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PROCESOS DE PLANIFICACIÓN DE LA
RECUPERACIÓN POSDESASTRE
lineamientos y acciones para gobiernos nacionales,
regionales y locales
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD–, Buro de Prevención de Crisis y Recuperación
–BCPR–
Chemin des Anemones 11-13
CH1218, Ginebra
Suiza
www.undp.org/bcpr
BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................ 81
2 3
Presentación
PRESENTACIÓN
L
a gestión para la reducción de riesgos es un campo relativamente nuevo en las agendas
políticas de los gobiernos locales y nacionales. Hasta hace poco tiempo los esfuerzos
de las autoridades se dirigían a atender las consecuencias de un desastre y a reconstruir
la infraestructura afectada. La mayoría de las veces la atención humanitaria y los procesos de
reconstrucción se hicieron sin un enfoque de reducción de riesgos, aumentando, aún sin pro-
ponérselo, la vulnerabilidad física, social, económica, ambiental de la población frente a nuevos
eventos.
Incorporar una visión de reducción del riesgo en la fase misma de la ayuda humanitaria, du-
rante la emergencia y después de ésta requiere de voluntad política y capacidades. Hacerlo
implica una diferencia significativa y puede ayudar a romper el círculo vicioso de “desarrollo-
desastre-desarrollo”.
En primer lugar se buscar familiarizar al decisor político nacional o local con el concepto de
recuperación, entendido como las decisiones y acciones tomadas después de un desastre, con
miras a restaurar o mejorar las condiciones de vida de la comunidad afectada, al tiempo que se
facilitan los ajustes necesarios para reducir el riesgo de desastres1.
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Objetivos de la Guía
Se trata también de persuadir a quienes gobiernan el país o una localidad de que no sólo es
deseable sino posible planificar lo que será la recuperación antes de que el desastre ocurra. Es
decir que podemos anticiparnos y preparar a la institucionalidad nacional, regional y local, y
a la ciudadanía; prever anticipadamente las políticas, mecanismos e instrumentos y formular
orientaciones, realizar acuerdos y arreglos institucionales para que se desarrolle de manera
oportuna y eficaz un proceso de recuperación posdesastre, para que haya una articulación ade-
cuada entre la atención de la emergencia y la recuperación y para que ésta sea sostenible y no
reproduzca el riesgo.
OBJETIVOS DE LA GUÍA
E
sta Guía busca contribuir al fortalecimiento de las capacidades operativas y progra-
máticas de gobiernos nacionales, regionales y locales en la gestión anticipada de la
recuperación posdesastre bajo un enfoque de sostenibilidad:
1. Ofreciendo a los decisores y a los actores públicos, privados y comunitarios una nueva
visión –la de recuperación– para encarar y liderar los procesos posdesastre, con aportes
efectivos que aseguren la recuperación de los medios de vida de las poblaciones y los
territorios afectados.
2. Persuadiendo sobre la pertinencia y la efectividad de planificar la recuperación con
antelación a la ocurrencia de un desastre sobre la base de identificar aquellas políticas
o acciones que deben constar en sus planes y presupuestos institucionales y que, por
tanto, deben ser ejecutadas antes del desastre ya que, de así hacerlo, contribuirían
significativamente, ocurrido el evento, a desarrollar mejores procesos de recuperación
sin reconstruir o construir nuevos riesgos.
3. Desarrollando una guía metodológica para planificar la recuperación que les permita
liderar eficaz y adecuadamente el proceso previo y por ende el posterior a la ocurren-
cia de un desastre.
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Enfoque y alcance de la Guía
E L
sta Guía está dirigida a personas que toman decisiones públicas en los gobiernos na- a sistematización de experiencias de rehabilitación y reconstrucción en diferentes luga-
cionales, regionales y locales y que cada vez con mayor frecuencia se enfrentan de res del mundo muestra que más grave que el mismo desastre, pueden ser las deficien-
manera directa a la gestión de desastres de origen natural o antrópico y, una vez que cias e ineficiencias en el proceso de recuperación. Desarrollando el nuevo enfoque de
ocurren, deben liderar procesos de recuperación de modo inmediato. Está asimismo dirigida a Planificación de la Recuperación Posdesastre, esta Guía se dirige a los tomadores de decisión
los actores públicos, privados o social comunitarios que actúan en la implementación de esas en los niveles nacional, regional y local con el objetivo de identificar líneas y acciones rele-
políticas o acciones posteriores a un desastre, de cuyos resultados depende que tempranamen- vantes que permitan la puesta en marcha de procesos de planificación y preparación para la
te se recuperan los medios de vida y la funcionalidad de la sociedad, reduciendo los riesgos y recuperación posdesastre.
aprovechando todas las oportunidades de cambio para lograr la sostenibilidad de los esfuerzos
de recuperación y sentar las bases del nuevo desarrollo. Para el logro de este objetivo se ha desarrollado la presente Guía a fin de que sea considerada
por los interesados en iniciar procesos de Planificación de la Recuperación Posdesastre. El pre-
sente documento metodológico tiene un carácter indicativo y su alcance se limita a enunciar y
describir, de manera articulada, los pasos, procesos, acciones y resultados a partir del análisis de
experiencias en recuperación que han sido identificadas como críticas o que, de haber contado
con la preparación suficiente, habrían facilitado los procesos de planificación o ejecución de la
recuperación.
Como segundo paso, el documento establece los lineamientos que deben animar la Planifica-
ción de la Recuperación en los aspectos sociales, políticos, institucionales, normativos, y en los
sistemas de planificación y de información.
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Capitulo 1
¿Qué es la Recuperación posdesastre?
En su tercera parte, la Guía se centra en proponer pasos para que los gobiernos nacionales,
regionales y locales puedan implantar un proceso de acción temprano para la recuperación
posdesastre, es decir el “cómo hacerlo”.
La última parte del documento sistematiza, a modo de ejemplo, algunas iniciativas de recupe-
ración de empleo y medios de vida desarrolladas por diversas instituciones en Ecuador tras las
inundaciones que afectaron a buena parte del país en el año 2008, así como aquellas puestas en
marcha para superar los impactos de la caída de ceniza fruto del prolongado proceso eruptivo
del volcán Tungurahua. El objetivo es describir el proceso de formulación de las intervencio-
nes, así como los proyectos que se implementaron en ambos casos.
CAPÍTULO 1:
¿Qué es la Recuperación
Posdesastre?
L
a Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) define la recupera-
ción posdesastre como el conjunto de “decisiones y acciones tomadas después de un de-
sastre, con miras a restaurar o mejorar las condiciones de vida de la comunidad afecta-
da, al tiempo que se facilitan los ajustes necesarios para reducir el riesgo de desastres”. El Buró
para la Prevención y Recuperación de Crisis (BCPR por su sigla en inglés) del PNUD señala
que “el manejo de la recuperación requerirá construir capacidades a nivel nacional, restaurar
los mecanismos para hacer frente a desastres, empoderar a las comunidades y determinar las
causas y vulnerabilidades que hacen que las sociedades tengan predisposición a los desastres”.
Los desastres pueden transformarse en oportunidades para el desarrollo sostenible. Bajo esa
óptica, la recuperación debe ir más allá del reemplazo o reparación de la infraestructura afec-
tada y trabajar sobre los factores determinantes de la insostenibilidad y el riesgo. Mientras se
responde a las necesidades más urgentes de la población afectada, se deben aprovechar todas
las oportunidades de cambio para lograr la sostenibilidad de los esfuerzos de recuperación y
sentar las bases del nuevo desarrollo.
La recuperación posdesastre forma parte de un continuo que se inicia con las acciones previas a
la ocurrencia de un evento (denominadas como Planificación Anticipada de la Recuperación)
hasta la atención inmediata de la emergencia y la recuperación; desde la ayuda humanitaria a
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Capitulo 1
¿Qué es la Recuperación posdesastre?
las víctimas con el fin de salvar vidas, hasta la restauración de la funcionalidad de la sociedad.
En los primeros momentos las instituciones de respuesta dirigen sus esfuerzos a contabilizar • Minimizar las incertidumbres que entrañan las decisiones inadecuadas que,
las víctimas (establecer las pérdidas y daños), las labores de rescate, la atención a los heridos por ser tomadas “en caliente”, generen dificultades en el proceso de recupera-
y la satisfacción de necesidades básicas de alimento, agua, albergue y salud de los afectados. ción a mediano y largo plazo.
Progresivamente, la situación se desplaza hacia facilitar el acceso y la movilidad de las perso- • Establecer las bases para una efectiva recuperación de mediano y largo plazo.
nas, asegurar la habitabilidad de las edificaciones en pie, remover los escombros, recuperar los • Recuperar la gobernabilidad y seguridad del territorio afectado por el desastre.
medios de vida de la población y asegurar la gobernabilidad y la soberanía nacional. • Recuperar medios de vida sostenibles para la población, que le permitan contar
con un ingreso estable en el proceso de recuperación y posterior a él.
La identificación de líneas y acciones relevantes que permitan la puesta en marcha de procesos • Definir e implementar las acciones de ayuda humanitaria requeridas por la po-
de planificación y preparación para la recuperación posdesastre no solo constituye una expe- blación y ajustadas a las necesidades generadas por el desastre.
riencia novedosa frente a los enfoques tradicionales orientados a la prevención y preparación
para la atención de las emergencias, sino que abre diversos caminos, muchos de ellos por c. Formular orientaciones, realizar acuerdos y arreglos institucionales previos y desa-
explorar. La planificación de la recuperación antes de la ocurrencia de un desastre puede ser rrollar instrumentos de manera anticipada a la ocurrencia de un desastre, que contribu-
abordada desde múltiples y a veces simultáneos puntos de vista, entradas o perspectivas: yan a que una vez ocurrido, se dé la recuperación rápida, sostenible y sin reproducción
del riesgo dirigida a:
• Desde los objetivos que persigue la recuperación: entre otros, devolverle la habitabi-
• Restablecer a la mayor brevedad las rutinas del territorio y la población.
lidad al territorio; la funcionalidad a la administración; la intervención en materia de
• Recuperar las condiciones de bienestar social, emocional, económico y físico de
bienes y servicios públicos; y, la recuperación de los medios de vida.
las personas y las comunidades afectadas.
• Desde las amenazas socionaturales existentes y sus distintos escenarios.
• Minimizar las consecuencias de la catástrofe.
• Desde los sectores afectados y las principales áreas de acción tales como vivienda y
• Desarrollar las oportunidades para adaptarse y satisfacer las necesidades socia-
edificios públicos, servicios públicos, infraestructura, producción y medios de vida.
les, económicas, naturales y urbanísticas de cara al futuro.
• Desde las distintas dimensiones y actores que involucra la planificación: finanzas, sis-
• Reducir la exposición a los riesgos futuros.
temas de conocimiento, información.
• Desde los niveles territoriales y de gobierno –nacional, regional o local– que participan En cuanto a los pasos que los gobiernos nacionales, regionales y locales deben tomar en cuenta
y el ámbito de sus competencias. para implantar un proceso de acción temprano para la recuperación posdesastre, es decir el
“cómo hacerlo”, esta Guía define cinco momentos básicos:
Pese a la multiplicidad de variables y a la aparente complejidad del tema, la Planificación de la
Recuperación tiene tres objetivos generales:
1) Precisión de cómo poner en marcha un proceso de Planificación de la Recuperación
a partir de la organización del proceso, de la planificación misma y, por último, de la
a. Preparar a la institucionalidad nacional, regional y local, y a la ciudadanía para lo- preparación para la recuperación que comprende la implementación de acciones de
grar previamente condiciones que les permitan desarrollar de manera oportuna y efi- diverso orden tendientes a garantizar una mayor resiliencia frente a los desastres.
caz un proceso de recuperación posdesastre centrado en: 2) Identificación de la recuperación como un proceso que tiene diferentes facetas a través
del tiempo y precisión de las variables más importantes a ser tomadas en consideración
• Generar capacidades ciudadanas mediante procesos de formación, sensibiliza- en cada una de ellas.
ción y prácticas para lograr la apropiación y desarrollo de políticas de actuación 3) Definición de los aspectos más relevantes al momento de abordar los procesos de re-
frente a procesos de recuperación posdesastre. cuperación, en especial los relacionados con la recuperación temprana y la de mediano
• Fortalecer la estructura institucional pública, privada y comunitaria en los nive- y largo plazo.
les nacional, regional y local, mediante la generación de acuerdos para la puesta 4) Recomendaciones y bases para lograr los arreglos institucionales que permitan prever
en marcha de acciones coordinadas en procesos de recuperación. con la necesaria antelación el mecanismo idóneo de acuerdo con la particularidad de
• Desarrollar y concertar políticas, mecanismos e instrumentos que constituyen cada región para planificar, coordinar y ejecutar las acciones de recuperación.
la base de los procesos de recuperación con el fin de facilitar la toma de deci- 5) Por último, se presentan para las diferentes dimensiones o sectores del desarrollo las
siones y la ejecución en el momento posterior a un desastre. temáticas que, como mínimo, deben ser consideradas parte del proceso de Planifica-
ción de la Recuperación.
• Insertar en la práctica cotidiana del sector económico, la institucionalidad y
la comunidad las previsiones necesarias tendientes a garantizar la continuidad
¿Por qué prepararse para la recuperación posdesastre?
de las actividades, la rápida recuperación de las rutinas y las facilidades para el
restablecimiento de la normalidad en el menor tiempo posible.
El mundo vive en evidentes condiciones de riesgo. Año tras año se convive o, más bien, se sobre-
b. Prever anticipadamente las políticas, mecanismos e instrumentos que permitan lo- vive a situaciones de crisis y/o desastres. Uno de los eventos más desastrosos de todos los tiempos,
grar una adecuada articulación de la recuperación de mediano y largo plazo con la catalogado incluso como una verdadera catástrofe mundial lo vivió Japón, el 11 de marzo de 2011,
atención de la emergencia para: cuando un sismo de magnitud 9 generó una ola gigante de más de 10 metros de alto produciendo
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Capitulo 1
¿Qué es la Recuperación posdesastre?
muerte y destrucción a su paso, generando incluso el riesgo de una desgracia nuclear debido a los El 78,2% de esas muertes ocurrió en el 0,26% de los eventos registrados, principalmente en
daños en tres de sus reactores nucleares. En febrero de ese mismo año, Canterbury-Nueva Ze- países en desarrollo. Durante el mismo período las pérdidas económicas contabilizadas fueron
landa era fuertemente sacudido por un sismo de 6.3 de magnitud. Los primeros meses del 2010 de US$ 1,52 billones aproximadamente3.
no fueron diferentes y evidenciaron esta aseveración: miles de familias viviendo en condiciones
vulnerables se vieron afectadas por los terremotos en Chile y Haití, por la actividad de los volca- En la última década América Latina y el Caribe han mostrado una mayor acumulación de
nes Pacaya en Guatemala y Tungurahua en Ecuador, por las intensas lluvias e inundaciones ante riesgos de desastres, sobre todo en las comunidades rurales y urbanas con alto déficit de desa-
el paso de las tormentas Agatha y Alex en Centroamérica, o por las inundaciones en Brasil o la rrollo y en condiciones de exclusión y marginación. El aumento de los desastres cotidianos es
intensa ola de frío que afecta a los países del sur de América Latina. un indicador de esa acumulación y corresponde, ante todo, a eventos de pequeños o medianos
impactos que no se toman en cuenta en las estadísticas oficiales pese a ser los que minan los
Estos desastres –que dejan como saldo la pérdida de vidas y bienes, comunidades y poblaciones medios de vida de un creciente contingente de población vulnerable. Por ejemplo, según la
devastadas y sociedades cada vez más frágiles y desvalidas– impactan fuertemente en las econo- base de datos de DesInventar4, en Guatemala, en el período 1988-1995, la cifra promedio de
mías locales y nacionales. Las poblaciones afectadas ven incrementarse aún más su precariedad desastres por año era de 130 y aumentó, en el lustro comprendido entre 1996 y 2000, a 275,
debido a procesos de recuperación que generalmente se orientan a la restitución o restauración de sin tomar en cuenta los 529 desastres locales producidos a raíz del paso del huracán Mitch en
las condiciones preexistentes al desastre y las vuelven, por ende, más vulnerables a futuros eventos 1998. Sin el registro de los miles de desastres locales que ocurren anualmente en la región, se
pues una recuperación así concebida se convierte en la antesala de nuevos desastres. ignoraría la situación de la población afectada, por ejemplo de los habitantes de asentamientos
precarios urbanos de las comunidades rurales dispersas, distantes y muchas veces aisladas e
Por lo general, las reflexiones y lecciones de los procesos de recuperación solo permanecen en incomunicadas5.
la memoria de quienes los atestiguaron y por ello resulta difícil evaluar cuánto se ha mejorado
en las capacidades y competencias para conducir y participar adecuada y eficientemente en El nexo entre riesgo de desastres y pobreza es incuestionable. Los países más pobres se ven
estas intervenciones. afectados por riesgos de mortalidad y pérdidas económicas en niveles desproporcionados si
se los compara con países de similar exposición a amenazas. El 39% de la exposición a los
En los últimos años se han registrado avances importantes en la producción de conocimiento, ciclones tropicales corresponde a países de ingresos altos, pero el de mortalidad es sólo del
desarrollo y aplicación de herramientas, y en prácticas y experiencias de reducción de riesgos. 1%, mientras que en los países de ingresos bajos el nivel de exposición es del 13% y el riesgo
No obstante, en materia de recuperación posdesastre todavía existen muchos vacíos y no se le de mortalidad alcanza 81%. A nivel local hay datos empíricos que demuestran que las zonas
ha prestado la debida atención pese a que prácticamente se asiste a un escenario de recupera- pobres sufren en los desastres significativamente más daños y que esta situación está relacio-
ción “permanente”. Con mucho esfuerzo se ha logrado incorporar en la agenda del desarrollo nada con factores como la falta de diseños estructurales adecuados para las viviendas. Existe
el tema de la reducción de riesgos, pero aún está pendiente la inclusión en ella de la recupera- abundante información y datos que demuestran que las pérdidas por desastres causan una
ción: no se piensa oportunamente en cuáles son las necesidades más apremiantes de las y los importante disminución en los ingresos, el consumo y los indicadores de desarrollo humano,
afectados inmediatamente luego del desastre, ni se ha impulsado el desarrollo de habilidades estos efectos son más severos en los hogares más pobres6.
y herramientas que permitan conocer y atender de manera planificada tales requerimientos,
para no hablar del acompañamiento que demandan esos procesos, generalmente espontáneos, Los desastres, al igual que los conflictos, figuran entre una de las causas más evidentes
anárquicos, postergados y asumidos directamente por las víctimas de los desastres. de la migración. En Centroamérica los efectos del huracán Mitch “profundizaron en todos
los niveles los factores que explican y determinan los movimientos migratorios, acentuando las
Los desastres: una tendencia creciente a escala global brechas del desarrollo económico y social entre los países y regiones y agravando los riesgos de las
poblaciones más vulnerables, a lo que se agrega ahora la incapacidad de los ecosistemas de las zonas
Los desastres son el producto de procesos de transformación y crecimiento de la sociedad, que afectadas para retener población y reactivar las fuentes de empleo”7. Ante la ocurrencia de desas-
no garantizan una adecuada relación con el ambiente natural y construido que le da susten- tres, grupos de población afectada suelen migrar hacia territorios no impactados, sea en re-
to. Son, como algunos lo han expresado, problemas no resueltos del desarrollo, y la vulnera- giones colindantes o también hacia áreas urbanas y/o países vecinos. En muchos casos este
bilidad existente es una manifestación de déficits en el desarrollo (Lavell 1999). efecto migratorio tiende a incrementar la concentración de población en áreas marginales
de las ciudades cuya característica es la falta de condiciones de habitabilidad en cuanto a
El riesgo de desastres está aumentando a nivel global respecto de la mayoría de las amenazas y el seguridad, servicios públicos y abastecimiento. Este fenómeno migratorio posdesastre tiene
riesgo de pérdidas económicas se intensifica más rápidamente que el de mortalidad. El principal consecuencias en los territorios receptores, pero también en los afectados, donde se produce
factor que determina esta tendencia es el aumento de la exposición, que está asociado a procesos 3 EIRD (2009). “Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009”, capítulo “Riesgo y pobreza
más amplios de urbanización, desarrollo económico y territorial, y al declive de los ecosistemas. en un clima cambiante”, Naciones Unidas, Ginebra.
