AUDITORIA DE DESEMPEÑO

AUDITORIA
GUBERNAMENTAL
Integrante:

 CHAVEZ OYOLA, Waldir

Universidad Nacional José  ALOR QUICHIZ, Brajam

F a u s ti n o S á n c h e z C a r r i ó n
 JUAN DE DIOS GONZALES, Luis
Facultad de Ciencias Económicas
c o n t a b l e s y fi n a n c i e r a s .

SUARES ALMEIRA, Miguel Ángel

Ciclo: IX

12/11/2018
DEDICATORIA
A nuestros padres y docentes, por
su constante apoyo en nuestra
vida profesional.
PRESENTACION.............................................................................................................................3
 Análisis Cuantitativo........................................................................................................23
 Los hallazgos.......................................................................................................................23
FASE DE INFORME...............................................................................................................29
 Atributos de los informes de Auditoría de Desempeño..............................................29
 Completo..........................................................................................................................29
 Convincente.....................................................................................................................30
 Oportuno...........................................................................................................................30
 Ser amigable al lector.....................................................................................................30
 Equilibrado........................................................................................................................30
 Preciso..............................................................................................................................31
 Constructivo.....................................................................................................................31
 Conciso.............................................................................................................................31
 Soportado.........................................................................................................................32
Características de la presentación del informe...................................................................32
Avances de informe................................................................................................................34
Aprobación, firma, liberación y comunicación del informe.................................................34
Plan de mejoramiento.............................................................................................................35
CASO PRÁCTICO..................................................................................................................36
...................................................................................................................................................47
CONCLUSIONES....................................................................................................................51
 PRESENTACION

El presente trabajo aborda conceptos básicos y principales para su

entendimiento en un ámbito amplio en donde estudiaremos experiencias
nacionales e internacionales que ayudaron al mejor enfoque en la gestión
pública, portándose como un examen de eficacia, eficiencia, calidad, etc.; en la
producción de los bienes públicos que brindan servicios a los ciudadanos

También daremos a conocer en este tema la fomentación de la implementación

de una buena gestión para el impacto positivo por el bienestar del ciudadano, la
transparencia de la gestión pública y la rendición de cuentas de modo que el
uso de los recursos públicos genere el mayor valor o bienestar para el
ciudadano.
INTRODUCCION
Que, mediante Resolución de Contraloría Nº 382-2013-CG se aprobó la
Directiva Nº 011-2013-CG/ADE “Auditoría de Desempeño”, que estableció el
marco conceptual y el proceso de la auditoría de desempeño, en el marco de
las Normas de Auditoría Gubernamental - NAGU, aprobadas por Resolución de
Contraloría Nº 162-95-CG y sus modificatorias;

La realización de auditorías de desempeño en el sector publico representa uno

de los grandes cambios en los sistemas de control de la gran mayoría de
países en el mundo. El paulatino ingreso y efectos auspiciosos de las auditorias
de desempeño, enfocada en resultados operativos y de impactos ha dado pie a
grandes avances en lo que respecta a la verificación de si el gasto público que
se está haciendo resulta en la provisión de bienes y servicios que los
ciudadanos esperan.

En el Perú, recién en el año 2014 se inicia la realización de auditorías de

desempeño, teniendo aun un largo camino por recorrer, ya que según
declaración del 2015 del ex Contralor General de la Republica Fuad Khoury, en
el Perú, en donde la Contraloría General de la Republica dedica el 90% del
tiempo a realizar auditorías de cumplimiento, indicando que además hay
estudios que señalan que se pierde más por ineficiencia de corrupción.

Daremos inicio al presente trabajo, dando a conocer los conceptos principales y

las directivas correspondientes del tema en mención.
 AUDITORIA DE DESEMPEÑO
Según lo establecido en la Directiva Nº 008-2016-CG/GPROD “Auditoría de
Desempeño” y “Manual de Auditoría de Desempeño”, la auditoría de
desempeño es un examen de la eficacia, eficiencia, economía y calidad de la
producción y entrega de los bienes y servicios que realizan las entidades
públicas con la finalidad de alcanzar resultados en beneficio del ciudadano. De
acuerdo con lo establecido en la Directiva Nº 011-2013-CG/ADE denominada
“Auditoría de Desempeño”, esta se orienta a la búsqueda de mejoras en la
gestión pública, considerando el impacto positivo en el bienestar del ciudadano
y fomentando la implementación de una gestión por resultados y la rendición de
cuentas, asimismo considera un enfoque orientado a problemas, lo cual implica
evidenciar conjuntamente con las entidades públicas aquellas áreas de mejora
en su gestión para identificar y analizar sus principales causas desde las
distintas dimensiones; a fin de formular recomendaciones que permitan su
implementación mediante acciones de mejora correspondientes.

Las auditorías de desempeño tienen características que las distinguen de las

1

auditorías tradicionales. Al contrario de las auditorías de cumplimiento, las

cuales adoptan patrones relativamente fijos, las auditorías de desempeño,
debido a la variedad y complejidad de los problemas, tienen más flexibilidad en
la elección de los sujetos, los objetos de la auditoría, los métodos de trabajo y
la forma de comunicar sus conclusiones. Las auditorías de desempeño
emplean una amplia selección de métodos de evaluación e investigación, en
diferentes campos del conocimiento, especialmente de las ciencias sociales.

1. La auditoría de desempeño y la cadena de valor

Las auditorías de desempeño toman como base de su análisis la estructura de

la intervención pública, la cual se enmarca en una cadena de valor que
comprende: insumos, actividades, productos, un resultado específico y un
resultado final. Los insumos se encuentran constituidos por recursos humanos,
financieros u otros necesarios y suficientes para realizar una actividad. La
actividad que es el segundo paso en el proceso de producción y entrega de
bienes y servicios es la acción que transforma dichos insumos en un bien o

1Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras

Superiores.
servicio público, de forma articulada con otras actividades. El bien o servicio
público se denomina producto y es entregado con el propósito de generar un
cambio para solucionar un problema identificado sobre una población objetivo,
denominado: resultado específico, el cual a 15 su vez contribuirá al logro de un
objetivo de política nacional, denominado: resultado final. Es importante
considerar que el proceso de producción y entrega de bienes y servicios tiene
como soporte a los sistemas administrativos. Ver gráfico 1.

 Cadena de valor de una intervención pública: Grafico 1

2

2. Experiencias internacionales útiles para las auditorías de desempeño en

el Perú

La modernización del Estado incluye necesariamente la modernización de los

mecanismos de control. Actualmente se ha afianzado aún más la importancia
de que el prestador del servicio, en este caso las organizaciones del Estado,
sean más eficaces en su misión del bien común, en este sentido la gestión de
cualquier organización solo tiene posibilidades de ser exitosa si cuenta con
eficaces sistemas de control.

Si bien la CGR utiliza principalmente la auditoria de cumplimiento con el fin de

evaluar el cumplimiento de las funciones de las organizaciones estatales
establecidas en la norma, es necesario tener en cuenta que varios países en el
mundo se encuentran bastante avanzados en lo que respecta a la aplicación de
metodologías basadas en la gestión para resultados, lo que ha hecho
necesario para ellos aplicar nuevos sistemas de control orientados a brindar
mejoras en los servicios al ciudadano.

2 Directiva N° 008-2016-CG/GPROD
3
Las experiencias internacionales revisadas han identificado al menos diez
criterios que deben cumplir los indicadores de desempeño: i) pertinencia, ii)
homogeneidad, iii) independencia, iv) costo, v) confiabilidad, vi) simplicidad y
comprensividad, vii) oportunidad, viii) no redundancia, ix) focalización en áreas
controlables, y x) participación.

Ahora tocaremos específicamente la Directiva del tema de este presente

trabajo, publicado en el diario El Peruano:

4
FUAD KHOURY ZARZAR

Contralor General de la República

DIRECTIVA Nª 008-2016-CG/GPROD

“AUDITORÍA DE DESEMPEÑO”

ÍNDICE

1. FINALIDAD

2. OBJETIVO

3. ALCANCE

4. SIGLAS Y REFERENCIAS

5. BASE LEGAL

6. DISPOSICIONES GENERALES

6.1. Auditoría de Desempeño

6.2. Dimensiones de la Auditoría de Desempeño

6.3. Características de la Auditoría de Desempeño

6.4. Principios de la Auditoría de Desempeño

6.5. Objetivos de la Auditoría de Desempeño

6.6. Orientación de la Auditoría de Desempeño

6.7. La Auditoría de Desempeño y la Cadena de Valor

3 Ausejo 2010.
4 Diario oficial del Bicentenario “EL PERUANO”
6.8. El servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados

6.8.1. Planeamiento

6.8.2. Servicio de Auditoría de Desempeño

6.8.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad

7. DISPOSICIONES ESPECÍFICAS

7.1. Planeamiento

7.2. Etapas del Servicio de la Auditoría de Desempeño

7.2.1. Planificación

7.2.2. Ejecución

7.2.3. Elaboración del Informe

7.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

9. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA

1. FINALIDAD

Implementar y desarrollar la Auditoría de Desempeño para contribuir a una

mejora de la gestión de los recursos públicos, de tal forma que se realice con
eficacia, eficiencia, economía y calidad.

