CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017).

Radicado : . 520012333000201400216 01
Nº Interno : x2215-2015
Demandante : .Ruth Asceneth Fuertes Morales
Demandada : .Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
....Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –
X..UGPP
Medio de control : .Nulidad y restablecimiento del derecho –Ley 1437 de
xx2011- Segunda instancia
Tema :XPensión gracia de jubilación cuyo docente fue …
nombrado por el Municipio de Potosí

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra

la sentencia de 13 de marzo de 2015, por la cual el Tribunal Administrativo de
Nariño negó las pretensiones de la demanda formulada por la señora Ruth Asceneth
Fuertes Morales contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1. Pretensiones

La señora Ruth Asceneth Fuertes Morales a través de apoderado en ejercicio del

medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA-, solicitó la nulidad de los
siguientes actos administrativos:

i) Resoluciones Nos. RDP 2268 del 24 de enero de 2014 y RDP 8010 del 7 de
marzo de 2014 por las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento y pago
de la pensión gracia a que cree tener derecho la señora Ruth Asceneth Fuertes
Morales.

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho,

solicitó que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, reconocer y pagar una
pensión gracia de jubilación por haber cumplido los requisitos para ser acreedora a
esta prestación, en cuantía del 75% del promedio mensual de la asignación básica y
demás factores salariales devengados en año anterior al cumplimiento de los
requisitos legales.

Solicitó igualmente que se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP a reconocer
los aumentos automáticos anuales conforme a la Ley 71 de 1988, como la
indexación de los valores objeto de la condena con fundamento en el IPC.
Finalmente se de cumplimiento a la sentencia conforme a los arts. 189, 192, 194 y
195 del C.P.A.C.A.

1.2. Los hechos de la demanda se resumen así:

La señora Ruth Asceneth Fuertes Morales laboró como docente oficial, actualmente
al servicio del Departamento de Nariño, así:

- Desde el 18 de marzo de 1977 al 21 de septiembre de 1978, nombrada por

el Decreto Municipal No. 028 del 11 de marzo de 1977.
 - Del 1º de noviembre de 1993 hasta la fecha, mediante Decreto No. 038 del
19 de noviembre de 1993.

El 11 de diciembre de 2013 la demandante solicitó ante la entidad demanda el

reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, la que fue reiterada el 14 de
marzo de 2014, petición última que fue resuelta por la Resolución No. RDP 2268 del
24 de enero de 2014 en forma negativa por considerar que no hay lugar a tener en
cuenta el tiempo de servicios prestado desde el año 1993 por ser del orden
nacional.

El anterior acto administrativo fue confirmado por la Resolución No. RDP 8010 del 7
de marzo de 2014 con similares argumentos a los expuestos en el acto recurrido.

1.3 Normas violadas y concepto de violación

En la demanda se citaron como normas violadas las siguientes:

De la Constitución Política, los artículos 4, 13, 25, 29, 48, 53 y 83.

Ley 114 de 1913 arts. 1 y 4
Ley 116 de 1928 art. 6
Ley 4ª de 1966 art. 4
Ley 91 de 1989 literal a) numeral 2º art. 15
Ley 224 de 1972 art. 6º
Decreto 2277 de 1979 art. 66
Decreto 196 de 1995 art. 2º
Ley 1437 de 2011 arts. 17, 40 y 138

Al explicar el concepto de violación se sostuvo que:

Hizo un recuento de la normatividad que consagró la pensión gracia de jubilación

empezando por la Ley 114 de 1913 arts. 3 y 4, Ley 116 de 1928 art. 6, Ley 37 de
1933 art. 3 y Ley 91 de 1989 art. 15, precisando que esta última norma proviene de
la Ley 43 de 1975 por la cual se ordenó la nacionalización de la educación primaria
y secundaria oficial que inició a regir el 1º de enero de 1976 y culminó el 31 de
diciembre de 1980.

Conforme a la anterior normatividad para acceder a la pensión gracia se requiere

que el docente labore por espacio de 20 años en calidad de nacionalizado o
territorial, los cuales no necesariamente deben ser continuos sino interrumpidos, tal
como se dio en el presente asunto.

Precisó que a efectos de establecer la calidad de docente nacional o nacionalizado,

es necesario remitirse a lo dispuesto en el art. 1º de la Ley 91 de 1989, así entonces
el argumento de la entidad demandada al negar la pensión de jubilación gracia a
favor de la demandante al considerar que se trata de docente nacional, no tiene
asidero, puesto que el acto de nombramiento No. 038 del 19 de noviembre de 1993
suscrito por el Alcalde de Potosí en forma clara decreta el nombramiento como
docente nacionalizada en un establecimiento de educación básica primaria, cuyos
recursos se pagarían con dineros del situado fiscal girados por la Nación y
apropiados por el Departamento de Nariño, tal como se ha venido ejecutando a
partir de la expedición de la Ley 43 de 1975 a partir del 1º de enero de 1976 cuando
se inició la nacionalización de la educación.

Citó sendos pronunciamientos emitidos por esta Corporación para sustentar su

posición, concluyendo que al estar demostrado que la actora durante el periodo
comprendido entre el 18 de marzo de 1977 al 21 de septiembre de 1978 laboró
como docente territorial pagada con recursos propios del municipio de Ipiales y
desde el año 1993 hasta la fecha como docente nacionalizada, nombrada en un
establecimiento de educación básica primada nacionalizada, pagada con recursos
del situado fiscal incorporados al presupuesto del Departamento conforme a la Ley
60 de 1993, tiene derecho a la pensión gracia de jubilación.
Ahora bien, en el evento de ofrecer duda el tipo de vinculación, la misma se
resuelve analizando el acto administrativo de nombramiento expedido por el Alcalde
del Municipio de Potosí, el cual fue expedido en virtud de las competencias previstas
en la Ley 29 de 1989, más conocida como ley de municipalización de la educación,
sustituyó las del Gobernador del Departamento, seguidamente radicadas en los
entes territoriales certificados conforme a partir de la Ley 715 de 2001.

