento da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia em 2000 que se pôde indicar que os direitos humanos, e a sua normatização
dentro do bloco, alcançaram maior relevância e visibilidade.
Em sua natureza, a Carta dos Direitos Fundamentais consolidou-se como um dos
elementos essenciais do processo de construção da identidade política, social e europeia
iniciada por Maastricht. Como visto no Capítulo 3, a carta englobava questões am-
plas de direitos humanos, em consonância com as orientações das Nações Unidas e a
identidade do bloco europeu, estabelecendo um quadro de valores, regras e princípios
a serem seguidos. Previa-se que essa carta seria incorporada no Tratado Constitucional
de 2004, o que não ocorreu devido ao fracasso do bloco em ratificar o novo texto.
Assim, esta carta foi mantida em separado do Tratado de Lisboa, recebendo uma
atualização em 2010. Avaliando o caráter do regime europeu de direitos humanos,
Balducci (2013) indica que,
(...) é inegável que a União Europeia e seus Estados-membros desenvolveram
uma identidade coletiva, que inclui convergências e características distintas vis
-à-vis ao regime internacional de direitos humanos. Sendo os direitos humanos
universais, a União Europeia e seus membros, internalizaram as prescrição
das principais declarações normativas, acordos e convenções com as quais se
comprometeram no campo dos direitos humanos. Ao mesmo tempo, algumas
características próprias da União Europeia ficaram evidenciadas na insistência
para a incorporação de direitos sociais e econômicos, a proibição da pena de
morte e da proteção limitada de minorias. (BALDUCCI, 2013, p. 192).
Além desse processo de internalização, a União Europeia também avançou no seu

papel externo no campo dos direitos humanos, seja no âmbito das Nações Unidas, como
em ações localizadas do bloco em torno de seus objetivos principais neste setor. Na
agenda PESC/PCSD, o tema dos direitos humanos é considerado uma meta (e padrão
de orientação) para a ação do bloco no exterior, em torno dos seguintes propósitos:
“defesa dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais; promoção dos
direitos das mulheres, das crianças, das minorias e refugiados; oposição à pena de
morte, tortura, tráfico humano e discriminação; (...) defesa da natureza universal e
indivisível dos direitos humanos (...)”.19
Como parte deste processo de projeção de poder civil global,20 a União Europeia
desenvolve suas atividades por meio de operações civis e militares em diversas loca-
lidades regionais e globais, de forma individual e em parceria com outras nações e
organismos internacionais. Além disso, o bloco publica anualmente um relatório
de avaliação sobre a aplicação na União Europeia da Carta dos Direitos Fundamentais
e globalmente. Em 2012, visando ampliar ainda mais sua atuação nesse setor, a União
Europeia adotou uma Estratégia sobre Direitos Humanos e Democracia (Strategic
Framework on Human Rights and Democracy).21
Essa estratégia prevê um Plano de Ação, com previsão de implementação até
dezembro de 2014, retomando e reafirmando as metas acima delineadas, ressaltando
a importância de que a União Europeia e seus membros implementem interna e ex-
ternamente as orientações de direitos humanos da União e das Nações Unidas. Essa
implementação deve ser realizada em consonância, e respeito aos Estados-mem-
bros, com eles em parceria, e em relação direta com as organizações internacionais
multilaterais globais na promoção dos direitos humanos.
Retoricamente, e no papel, a agenda de direitos humanos da União Europeia re-
presenta significativos avanços em diversas áreas, assim como na defesa dos princípios
gerais e universais já estabelecidos desde 1948. Entretanto, esta realidade diplomática
19 Disponível em http://eeas.europa.eu/human_rights/. Acesso em 5 de julho de 2013.