2. OBJETIVO

Establecer el marco conceptual y el proceso de la Auditoría de Desempeño, así

como estandarizar su implementación.

3. ALCANCE

Las disposiciones de la presente Directiva son de aplicación obligatoria para:

a) Las unidades orgánicas de la Contraloría General de la República de
acuerdo a su competencia funcional, establecida en el Reglamento de
Organización y Funciones.

b) Las Entidades Públicas sujetas al ámbito del Sistema Nacional de Control,

dentro de los alcances del artículo 3º de la Ley Nº 27785 - Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.

4. SIGLAS Y REFERENCIAS

INTOSAI: Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

La Contraloría: Contraloría General de la República

Ley: Ley Nº 27785 “Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la

Contraloría General de la República”

SNC: Sistema Nacional de Control

5. BASE LEGAL

• Constitución Política del Perú.

• Ley Nº 27785 - Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la

Contraloría General de la República, y modificatorias.

• Ley Nº 28716 – Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y

modificatorias.

• Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM que aprueba la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública.

• Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG, que aprueba las Normas de

Control Interno.

• Resolución de Contraloría Nº 273-2014-CG que aprueba las “Normas

Generales de Control Gubernamental” y modificatoria.

• Reglamento de Organización y Funciones de la Contraloría General de la

República vigente.
• Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores: ISSAI
300 “Principios fundamentales de la Auditoría de Desempeño”, emitida por la
INTOSAI.

6. DISPOSICIONES GENERALES

6.1. Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño es un examen de la eficacia, eficiencia, economía

y calidad de la producción y entrega de los bienes o servicios que realizan las
entidades públicas, con la finalidad de alcanzar resultados en beneficio del
ciudadano.

6.2. Dimensiones de la Auditoría de Desempeño

Las dimensiones de desempeño son los aspectos que, analizados de manera

individual o conjunta, según la información disponible, permiten concluir sobre
el desempeño de la producción y entrega de un bien o servicio público. Estas
dimensiones se describen a continuación.

a) Eficacia: Es el logro o grado de cumplimiento de las metas, objetivos

establecidos o resultados.

b) Eficiencia: Es la relación entre la producción de un bien o servicio y los

insumos utilizados para dicho fin, la cual se puede comparar con un referente
nacional o internacional.

c) Economía: Es la capacidad de administrar adecuadamente los recursos

financieros.

d) Calidad: Es el grado de cumplimiento de los estándares definidos para

responder a las necesidades de la población, los cuales se expresan, entre
otros, en términos de oportunidad, características técnicas, precisión y
continuidad en la entrega de los bienes o servicios o satisfacción de usuarios.

6.3. Características de la Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño tiene las siguientes características:

a) Constructiva: Sus resultados están encaminados a la propuesta de mejoras

en la gestión pública, más que a sancionar los resultados de la gestión.
b) Interdisciplinaria: Su análisis integra los conocimientos de varias disciplinas
académicas, según la materia que se analice. Por ello, se requiere de una
amplia gama de herramientas y métodos que se eligen en función de la
naturaleza del problema a analizar.

c) Orientada al ciudadano: Contribuye a una gestión pública orientada a

resultados, en la que el Estado define sus intervenciones a partir de las
necesidades de la población con criterio inclusivo.

d) Participativa: La auditoría incorpora mecanismos de colaboración y

compromiso activo de los gestores (titulares, representantes y personal técnico
de las entidades públicas responsables de la producción y la entrega del bien o
servicio público a examinar), lo cual facilita su apropiación de los objetivos de la
auditoría y favorece la implementación efectiva de las recomendaciones.
Asimismo, permite la participación de los actores clave (individuos, grupos o
entidades que pueden influir en el proceso de producción y entrega del bien o
servicio público y contribuir al logro de sus resultados), con la finalidad de
conocer sus intereses, opiniones e información relevante en el desarrollo de la
auditoría.

e) Transversal: Se realiza un análisis integral de la producción y la entrega de

los bienes o servicios, en donde pueden intervenir diversas entidades públicas,
de distintos sectores o niveles de gobierno.

6.4. Principios de la Auditoría de Desempeño

Los principios que rigen la Auditoría de Desempeño se encuentran establecidos

en la Ley, destacando para efectos de su aplicación, los siguientes: autonomía
funcional, integralidad, carácter técnico y especializado del control, flexibilidad,
participación ciudadana, publicidad, objetividad y reserva.

6.5. Objetivos de la Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño tiene los siguientes objetivos:

a) Identificar los factores que afectan el logro de los objetivos en la producción

y entrega del bien o servicio público.
b) Establecer si el seguimiento (monitoreo), supervisión y evaluación del
proceso de producción y entrega del bien o servicio público que realizan las
entidades públicas, son adecuados, principalmente, si proveen información
necesaria y suficiente y si esta es utilizada en la toma de decisiones.

c) Establecer si la ejecución del proceso de producción y entrega del bien o

servicio público se realiza de manera eficaz, eficiente, económica y con calidad.

6.6. Orientación de la Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño tiene un enfoque orientado a problemas, lo cual

implica que se examine y verifique la existencia de problemas específicos y se
analicen sus causas, desde las distintas dimensiones de desempeño. Dichas
causas constituyen potenciales áreas de mejora, las cuales se identifican
conjuntamente con las entidades responsables de la intervención pública. De
este modo, se formulan recomendaciones que dan lugar a acciones específicas
a implementar por los gestores.

La Auditoría de Desempeño busca contribuir con la mejora continua de la

gestión pública, considerando su impacto positivo en el bienestar del
ciudadano. Fomenta la implementación de una gestión por resultados, la
transparencia de la gestión pública y la rendición de cuentas de modo que el
uso de los recursos públicos genere el mayor valor o bienestar para el
ciudadano.

La Auditoría de Desempeño no identifica responsabilidad administrativa

funcional, civil o penal. En este sentido, cuando se eligen las materias a
examinar, se excluyen aquellas que presenten problemas asociados a ilícitos
penales, administrativos, denuncias de actos de corrupción, entre otros. No
obstante, si durante el desarrollo de una auditoría de desempeño, se
advirtiesen hechos respecto de los cuales deba realizarse una evaluación
complementaria, estos se comunican a la unidad orgánica competente de La
Contraloría.

6.7. La Auditoría de Desempeño y la Cadena de Valor

La Auditoría de Desempeño toma como base de su análisis la estructura de la

intervención pública, la cual se enmarca en una cadena de valor que
comprende: insumos, actividades, productos, un resultado específico y un
resultado final.

Los insumos son los recursos humanos, financieros, materiales u otros,

necesarios y suficientes, para realizar una actividad. Una actividad es una
acción que transforma dichos insumos en un bien o servicio público, de forma
articulada con otras actividades. Ese bien o servicio se denomina “producto”.
Se entrega con el propósito de generar un cambio para solucionar un problema
identificado sobre una población objetivo, denominado “resultado específico”, el
cual contribuye al logro de un objetivo de política nacional, denominado
“resultado final”.

En el siguiente gráfico, se muestra la cadena de valor, en el cual se precisan

los eslabones que corresponden a los procesos de producción y entrega de
bienes y servicios (insumos-actividad-producto) y los que corresponden a los
resultados de la misma (resultado específico-resultado final). Asimismo, se
muestran los procesos de soporte, los cuales sirven de manera transversal a la
intervención pública y están regulados por los sistemas administrativos
nacionales aplicables a todas las entidades públicas. La Auditoría de
Desempeño se centra en la ejecución de la intervención pública, que
comprende los procesos de producción y entrega de bienes y servicios y los
procesos de soporte.

Gráfico Nº 01: Cadena de Valor de una Intervención Pública

5

5 Fuente: Adaptado de la Política Nacional de Modernización de la Gestión

Pública.

Elaboración: Departamento de Auditoría de Desempeño

En la mayoría de los casos, la estructura de la cadena de valor se encuentra
definida en documentos formales que contienen información detallada de los
productos y actividades, los cuales describen sus características o
especificaciones técnicas y la organización para su producción y entrega (roles
y funciones de los gestores, diagramas de flujo, entre otros). Si una
intervención pública no cuenta con dicha información detallada, esta se
identifica conjuntamente con los gestores.

6.8. El servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados

El servicio de la Auditoría de Desempeño está vinculado con los procesos de

planeamiento y seguimiento a la implementación de las recomendaciones. El
servicio y estos procesos se describen a continuación.