2. Contestación de la demanda

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social- UGPP., se opuso a las pretensiones de
la demanda con base en las razones que se resumen así 1:

Adujo que una vez analizado el material probatorio aportado al plenario, se

puede establecer que los tiempos de servicios prestados por la actora entre
el 10 de noviembre de 1993 en adelante, no pueden ser tenidos en cuenta
para la pensión gracia de jubilación pretendida, por cuanto son del orden
nacional, pues el art. 15 de la Ley 91 de 1989 dispone que los docentes
vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1990 son nacionales,
situación que se corrobora en el certificado de fecha 11 de abril de 2014
expedido por la Gobernación de Nariño.

En estas condiciones sólo es viable contabilizar para efectos del

reconocimiento de la pensión gracia, el tiempo de servicios que se originen
en vinculaciones como docente territorial o nacionalizado previstas al 1º de
enero de 1990 conforme lo prevé el art. 15 literal b) numeral 2º de la Ley 91
de 1980, por lo tanto todas las vinculaciones posteriores a esta fecha deben

1
Folios 83 a 89
considerarse nacionales, no susceptibles de tener en cuenta para la pensión
gracia de jubilación.

Agregó que si bien la actora allegó certificados de tiempos de servicios, en

ellos no se documenta la fuente de financiación de los mismos, esto es, no
existe certeza que la docente hubiere sido pagada con recursos propios o de
la Nación; en este sentido considera que las labores de docente realizadas a
partir de noviembre de 1993 hasta la presente fecha, no pueden ser tenidos
en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues éstos fueron
financiados con recursos de la Nación y/o recursos del Sistema General de
Participaciones, los que conforme a la Ley 715 de 2001 están constituidos
por los dineros que la Nación transfiere por mandato de los arts. 356 y 357
de la C.P. a las entidades territoriales, para financiar salud, educación y
vivienda.

Finalmente precisó que no basta con que la docente tenga la condición de

docente territorial, sino también que no reciba ni hubiere recibido
actualmente pensión o recompensa del orden nacional, por lo tanto, la
docente debe acreditar que sus salarios no provenían de la Nación. En estas
condiciones, la demandante al no acreditar el cumplimiento de lo dispuesto
en los literales b) y c) de la Ley 114 de 1913 no tiene derecho a la prestación
pretendida.

3. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Oral a través de

sentencia del 13 de marzo de 2015, resolvió negar las pretensiones de la
demanda por las razones que se exponen a continuación 2:
2
Folios 226 a 241
El A quo efectuó un recuento de la normatividad aplicable al sub judice
empezando por los arts. 1º y 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de
1928, 3 de la Ley 37 de 1933 concluyendo de ello que la pensión gracia se
constituyó en un beneficio de los docentes a cargo de la Nación encaminado
a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya
remuneración tenía un bajo poder adquisitivo y los educadores con
nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban
salarios superiores.

Además, precisó que con fundamento en la normatividad referida la pensión

de jubilación gracia no podía limitarse a los maestros de escuelas primarias
oficiales como se concibió en un principio, sino también a los empleados y
profesores de escuela normal, inspectores de instrucción pública o
profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que su
vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional con
anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Dicha prestación es de carácter
especial y por eso se regula por su propia normatividad no habiendo lugar a
aplicar las disposiciones aplicables al régimen general.

Con fundamento en lo anterior analizó el caso concreto, encontrando

conforme al material probatorio aportado al plenario que la actora estuvo
vinculada como docente municipal desde el 18 de marzo de 1977 al 14 de
septiembre de 1978, por su parte desde el 1º de noviembre se vinculó a la
Escuela Urbana de Niñas Nacionalizada, cuyos recursos provenían de la
Nación, según certificación expedida por la Secretaría de Educación de
Nariño.
Así las cosas, pese a que la demandante laboró como docente por más de
20 años, su vinculación fue con la Nación, pues el pago de sus salarios
provenía del Ministerio de Educación y del Sistema General de
Participaciones, conclusión a la cual arribó del texto del Decreto No. 038 de
1993 en el cual se especifica la existencia de disponibilidad presupuestal
realizada por el Delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER.
Sumado a las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de
Nariño en las que se confirma que los recursos provenían del Sistema
General de Participaciones, los que según la Ley 715 de 2001 está
compuesto por los dineros transferidos por la Nación a las entidades
territoriales para financiar salud, educación y vivienda.

Conforme a lo expuesto concluyó que no había lugar a ordenar el

reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a favor de la demandante,
puesto que no cumplió con el requisito de tener 20 años de servicios como
docente del orden territorial; precisando que si bien es posible computar
tiempos prestados en forma interrumpida, no hay lugar a acumular tiempos
laborados en el orden territorial y a la Nación, como sucedió en el sub
examine.

Finalmente resolvió condenar en costas a la parte actora de conformidad con

lo dispuesto en el art. 188 del C.P.A.C.A y 365 del C.G.P.

4. Fundamentos del recurso de apelación

La parte demandante señora Ruth Asceneth Fuertes Morales, presentó

recurso de apelación en contra de la anterior 3, con fundamento en las
razones que se resumen a continuación:

3
Fls. 244 a 255
Adujo que el a quo erró al sustentar su decisión en la certificación
equivocada expedida por la Secretaría de Educación Departamental del 11
de abril de 2014, en la que se manifiesta que la demandante tenía
vinculación como docente nacional, sin tener en cuenta el Decreto No. 038
del 19 de noviembre de 1993 del cual se desprende el tipo de vinculación
nacionalizada de la demandante; así como también, no estudió de fondo el
tipo de vinculación de la actora conforme a lo dispuesto en el Decreto No.
196 de 1995, aunado a que aceptó lo certificado en documento de fecha 30
de junio de 1997, según el cual a partir del 30 de junio de 1997 los salarios
de la docente fueron pagados con recursos del Sistema General de
Participaciones, el cual entró a regir el 1º de enero de 2002 según Ley 715
de 2001.

