Arqº.

José Alberto Avalos Manco

Profesional en Proyectos de Inversión Pública, Saneamiento físico – legal,
Acondicionamiento Territorial
Las razones básicas del establecimiento de registros escritos referentes a la tierra han sido dos: la necesidad de que
el comprador de la tierra obtenga publicidad acerca de su compra y la necesidad del estado de saber cuáles son las
unidades territoriales pasibles de tributar.

Aún en los aspectos iniciales del desarrollo de la sociedad la necesidad de algún tipo de publicidad referida a la
transferencia de derechos sobre la tierra es evidente. La tierra no puede ser llevada consigo por el propietario, así
como un acuerdo en sí mismo no evita que un propietario venda la misma propiedad a dos compradores diferentes.
No es raro que hayan derechos de parentesco concedidos respecto de la propiedad inmobiliaria. Por lo tanto debe
ser conocido oficialmente y proclamado que no hay obstáculos para la transferencia de los derechos sobre la
propiedad.
MUNDO ANTIGUO
Procedimientos o normas similares a las referidas en la Biblia pueden encontrarse en las fuentes egipcias o
babilónicas.

La base es que haya publicidad, que la transferencia tenga que tener lugar frente a la presencia de testigos para
considerarse válida. Hay evidencias de que en épocas muy tempranas del desarrollo de las civilizaciones se colectaban
documentos sobre la tierra con propósitos de garantía de la propiedad y de pago de impuestos.

En el Antiguo Egipto ya en el 3000 AC se encuentran esas anotaciones en los registros reales que además estaban
basadas en relevamientos topográficos pudiendo verse en las decoraciones de algunas tumbas a los agrimensores
trabajando.

AGRIMENSORES EGIPCIOS
La referencia directa más antigua se debe a Herodoto (1400 AC) quien menciona que en Egipto trabajaban unos
técnicos llamados “estiradores de cuerdas”, los que utilizaban cuerdas de longitudes conocidas con las que se
encargaban de replantear los límites de las propiedades después de las crecidas del Nilo, asignando a cada agricultor
el área que le correspondía tal cual había sido relevada previo a la crecida, lo cual permitía mantener el
funcionamiento del motor principal de la economía como era la agricultura, lo cual era muy importante en un país
fuertemente centralizado como Egipto.

Las anotaciones respecto de las áreas que le correspondían a los agricultores no sólo servían para el replanteo de sus
propiedades sino para el cobro de un gravamen proporcional a la producción potencial de la parcela, al combinar el
área de la parcela con la cantidad de limo depositada sobre ella, estimada a partir de los nilómetros o medidores de
altura de las aguas del Nilo.
El real desarrollo se da a partir de la creación del Catastro en Francia por Napoleón
Iº por Ley de 15 de diciembre de 1807 habiéndose impuesto sus principios por
todo el mundo latino, básicamente por el hecho de que habiendo sido España
dominada por Francia, los principios del Catastro Francés o Napoleónico pasaron al
Catastro Español.

El primer antecedente de esta idea como extensión de un catastro sobre el

territorio de una de las grandes monarquías europeas había sido en 1666, cuando
Colbert había encargado realizar el catastro de Montauban como piloto para
extender el procedimiento a toda Francia. Muerto Colbert el proyecto se
abandonó, pero la idea se mantuvo presente.

Los trabajos del Catastro Napoleónico comenzaron en 1808 y fueron terminados

en 1850 pero adolecieron de un defecto increíblemente no previsto, como que los
registros eran inmutables, no habiéndose previsto la actualización regular de los
planos, perdiendo rápidamente su valor, manteniéndose en cambio actualizadas
las anotaciones de mutaciones en el libro padrón “livre foncier”. Este hecho hizo
que fuera necesaria una renovación total de los gráficos prevista por la Ley de 16
de abril de 1930, que demoró largos años en terminarse, cubriendo el territorio
nacional, excepto Alsacia y Lorena que tienen su propio sistema catastral.
En España los desarrollos catastrales estuvieron ligados a los cambios
introducidos por Felipe V en la administración de la Corona de Aragón a
principios del Siglo XVIII, por los que se eliminaron las Haciendas
autóctonas de cada Reino (excepto el Reino de Castilla).

Las nuevas contribuciones se basarían en un único impuesto, de carácter

directo y repartido entre los contribuyentes se acuerdo a su riqueza
(como capacidad tributaria), planteándose la necesidad de obtener una
información sistemática sobre la riqueza que poseía cada pueblo y cada
vecino, para la que no existía otro procedimiento que levantar un
catastro.

La realización más importante de esa reforma fiscal borbónica fue el

llamado Catastro de Patiño.