4 DesInventar: Sistema de Inventario de Desastres ocurridos en América Latina. LA RED, Red de Estudios Sociales
en Prevención de Desastres en América Latina (www.dessenredando.org). Este sistema de inventario tiene por finalidad el
Según la Base de Datos Internacional sobre Desastres EM-DAT2, entre enero de 1975 y oc- registro de aquellos desastres pequeños y/o medianos, a una escala local.
tubre de 2008 se registraron 8.866 eventos que provocaron la muerte de 2.283.767 personas. 5 REDLAC (2009). “10 años después del huracán Mitch. Panorama de la tendencia de la gestión del riesgo de desastres
en Centroamérica”. Panamá.
2 EM-DAT: Base de Datos Internacional sobre Desastres de OFDA/CRED (www.emdat.be), referida a desastres de 6 EIRD (2009). “Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres”. Ginebra.
media y/o gran escala, cuyos daños reportan información igual o mayor a 10 muertes, 100 personas afectadas y en los que se 7 “Migración en Centroamérica. Bases para la reflexión y propuestas de acción. Taller sobre Migración y Desarrollo Re-
ha recurrido a la ayuda internacional. gional “C.A 2020”. El Salvador 5-6 de julio de 1999.
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Capitulo 1
¿Qué es la Recuperación posdesastre?
A las amenazas de origen natural (geológicas e hidrometeorológicas) se han sumado aquellas La Recuperación Temprana es un proceso multidimensional de recuperación que
relacionadas con el efecto del cambio climático, que seguirán ocasionando desastres y pérdidas se inicia en un contexto humanitario y está guiada por principios de desarrollo
que ponen en situación de mayor riesgo “particularmente […] a los pequeños estados en de- cuyo propósito es la elaboración de programas humanitarios y la canalización
sarrollo, donde un solo evento puede destruir el progreso logrado con tanto esfuerzo”10. de las oportunidades de desarrollo sustentable. Su objetivo es generar procesos
nacionales, sólidos y auto-sostenidos para la recuperación tras una crisis. Abarca el
En ese contexto se vuelve ineludible abordar los procesos de recuperación posdesastre como restablecimiento de los servicios básicos, medios de vida, refugios, gobernabilidad,
un desafío complejo. Las acciones que se emprendan con posterioridad a un desastre deben seguridad, Estado de derecho, medioambiente y dimensiones sociales, lo cual
incorporar un enfoque de reducción de riesgos, que supone, entre otras, las siguientes accio- incluye la reintegración de poblaciones desplazadas.
nes: la restauración ecológica de los ecosistemas; nuevas formas de construir el medio físico, la
infraestructura pública y el equipamiento de las ciudades; fortalecimiento de las capacidades
de las personas, las comunidades, las instituciones y los gobiernos (nacionales o locales) para “La recuperación […] integra de manera transversal la gestión de riesgos para no reconstruir la vulne-
institucionalizar, es decir convertir en una práctica regular un comportamiento más asertivo rabilidad y debe estar ligado al Plan Nacional de Desarrollo y a los planes sectoriales y territoriales”14.
respecto de la reducción de riesgos.
11 BCPR/PNUD, “Lineamientos Estratégicos para los procesos de recuperación posdesastre”. Documento producido por
Camilo Cárdenas en el marco del proyecto “Lecciones aprendidas en los procesos de recuperación y desarrollo posdesastre en
Recuperación posdesastre - Gestión integral de riesgos y desarrollo sostenible América Latina y el Caribe”, Bogotá, septiembre 2005.
12 Íd.
8 REDLAC. Ob. cit. 13 Inter-Agency Standing Committee - IASC (2008). “Guía de Orientación sobre Recuperación Temprana”.
9 PNUD (2005). Directrices para la recuperación posdesastre. 14 Extraído de la presentación sobre el Programa de recuperación Temprana (PRT) del PNUD en República Dominicana
10 PNUD (2005). Ob. cit. realizada por Mónica Trujillo en Seminario en Guayaquil, 27 de marzo del 2008.
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Capitulo 1
¿Qué es la Recuperación posdesastre?
En otras palabras, se trata de “un proceso continuo que construye oportunidades y capacidades, re- Los procesos de recuperación posdesastre bien abordados brindan la posibilidad enfrentar efi-
duce vulnerabilidades para vivir bien y con el menor riesgo”15. cazmente los principales factores causales del riesgo desde una nueva visión del desarrollo, que
tiene como aspecto central un nuevo ordenamiento del territorio. Una adecuada recuperación
Las premisas en las que se fundamenta el enfoque de recuperación son las siguientes: debe fomentar la resiliencia, es decir la capacidad que tienen las personas o las economías para
absorber las pérdidas y recuperarse. Esto supone contar con un amplio conocimiento de los
• Es responsabilidad de los Estados (nacionales o locales) asegurar la vigencia de los modos y los medios de vida de la población, sobre todo de la más pobre, y de cómo funciona
derechos humanos y su titularidad en las personas durante toda su vida y de manera el tejido social luego de un desastre16.
particular durante la ocurrencia de un conflicto político o desastre de origen natural
o antrópico. Dicho de otro modo, tanto la ayuda humanitaria como la recuperación Recuperación posdesastre - Planificación vs improvisación
posdesastre tienen que ser abordadas desde un enfoque y una perspectiva de derechos
y por tanto de exigibilidad. La mayoría de las veces los gobiernos nacionales o locales toman decisiones posdesastre que
no abonan a la reducción de riesgos ni al desarrollo sostenible. Razones de carácter político
• Existe una fuerte relación entre gestión de desastres y gobernabilidad. No sólo que la y económico los orientan en otra dirección. Entre los principales problemas que, desde esa
gobernabilidad de un territorio puede ponerse en riesgo cuando la población afectada perspectiva, evidencian las acciones posdesastre podemos destacar los siguientes:
siente que el Estado (nacional o local) no cumple con su función de garante de dere-
chos durante la fase de ayuda humanitaria, sino también cuando, ocurrido el desastre, • Los gobernantes suelen estar muy preocupados por “gobernar” el desastre y por superar
la población percibe que el Estado y quienes lo gobiernan no son capaces de tomar las lo más rápidamente posible sus secuelas en la vida de las personas. Los temas relacio-
decisiones oportunas que les permitan “pararse bien y rápido”, devolviéndole la habita- nados con la asistencia y la ayuda humanitaria tienen normalmente alta visibilidad
bilidad y la funcionalidad al territorio, facilitando a la recuperación, lo más temprano política, no así los aspectos atinentes a la recuperación, que muchas veces suponen
posible, de sus modos y medios de vida. asumir decisiones poco populares que requieren de planificación: ordenamiento terri-
torial, mayor exigencia en las normas y/o códigos de construcción, reasentamiento de
• En caso de que el desastre ocurra, el impacto sobre las personas, los medios de infraestructura pública, viviendas, entre otras.
vida y la infraestructura, puede reducirse si la respuesta es adecuada y si hay la
capacidad de emprender de manera oportuna, rápida y eficaz los procesos de • Una visión de corto plazo, supeditada casi siempre a la obtención de réditos políticos,
recuperación. pone énfasis en la reposición de la infraestructura afectada sin incorporar un análisis
de riesgos, conduciendo a que la infraestructura reparada o nueva se instale de modo
• Los procesos de recuperación orientados con la perspectiva de reducción de riesgos recurrente en zonas de alta vulnerabilidad física, lo que sin duda resulta poco eficiente
pueden contribuir de manera eficaz a la dirección del desarrollo sostenible. desde el punto de vista de la optimización de los escasos recursos públicos.
• La gestión de riesgos y la recuperación posdesastres deben cruzar a toda la institucio- • La mayoría de las veces los decisores públicos elaboran una lista de proyectos, muchos de
nalidad y no a una sola entidad. ellos diseñados antes de la ocurrencia del desastre, que no se fundamentan en un análisis
de daños y necesidades, no parten de un enfoque de reducción de riesgos ni se integran
• Orientar las políticas bajo el enfoque del desarrollo sostenible es el único camino dura- en un plan que articule las acciones de recuperación en el corto, mediano y largo plazos.
dero para lograr una disminución significativa de los riesgos, la ocurrencia de desastres
y su espiral negativa sobre el desarrollo. • La ausencia de un análisis multidimensional del riesgo deriva en decisiones que no
incluyen intervenciones en otros ámbitos –económicos, sociales y ambientales– y li-
• La ocurrencia de desastres socionaturales puede evitarse en la medida en que las mo- mita las oportunidades de las personas y de las comunidades afectadas para reducir las
dalidades de desarrollo se orienten desde una perspectiva sostenible. vulnerabilidades y superar los problemas. Con ello se frustran las oportunidades de
reorientar el desarrollo hacia comportamientos y prácticas más sostenibles que con-
• Los procesos de recuperación se inscriben dentro de la Gestión Integral para la reduc- tribuyan en el mediano y largo plazo, y como parte de una agenda adecuadamente
ción de riesgos. planificada, a evitar la ocurrencia de nuevos desastres.
• Las relaciones existentes entre prevención, mitigación, preparación, respuesta y recu- • La falta de políticas y mecanismos de coordinación, de acuerdo a sus competencias,
peración son dinámicas y se relacionan entre sí. entre los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local) impide una gestión
integrada de la recuperación posdesastre y genera conflictividad en el territorio al no
A partir de este enfoque la recuperación puede ser la oportunidad de contribuir a romper el círcu- establecerse con claridad los roles y responsabilidades de las distintas instancias gu-
lo vicioso y la espiral negativa que los desastres imprimen al desarrollo y también la ocasión para bernamentales. En muchas ocasiones ello impide el logro de los objetivos en tiempos
no recurrir al uso de prácticas y/o propuestas que no hacen sino (re)construir nuevos riesgos. óptimos y, en otras, crea competencia entre los actores y duplicidad de acciones y
15 Ministerio del Litoral (2008). Mesa de Recuperación Temprana de Medios de Vida.
recursos.
16 EIRD (2009). Ob. cit.
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Capitulo 1
¿Qué es la Recuperación posdesastre?
• Hay acciones de recuperación posdesastre que se realizan exclusivamente bajo el liderazgo “[…] incorporar a las acciones programadas en el ámbito de lo público […] una racionali-
del nivel nacional de gobierno y que suelen derivar en una gestión “presidencialista” altamen- dad cultural o racionalidad del contexto […] y no un compendio de conocimientos técnicos o
te concentrada y poco participativa, que termina restándoles responsabilidad a los gobiernos ingenieriles, pues se parte de la idea de que problemas complejos –en este caso, la recuperación
locales y a las propias comunidades afectadas. Además, no se dispone de marcos normativos post desastres– no son exclusivamente ambientales o físicos, sino sobre todo culturales. Dicho
o de acuerdos entre niveles de gobierno o institucionales ni tampoco de mecanismos admi- contexto a su vez es de carácter multidimensional (político, económico, ético, social) y en él
nistrativos y de financiamiento que permitan contar con los recursos para operar desde el se manifiestan conflictos entre diferentes lógicas y racionalidades fruto de las tensiones entre
territorio. Esto dificulta la gestión y torna lenta la recuperación, que muchas veces no se ha valores e intereses contrapuestos”20.
iniciado o apenas se está poniendo en marcha cuando ocurre un nuevo desastre.
Este breve marco conceptual resulta útil para abordar la recuperación, particularmente en
• También es una práctica frecuente que en la búsqueda de eficiencia, oportunidad y el período que precede a la ocurrencia de un desastre pues de lo que se trata es de anticipar
efectividad los decisores de gobierno deleguen las acciones de recuperación y los re- todos aquellos aspectos (acciones, resultados, políticas, normativas, etc.) que, una vez ocurrido
cursos que las financian a “un tercero que se supone confiable”, lo que implica arreglos el evento, cambien el curso de las intervenciones posdesastre hacia procesos de recuperación
ad hoc en detrimento de la institucionalidad nacional y local, y desvío de los recursos centrados en las personas y en el desarrollo humano sostenible, es decir sin reconstruir o cons-
(públicos y privados) asignados al desarrollo y sobre los cuales no siempre están claros truir nuevos riesgos.
los mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas.
Existen evidencias de los avances que se han logrado en cuanto a la reducción de pérdidas con
la aplicación y desarrollo de medidas preventivas. Saber qué hacer en caso ocurrir terremo-
tos, inundaciones, deslizamientos, etc. permite prepararse y planificar cómo y de qué manera
actuar, evacuar, proteger la vida… Es precisamente en este campo donde se manifiestan con
mayor claridad las diferencias entre una reacción improvisada y una acción planificada.
En línea con las lecciones aprendidas sobre la pertinencia y la eficacia que supone prepararse
para la recuperación, y existiendo grosso modo una ruta que siguen los procesos en la materia, se
trata de identificar las áreas o sectores clave de intervención y determinar políticas o acciones
que permitan maximizar los beneficios de la recuperación, mejorando su desempeño y mini-
mizando los costos que entraña no hacer nada, hacerlo tardíamente, reconstruir o construir
nuevos riesgos.
Partimos de la noción de Matus en torno a que “la planificación precede y preside la acción, no cesa
nunca, es un proceso continuo, dinámico, que acompaña la realidad cambiante17”. Se trata de reducir
la improvisación en los procesos de recuperación y los efectos negativos que ésta tiene en la
gestión del desastre y del desarrollo, incorporando la planificación como “la acción consistente
en utilizar un conjunto de procedimientos, mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad
y organización en un conjunto de actividades y acciones, articuladas entre sí y que, previstas antici-
padamente, tienen el propósito de influir en el curso de un determinado acontecimiento, con el fin de
alcanzar una situación elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos y
limitados”18.
Siguiendo a John Friedman, se trata de “vincular el conocimiento científico y técnico con las acciones
en el ámbito público, haciendo que el conocimiento científico y técnico se útil para los protagonistas
específicos del ámbito público”19.
17 En Pedregal, Belén (2005). Población y planificación hidrológica. Universidad de Sevilla, España. Internet.books.google.
com.ec/books?isbn=8447207919
18 Íd.
19 Íd. 20 Íd.
20 21
Capitulo 2
Lineamientos preliminares para un Plan de acción de la recuperación posdesastre
en o para un contexto posdesastre, en distintos momentos; pero, en todos los casos, esas con-
diciones deben “prepararse” previamente. En este capítulo se identifican algunas recomen-
daciones y lecciones que bien podrían servir de base a los gobiernos para la formulación de
estrategias, lineamientos de intervención y planes nacionales de recuperación. Estas recomen-
daciones fueron agrupadas por aspectos o ejes temáticos para facilitar su uso y adaptación a
cada contexto y realidad, al momento de formular estrategias o propuestas:
CAPÍTULO 2:
Lineamientos preliminares
para un Plan de Acción de la
Recuperación Posdesastre
Como corolario de este proceso de Planificación de la Recuperación Posdesastre, este capítulo utiliza los li-
neamientos estratégicos sobre aspectos políticos, normativos, institucionales, de planificación, de información,
sociales y financieros que sirven de fundamento para desarrollar estrategias y planes de acción para los procesos
de recuperación posdesastre en los países de la región. Tales lineamientos han sido desarrollados en el documento
Lineamientos Estratégicos para los Procesos de Recuperación Posdesastre, elaborado para el BCPR del PNUD
por Camilo Cárdenas en el marco del proyecto Lecciones aprendidas en los procesos de recuperación y desarrollo
posdesastre en América Latina y el Caribe21.
L
a recuperación posdesastre es un proceso complejo, de muchas dimensiones y multi e
interinstitucional, por lo que la preparación debe involucrar actores de los niveles na-
cionales, regionales, locales y de la cooperación internacional.