6.8.1. Planeamiento

El planeamiento permite determinar la materia a examinar, que es un bien o

servicio público, y el problema de desempeño asociado a dicha materia.
Culmina con la elaboración de la carpeta de servicio.

El planeamiento es efectuado por la unidad orgánica encargada del

planeamiento de las auditorías de desempeño.

6.8.2. Servicio de Auditoría de Desempeño

El servicio de Auditoría de Desempeño está constituido por las etapas de

planificación, ejecución y elaboración del informe. Estas tienen como productos
el plan de auditoría, los resultados de la auditoría y el informe de auditoría,
respectivamente.

El servicio de Auditoría de Desempeño es efectuado por la comisión auditora

designada.

6.8.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

Culminado el servicio de la Auditoría de Desempeño, el gestor define el plan de

acción, a fin de implementar las recomendaciones contenidas en el informe de
auditoría. Se realiza el seguimiento a la implementación de las acciones
comprendidas en el plan, lo cual concluye con el reporte de cierre.
El seguimiento a la implementación de las recomendaciones es efectuado por
la unidad orgánica encargada del seguimiento a la implementación de las
recomendaciones de las auditorías de desempeño.

Según lo descrito, en el siguiente gráfico se muestra el servicio de la Auditoría

de Desempeño y sus procesos vinculados.

Gráfico Nº 02: El servicio de la Auditoría

6

de Desempeño y sus procesos vinculados

6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad

Con el propósito de contribuir a la mejora continua de la Auditoría de

Desempeño, se realiza el control y el aseguramiento de la calidad, de acuerdo
a lo establecido en las Normas Generales de Control Gubernamental.

El control de la calidad se refiere a la revisión de los procesos y productos de la

Auditoría de Desempeño, durante todo su ciclo, para determinar su grado de
cumplimiento con los estándares definidos en esta Directiva, el manual de
Auditoría de Desempeño y la normativa complementaria. El control de la
calidad es responsabilidad de la comisión auditora y de la unidad orgánica a
cargo de la Auditoría de Desempeño, como parte inherente de su gestión.

El aseguramiento de la calidad se refiere a la verificación de los procesos y

productos de la Auditoría de Desempeño para concluir si fueron sujetos a
control de calidad durante todo el ciclo y si cumplen con los estándares
definidos. Se realiza de manera selectiva por personas o unidades orgánicas
distintas a las que realizan la Auditoría de Desempeño.

6 Elaboración: Departamento de Auditoría de Desempeño

7. DISPOSICIONES ESPECÍFICAS

En esta sección, se describen el servicio de la Auditoría de Desempeño y sus

procesos vinculados: el planeamiento y el seguimiento a la implementación de
las recomendaciones.

7.1. Planeamiento

El planeamiento es el proceso a través del cual se identifica la materia a

examinar, a partir de la priorización de temas de interés, mediante la aplicación
de criterios establecidos por la Contraloría. La identificación y la priorización de
la materia a examinar llevan a determinar el problema asociado de la auditoría.
Como producto de este proceso se elabora la carpeta de servicio, la cual
constituye el insumo para el inicio del servicio de la Auditoría de Desempeño.

Para su desarrollo se realizan las siguientes actividades:

a) Seleccionar el tema de interés

El tema de interés es una situación o necesidad que afecta a una población

determinada, la cual justifica una intervención pública a través de la entrega de
bienes o servicios (productos) con el objetivo de lograr un resultado que genere
un cambio positivo en dicha situación o necesidad. Los temas de interés
corresponden a un resultado esperado que está vinculado a un objetivo de
política nacional.

Para seleccionar el tema de interés, se aplican los siguientes criterios:

i. Relevancia de la intervención pública;

ii. Importancia presupuestal de la intervención pública; y

iii. Logro de los objetivos de la intervención pública.

b) Seleccionar la materia a examinar

La materia a examinar es un bien o servicio (producto) entregado a una

población beneficiaria mediante una intervención pública, a fin de lograr un
resultado esperado.

Para seleccionar la materia a examinar, se aplican los siguientes criterios:

i. Sustento adecuado de la relación causal entre los productos y el resultado
esperado de la intervención;

ii. Importancia presupuestal del producto; y

iii. Logro de los objetivos del producto.

c) Identificar el problema asociado a la materia a examinar

Un problema asociado a la materia a examinar es una desviación en el

desempeño de la producción y entrega del bien o servicio público, con respecto
a las dimensiones de eficacia, eficiencia, economía o calidad.

Se identifica el problema asociado mediante la evaluación de indicadores de

desempeño. Luego, se desarrolla una descripción preliminar del mismo en
base a información cuantitativa y cualitativa. Finalmente, se plantean hipótesis
iniciales sobre sus causas, vinculadas con alguna dimensión de desempeño.

d) Elaborar la carpeta de servicio

La carpeta de servicio contiene la información relevante para el desarrollo del

servicio de auditoría. Describe el tema de interés, la materia a examinar, el
problema asociado, su organización (gestores y actores involucrados, con sus
roles o funciones), el proceso de producción y entrega del bien o servicio
público, los procesos de soporte que correspondan y cómo contribuye la
auditoría en el conocimiento del problema asociado y sus posibles soluciones,
entre otros.

7.2. Etapas del Servicio de la Auditoría de Desempeño

El servicio de la Auditoría de Desempeño comprende las etapas de

planificación, ejecución y elaboración del informe.

7.2.1. Planificación

La planificación del servicio de la Auditoría de Desempeño establece la

estrategia general para conducir la Auditoría de Desempeño. En esta etapa se
elabora el plan de auditoría que contiene la matriz de planificación y el
programa de auditoría.

Para ello, se realizan las siguientes actividades:

a) Comprender la materia a examinar y su problema asociado

Se revisa la carpeta de servicio, se actualiza la información ahí contenida y se

profundiza su comprensión sobre la materia a examinar y el problema
asociado.

b) Analizar las relaciones causales del problema asociado

Se identifican y se clasifican posibles causas del problema asociado,

seleccionando las de mayor relevancia. Luego, se identifican las causas
directas e indirectas, sustentando la existencia de relaciones causales entre las
mismas.

c) Identificar el problema de auditoría a examinar y sus causas.

El problema de auditoría es una situación que afecta la eficacia, la eficiencia, la

economía o la calidad en la producción y la entrega de la materia a examinar.

El problema de auditoría y sus causas se identifican a partir del análisis de

relaciones causales, considerando los siguientes factores: lo que es factible de
auditar (según la información disponible, los métodos y las capacidades de la
comisión auditora), la relevancia de las causas (excluyendo causas externas,
fuera del control del gestor) y la contribución potencial de una auditoría que
examine dicho problema y causas.

d) Formular las preguntas y los objetivos de auditoría

La pregunta general y las preguntas específicas de la Auditoría de Desempeño

se formulan en el marco de una dimensión de desempeño, a partir de la
identificación del problema de auditoría y sus posibles causas. De estas
preguntas se derivan el objetivo general y los objetivos específicos,
respectivamente.

e) Establecer los criterios

Los criterios son los estándares bajo los cuales se evalúa la evidencia y se
interpretan los resultados. Permiten un análisis consistente de las preguntas de
auditoría. Definen el desempeño esperado, a partir de información científica,
normas, mejores prácticas (benchmarking), juicio de expertos, entre otros.
f) Definir el alcance de la auditoría

El alcance define el límite de la auditoría, a partir de las preguntas de auditoría,

las entidades públicas involucradas en la producción y la entrega del bien o
servicio, el ámbito geográfico al cual se orientan los resultados y el periodo que
abarca.

g) Establecer la metodología

La metodología refleja la estrategia de análisis para responder las preguntas de

auditoría. Asegura la coherencia entre las preguntas de auditoría, los criterios,
las fuentes de datos, las herramientas de recojo de datos y los métodos de
análisis. Para cada pregunta de auditoría, se define el uso de métodos
cuantitativos, cualitativos o mixtos (que combinan los anteriores).

h) Elaborar la matriz de planificación

La matriz de planificación es un resumen de la metodología de la auditoría.

Contiene los enunciados del problema de auditoría, las preguntas de auditoría,
las fuentes de datos, las herramientas de recojo de datos, los métodos de
análisis y las limitaciones del diseño.

i) Elaborar el programa de auditoría

El programa de auditoría contiene los procedimientos, plazos necesarios y

personal responsable para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría.

j) Elaborar y aprobar el plan de auditoría

Realizadas las actividades anteriores, la comisión auditora elabora el plan de

auditoría. Este contiene una descripción de la materia a examinar y el problema
de auditoría. Asimismo, presenta las preguntas de auditoría, los objetivos, los
criterios y el alcance de la misma. Detalla la metodología a seguir (incluyendo
la matriz de planificación como un anexo) y la organización de la auditoría
(recursos humanos, financieros y tiempos asignados para la ejecución).