20 Disponível em http://eeas.europa.eu/human_rights/. Acesso em 5 de julho de 2013.
21 Para a estratégia ver também http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/
foraff/131173.pdf. Acesso em 5 de julho de 2013.
nem sempre se consolida na prática interna ou externa da ação europeia, devido à pres-
são da soberania dos Estados, o crescimento de grupos contrários a estas orientações
universais e a prevalência de duplos padrões. Como analisado ao longo do texto, existe
um descolamento entre o que a União Europeia demanda de seus Estados-membros
e parceiros externos, e o que se pratica dentro do bloco.
A despeito de criticar a ausência de liberdades básicas e direitos em muitos países
em desenvolvimento globalmente (e na Turquia, candidata ao bloco), e mesmo em
parceiros como os Estados Unidos (com foco na manutenção da pena de morte por
alguns estados norte-americanos, racismo, restrição de liberdades civis e tortura
derivados da guerra contra o terrorismo), alguns países europeus como a França pos-
suem leis internas que contrastam com os valores europeus. A situação não é exclusiva
da França, que proíbe vestimentas religiosas em público, ou realizou processos de
deportação de ciganos que estavam no país para a Romênia e Hungria (durante o
governo de Nikola Sarkozy), por exemplo, mas a outros países que proibiram a cons-
trução de mesquitas e detêm políticas de imigração restritivas (ou mesmo oferecem
tratamentos precários a imigrantes).
No caso da imigração à Europa, em resposta às pressões sobre o bloco de enti-
dades de direitos humanos, organismos multilaterais e da comunidade internacional
e europeia em geral, elaborou-se em 2012 a “Abordagem Global pela Migração e
Mobilidade”.22 O propósito da “Abordagem” é estabelecer uma estrutura permanente
de diálogo e cooperação entre a União Europeia e países não europeus, visando a re-
gulação dos fluxos migratórios para a União Europeia. Dentre os objetivos específicos
derivados dessa meta geral encontram-se “a facilitação da mobilidade e organização
da migração legal, a prevenção e redução da imigração ilegal de forma eficiente, mas
humana; e o fortalecimento das sinergias entre a imigração e o desenvolvimento”.
As regiões priorizadas na primeira fase referem-se à África Ocidental e às regiões
mediterrâneas. Intrabloco, porém, a defesa permanece pela eliminação das fronteiras
como previsto em Schengen, apesar de essa mobilidade igualmente ser contestada
nos fluxos Leste-Oeste.
Episódios de desrespeito aos direitos humanos e de incentivo à violência torna-
ram-se cada vez mais presentes no dia a dia europeu, estendendo-se a estádios de
futebol, convivência em espaços públicos, redes e mídias virtuais, incluindo distúrbios
sociais nas periferias das grandes cidades europeias, como Paris, resultantes da ex-
clusão, preconceito e dificuldades econômicas. O renascimento de partidos neonazistas
e supremacistas, o crescimento de facções que pregam a intolerância racial, religiosa
e às minorias, associadas ao nacionalismo e a xenofobia são fenômenos presentes
na Europa desde os anos 1990 e que têm se agravado com a crise social pós-euro.
As disputas são tanto entre e intrassociedades, questionando o conceito de União e
identidade europeia.
Como indica Giddens (2013), o conceito de interculturalismo poderia ser uma
resposta a esse desafio da exclusão e não integração, em substituição às premissas do
“multilculturalismo” tradicionalmente defendido na Europa integrada. Para muitos
22 Disponível em http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-
approach-to-migration/index_en.htm. Acesso em 1° de setembro de 2013.
grupos sociais, este conceito “multicultural” anula a diversidade entre as sociedades,