A partir de 1980, la renovación general del Catastro de España, ha

brindado sus mejores frutos en la integración a la masa tributaria de
alrededor de 6 millones de parcelas que gozaban de impunidad por el
desconocimiento fiscal de su existencia. Hoy en día el catastro español es
un catastro moderno y tremendamente eficiente, que básicamente ha
logrado sus objetivos, no tanto por sus esfuerzos propios sino por la
inteligente gestión y coordinación con los registros de la propiedad, lo
que hace que toda parcela objeto de propiedad esté declarada.
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El tema del catastro urbano en muchas ciudades de nuestro país,

es un tema todavía desentendido. Generalmente son realizados
con el propósito, muchas veces cuestionable, de únicamente
incrementar la recaudación por impuesto predial; en otras,
porque lo establece el marco legal y normativo vigente, sin realizar
un previo análisis para que va a ser utilizado ó si es positiva la
evaluación costo – beneficio, y; lo que es peor, en muchas
municipalidades pequeñas del país, todavía se confunde al
catastro urbano con el plan urbano.

Por otro lado, en las últimas décadas, la formulación de planes

urbanos y la elaboración de catastros urbanos en el Perú han
recorrido caminos independientes; mientras que los primeros
preocupados fundamentalmente por esquematizar y reglamentar
la zonificación de los usos del suelo y el sistema vial, sin considerar
aspectos como la propiedad y rentabilidad del suelo, y; los
segundos, con una visión netamente fiscalizadora y aplicable
principalmente a ciudades donde, por los niveles de desarrollo
urbano, es rentable su ejecución.
La forma en que el Estado administra el Catastro, las modalidades de los catastros existentes y el marco legal vigente
constituyen tres aspectos fundamentales que se deben conocer para tener una visión correcta de la realidad catastral
peruana.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL CATASTRO

Diversas entidades de la Administración General del Estado ejercen competencias catastrales:

Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI)

Es un organismo adscrito al Ministerio de Vivienda, que actúa como órgano técnico de asesoramiento de las
municipalidades, en materia de saneamiento de la propiedad predial. Para tal efecto, suscribe los convenios
respectivos con los gobiernos locales, en virtud a lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades, del 26 de mayo de 2003 y artículo 7 de la Ley Nº 28687, del 15 de marzo de 2006 .

La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP)

Organismo público descentralizado del Ministerio de Justicia que tiene la función principal de planificar, organizar,
normar, dirigir, coordinar y supervisar la inscripción y publicidad de los actos y derechos en el Registro de Predios y
demás Registros que conforman el Sistema Nacional de los Registros Públicos (SINARP), en virtud de la Ley Nº 26366.

En virtud a la citada Ley 28294, la SUNARP preside el Consejo Nacional de Catastro, ente rector del Sistema Nacional
Integrado del Catastro, y ejerce la función de Secretaría Técnica de dicho Sistema realizando, entre otras, la función de
coordinar, asesorar, supervisar y evaluar las actividades relacionadas a la generación y administración de la
información catastral de los predios que ejecutan
las entidades públicas que integran el aludido Sistema.
El Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC)
El INACC es un organismo dependiente del Ministerio de Energía y Minas, que ejerce la función de formación y
mantenimiento del
“Catastro” minero nacional (3), en virtud al Decreto Legislativo Nº 110, del 12 de junio de 1981, en concordancia con el
Decreto
Supremo Nº 002-2003-EM, del 23 de enero.

Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)

El INRENA es un organismo que depende del Ministerio de Agricultura y que constituye el ente rector del Sistema Nacional
de Áreas Naturales Protegidas. Tiene entre otras funciones, la de administrar el “Catastro” oficial de las Áreas Naturales
Protegidas, según lo normado en el artículo 8 de la Ley Nº 26834, del 30 de junio de 1997.

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento viene ejerciendo una labor normativa y de asistencia técnica para la
elaboración y mantenimiento del Catastro urbano a cargo de las municipalidades, al amparo de la Tercera Disposición Final
del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, aprobado por Decreto Supremo Nº 027-2003-
VIVIENDA, del 03 de octubre.

Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN)

La SBN es un organismo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, encargado de reunir la información
administrativa, legal técnica, geográfica y catastral relativa a los bienes de propiedad estatal, a través del Sistema Nacional
de Información de Bienes de Propiedad Estatal (SINABIP),de conformidad con el Decreto Supremo Nº 154-2001-EF, en
concordancia con el Decreto Supremo Nº 004-2007- VIVIENDA, del 17 de febrero.
Ante la ausencia de un Catastro debidamente desarrollado de ámbito nacional, la SBN viene realizando el levantamiento
catastral de los predios de propiedad estatal, al que denominan “Catastro de la Propiedad Estatal”.
Entidades de la Administración Local
La Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,
del 26 de mayo de 2003, a través de su artículo 73 inciso 1.2 ha atribuido a las municipalidades provinciales y
distritales la función de formación y mantenimiento
del Catastro urbano y rural.