22 23
Capitulo 2
Lineamientos preliminares para un Plan de acción de la recuperación posdesastre
Crear condiciones políticas entre la Elevar la conciencia, el compromiso político y Elevación de capacidades de los sistemas Adecuar, fortalecer y articular el aparato
dirigencia pública, privada y ciudadana, la adopción de políticas de Estado necesarias nacionales de gestión de riesgos existentes, institucional existente, precisar las
nacional y local, para adelantar procesos de que propicien la formulación de estrategias en proceso de creación o transformación, responsabilidades entre las diferentes
preparación orientados a una oportuna y para la recuperación posdesastre, como parte ajustando su estructura para liderar y coordinar entidades que lo conforman e identificar los
eficaz recuperación integral después de que de una política integral para la reducción de la actividad de todos los actores del gobierno, instrumentos necesarios para que sea factible
se presente un desastre. riesgos. sociedad civil y cooperación internacional en atender de manera oportuna, ágil, coordinada
los procesos de recuperación posdesastre. y eficaz los procesos de recuperación.
LINEAMIENTOS PRELIMINARES PARA UN PLAN DE ACCIÓN LINEAMIENTOS PRELIMINARES PARA UN PLAN DE ACCIÓN
- Fortalecer programas orientados a elevar la conciencia institucional y ciudadana - Realizar diagnósticos y análisis de la legislación vigente en cada país para identifi-
sobre la importancia de incorporar la reducción de riesgos y la recuperación pos- car fortalezas y debilidades en el tratamiento del tema de la reducción de riesgos y
desastre en las actividades del desarrollo y respecto de las repercusiones en el goce recuperación posdesastre.
efectivo de los derechos, la calidad de vida de la población y la gobernabilidad. - Expedir una normatividad –o ampliar y reglamentar la legislación vigente– para
- Diseñar y desarrollar programas para elevar la conciencia y compromiso orientados estipular la obligatoriedad de la inclusión de la gestión de riesgos en los diferentes
a los niveles decisorios públicos, privados y ciudadanos, sobre la oportunidad de procesos, programas y proyectos de desarrollo y en los planes nacionales, sectoria-
reducir riesgos en los procesos de recuperación. les y territoriales, explicitando la recuperación posdesastre.
- Establecer o fortalecer políticas de Estado y estrategias para incorporar integral- - Propulsar que en el marco normativo se establezcan y delimiten las responsabilida-
mente la reducción de riesgos y la preparación para los procesos de recuperación des públicas nacionales, sectoriales y territoriales, así como del sector privado y de
en todas las actividades del desarrollo, con visión de largo plazo y de desarrollo la ciudadanía en general, en lo referente a la generación de riesgos, su reducción y
sostenible. la atención de las situaciones posdesastre.
- Definir políticas de Estado orientadas a que los procesos de recuperación posde- - Expedir normas que incentiven los planes de ordenamiento territorial con concep-
sastre se adelanten en forma descentralizada, normativa y financieramente. Para to de prevención y mitigación de riesgos y faciliten el control de la ocupación de
ello, se debe trabajar en pleno acuerdo y coordinación entre los órganos centrales y zonas de alta amenaza o de alto riesgo.
territoriales y con la participación efectiva de los actores sociales vinculados a estos - Sistematizar y divulgar entre los diferentes actores institucionales y sociales la nor-
procesos. matividad vigente en materia de gestión de riesgos y crear mecanismos, instrumen-
- Impulsar las actividades necesarias para esclarecer y hacer operativo en los procesos tos e incentivos para que se respete su cumplimiento.
de recuperación el concepto de desarrollo sostenible; promoverlo y tener un mismo
enfoque entre todos los actores del desarrollo.
- Adoptar políticas de Estado conducentes a que los procesos de recuperación sean
desarrollados básicamente con la institucionalidad pública existente, sin crear or-
ganizaciones paralelas, aprovechando al máximo las capacidades disponibles en el
ámbito nacional y local, y buscando ajustar y fortalecer dicha institucionalidad para
el adecuado desarrollo de estos procesos.
24 25
Capitulo 2
Lineamientos preliminares para un Plan de acción de la recuperación posdesastre
Promover la realización del diagnóstico y Propulsar la expedición de la legislación y Fortalecimiento y preparación de los sistemas Elevar las capacidades humanas, técnicas e
el análisis de las fortalezas y debilidades de reglamentación relacionada a la gestión de de planificación nacional, sectorial y territorial institucionales del Estado para establecer las
la actual normatividad enfocada hacia la riesgos y recuperación. Facilitar ejercicios de para que cuenten con la capacidad de construir políticas, criterios, procesos, instrumentos y
gestión de riesgos incluyendo el tema de la debate y consensos. y formular, con antelación a los desastres, es- procedimientos que se requieran para conti-
recuperación. trategias para la recuperación que puedan ser nuar con los esfuerzos de incorporación de la
implementadas con prontitud apenas ocurra gestión de riesgos en los procesos de desarrollo
un evento. y ordenamiento territorial.
Identificar y definir funciones y delimitar Fortalecer, ampliar y articular el marco
responsabilidades de los actores institucionales normativo para que los gobiernos cuenten con
y sociales vinculados a estos procesos. instrumentos legales apropiados. Diseñar planes nacionales, regionales y locales de recuperación posdesastre, teniendo en cuenta
los diferentes escenarios de riesgo de cada territorio y que puedan ser ajustados con celeridad a la
situación real después de sucedido un evento.
LINEAMIENTOS PRELIMINARES PARA UN PLAN DE ACCIÓN LINEAMIENTOS PRELIMINARES PARA UN PLAN DE ACCIÓN
- Diagnosticar y analizar las fortalezas y debilidades del aparato institucional con - Diagnosticar y analizar las fortalezas y debilidades en los sistemas de planificación para la
miras a identificar las medidas requeridas para su fortalecimiento: directrices, de- transversalización de la reducción de riesgos en las actividades de desarrollo a nivel nacio-
limitación de competencias, protocolos e instrumentos necesarios para actuar con nal, sectorial y local..
mayor liderazgo, coordinación y flexibilidad frente a las situaciones posdesastre. - Evaluar los instrumentos de planificación que se puedan aprovechar en cada país y te-
- Definir políticas e instrumentos para que en futuras situaciones posdesastre se rritorio, para que los planes y programas de recuperación se articulen a los procesos de
trabaje básicamente con la institucionalidad de la que se dispone, con enfoque desarrollo en curso.
sistémico, multisectorial e interdisciplinario, descentralizado, con concepto de sub- - Evaluar, sistematizar y divulgar experiencias nacionales de planificación en procesos de
sidiariedad y énfasis en las responsabilidades locales, evitando así la creación de recuperación..
organismos paralelos. - Promover medidas de incorporación de los procesos de recuperación posdesastre en los
- Crear sistemas nacionales, ahí donde no existan, para la gestión de riesgos y for- sistemas de planificación del ámbito nacional, sectorial y, ante todo, del local.
talecer los existentes, poniendo el acento en los niveles locales, con el fin de elevar - Generación de políticas e instrumentos para asegurar que el enfoque de los planes y pro-
sus capacidades de gestión y, en particular, para adelantar con eficacia los procesos gramas de recuperación incorpore la perspectiva de lo social, económico, ambiental, polí-
de recuperación posdesastre. tico e institucional..
- Evaluar y sistematizar el manejo de las diferentes situaciones posdesastre en cada - Realizar seminarios y talleres en los diversos países con los órganos nacionales, sectoriales
y territoriales de planificación y/o de inversión pública, con el fin de difundir y promover
país, analizar los aciertos y desaciertos y divulgar ampliamente sus conclusiones
los actuales lineamientos estratégicos para su aplicación exitosa.
para retroalimentar el desempeño institucional.
- Desarrollar seminarios, talleres y programas de capacitación de los funcionarios de los or-
- Elevar la conciencia sobre la necesidad de atender de manera prioritaria e inmedia- ganismos responsables del Estado, con énfasis en el nivel local, para promover y apoyar la
ta la recuperación institucional para evitar una crisis de gobernabilidad posterior a formulación y adopción de estrategias y planes orientados a la recuperación posdesastre y
la ocurrencia de un desastre. prepararlos para que asuman sus responsabilidades en los procesos de recuperación.
- Analizar la pertinencia de designar un órgano rector responsable exclusivamente - Crear redes permanentes de expertos nacionales capacitados en la materia.
de la coordinación e integración de todas las actividades, entidades y actores vincu- - Desarrollar procedimientos e instrumentos para asegurar que los planes y programas de
lados con la formulación y ejecución de los procesos de recuperación. recuperación estén formulados considerando las visiones macro y micro de los problemas.
- Promover el desarrollo de metodologías para el diseño de planes y programas de recupe-
ración posdesastre, elaborados con la flexibilidad necesaria para ser adaptadas a las condi-
ciones específicas y a los distintos escenarios de riesgos de cada país.
- Dotar a los organismos de planificación y/o de inversión pública nacional, sectorial y local
de las políticas, directrices, procedimientos e instrumentos indispensables para que puedan
intervenir de un modo más coordinado, oportuno y eficaz ante las situaciones posdesastre.
- Analizar las interrelaciones existentes entre las intervenciones durante la fase de respuesta
a emergencias y desastres y las de la fase de recuperación para asegurar una articulación
coherente entre ellas.
26 27
Capitulo 2
Lineamientos preliminares para un Plan de acción de la recuperación posdesastre
28 29
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
Aspectos Financieros
Definir políticas, criterios y áreas prioritarias que orienten el apoyo de los organismos internacionales.
CAPÍTULO 3
LINEAMIENTOS PRELIMINARES PARA UN PLAN DE ACCIÓN ¿CÓMO HACERLO?
Guía para la acción temprana
- Definir políticas y establecer normas que delimiten las responsabilidades de las en-
tidades nacionales y territoriales, del sector privado y de la ciudadanía en el finan-
ciamiento de las actividades de reducción de riesgos y del proceso de recuperación
posdesastre.
- En los planes de recuperación, incluir estrategias financieras para su ejecución.
de los gobiernos nacionales,
- Establecer por parte de los Gobiernos marcos de cooperación que incluyan políti-
cas, criterios, procedimientos de comunicación y coordinación y áreas prioritarias
regionales y locales
de actuación de los organismos de cooperación internacional en apoyo a los proce-
sos de recuperación posdesastre.
- Adelantar estudios y establecer políticas de reducción de la vulnerabilidad fiscal de Este capítulo resume la sistematización del documento Guía Metodológica para Procesos de Planificación de la Re-
la Nación y de los territorios frente a riesgos y desastres. cuperación, elaborado por el Buró para la Prevención y Recuperación de Crisis (BCPR por su sigla en inglés) del
PNUD22 con base en los avances y resultados del Proyecto de Planificación de la Recuperación que llevó adelante
- Establecer políticas, normas y programas de aseguramiento de la infraestructura y la Alcaldía Mayor de Bogotá entre 2007 y 2009 con el fin de planificar la recuperación frente a la posibilidad de
de las edificaciones estatales en todos los niveles. un sismo en esa ciudad.
- Establecer políticas y programas de incentivos para el aseguramiento privado.
Es importante resaltar que se trata de una de las pocas –o tal vez la única– experiencia intencionada de planificar
la recuperación ante una amenaza de desastre en nuestra región, como parte de las acciones emprendidas por la
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (DPAE) de Colombia.
L
a Planificación de la Recuperación es un proceso que hace parte de la planificación del
desarrollo y de la gestión integral del riesgo. Como tal, no se trata de un producto-
plan, sino que implica un conjunto sostenido de acciones de diverso orden tendientes
22 Informe de consultoría realizado por Ignacio Gallo con contribuciones de Carolina Portaluppi y Linda Zilbert (2010).
30 31
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
En este orden de ideas, la Guía se estructura a partir de tres momentos (véase el Gráfico 1): Iniciar un proceso para planear la Recuperación Posdesastre en contextos donde aun la misma
En primera instancia, INICIANDO LA PLANIFICACIÓN DE LA RECUPERACIÓN, que planificación del desarrollo y el ordenamiento del territorio se encuentran en sus primeros
constituye el momento de generar una estrategia, políticamente aceptada y técnica, financiera pasos y donde priman los esfuerzos sobre la atención de la emergencia parecería, por decir lo
y logísticamente soportada, que permita involucrar el tema de Planificación de la Recupera- menos, exótico. Sin embargo, los desastres son cada vez más recurrentes y, desde la perspectiva
ción en el proceso de desarrollo nacional o local. de la planificación, su esencia radica en crear una cultura de la previsión.
32 33
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
Construir acuerdos entre los sectores público y privado, las organizaciones sociales y los di- c. Vincular a los actores y agencias que requiere el Proceso
ferentes niveles de gobierno para emprender un proceso de Planificación de la Recuperación
permitirá crear sinergias y complementariedades, sumar esfuerzos y recursos, y poner en mar- La Planificación de la Recuperación no es un producto técnico sino un proceso de moviliza-
cha un proceso que movilice a las fuerzas vivas. Algunas acciones se sugieren al respecto: ción de la sociedad en su conjunto en pro de una mayor resiliencia frente a los desastres. En
ese sentido, lo más deseable es la construcción del Proceso con una alta participación de los
encargados de apropiarse y poner en marcha la preparación para la recuperación. A esos efec-
Objetivo Acciones sugeridas
tos, resulta útil que desde el inicio mismo:
Sustentar la necesidad Valoración rápida de las debilidades y
fortalezas mediante talleres, conversatorios • Se hayan acordado espacios para la discusión colectiva del tema.
de reflexión o documentos de posición. • Se cuente con metas y objetivos a lograrse.
Utilización del escenario crítico más probable • Se pueda realizar seguimiento de los avances y la participación.
como soporte • Se generen canales de flujo permanente de información. El uso de mecanismos web 2,
Generar masa crítica Vincular a socios estratégicos que respalden por ejemplo, pueden contribuir a este objetivo.
la iniciativa: cooperación internacional, sector
académico, países o regiones con experiencia 1.3. Resultados esperados
en recuperación, entre otros.
Sensibilizar sobre el tema Seminarios o talleres sobre experiencias de Un acuerdo de voluntades entre actores nacionales, regionales y locales del sector público,
recuperación en el país o localidad. privado, académico, etc. alrededor de la necesidad de planear la recuperación, que se hayan
Plan de medios. apropiado del tema y motivado frente a su rol.
Formular unos objetivos y resultados Crear un grupo técnico encargado de formu-
2. Planificando la recuperación
esperados lar el proyecto.
Formalizar un proyecto Adopción de un convenio, contrato o
mecanismo similar que defina objetivos, 2.1. La Planificación de la Recuperación
responsabilidades y un mecanismo de
gestión. La Planificación de la Recuperación puede estructurarse a partir de cinco líneas que, al in-
Lanzamiento del proceso Acto público. teractuar entre ellas, permiten obtener los instrumentos principales que pueden contribuir a
Plan de Medios. disponer de un marco de acción para la recuperación posdesastre, tal como lo ilustra el Gráfico 2.
• Instaurar la cabeza del proceso lo más cerca posible del centro de poder.
• Crear una instancia de política, dirección y seguimiento amplia que vincule a los dife- Reflexionar sobre Construir un Dimensionamiento de
qué es escenario la recuperación
rentes niveles gubernamentales(nacional, regional, local), del sector de planificación, de recuperación de daño
gestión integral de riesgo y de aquellos sectores clave para un eventual Proceso o que
muestren un marcado liderazgo, según el tipo de desastre más probable. Reflexionar sobre Plan generación
de capacidades
• Crear una unidad técnica básica encargada de liderar el Proceso, exclusiva para el tema nuestras
capacidades
y preferiblemente insertada en el sistema de planificación.
• Asegurar recursos para el funcionamiento de la unidad técnica.
Guía
Operativa
34 35
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
A continuación se describen cada una de las líneas y los instrumentos resultantes. • Una identificación y definición de las temáticas
2.1.1. Reflexionar sobre qué es la Recuperación generales y específicas relevantes de carácter sectorial
(desarrollo económico, movilidad, hábitat, etc.) que
Un primer paso para planificar la Recuperación es la reflexión en torno a lo que implica. Se deben ser previstas en la Recuperación de acuerdo al
trata de un concepto más humanista, centrado en los derechos, que intenta superar la mera tipo de desastre.
rehabilitación y reconstrucción física. Es igualmente un proceso no lineal que depende en gra- • Una identificación y definición de los arreglos
Resultados
do sumo de las acciones de prevención para reducir vulnerabilidades y de la fase de atención institucionales, financieros, de coordinación, necesarios
de la emergencia: muchas decisiones tomadas “en caliente” repercuten de forma negativa en para adelantar un Proceso de Recuperación.
posteriores procesos de recuperación. • Una valoración del marco jurídico y normativo a nivel
nacional y local sobre la Recuperación.
Cada tipo de desastre tiene sus particularidades respecto de las demandas de la recuperación. • Una propuesta de relacionamiento con la prevención, la
Origen, magnitud, situación económica nacional, condiciones de vulnerabilidad, son solo al- atención de la emergencia y la Recuperación temprana.
gunas que hacen que cada desastre sea único. Sin embargo, tratar de comprender las implica- Soporte para estructurar el marco de actuación para la
ciones y retos de un proceso de este tipo, profundizar en el conocimiento y sistematización de Recuperación-
los retos que supone actuar paralelamente para tiempos normales y de coyuntura, permitirá Instrumento al que aporta Insumos para formular el Plan de Generación de
prever, anticipar y tomar acciones que reduzcan significativamente los tiempos y las incerti- Capacidades.
dumbres en la toma de decisiones y en las actuaciones sobre el territorio y la sociedad afectados. Insumo para formular la Guía Operativa.
2.1.2. Aprender de lo construido
Cuadro 1
Acciones centrales para reflexionar sobre la Recuperación No existen metodologías ni procesos de recuperación universalmente válidos y aplicables. Sin
embargo, a nivel internacional, de los gobiernos nacionales y regionales, del sector académico y
Definir qué es Recuperación; identificar cómo se relaciona con la atención; de organizaciones del tercer sector, se cuenta con una amplia sistematización de experiencias
OBJETIVOS definir los temas relevantes y los momentos y características de un proceso y de lecciones aprendidas, que constituyen un insumo invaluable a la hora de emprender un
de Recuperación de acuerdo al tipo de origen del desastre. proceso de Planificación de la Recuperación.