em nome de uma identidade europeia construída e artificial, sem apoio popular ou
discussões democráticas intrabloco (ver o já discutido déficit democrático). Assim,
os conflitos sociais derivam dessa realidade de “imposição” europeia que cresceu
na década de 1990. Giddens, no caso, defende um “imperativo cosmopolita”, com a
convivência pacífica entre a diversidade e a coesão social.
Argumento similar é utilizado por Baudet (2012), ao defender a necessidade do
repensamento de conceitos como fronteiras, soberania e nacionalismo, diante de
tendências universalistas e de “europeização”. Para Baudet (2012), a resposta deve
ser encontrada politicamente e de forma realista, a fim de que o projeto europeu possa
sustentar-se como uma ação de integração, mas que preserve as diferenças entre seus
cidadãos, ao mesmo tempo em que convivendo, em harmonia com agendas comuns,
quando estas forem possíveis.
Situação similar, de padrões duplos, estende-se ao campo ambiental, no qual a
União Europeia desempenha um papel de liderança para o reforço deste sistema de
governança, ao mesmo tempo em que se mantém como uma das grandes consumidoras
de recursos energéticos não renováveis. Igualmente, permanecem choques entre a
defesa de posturas conservacionistas e de desenvolvimento sustentável dentro do
bloco, que representam importantes cisões no âmbito das relações Norte-Sul. Todavia,
a União Europeia mantém sua postura de defesa de temas como corte de emissões para
o combate ao aquecimento global, Protocolo de Kyoto e a necessidade de avanços mais
significativos nas negociações das Conferências das Partes, assim como uma política
ambiental ativa interna e externamente.
Examinando a trajetória da temática ambiental na União Europeia, a mesma remete
ainda à Comunidade Econômica Europeia tendo como ponto de partida a década de
1970. Como parte das transformações no sistema internacional da Guerra Fria, somada
à crise econômica global de 1973 e à emergência da visão sobre os bens comuns e seu
consumo desordenado (recursos naturais em geral), a temática ambiental começou a ga-
nhar destaque nas discussões multilaterais. Para a Europa unida, a questão representava
um contraponto à postura bélica norte-americana e um espaço no qual poderia projetar
sua ação civil global. Como visto no Capítulo 1, o marco do processo multilateral
na área ambiental nesse momento foi o lançamento das Conferências Ambientais no
âmbito das Nações Unidas, iniciando por Estocolmo em 1972.
Já nesse período a Europa iniciou um processo de internalização de normas relativas
à proteção ambiental no bloco e um discurso global de necessidade de preservar o
meio ambiente. Nessa dimensão, deve-se destacar, a divergência de interesses entre a
postura europeia pró-preservação não se limitava aos Estados Unidos, mas também aos
países em desenvolvimento no Sul. Iniciativas como o “crescimento zero” defendido
pelo Clube de Roma eram rechaçadas pelo Terceiro Mundo, mas encontravam certo
respaldo na agenda europeia, em particular em organizações não governamentais de
teor conservacionista.
A partir dos anos 1980, a defesa de conceitos como “desenvolvimento sustentável”
agregou maior complexidade a esta discussão, como previsto pelo Relatório Brundtland
(1987), e em 1988 foi criado o Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática
(IPCC), com relevante participação europeia. Esses esforços culminaram na realização
da Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992
ou ECO-1992, no imediato pós-Guerra Fria. Como resultado da Rio-1992, iniciaram-se
discussões mais estruturadas sobre temas como mudança climática, biodiversidade e
desenvolvimento sustentável, como sistematizado na Agenda 21. Do ponto de vista
europeu, agregou-se, ainda, a questão da segurança energética e dos recursos não
renováveis tendo a água como prioridade.23
Em termos práticos, quando da constituição da União Europeia em 1992, no Pilar I
do Tratado de Maastricht (Comunidade Europeia), o tema ambiental foi incorporado e
ampliado como prioridade. Em 1994, foi criada a Agência Europeia de Meio Ambiente
(EEA), cujo objetivo era auxiliar os Estados-membros a desenvolver uma abordagem
integrada das políticas de desenvolvimento com a preocupação ambiental, visando a
sustentabilidade e a coordenação setorial (essa situação permanece sólida, pois como
visto no Capítulo 3, a despeito da crise econômica na Zona do Euro, o plano de ação
para a recuperação do continente não abriu mão dass preocupações ambientais).
O Tratado de Lisboa reafirmou o compromisso ambiental, colocando o tema como
essencial e ressaltando a necessidade de que todos os Estados-membros estabeleçam
políticas vinculantes às legislações europeias no setor. Para dar conta desses desafios
foram estabelecidos Planos de Ação para a questão ambiental, com particular destaque
à mudança climática. A União Europeia demonstra-se um dos atores mais preocupados
com o tema, tendo assinado e ratificado o Protocolo de Kyoto, e participado ativamente
de todas as Conferências das Partes em andamento, e das Conferências Ambientais,
como a Rio + 10, em Johanesburg, e a Rio + 20, realizada novamente no Rio de Janeiro
em 2012.
Nas Conferências das Partes, a União Europeia enfrenta não só a oposição dos
Estados Unidos em muitas discussões ambientais (como, por exemplo, a recusa de de-
terminados grupos conservadores em aceitar a existência do problema do aquecimento
global), como das nações em desenvolvimento com destaque ao BASIC (Brasil, África
do Sul, Índia e China), formado por nações emergentes. Para as nações emergentes,
devem ser mantidos parâmetros diferenciados de cortes de emissões para as nações
do Norte e do Sul, uma vez que essas sociedades encontram-se, ainda, em processo de
construção e desenvolvimento. Mantém-se a defesa do desenvolvimento sustentável e
as metas conforme negociações anteriores por parte das nações do Sul, que contam com
as críticas europeias que demandam a equalização e maior avanço de compromissos.
Esses esforços refletem-se nas metas estabelecidas pela Comissão Europeia para a
redução das emissões de gás do efeito estufa, assim como para a redução do consumo
em todos os setores, para a pesquisa e desenvolvimento de energias renováveis e a
eficiência energética (que em 2008 ficaram conhecidas como a Estratégia 20-20-20).24
A peça fundamental da abordagem da União Europeia para a mudança climá-
tica é a Estratégia20-20-20. Os Estados-membros devem reduzir em 20% suas
23 A Europa ainda desempenhou relevante papel nas negociações sobre o corte do CFC nestas décadas.
24 A nomeação de capitais verdes na União Europeia (em 2014, Copenhagen), certificações ambientais
como a “etiqueta verde” (ecolabel) são outros esforços do bloco para atuar no setor ambiental, com foco
na consciência social e cidadã.
emissões de gás estufa até 2020, tendo como base os níveis de 1990, aumento
da porcentagem de energias renováveis em sua matriz energética em 20%
até esta data e aumentar em 20% sua eficiência energética. Para ajudar na
manutenção da elevação da temperatura global em não mais do que 2 graus
centígrados, o objetivo é reduzir as emissões em até 80% até 2050. (GIDDENS,
2013, p. 152).25
Entre as iniciativas neste campo inserem-se o “Programa Europeu de Mudança