El plan de auditoría es refrendado por el gerente o jefe de la unidad orgánica a

cargo de la ejecución de la auditoría, para su aprobación por las instancias
competentes.
7.2.2. Ejecución

La ejecución se inicia con la acreditación de la comisión auditora. Durante esta

etapa se aplica el plan de auditoría, a fin de obtener las evidencias que
sustenten los resultados, las conclusiones y las recomendaciones. Con esta
información, se elabora la matriz de resultados, con base a la cual se obtienen
los resultados de la auditoría.

Se realizan las siguientes actividades:

a) Organizar el manejo de las evidencias

Se identifican y se registran las fuentes de los datos usados en la Auditoría de

Desempeño, de manera ordenada y progresiva. Asimismo, se identifican las
necesidades de información de la auditoría, las cuales orientan el recojo, el
registro y el procesamiento de los datos, a fin de responder a las preguntas de
auditoría.

b) Recoger los datos

Se elaboran y se aplican los instrumentos para el recojo de los datos, los

cuales satisfacen las necesidades de información de la auditoría. El tipo y
naturaleza de los instrumentos depende de las herramientas definidas en el
plan de auditoría, tales como revisión de documentos, entrevistas, talleres
participativos, encuestas, entre otras.

c) Registrar y procesar los datos

Se identifican, se ordenan y se clasifican los datos, vinculándolos con las

preguntas de auditoría. Luego, se elaboran documentos que reflejan un primer
análisis de los datos y son insumos principales para la definición de los
resultados de auditoría.

d) Analizar la información

Para cada pregunta, se desarrollan los resultados de auditoría que comprenden

los siguientes elementos: situación encontrada (descripción de un subproceso
de producción y entrega de bien o servicio o proceso de soporte relevante),
criterio (estándar para definir el desempeño esperado), brecha (comparación
entre la situación encontrada y el criterio), causas (explicaciones de la brecha)
y efectos (consecuencias o efectos posibles de la brecha).

Análisis cualitativo.
La evidencia recopilada durante una Auditoría de Desempeño puede ser
predominantemente cualitativa en su naturaleza y requerir el uso extensivo del
juicio profesional. Por consiguiente, al realizar las evaluaciones y formular las
conclusiones, el auditor deberá tratar de corroborar la evidencia a partir de
diferentes fuentes o de diferente naturaleza (hechos y aspectos susceptibles de
ser verificados)
En esta fase el equipo auditor debe aplicar la técnica de análisis de datos
cualitativo definida en la fase de planeación operativa (elaborar matriz de
planeación).
Análisis Cuantitativo.
Frecuentemente el equipo auditor obtiene datos numéricos que pueden ser
útiles en su investigación. En esta fase el equipo auditor debe aplicar la técnica
de análisis de datos cuantitativo (estadística descriptiva o diferencial) que
definió en la fase de planeación operativa (elaborar matriz de planeación).
  Los hallazgos.
El hallazgo representa un hecho relevante que se constituye en resultado
determinante en la evaluación específica de un asunto en particular, al
comparar la condición (situación detectada) con el criterio (deber ser).
Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que
se complementará estableciendo sus causas y efectos.
Todos los hallazgos determinados por la CGR en Auditorías de
Desempeño, son administrativos y corresponden a todas aquellas situaciones
que afectan la eficiencia, eficacia, economía, equidad, o la gestión ambiental de
la actuación del auditado, o que incumpla la normatividad legal y reglamentaria,
o impacte la gestión y el resultado del auditado (efecto).
Se refiere a deficiencias o debilidades encontradas al aplicar pruebas de
auditoría, las cuales inicialmente se presentan como observaciones que se
complementarán estableciendo sus causas y efectos y se configuran como
hallazgo una vez evaluada, valorada y validada en mesa de trabajo del equipo
auditor, con base en la respuesta del auditado.

Dentro del proceso de la auditoría, la atención se centra en la determinación y

validación de hallazgos, ya que éstos fundamentan en buena parte la opinión y
conceptos del auditor.
Los hallazgos se constituyen en un componente importante en los resultados
de la auditoría, toda vez que el análisis profesional y objetivo de cada uno de
sus componentes refleja la situación del auditado.
La aplicación de técnicas y procedimientos permite al auditor encontrar hechos
o situaciones que impactan el desempeño de la organización; estas técnicas y
procedimientos se aplican sobre información, casos, situaciones, hechos o
relaciones específicas.
La evidencia que sustenta un hallazgo debe estar disponible y desarrollada en
una forma lógica, clara y objetiva, en la que se pueda observar una narración
coherente de los hechos. Los procedimientos realizados se deben documentar
en los papeles de trabajo.
Los hallazgos desarrollados por el equipo auditor deben poseer las siguientes
características:
 Factual: El hallazgo está sustentado en evidencia presente en los
papeles de trabajo, que describen su origen, su naturaleza (ver
tratamiento de hallazgos con posibles connotaciones) y la forma en que
se obtuvo.
 Suficiente: El hallazgo está basado en evidencia que identifica las
brechas entre el criterio y la condición en forma razonable. La suficiencia
de la evidencia requiere aplicar el juicio profesional de los miembros del
equipo auditor.
 Relevante: El hallazgo que se genere para demostrar una condición
debe guardar relación lógica y ser significativo para el tema auditado.
 Competente: El hallazgo está basado en evidencia que es válida y
confiable. El equipo auditor ha evaluado cuidadosamente si existen
razones para dudar de la validez o integridad del hallazgo, y lo ha
identificado así en los papeles de trabajo. En general, la evidencia es
más competente si se genera directamente por el equipo auditor,
proviene de un sistema de información con un control interno apropiado
y está basada en documentos originales. La evidencia testimonial es
más competente si los informantes se pudieron expresar libremente, sin
intimidación y distracciones.
 Útil: El hallazgo contribuye a la economía, eficiencia, eficacia, equidad y
la valoración de los costos ambientales, en la utilización de los recursos
públicos, a la racionalidad de la administración para la toma de
decisiones y sirve al mejoramiento continuo de la organización.
Claro y preciso: El hallazgo está formulado en forma neutral, claro y preciso,
libre de prejuicios y ambigüedades (válido).

e) Elaborar la matriz de resultados

La matriz contiene el resumen de los resultados con sus elementos, las fuentes
de datos, los métodos de análisis empleados y las recomendaciones de la
comisión auditora.
De acuerdo a la metodología definida para la auditoría, en la matriz de
resultados, se señala adecuadamente qué resultados aplican para todo el
ámbito geográfico de la auditoría y cuáles aplican para casos específicos.

f) Comunicar los resultados y evaluar los comentarios de los gestores

La comisión auditora convoca a reunión a los gestores para presentar los

resultados de la auditoría, con el propósito de obtener sus comentarios e
identificar áreas de mejora.

Asimismo, remite el documento en el cual se desarrollan los resultados, para

que los gestores puedan enviar sus comentarios de manera formal, en un plazo
máximo de siete (07) días hábiles contados a partir de la fecha de su
recepción. De corresponder, dicho plazo se amplía en tres (03) días hábiles por
el término de la distancia.

La comisión evalúa los comentarios y de haber recibido nueva información,

considera su inclusión en el citado documento. De existir divergencias entre los
comentarios remitidos y los resultados o las recomendaciones de la comisión
auditora, dichos comentarios son incorporados en el documento.

g) Elaborar el documento que contiene los resultados de la auditoría

Se revisa el documento presentado a los gestores, a fin de incluir los resultados

definitivos.

7.2.3. Elaboración del Informe

En esta etapa, se realizan las siguientes actividades:

a) Elaborar el informe de auditoría

El informe de auditoría es el documento técnico que contiene los resultados, las

conclusiones y las recomendaciones de la auditoría.

El informe debe ser convincente; las conclusiones y las recomendaciones

deben deducirse lógica y analíticamente de los hechos o argumentos
expuestos.

b) Aprobar y remitir el informe de auditoría

El informe se aprueba por los niveles gerenciales correspondientes. Luego de
su aprobación, se remite a los gestores.

Además, se elabora un resumen ejecutivo que describe brevemente los

principales resultados y recomendaciones de la auditoría.

Cierre del Servicio de Auditoría de Desempeño

Una vez remitido el informe a los gestores, este es registrado en el sistema

informático establecido por La Contraloría. La documentación del servicio de
Auditoría de Desempeño se remite a la unidad orgánica competente para su
archivo, conservación y custodia.

7.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

La Contraloría realiza el seguimiento de la implementación de las acciones de

mejora contenidas en el plan de acción, con respecto a las recomendaciones
formuladas en el informe de auditoría.