Citó el art. 2º del Decreto No. 196 de 1995, del cual deduce que el tipo de
vinculación de la demandante era de docente nacionalizada, ello aunado a lo
dispuesto en el art. 1º de la Ley 91 de 1989 la que clasifica a los docentes
dependiendo del funcionario que suscribe el acto de nominación, conforme a
lo anterior, la demandante al estar vinculada al Municipio de Potosí como
docente nacionalizada en la Escuela Urbana de Niñas Nacionalizada, cuyos
salarios y prestaciones fueron garantizados con recursos del situado fiscal
desde que entró en vigencia la Ley 43 de 1975 que nacionalizó la educación,
lo que conforme a la definición contenida en el art. 9º de la Ley 60 de 1993
son recursos cedidos por la Nación a los Departamentos para atención de
servicios públicos de salud y educación.

En estas condiciones al prever la norma la palabra cesión, ello indica que

dichos recursos para a la entidad territorial para formar parte de su propio
presupuesto, el cual no solo se conforme con los recursos propios sino por
los dineros cedidos por la Nación.
De aceptar la tesis del a quo según el cual por el hecho de que el Decreto
038 de 1993 por el cual se nombró a la demandante, se expidió previa
certificación de disponibilidad presupuestal del Delegado del Ministerio de
Educación Nacional ante el FER de Nariño, la demandante no tiene derecho
a la pensión, es como concluir que todos los docentes que entraron a laborar
a partir del 1º de enero de 1976, fecha que empezó la nacionalización de la
educación, perdieron el beneficio de la pensión gracia, por el simple hecho
que los docentes departamentales que entraron en este proceso fueron
pagados con recursos del situado fiscal.

A su vez tampoco es de recibo el argumento de que por haber entrada en

vigencia el Sistema General de Participaciones, al ser considerados dichos
recursos de la Nación, los docentes nacionalizados y territoriales con
expectativas de alcanzar la pensión gracia la perdieran, puesto que ahora los
salarios y prestaciones sociales son financiados con este presupuesto, para
sustentar su tesis cita un parte de la sentencia C-1154 de 2008 proferida por
la Corte Constitucional respecto a los recursos de dicho sistema.

Conforme a lo anterior el objeto de la Ley 715 de 2001 fue la sistematización

de la financiación y administración de los recursos transferidos a las
entidades territoriales certificadas para la financiación de la educación, salud
y agua potable, más no la derogatoria del sistema prestacional de los
docentes que continuó regulada por la Ley 91 de 1989 y art. 81 de la Ley 812
de 2003, puesto que reitera a efectos de determinar la procedencia de la
pensión gracia se hace necesario determinar el tipo de autoridad que efectuó
el nombramiento tal como lo dispone el Decreto 196 de 1995. Para sustentar
su posición citó sendos pronunciamientos emitidos por esta Corporación
respecto a la pensión gracia.
Con fundamento en lo anterior concluyó que la demandante al haber
laborado al servicio de la docencia municipal por espacio de 1 año, 5 meses
y 28 días, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y posteriormente
como docente nacionalizada, tiene derecho a la pensión gracia de jubilación.
Enfatiza que si en el presente asunto existe duda en el tipo de vinculación de
la docente, se debe acudir a la normatividad que regula esta situación, como
es el Decreto 196 de 1995.

Agregó que en vigencia de la Ley 29 de 1989 existió diferentes clases de

establecimientos educativos: municipales, departamentales, nacionalizados,
nacionales y según el destino de la institución se hacía los nombramientos,
por ejemplo un docente nacional sólo podía ser nombrado a un colegio
nacional, haciendo uso de la comisión prevista en el art. 66 del Decreto No.
2277 de 1979, en estas condiciones, si la demandante fue nombrada
directamente a una escuela nacionalizada no hay lugar a deducir que es
nacional.

Por lo demás, conforme a la Ley 91 de 1989 art. 15 para obtener el

reconocimiento de la pensión gracia, no es necesario demostrar que el
docente no devenga otra erogación del presupuesto nacional, puesto que
ello significaría que ningún profesor nacionalizado o territorial con pensión de
jubilación ordinaria pueda acceder a pensión gracia, aunado a que con
fundamento en la Ley 43 de 1975 el pago de los sueldos y prestaciones de
los docentes nacionalizados fueron garantizados con recursos del situado
fiscal, ahora incorporados al Sistema General de Participaciones, en estas
condiciones, lo realmente importante a efectos de establecer si hay lugar a
reconocer pensión gracia no es que el nombramiento provenga del Ministerio
de Educación, sino que éste haya sido nombrado en un establecimiento
educativo nacional, territorial o nacionalizado, así entonces, como la actora
laboró para la Escuela Urbana de Niñas Nacionalizada, tiene derecho a la
prestación.

5. Alegatos de conclusión

Mediante auto de 3 de diciembre de 2015 4 se corrió traslado a las partes para

que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que
rindiera concepto.

La parte demandada solicitó se confirme la sentencia apelada, puesto que si

bien la demandante laboró por más de 20 años al servicio de la docencia, la
mayoría del tiempo su vinculación fue del orden nacional lo cual no le da
derecho a la pensión gracia de jubilación.

