Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y

VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad

de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

DEMOCRACIAS
PRESIDENCIALISTAS DE BAJA
INSTITUCIONALIZACIÓN:
LA INESTABILIDAD DEL EJECUTIVO EN LA
ARGENTINA (1983-2015)

LIC. WALTER J. CAAMAÑO

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TIERRA DEL FUEGO
wjcaamano@untdf.edu.ar
INSTITUCIONES POLÍTICAS Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
Resumen
A casi treinta y cinco años de la elección presidencial que significó la vuelta a la democracia
en la Argentina la inestabilidad política no ha desaparecido por completo de su sistema
político, al punto tal que de nueve gobiernos que se han sucedido entre 1983 y 2015
únicamente poco más de la mitad de ellos lograron concluir en tiempo y forma. Esta cuestión
sin dudas que llama la atención de los estudiosos de la democracia porque el factor militar, el
principal elemento que llevaba a la interrupción de gobiernos surgidos del sufragio popular,
desapareció, pero la inestabilidad sigue estando presente. ¿Qué es lo que llevó entonces a que
en este lapso de 32 años de democracia ininterrumpida las salidas anticipadas de gobiernos
continúen repitiéndose? El objetivo de esta ponencia es responder a dicho interrogante y en
esa dirección plantea que la permanencia en el cargo (y el respectivo término del mandato en
los tiempos establecidos por la Constitución argentina), no está dada por la pertenencia a un
determinado partido político, sino por el control efectivo de ciertos recursos vitales para la
estabilidad. Para ello esta ponencia hará un recorrido por cada gobierno a los efectos de
analizar qué recursos tuvieron a su disposición, cómo los utilizaron y cuáles crearon, y así
poder determinar porqué unos cayeron y otros no.

Introducción
Con la llegada de la tercera ola democratizadora a América del Sur, la democracia, salvo
contadas excepciones, se ha consolidado en esta región. ¿Pero qué clase de democracia fue la
que se consolidó? En algunos países sudamericanos, como es el caso de la Argentina, parece
haberse consolidado en los últimos veinte años una democracia de carácter delegativo, es
decir, una clase particular de democracia en donde la lucha por el poder termina definiendo
las reglas de juego y no al revés. El problema que presentan estas democracias, que algunos
titulan “presidencialistas de baja institucionalización”, es que no han logrado la desaparición
total del fenómeno de la inestabilidad política porque si bien ya nadie discute la legitimidad
de la democracia y que es el mejor régimen político posible, sigue habiendo presidentes que
caen, es decir, cuyos mandatos finalizan antes de tiempo.
La Argentina, como acabo de indicar, no escapa a esta clase de democracia y, en
consecuencia, a la salida anticipada de gobiernos débiles e impopulares. A más de treinta años
de las elecciones que marcaron la vuelta a la institucionalidad de este país la inestabilidad
política y los problemas de gobernabilidad no han desaparecido por completo de su sistema
político. Todo lo contrario. En efecto, de nueve gobiernos que se han sucedido entre 1983 y
2015 tan sólo cinco de ellos (poco más de la mitad) lograron concluir en tiempo y forma, lo
cual constituye un dato preocupante por los costos que en términos sociales y económicos la
caída de un gobierno acarrea. Esta cuestión sin dudas que llama la atención de los estudiosos
de la democracia argentina porque las Fuerzas Armadas, el principal elemento que llevaba a la
interrupción de gobiernos surgidos del sufragio popular, desapareció por completo pero la
inestabilidad sigue estando presente. Frente a una misma crisis económica, ya sea la crisis
terminal del Estado de Bienestar de 1989 o la crisis terminal de la Convertibilidad de 2001,
hubo presidentes que debieron irse de manera anticipada (como Alfonsín, De la Rúa,
Rodríguez Saá y Duhalde) y otros que se mantuvieron en el poder (como Menem y Kirchner).
¿Por qué?
Al mismo tiempo, en este país existe la creencia que la Unión Cívica Radical (UCR) no
puede gobernar la Argentina y que, por el contrario, el Peronismo es el único que puede
hacerlo. Esta creencia muy extendida en el imaginario colectivo, tanto a nivel popular y como
a nivel dirigencial, también afirma que desde el retorno de la democracia sólo el Peronismo
puede garantizar la gobernabilidad, entre otras cosas, por su enorme capacidad para controlar