El proceso de seguimiento a la implementación de las recomendaciones

comprende las siguientes actividades:

a) Elaborar el plan de acción

El plan de acción es el documento elaborado por el gestor que contiene una o

más acciones de mejora para cada recomendación determinada en el informe
de auditoría, así como los medios de verificación, los plazos y las unidades
orgánicas responsables de su implementación.

Las acciones de mejora, propuestas por el gestor en el referido plan, deben

permitir superar las causas que explicaron los problemas de desempeño
evidenciados en el informe, para lo cual La Contraloría orienta a los gestores
en dicho proceso.

Luego de la recepción del informe, el gestor elabora el plan de acción en un

plazo máximo de treinta (30) días hábiles, el cual después de su aprobación, se
remite a La Contraloría, con lo cual se da inicio al seguimiento de su
implementación, que no debe exceder los tres (3) años.

b) Difundir el informe y el plan de acción

Las actividades de difusión tienen por objetivo dar a conocer a la ciudadanía
los resultados y las recomendaciones contenidos en el informe de auditoría y
las acciones de mejora definidas en el plan de acción. Para ello, La Contraloría
publica la citada información en su portal web.

c) Efectuar el seguimiento del plan de acción

El seguimiento del plan de acción es un proceso permanente que consiste en la

verificación del grado de cumplimiento en la implementación de las acciones de
mejora definidas en el plan de acción, el cual es de acceso público para facilitar
el seguimiento de su cumplimiento.

d) Elaborar el reporte de cierre

Concluido el plazo de la implementación del plan de acción, se emite un reporte

de cierre, en el cual se identifican los beneficios alcanzados con la
implementación de las recomendaciones.

8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

Primera: Vigencia

La presente Directiva entrará en vigencia al día siguiente hábil de la publicación

de la Resolución de Contraloría que la aprueba, en el diario oficial El Peruano.

Segunda: Absolución de consultas

Corresponde al Departamento de Auditoría de Desempeño o a la unidad

orgánica que haga sus veces, absolver las consultas referidas a la aplicación
de las disposiciones contenidas en la presente Directiva.

9. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA

Única: Auditorías de Desempeño en proceso

Las Auditorías de Desempeño que se encuentren en proceso en el marco de la

Directiva Nº 011-2013-CG/ADE aprobada por Resolución de Contraloría Nº
382-2013-CG, se adecuarán a las disposiciones de la presente Directiva, a
partir de la etapa de ejecución.
FASE DE INFORME

La fase de informe tiene como fin la estructuración del documento, con los
resultados del proceso auditor, que se comunica a los auditados y al Congreso,
así como otras partes interesadas con el propósito de facilitar las acciones de
seguimiento y las acciones correctivas. La fase de informe es un proceso
continuo de formulación, prueba y revisión de ideas sobre el tema auditado.
El informe de auditoría es un documento que sintetiza el resultado del
cumplimiento de los objetivos definidos en el plan de trabajo y el resultado de
las pruebas adelantadas en la fase de ejecución. Es el producto final de la
auditoría y tiene como propósito facilitar las acciones de seguimiento y de
naturaleza correctiva.
El informe debe contener información sobre el objetivo de auditoría, las
preguntas, alcance, criterios, metodología, fuentes de evidencia de auditoría,
limitaciones, los hallazgos y conclusiones de la auditoría. Este debe responder
claramente las preguntas de auditoría, o explicar porque esto no fue posible.
Los hallazgos de auditoría deben ponerse en contexto y se debe asegurar la
congruencia entre el objetivo, preguntas, hallazgos y las conclusiones de la
auditoría.
 Atributos de los informes de Auditoría de Desempeño.

El informe debe ser completo (integral), convincente, oportuno, amigable al

lector, equilibrado, preciso, constructivo, conciso y soportado como el tema-
asunto lo permita. Así mismo, debe estar bien estructurado, y contener un
lenguaje no ambiguo.
 Completo.

En el informe deberán figurar los datos y argumentos necesarios para contestar

a los objetivos y preguntas de auditoría planteadas, y que estén
suficientemente detallados para favorecer la comprensión del asunto en
cuestión, así como de los hallazgos y conclusiones de auditoría. La relación
entre las preguntas de auditoría, los criterios, los hallazgos y las conclusiones
deberá seguir una lógica que facilite la comprensión, siendo necesario un
vínculo claro entre los hallazgos y las conclusiones.
  Convincente.

Para que sea convincente, un informe de auditoría requiere estar estructurado

de manera lógica y presentar una clara relación entre el (los) objetivo(s), las
preguntas, los criterios, los hallazgos y conclusiones de auditoría.
 Oportuno.

El informe de auditoría debe redactarse al concluir la fase de ejecución de la

auditoría. El proceso debe comenzar durante el trabajo de campo (avances de
informe) y una vez que el auditor haya recopilado toda la evidencia necesaria
se deberá concluir. Debido a que el informe de auditoría va a producir una
mejora en los procesos y estructuras, y dichas mejoras van a permitir a la
entidad lograr sus objetivos de manera más eficiente o efectiva, y mientras más
rápido se preparen los informes, los beneficios de la auditoría serán evidentes;
en todo caso el informe de auditoría necesita ser emitido en tiempo con la
finalidad de poner a disposición la información para que sea empleada por la
CGR, el Gobierno, el Congreso y cualquier otra parte interesada.
 Ser amigable al lector.

Para que el informe de auditoría sea amigable al lector, el auditor necesita, en

la medida que lo permita el asunto en cuestión, emplear un lenguaje sencillo.
Asimismo, entre otras cualidades que puede tener el informe de auditoría para
que sea amigable al lector, se incluye la utilización de un lenguaje claro y no
ambiguo, de ilustraciones y de información concisa, para asegurar que el
informe de auditoría no sea más extenso de lo necesario, lo que mejorará a su
vez la claridad y facilitará la transmisión del mensaje. Cuando se requiera se
deben definir los términos técnicos, abreviaturas y siglas que se utilizan en el
informe. El uso efectivo de títulos y notas al pie de página, así como de
oraciones temáticas (idea principal del párrafo que expresa su contenido), hace
que el informe sea más fácil de leer y comprender. Las ayudas visuales (como
imágenes, tablas, gráficos y mapas) pueden hacer más claro y resumir el
material complejo.
 Equilibrado.

El informe debe ser equilibrado, implica que el informe de auditoría requiere ser
imparcial tanto en el contenido como en el lenguaje y el tono (exento de
cualquier connotación tendenciosa o ambigua, evitando una actitud defensiva o
de oposición) en que se elabore. Toda la evidencia de auditoría necesita
presentarse de una manera no sesgada. El auditor necesita estar atento al
riesgo de exagerar en el desempeño deficiente. Además, el auditor necesita
explicar en el informe de auditoría, los criterios y sus fuentes, condición -
narración de la situación, desviación o el hecho determinado, causa y efectos
de los problemas detectados, pues esto permitirá que el lector comprenda de
mejor forma la magnitud del problema. A su vez, esto animará a realizar las
mejoras por parte de la entidad auditada.
Presentar diferentes perspectivas y puntos de vista. Cuando se pueden hacer
legítimamente diferentes interpretaciones de las evidencias, éstas deben
presentarse para garantizar la equidad y el equilibrio. Siguiendo los argumentos
subyacentes, el lector será capaz de comprender mejor las conclusiones
finales.
 Preciso.

Un informe debe ser respaldado por evidencia suficiente y apropiada, con

hechos, cifras y hallazgos identificables en la evidencia de auditoría. Los
informes que se basan en hechos y que señalan con claridad las fuentes, los
métodos y los supuestos a fin de que los usuarios puedan juzgar cuánto peso
otorgar a la evidencia expuesta, ayudan a lograr la precisión. La precisión
requiere que la evidencia presentada sea veraz y completa, y que todos los
hallazgos se expongan correctamente. La necesidad de precisión se basa en la
necesidad de asegurar a los lectores que lo que se informa es creíble y
confiable. Una sola inexactitud en un informe puede poner en duda la validez
de todo el informe y desviar la atención del contenido esencial del informe.
Además, los informes inexactos pueden perjudicar la credibilidad de la CGR.
 Constructivo.

El informe deberá contribuir a que los responsables puedan superar las

situaciones detectadas. Si se requiere se pueden presentan conclusiones
positivas en el informe de auditoría, esto, puede contribuir a que la entidad
controlada acepte mejor el informe.
  Conciso.

El informe no deberá extenderse más de lo necesario para transmitir y

fundamentar el mensaje. Los detalles superfluos o los hallazgos que no
resulten significativos pueden restarle interés, distorsionar el mensaje real, así
como confundir o distraer al lector. Los informes especiales que sean tan
concisos como permita el tema tratado podrán lograr un mayor impacto.
 Soportado.