Temáticas a tratarse Información requerida Metodologías a utilizarse
• Noción de Recuperación Cuadro 2
• Políticas Acciones centrales para incorporar experiencias y lecciones aprendidas
• Implicaciones de la • Talleres con actores
internacionales sobre
Recuperación institucionales del
Recuperación Aprovechar las lecciones aprendidas en el contexto nacional, internacional
• Fases de un Proceso de sector de emergencias,
• Políticas nacionales OBJETIVO y local sobre procesos de recuperación, como insumo para la Planificación
Recuperación planificación y sectores
y marco normativo de la Recuperación
• Relación entre del desarrollo
sobre emergencias y
Recuperación y prevención • Generación de Temáticas a tratarse Información requerida Metodologías a utilizarse
Recuperación
• Relación entre un programa de
• Documentos técnicos • Documentación a nivel • Investigación web
Recuperación y atención investigación con el
sobre rehabilitación y nacional de experiencias en • Seminarios de
• La Recuperación temprana sector académico
reconstrucción Recuperación intercambio de
• Temáticas sectoriales de la • Documento base para la
• Políticas y marco • Lecciones aprendidas • Documentación de experiencias
Recuperación discusión y construcción
normativo del sistema • Experiencias en experiencias en otros países • Visitas a procesos de
• Temas críticos de la durante el Proceso
de planificación Recuperación • Documentación de recuperación en curso
Recuperación
nacional y local experiencias de organismos • Talleres con expertos
• Marco normativo
multilaterales y de en gestión de procesos
• Una definición compartida de Recuperación. cooperación internacional de recuperación
• Un marco conceptual de cómo se entiende la Banco de datos y sistematización de aprendizajes
Recuperación y cuáles son sus énfasis. Cruce de buenas y malas prácticas en experiencias
Resultados Resultados
• Una noción de Proceso de Recuperación y los retos y nacionales e internacionales, con la reflexión nacional y
necesidades que se deben asumir en cada momento del local sobre Recuperación
Proceso.
Instrumento al que Aporta Soporte para estructurar el Marco de Actuación
36 37
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
2.1.3. Construir un escenario de daño, pérdidas y necesidades Escenarios de daño, pérdidas y estimaciones de necesidades (im-
Resultados
pacto socioeconómico estimado)
El conocimiento de las amenazas, vulnerabilidad y riesgos constituye uno de los elementos Soporte para estructurar el Marco de Actuación
más relevantes para efectos de planificar la Recuperación. La elaboración de escenarios de Instrumento al que
Soporte para formular el Plan de Generación de Capacidades
daño, pérdidas y necesidades resultantes para las diferentes amenazas, permite dimensionar el aporta
alcance y magnitud al que podría enfrentarse el Proceso de Recuperación; prever estimaciones
de recursos técnicos, humanos y financieros; así como identificar temas críticos que requieren
de especial atención previa para reducir vulnerabilidades o formular programas destinados a 2.1.4. Reflexionar sobre la visión del desarrollo
facilitar su recuperación.
Si bien orientar un Proceso de Recuperación requiere de políticas propias que respondan a las
Cuadro 3 condiciones específicas del lugar y del momento del desastre, éstas no son en modo alguno
Desarrollo de escenarios de daño, pérdidas y necesidades resultado de la coyuntura sino que, por el contrario, parten, continúan o se inscriben en las
políticas y planes trazados a nivel nacional, regional o local. Si estos son sólidos, su revisión
a la luz de un desastre, de sus implicaciones y su capacidad de ser el soporte de la Recupera-
Generar instrumentos técnicos que permitan calcular escenarios
ción permitirá identificar muy rápidamente elementos particulares que deben ser preparados:
probables de daño, pérdidas y necesidades, de acuerdo a una
OBJETIVO aquellos que pueden convertirse en los principios y enfoques de la Recuperación y los que
priorización de amenazas y de identificación de vulnerabilidades,
dependerán de las condiciones particulares de cada evento.
como soporte al dimensionamiento y preparación de la Recuperación
38 39
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
2.1.5. Reflexionar sobre las capacidades 2.2. Para entender mejor el Proceso de Recuperación
Uno de los temas críticos de la Recuperación Posdesastre se relaciona con la simultaneidad Tal como se estableció en el marco conceptual, la recuperación no comienza luego del desas-
y magnitud de las decisiones, actores y recursos que convergen en un muy corto periodo de tre, sino que puede ser planificada con anterioridad. Desde esa perspectiva y con base en la
tiempo sobre un territorio específico. En ese sentido, el principal reto es la generación de sis- sistematización de experiencias en procesos de recuperación, es posible afirmar que se trata
temas de toma de decisión, de coordinación, de asignación y ejecución de recursos, que sean de un proceso finito en el tiempo que se inicia con la Planificación de la Recuperación y en
altamente efectivos para responder, en el menor tiempo y en concordancia con las políticas y el que pueden establecerse cinco momentos: la preparación para la recuperación (ex ante); el
objetivos trazados, a la población afectada. momento del sismo y la relación con la atención; la recuperación temprana; la recuperación
de mediano y largo plazo; y, el cierre de la recuperación. Para cada uno de los momentos se
Desde la Planificación de la Recuperación es posible avanzar significativamente en el Proceso, definen los procesos y procedimientos básicos, las competencias y los aspectos relevantes que
reducir las incertidumbres y llenar los posible vacíos en la intervención mediante una reflexión deben tenerse en cuenta en cada uno de ellos.
profunda sobre las capacidades institucionales, financieras, de planificación, de ejecución de El Gráfico 3 ejemplifica –a partir de los desarrollos de Bogotá, Colombia, en la Planificación
proyectos, de coordinación, entre otras, y prever con anticipación mecanismos especiales que de la Recuperación posterremoto– una forma de entender la interrelación entre la gestión
permitan seguir atendiendo el desarrollo normal de la sociedad y la recuperación de aquellos integral del riesgo, los momentos de la recuperación y la integración de los instrumentos re-
territorios y poblaciones afectadas por el desastre. sultantes de un proceso.
Cuadro 5
Reflexión sobre las capacidades
40 41
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
Estructura de un Proceso de Recuperación en el marco de la gestión integral del riesgo e Con la ocurrencia del desastre comienza la activación de los dispositivos para la Recuperación.
integración de instrumentos resultantes de la Planificación de la Recuperación En muchos países, al tiempo que se declara la emergencia o calamidad se toman decisiones so-
bre asignaciones de competencias o de recursos como subsidios. La Planificación de la Recu-
peración puede prever el alcance de estos instrumentos como base para la toma de decisiones
en el momento más difícil de la emergencia.
COMPETENCIAS
EMERGENCIAS
PLANEACIÓN
OPERADOR
OPERADOR
SECTORES
SECTORES
Igualmente relevante resulta que desde las acciones operativas de atención de la emergencia, ya
LÍDER
LÍDER
LÍDER PLANEACIÓN
se están tomando decisiones que pueden marcar el rumbo de la recuperación. De ahí la impor-
LÍDER EMERGENCIAS
tancia de reflexionar y prever las relaciones entre las decisiones y actuaciones de la emergencia,
en función de los protocolos establecidos y las políticas y posteriores acciones de recuperación.
Muchas decisiones de la atención suelen tener impactos o costos mayores en el mediano o
GESTIÓN DEL RIESGO
Y MITIGACIÓN
PREVENCIÓN
EMERGENCIA REHABILITACIÓN RECONSTRUCCIÓN CIERRE Cuadro 6
Relación de acciones de emergencia con la recuperación
ACCIONES DE ACCIONES DE
SISTEMATIZACIÓN
FORMULACIÓN BATERIA
INSTRUMENTOS DE
INSTRUMENTOS DE
INSTRUMENTOS DE
ACTIVACIÓN DE
FORMULACIÓN
PRIMER NIVEL
ACTIVACIÓN
GESTIÓN
GESTIÓN
Prestación de servicios de emergencia:
control de incendios, búsqueda y rescate
Manejo de cadáveres
No continua
Administración de la emergencia,
reacondicionamiento y recuperación del
DESARROLLO PLAN
IMPLEMENTACIÓN
GENERAL FINAL
MEDICIÓN DE
EVALUACIÓN
personal, manejo de suministros
CIERRE DEL
IMPACTOS
OPERATIVO
PROCESO
PROCESO GENERAL
PLAN
RECUPERACIÓN
Entrega de ayudas a la
Entrega de ayudas humanitarias No continua
población vulnerable
Evaluación de necesidades de Evaluación de impacto y de
Evaluación de daños
Recuperación Temprana necesidades
CONFORMACIÓN
RECUPERACIÓN
INSTITUCIONAL
FORMULACIÓN
FORMULACIÓN
Y DE MEDIANO
TERRITORIALES
ACTUACIÓN
Montaje y funcionamiento de
TEMPRANA
MARCO DE
APARATO
alojamientos temporales
Rehabilitación de movilidad
Rehabilitación de la accesibilidad para la Recuperación de la movilidad hacia el
para el empleo y los servicios
atención desarrollo sostenible
sociales
Traslado y separación de Transformación y aprovechamiento
Despeje de escombros
escombros sostenible de escombros
PLAN DE ACCIÓN
GUIA OPERATIVA
ORDENAMIENTO
FORMULACIÓN
FORMULACIÓN
DESARROLLO Y
Articulación con
de Emergencia
equipos y dotaciones
CAPACIDADES
Control epidemiológico
42 43
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
44 45
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
1. Evaluación de necesidades de la población afectada por el desastre. Si bien los escenarios construidos se basan principalmente en la estimación de las pérdidas
económicas globales, el número de viviendas y personas afectadas, de víctimas mortales y he-
2. Sistematización y cruce de resultados de la evaluación con las bases e insumos y el resul- ridos con su distribución geográfica, se hace necesario avanzar en la definición de necesidades
tado de la evaluación de necesidades. derivadas del evento catastrófico dentro de un espectro más amplio, así como en la incorpora-
ción de posibles eventos conexos desde el punto de vista tecnológico, ambiental, de servicios
3. Formulación del Componente Estratégico, es decir definición de objetivos integrales públicos, entre otros.
que permitan articular los diferentes componentes sectoriales en actuaciones coordinadas
en el territorio. Esta definición deberá ser consecuente con la evaluación de necesidades y La construcción y el manejo de los escenarios de daño deberán incorporarse dentro de las fun-
contar con un amplio consenso entre los órganos de representación institucional, política, ciones de planificación del desarrollo y de gestión de riesgo, de manera que sea posible dotarle a
del sector privado y comunitario. esta herramienta de un carácter dinámico y flexible y poder contar de manera rápida con salidas
de información que permitan dar soporte a decisiones de política en el proceso de preparación.
4. Formulación de Componentes Sectoriales de Intervención. Este proceso corresponde a
la definición de programas y proyectos específicos por sectores del desarrollo en la escala Desde la perspectiva del proceso de recuperación la modelación de escenarios de daño deberá
regional, urbana y a nivel local respecto de las necesidades específicas de las comunidades. hacer hincapié en las siguientes acciones:
27 IC., Msc. Díaz Parra, Fernando Javier. Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (DPAE) de Colombia.
46 47
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
• Incorporar la medición de impactos y necesidades con base en las estimaciones de los A continuación se presentan algunos componentes que deben tenerse en cuenta en un proceso
daños. de evaluación de daño, necesidades o medición de impacto.
• Fortalecer el análisis espacial y territorial de los escenarios de daño como base para la
previsión de políticas. Componentes
• Fortalecer la relación entre la atención de la emergencia y la recuperación temprana. Objetivo
Evaluación
• Generar mecanismos para simular la vinculación de organizaciones y la definición de • Identificar factores de afectación y cálculo de daños y pérdidas
la estructura territorial a fin de gestionar el proceso de recuperación. causados por el desastre sobre las personas, las familias y los
• Articular decisiones estratégicas de planificación territorial y del desarrollo de acuerdo Afectación de derechos grupos y el tejido social.
con los escenarios de daño planteados. fundamentales • Identificar afectaciones y establecer estimaciones respecto de
• Realizar aproximaciones a los posibles costos de la recuperación y al flujo de los re- los daños y pérdidas sobre la seguridad humana y la calidad
cursos. de vida.
• La aplicación sistemática de procesos de recuperación en los ejercicios de simulación • Identificar afectaciones sobre el trabajo y el ingreso.
a nivel local o nacional. • Identificar afectaciones sobre la capacidad de prestación de los
servicios del Estado y la gobernabilidad.
2.3.2. La evaluación de necesidades Afectación sobre la • Identificar y medir la afectación sobre la estructura ecológica y
sostenibilidad ambiental la huella ecológica, incluida la recuperación y la prestación de
Uno de los temas que hay que prever en un proceso de Planificación de la Recuperación es de la ciudad los servicios ambientales en el ámbito regional.
la evaluación de necesidades para sentar las bases de la toma de decisiones frente al impacto • Identificar y medir el efecto de los daños ambientales sobre la
del desastre y a la proyección que se pretende dar al territorio y la sociedad hacia el desarrollo población.
sostenible. • Medir el efecto e impacto sobre los activos inmovilizados y las
existencias (tanto de bienes finales como de bienes en proce-
Contar con acuerdos sobre las metodologías para evaluar daños (en la fase primera de la emer- Daños directos so).
gencia), necesidades de recuperación temprana y necesidades e impacto económico, social y • Identificar y medir el efecto sobre la habitabilidad de la ciudad
territorial permite dar bases sólidas a un proceso de recuperación, evitar equívocos en los (hábitat - vivienda).
procesos de medición o ineficiencias en la elaboración de censos o enfoques de las mediciones. • Identificar y medir el impacto sobre los activos fijos públicos
y privados (infraestructuras).
Bajo el enfoque de Planificación de la Recuperación no son suficientes las valoraciones de • Medir el efecto e impacto sobre los flujos de bienes y servicios
daños a la infraestructura. Se hace necesario contar con herramientas diseñadas y probadas Daños indirectos que dejan de producirse o prestarse durante un periodo que se
previamente, que respondan a los objetivos de política y de la recuperación y que permitan inicia después de ocurrido el desastre y que puede prolongarse
evidenciar, más allá de lo físico, los efectos sobre las condiciones sociales, de ingreso y medios durante el proceso de rehabilitación y recuperación.
de vida, de afectación a las redes y necesidades básicas de las familias afectadas. Efectos • Medir la incidencia del desastre sobre el comportamiento de
macroeconómicos. las principales variables macroeconómicas.
A esto se suma la evaluación global de los efectos sobre la sociedad en su conjunto, el impacto • Identificar las afectaciones sobre los componentes del funcio-
económico y macroeconómico, la alteración de la capacidad institucional. Para atender estos Daños intangibles namiento social, tales como capital social, cultura, patrimonio
dos frentes se cuenta con metodologías que pueden servir de base para planificar los procesos cultural, entre otros.
de evaluación de daños, necesidades e impactos. Análisis de capacidades • Identificar y valorar la capacidad institucional y de recursos en
los diferentes niveles de gobierno.
Cuadro 8
Algunas metodologías disponibles
2.3.3. El Marco de Actuación para la Recuperación Posdesastre
• Evaluación de Necesidades Posdesastre (PDNA, por sus siglas en inglés - Post
El Marco de Actuación es un instrumento de carácter general e indicativo, adaptable a diferen-
Disaster Need Assesment).
tes tipos de desastres tanto por su escala y magnitud como por su tipología, con tres objetivos:
• Guía de Evaluación de Necesidades para Procesos de Recuperación (BCPR-
PNUD).
• Definir de manera previa el conjunto de principios, políticas y procesos coordinados
• Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los
que permitan adelantar, una vez ocurrido el evento catastrófico, las acciones de planifi-
desastres (Cepal 2003).
cación, organización institucional y de gestión para la recuperación temprana y de me-
• “Aspectos económicos del desastre” (PNUD/DHA 1994), (DMTP en asociación
diano y largo plazo, y que lleven al restablecimiento de los derechos y las condiciones
con el Centro de Manejo de Desastres de la Universidad de Wisconsin).
de calidad de vida de la población.
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Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
• Identificar, orientar y promover la generación de capacidades y el aumento de la resi- Su objetivo es identificar las acciones que deben ser emprendidas por cada uno de los sectores
liencia a nivel nacional o local para recuperarse de forma rápida y eficiente, para lo cual de la administración pública nacional y/o local, el sector privado y social para lograr aumentar
se deberá proponer el desarrollo de un conjunto de acciones tendientes a convertir a la las capacidades que le permitan adelantar los procesos de recuperación temprana y recupera-
planificación de la recuperación en parte de las políticas permanentes de planificación ción de mediano y largo plazo.
y gestión integral del riesgo.
Se estructura a partir de cuatro componentes:
• Generar con anterioridad una plataforma técnica e instrumental que permita a las insti-
tuciones, una vez ocurrido un desastre, contar con un marco de referencia y orientación a a. Un componente general, que define los objetivos y metas que debe lograr el país, la
nivel de política y organización para los procesos de toma de decisiones y las actuaciones región o la municipalidad a fin de aumentar su resiliencia para abordar un proceso de
sobre el territorio dirigidas a un proceso de recuperación con visión de largo plazo y en- recuperación.
marcado en una visión de desarrollo sostenible y no de reproducción del riesgo. b. Un componente indicativo, que contiene los planes de acción por sectores de la admi-
nistración pública, detallando las competencias tanto del sector público como del pri-
vado y las de los actores sociales de la ciudad. Estas acciones son de tipo institucional,
TEMÁTICAS DE UN MARCO DE ACTUACIÓN jurídicas, técnicas, financieras o de planificación.
c. La definición de un programa de información, sensibilización y formación que acom-
1. Principios, políticas y orientaciones para adelantar un proceso de recuperación. pañe el desarrollo de los planes de acción y de posicionamiento del tema en la agenda
2. Definir los criterios, procedimientos, componentes, forma de elaboración de los de la ciudad.
Planes de Recuperación Temprana y de Mediano y Largo Plazo e identificar d. El desarrollo de un sistema de seguimiento y monitoreo que permita evaluar constan-
su relacionamiento con los instrumentos de planificación del territorio y del temente el avance en la generación de capacidades.
desarrollo.