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la calle. Este movimiento vendría a ser hasta el momento la única fuerza política que dura en
el poder. Esta creencia sin dudas tiene efectos poderosos y parece estar avalada por hechos
históricos que en principio le darían la razón porque los dos últimos gobiernos radicales desde
el retorno a la democracia terminaron antes de tiempo, de mala manera y con escenarios
económicos desfavorables (Di Marco, 2011). Y si me retrotraigo al período previo a 1983,
más avalada estaría porque desde la irrupción de Perón en la escena nacional ningún gobierno
constitucional de signo no peronista pudo concluir su mandato legal: además de Alfonsín y De
la Rúa, Frondizi e Illia fueron desalojados del poder (Laborda, 2010). Al mismo tiempo, esta
creencia dice sobre el Peronismo, entre otras cosas, que es un gran piloto de tormentas por su
capacidad de gobernar un país difícil y políticamente inestable como es la Argentina
–cualidad que le es reconocida por peronistas y por no peronistas– y que la fortaleza de su
aparato está vinculada a su capacidad de formar mayorías (Di Marco, 2011).
Sin embargo, esta creencia se olvida de un pequeño detalle. No tiene en cuenta las caóticas
experiencias de gobierno de Cámpora, Martínez de Perón y el mismísimo Perón durante el
trienio 1973-1976, el fugaz paso por la presidencia de Rodríguez Saá y el gobierno interino de
Duhalde. En consecuencia, no es tan cierto lo que sostiene. El sistema político argentino
muestra tendencias hacia la ingobernabilidad a raíz del poco apego a los modos institucionales
de funcionamiento, pero en todo caso esta característica de la política argentina la han
padecido de un modo bastante repartido tanto radicales como peronistas, porque si bien es
cierto que los gobiernos radicales no terminaron su mandato, tampoco lo terminaron los
gobiernos recién mencionados. Menem estuvo más de diez años consecutivos en el poder.
Kirchner completó su mandato e incluso terminó el que De la Rúa había dejado inconcluso, a
pesar de haber llegado a la presidencia con un bajísimo porcentaje de votos –el 22,24% de los
votos, el porcentaje más bajo de la historia–. Y Fernández de Kirchner completó dos períodos
presidenciales consecutivos, totalizando ocho años en el poder. Estos tres presidentes no
debieron entregar el mando antes de tiempo, pero ¿qué sucedió con Rodríguez Saá y
Duhalde? También eran dirigentes peronistas, pero no concluyeron sus respectivos mandatos
en tiempo y forma.
En definitiva y volviendo a la cuestión inicial, ¿qué es lo que hizo que desde 1983 haya
habido salidas anticipadas de presidentes aun con la democracia fuera de discusión? ¿Qué
hicieron Menem y Kirchner a diferencia de Alfonsín, De la Rúa, Rodríguez Saá y Duhalde,
que pudieron sortear con éxito una crisis económica y mantenerse en el poder? La intención
en esta ponencia es hacer una comparación entre los presidentes mencionados para responder
a las preguntas recién formuladas, haciendo hincapié en los recursos de poder que supieron
generar y utilizaron a lo largo de sus presidencias. En esa dirección, esta ponencia plantea que
la permanencia en el cargo de un presidente (y la finalización de su mandato en los tiempos
establecidos por la Constitución argentina), no está dada por la pertenencia a un determinado
partido político como comúnmente se cree, sino por el control efectivo de ciertos recursos de
poder vitales para la estabilidad. Para ello, hace un recorrido, en base a fuentes secundarias,
por cada uno de los presidentes que se han sucedido desde 1983 y que debieron gobernar en
tiempo de profundas crisis económicas a los efectos de detectar y analizar qué recursos
tuvieron a su disposición, cómo los utilizaron y cuáles crearon, para poder así determinar
porqué en un mismo contexto de crisis económica unos cayeron y otros siguieron en pie. En
este sentido, ella se estructura en torno a dos crisis que marcaron a fuego a la economía
argentina de finales del siglo XX y principios del siglo XXI: el fin del Estado de Bienestar
(1989-1991) y el fin de la Convertibilidad (2001-2003).
Asimismo, tiene como objetivos generales explorar las particularidades de la inestabilidad
del Ejecutivo en el marco de la democracia presidencialista de baja institucionalización
presente en la Argentina, profundizando el análisis que hace Ollier (2008) del período
2001-2003 pero incorporando también lo ocurrido en 1989 con la renuncia de Alfonsín y la

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llegada de Menem al gobierno, y además demostrar que con pertenecer al Peronismo no
alcanza para garantizar la gobernabilidad y terminar un mandato presidencial en tiempo y
forma, con lo cual es falso que sólo el Peronismo puede gobernar la Argentina. Su objetivo
específico, en cambio, pasa por analizar los recursos objetivos y subjetivos que un presidente
posee (o no) o es capaz de generar (o no) en este país en aras de garantizar su estabilidad en el
cargo. ¿Por qué ahora hacer un análisis así? Porque la democracia argentina se ha consolidado
y eso hace que sea una buena ocasión para analizar su funcionamiento en aras de sugerir
cambios que lleven a su perfeccionamiento.
Por último, esta ponencia se organiza de la siguiente manera. La primera sección presenta
la perspectiva teórica y las categorías de análisis desde las cuales analizar el funcionamiento
de una democracia presidencialista de baja institucionalización y las herramientas que en ellas
un presidente tiene a su disposición para ejercer autoridad y lograr gobernabilidad. La
segunda sección del trabajo explora empíricamente el fin del Estado de Bienestar argentino
sucedido entre el final del gobierno de Alfonsín y el arribo de Menem. La tercera sección hace
lo mismo, pero para el caso de la salida de la Convertibilidad, desde la renuncia de De la Rúa
hasta el retorno a la estabilidad bajo el gobierno de Kirchner. En este sentido, estudiar la
reestabilización en ambos casos permite ver mejor porqué unos gobiernos caen y otros no.
Finalmente, concluye con una serie de consideraciones finales que reflexionan sobre la
investigación realizada.