Finalmente la parte actora guardó silencio y el Ministerio Público no emitió

concepto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con

lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado, en Sala
de lo Contencioso Administrativo, conoce en segunda instancia de las
apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los
Tribunales Administrativos.
4
Folio 274
2. Problema jurídico

En el caso concreto la Sala debe precisar si la demandante tiene derecho a

la pensión gracia de jubilación contemplada en la Ley 114 de 1913, teniendo
en cuenta que laboró al servicio de la docencia en el municipio de Ipiales y
Potosí, vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por
nombramiento efectuado por entidad territorial, tal como lo indica la parte
actora, o en su defecto no hay lugar a reconocer la prestación por cuanto el
tiempo de servicios con posterioridad al año 1993 fue financiado con
recursos de la Nación, lo cual no le da derecho a la pensión reclamada como
lo aduce la parte demandada.

3. La pensión gracia de jubilación

a. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913

en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el
magisterio por un término no menor de 20 años.

b. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a

los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores
de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar
el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en
diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar
para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

c. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se

hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de
servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
d. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la
vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la
totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:

“[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por

mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás
normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren
a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y
cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá
reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al
Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
nación. […].”.

f. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de
Estado5, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión
gracia y en el que a propósito del artículo 15, puntualizó:

[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia

no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los
nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber
estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren
a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan
con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989,
en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo
15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal
pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y
secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el
carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

[…].”.

4. De la nacionalización de la educación

La Ley 43 de diciembre 11 de 1975 “por la cual se nacionaliza la educación

primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos,

5
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de l997,
C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón.
el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías;
se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa”,
ordenó en su art. 1º la nacionalización de la educación, así:

“Artículo 1º.- La educación primaria y secundaria oficiales serán un

servicio público a cargo de la Nación.
En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los
departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá
y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la
presente Ley.
Parágrafo.- El nombramiento del personal en los planteles que se
nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado
anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que
actualmente ejerzan dicha función.”

Seguidamente se ocupó de quien efectuaría el pago de las prestaciones de los

docentes nacionalizados, como el pago que efectuarían las entidades territoriales a
la Nación para cubrir las obligaciones causadas con anterioridad a la
nacionalización.

Por su parte a través de la Ley 24 del 11 de febrero de 1988 se reguló la

administración del personal docente y administrativo de los establecimientos
educativos nacionales y nacionalizados, teniendo en cuenta las normas del Estatuto
Docente y de Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso
y el Gobierno Nacional a cargo de las entidades territoriales, la que fue modificada
por la Ley 29 de 1989 en la que se reiteró que si bien existía descentralización
administrativa, el pago de los salarios y prestaciones de los docentes continuaría a
cargo de la Nación6.

6
“Artículo 9. “El artículo 4 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes
municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y
administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios
cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera
Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los
cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades
presupuestales correspondientes. En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asignan al Intendente. Se
asignan a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar,
remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de
educación fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa. Ver Ley 115 de 1994.
Seguidamente y con fundamento en la Ley 43 de 1975 se expidió la Ley 91 del 29
de diciembre de 1989 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio” 7, con el fin de atender, entre otras, las prestaciones sociales de los
docentes nacionales y nacionalizados, y se señaló la manera como la Nación y los
entes territoriales asumirían la carga prestacional del personal docente.

“Artículo 4. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,

atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y
nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la
promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del Artículo
2o, y de los que se vinculen con posterioridad a ella. Serán
automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se
encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley,
quienes quedan eximidos del requisito económico de afiliación. Los
requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del
Fondo, no podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las
entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en
los convenios interadministrativos. El personal que se vincule en
adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza
formal o normativa y económica.”

La mentada disposición en su art. 15 se ocupó del régimen prestacional aplicable al

personal docente vinculado con anterioridad a su vigencia y con posterioridad a ella,
así:

Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de
las entidades territoriales que las crearon.
Parágrafo2º. La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las plantas de
personal aprobadas por el Gobierno respectivo jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San
Andrés, ni personal así designado.
[…]”
7
“Artículo 3. Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la
Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán
manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del
capital. Para tal efecto, el gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que
contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la omisión que, en
desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada
con base en los costos administrativos que se generen. La celebración del contrato podrá ser delegada en el
Ministro de Educación Nacional. El Fondo será dotado de mecanismos regionales que garanticen la prestación
descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad.”
 “A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y
nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de
1990 será regido por las siguientes disposiciones:
1º. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y
sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando
en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero

de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se
regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del
orden nacional, Decreto 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o
que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta
ley.
[…]
Parágrafo 2. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la
Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o
nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de
1989: Primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio
familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones.”

Seguidamente se expidió la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas

sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de
la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones", descentralizó en favor de los
Departamentos (y Distritos) el servicio de la educación y ordenó que el mismo sería
dirigido y administrado directa y conjuntamente con los municipios.

Visto lo anterior, observa la Sala que el proceso de nacionalización de la educación

primaria y secundaria, se efectuó conforme a lo ordenado por la Ley 43 de 1975,
dando inicio el 1º de enero de 1976 y culminando el 31 de diciembre de 1980, a
partir de cuando los docentes vinculados con posterioridad tendrían la calidad de
nacionalizados. Sin embargo, se evidencia que con la Ley 91 de 1989 se mantuvo
una diferencia entre personal nacional, nacionalizado y territorial, cuyo objeto era
diferenciar el régimen prestacional aplicable a cada uno de ellos e identificar que
asumiría dicha carga prestacional.
5. Del caso concreto

Conforme lo expuesto por la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala

procederá a verificar si la señora Ruth Asceneth Fuertes Morales cumple con el
requisito de encontrarse vinculada a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980
y haber acreditado 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial y/o
nacionalizada, para así determinar si tiene derecho al reconocimiento y pago de la
pensión gracia.

Para la entidad demandada, el periodo laborado por la actora como docente desde
el 21 de noviembre de 1993 no puede ser tenido en cuenta al momento de calcular
el tiempo de servicios para la pensión gracia de jubilación pretendida, toda vez que
dicha vinculación fue de carácter nacional, razón por la cual no tiene derecho a la
referida prestación.