3. Mecanismos para el Sostenimiento de la Gobernabilidad, mediante arreglos
institucionales previos, normas especiales e instrumentos establecidos con El Plan de Generación de Capacidades deberá prever los mecanismos que garanticen su actua-
antelación; por ejemplo, dispositivo institucional para la recuperación, lización periódica así como los indicadores que permitan realizar el seguimiento y evaluación, y
competencias institucionales, coordinación interniveles, mecanismos de promover la asignación de recursos en las entidades competentes, la articulación con programas
participación política y participación ciudadana en el proceso de recuperación. de desarrollo de la ciudad y el trabajo público y privado con los actores sociales y comunitarios.
4. Reducción de las pérdidas y las cargas económicas y fiscales mediante
estrategias de reducción de vulnerabilidad, continuidad del negocio,
financiamiento para la recuperación, aseguramiento y transferencia de riesgo. 2.3.5. La Guía Operativa para la Recuperación
5. Políticas y estrategias para la recuperación en diferentes sectores del desarrollo
social, económico, movilidad, hábitat, de acuerdo con los temas críticos La Guía Operativa es un instrumento, a manera de protocolos, que permite definir las accio-
resultantes de las previsiones de los escenarios de daño o vulnerabilidades nes centrales que deben ser realizadas por cada uno de los sectores encargados de acometer las
existentes. acciones de recuperación dentro del dispositivo institucional. Se activa una vez sucedido el de-
6. Acciones necesarias para facilitar la recuperación de las rutinas, medios de vida. sastre y se centra en la definición de las acciones y procedimientos que de manera ordenada y
7. Mecanismos de vinculación de las comunidades y de preparación para su sistémica deben desarrollar las diferentes entidades involucradas en el proceso de recuperación.
resiliencia en procesos de recuperación.
La Guía Operativa tiene por objeto:
• Identificar las acciones y procedimientos para cada uno de los sectores involucrados
2.3.4. El Plan de Generación de Capacidades dentro del proceso de recuperación.
• Identificar los actores vinculados al proceso.
Derivado del Marco de Actuación para la Recuperación Posdesastre, el Plan de Generación • Definir las condiciones de coordinación para la ejecución de acciones de recuperación.
de Capacidades es un instrumento de carácter indicativo que busca orientar y coordinar las • Identificar claramente las responsabilidades de cada una de las entidades gubernamen-
acciones de preparación para la recuperación tendientes a: tales, sector privado y organizaciones en el proceso de recuperación.
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Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
Si bien en la fase de Planeando la Recuperación es posible lograr muchos acuerdos –particular- territorio se convierten en un factor determinante para reducir los efectos significativos de un
mente en términos de políticas, enfoque o arreglos institucionales–, la magnitud y complejidad desastre y, por ende, evitan tener que realizar esfuerzos mayores en recuperación.
del tema entrañan la necesidad de asegurar un dispositivo que garantice la sostenibilidad del Aunque toda tarea de prevención o preparación se orienta a reducir algún tipo de vulnerabi-
proceso y el desarrollo de muchas acciones tales como la elaboración de proyectos de Ley, lidad, para efectos de Planificación de la Recuperación se apuntaría a las siguientes acciones
acuerdos público-privados, acciones de reducción de vulnerabilidad de las infraestructuras, principales:
procesos de formación, entre otros.
a. Construcción de manera segura a partir de la reducción de la vulnerabilidad física, pre-
A partir de la experiencia realizada en la ciudad de Bogotá, se busca aquí ilustrar acerca de las parando las infraestructuras y edificaciones públicas y privadas para resistir el impacto
principales temáticas resultantes de un proceso de Planificación de la Recuperación. del desastre de mayor magnitud y más probable. Incluye acciones de control de los pro-
cesos constructivos, reforzamiento estructural (por ejemplo para sismos), adaptaciones
tecnológicas (inundaciones periódicas), entre otras.
3.1. Principales procesos por desarrollarse en la Preparación de la Recuperación
3.1.1. Construir y sostener información b. Localización con seguridad a través del desarrollo y aplicación de los instrumentos
de planificación y orientación del ordenamiento territorial, identificando amenazas y
La información actualizada para los diferentes sectores del desarrollo objeto de la recuperación zonas de riesgo, promoviendo procesos de relocalización de población en alto riesgo
constituye uno de los procesos críticos: a mayor información, menor incertidumbre y mayor no mitigable, mitigándolo donde sea posible e impulsando el control del desarrollo
facilidad en tiempos para la toma de decisiones. La información para la recuperación está ínti- informal.
mamente ligada a la información para la planificación del desarrollo y la información sectorial.
La conformación de bases y sistemas de información contribuirá de manera indirecta a una c. Reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado y de los actores particulares mediante
mejor recuperación. la puesta en marcha de políticas de transferencia del riesgo, el aseguramiento de la in-
fraestructura y edificaciones privadas, la búsqueda de la reducción de primas mediante
Un proceso de recuperación requiere de información en los siguientes niveles. economías de escala, la previsión de mecanismos contingentes y la realización de
apuestas conjuntas con el sector privado para asumir los costos de una recuperación.
a. Conformación y actualización de líneas base de información socioeconómica como
soporte para la valoración del impacto del desastre y de las necesidades. d. Reducción de la vulnerabilidad económica de la economía, estableciendo políticas previas
para los diferentes sectores, promoviendo la aplicación de políticas de continuidad del ne-
b. Conformación y actualización de información de base sobre la funcionalidad del gocio, de reducción de la vulnerabilidad de los procesos estratégicos de la economía, de sos-
territorio, infraestructuras, equipamientos, edificaciones. tenimiento de buenos indicadores económicos y fiscales, y de soporte a los medios de vida.
c. Conformación y actualización de información relacionada con el conocimiento del e. Aumento de los niveles de cobertura, aseguramiento social, empleo y formalización
territorio, condiciones ambientales, vocación del suelo, modelo de visión a futuro del mismo para las poblaciones más pobres, reduciendo las vulnerabilidades de las
del uso del suelo. infraestructuras prestadoras de servicios sociales y previendo programas de actuación
posdesastre respecto del control epidemiológico, el acceso a la salud y la educación, la
d. Levantamiento de información sobre la capacidad institucional, de gestión y de provisión de alojamientos temporales, la recuperación psicoafectiva, entre otros.
movilización de recursos de diverso orden.
f. Mejora de las condiciones de gobernabilidad, conociendo la real capacidad de gestión
e. Políticas de custodia, manejo, redundancia y respaldo de la información estratégica del aparato administrativo público, realizando acuerdos con el sector privado, desarro-
del Estado (bases de datos, servicios públicos, registro ciudadano, catastro) y del llando liderazgos y canales de participación en las decisiones del Estado y generando
sector privado (por ejemplo, sector financiero o información estratégica de negocio). confianza en las instituciones.
3.1.2. Para reducir las vulnerabilidades La realización de acuerdos y arreglos institucionales previos a la ocurrencia de un desastre
contribuye a reducir los costos de transacción, valorar el tiempo como recurso estratégico de la
Asociadas a las políticas de prevención del riesgo, la formulación y puesta en marcha de ac- recuperación, facilitar los procesos de coordinación y toma de decisiones y generar fluidez y
ciones tendientes a reducir la vulnerabilidad económica, social, institucional y física de un
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Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
confiabilidad en el desarrollo del proceso de recuperación. En ese orden de ideas las siguientes
acciones de Preparación para la Recuperación contribuyen a reducir significativamente los d. Generación, al interior de las entidades nacionales y locales, de las competencias institu-
conflictos en un proceso de recuperación: cionales relacionadas con la recuperación posdesastre y adecuación de los marcos norma-
tivos nacionales y locales de planificación y gestión integral del riesgo para posicionar el
a. Arreglos institucionales y pactos políticos frente a las competencias de los niveles na- tema en los procesos cotidianos de formulación de política, programas y proyectos.
cional, regional y local en lo concerniente a los ámbitos de intervención, responsa-
bilidad política, dispositivo institucional, condiciones para la toma de decisiones y e. Vinculación de los medios de comunicación para la preparación en el manejo coor-
participación de cada nivel. dinado de la información pública en la recuperación y el apoyo a la construcción de
organización social y promoción de la participación social.
b. Acuerdos público-privados en torno a procesos contractuales en caso de prestación de
servicios estatales provistos por particulares: transporte, concesiones de infraestructura, f. Vinculación de las comunidades particularmente a las acciones de sensibilización sobre
etc., que incluyan arreglos respecto del financiamiento de cargas de la recuperación, las implicaciones de un proceso de recuperación, sus capacidades de intervención, las
regímenes tarifarios, acceso a recursos públicos, entre otros. expectativas y las condiciones para ejercer liderazgos y participar en la toma de decisiones.
Restablecer Buscan mantener el equilibrio y, en caso de que sea necesario su rompimiento, emplear
3.1.4. La generación de capacidades igualdad frente a mecanismos compensatorios que restablezcan la igualdad de los asociados frente a las obli-
las cargas públicas gaciones que deben contraerse en aras del interés público.
Para asumir un proceso de recuperación, al igual que para uno de atención de emergencia,
no es suficiente contar con acuerdos, protocolos y procedimientos, sino que se requiere del Reordenar el terri- La ocurrencia de un desastre exige la activación de esta facultad ante un hecho fortuito que
torio reordena de manera espontánea el territorio.
aumento constante de la capacidad de los actores públicos, privados, comunitarios en los dife-
rentes niveles estatales para manejarlos y apropiarse de ellos.
Buscan la pronta reactivación económica posdesastre, con el fin de asegurar el ingreso de la
Intervenir en la población damnificada a la economía formal, a la generación de economías de subsistencia
En ese sentido, la preparación para la recuperación debe desarrollar iniciativas tendientes a economía y, en general, a incidir en el comportamiento de los mercados de suelo, de bienes y servicios,
aumentar las capacidades de los diferentes actores mediante: y de la economía local y nacional.
a. Desarrollo de programas de difusión pública, sensibilización y motivación para invo- Establecer o Ajustar de manera previa al desastre o en su ocurrencia los contratos existentes cuando su
lucrar a la sociedad en su conjunto en procesos de Planificación de la Recuperación. restablecer cumplimiento resulte irrealizable o de su realización se desprenda un perjuicio o conse-
acuerdos cuencia indeseada tales como mecanismos de redistribución de prestaciones, de revisión,
convencionales reversión, liquidación e interpretación contractual.
b. Realización de ejercicios de simulación basados en los escenarios de daño, donde cada
actor pueda verse reflejado respecto de su probable afectación y para poner en práctica
Establecer La ocurrencia de un desastre activa los mecanismos institucionales, instancias, cuerpos co-
los acuerdos, instrumentos y procedimientos. competencias y legiados y de funciones o competencias institucionales que pueden requerir de un soporte
procedimientos normativo o convencional, asociado al establecimiento de un marco de actuación institu-
c. Promoción de la vinculación del sector académico a la investigación y al desarrollo de administrativos cional adecuado, que adjudique competencias y procedimientos precisos.
programas de formación en Planificación de la Recuperación.
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Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
Propiciar el acceso d. Definición de procesos de administración financiera de los recursos, que involucren
a servicios básicos diferentes fuentes y procedimientos de contratación.
y la realización Ocurrido un evento de gran magnitud, el Estado se hace responsable de la reconstrucción
de derechos del tejido social e institucional que facilita el acceso de la comunidad a los servicios sociales
fundamentales, básicos y la realización de sus derechos fundamentales, económicos y sociales.
e. Establecimiento de procesos técnicos de coordinación en la ejecución de obras públi-
económicos y cas, bajo criterios de integralidad; por ejemplo, entre obras de servicios públicos y de
sociales reconstrucción de vías.
Un elemento reiterado en los distintos componentes técnicos es el de la necesidad de brin- f. Definición de procedimientos para la asignación de subsidios y acceso a recursos des-
Brindar seguridad dar una seguridad jurídica rápida una vez ocurrido el evento de gran magnitud, en especial tinados a la recuperación de medios de vida.
jurídica frente al derecho de dominio o propiedad pero también, de forma derivada, ante las obli-
gaciones, cargas y derechos asociados a la libertad de empresa y al derecho de propiedad.
g. Definición de procesos y procedimientos especiales para la adquisición de suelo, reso-
lución de problemas de titularidad y saneamiento predial.
Los ciudadanos tienen derecho a participar en la toma de las decisiones que puedan afec-
Profundización de tarlos, pero además en su ejecución y evaluación; en este contexto, también se incluyen
la democracia y de dentro de esta categoría los instrumentos orientados a profundizar los medios de control 3.1.7. La necesidad de prever contingencias
la participación de la gestión para la recuperación realizada por el Estado, el acceso a la información y la
formalización de los espacios de participación.
Dependiendo del tipo de desastre, se generan además de las afectaciones directas, efectos
Se trata de instrumentos jurídicos cuya finalidad principal y esencial es planificar o pro- indirectos e intangibles que requieren de especial atención en la recuperación. Los escenarios
Planificar la gramar las acciones que directa o indirectamente impactan en el logro de los objetivos de de daño y pérdidas permiten visualizar y adentrarse en las contingencias adicionales generadas
intervención y la recuperación, ya sea desde un ámbito sectorial (planes ambientales, de servicios públicos, durante el proceso de recuperación. Para el efecto, la preparación de la recuperación permite
gestión etc.) o desde cualquier otro nivel de planificación de la gestión con soporte normativo (por
ejemplo Planes de Desarrollo). tomar acciones previas. Entre otras:
b. Preparación del proceso de planificación de la recuperación una vez ocurrido el desas- 3.2. Aplicaciones prácticas
tre, en cuanto líneas de mando, contenidos técnicos e instrumentos de planificación
(temprana y de mediano y largo plazo).
3.2.1. Ejemplo de Guía resultante del Plan de Generación de Capacidades
c. Definición de sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación integrados a aquellos
utilizados para evaluar la gestión pública y el desarrollo. El Gráfico 10 presenta, a manera de ilustración, la ficha correspondiente al Plan de Generación
de Capacidades en el tema de medio ambiente, de la ciudad de Bogotá frente a un terremoto.
56 57
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
ACUERDOS INSTITUCIONALES
escombros en el proceso de recuperación.
Componente Ambiental del Marco de Actuación para la Recuperación Post Terremoto
de Bogotá 2) Realización de campañas para lograr la aceptación
cultural de manejo de materiales de construcción a R P
partir de transformación de escombros.
Plan de Generación de Capacidades
3) Diseño de un plan especial de suministro de
Sector AMBIENTE Subsector AMBIENTE
materiales de construcción para la satisfacción de la
N PP
Lograr un sector ambiental preparado para orientar el proceso de recuperación hacia el desarrollo demanda del Distrito y la región con ocasión a la
Objetivo sostenible, minimizando los efectos ambientales del sismo y de la recuperación sobre la estructura ocurrencia del escenario de daño
ecológica y los procesos funcionales de la ciudad.
4) Acuerdo sobre manejo temporal de áreas de la
Secretaría Distrital de Jardín Botánico - Entidades cabezas de sector - estructura ecológica, parques, durante el proceso de N PP
Líder Entidades
Ambiente Corporación Autónoma Regional. recuperación.
INSTRUMENTOS
para actividades productivas estratégicas del proceso R P
como soporte a la orientación del proceso de R PP de recuperación.
reconstrucción.
TÉCNICA
3) Inclusión del tema de responsabilidad ambiental 3) Inclusión de la recuperación post desastre dentro
R P
post-desastre en los planes institucionales, de R PP del Plan de Gestión Ambiental de Bogotá
contingencia y emergencia.
4) Norma sobre usos temporales de la estructura
4) Provisión de fondo contingente para actuación en ecológica, parques y áreas de valor ambiental durante U P
N P
proceso de recuperación. la recuperación
5) Fomento de la creación de empresas de 5) Deducciones o incentivos por mejoramiento al
R PP medio ambiente (art 158 E.T.) o reforestación (art N PP
transformación y reciclaje de escombros
253 E.T.)
6) Aplicación de las acciones definidas para el
sector. en el PDPAE y en especial las definidas en la
resolución 138 de 2007 Convenciones:
1) Elaboración de estudio sobre eventos conexos
al sismo relacionados con deslizamientos, PRIORIDAD ESCALA ACTORES
R PP
represamientos, rompimiento de jarillones, incendios
y eventos tecnológicos
INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
58 59
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
3.2.2. Ejemplo de Protocolo resultante de la Guía Operativa Formas de articulación Se trata de establecer, cuando las haya, formas específicas (normas, co-
específicas con la nación, mités, espacios de consulta, herramientas de información, etc.) de inte-
Cuadro 11 la región, los municipios racción con una instancia territorial pertinente (la nación, la región, los
vecinos o la localidad, municipios vecinos, la localidad), propias de este sector o de uno de los
Protocolo Base según el caso temas del sector. También en función de la distribución de competen-
28
cias o de fenómenos de escala, de establecer de antemano necesidades
ELEMENTOS DE LA de articulación o discusión con estos niveles territoriales.
CONFORMACIÓN DE CONSIDERACIÓN Referentes de Se trata de establecer los principales flujos de información o relaciona-
LA GERENCIA 27 intercambio miento interinstitucional existentes en el momento, que son diferentes
interinstitucional de las relaciones con los niveles territoriales (sensu stricto) y considera-
Nombre de la gerencia Se consigna el nombre de la gerencia.
existentes dos necesarios para los temas de la recuperación.
Procesos o falencias Se trata de identificar los aspectos normativos en los cuales, desde la
Para las gerencias temáticas y las de apoyo administrativo se trata de
normativas a los que fase predesastre, se estima que deben darse revisiones normativas para
Subgrupos de la gerencia establecer la división de áreas que mejor convenga, por un lado, a la
habría que prestar que la recuperación funcione de la mejor manera posible.
especificidad del tema y, por el otro, al escenario de impactos esperado
atención
o constatado en su momento.