Perspectiva de análisis
En este trabajo, utilizo como marco teórico el planteo de Ollier (2008) respecto de la
inestabilidad del Ejecutivo en las democracias presidencialistas de baja institucionalización
porque utiliza dos conceptos de gran utilidad para los objetivos planteados en el apartado
anterior: el de democracias presidencialistas de baja institucionalización y el de recursos de
poder del presidente. En función del modo en que ha venido funcionando la democracia en la
Argentina y de los avatares políticos acaecidos desde 1983 hasta el presente, la literatura que
analiza la calidad de las democracias sudamericanas (O’Donnell, 1994; Ollier, 2008 y 2011)
coincide en señalar que este país tiene una democracia presidencialista de baja
institucionalización. Las democracias de esta clase, como bien indica Ollier (2008 y 2011),
son democracias invertidas y delegativas. Son invertidas porque las reglas no delimitan la
lucha por el poder, sino que, por el contrario, son el resultado de dicha pelea. Esto significa
que la rutinización de reglas y procedimientos es sólo parcial como consecuencia de la poca
capacidad que las instituciones tienen para limitar la pelea por el poder, con lo cual en una
situación así el ganador se encuentra en una posición que le permite cambiarlas, violarlas o
romperlas, siempre en función de sus propios intereses político-electorales.
Y al mismo tiempo son delegativas en el sentido que el Poder Legislativo delega en el
Poder Ejecutivo funciones y facultades que por mandato constitucional le son propias, es
dependiente de éste pues no puede controlarlo y se ve obligado a apoyar sus iniciativas
(Ollier, 2011). Con todo, el Poder Legislativo no es el único actor que delega en el presidente.
También otras instituciones y la sociedad misma delegan responsabilidades y obligaciones en
él. En las democracias de baja institucionalización, las relaciones del presidente con los
distintos actores e instituciones se basan en la concentración de las decisiones en sus manos,
ignorando los otros poderes del Estado, las variadas instituciones y los diferentes actores en
juego. Consiguientemente el presidente termina convirtiéndose en el único responsable por la
solución o no de los problemas que afectan a la sociedad y quedando su popularidad sujeta a
los vaivenes de la opinión pública y de la marcha de su gobierno (Ollier, 2008). Según se
desprende de O’Donnell (1994), a menor institucionalización de la democracia, mayor
influencia del presidente en la dinámica política. En consecuencia, estas democracias se

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caracterizan principalmente por la centralidad de la figura del presidente en el sistema político
y por la concentración de poder en manos de éste.
Ahora bien, el problema que presentan las democracias de esta clase es que resultan
estables únicamente cuando el presidente sabe ejercer la concentración de poder que yace en
sus manos, es decir, cuando su liderazgo cuenta con los recursos objetivos y subjetivos que
facilitan el ejercicio del poder centralizado. Cuando un presidente carece de ellos se encuentra
expuesto a ser depuesto de su cargo (Ollier, 2008), más aún en situaciones de crisis
económicas. En estas democracias, la ausencia de instituciones efectivas y autónomas
responsabiliza al presidente por el éxito o el fracaso del gobierno (Manin, 1992). Esto
significa que al presidente se lo ubica en el lugar de garante y responsable máximo del
gobierno, especialmente cuando las cosas no funcionan bien (Cheibub, 2007). Tal lugar en
donde se lo ubica hace que en contextos críticos, ya sea por severas dificultades económicas o
políticas que no cesan, un presidente que es portador de un liderazgo débil y no tiene
suficientes recursos objetivos y subjetivos para ejercer el poder concentrado propio de estas
democracias, motorice las condiciones que pueden acabar en su caída, cuando la explosión de
movilizaciones sociales en su contra alienta a la oposición a desplazarlo, y el Poder
Legislativo al ser tan dependiente del Poder Ejecutivo se muestra incapaz de sostenerlo o
prevenir su caída (Ollier, 2008 y 2011).
Y dada la centralidad del presidente, un elemento clave para la estabilidad del mismo en
esta clase de democracia son los recursos de poder. ¿Qué son los recursos de poder? ¿Por qué
son tan importantes para esta ponencia? Son tan importantes porque dada la centralidad del
presidente en las democracias presidencialistas de baja institucionalización de ellos depende
la estabilidad del presidente y la gobernabilidad. Sin ellos y dado que el Poder Legislativo no
puede sostener presidentes débiles, al presidente le puede resultar muy difícil gobernar, e
incluso puede caer, en un contexto de crisis económica. Los recursos de poder son
herramientas que tiene el presidente a su disposición para ejercer autoridad y de ese modo
lograr la obediencia de otros. Estos pueden ser objetivos o subjetivos. Los recursos objetivos
se despliegan en el marco político-institucional en el cual el presidente se halla inmerso, esto
es, el partido o coalición de gobierno, las diversas instituciones y dimensiones donde se
expresa, y los actores e instituciones sobre los que posee algún control (sindicatos, Fuerzas
Armadas, gobernadores, etc.). Los recursos subjetivos, por su parte, se definen a partir del uso
que el presidente hace de los recursos objetivos y de su capacidad para generar nuevos. Como
ambas clases de recursos se desenvuelven en un contexto socioeconómico signado por ciertos
problemas que el presidente debe resolver, ellos se ven impactados positiva o negativamente
por dicho contexto (Ollier, 2008).
Por último, resta decir que el presidente puede contar con infinidad de recursos de poder.
En la Argentina, puedo mencionar a modo de ejemplo los siguientes: nombramiento de cargos
públicos, dominio sobre el Congreso (especialmente el Senado), el poder constitucional de
decreto, la herramienta del veto parcial y total, el control de la calle, el control sobre su
partido político o la coalición de partidos que lo llevó al gobierno, y una buena imagen frente
a la opinión pública, entre otros. El presidente argentino puede ofrecer a otros partidos
políticos a cambio de apoyo, por ejemplo, cargos públicos, ya sea en el gabinete o en otras
áreas del Estado. En efecto, el armado del gabinete ministerial es una herramienta que el
presidente argentino tiene para lograr apoyos por fuera de su partido político y, a diferencia de
su par norteamericano, utiliza con frecuencia sus designaciones ministeriales con el fin de
obtener apoyo legislativo, tal como sucede con los primeros ministros en las democracias
parlamentarias europeas (Cox y Morgenstern, 2001).
Al mismo tiempo necesita del respaldo legislativo, esto es, dominio sobre el Congreso. En
este sentido, como bien señala Thibaut (1998), la supremacía del presidente no depende sólo
de los recursos formales de poder del Ejecutivo ni tampoco de la envergadura de la crisis