Climática” (ECCP) e o “Sistema de Comércio de Emissões” (ETS), além do
lançamento em 2007 da “Aliança Global da Mudança Climática” (GCAA) como
parte dos esforços diplomáticos da PESC/PCSD no setor. A GCAA possui duas
prioridades: a construção de uma plataforma para diálogo e cooperação sobre o te-
ma da mudança climática e o apoio técnico e financeiro para o desenvolvimento de
projetos para a facilitação do corte das emissões de gases estufa. Cinco setores são
definidos como prioritários na agenda de cooperação técnica: mudança climática
relacionada à redução da pobreza e esforços de desenvolvimento; adaptação das
economias; redução das emissões pelo desmatamento e degradação das florestas;
incentivo à participação no mercado de carbono; redução de riscos associados a
desastres.26
No mês de junho de 2013, dando continuidade aos Planos de Ação da União Euro-
peia para o meio ambiente, foi lançado o 7° Programa de Ação para o Meio Ambiente,
com previsão de término para 2020. Denominado de “Vivendo bem, dentro dos limites
de nosso planeta”, o plano reafirma objetivos de proteção da natureza e fortalecimento
da resistência ecológica, incentivo ao desenvolvimento sustentável combinado com
o cumprimento de metas de redução de emissões e a atenção a questões de saúde
derivadas de problemas ambientais (biodiversidade, lixo, resíduos químicos, qualidade
da água e administração de recursos são temas também relevantes).27
Por fim, é preciso mencionar que os setores de direitos humanos e meio ambiente
também detêm forte aderência para a União Europeia em outros temas multilaterais
como economia e comércio internacional. Nesse campo, porém, reproduz-se forte
aliança com os Estados Unidos, diferente dos temas transnacionais abordados neste
item, ampliando as cisões Norte-Sul. Os setores econômicos e comerciais são aqueles
nos quais a União Europeia demonstra maior capacidade de atuação em bloco desde
o início do processo de integração.
B) Economia e Comércio Internacional

Comparativamente às arenas político-estratégicas e socioculturais da integração,
a coordenação de políticas comuns na área econômica consolidou-se como o campo
mais efetivo da Comunidade Econômica Europeia, situação que se estendeu à
26 Para maior detalhamento dos objetivos e projetos da Aliança ver http://www.gcca.eu/. Acesso em 12
de setembro de 2013.
27 Um resumo dos temas encontra-se disponível http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-908_
União Europeia. Desde o Tratado de Roma, chegando ao Tratado de Lisboa, em

particular o Tratado de Funcionamento da União Europeia, o tema foi codificado e
estabelecido como prioridade de ação externa do bloco. Tanto nas áreas comercial
como financeira a União Europeia desempenha um papel fundamental, sendo a
representante de uma voz única nos fóruns multilaterais. Mesmo países como a
Alemanha, o maior poder econômico europeu, atuam no âmbito europeu quando se
trata da arena comercial preferencialmente (ainda que em menor escala, por vezes,
nas conversações financeiras). Assim, trata-se de área que representa forte influência
e poder da União Europeia em escala global e regional.
Avaliando a dimensão comercial, a União Europeia rege-se pela “Política Comer-
cial Comum”. Essa política é composta por dois pilares principais relacionados ao
comércio: a promoção comercial e a defesa comercial dos interesses da União Europeia
vis-à-vis aos parceiros não europeus. Segundo o Tratado de Funcionamento da União
Europeia, a Política Comercial Comum,
com a instituição de uma união aduaneira (...) a União contribui, no interesse
comum, para o desenvolvimento harmonioso do comércio mundial, para a su-
pressão progressiva das restrições às trocas internacionais e aos investimentos
estrangeiros diretos e para a redução das barreiras alfandegárias e de outro tipo.
Política comercial comum assenta em princípios uniformes, designadamente
no que diz respeito às modificações pautais, à celebração de acordos pautais e
comerciais sobre comércio de mercadorias e serviços, e aos aspectos comerciais
da propriedade intelectual, ao investimento estrangeiro direto, à uniformização
das medidas de liberalização, à política de exportação, bem como às medidas
de defesa comercial, tais como as medidas a tomar em caso de dumping e de
subsídios. A política comercial comum é conduzida de acordo com os princípios
e objetivos da acção externa da União. (TRATADO DE FUNCIONAMENTO
DA UNIÃO EUROPEIA, s/p).28
A Política Comercial é, no caso, um forte exemplo de política externa comum do