Necesidades de Se trata de establecer las necesidades de información (tipos de infor-
A quién reportan los Se trata de establecer claramente las relaciones de flujo de información
información para mación y fuentes) estimada crucial para el buen desarrollo de las tareas
subgrupos entre un subgrupo y la gerencia, otros subgrupos de la misma gerencia
desarrollar la tarea (tipos del Dispositivo Institucional.
o de otra gerencia.
de información y fuentes)
A quién reporta la Se trata de establecer claramente las relaciones de flujo de información
gerencia entre la gerencia y otras instancias del Dispositivo Institucional o de
otras instituciones Cuadro 12
Papel de la gerencia Se trata de hacer explícitas, de la manera más acotada posible, las res- Protocolo general de la guía operativa para el componente territorial
ponsabilidades de la gerencia.
Grupo mínimo con el que Se trata de proponer los perfiles profesionales del grupo de trabajo y
debe contar las instituciones de las que deberían provenir (recuérdese que se ha
ELEMENTOS DE LA
planteado que en lo posible sean funcionarios de altísima experiencia CONFORMACIÓN DE CONSIDERACIÓN
que van en comisión a la entidad del caso). LA GERENCIA
Entidades a las que debe Determinar las entidades públicas y privadas con las que la gerencia Nombre de la gerencia GERENCIA DE RECUPERACIÓN TERRITORIAL
involucrar debe establecer contacto y relación para efectos de los objetivos de la
Subgrupos de la gerencia Vivienda y hábitat
recuperación. Infraestructura comercial e industrial
Se trata de identificar de manera preliminar aquellas instancias que Equipamientos urbanos
Grado de “libertad” o por su especificidad, trayectoria o robustez podrían, muy rápidamente Servicios públicos
“capacidad institucional o desde el principio, asumir la planificación, conducción y evaluación Vías y movilidad
frente al problema” de del proceso de recuperación y/o reconstrucción en su propio sector, sin Infraestructura en educación y salud
dichas entidades perjuicio de las necesidades de coordinación territorial que debieran Otras infraestructuras
surgir (por ejemplo, algunas empresas de servicios públicos, sector sa-
A quién reportan los Gerencia de reconstrucción física
lud, sector educación). Esto contribuirá en efecto a que el mandato y
el volumen de acción del Dispositivo Institucional sean decrecientes y subgrupos
finitos en el tiempo. A quién reporta la Dirección ejecutiva
Tareas concretas Se trata de hacer un check-list de los temas y actividades clave que en gerencia
transversales de la gerencia principio debe asumir esta gerencia de manera transversal. Papel de la gerencia Aplicar las decisiones estratégicas sobre la reconstrucción física de la
Tareas específicas de los Check-list de los temas y actividades clave que en principio debe asu- ciudad afectada.
subgrupos mir cada subgrupo de manera específica. Asesorar a la Dirección Ejecutiva y al Consejo Directivo respecto de las
Formas de articulación Se trata de establecer, cuando las haya, formas específicas (normas, prioridades en materia de reconstrucción y los efectos sobre la población
específica con la comités, espacios de consulta, herramientas de información, etc.) de Grupo mínimo con el que Ingenieros civiles
población afectada interacción con la comunidad, propias de este sector o de uno de los debe contar Urbanistas
temas del sector. Arquitectos
Formas de articulación Se trata de establecer, cuando las haya, formas específicas (normas, Ingenieros sanitarios
específicas con el sector comités, espacios de consulta, herramientas de información, etc.) de Ingenieros viales
privado interacción con el sector privado, propias de este sector o de uno de los Ingenieros constructores
temas del sector. Ingenieros mecánicos
Geógrafos
Economistas
Expertos en regulación de cada tema
Representante de la gerencia de recuperación social
Representante de la gerencia de recuperación ambiental
28 Como gerencia se entiende al grupo a cargo de la recuperación de un sector, el cual según el arreglo institucional está a Representante de la gerencia de recuperación económica
la cabeza de la Secretaría respectiva.
60 61
Capitulo 3
¿CÓMO HACERLO? Guía para la acción temprana de los gobiernos nacionales, regionales y locales
Entidades mínimas a las que DPAE y DNAPD Tareas específicas Coordinar la acción con los gremios industriales y comerciales.
debe involucrar Secretaría de Planificación mínimas de los Incorporar la mitigación de riesgos en el proceso de reconstrucción.
Secretaría de Movilidad y entidades pertinentes del sector Coordinar los aspectos legales y de política pública (subsidios, ejecución
Secretaría del Hábitat y entidades pertinentes del sector
subgrupos al inicio del de recursos, etc.) del proceso de reconstrucción.
IDU proceso
ERU Equipamientos urbanos y edificios públicos
Empresas de Servicios Públicos Coordinar con DPAE, DADEP y con cada entidad responsable del
Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial equipamiento la evaluación de daños en equipamientos urbanos y edi-
Ministerio de transporte y entidades del sector ficios públicos (diferentes de colegios y hospitales) en el momento de
Gremios de la construcción y la infraestructura (Camacol), Cámara co- la crisis y la acción sobre ellos (demolición, reparación, recuperación,
lombiana de infraestructura, sociedad de ingenieros, etc.) reforzamiento, períodos de aislamiento por riesgo de colapso).
Ministerio de minas y energía Manejo y coordinación de equipos técnicos para demolición y otras in-
Universidades tervenciones.
Grado de “libertad” o Temas de infraestructura en salud y educación podrían ser asumidos Coordinar necesidades de materiales de construcción y de relocalización
“capacidad institucional directamente por las Secretarías respectivas, de manera coordinada con temporal y definitiva de funciones que utilizan dichos equipamientos y
esta gerencia. edificios.
frente al problema” de Temas de reconstrucción en servicios públicos pueden ser orientados Orientar aspectos relacionados con la acción de las aseguradoras.
dichas entidades directamente por las empresas respectivas, sin Conducir el proceso de reconstrucción física de infraestructura comer-
perjuicio de su coordinación con la gerencia. cial e industrial.
Tareas concretas Operar y poner en marcha el plan general de reconstrucción y recupe- Coordinar la acción con la DADEP y las entidades responsables de los
ración existente antes del sismo y adaptado después de la evaluación de equipamientos.
transversales de la
daños e impactos reales. Incorporar la mitigación de riesgos en el proceso de reconstrucción.
gerencia Establecer las articulaciones y coordinaciones específicas entre las tareas Coordinar los aspectos legales y de política pública del proceso de re-
de los diferentes subgrupos y las tareas de las demás gerencias técnicas o construcción.
territoriales Proponer los temas de reconstrucción que por su magnitud
o posibilidad de involucramiento de la sociedad deben ser desarrollados Servicios públicos
por las gerencias territoriales. Coordinar con empresas de servicios públicos aspectos de evaluación de
Establecer el ciclo de proyectos de reconstrucción: planificación, diseño, daños, de decisión sobre las infraestructuras y redes y todo el proceso de
factibilidad, construcción, seguimiento y evaluación, y aplicarlo. reconstrucción física.
Tareas específicas Vivienda y hábitat Coordinar la recuperación de servicios públicos articulada a las necesidades
Coordinar con la DPAE y demás entidades la evaluación de daños en de la recuperación de sectores residenciales, comerciales e industriales.
mínimas de los Incorporar la mitigación de riesgos en el proceso de reconstrucción.
vivienda en el momento de la crisis y la acción sobre ellos (demolición,
subgrupos al inicio del reparación, recuperación, reforzamiento, períodos de aislamiento por Coordinar los aspectos legales y de política pública del proceso de re-
proceso riesgo de colapso). construcción.
Manejo y coordinación de equipos técnicos para demolición y otras in-
tervenciones. Vías y movilidad
Coordinar necesidades de materiales de construcción y de relocalización Coordinar con la DPAE y demás entidades la evaluación de daños en
temporal y definitiva. vías, puentes, túneles e infraestructura y equipamientos del sistema de
Orientar aspectos relacionados con la acción de las aseguradoras. movilidad de Bogotá (aeropuerto, terminales de transporte, Transmile-
Conducir el proceso de reconstrucción física de viviendas y hábitat. nio, metro, tren, sistema de semáforos, concesionarios de las entradas a
Establecer el proceso general y los esquemas de participación de cons- Bogotá o que operan en la ciudad, etc.) en el momento de la crisis y la
tructores privados y comunitarios. acción sobre estos (cierres, demolición, reparación, recuperación, refor-
Incorporar la mitigación de riesgos en el proceso de Reconstrucción. zamiento, períodos de aislamiento por riesgo de colapso).
Coordinar los aspectos legales y de política pública (subsidios, ejecución Ayudar y coordinar a las diferentes empresas del sistema de movilidad
de recursos, etc.) del proceso de reconstrucción. para que entren muy rápidamente al proceso de reconstrucción y resta-
blecimiento de las funciones de movilidad en la ciudad.
Infraestructura comercial e industrial Manejo y coordinación de equipos técnicos para demolición, levanta-
Coordinar con la DPAE y demás entidades la evaluación de daños en miento de carpetas asfálticas o de concreto y otras intervenciones.
infraestructura industrial y comercial en el momento de la crisis y acción Coordinar necesidades de materiales de construcción y de reorganiza-
sobre ellos (demolición, reparación, recuperación, reforzamiento, perío- ción temporal o definitiva del sistema de movilidad, y participar en las
dos de aislamiento por riesgo de colapso). decisiones de recuperación de la movilidad que tome la autoridad res-
Manejo y coordinación de equipos técnicos para demolición y otras pectiva.
intervenciones. Orientar aspectos relacionados con la acción de las aseguradoras.
Coordinar necesidades de materiales de construcción y de relocalización Conducir el proceso de reconstrucción física de vías, puentes e infraes-
temporal y definitiva de industrias y comercios. tructuras y equipamientos para la movilidad.
Orientar aspectos relacionados con la acción de las aseguradoras. Establecer el proceso general y los esquemas de participación de cons-
Conducir el proceso de reconstrucción física de infraestructura comer- tructores privados.
cial e industrial. Incorporar la mitigación de riesgos en el proceso de reconstrucción.
62 63
Capitulo 4
Incorporación del empleo y medios de vida en la planificación predesastre de la recuperación
CAPÍTULO 4
Una parte importante de la operación y la ejecución de las obras de la
reconstrucción serán asumidas por el sector privado a través del proceso
de contratación pública por méritos que se establezca.
L
vivienda. os desastres son cada vez más frecuentes debido principalmente a los efectos del cam-
Procesos o falencias Deben revisarse aspectos específicos de las normativas en cada ámbito bio climático y a factores antrópicos básicamente relacionados con las condiciones de
normativas a los que que puedan representar un problema para el correcto desarrollo de la re-
pobreza en las que viven las poblaciones afectadas. La asociación desastres-pobreza es
construcción física, en particular aspectos relacionados con la propiedad
habría que prestar del suelo, las competencias institucionales, etc. cada vez más evidente, lo que exige que los países y los organismos involucrados en la atención
atención de desastres enfoquen sus acciones en la recuperación de las personas afectadas y no sólo de
Necesidades de Dentro de la información esencial se debe contar con: sistema de in- los bienes materiales y económicos dañados o perdidos.
información para formación de catastro, base de datos sobre la situación estructural y de
sismorresistencia de las edificaciones, disponibilidad de maquinaria en
desarrollar la tarea (tipos la ciudad, bienes asegurados contra terremoto y daños conexos. El censo La atención de las personas afectadas exige medidas que vayan más allá de la ayuda humani-
de información y fuentes) actualizado y un registro de domicilio de los habitantes es de gran inte- taria. Se requiere de acciones que pongan en el centro de la atención una estrategia de recupe-
rés para afrontar mejor el proceso de reconstrucción.
29 Lima, agosto de 2010.
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Capitulo 4
Incorporación del empleo y medios de vida en la planificación predesastre de la recuperación
ración de los medios de vida perdidos, con un enfoque de desarrollo. El PNUD señala al res- servicios” que corresponden a cierta acumulación de recursos en cuentas más o menos intan-
pecto30 que las actividades de recuperación deberían contribuir a la mejora de las condiciones gibles en favor del trabajador, que guardan proporcionalidad con el tiempo en que estos han
de vida de las comunidades y sectores afectados a través de la reanimación de la producción brindado sus servicios a los empleadores. Tales fondos son de libre disponibilidad sólo cuando
(agricultura, industria), el comercio y servicios, y la creación de oportunidades generadoras de el trabajador cesa su vínculo laboral con el empleador, con lo cual tales recursos pasan a tener
ingresos y empleo. La meta-dice- debería ir más allá del simple restablecimiento de los niveles el carácter de un seguro de cesantía.
predesastre, apuntando hacia la creación de medios de vida más sostenibles para la población.
De igual modo, se ha advertido que estas medidas sólo alcanzan a los trabajadores que gozan
De esta manera se aspira no sólo a devolver a las personas las condiciones de vida que tenían de empleo formal debido a que forman parte de los esquemas de seguridad social, es decir
con anterioridad a los desastres, sino que se espera abrir la posibilidad de atacar la causa más una minoría en el caso de la mayor parte de países latinoamericanos en donde el empleo es
profunda que los origina: la pobreza. Asociar los procesos de recuperación de medios de vida a dominantemente informal32. Asimismo se ha encontrado que el concepto de informalidad que
los de desarrollo a su vez implica trabajar con la mirada puesta en su sostenibilidad. No habrá normalmente se refería a sectores urbanos se ha hecho extensivo al sector rural pues el trabajo
real proceso de recuperación ni de desarrollo si no se establecen condiciones de sostenibilidad desarrollado allí cae en esa misma categoría.
de las acciones, programas y proyectos que se ejecuten como parte de los procesos de recupe-
ración posdesastre. Estas observaciones permiten afirmar que si la totalidad de trabajadores de un país estuviera
formalmente empleada y gozara de mecanismos de protección del empleo y del salario, basta-
Desastres y protección y recuperación del empleo y salarios ría con activar dichos mecanismos para que en situaciones posdesastre se asegure la estabilidad
de los ingresos de las personas afectadas sin perjudicar su subsistencia inmediata ni la de sus
En el proceso de identificación de los elementos y acciones que deberían analizarse dentro de familias.
la planificación predesastre de la recuperación con el propósito de incorporar la protección,
recuperación y creación de empleo y medios de vida perdidos31, se ha encontrado que uno de Bajo este enfoque se puede señalar, entonces, como una premisa básica a ser considerada den-
los efectos inmediatos de los desastres es la paralización total o parcial de los medios de pro- tro del proceso de planificación predesastre de la recuperación, que los programas o medidas
ducción, con la consiguiente afectación al empleo, los ingresos y medios de subsistencia de las orientadas a la generación de empleo o de medios de vida en situaciones posdesastre consti-
familias. Se ha advertido, asimismo, que los efectos son muy diferenciados dependiendo de si tuyen mecanismos de respuesta a las falencias del sistema en cuanto a protección del empleo y
las personas afectadas son trabajadores urbanos o rurales, o si estos se ubican en el sector for- del salario, es decir a causas estructurales de su economía. En tal medida, las acciones orienta-
mal o informal de la economía. das a la promoción del empleo y a la recuperación de medios de vida estarán rozando siempre
los esquemas de desarrollo y, por tanto, deberán inscribirse en las estrategias nacionales o
Esto ha llevado a pensar que la incorporación de mecanismos de protección del empleo y de locales de desarrollo, pues son indesligables.
los salarios, así como la recuperación de los medios de producción perdidos, debe ser uno de
los elementos principales a tomarse en cuenta dentro de las políticas y estrategias de recupera- Esto no significa, sin embargo, que deba dejarse de lado la atención de la problemática del
ción posdesastre cuando se quiere ir más allá de la sola reconstrucción de los bienes materiales empleo y del salario de los empleados formales así como la de la recuperación de las unidades
dañados y poner en el centro de atención a las personas que sufren los desastres. productivas formales rurales o urbanas.
Al estudiar los mecanismos de protección del empleo existentes se ha encontrado que estos se La consideración básica a tenerse en cuenta es que en la planificación predesastre de la recu-
refieren básicamente a disposiciones de orden legal que buscan, ante todo, asegurar la “estabi- peración se debe atender de manera integral la problemática del empleo, la recuperación de los
lidad laboral” de los trabajadores en el medio de producción, por lo general mediante el incre- medios de producción y de los medios de vida, tanto en el sector formal como informal y en
mento de los costos de despido para las empresas. Y al analizar las medidas de protección del las áreas rurales y urbanas.
salario se ha evidenciado que estas generalmente se refieren a pagos que hacen los gobiernos a
los trabajadores que quedan desempleados por cualquier motivo o circunstancia, con recursos
propios o generados, o mediante fórmulas basadas en seguros privados. La finalidad es mante-
ner, al menos por un tiempo, los ingresos de las personas y de sus familias. Se ha determinado,
asimismo, que ambas políticas forman parte de los esquemas de seguridad social y que estas
guardan correlación directa con el nivel de desarrollo de los países.
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Capitulo 4
Incorporación del empleo y medios de vida en la planificación predesastre de la recuperación
Estrategia para la incorporación del empleo y medios de vida en la Planificación 1. Marco de políticas (que entrañan modificaciones de carácter legal o normativo): Para
predesastre de la recuperación mejorar las condiciones de protección del empleo y del salario de las poblaciones
afectadas; así como la generación de políticas que permitan orientar recursos actuales
Elementos componentes de la estrategia a la promoción del empleo en el posdesastre y a la canalización de inversiones de
gobiernos subnacionales hacia la ejecución de obras en el pre y posdesastre, con miras
Los elementos identificados a tomarse en consideración como componentes de una Estrategia a la generación de empleo.
de Incorporación del Empleo y Medios de Vida en la Planificación Predesastre de la Recupe- 2. Marco de políticas de orden presupuestal y crediticio: Que permitan desde el predesastre
ración son los siguientes: disponer de los recursos financieros y crediticios que se requerirán para atender las
demandas de prevención en la misma fase y de recuperación y generación de empleo y
1. Políticas para la protección del empleo: Orientadas a generar normativa que impida el uso medios de producción y medios de vida en el posdesastre.
arbitrario de las normas que facultan la ruptura del empleo por situaciones de “fuerza 3. Marco de estrategias de orden promocional: Que deben ser consideradas para que
mayor”. las instituciones y organismos que se encuentran implicados en la recuperación
2. Políticas para la protección del salario: Orientadas a proteger el pago de salarios de (posdesastre) se encuentren preparados desde el predesastre para atender la temática
asalariados que son damnificados por un desastre. del empleo y medios de vida.