Las afirmaciones, conceptos, hallazgos y conclusiones, deben estar

respaldadas con evidencia suficiente y apropiada (relevante, válida y confiable).
Características de la presentación del informe.

Estructura y contenido del informe.

Debido a los diversos temas posibles en una Auditoría de Desempeño, puede
variar el contenido y estructura del informe de auditoría. Normalmente, por
cuestiones de transparencia y rendición de cuentas, el contenido de un informe
de Auditoría de Desempeño incluye lo siguiente.
Avances de informe.

Debido a los términos del proceso auditor y el volumen de información que se

maneja durante el desarrollo de una auditoría, el proceso de elaboración de
informe, puede facilitarse mediante el uso de un proceso continuado de
redacción de informes parciales para uso interno de la CGR, que se prepararán
por requerimiento de la alta dirección de la CGR. Este avance puede
planificarse desde el principio de la auditoría, y en la medida que se presenten
y se validen, pueden utilizarse para consolidar o servir de insumo para
estructurar el informe final.
Aprobación, firma, liberación y comunicación del informe.

La revisión de los resultados del proceso auditor y el tratamiento de producto

no conforme, en caso de que haya lugar a ello, se realizará en el Comité de
Evaluación Sectorial, Comité de Evaluación Intersectorial o el Comité Técnico
de Regalías. En el Nivel desconcentrado, una vez revisado y aprobado
Colegiatura de la Gerencia Departamental el proyecto de informe de auditoría
del proceso auditor ejecutado en la Gerencia, esté será presentado al Comité
de Evaluación Sectorial, Comité de Evaluación Intersectorial o Comité Técnico
de Regalías, para la revisión de los resultados del proceso auditor y el
tratamiento de producto no conforme, en caso de que haya lugar a ello. En este
comité se requiere la participación de un Directivo de la Colegiatura de la
Gerencia Departamental, respectiva, en forma presencial o virtual. En el caso
de Regalías, solo se requerirá cuando hayan participado funcionario de la(s)
Gerencias de la planta fija de la CGR. La aprobación y liberación del informe
final será a través de la firma, comunicación al auditado y traslado para
publicación en la página web de la CGR, cuando no tenga carácter reservado.
En caso que el sujeto de control tenga su domicilio principal fuera del Nivel
central, conjuntamente con la comunicación al auditado, se debe remitir copia
del informe a la Gerencia Departamental Colegiada respectiva y a las
instancias que la normatividad y el Contralor General designe. Los informes
serán firmados y comunicados por el Contralor Delegado Sectorial o el
Contralor Delegado Intersectorial Coordinador Control Fiscal Micro – Regalías.
Plan de mejoramiento.

El auditado y demás actores públicos como resultado de la auditoría

desempeño, deberá elaborar un Plan de Mejoramiento que atienda las
deficiencias señaladas en el informe de auditoría, acorde con la reglamentación
vigente, y reportarlo a través del Sistema que determine la CGR, así como los
avances del mismo. La CGR evaluará la efectividad del plan de mejoramiento.
 CASO PRÁCTICO

A continuación, presentaremos un ejemplo de Auditoria de Desempeño,

realizada a los Servicios de Entrega de materiales Educativos.

¿Por qué se llevó a cabo la Auditoría de Desempeño al servicio de entrega

de materiales educativos a los estudiantes?

La educación es un importante vehículo de mejora de la calidad de vida, ya que

permite acceder a mejores y mayores oportunidades de trabajo, ingresos y
bienestar. Asimismo, la educación aporta al crecimiento económico de un país
mediante el efecto que las mejoras educativas tienen en la productividad de los
individuos y en las tasas de retorno social.

A pesar de la relevancia de una educación de calidad, el Perú muestra bajos

niveles de logros educativos, lo cual se refleja en evaluaciones de carácter
internacional y nacional, ocupando el último lugar en la Evaluación
Internacional de Alumnos de la OCDE (Pisa, por sus siglas en inglés) en el año
2012 y reflejando bajos niveles de aprendizaje en la Evaluación Censal de
Estudiantes (ECE) para el año 2013, en el que solo el 11,5% de estudiantes
alcanzó el nivel aceptable en Matemática y el 24,0%, en Comprensión lectora.

Con el objetivo de mejorar los resultados de los logros de aprendizaje en los

estudiantes, el Estado, a través del Ministerio de Educación (en adelante
MINEDU), entrega materiales educativos a los estudiantes de educación básica
regular, cuyo uso permite al docente brindarles oportunidades para el
aprendizaje a través de una mejor atención simultánea y diferenciada, de
acuerdo a sus diferentes edades y ritmos de aprendizaje, optimizando el uso
efectivo del tiempo de clases.

Sin embargo, a pesar de la relevancia del material en los logros de aprendizaje,

éstos no fueron entregados a los estudiantes en las condiciones que se
requieren. Al respecto, se observó en el año 2013, que el 47,0% de
instituciones educativas públicas de nivel primario recibieron los cuadernos de
trabajo, antes del inicio de clases (oportunamente, antes del 4 de marzo); y,
para el caso de los textos escolares de matemática, solo el 4,4%, lo recibió,
oportunamente.

Asimismo, se observó que el 56,4% de instituciones educativas públicas de

primaria recibieron los cuadernos de trabajo, en cantidad suficiente y en buen
estado; y el 84,2%, recibió los textos escolares de matemática, en cantidad
suficiente y en buen estado.

De otro lado, contar con los materiales educativos en el aula, de manera

oportuna, en cantidad suficiente y en buen estado, no asegura que los
estudiantes los usen. Un estudio del Banco Mundial afirma que existen razones
adicionales por las cuales los libros de texto no son utilizados, entre las cuales
destacan el temor de que el material sea dañado y luego no sea remplazado, la
prevalencia de prácticas tradicionales en el maestro, la carencia del mobiliario
para guardar los materiales en el aula o en la escuela y las limitadas
capacidades pedagógicas del maestro para utilizar textos.

En este contexto, el MINEDU incluyó, en la estrategia de promoción de

materiales educativos, a la línea de uso pedagógico y gestión de materiales
educativos, con la finalidad de promover su uso pedagógico en los docentes.

Cabe mencionar que el Estado invirtió en la distribución de los materiales

educativos para los estudiantes del nivel primario, en el año 2013,
aproximadamente S/. 517.3 millones.

En este contexto, dada la relevancia de los materiales educativos, las cifras

que están advirtiendo problemas en la prestación del mismo y la importante
inversión realizada por el Estado, la Contraloría General de la República
programó examinar el servicio de “producción, distribución, recepción y
promoción del uso de materiales educativos” para responder a la pregunta de:
¿por qué los materiales no están llegando en forma oportuna, en cantidad
suficiente y en buen estado a los estudiantes? Así como, para evaluar una de
las estrategias empleadas por el Ministerio para incidir en el uso de los
materiales, por parte de los estudiantes y docentes.

Por lo anterior, el objetivo general de la Auditoría fue:

Identificar los principales factores que dificultan el proceso de producción,
distribución, recepción y promoción del uso de cuadernos de trabajo y textos
escolares de Comunicación y Matemática de segundo grado de nivel primario
de Educación Básica Regular, que limitan su uso por parte de los estudiantes,
distribuidos en el año 2013.

¿Qué examinó la Auditoría de Desempeño?

Se priorizó la entrega de los cuadernos de trabajo y textos escolaresa los

estudiantes de este nivel, por constituir materiales que refuerzan sus
aprendizajes autónomos. Asimismo, a partir de la información de la Evaluación
Censal de Estudiantes (ECE), se identificó que las áreas de Matemática y
Comunicación son áreas que permiten desarrollar capacidades fundamentales
en los estudiantes, promoviendo a su vez el uso de otros materiales y recursos
educativos, disponibles en el aula e institución educativa. Finalmente, el
análisis se concentró en el segundo grado de nivel primaria ya que marca el
final de un ciclo educativo (tercer ciclo de Educación Básica Regular), en el
cual, según el MINEDU, los estudiantes han debido consolidar sus habilidades
conforme el Diseño Nacional Curricular.

Específicamente, se analizaron los siguientes aspectos:

 Entrega oportuna de los cuadernos y textos escolares por parte del

 Ministerio a las UGEL.

 Distribución de los materiales por parte de las UGEL a las

 Instituciones Educativas a nivel nacional.

 Suficiencia en la distribución de los cuadernos de trabajo y textos

 escolares, por parte del Ministerio a las UGEL.

 Distribución,en cantidad suficiente, de los cuadernos de trabajo

 y textos escolares, por parte de las UGEL a nivel nacional, a las

 instituciones educativas bajo su ámbito.

  Buen estado de los materiales educativos.

 Promoción del uso de materiales educativos.

1. ¿Qué actores están involucrados en los servicios?