bloco, demonstrando a possibilidade de sucesso de ações coordenadas entre os Estados,
a partir da definição clara de objetivos. Outro forte componente de política econômica
do bloco é a Política Agrícola Comum, que também remete aos primórdios da integra-
ção. Embora mais controversa internamente do que a Política Comercial, devido aos
recursos utilizados para financiamento das produções agrícolas dos países-membros,
a Política Agrícola permanece como um pilar da integração.
As críticas intrabloco referem-se ao montante de recursos utilizados nessa es-
fera e a falta de melhor avaliação das condições e necessidades do mercado. Como
resultado, são geradas crises de superprodução nos setores financiados, simbolizadas
por episódios de queima e desperdício de excedentes por parte dos agricultores, em
repúdio aos baixos preços e pressões contra o corte de financiamentos. Externa-
mente, a Política Agrícola é percebida como um mecanismo de subsídio e proteção
artificial, que impede o acesso das nações em desenvolvimento ao seu mercado
28 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:pt:PDF.
(mesmo m embros de acordos comerciais como os países ACP). Isso inviabiliza a

exportação e mesmo produção de commodities nessas nações, o que eleva o preço dos
alimentos. Ou seja, a Política Agrícola gera, artificialmente, dois fenômenos opos-
tos: o da queda dos preços e o do aumento dos mesmos, produzindo desequilíbrios
globais. Enquanto agricultores franceses queimam alimentos no Champs Élysées,
populações do Terceiro Mundo passam fome devido a quebras de safra e elevação
dos custos da comida.
Em termos práticos, o sucesso dessa integração setorial permitiu que, segundo
dados de 2013, mesmo em meio à crise da Zona do Euro, a União Europeia, como
bloco (isto é, a UE-28)29 sustentasse sua posição como o maior poder comercial do
sistema internacional: atualmente a União Europeia recebeu cerca de 240 bilhões
de euros em forma de investimentos diretos, representa o maior exportador e
importador global (respectivamente com 14,9% e 16,1% do total do comércio in-
ternacional), o que perfaz, em média, cerca de 16% do comércio de bens globais. Ao
mesmo tempo, a União Europeia é uma das maiores investidoras globais, com cerca
de 33% do total (os Estados Unidos, o Canadá, o Brasil e a China são alguns dos
principais destinos). Nos Quadros 5.1 e 5.2 encontram-se descritas, por parceiros,
o perfil destas relações:
Quadro 5.1
As Exportações da União Europeia30
Ranking País de Destino Total (%)

1 ESTADOS UNIDOS 17,3
2 CHINA 8,5
3 SUÍÇA 7,9
4 RÚSSIA 7,3
5 TURQUIA 4,5
6 JAPÃO 3,3
7 NORUEGA 3,0
8 BRASIL 2,3
9 INDIA 2,3
10 COREIA DO SUL 2,2
29 Individualmente, por Estado, a União Europeia teria como maior país de destaque a Alemanha, mas
mesmo assim, o país estaria abaixo das estatísticas dos Estados Unidos e da China. Assim, é preciso sempre
lembrar que os temas aqui abordados referem-se sempre ao conjunto da Europa, como ator internacional.
30 Adaptado e traduzido pela autora de The European Union Trade Policy 2013.
Quadro 5.2
As Importações da União Europeia31
Ranking País Total (%)

1 CHINA 16,2%
2 RÚSSIA 11,9%
3 ESTADOS UNIDOS 11,5%
4 SUÍÇA 5,8%
5 NORUEGA 5,6%
6 JAPÃO 3,6%
7 TURQUIA 2,7%
8 COREIA DO SUL 2,1%
9 ÍNDIA 2,1%
10 BRASIL 2,1%
Essa solidez de posições tem permitido que a União Europeia desempenhe um

papel significativo nas negociações da Organização Mundial de Comércio desde 1995,
na qual se alia aos Estados Unidos e Japão para a defesa dos interesses das nações
desenvolvidas do Norte, repetindo os padrões já existentes desde as conversações
do Acordo Geral de Comércio e Tarifas (GATT). Apesar das já citadas acusações à
Política Agrícola Comum, a mesma permanece em vigor, assim como programas de
incentivos similares em países do Primeiro Mundo, como a Política Agrícola dos
Estados Unidos.
O discurso europeu nesses organismos permanece sendo o da abertura de merca-
dos e do estabelecimento de mecanismos regulatórios claros para o livre comércio.
A União Europeia introduz, ao lado de seus parceiros, temas adicionais na agenda
comercial, que escapam aos limites das barreiras tarifárias. Neste campo incluem-se
as discussões sobre barreiras não tarifárias (fitossanitárias principalmente), pro-
priedade intelectual, investimento e padrões associados ao meio ambiente, direitos
humanos e trabalhistas.
Essa agenda ampliada polariza a agenda entre o Norte e o Sul, travando as
correntes negociações na Organização Mundial de Comércio. Desde o final da
Rodada Uruguai do GATT em 1994 quando as nações desenvolvidas alcançaram
seu objetivo de abertura dos mercados dos países em desenvolvimento para bens
industriais, sem a recíproca de abertura de seus setores mais protegidos como a
agricultura, não têm ocorrido avanços significativos no âmbito multilateral. A
31 Idem.
criação da Organização Mundial de Comércio em 1995, suas Reuniões Ministeriais