5.1 Hechos probados

5.1.1. Para efectos del reconocimiento pensional gracia de la señora Ruth

Asceneth Fuertes Morales, se encuentra demostrado en el proceso lo
siguiente:

1. La actora nació el 10 de julio de 1956, esto es, cumplió 50 años de edad

el 12 de julio de 20068.

2. Obra formato único para la expedición de certificado de historia laboral

proferido por la Gobernación de Nariño del 11 de abril de 2014, en la que
consta que la demandante laboró como docente de primaria desde el 18 de
marzo de 1977 al 21 de agosto de 1978, nombrada por el Decreto No. 028

8
Fl. 28
del 11 de marzo de 1977, seguidamente se precisa que estuvo afiliada al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio hasta el 14 de
septiembre de 19789.

3. Por su parte obra certificación expedida por la Secretaría de Talento

Humano y Servicios Administrativos de la Alcaldía de Ipiales del 5 de junio de
2014, en la que consta que la demandante laboró como docente municipal
del orden nacional desde el 18 de marzo de 1977 hasta el 14 de septiembre
de 1978, fecha en la cual se le aceptó la renuncia a través del Decreto No.
49 del 14 de septiembre de 1978. Además precisa que fue nombrada por
Decreto No. 028 del 11 de marzo de 1977 como profesora de la Escuela No.
2 de niñas; seguidamente por Decreto 074 del 4 de agosto de 1977 en el
mismo cargo10 y finalmente se realiza traslado a la Escuela Santa Fe través
del Decreto No. 038 del 21 de agosto de 1978 11; igualmente da cuenta de los
conceptos y valores percibidos en este periodo de tiempo 12.

4. Formato único para la expedición de certificado de historia laboral

expedido por la Gobernación de Nariño del 11 de abril de 2014, en la que
consta que la demandante labora como docente de primaria desde el 21 de
noviembre de 1993, nombrada por el Decreto No. 038 del 19 de noviembre
de 199313.

9
Fls. 24 a 25
10
Fl. 70
11
Fl. 71
12
Fls. 66 a 67
13
Fls. 26 a 27 se advierte 1ue la acta de posesión es del 21 de noviembre de 1993 (fl. 40).
5. Formato único para la expedición de certificado de salarios expedido por
la Gobernación de Nariño del 14 de abril de 2014, en la que constan los
conceptos y valores percibidos por la actora durante el periodo comprendido
entre el 1º de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013 14.

6. Copia del Decreto No. 028 del 11 de marzo de 1977 por el cual la
Alcaldesa Municipal de Ipiales nombra a la señora Ruth Asceneth Fuertes
Morales como profesora municipal en la escuela No. 2 de niñas de Ipiales 15.
Cargo del cual toma posesión el 18 de marzo de 1977 16 ante el Alcalde de
Ipiales (Nariño).

7. Copia del Decreto No. 038 del 19 de noviembre de 1993 por la cual el
Alcalde del Municipio de Potosí (Nariño) nombra a la demandante en
propiedad como docente de primaria en la Escuela Urbana de Niñas
Nacionalizada del Municipio de Potosí, en uso de las atribuciones otorgadas
por el art. 9º de la Ley 29 de 1989, Decretos 2277 de 1989 y 1705 de 1989,
al igual que la circular sobre reconversión de soluciones educativas
nacionales a plazas docentes, las resoluciones Nos. 427 de agosto de 1993
y 3695 de julio de 1993 y la lista de elegibles con su respectiva ubicación
para el nombramiento17. Del anterior la actora toma posesión del 21 de
noviembre de 1993 ante el Alcalde de Potosí (Nariño), según acta de
posesión No. 02718.

14
Fls. 29 a 30
15
Fl. 36
16
Fl. 37
17
Fls. 38 a 39
18
Fl. 40
8. Certificación expedida la Profesional Universitaria Área Financiera de la
Gobernación de Nariño del 18 de junio de 2014, en donde da respuesta al
oficio No. 1111 del 30 de junio de 2014 el Tribunal Administrativo de Nariño
solicita información, en el que hace constar que el salario de la demandante
como docente nacional fue cancelado directamente por el Ministerio de
Educación hasta el 30 de junio de 1997, fecha en la cual el pago fue asumido
por el Departamento Nariño de recursos provenientes del antiguo situado
fiscal, sistema general de participaciones19.

5.1.2.- De los actos administrativos acusados

Petición elevada por la demandante ante la entidad demandada el 13 de enero de

2014, en la que solicita el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación20.

Mediante la Resolución RDP 2268 del 24 de enero de 2014 la Subdirectora de

Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, resuelve la
anterior petición en forma negativa, por considerar que la actora no es beneficiaria
de la pensión gracia pretendida puesto que la misma laboró como docente
nacional21.

Copia de la Resolución No. RDP 8010 del 7 de marzo de 2014 por la cual el Director
de Pensiones de la entidad demandada resuelve el recurso de apelación interpuesto
en contra de la anterior22 confirmando el acto impugnado, por las mismas razones
expuestas en el acto recurrido23.

Conforme lo anterior, se observa que la demandante laboró como docente así:

19
Fl. 67
20
Fls. 31 a 32
21
Fls. 13 a 15
22
Fls. 33 a 35
23
Fls. 17 a 19
 - Por el periodo comprendido entre el 18 de marzo de 1977 hasta el 14 de
septiembre de 197824.
- Desde el 1º de noviembre de 1993, nombrada por el Decreto No. 038 del 19
de noviembre de 199325.