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económica como factor de legitimación de una práctica gubernamental decisionista. Es
fundamental tener el respaldo legislativo, aunque sea latente, de su propio partido y más aún
lograr el control del Congreso. No tener el control de este poder es problemático y como
mostraré más adelante lo es más si el presidente carece del respaldo de los bloques de su
propio partido.
El poder constitucional de decreto, o decreto de necesidad y urgencia, es definido por la
literatura como la facultad constitucional del presidente para emitir decretos de naturaleza
legislativa sin que medie una delegación expresa de autoridad por parte del Poder Legislativo
(Carey y Shugart, 1998)1. Desde un punto de vista jurídico, existen tres características que lo
definen: debe ser reconocido explícitamente en la constitución o en alguna doctrina jurídica
formulada por una corte constitucional, debe ser usado sólo en situaciones de extrema
urgencia que hagan imposible o altamente inconveniente seguir el procedimiento ordinario
para la elaboración de las leyes, y debe permitirle al presidente introducir cambios en la
legislación existente sin la necesidad de una deliberación previa dentro del Poder Legislativo.
Por lo general, el concepto de “situaciones de extrema urgencia” hace referencia a crisis
económicas que demandan soluciones inmediatas en las que el Poder Legislativo no está en
condiciones de actuar o su actuación podría ser inapropiada dada la urgencia de las
circunstancias. Ahora bien, el requisito constitucional de que los decretos de naturaleza
legislativa procedan únicamente bajo condiciones de emergencia no significa que éstos sean
utilizados en la práctica exclusivamente cuando tiene lugar una verdadera crisis. Dado que el
presidente es con frecuencia el único actor facultado para declarar la existencia de una
emergencia, él mismo suele tener un amplio grado de discrecionalidad para interpretar los
hechos y justificar en última instancia la situación de emergencia. Lo anterior constituye sin
duda una importante ventaja para el presidente (Negretto, 2002).
El poder constitucional de decreto le permite al presidente promulgar una nueva legislación
sin intervención previa del Congreso y le da la ventaja de mover primero y cambiar el statu
quo, lo que le permite manipular la agenda legislativa anticipando las posibles reacciones de
los legisladores, incluso cuando su partido mantiene apenas una minoría de bancas. Eso sí,
siempre y cuando la aprobación tácita2 baste para que el decreto permanezca como ley a
futuro y el veto presidencial no pueda ser superado por la mayoría opositora en el Congreso
(Negretto, 2002).
En el caso específico de la Argentina, el presidente cuenta con los denominados decretos
de necesidad y urgencia (DNUs) que, si bien fueron introducidos de facto por Alfonsín pocos
años después de la recuperación de la democracia, recién en 1990 con la llegada de Menem al
gobierno fueron reconocidos por la Corte Suprema como instrumentos de legislación
constitucionalmente válidos y luego incorporados a la Constitución Nacional con la reforma
de 1994. La constitución argentina establece que el presidente puede emitir decretos por
razones de necesidad y urgencia solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios previstos por ella para la sanción de las leyes y no se
trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos
políticos (Negretto, 2002). La ventaja que el presidente argentino tiene a su favor es que tiene
un poder de veto que requiere de la mayoría calificada de las dos terceras partes de votos en
cada cámara para ser superado. A ello se suma la interpretación de la Corte Suprema, que
desde los años sesenta consideró valido el uso del veto parcial, aunque éste no era
contemplado dentro de la constitución (Gelli, 1992). Esto significa que, si los legisladores