e suas Rodadas do Milênio (1999) à Doha (2001 em diante) têm representado essas
cisões e estagnações.
No caso, as Reuniões Ministeriais desde 1995 foram: Cingapura (1996), Gene-
bra (1998), Seattle (1999), Doha (2001), Cancun (2003), Hong Kong (2005),
Genebra (2009 e 2011). Em dezembro de 2013, houve a Reunião Ministerial de
Bali. Em um breve balanço, quando da abertura das negociações da Organização
Mundial do Comércio com a primeira Conferência em Cingapura em 1996, já se
estabeleceram as linhas gerais que têm dominado as negociações: por um lado,
as nações em desenvolvimento demandam a negociação de questões agrícolas,
enquanto, por outro, os países desenvolvidos preferem focar na abertura de setores
como serviços, compras governamentais, educação e comunicação dos parceiros
do Sul.
Essa situação permanece sem alteração até 2013, em meio ao aumento considerável
de ações entre países no Órgão de Solução de Controvérsias do organismo. A diferença
com a finalização do GATT reside no fato de que as nações do Sul, em um contexto
de reforma do neoliberalismo do Consenso de Washington, fortalecimento e autono-
mização de suas economias e políticas externas, iniciaram um processo de resistência
a essas pressões por abertura unilateral e sem reciprocidade no século XXI. Depois
do fracasso da reunião de Seattle em meio a crescentes protestos antiglobalização, a
retomada de Doha, a partir da prioridade do “desenvolvimento”, não se consolidou
mantendo as assimetrias.
O auge da resistência do Sul ao Norte ocorreu em Cancun 2003 quando, li-
derados pelo Brasil, os países em desenvolvimento, divididos entre emergentes
e de menor desenvolvimento relativo organizaram o G20 comercial,32 uma frente
unida para negociar com as coalizões do Norte, o que travou as negociações diante
da ausência de reciprocidade das nações desenvolvidas. Como resposta a essa
aliança de geometria variáves a União Europeia e os Estados Unidos optaram
por relativizar a importância de Doha (e da Organização Mundial de Comércio),
preferindo o caminho de acordos de comércio bilaterais e de aprofundamento
de parcerias estratégicas.
Esses acordos ocorrem com nações de baixo poder relativo, e com os quais os
norte-americanos e europeus já possuem fortes relações de interdependência, apenas
referendando trocas existentes (na maioria das vezes assimétricas e que envolvem
concessões mínimas dos países desenvolvidos). Essa situação pode ser percebida no
Quadro 5.3, no qual são listados os acordos bilaterais vigentes da União Europeia,
os com negociações concluídas, mas ainda não implementados, as negociações em
andamento e as possíveis negociações.
32 Utilizam-se os termos “G20 Comercial” e G20 financeiro” como opção do texto para diferenciar estes
dois “G20”. No caso, o G20 comercial refere-se, como visto, à aliança de geometria variável entre as nações
do Sul estabelecida para a condução das negociações da Organização Multilateral de Comércio em sua
Reunião Ministerial de Cancun, e que permanece vigente. Por sua vez, o G20 financeiro é uma estrutura
multilateral para discussão de questões econômico-financeiras.
Quadro 5.3
Acordos Bilaterais da União Europeia33
Acordos Negociações Concluídas Negociações Possíveis

Vigentes (em Fase de Análise e Negociações
em Andamento
Implementação)
México América Central Estados Unidos Outros Países
da Asean
Fórum do Caribe Colômbia Canadá
Chile Peru Mercosul
Parceria Camarões Parceria do Leste
Mediterrânea
Balcãs Costa do Marfim Cinco Regiões
Africanas
Turquia Ucrânia Países do Golfo
África do Leste e Cingapura Índia
do Sudeste
África do Sul Fiji Malásia
Coreia do Sul Vietnã
Papua Nova Parceria Mediterrânea
Guiné (novo acordo)
Tailândia
Japão
Pacífico
Negociações com blocos e Estados de maior porte como a Índia e o Brasil/Mercosul