De otra parte, consta en el expediente el Decreto No. 038 del 19 de

noviembre de 1993 por la cual el Alcalde del Municipio de Potosí (Nariño)
nombra a la demandante en propiedad como docente de primaria en la
Escuela Urbana de Niñas Nacionalizada del Municipio de Potosí precisando
que el mismo se efectúa “en ejercicio de las atribuciones legales y
conformidad por el artículo 9º de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los
Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989”; a su vez en la parte considerativa
indica que el mismo obedece al recibo de la “circular sobre:
RECONVENCIÓN DE SOLUCIONES EDUCATIVAS NACIONALES A
PLAZAS DOCENTES, junto con las Resoluciones números: 0427 de agosto
de 1993 y 03695 de julio de 1993 y la lista de elegibles con su respectiva
ubicación para proceder al nombramiento”26.

Del anterior cargo, la demandante toma posesión el 21 de noviembre de

1993 ante el Alcalde de Potosí (Nariño), según acta de posesión No. 027 27.

Bajo estos supuestos, observa la Sala que en el caso concreto se encuentra

debidamente acreditado el hecho de que la señora Ruth Asceneth Fuertes Morales
laboró al servicio de la docencia como docente del orden territorial desde el 18 de
marzo de 1977 al 14 de septiembre de 1978, esto es, 1 año, 5 meses y 26 días,
razón por la cual se debe deducir que está acreditada la vinculación de la
24
Fls. 66 a 67
25
Fls. 26 a 27
26
Fls. 38 a 39
27
Fl. 40
demandante como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre
de 1989, cumpliendo con uno de los requisitos dispuestos por la Ley 91 de 1989.

Ahora es necesario determinar si la demandante cumple con el resto de los

requisitos para obtener el derecho a la pensión gracia de jubilación, como es,
laborar por espacio de 20 años como docente nacionalizada o territorial conforme a
lo ordenado en la Ley 114 de 1913 y 91 de 1989, para lo cual se precisa desde ya
que la vinculación del orden nacional no hay lugar a tenerla en cuenta, puesto que la
misma contraría lo dispuesto en el art. 4º numeral 3 de la Ley 114 de 1913 28,
debiendo tenerse en cuenta para el efecto lo dispuesto en la Ley 91 de 1989.

Visto lo expuesto y analizado el material probatorio aportado al plenario, se tiene

que el Alcalde del Municipio de Potosí nombró a la demandante en principio en uso
de las facultades que le da la Ley 29 de 1989 al igual que en atención al programa
de soluciones educativas nacionales vigente para la época en que se hizo el
nombramiento.

En estas condiciones, se tiene que la Ley 29 del 15 de febrero de 1989 “Por la cual
se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones" previó en el
capítulo VI la descentralización administrativa, para lo cual en el art. 9 dispuso:

“Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del

Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones
de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el
personal docente y administrativo de los establecimientos educativos
nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos,
privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del
Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en
adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos
vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y
las disponibilidades presupuestales correspondientes.

28
“3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente,
lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como
tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.”
 En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asignan al Intendente. Se
asignan a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de
Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y , en general,
administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los
equipos de educación fundamental, teniendo en cuenta la Carrera
Administrativa.

Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal,

continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las
crearon.

…”

Así entonces, se tiene que si bien el legislador asignó en los gobernadores y

alcaldes la facultad de nombrar, trasladar, remover, controlar y en general
administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos
nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y
jornadas adicionales, en el parágrafo 1º de la norma precisó que los salarios y
prestaciones de estos docentes continuarían a cargo de la Nación y de las
entidades territoriales que la crearon, conforme a lo cual se advierte que en el
presente asunto el Alcalde de Potosí nombra a la demandante en uso de esta
atribución, concluyéndose que los recursos provenían del ente territorial tal como lo
aduce la norma.

Ahora bien, se debe advertir que la docente al ser nombrada por el Alcalde del
Municipio de Potosí, del mismo es posible deducir que su vinculación a la docencia
es del orden territorial, de conformidad con lo ordenado por el art. 1º de la Ley 91 de
1989, según el cual:

“Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del

Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento
de entidad territorial antes del 1. de enero de 1976 y los vinculados a
partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de
1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de
entidad territorial, a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento
del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.”
Lo anterior es confirmado por lo dispuesto en el art. 2º del Decreto 196 de 1995 “por
medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el
artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de
docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan
otras disposiciones”, que reza:

“Artículo 2º.- Definiciones. Para los efectos de la aplicación del presente

Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno
de ellos:
Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido
siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con
recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60
de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales:
a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva
entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a
su planta de personal;
b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la
Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se
encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquellos que
pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento
público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de
preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y
de educación media y son pagados con recursos establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones
causadas son aquellas para las cuales se han cumplido los requisitos
que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas
son aquellas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay
lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos
legales.”

Ahora bien, se tiene que la parte demandada y el a quo derivan la vinculación de la

demandante con posterioridad al año 1993 como del orden nacional, por cuanto en
el acto de nombramiento se lee que el mismo tiene como sustento la disponibilidad
presupuestal certificada por el Ministerio de Educación Nacional ante el FER Nariño,
aunado a la constancia aportada al plenario, en la cual se establece que los
recursos para el pago de salarios de la demandante a partir del 30 de junio de 1997
provienen del Sistema General de Participaciones29, argumento que para la Sala no
tienen vocación de prosperidad, por cuanto en pronunciamientos recientes se ha
considerado que los recursos que provienen de dicho sistema entran a hacer parte
del presupuesto del ente territorial, por lo tanto, en estos casos no se puede derivar
la vinculación del docente como nacional.

Al respecto ha indicado esta Subsección:

“Al respecto, esta Sala ha de manifestar que con la expedición de la Ley

715 de diciembre 21 de 2001, por medio de la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, se estableció la
naturaleza del sistema general de participaciones, al disponer en el
artículo 1º:

«(…) Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema

General de Participaciones está constituido por los recursos que la
Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de
los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley (…).»