1 Como bien indica Negretto (2002), no hay que confundir el poder constitucional de decreto con otro tipo de decisiones del Poder
Ejecutivo como, por ejemplo, los decretos administrativos, que regulan materias de competencia exclusiva del presidente en su carácter de
jefe de la administración pública, o con los decretos reglamentarios, que completan los detalles necesarios para la implementación de las
leyes aprobadas por el Poder Legislativo.
2 La aprobación tácita significa que el decreto permanece como ley a menos que el Poder Legislativo lo rechace expresamente. Es decir, la
falta de una decisión manifiesta por parte de este poder del Estado es suficiente para que el decreto esté vigente (Negretto, 2002).

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desean aprobar los decretos presidenciales con enmiendas o en última instancia, derogarlos, el
presidente puede todavía rechazar las reformas y sostener el veto en sus términos originales
(Negretto, 2002).
La facultad del veto parcial, incorporada a la Constitución con la reforma de 1994, es una
herramienta que combinada con el uso del decreto de necesidad y urgencia le posibilita al
presidente contar con una legislación a medida. Esta posibilidad está dada básicamente porque
el presidente puede aceptar introducir modificaciones a un proyecto de ley a cambio del voto
de bloques legislativos minoritarios y luego al momento de promulgar la ley aprobada por el
Congreso vetar los artículos modificados e insistir con el proyecto original, aprovechando que
esos bloques no tienen capacidad para promover una insistencia. Tal ventaja le otorga al
presidente el veto parcial que le permite entablar acuerdos con sectores de la oposición y
luego no cumplir con ellos (sin siquiera tener costo alguno).
Tener el control de la calle es un recurso es clave porque la estabilidad de
los gobiernos argentinos depende fundamentalmente del control de la calle
(Fraga, 2014; Malamud y De Luca, 2014). La estabilidad de un presidente
depende mucho de este recurso y Fraga (2014) lo demuestra claramente al
analizar cuatro casos concretos: Ucrania, Tailandia, Egipto y Venezuela. La
Venezuela de Maduro, en este sentido, es un buen ejemplo que confirma mi
apreciación. Desde la elección presidencial que lo catapultó al poder, la
situación económica se ha deteriorado fuertemente con una inflación del 56%,
una brecha cambiaria altísima, desabastecimiento y recesión, lo que se tradujo
en movilizaciones opositoras que presagiaban un final anticipado de su
gobierno. Sin embargo, continúa en el poder porque al reprimirlas
exitosamente jamás perdió el control de la calle.

Con todo, el uso de estos recursos de poder y la generación de otros, especialmente de los
subjetivos, depende mucho del liderazgo del presidente, una cualidad que no todos los
presidentes tienen. El liderazgo presidencial es la capacidad de un presidente para, como bien
indica Fabbrini (1999), resolver determinado problema o promover un resultado decisional
deseado, y que se desarrolla en un contexto y en un tiempo dado. Un presidente que carece de
esta cualidad muy difícilmente haga un uso eficiente de los recursos de poder que su cargo le
otorga o pueda generar nuevos recursos. La actividad de gobernar supone de manera
inevitable entablar negociaciones con diversos actores (empresarios, sindicatos,
organizaciones sociales, etc.), ya sean oficialistas y opositores, y tener liderazgo implica saber
negociar con ellos a fin de conseguir los objetivos de gobierno planteados. En este sentido, un
presidente portador de liderazgo cuando no puede dominar el proceso político hace
concesiones como parte de su estrategia general para lograr lo que desea (Cox y Morgenstern,
2001).
A continuación, pasaré a analizar qué recursos de poder tuvo cada uno de los presidentes
mencionados y cómo fueron utilizados.

El fin del Estado de Bienestar (1989-1991)

La hiperinflación y la salida anticipada de Alfonsín
Alfonsín fue jefe de su partido, la UCR, desde el inicio y hasta el final de su presidencia. No
obstante, intentó bajo la influencia de la fuerte crisis económica que marcó su gobierno
garantizar la gobernabilidad por la vía de la cooptación no parlamentaria, aunque esos
intentos fueron en vano (Thibaut, 1998). Al mismo tiempo, tuvo una limitada delegación de
atribuciones por parte del Congreso para enfrentar la crisis económica (Cox y Morgenstern,
2001). Asimismo, no recurrió en exceso a la herramienta del decreto de necesidad y urgencia
como luego harían sus sucesores. A pesar de la gravedad de la crisis económica y de las