3. Políticas de intermediación laboral y otras de promoción del empleo: Orientadas a extender 4. Marco de estrategias para la capacitación: Al igual que en el caso del marco promocional,
sus alcances a las situaciones pre y posdesastre. se trata de establecer políticas que orienten a los organismos nacionales, regionales o
locales involucrados en la capacitación, a fin de que se encuentren preparados desde el
4. Políticas locales para canalizar la inversión pública descentralizada a obras de prevención predesastre para atender las demandas de capacitación que surgirán en la recuperación
y recuperación: Orientadas a extender la ejecución de obras que realizan los gobiernos posdesastre.
subnacionales, obras de prevención en el predesastre y obras de recuperación en el
posdesastre.
5. Políticas para la recuperación de medios de producción en los sectores rural y urbano: Casos de Recuperación de empleo y medios de vida en Ecuador: 33
Orientadas a recuperar la operatividad de los medios de producción afectados por
desastres. Esta parte del documento resume algunas iniciativas concretas que se pusieron en marcha a
6. Políticas para mejorar los mecanismos de previsión presupuestaria y crediticia para situaciones nivel local y regional después de dos eventos en Ecuador: la prolongada erupción del volcán
pre y posdesastres: Orientadas a generar a priori disponibilidad de recursos presupuestales Tungurahua, cuyos impactos se han extendido mucho más allá de su zona directa de influen-
y crediticios de las entidades encargadas de llevar adelante las políticas de recuperación cia, y la intensa estación lluviosa del primer semestre del año 2008, que afectó a 13 de las 24
recomendadas. provincias del país.
7. Estrategia para facilitar el acceso de damnificados a programas de empleo temporal: Orientada
a extender los beneficios de los programas existentes a situaciones posdesastre o a crear Con base en la revisión documental, visitas a los lugares y entrevistas a los principales actores
programas ad hoc. y actrices de estos procesos, se intenta rescatar las estrategias puestas en marcha para recuperar
empleos y medios de vida afectados por los desastres. Se describen las intervenciones y, sobre
8. Estrategia para la recuperación de medios de vida mediante la generación de proyectos
todo, se destacan las lecciones generadas por ellas, que permitirán al país planificar mejor sus
productivos en el post-desastre: Orientada a la generación de proyectos productivos que
apoyen la seguridad alimentaria, mejoren los ingresos y promuevan la diversificación e procesos de recuperación.
innovación productiva.
Es claro que los esfuerzos de recuperación emprendidos después de las erupciones del Tun-
9. Estrategia para la recuperación de medios de vida dentro del enfoque de vivienda productiva: gurahua y de las inundaciones de 2008 en Ecuador comprendieron una serie de estrategias y
Orientada a asociar a los programas de recuperación de vivienda los enfoques de planes. Esta sistematización examina únicamente los proyectos de recuperación de medios de
vivienda productiva propuestos.
vida y creación de empleo ejecutados, en el caso del litoral, por los Ministerios de Agricultura
10. Estrategias para la capacitación: Orientadas a asociar los programas de recuperación y Ambiente bajo el liderazgo del Ministerio del Litoral y, en el caso del Tungurahua, por la
del empleo y medios de vida posdesastre al mejoramiento de la empleabilidad y municipalidad del Cantón Cevallos.
empresarialidad (emprendedurismo) de los beneficiarios, así como su capacidad para
el asociativismo. Las experiencias analizadas configuran casos únicos en los que la recuperación se ha dado
como un proceso deliberado, que sobreviene a la fase de respuesta pero que tiene características
Marco de intervención propias y cuyo fin último es superar la vulnerabilidad. Con miras a la planificación anticipa-
da de la recuperación posdesastre, es importante destacar los méritos y aprendizajes de estos
Para efectos de establecer los mecanismos que permitirán una aplicación práctica de los ele-
procesos.
mentos identificados, se ha realizado su ordenamiento en grupos temáticos según el ámbito de
intervención a que se refieren, habiéndose establecido cuatro grupos según el tipo de acciones 33 Este trabajo forma parte de un esfuerzo conjunto de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos y el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, que contó con el apoyo del Buró para la Prevención y Recuperación de Crisis (BCPR por
por realizarse: su sigla en inglés) y su iniciativa para incentivar la planificación anticipada de la recuperación posdesastre.
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Capitulo 4
Incorporación del empleo y medios de vida en la planificación predesastre de la recuperación
En definitiva, esta sección busca identificar las características que pueden contribuir al éxito • Tanto en el caso de la temporada invernal de 2008 como en el proceso del cantón
de un programa de recuperación de medios de vida después de un desastre y que se deberían Cevallos destaca la importancia del liderazgo para llevar a los actores a pensar, pla-
replicar en planificaciones futuras. La matriz que aparece a continuación intenta establecer nificar y ejecutar la recuperación, superando la tendencia a limitar las intervencio-
vínculos entre aquellos lineamientos y los aspectos más relevantes de los casos revisados. nes a la mera respuesta o a trabajar aisladamente. Por lo tanto, el diseño de arreglos
institucionales que faciliten el liderazgo y la coordinación desde el predesastre con-
tribuirá a una más rápida respuesta y a una más eficiente puesta en práctica de la
Pasos a darse para planificar la recuperación.
recuperación PNUD/BCPR Casos analizados
(2008) En el caso del cantón Cevallos, su alcalde es la cabeza visible del proceso de diversificación
Definir el marco institucional En el caso del litoral se formularon arreglos instituciona- productiva y su principal promotor. Liderando su equipo, ha sabido sumar los aportes de múl-
y los mecanismos para diseñar, les novedosos: una coordinación basada en el territorio, un tiples instancias para mantener el proceso activo. La estabilidad de su liderazgo ha contribuido
coordinar, implementar y moni- COE regional, mesas sectoriales. Con excepción del COE indudablemente a este éxito, pues ha cumplido ya diez años al frente de la municipalidad.
torear los programas de recupe- regional, todas las instituciones participantes ya existían. Lo
ración, idealmente sobre la base novedoso estuvo en la eficaz coordinación que se estableció. En el caso de la respuesta a las inundaciones, el Ministerio del Litoral se convirtió en un espa-
de las instituciones y procedi- Por lo tanto, esta experiencia marca una innovación en los cio de coordinación efectiva y en un ente facilitador de los esfuerzos sectoriales: “En el 2008 se
mientos ya existentes. procedimientos. trabajó muy bien, el Ministerio del Litoral era nuestra oficina, todos los actores estábamos allí: salud,
La Constitución promulgada en el año 2008 establece un sis- educación, agricultura, inclusión social, MOP, milicia, con un sentido de pertenencia, con la idea de
tema nacional descentralizado de gestión de riesgos, que cons- devolverle la confianza a la gente, de pensar ideas factibles. Fueron cuatro meses de pensar soluciones
Definir y ejecutar políticas na- tituye una base para la definición de políticas de recuperación. importantes, que finalmente se pudieron dar. Tanto que la experiencia de la respuesta estatal fue ca-
cionales para la recuperación, tegóricamente muy superior a experiencias anteriores…”34.
estableciendo con claridad los Un examen de varias experiencias de recuperación post-
• La experiencia, tanto personal como institucional, mejora la gobernabilidad de los
principios que el país aplicará inundaciones (Blacio 2009) concluye que, usualmente, la
procesos de respuesta y facilita el camino hacia una mejor recuperación.
en todos los procesos de recupe- recuperación se centra en la reconstrucción de infraestruc-
ración. tura, prestando poca o ninguna atención a otros aspectos
Los líderes y principales actores de los procesos retratados no eran inexpertos en temas rela-
esenciales y vinculados a la reducción de la vulnerabilidad y
tivos a la gestión del riesgo. Por el contrario, desde sus posiciones como políticos o técnicos
Desarrollar un plan de recupe- la lucha contra la pobreza (empleo y medios de vida, infra-
habían vivido procesos similares con anterioridad. Así, el alcalde de Cevallos había sido con-
ración, detallando requerimien- estructura esencial, medio ambiente y agua, vivienda, rea-
cejal durante los primeros años de la erupción del Tungurahua. Por su parte, todo el equipo de
tos generales y sectoriales. sentamiento).
subsecretarios de la Costa, así como la Ministra del Litoral, habían ocupado posiciones técni-
cas o políticas en instituciones u ONG relacionadas con la respuesta ante desastres naturales y
En los procesos y proyectos analizados en este trabajo se
la ayuda humanitaria. Estos aprendizajes personales han sido transmitidos a las instituciones
advierte una intencionalidad para planificar la recuperación
lideradas por estos actores, tanto informalmente como en intensos procesos de capacitación.
Diagnosticar y mejorar la capa- desde una mirada integral y centrada en disminuir la vul-
Solo el tiempo –y la recurrencia de nuevos desastres– evidenciará cuánto se ha logrado en tér-
cidad institucional. nerabilidad. En el caso del litoral, finalmente se aprobó un
minos de institucionalizar capacidades para la respuesta y la recuperación.
plan de recuperación centrado en la infraestructura, pero
se logró financiar y ejecutar experiencias de otra naturaleza
• Los procesos de respuesta y recuperación se benefician de la existencia de entidades
(las examinadas en este trabajo).
coordinadoras basadas en el territorio, que sumen recursos institucionales, territo-
Es de destacar el esfuerzo del Ministerio del Litoral por
riales y sectoriales.
fortalecer más de 80 COE cantonales con talleres diseña-
Identificar necesidades, priori- dos para este efecto; la actual SNGR “heredó” esta capaci- La experiencia del litoral demuestra los beneficios de tomar en cuenta varias perspectivas: la
dades y capacidades para la re- dad. El Municipio de Cevallos lleva adelante procesos per- de las instituciones (ministerios, organismos de desarrollo, la milicia); la relacionada con la
cuperación. manentes de capacitación y fortalecimiento de asociaciones organización del territorio a través de los COE; y, finalmente, el tratamiento de temas secto-
productivas. La sostenibilidad de estos esfuerzos solo podrá riales específicos por parte de los ministerios correspondientes. La coordinación se mantuvo
probarse tras futuros eventos extremos. inclusive durante el diseño de las intervenciones de recuperación, lo que permitió compartir
Ambas experiencias son ejemplos de coordinación y alianzas. recursos técnicos, evitar duplicaciones y potenciar el aporte de la cooperación internacional.
Una vez desaparecido el Ministerio del Litoral, cabe pregun-
Definir una estrategia de alian-
tarse qué institución podría hacer de líder incluyente para un Cuando los proyectos entraron en operación, su manejo pasó a manos de las entidades sec-
zas para implementar la recupe-
futuro proceso de recuperación. Similares temores podrían ex- toriales correspondientes y se perdió gradualmente la coordinación entre instituciones. Es
ración.
presarse en caso de que el Alcalde de Cevallos no permanecie- así que si bien el MAGAP y el MAE ejecutaron proyectos forestales, no compartieron in-
ra en su puesto después de las próximas elecciones seccionales.
34 Entrevista con Carlos Emilio Vélez de la Dirección Técnica Agropecuaria del Guayas, MAGAP, 2010.
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Incorporación del empleo y medios de vida en la planificación predesastre de la recuperación
formación para el suministro de plantas. Las autoridades locales, una vez pasada la situación • Al seleccionar las intervenciones para recuperar o diversificar medios de vida, se
emergente y superada la fase de respuesta humanitaria, dejaron los espacios de coordinación debe considerar la demanda de acompañamiento técnico y material que cada tipo
constituidos en los COE y se dedicaron a la reconstrucción de infraestructura. La desaparición de proyecto podría generar y planificar los recursos institucionales de acuerdo con
del Ministerio del Litoral, a finales del año 2009, dejó inconclusa la experiencia de coordina- ello.
ción regional inaugurada por esa cartera.
En el caso del cantón Cevallos todas las intervenciones partieron de actividades económicas
En el caso de las regiones costera y amazónica, en las que los fenómenos climáticos producen que ya se practicaban tradicionalmente (cría de animales menores, fabricación de calzado) por
afectaciones generalizadas que rebasan los límites provinciales, cabe pensar en la constitución lo que el esfuerzo se centró en la tecnificación y el mejoramiento de las capacidades, así como
de COE regionales que asuman la dimensión territorial de la respuesta y la recuperación. Debe en dotar a los beneficiarios de insumos para expandir sus negocios. Esto, unido al largo proceso
buscarse mecanismos de monitoreo y acompañamiento que permitan que la coordinación se vivido y a la continuidad del apoyo político, permitió graduarlo de acuerdo con las disponi-
mantenga inclusive durante la implementación de las intervenciones, aun si en ese momento bilidades financieras y técnicas para culminar con grupos de productores fuertes y capaces de
se vuelve más claro el liderazgo sectorial. manejar apropiadamente sus negocios.
• Antes del desastre es necesario trabajar para caracterizar y reducir la vulnerabilidad. En el caso del litoral se probaron intervenciones relativamente novedosas en períodos bas-
tante cortos. Una actividad nueva fue la acuacultura. Para garantizar su éxito se requirió de
Todos los proyectos analizados apuntan, al menos en las intenciones, a cumplir un doble rol: un compromiso extraordinario, tanto de los productores/as cuanto de los y las técnicas que
disminuir la vulnerabilidad de base que hace tan susceptibles a los afectados y facilitarles acompañaron el proceso:
empleo e ingresos para recuperarse después del desastre. En tal sentido, “guardárselos” para
implementarlos en fases de recuperación no resulta ético ni útil. Tiene más sentido imple- “¿Cuál fue el problema principal? Cogerle el golpe a esto. Porque era un proyecto nuevo, y usted sabe
mentar intervenciones para disminuir la vulnerabilidad en la situación predesastre, sobre todo que está entrando con gente que hasta cierto punto es un poquito cuadrada. Entonces hubo un pequeño
en zonas que son repetidamente afectadas por eventos recurrentes o, si los proyectos fueron problema cuando nosotros tratamos de hacerle ver muchas cosas […] Nosotros teníamos un promedio
ejecutados como respuesta a un evento, se debe buscar su sostenibilidad. de visitas, se recorrían 4 piscinas y salían desde las 6 de la mañana hasta las 10 de la noche. ¡Imagí-
nate! ¡Teníamos un promedio de 4 inspecciones diarias, 5 personas! […] porque de verdad en nuestro
“[…] Cuando una persona o una comunidad no tiene recursos económicos, o un buen estándar de afán de darle vida al proyecto, nos extralimitamos”36.
vida, es mucho más vulnerable a cualquier emergencia que pase […] Entonces si se realizan proyectos
en estas comunidades, que fortalezcan la economía local, las personas están mejor capacitadas para Los viveros forestales también demandan una inversión continua de recursos y apoyo técnico
poder resistir a la emergencia. Si una persona vive en una zona de inundación, y […] se le inundaron para mantenerse, así como el establecimiento de vínculos comerciales con compradores de las
sus campos de cultivo, pero él tiene ahorros, y él tiene posibilidades de generar recursos de otra fuente especies producidas. Además, es necesario trabajar del lado de la demanda, promoviendo la
que no sea exclusivamente la agricultura, él podría resistir la emergencia que pase el problema y ob- siembra de especies maderables a más de las frutales de uso más tradicional como el cacao, el
viamente va a tener un bajón en su economía, pero no va a quedar como damnificado […] Entonces café o la palma africana. En ese sentido, la ausencia de recursos para dar continuidad al apoyo
una manera de prevenir desastres no es solamente con la recuperación de cuencas o la reconstrucción de constituye una amenaza para la sostenibilidad de esta intervención.
infraestructura, sino que básicamente desde mi punto de vista se centra en mejorar las condiciones de
vida, las condiciones socioambientales y económicas de esas comunidades locales”35. “[…] Siempre el limitante es el factor recursos para poder refinanciar, volver a multiplicar plantas.
Hemos hecho recorridos, vemos que las instalaciones se mantienen, los viveros están allí […] y la gente
“El tema es la continuidad y sostenibilidad. Los viveros son un proyecto de carácter estratégico, pueden está presta, ávida, para volver a comenzar. Estamos haciendo una reinversión, una reingeniería
permitir la recuperación de una situación como la que vivimos en el 2008”. (Vélez 2010) para poder después de algunas discusiones ver cómo podemos nuevamente financiar para que sigan
produciendo plantas y la gente lógicamente tenga trabajo”37.
• Antes que tener portafolios de proyectos listos para presentarse después de un desastre,
es necesario desarrollar criterios comunes orientados a la recuperación para ser aplica- Las intervenciones financiadas por el MAE rehabilitaron infraestructura turística pero no
dos lo más tempranamente posible, como parte integral de las medidas de respuesta. pasaron a fortalecer las capacidades locales para manejar el negocio turístico. A menos que se
busquen sinergias con otros proyectos o programas, se puede predecir que la infraestructura
Los proyectos prediseñados con el fin exclusivo de crear fuentes de empleo o recuperación de volverá a deteriorarse.
ingresos tienen la desventaja de no estar contextualizados en el tipo de amenaza, las caracterís-
ticas del terreno, los saberes y cultura de la población afectada, además de que podría ser más “[…] Para fomentar el desarrollo económico sustentable de estas comunidades no basta con recons-
difícil que aprovechen las oportunidades únicas que acompañan a cada proceso. Resulta más truir infraestructura, sino que debe haber un acompañamiento posterior […] Si esa comunidad no
útil desarrollar anticipadamente, en las instituciones que participarán en la respuesta, criterios tiene ni idea de cómo hacer comercialización turística, no tiene ni idea porque no tiene experiencia
que deban cumplir todas las intervenciones: dar empleo preferente a las familias afectadas, en manejo de visitantes, ¿cómo pueden producir dinero con esa infraestructura? Lo que podría
promover el empleo de las mujeres, utilizar adecuadamente los recursos locales, promover la suceder es que al no generar recursos con esa infraestructura porque no tienen esas capacidades, y
participación local en la priorización de proyectos
36 Entrevista con David Pasquel de la Subsecretaría de Acuacultura, MAGAP, 2010.
35 Entrevista con Juan Chávez de la Subsecretaría de Gestión Marino Costera, Ministerio del Ambiente, 2010. 37 Vélez. (Entrevista citada).