Por su parte el artículo 356 de la Constitución Política, modificado por el

artículo 2 del Acto Legislativo No. 01 de 2001, dispuso:

«Artículo 2º. El artículo 356 de la Constitución Política de Colombia

quedará así:

Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno,

fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos,
Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de
éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su
prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios.

Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y

departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de
Participaciones que establezca la ley.

29
Fl. 67
 Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales
indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como
beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se
hayan constituido en entidad territorial indígena.

Inciso 4, Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 04 de 2007, así:

Los recursos del Sistema General de Participaciones de los

departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de
los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los
servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y
servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico,
garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en
la población pobre. ( . . . ).»

Y el artículo 357 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 1176 de

2007 y modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007,
estableció que:

«El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos

y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al
promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos
corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución (…).»

De acuerdo a lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo

de Estado, al estudiar el tema mencionado, precisó30:

«(…) Los artículos 35631 y 35732 de la Constitución que se analizan,

fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 30 de julio de 2001 que
entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Mediante esta reforma se
suprimió el situado fiscal –cesión que hacía la Nación a los
departamentos y distritos de un porcentaje de sus ingresos corrientes-, y
se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios. La novedad más relevante radica en incluir a las
entidades territoriales, en particular a los departamentos y distritos, como
“destinatarios directos”, dejando así de ser “cesionarios” de estos
recursos nacionales.33 En efecto, dentro del proceso de
descentralización, la Constitución debe asignar competencias a las
30
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: DR. Germán Bula Escobar. Radicado
2014 – 00287 del 27 de agosto de 2015.
31
El artículo 356 de la Constitución ha sido modificado por los Actos Legislativos 2 y 4 de 2007.
32
El artículo 357 de la Constitución ha sido modificado por el Acto Legislativo 4 de 2007.
33
Ver concepto de la Sala de Consulta No. 1737 de 18 de mayo de 2006.
 entidades territoriales para lo cual es consecuente en ordenar la
transferencia de los recursos necesarios para el efecto, al punto que
prohíbe descentralizar competencias sin que previamente se asignen los
recursos fiscales suficientes para atenderlas (inciso 9º del Art. 356).

Ahora bien, para implementar esta reforma se expidió la Ley 715 de 21

de diciembre de 2001, cuyo artículo 1º se refirió a la naturaleza del
Sistema General de Participaciones en los siguientes términos:

“Artículo 1o. Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El

Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que
la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de
los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.”34

En consecuencia, los recursos que antiguamente la Nación cedía por

disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las
modalidades de situado fiscal para departamentos y distritos, y de
participación en los ingresos corrientes de la Nación en favor de los
municipios, actualmente son asignados directamente por la Constitución
a todas las entidades territoriales bajo el denominado Sistema General
de Participaciones, lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares
directos. Evidentemente estos recursos no son producidos por las
entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados
exógenos, aun cuando no “recursos nacionales”(…).»

De ahí que deba llegarse a la conclusión, de acuerdo a lo anteriormente

trascrito, que los dineros girados a las entidades territoriales
provenientes del situado fiscal – hoy Sistema General de Participaciones
–, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores,
pertenecen a los recursos propios de los entes territoriales 35, razón por la
cual el carácter del docente nombrado y pagado con fundamento en
dichos recursos, posee la naturaleza de territorial y no nacional, como
erradamente lo sostuvo la entidad demandada y el juez de primera
instancia, de tal suerte que para la Sala es claro, que los recursos con
los cuales se le pagó al demandante su labor como docente, de acuerdo
a lo manifestado por el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Municipal
de Santacruz (Nariño) obrante a folios 420 y 421 del expediente, son
propios y por este hecho no puede afirmarse que el señor Segundo

34
Se indicó en el parágrafo 1 del artículo 2º de la misma ley que no hacen parte del Sistema General de
Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6a. de 1992
como exclusivos de la Nación, en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el
artículo 43 transitorio de la Constitución Política.
35
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero
ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016),
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-00827-01(2748-14), Actor: Genoveva Arriaga Hinestroza.
 Francisco Cuastumal Torres posee el carácter nacional, que la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, le quiere endilgar.”36

Se reitera que el tipo de vinculación del docente deviene de la ley, esto es, el art. 10
de la Ley 91 de 1989, por lo tanto, la demandante señora Ruth Asceneth Fuertes
Morales al haber sido nombrada por el Alcalde de Potosí (Nariño) a partir del 21 de
noviembre de 1993, ostenta la calidad de docente territorial, así entonces, si bien se
alega que los recursos fueron girados por el Gobierno Nacional, no es procedente
por este hecho predicar que el vínculo sea nacional pues tal como se dejó visto,
dichos recursos hacen parte del presupuesto de la entidad territorial una vez llegan
a aquella no habiendo lugar a predicar en el docente otro tipo de vinculación.

En vista de lo expuesto, deviene obligatorio concluir que el tiempo de servicios

prestados por la señora Ruth Asceneth Fuertes Morales como docente territorial al
servicio del Municipio de Potosí a partir del 21 de noviembre de 1993 debe ser
tenido en cuenta a efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación a su favor,
por lo tanto y en atención a que la actora cumplió con la totalidad de los requisitos
establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia de jubilación, al
haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente
territorial, así como observó buena conducta, es dable concluir que logró desvirtuar
la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados,
habiendo lugar a reconocer la prestación pretendida.

Dilucidado lo anterior, se tiene que la demandante cumplió el status jurídico de

pensionada el 5 de mayo de 2012, esto por cuanto nació el 10 de julio de 1956,
cumpliendo 50 años de edad el 10 de julio de 2006 37, igualmente se acreditó que
laboró al servicio de la docencia del orden territorial, así:

36
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino
Cortés, sentencia del 1º de junio de 2017, rad. Int. No. 2854-2015
37
Fl. 28
 - Del 18 de marzo de 1977 hasta el 14 de septiembre de 1978 para un total de
1 año, 5 meses y 26 días38.
- Desde el 21 de noviembre de 199339, fecha desde la cual le faltaban 18 años
6 meses y 4 días para cumplir 20 años de servicios.