La entidad examinada fue el Ministerio de Educación (MINEDU), ente rector del

sector Educación. Asimismo, se consideró, en el análisis, a las Direcciones
Regionales de Educación (DRE) o Gerencias Regionales de Educación (GRE),
según corresponda, las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) y las
Instituciones Educativas Públicas (Institución Educativa Pública), por cumplir
funciones en el proceso de producción, distribución, recepción y promoción del
uso de materiales educativos. Las principales funciones de las citadas
entidades son presentadas en el siguiente gráfico.

PRINCIPALES FUNCIONES DE LAS ENTIDADES QUE PARTICIPAN DEL

PROCESO DE LA PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN, RECEPCIÓN Y
PROMOCIÓN DEL USO DE MATERIALES EDUCATIVOS
2. ¿Cómo funciona el Servicio y qué aspectos se analizan en la auditoría?

Los materiales educativos para el estudiante que fueron seleccionados para el

presente examen son los cuadernos de trabajo y textos escolares, de las áreas
de comunicación y matemática de 2° grado de primaria; debido a que en este
grado se espera que los estudiantes consoliden sus habilidades para el
aprendizaje de la lecto-escritura y hayan adquirido el dominio básico de
algunas nociones matemáticas fundamentales. A continuación, se describen
dichos materiales:

i. Textos escolares: Materiales impresos entregados para el uso de cada

estudiante en calidad de préstamo durante el año escolar. Al ser materiales
diseñados para segundo uso, dado que son renovados cada tres (3) años, no
incluyen actividades, ejercicios o tareas para ser desarrolladas en el mismo
texto y su administración en la Institución Educativa Pública se realiza a través
del Sistema del Banco de Libro. Dichos textos, abarcan cuatro (4) áreas:
matemática, comunicación, ciencia y ambiente, y personal social.

ii. Cuadernos de trabajo: Tienen una duración de un (1) año por ser un material
fungible (que se consume con el uso). Incluye actividades o ejercicios para
desarrollar, promoviendo el aprendizaje autónomo y colaborativo de los
estudiantes, la investigación, la experimentación, así como la aplicación de lo
aprendido en situaciones de la vida diaria, incluyendo su relación con la familia
y comunidad, constituyéndose en cuadernos de autoaprendizaje.

Los procesos que fueron examinados son:

a) la planificación y programación presupuestal,

b) la producción, distribución y recepción de materiales educativos,

c) la promoción del uso pedagógico de materiales educativos y

d) seguimiento al proceso de distribución; los mismos que se describen a

continuación:

Sobre la base de los procesos anteriormente mencionados, se procedió a

seleccionar las actividades que serían materia del examen, eligiéndose
aquellas que fueron consideradas críticas y que presentaron problemas. La
metodología y resultados preliminares fueron socializada en reuniones de
trabajo con funcionarios del MINEDU, recibiendo e incorporando sus
comentarios u observaciones. Las actividades seleccionadas se describen en
el siguiente cuadro, según tipo de proceso o subproceso.
¿Cómo se llevó a cabo la Auditoría de Desempeño?

1. Sobre la metodología

Para el desarrollo de la auditoría, se identificaron los problemas, causas y

efectos a partir del recojo y análisis de la información en dos (2) niveles:
nacional y de estudios de caso, empleando una metodología mixta cualitativa-
cuantitativa.

A nivel nacional, comprendió

i) la revisión documental,

ii) ii) la aplicación de entrevistas semi-estructuradas a funcionarios del

MINEDU, iii) el análisis de la base de datos del Cuestionario
realizado por la comisión auditora a las UGEL, a nivel nacional, y iv)
el análisis de bases de datos del Censo Escolar 2013, de la Encuesta
Nacional de Educación 2013, del Diagnóstico Nacional de las UGEL
2013 y del “Monitoreo a la distribución de los materiales 2013”.

A nivel de estudios de caso, se utilizó información recogida con instrumentos

mixtos para cada uno de los seis (6) casos, principalmente durante el trabajo
de campo (junio-agosto 2014):

i) revisión documental,

ii) entrevistas semiestructuradas,

iii) talleres participativos y

iv) iv) análisis de bases de datos construidas por la comisión

auditora, a partir de la documentación provista por las UGEL
visitadas; los que se presentan en el siguiente cuadro.

Herramientas para recopilación de información de alcance local y

nacional
2. Sobre los estudios de caso

A nivel nacional, según información de Escale 2013, existen 37,753

instituciones educativas de nivel primaria a nivel nacional, de las cuales, En la
Encuesta Nacional de Educación tomó una muestra de 4,267 que iniciaron
clases antes del 1° de mayo. De estas últimas, 3,334 recibieron materiales
educativos (textos escolares), contando así con información sobre la
oportunidad, suficiencia, buen estado y promoción del uso; así como la
utilización misma de estos materiales.

Posteriormente, de estas 3,334 instituciones educativas, se seleccionaron

aquellas con aulas poli docentes, debido a que las aulas unidocentes/
multigrado emplean un tipo de material distinto al del objeto de análisis. Así, se
seleccionaron 3,049 instituciones educativas públicas de nivel primaria,
representando un 71.5% de la muestra total.

A las 3,049 instituciones educativas se les aplicó los siguientes criterios de

eficacia y calidad:

• No uso de material y no suficiencia ni buen estado

• No uso de material y no oportunidad

• No uso de material, no oportunidad y no suficiencia ni buen estado

Aplicando estos criterios, se obtuvieron 622 instituciones, de las cuales se

consideró aquellas que, en la evaluación censal de estudiantes(ECE) 2012,
presentaron sólo hasta un 10% de sus estudiantes en un nivel aceptable de
aprendizaje (nivel 2), tanto en las áreas de matemática como en comprensión
lectora, las cuales dieron un total de 362 instituciones educativas.

Luego, estas 362 instituciones fueron clasificadas teniendo en cuenta lo

siguiente:

• Región natural: se agrupó las instituciones educativas, según la

región natural donde se ubican: costa, sierra y selva.

• Área geográfica: simultáneamente, se agrupó a cada institución

educativa, por zona rural o urbana.
Agrupándose a las 362 instituciones educativas según zona urbana y rural

y, a su vez, según área geográfica costa, sierra y selva, se conformaron 6

grupos, de los cuales, se seleccionó, aleatoriamente, un caso dentro de cada
uno, quedando de la siguiente manera:

¿Cuáles fueron los resultados y recomendaciones de la Auditoría de

Desempeño y qué acciones se implementarán?

Con base en la metodología descrita, se realizó el análisis y se identificaron los

resultados, organizados según los seis aspectos examinados: en el acápite
anterior, se ha realizado el análisis e identificado los resultados que se
presentan a continuación.

• Entrega oportuna de los cuadernos y textos escolares por parte del MINEDU
a las UGEL.

• Distribución de los materiales por parte de las UGEL a las Instituciones

Educativas • Suficiencia en la distribución de los cuadernos de trabajo y textos
escolares, por parte del MINEDU a las UGEL.

• Distribución, en cantidad suficiente, de los cuadernos de trabajo y textos

escolares, por parte de las UGEL a las Instituciones Educativas.

• Buen estado de los de los cuadernos de trabajo y textos escolares.

• Promoción del uso de los cuadernos de trabajo y textos escolares.

A continuación, se presenta un resumen de los resultados alcanzados, seguido
de un listado de las causas críticas que explican las dificultades encontradas.

1. Resultados

1.1 Oportunidad de la entrega de los cuadernos y textos escolares por parte del
Ministerio de Educación a las UGEL

El MINEDU no distribuyó cuadernos y textos escolares a las UGEL con

suficiente anticipación, considerando que las UGEL cuentan con un plazo
máximo de cincuenta y cinco (55) días para culminar la distribución a las
instituciones educativas¸ lo que generó que en el año 2013 el MINEDU
distribuya los cuadernos de trabajo entre los meses de enero y marzo, y los
textos escolares, entre los meses de marzo y mayo, sobrepasando en ambos
casos la fecha de inicio del año escolar.

1.2 Oportunidad de la entrega de los cuadernos y textos escolares por parte de

las UGEL a las Instituciones Educativas Públicas

La distribución de los cuadernos de trabajo y textos escolares, desde las UGEL

hasta las instituciones educativas, se efectuó en plazos prolongados. Se
observó que alrededor del 40% de las UGEL distribuyó los materiales
educativos, en plazos mayores a 55 días.