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limitaciones que suponía no tener el control del Congreso, en especial del Senado, Alfonsín
buscó siempre moverse dentro de los límites establecidos por la Constitución. Eso explica que
durante toda su presidencia haya emitido tan sólo diez DNUs y salvo el decreto de necesidad
y urgencia con el que implementó el Plan Austral no haya recurrido a dicha herramienta para
tomar medidas con respecto a la hiperinflación de 1989.
Con respecto al dominio del Congreso, Alfonsín contó entre 1983 y 1987 con una mayoría
abultada de su partido en Diputados, pero que perdió luego de las elecciones legislativas de
1987. En el Senado, en los casi seis años de gobierno nunca tuvo mayoría como consecuencia
del mecanismo de elección indirecta de senadores y la preferencia por el Peronismo en la
mayoría de las provincias. Eso explica que haya tenido una delegación de atribuciones
limitada por parte del Congreso y que enfrentar situaciones de bloqueo legislativo que se
fueron acentuando a medida que se acercaba la próxima elección presidencial. De acuerdo
con un estudio Rehren (1992), durante el gobierno de Alfonsín el 60% de las iniciativas
emanadas del Poder Ejecutivo fueron aprobadas por el Congreso, lo cual es un buen
porcentaje para un presidente que enfrentó una situación de gobierno dividido. Sin embargo,
las dificultades para aprobar proyectos de ley vinieron luego del recambio legislativo de 1987
al punto tal que la intención de Alfonsín de incorporar capital privado a empresas estatales
como ENTel y Aerolíneas Argentinas, disminuir los subsidios a la industria y ajustar las
tarifas de los servicios públicos para achicar el déficit fiscal naufragó en el Congreso,
especialmente por la oposición peronista en el Senado donde el Peronismo hizo valer su
mayoría, e incluso este actor tuvo la insólita actitud de presentar en 1988 su propio proyecto
de presupuesto cuando, como es sabido, ésta es una prerrogativa del Poder Ejecutivo.
Por otra parte, nunca contó con el apoyo de actores de peso en la política argentina. Me
refiero a las Fuerzas Armadas, la Iglesia, el empresariado y los sindicatos. La nula simpatía de
los primeros dos fue esperable en función de la decisión de Alfonsín de enjuiciar a los
responsables de las violaciones de los derechos humanos durante la última dictadura militar y
de promover una mayor laicización de la sociedad al aprobar la ley de divorcio vincular. En el
caso del empresariado, su poco respaldo se explica a partir de las medidas económicas de
corte heterodoxo que implementó para paliar la crisis en la que estaba sumergida la economía
argentina y en el caso de los sindicatos, por no poder controlar la inflación (aunque también
por no ser un presidente proveniente del Peronismo). A ese nulo apoyo, hay que sumarle que
Alfonsín en los momentos más graves de la crisis económica que debió atravesar en 1989
perdió el control de la calle luego de saqueos a comercios y no logró recuperarlo jamás. Eso
explica que se haya mostrado incapaz de impedir cientos de huelgas durante los últimos años
en el poder (Rehren, 1992).
Por último, resta decir que hasta 1987 tuvo a su favor a la opinión pública. Luego, la
perdió, más aún con el estallido de la hiperinflación entre mayo y julio de 1989. En este
sentido, hay que tener presente que Alfonsín enfrentó el desafío de gobernar la transición
democrática en el contexto de una crisis económica cada vez más profunda y de restricciones
impuestas por el contexto económico internacional (De Riz, 1994), y tanto la desarticulación
económica heredada de la última dictadura como las obligaciones de la deuda externa, que
desde la década del ’80 se convirtió en un notorio límite de las decisiones públicas,
acentuaron la falta de capacidades estatales para impulsar políticas públicas y le hicieron
perder su reconocimiento y legitimidad inicial (Sidicaro, 2002).
En síntesis, Alfonsín contó desde el principio de su gobierno con ciertos recursos que le
permitieron asegurar la gobernabilidad los primeros cuatro años de su gobierno. Ahora bien,
la derrota en las elecciones legislativas y para gobernadores provinciales de 1987 provocó una
pérdida paulatina de esos recursos hasta llegar a julio de 1989 prácticamente sin recursos. Esa
derrota electoral fue el punto de partida de la progresiva y acelerada erosión de la autoridad de
Alfonsín (De Riz, 1994), lo que explica su imposibilidad de manejar el estallido de la

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hiperinflación y la entrega anticipada del poder. Hasta el último día de su gobierno, mantuvo
la capacidad de liderazgo y el recurso de ser líder de su partido, pero ambos recursos no
fueron suficientes para manejar la crisis de 1989. Como bien indica Masi (2011), la
construcción y consolidación del liderazgo de Alfonsín estuvieron asociados a un recurso
clave, el apoyo de la ciudadanía, que le permitió contrarrestar los recursos de la oposición
político-corporativa, especialmente entre 1983 y 1987. La arremetida y la actitud no
cooperativa de tal oposición y una dimensión económica adversa debilitaron su liderazgo,
motorizaron el agotamiento de ese capital político –apoyo ciudadano– y fueron clave en su
salida anticipada del poder.