SINOPSIS DE CATASTROS EXISTENTES

En el Perú existen varios Catastros en desarrollo, que se puede identificar de la siguiente forma:

• Por el tipo de predio que contiene (predio urbano o rural) cabe distinguir
el Catastro de ámbito rural y urbano, administrado por COFOPRI y las municipalidades.
• En atención al alcance del Catastro tenemos aquellos de alcance nacional, administrados por COFOPRI,
INACC e INRENA y los de ámbito local gestionados por las municipalidades.

Estos Catastros han actuado como compartimientos estancos desarticulados entre si, sin eficaces
mecanismos de coordinación y colaboración, generándose distintos estándares, procesos técnicos,
sistemas cartográficos e informáticos que ha dado lugar a informació n catastral no uniforme e
inconsistente, a nivel nacional.

Esta problemática no sólo se ha presentado en el Perú sino en otros países latinoamericanos: “otro
tipo de conflicto en la mayor parte de los países latinoamericanos lo constituye la ausencia de
colaboración interinstitucional (…)”. Como consecuencia de este trabajo no coordinado, ni
complementado los resultados son duplicidad de esfuerzos, ineficiencia e inexactitud en la
información.”
 LEY DEL SISTEMA NACIONAL INTEGRADO DE CATASTRO

La Ley N° 28294 - Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su

vinculación con el Registro de Predios -, nace como respuesta a la falta de
homogeneidad y desarticulación de los Catastros peruanos.

Este nuevo marco legal simboliza el avance político que ha logrado la institución
catastral peruana, que se traduce en el reconocimiento a nivel político de su
importancia, así como la necesidad y trascendencia de corregir la problemática que
lo afecta.

Este aspecto debe destacarse dado que el tema catastral, en el contexto

latinoamericano, difícilmente ingresa y permanece en la agenda política.

En este sentido, en el Perú, por primera vez, se emite una ley que se centra en
regular al Catastro como institución con sustantividad propia, lo cual resulta
destacable dada la ausencia de leyes catastrales en Latinoamérica.

Otro punto resaltable de la citada Ley del Sistema Nacional Integrado de Catastro
lo constituye la visión legal de desarrollar un catastro multifinalitario como se
infiere del inciso 4 de su artículo 14 y del artículo 4 de su Reglamento.

Antes de exponer las razones de tal afirmación, conviene expresar qué se entiende
por Catastro mulitifinalitario o también denominado Catastro multifuncional,
multipropósito o polivalente.
De manera que un Catastro Multifinalitario contribuye a
una adecuada formulación, mejora o evaluación de
políticas públicas y/o gestión pública en diversas
materias: inversión o gasto público, planes de desarrollo,
ordenamiento territorial, planeamiento urbano,
protección del medio ambiente, formalización de la
propiedad informal, ayudas públicas, redes de transporte,
hidrografía, minería y cualesquiera otras actividades
públicas o privadas en el que se requiera información
territorial a nivel parcelario.

Por otro lado, otro aspecto a destacar constituye la

creación del código único catastral en su condición de un
importante medio de enlace e interoperabilidad entre los
datos catastrales, registrales y otras informaciones
relativas a los bienes inmuebles.

En España se denomina referencia catastral y se asigna a

cada bien inmueble para identificarlo y situarlo
inequívocamente en la cartografía oficial del Catastro.
No existe un único concepto del catastro. La definición que más
se aproxima es: “El Catastro es un inventario de la totalidad de
los bienes inmuebles de un país o región de éste, permanente
y metódicamente actualizado mediante cartografiado de los
límites de las parcelas y de los datos asociados a ésta en todos
sus ámbitos.”

De ahí podemos establecer algunos elementos esenciales:

▪ Es un inventario o registro público; al servicio no sólo de las distintas
Administraciones sino del ciudadano y de la sociedad en general.
Permite la consulta y certificación de los datos.
▪ Global, de todos los bienes inmuebles de un determinado ámbito
territorial.
▪ Actualizado. El Catastro tiene como objeto material el bien inmueble,
la realidad física.

Contiene información relativa a esos bienes inmuebles: datos

gráficos (cartografía parcelaria y croquis catastral) y
alfanuméricos (físicos, económicos y jurídicos).

Soporte de múltiples aplicaciones fiscales y económicas. Es un

sistema de información del territorio rápido, fácil y eficaz.