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Incorporación del empleo y medios de vida en la planificación predesastre de la recuperación
al no tener dinero para darle mantenimiento, esa infraestructura, podría irse degradando […] todo lo que hagan esté orientado con este enfoque, así el fondo tendría menos razones de existir, porque
Entonces los proyectos deben ir un poco más allá y pensar en culminar hasta que la persona que tendrías a toda la institucionalidad pública orientada con esta perspectiva de reducir vulnerabilidad,
recibió este beneficio esté plenamente apta y capacitada para producir recursos económicos de ma- fortalecer capacidades, etc., incorporando estas acciones en los presupuestos institucionales”42.
nera sustentable, y mucho mejor aprovechando de la conservación de la naturaleza para generar
estos recursos”38. En ausencia de esta figura las instituciones pueden hacer uso de otros mecanismos, como
solicitar anualmente fondos a liquidar, para superar las demoras iniciales en la movilización de
• El financiamiento (tanto en cantidad como en disponibilidad) es un factor crítico. recursos para la respuesta43.
El marco legal vigente, que prohíbe el establecimiento de fondos de reserva, hace
necesario buscar otro tipo de arreglos que aseguren la canalización y la ejecución • Desde el punto de vista de los beneficiarios/as de proyectos productivos, también es
oportuna de los recursos necesarios. necesario facilitarles el acceso a crédito oportuno para que repliquen o amplíen las
experiencias exitosas, así como posibilitar mecanismos de condonación o refinan-
Todas las intervenciones, e inclusive la misma respuesta inmediata, se vieron afectadas por no ciación de deudas. En último término, es útil acudir a las transferencias monetarias
poder movilizar recursos con la celeridad apropiada. No existen arreglos que permitan una directas mediante una selección cuidadosa de los receptores.
rápida liberación de fondos en caso de presentarse una contingencia como la vivida en el año
2008. En el Tungurahua fue difícil utilizar los fondos destinados a la respuesta, en la recupera- El único proyecto que se preocupó por establecer un mecanismo sostenible para financiar
ción, si bien ello tenía más sentido en el contexto de la situación del cantón Cevallos. iniciativas de los campesinos/as fue el de Acuacultura Rural. Ya desde su formulación, a la
par que se gestionaban recursos del PNUD para implementar el proyecto piloto, se estableció
En el caso del litoral la respuesta humanitaria se inició en el mes de enero, coincidiendo con un convenio para que el Banco Nacional de Fomento otorgara crédito a productores/as que
el inicio del año fiscal 2008 y de las operaciones bajo un nuevo sistema de administración fi- quisieran entrar a la actividad, con plazos de pago coincidentes con los períodos de cosecha.
nanciera (ESIGEF), lo que, no obstante la voluntad política de asignar recursos, complicó los En esos casos, la Subsecretaría certificaría la aptitud del productor/a y brindaría todo el apoyo
desembolsos para atender la emergencia39. técnico necesario. El problema fue la puesta en práctica del mecanismo: los trámites burocrá-
ticos dificultan el acceso de los pequeños productores al crédito formal. En el caso del Banco
“[…] Nos decían en la Defensa Civil, porque fueron con fondos del dinero de emergencia
¿y qué tie- de Fomento, los continuos cambios de directivos de las sucursales hacían difícil que estos co-
nen que ver los cuyes con la ceniza del volcán? ¿Dónde empatan los cuyes? Lo que tienen que hacer es nocieran los antecedentes y facilitaran el otorgamiento de créditos, pese a existir el convenio.
comprarles mascarilla para la gente, comprarles cosas de esas, escobas, eso tienen que hacer decían, dar-
les capacitación. Entonces nosotros decíamos que son proyectos de seguridad alimentaria fundamen- Por otro lado, es necesario formular políticas para que quienes hayan perdido sus medios de
talmente, es asegurar la sobrevivencia de la gente. Y así fuimos hablándoles y se les iba interesando vida puedan refinanciar sus deudas o que estas les sean condonadas. En el caso ecuatoriano, las
también sobre el tema, ventajosamente teníamos clarito a dónde queríamos llegar, les convencimos a deudas con el Banco Nacional de Fomento fueron renegociadas. Tal vez convendría, a fin de
Defensa Civil […] igual cosa los del Ministerio de Economía, los funcionarios decían: pero están locos
no promover el mal uso del crédito, que se desarrollaran anticipadamente criterios para funda-
ponerles ahí los cuyes, les dan eso y se comen los cuyes al segundo día y se quedan sin nada, eso no va a mentar la condonación de las deudas con alguna constatación empírica del daño o con base en
funcionar decían […] entonces les explicábamos: para eso es la organización legalmente constituida, instrumentos que permitan definir con mayor precisión las zonas afectadas.
aquí hay compromisos y etc.”40.
Finalmente y a fin de reactivar la economía de las regiones afectadas, es positivo acudir al
Al entregarse al Estado, los fondos de la cooperación internacional son procesados de manera mecanismo de transferencias monetarias directas a través de la entrega de un Bono por Emer-
similar a los fondos públicos, con lo cual tampoco resulta fácil movilizarlos: “Ellos (los repre- gencia. En el caso ecuatoriano, los beneficiarios fueron seleccionados cotejando las listas de
sentantes de la cooperación internacional) llegaron justo el 10 de febrero […] y me dijeron: ¿qué personas afectadas con la base de datos del SELBEN, que se usa para administrar la entrega
necesitas? ¿10 millones o 10 colchones? y dije: 10 colchones, no necesito plata porque no puedo hacer del Bono de Desarrollo Humano. De esa manera se pudo asegurar que el dinero de la transfe-
nada con ella”41. rencia fuera recibido por la población económicamente más vulnerable44.
La actual legislación ecuatoriana prohíbe la constitución de fondos de emergencia, en el su- • El rol de la cooperación internacional, a más de proveer fondos e insumos de ser
puesto de que una buena programación presupuestaria los volvería innecesarios. La (relativa) necesario, es útil para asesorar a las instituciones nacionales en el manejo de temas
imposibilidad de predecir la ocurrencia y magnitud de las amenazas naturales contradice este específicos.
precepto. Para volver innecesarias las declaraciones de emergencia sería necesario mitigar to-
dos los riesgos de antemano, lo cual podría ser imposible en la realidad. Existen temas de carácter técnico como la organización de la respuesta humanitaria, el asegu-
ramiento de la seguridad alimentaria, el bienestar y la recuperación emocional de niños/as y
“[…] Los fondos de emergencia tendrían menos razones de existir en el momento en que toda la ins- mujeres, la prevención de la violencia de género y ataques sexuales en los albergues, el paso ha-
titucionalidad pública convierta a la reducción de riesgos en una práctica regular y sistemática, que cia la recuperación, la creación de empleos, en los que la provisión oportuna de soporte técnico
38 Chávez. (Entrevista citada).
facilitado por la cooperación internacional puede significar la diferencia entre una respuesta
39 Entrevista con Carolina Portaluppi, ex Ministra del Litoral, 2010. 42 Íd.
40 Entrevista con Bayardo Constante, alcalde de la Municipalidad de Cevallos (Tungurahua), 2010. 43 Íd.
41 Carolina Portaluppi. (Entrevista citada). 44 Íd.
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Incorporación del empleo y medios de vida en la planificación predesastre de la recuperación
restringida y la reconstrucción de vulnerabilidades, y un proceso que promueva el desarrollo En el caso de la región costera, son recurrentes los impactos de las estaciones lluviosas; lo
sostenible y el alivio de la pobreza, y contrarreste el deterioro ambiental. único que varía es su extensión y gravedad. Indudablemente, existe población en riesgo que se
ve atrapada en ciclos recurrentes de afectación, procesos de recuperación incompletos, mayor
“[…] Ellos (los técnicos facilitados por organismos de cooperación) se pasaron toda la emergen- vulnerabilidad, mayor afectación
¿Dónde están esos ciudadanos? ¿Cómo ayudarlos a romper
cia también ahí integrando las mesas, por ejemplo el PMA, PNUD, OCHA, UNICEF […] Y en el círculo vicioso?
el caso del enfoque de recuperación, yo creo que el PNUD ahí nos ayudó mucho... Con UNICEF, el
Fondo de Población (UNFPA)
Venga, ayúdenos a ver cómo metemos género en todo esto
y lo hicimos. Desde el punto de vista de la reducción del riesgo de desastres, ¿es razonable que la población
Sobre todo a nivel de los albergues, en temas de prevención de violencia, de violencia sexual, el paquete permanezca en las zonas donde los impactos son recurrentes? ¿Hasta cuándo se debe promo-
de apoyo para las mujeres. Con UNICEF hicimos algo extraordinario que fue parte del proceso de ver la ocupación de esos territorios? Si ello es inevitable, ¿cómo se puede disminuir la vulnera-
recuperación
que era la parte de la recuperación emocional de la gente, sobre todo de los niños y las bilidad subyacente e impedir que esta aumente con cada evento?
niñas”45.
¿Cuánto dinero se ha invertido en todos los procesos de respuesta y recuperación y cuánto
• Es necesario profundizar en el enfoque de género para el diseño de propuestas. ha influido esta inversión en la recuperación económica de las regiones? ¿Se ha promovido la
reconstrucción del riesgo?
A pesar de la activa inclusión de mujeres en los proyectos en el litoral, estas continúan desem-
peñando roles de apoyo a sus parejas; en piscicultura, haciéndose cargo cuando sus esposos no ¿Qué medidas tienen mayores impactos y sostenibilidad? ¿Cómo podrían los gobernantes
están; en la reforestación, ayudando al marido. En general, son los esposos quienes toman las evaluar y priorizar las inversiones para responder a cada evento y para buscar la recuperación?
decisiones de manejo y comercializan la producción, de haberla.
• En el caso de las ciudades en riesgo, son necesarios enfoques exploratorios y casi ex-
Habría que pensar en proyectos que aseguren un mayor control de los recursos por parte de las perimentales para comenzar a conocer e influir en una realidad no tomada en cuen-
mujeres. Para empezar, se podría dar seguimiento al destino que se le da a los recursos ganados ta por los gestores de la respuesta a desastres, la recuperación y el desarrollo local.
en estos proyectos y en los dedicados sobre todo a dar empleo temporal: ¿Quién decide en qué
se gastará el dinero ganado? ¿Se usa el dinero para reponer pérdidas y recuperar la salud y nivel Si bien muchas ciudades y pueblos estuvieron cubiertos total o parcialmente por agua durante
nutricional de la familia? buena parte de la temporada invernal, no se contaba con información para conocer cuánto
de la actividad económica se había visto afectado, ni con propuestas para intervenir en áreas
• Es necesario contar con una base de información acorde a la magnitud y recurren- urbanas. Se puede pensar que los impactos económicos fueron muy graves sobre todo para los
cia de los impactos de estos fenómenos naturales. comerciantes informales, que usualmente ocupan las calles que fácilmente se inundan.
Es evidente el carácter crónico y recurrente de estas amenazas; en ese sentido, llama la atención En el caso de las zonas urbanas, la recopilación de información debe comenzar desde cero. Se
la inexistencia de estimaciones de sus impactos acumulados. Parece que cada nuevo episodio, necesita estudiar cómo funciona la economía de las ciudades en riesgo; cómo están los servi-
sea de estaciones lluviosas o de exacerbaciones del volcán, inaugurara sendos nuevos capítulos cios básicos; cuánta es la vulnerabilidad social; cómo funciona el sector informal; qué ocurre
de evaluación de daños, respuestas y recuperaciones que no se benefician del conocimiento de cuando se expresan las amenazas; quiénes son los más afectados.
la situación preexistente. Hay muchas preguntas cuyas respuestas indudablemente permitirían
tomar decisiones más acertadas al planear el desarrollo de estas regiones y al fortalecer el desa- Hace falta construir escenarios de daños, identificar sectores y actividades vulnerables y cons-
rrollo de toda la institucionalidad vinculada a la reducción del riesgo de desastres. Algunas se tituir grupos de trabajo para reflexionar y proponer intervenciones, sobre todo en áreas suscep-
detallan a continuación, en un listado evidentemente incompleto. tibles de inundarse, aún en temporadas invernales que podrían considerarse como normales.
¿Qué ha pasado con la población de los cantones afectados desde que comenzó la erupción Para este caso en particular, convendría desarrollar un portafolio de proyectos piloto, que in-
del Tungurahua? ¿Ha disminuido, como se relata que ha ocurrido en cantones como Penipe? cluyan mecanismos de monitoreo, para probarlos en una nueva contingencia.
¿O ha aumentado como resultado del desarrollo productivo disparado por la recuperación,
como piensan algunos de los pobladores del cantón Cevallos? ¿Cómo están los indicadores de
pobreza, equidad, calidad de vida de la zona? Los resultados del nuevo Censo de Población
y Vivienda ayudarán a despejar estas dudas. Pero tratándose de una región tan expuesta a las
amenazas provenientes del volcán y con tanta vulnerabilidad subyacente, cabría plantearse la
realización de encuestas periódicas de población y actividades económicas, que permitan esti-
mar el éxito o fracaso de las estrategias de recuperación implementadas (o no) en los cantones
afectados.
45 Íd.
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Conclusiones
Recuperación
Atención
Humanitaria
Tiempo transcurrido después del desastre
- La asociación entre los desastres y la pobreza es cada vez más evidente; los desastres para-
lizan la producción y afectan los ingresos de las familias. Estos efectos son muy diferencia-
dos, dependiendo de si los afectados son trabajadores urbanos o rurales y si están incluidos
en el sector formal o informal de la economía, y si son hombres o mujeres. Para paliarlos, es
necesario proteger los empleos y salarios y crear empleos temporales o permanentes, a fin
de devolver a las personas su capacidad de generar ingresos para cubrir los gastos en que se
CONCLUSIONES ha incurrido tras el evento, sus necesidades básicas y para recuperar su dignidad, saliendo lo
más pronto posible de su posición de receptores pasivos de la ayuda humanitaria.
- Los desastres pueden transformarse en oportunidades para el desarrollo sostenible. Para - La protección del empleo se refiere a asegurar la estabilidad laboral; la protección del salario,
ello, la recuperación debe ir más allá de reemplazar o reparar la infraestructura afectada y en cambio, hace relación a mantener los ingresos de las personas que quedan desempleadas
trabajar sobre los factores determinantes de la insostenibilidad y el riesgo. Mientras se res- debido a un desastre mediante transferencias directas de los gobiernos o seguros privados46.
ponde a las necesidades más urgentes de la población afectada, se deben aprovechar todas Sin embargo, los beneficios de la protección del empleo y del salario en estas situaciones
las oportunidades de cambio para lograr la sostenibilidad de los esfuerzos de recuperación solo alcanzan a la minoría que goza de empleo formal y no llegan a las personas que están
y sentar las bases del nuevo desarrollo. en el sector informal47 de la economía, a las de las áreas rurales y difícilmente a las mujeres.
- La recuperación posdesastre forma parte de un continuo que se inicia con los preparativos - En situaciones posdesastre, las políticas de generación de empleo e ingresos deben dirigirse
previos a la ocurrencia de un evento (denominados como Planificación Anticipada de la especialmente al sector desprotegido, informal y asociarse a las políticas de combate de la
Recuperación) hasta la atención inmediata de la emergencia y la recuperación; desde la ayu- pobreza. Los programas de empleo temporal aplicados a la reconstrucción de activos con
da humanitaria a las víctimas con el fin de salvar vidas, hasta restaurar la funcionalidad de la uso intensivo de mano de obra y recursos locales han contribuido de manera eficaz a re-
sociedad. En los primeros momentos las instituciones de respuesta dirigen sus esfuerzos a cuperar activos en zonas aisladas, mejorar las condiciones de sobrevivencia de las personas
contabilizar las víctimas, las labores de rescate, la atención a los heridos y la satisfacción de afectadas, recapitalizar a los damnificados con miras a la recuperación de activos producti-
necesidades básicas de alimento, agua, albergue y salud de los afectados. Progresivamente, vos, disminuir la presión sobre la ayuda humanitaria y disminuir la presión sicológica que
la situación se desplaza hacia facilitar el acceso y la movilidad de las personas, asegurar la sufren las personas afectadas. (Salomón 2010).
habitabilidad de las edificaciones en pie, remover los escombros, recuperar los medios de
- En el sector rural, las estrategias de recuperación de medios de vida buscan reponer activos
vida de la población y asegurar la gobernabilidad y la soberanía nacional.
que se han perdido en el desastre, asegurando la autogeneración de alimentos en plazos
cortos asociados al ciclo agrícola. Se entregan semillas, semovientes, herramientas, es decir
los activos perdidos. También se incluye la refinanciación de deudas; en Ecuador, el Banco
46 En Ecuador, para estos fines podría aplicarse el Fondo de Reserva del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS),
siempre y cuando los ahorros no hayan sido retirados previamente por el afiliado.
47 Los empleos son informales cuando no están “reconocidos ni protegidos dentro de los marcos jurídico y reglamentario”.
La OIT define a este como el “sector desprotegido”. Si bien en un principio se asociaba la desprotección o informalidad al
sector urbano, la FAO reconoce que también existe trabajo desprotegido en el sector rural.
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Bibliografía
Nacional de Fomento (BNF) permite refinanciar las deudas agrarias en situaciones posde-
sastre. Otra estrategia es el desarrollo de proyectos productivos que buscan la seguridad ali-
mentaria mediante la diversificación productiva; estas intervenciones pueden además tener
componentes de desarrollo comunitario e institucional.
- En ese sentido, cada desastre brinda oportunidades de generar empleo tanto en la zona
afectada como en las zonas aledañas y a nivel nacional: para restaurar la infraestructura
deteriorada, para acomodar y atender a los desplazados y sus necesidades de alimentación,
vivienda, agua, apoyo psicológico, etc. Además, durante la emergencia y luego de ella se
dispone usualmente de fondos suplementarios canalizados como ayuda humanitaria, tanto
gubernamental como de la cooperación internacional, para atender esas necesidades.
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