La llegada de Menem y el Plan de Convertibilidad

Menem, por su parte, reunió en su persona, como es propio de la tradición peronista, las
figuras de jefe del movimiento y presidente de la Nación (Ollier, 2008). Eso le permitió contar
con un recurso crucial: el apoyo del Peronismo. Sin embargo, ese apoyo no fue permanente
como consecuencia de implementar medidas de gobierno opuestas a los preceptos históricos
peronistas. Las reformas de mercado que llevó a cabo para salir de la crisis terminal del
Estado de Bienestar jamás recibieron un apoyo activo mayoritario dentro del Peronismo. Este
movimiento político estuvo tradicionalmente asociado a un modelo estatista de conducción de
la economía y muchos de sus electores pertenecían a los grupos que resultaron más afectados
con las medidas tomadas por Menem, como lo fueron la clase trabajadora y los empleados
públicos. En efecto, varios indicadores confirman que el Peronismo mostró poca cohesión en
los temas de reforma económica a pesar de la alta disciplina (Negretto, 2002).
Ahora bien, Menem contrarrestó esos atisbos de rebeldía con otros dos recursos de poder:
los DNUs en uso de la delegación de atribuciones y el veto parcial. La limitada delegación de
poderes a Alfonsín para enfrentar la crisis económica fue más tarde interpretada por Menem
(y el Poder Judicial) como una facultad casi ilimitada, y muy difícil de controlar, para
sancionar como decreto de necesidad y urgencia cualquier medida que éste prefería no enviar
al Congreso (Cox y Morgenstern, 2001). En diciembre de 1990, la Corte Suprema, al resolver
la constitucionalidad del decreto 36/90 que creaba un sistema público obligatorio de
préstamos, determinó la validez de los DNUs sujeta a dos condiciones: la existencia de un
serio peligro social que haga necesario adoptar medidas rápidas y que el Congreso no adopte
medidas diferentes al decreto en los temas relacionados con la política económica en cuestión.
Esta interpretación benefició claramente a Menem. Por una parte, el requisito de alto peligro
social no fue una limitación importante pues en estricto sentido quedó a discreción del
presidente decidir cuando existe una emergencia real y cuáles son las medidas más apropiadas
para superarla. Y por otra parte, la Corte consideró que la sola inacción del Congreso era
prueba suficiente de consentimiento legislativo (Negretto, 2002).
Los DNUs fueron un instrumento crucial al que recurrió Menem para implementar
medidas drásticas de estabilización y reformas estructurales de mercado en un contexto de
hiperinflación y crisis fiscal. Menem emitió un número muy extenso de DNUs, a pesar de
contar con un alto nivel de apoyo partidario dentro del Congreso, si bien es cierto que realizó
un uso selectivo de ellos, en el sentido que los evitó cuando era probable que emergiera una
oposición activa dentro del Peronismo o por parte de grupos de interés organizados (Negretto,
2002). En efecto, en algunas áreas sensibles, como la de privatizaciones, se sirvió
regularmente de la delegación de atribuciones o del procedimiento ordinario para legislar
(Llanos, 1998).
Y como señalé más arriba, también recurrió a la herramienta del veto parcial. Mustapic
(2000) destaca que cerca del 30% de los vetos utilizados por Menem durante su primer
período fueron vetos parciales sobre leyes iniciadas por él, pero enmendadas en el Congreso
con la participación de legisladores peronistas, que en su mayoría implementaban importantes