1.3 Suficiencia en la entrega de los cuadernos de trabajo y textos escolares por

parte del Ministerio de Educación a las UGEL

Se presentaron diferencias en la cantidad de los cuadernos de trabajo y textos

escolares entregados por el Ministerio a las UGEL con respecto a la cantidad
requerida; lo que generó que, en el año 2013, solo el 56% de instituciones
educativas públicas a nivel nacional recibió cuadernos de trabajo en cantidad
suficiente y en buen estado, mientras que para el caso de los textos de
matemática, fue del 84%. Las causas críticas fueron las siguientes: i) la
ausencia de un método de cálculo ajustado a las necesidades de material,
tanto a nivel del MINEDU como de las UGEL, y ii) los problemas de registro en
el Censo Escolar.
1.4 Suficiencia en la entrega de los cuadernos de trabajo y textos escolares por
parte de las UGEL a las Instituciones Educativas Públicas

Se presentaron diferencias en la cantidad de cuadernos de trabajo y textos

escolares distribuidos por las UGEL a las instituciones educativas, con respecto
a la cantidad requerida; lo que incidió también en las cifras anteriormente
mencionadas. Como en el caso anterior, las causas críticas son: i) la ausencia
de un método de cálculo ajustado a las necesidades de material, tanto a nivel
del MINEDU como de las UGEL, y ii) los problemas de registro en el Censo
Escolar. A ello, se suman otras causas críticas: iii) no todas las UGEL efectúan
una redistribución de manera que garantice que todos los estudiantes bajo su
ámbito cuenten con material, y iv) no todos los docentes distribuyen a los
estudiantes el material educativo entregado, debido al alto riesgo que
representa asumir la responsabilidad frente a posibles pérdidas. Esto se debe
también a que no existen mecanismos de seguimiento o rendimiento de
cuentas de este proceso de distribución, al interior de la Institución Educativa
Pública.

1.5 Estado de los cuadernos de trabajo y textos escolares

No todas las UGEL a nivel nacional contaron con almacenes adecuados (solo
el 23% de las UGEL cuenta con un almacén para resguardar el material
educativo) ni con medios de transporte que permitieran resguardar el material y
garantizar su buen estado. Las principales causas críticas fueron las siguientes:
i) existen UGEL que no programan los recursos financieros necesarios para el
almacenamiento de materiales, ii) existe poco conocimiento sobre la fecha de
llegada de los materiales ni sobre el número de envíos, lo que no permite
programar adecuadamente, y iii) en las órdenes de servicios de transporte
contratados por las UGEL, no se incluyen especificaciones técnicas del
transporte referidas a garantizar la seguridad y buen estado de los materiales.

1.6 Promoción del uso de los cuadernos de trabajo y textos escolares

Se encontraron limitaciones para implementar las actividades definidas para la

promoción del uso de los materiales educativos y tampoco se pudo identificar
sus resultados en el uso del material; lo que reflejó la necesidad de evaluar
integralmente dichas actividades. Es importante señalar que, durante la
ejecución de la auditoría, el MINEDU suspendió la estrategia de promoción del
uso de materiales educativos de educación básica regular, indicando que se
encuentra en evaluación.

2. Recomendaciones y Acciones de Mejora a implementar

Sobre la base de los resultados obtenidos, la comisión auditora formuló nueve

recomendaciones (09)que llevaron al MINEDU a establecer acciones de mejora
cuyo objetivo es superar las causas de los problemas encontrados. Las
principales acciones de mejora se listan a continuación:
¿Qué acciones de mejora desarrolló el rector durante la ejecución de la
auditoría?

Con respecto a las demoras del MINEDU para entregar los materiales
educativos a las UGEL, se identificó que el Ministerio viene implementando las
siguientes medidas:

• Elaboración de un lineamiento de política de materiales educativos a

nivel de educación básica regular
Para el año 2014, se formuló el “Lineamiento de política de materiales
educativos de educación básica regular 2014-2016”, donde se establece la
composición del módulo básico de materiales por nivel, los procesos
necesarios para su dotación a las instituciones educativas, así como las
responsabilidades del MINEDU y los gobiernos regionales durante el proceso
de dotación.

• Implementación de los procesos de contratación multianual para la

impresión y transporte de materiales educativos

Se está implementando dos (2) procesos multianuales para contratar los

servicios de impresión y transporte de materiales educativos, cuya situación es
la siguiente:

* El proceso de contratación del servicio de transporte de los materiales

educativos desde los almacenes del MINEDU a las UGEL a nivel nacional,
valorizado en S/. 109 millones, cuenta con contratos suscritos.

* El proceso de contratación del servicio de impresión de materiales educativos

cuenta con las especificaciones técnicas del servicio elaboradas, a fin de
convocar el proceso de selección próximamente.

Con respecto a las demoras de las UGEL para entregar los materiales
educativos a las instituciones educativas, se identificó que el Ministerio viene
implementando las siguientes medidas:

• Mejora en la identificación de roles y funciones para la distribución de

los materiales educativos

Para el año 2014, se normó que la responsabilidad de conducir el proceso de

distribución de los materiales en las UGEL es del responsable de
Abastecimiento y/o Almacén.

• Implementación y evaluación de una estrategia de incentivos a las UGEL

para mejorar los indicadores en la entrega oportuna de los materiales
educativos para el año 2015, a través de los compromisos de desempeño
Durante el año 2014, el Ministerio de Educación desarrolló los compromisos de
desempeño 2015, una herramienta de incentivos para promover una gestión
por resultados en las UGEL. En el marco de estos compromisos de
desempeño, durante el año 2014, la Dirección General de Educación Básica
Regular brindó asistencia técnica a los responsables del área de
abastecimiento de las UGEL para que mejoren su planificación en la
distribución de los materiales educativos del año 2015. Asimismo, remitió a las
Direcciones Regionales de Educación para que, a su vez, éstas remitan a las
UGEL los siguientes insumos para la elaboración de sus planes de distribución:
i) los cuadros y cronogramas de distribución de los materiales desde el
MINEDU hasta las UGEL, ii) los tipos de materiales a distribuir por estudiante,
por aula y por institución educativa, iii) el listado de instituciones educativas a
las que se destina material educativo según el Censo Escolar 2014 y iv) el
modelo de Plan de distribución de materiales educativos.

• Mejora de la estrategia de acompañamiento a la programación

presupuestal de las UGEL ejecutoras para la dotación de materiales
educativos

A partir del año 2014, las UGEL ejecutoras participaron de los talleres de
programación presupuestal, haciendo uso del correspondiente módulo
presupuestal para programar el costo del transporte de los materiales
educativo. Anteriormente, sólo participaban las DRE o GRE, quienes muchas
veces no contaban con información de la estructura de costos de las UGEL.

• Mejora en el sistema de seguimiento a la distribución de materiales

efectuada por las UGEL a las instituciones educativas, mediante la
implementación de un módulo

A partir del año 2014, se cuenta con un módulo para el seguimiento a la

distribución de los materiales educativos, que proporciona al MINEDU
información sistematizada acerca de determinados hitos del proceso de
distribución. En dicho módulo, las UGEL registran información de las fechas de
entrega de los materiales educativos en sus locales, el tiempo que permanecen
en sus almacenes y las fechas de entrega de dichos materiales a cada una de
las instituciones educativas bajo su ámbito.
 CONCLUSIONES

 Incentivar en el marco constitucional y legal del control fiscal posterior y

selectivo, la mejora de la gestión fiscal de los sujetos vigilados.
 Promover la rendición de cuentas, al contribuir a los administradores a
mejorar el desempeño.
 Fomentar la transparencia generando información confiable e
independiente para los contribuyentes, los financiadores de la
Administración, los medios de comunicación y la ciudadanía en general,
que les permita una mayor comprensión de la Administración Pública y
de los resultados de su gestión.
 Examinar el estado de logro o alcance de los objetivos y metas
formulados por el sujeto de control o asunto vigilado, relativas al objeto
de la auditoría, así como establecer los procesos críticos y factores que
obstaculizan, restringen o impiden tales logros.
 Identificar mejoras a la economía, la eficiencia y la eficacia del sector
público, a partir del examen, análisis y elaboración de informes sobre el
desempeño de las políticas, programas, planes, proyectos, acciones,
sistemas, operaciones y/o actividades ejecutados por los sujetos
vigilados, según el objeto específico de la auditoría.
 La Auditoría de Desempeño busca brindar información, análisis o
perspectivas nuevas.
 Las Auditorías de Desempeño, buscan propiciar el desarrollo de
acciones de mejora.
 Las Auditorías de Desempeño serán una fuente de insumo para la
realización de evaluaciones o análisis de políticas públicas que adelanta
la CGR a través de las Direcciones de Estudios Sectoriales.
 BIBLIOGRAFIA

1. AC Pública (2014). Consultoría de revisión de auditorías de desempeño

de las entidades públicas. Lima / Informe de consultoría – Cooperación
Alemana al Desarrollo – GIZ.
2. “LAS AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO Y SU ROL EN EL
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA” Universidad del
Pacifico – Escuela de postgrado.
3. Diario Oficial “El Peruano”.
4. INTOSAI GOV 9100. (2004). Guía para las Normas de Control interno
del Sector Público