como discutido nos itens anteriores deste capítulo encontram-se em andamento, e sujei-
tas às mesmas divergências existentes na arena multilateral da Organização Mundial de
Comércio. Com a China, por exemplo, não existem negociações abertas. Nesse campo,
cabe mencionar a recente cisão para a eleição do Secretário Geral da Organização, que
levou ao cargo o diplomata brasileiro Roberto Azevedo. Em uma eleição disputada em
2013, Azevedo foi eleito por uma extensa coalizão de nações do Sul, contra o candidato
apoiado pelos Estados Unidos e a União Europeia, o mexicano Herminio Blanco.
A polarização Norte-Sul, e a aliança da União Europeia com os Estados Unidos,
estende-se a negociações no campo econômico financeiro, com o choque entre as
perspectivas do G8 e os novos mecanismos como o G20 financeiro que ganhou
espaço após a crise de 2008 e a consolidação dos BRICS. Vigente desde 1999, o
G20 financeiro foi criado para dar conta do processo de transformação das relações
33 Traduzido e elaborado pela autora a partir de dados de The European Union Trade Policy 2013.
econômicas internacionais globais, derivadas da ampliação do espaço das nações do

Sul e da necessidade de um fórum de diálogo Norte-Sul.34
O mecanismo visava agregar as nações do G7 (Estados Unidos, Canadá, França,
Alemanha, Itália, Japão e Reino Unido, e G8 com a entrada da Rússia), o “clube
dos ricos”, com as mais relevantes potências do Sul pertencentes ao G77, o “clube
dos pobres”, funcionando como um meio-termo. Atualmente, são membros do G20:
África do Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Austrália, Argentina, Brasil, Canadá, China,
Coreia do Sul, Estados Unidos, França, Índia, Indonésia, Itália, Japão, México, Rússia,
Turquia, Reino Unido e União Europeia.
Entretanto, até a crise das economias ocidentais, Estados Unidos e União Europeia
em 2008, o G20 financeiro mantinha-se à margem das negociações, controladas pelo
G8. Entretanto, com esta crise global e a citada ascensão dos BRICS, e diante das
estruturas desatualizadas ao poder dos emergentes no Fundo Monetário Internacional
e Banco Mundial, o G20 financeiro emergiu como uma solução de consenso para ne-
gociar saídas globais. Desde 2008, as reuniões do G20 estabeleceram como prioridades
a retomada do crescimento global, a regulação dos mercados financeiros, reformas
estruturais nos setores financeiro, comercial e econômico multilateral e a geração de
empregos. Temas políticos e de segurança tendem a ser discutidos, além de questões
relativas a transparência, sistema tributário e corrupção, mas o foco tende, de fato, a
ser mais econômico (em São Petersburgo 2013, por exemplo, a Síria e a espionagem
dos Estados Unidos em escala global foram alguns dos tópicos que se interpuseram
de forma conjuntural).
As reuniões do G20 financeiro, assim como as negociações no âmbito do Fundo
Monetário Internacional e do Banco Mundial, apresentam cisões Norte-Sul igualmente.
No caso, enquanto a União Europeia optou, como visto no Capítulo 3, por uma abor-
dagem ortodoxa para recuperação das economias, baseada no corte de gastos, a visão
dos projetos de desenvolvimento ao Sul, sustentou-se no incentivo ao crescimento,
retomada do papel do Estado e atenção à agenda social (no que se refere a pacotes
de estímulo ao crescimento, a agenda norte-americana, por vezes, assemelhou-se
mais à dos emergentes do que à europeia). Essas divergências, assim como a lentidão
nas reformas para atualizar os demais organismos multilaterais, refletem desacordos
igualmente. Paralelamente, isso gerou a institucionalização dos BRICS como fórum
de negociação, cuja primeira cúpula ocorreu em 2009, na Rússia, após uma reunião
do G20 financeiro na qual, novamente, os desacordos prevaleceram.
Para a União Europeia, a estabilidade dessas negociações multilaterais, em todos
os setores econômicos, são percebidas como essenciais para a retomada de seu cres-
cimento econômico e geração de empregos. Tal realidade tem fortalecido essa atuação
conjunta, em resposta à crise do euro e ao desafio representado pelos BRICS ao Sul
e mesmo pelos Estados Unidos ao Norte.
34 Outra oposição recorrente desde 1999 tornou-se a do Fórum Social Mundial e a do Fórum de Davos, vistos,
respectivamente como representativos da agenda social e do Sul, e das instituições e grandes poderes financeiros
ao Norte.
Considerações finais
Mais de duas décadas depois da sua criação, a União Europeia atravessa uma de
suas mais significativas e profundas crises, que tem revelado, a partir do colapso das
nações da Zona do Euro, diversas fragmentações e assimetrias sociais, políticas, eco-
nômicas e estratégicas do processo de integração. Como resultado destas encruzilhadas
acumulam-se desafios em cada um destes campos, que colocam em xeque os cenários
utópicos e de estabilidade antes desenhados a partir do sucesso do bloco europeu desde
suas origens na década de 1950. Neste contexto, surgem questões sobre o futuro da
integração, não só como modelo para outras experiências, mas como uma realidade a
ser preservada por seus próprios membros fundadores e novos Estados incorporados
em ondas de alargamento.
As reticências e padrões duplos da União Europeia, com sua retórica contrastada
por sua ação, a dependência estratégica dos Estados Unidos, a ausência de escolhas em
áreas de políticas internas e externas (intragovernamentalismo e supranacionalismo,
europeísmo e atlanticismo, alargamento e aprofundamento), as tensões entre núcleo e
periferia revelam uma integração que, muitas vezes, chegou ao “meio do caminho”.
Esse “meio do caminho”, representado por exceções de uma “Europa a múltiplas
velocidades”, e pela acomodação de diferenças, criou, por vezes, cenários artificiais.
Frente a sociedades que oscilavam entre o otimismo e o pessimismo, correlacionado
à performance econômica e à construção de imagens positivas do bloco, a União trouxe
o estabelecimento de um continente sem fronteiras ao lado do renascimento do con-
servadorismo. Seja pela baixa participação social derivada de estruturas burocráticas
desenhadas de “cima para baixo” ou, apenas, pelo desinteresse e distanciamento das
populações, a Europa tornou-se tanto ameaça quanto oportunidade, na interpretação
de seus povos.
Apesar de caracterizada por essas dualidades, e, na verdade, principalmente por
elas, a integração deve ser entendida além do discurso fácil das utopias, das afirmações
de paz e estabilidade como valores, da vanguarda de poder civil global, modelo teórico
ou tema de sala de aula. Hoje, a União Europeia deve ser avaliada, como sempre deveria
ter sido: uma construção social, cultural, política, econômica e estratégica dinâmica.
Um processo de desafios, crises e perspectivas em aberto, cujo futuro será definido
pelas convergências e divergências entre seus Estados sobre o que é ser europeu.
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A União Europeia