Conforme a lo anterior, se tiene que la actora acreditó 50 años de edad y 20 años de

servicios, el 5 de mayo de 2012, fecha a partir de la cual debe ser reconocida la
pensión gracia de jubilación, teniendo en cuenta para su liquidación lo que haya
percibido por todo concepto, durante el año inmediatamente anterior a aquel en que
cumplió los requisitos para tener derecho a la pensión que aquí se reconoce.

En este punto, la Sala40 no pasa por alto que tratándose de la pensión gracia es una
prestación social de naturaleza especial, su monto no se liquida con base en el valor
de los aportes efectuados en el año anterior al retiro definitivo del servicio del titular
del derecho pensional, tal y como acontece en el régimen pensional ordinario, sino
con base en el valor de los factores salariales devengados en el año anterior a la
fecha en que se adquiere el status pensional.

Ahora bien, puesto que la demandante no dejó transcurrir más de tres (3) años a
partir de la fecha en que adquirió el status pensional, esto es, 5 de mayo de 2012 y
la solicitud ante la entidad demandada en orden a que se reconozca su pensión
gracia de jubilación, hecho que ocurrió el 13 de enero de 2014 41, y seguidamente
impetró demanda en orden a obtener la nulidad de los actos administrativos que le
resolvieron negar su pensión, se deberá concluir que no hay lugar a declarar la
ocurrencia de la prescripción de la mesadas pensionales ya causadas.

Conforme a lo expuesto, es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión

gracia de jubilación a partir del 5 de mayo de 2012, fecha en que adquirió el status

38
Fls. 66 a 67
39
Fl. 40
40
Ver sentencias de 6 de octubre de 2011. Rad. 2054-2010 y 10 de julio de 2014. Rad. 1767-2012.
41
Fls. 31 a 32
pensional, teniendo en cuenta para su liquidación lo que haya percibido por todo
concepto, durante el año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió los
requisitos para tener derecho a la pensión que aquí se reconoce

4.2. Conclusión.

Vistas las consideraciones que anteceden, la señora Ruth Asceneth Fuertes

Morales acreditó más de 20 de servicio como docente territorial, razón por la cual
tiene derecho a devengar una pensión gracia de jubilación efectiva a partir del
momento en que adquirió el status pensional, esto es, 5 de mayo de 2012, teniendo
en cuenta para su liquidación lo que haya percibido por todo concepto, durante el
año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió los requisitos para tener
derecho a la pensión que aquí se reconoce, imponiéndose de esta manera revocar
la sentencia proferida el 13 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de
Nariño – Sala de Decisión Oral, para en su lugar acceder a las pretensiones de la
demanda.

Por último, en lo que respecta a la condena en costas, no hay lugar a imponer dicha
sanción a la parte vencida, para lo cual se precisa que con la adopción del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de
2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo
de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la
valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas
procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que

determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a
que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar
total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido
de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos
ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del
proceso. Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código
General del Proceso.

Visto lo anterior, y en lo que se refiere al caso concreto, se considera que conforme

los documentos obrantes en el expediente, no es posible comprobar el pago de
gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado hubiere
generado otro tipo de gastos para la parte demandante, esto es, que las agencias
en derecho se causaron, en consecuencia deviene obligatorio no condenar en
costas a la parte vencida.

5. Decisión de segunda instancia.

Conforme al análisis precedente, se impone revocar la sentencia de primera

instancia, proferida el 13 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Nariño
– Sala de Decisión Oral, por medio de la cual se negó las pretensiones de la
demanda, para en su lugar condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección UGPP a reconocer y pagar
a favor de la señora Ruth Asceneth Fuertes Morales, la pensión gracia de jubilación,
efectiva a partir del 5 de mayo de 2012 teniendo en cuenta para su liquidación lo
que haya percibido por todo concepto, durante el año inmediatamente anterior a
aquel en que cumplió los requisitos para tener derecho a la pensión que aquí se
reconoce.

No hay lugar a condena en costas a la parte vencida, por las razones expuestas
precedentemente.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de
la República y por autoridad de la ley,

FALLA
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 13 de marzo de 2015 por el Tribunal
Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Oral, que denegó las súplicas de la
demanda promovida por la señora Ruth Asceneth Fuertes Morales contra la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social UGPP.

En su lugar, se dispone:

SEGUNDO.- DECLARASE LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 2268 del 24 de

enero de 2014 y RDP 8010 del 7 de marzo de 2014 emanadas de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social UGPP, mediante las cuales negó el reconocimiento y pago de la
pensión gracia a la señora Ruth Asceneth Fuertes Morales.

TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de

restablecimiento del derecho, condénese a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a
reconocer y pagar a la señora Ruth Asceneth Fuertes Morales identificada con la
C.C. 27.380.350 de Potosí (Nariño), la pensión gracia de jubilación a partir del 5 de
mayo de 2012, teniendo en cuenta para su liquidación lo que haya percibido por
todo concepto, durante el año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió los
requisitos para tener derecho a la pensión que aquí se reconoce.

Las sumas que se reconozcan a favor de la parte demandante serán ajustadas en

los términos del artículo 187 del CPACA, dando aplicación a la siguiente fórmula:

R = R.H INDICE FINAL

INDICE INICIAL
En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H),
que es lo dejado de percibir por la parte demandante hasta la fecha de ejecutoria de
esta sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al
consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta
providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas
adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados
durante dicho período.

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará

separadamente mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás
emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la
causación de cada uno de ellos.

CUARTO.- No hay lugar a condenar en costas.

QUINTO.- Dar aplicación en lo que corresponda a los artículos 192 y 195 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