Os desafios, a crise e o futuro da integração

Cristina Soreanu Pecequilo

Cristina Soreanu Pecequilo

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Cristina Soreanu Pecequilo é professora de Relações Internacionais da Universida-

Tradicionalmente, compreender a União Europeia (UE) implica um recuo histórico

e a alternância dos ciclos históricos de avanços e recuos. Oposições como “inter-

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1.2 O PROCESSO FORMATIVO: DO TRATADO DE ROMA À CRISE

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mento. O sistema de votação estabelecido é o de maioria qualificada, com cada

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A Euratom, por sua vez, visava estabelecer uma estrutura de cooperação na

O domínio da tecnologia nuclear elevava o poder de barganha6 europeu no contexto

para a consolidação da Política Agrícola Comum (PAC, 1962) e da união aduaneira

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Comunidades Europeias). Este último componente surge em resposta às críticas de

1.3 ALARGAMENTO OU APROFUNDAMENTO? DO PESSIMISMO

1.3.1 Integração, Autonomia e Descongelamento (1973/1979)

de novos atores do Terceiro Mundo, avanço do multilateralismo, crescimento europeu

sino-soviético, como a esses aliados do bloco capitalista ocidental. Competindo contra

10. O FEDER inspirou o Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM).

Enquanto o ESF visava o desenvolvimento de políticas sociais, o FEDER bus-

11. Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_

Em resposta ao cenário da distensão, a Europa Ocidental exerceu papel relevante

1.3.2 A Segunda Guerra Fria, o Neoliberalismo e o Bloco Europeu

Entretanto, a política neoconservadora da Segunda Guerra Fria atingia a União

Em 1985, o Acordo de Schengen inicia o processo de abertura das fronteiras entre os

A assinatura do AUE marcou o início de uma nova fase no processo de integração,

Quadro 1.1 Os Estados-membros (1957/1986)15

15. Adaptado e com tradução da autora de Laffan e Stubb (2012).

● 1947 - Plano Marshall e início da Guerra Fria

● Início do BENELUX (Bélgica, Holanda, Luxemburgo)

● Criação da Organização para a Cooperação Econômica Europeia (OEEC)

● 1949 - Criação da OTAN (Organização do Tratado do Atlântico Norte)

● 1950 - Plano Schuman (Declaração Schuman)

● 1951 - Tratado de Paris - Estabelecimento da CECA - Comunidade Europeia do

● 1954 - Criação da União Europeia Ocidental

● 1957 - Tratado de Roma - Criação da CEE (Comunidade Econômica Europeia) e

da Euratom (Agência Europeia de Energia Atômica)

● 1959 - Início dos cortes tarifários da CEE

● Reino Unido, Dinamarca e Irlanda apresentam candidaturas à CEE

● Início dos estudos para PAC (Política Agrícola Comum)