10
reformas económicas.
Menem no contó con mayoría propia en su primer gobierno en Diputados. Sí en el Senado.
De todos modos, no tuvo problemas en lograr la aprobación de las leyes o la implementación
de DNUs que a criterio suyo eran fundamentales para sacar a la economía argentina de la
situación de crisis en la que se encontraba. Esto significa que tuvo un dominio total del
Congreso, dominio que se vio plasmado cuando a fines de 1989 el Congreso aprobó con el
apoyo de la oposición dos leyes de reformas económicas que serían la base del programa
menemista de reforma y apertura de la economía, la Ley de Emergencia Administrativa y la
Ley de Emergencia Económica, que delegaban al Poder Ejecutivo amplios poderes
legislativos en el área de privatizaciones y de reformas del sector público (aunque bajo un
tiempo limitado que requería de la intervención legislativa para ser renovado). El éxito de
Menem en reformar y abrir la economía argentina se debió a los amplios poderes legislativos
que le fueron delegados en 1989 para realizar privatizaciones y reformar el sector público,
pero especialmente al apoyo pasivo del Congreso a sus DNUs en varias áreas en las cuales no
le delegó facultades, como reformas tributarias, regulación laboral, deuda pública y
liberalización comercial, entre otras (Negretto, 2002).
Por último, restan señalar dos cuestiones. En primer lugar, Menem durante
los primeros dos años de mandato debió sortear la misma crisis económica
que selló la salida anticipada del gobierno por parte de Alfonsín. En efecto,
esos primeros dos años estuvieron marcados por altas tasas de inflación al
punto tal que hubo un nuevo episodio hiperinflacionario a fines de 1989 y
principios de 1990. Pese a ello, Menem no sufrió ningún saqueo como los de
mayo de 1989 que lo obligaran a abandonar el poder antes de tiempo. Él sí
tuvo el control de la calle.
También tuvo el apoyo del empresariado, que vio con buenos ojos su plan
de reforma del Estado y apertura económica. Con los sindicatos se presentó
una paradoja. Ellos fueron los principales perjudicados del plan de
achicamiento del Estado llevado a cabo por Menem en el sentido que éste
implico el despido de muchos empleados públicos. Sin embargo, no
presentaron una oposición a su gobierno. Ya sea porque se trató de un
presidente peronista o porque Menem los cooptó a través de la entrega de
acciones de las empresas públicas privatizadas, en términos generales los
sindicatos apoyaron a Menem.
Esta red de apoyos y el control de la calle, más la salida de la crisis de 1989,
se tradujeron en una imagen a favor de Menem. Durante su primer gobierno
tuvo una buena imagen frente a la opinión pública, en especial a partir de
1991 con la implementación del Plan de Convertibilidad que en menos de un
año puso fin a un mal histórico de los últimos 15 años de la Argentina: la
inflación. Tener a la opinión pública de su lado le permitió reformar la
Constitución para poder aspirar a un nuevo mandato al frente del Poder
Ejecutivo de manera consecutiva y ser reelecto.
En síntesis, Menem fue un presidente que desde principio a fin contó con
muchos recursos objetivos y subjetivos que le permitieron superar la crisis del
Estado de Bienestar, hacer crecer la economía y gobernar sin sobresaltos. Un
uso inteligente y hábil de los mismos le aseguró, a diferencia de su antecesor,
gobernabilidad y estabilidad en tiempos de crisis. Semejante cantidad de
recursos a favor de Menen hizo que durante su gobierno hubiera una
supremacía presidencial efectiva que le permitió a éste pasar por alto las
fuerzas legislativas opositoras o que ejercían funciones de control (Thibaut,

11
 1998).

El fin de la Convertibilidad (2001-2003)

El derrumbe del 1 a 1 y la renuncia de De la Rúa
De la Rúa contó con pocos recursos objetivos desde que llegó al gobierno. Como bien afirma
Ollier (2008), no fue jefe de la Alianza, la coalición que lo promovió hasta el gobierno, ni la
de su partido, la UCR. La UCR, el eje de dicha coalición, poseía una sólida estructura
partidaria en todo el país, pero su líder (aunque debilitado) seguía siendo Alfonsín y, en
consecuencia, la mayoría de sus dirigentes le respondía a él. Además, De la Rúa estaba
vinculado al ala conservadora del radicalismo y tenía un perfil opuesto al predominante no
sólo en la UCR, sino también en el otro partido de la Alianza, el FREPASO. Y a su endeble
posición partidaria le sumó dos cosas más. Por un lado, la situación de gobierno dividido que
se le presentó desde el comienzo de su gestión, que impactó mucho en el Senado donde
radicaba la real fortaleza de la oposición peronista y, por consiguiente, en las gobernaciones.
Y por el otro, escasos recursos territoriales como resultado de haber ganado la Alianza sólo
ocho gobernaciones sobre un total de 24 (desventaja que se vio reforzada con la derrota de su
candidata a gobernadora de la Provincia de Buenos Aires).
El problema de De la Rúa no pasó únicamente por no haberse constituido como jefe de la
Alianza. No organizó una conducción colegiada de la misma ni tampoco estableció reglas
para su funcionamiento. Entre los recursos subjetivos que hubiese podido generar, el que se
reveló como una verdadera carencia residió en la falta de institucionalización del proceso de
toma de decisiones de su gobierno. Si antes de llegar al poder, la Alianza había organizado
una conducción colegiada integrada por cinco dirigentes de las dos fuerzas que decidían su
rumbo, ésta se desarmó una vez en él y no fue reemplazada por la instauración de reglas que
enmarcaran ciertos acuerdos en relación a los procedimientos y a los objetivos a seguir. La
ausencia de institucionalización de la cúpula de la coalición no sólo dejó dirigentes
disgregados definiendo acciones políticas sin ninguna coordinación con el Gobierno, sino que
además acentuó la delegación en manos de un presidente cuya capacidad de ejercicio del
poder se hallaba claramente excedida por el mismo poder que concentraba (Ollier, 2008: 79 y
80).
Tampoco hizo un uso apropiado de otro recurso subjetivo: el reparto de cargos públicos y
la conformación de su gabinete. Su gabinete no reflejó la coalición que lo llevó al gobierno y,
peor aún, pasó de ser de color radical al inicio (con dos ministros frepasistas sobre ocho) a
mayoritariamente de amigos al final. Incluso, tuvo un sesgo porteño y bonaerense que no
respetó ni la Alianza ni la organización federal de su partido, lo cual implicaba desatender a
sus propios gobernadores (Ollier, 2008). Eso explica la negativa de gobernadores radicales de
integrarse a la Alianza, lo que terminó reforzando más la debilidad territorial de De la Rúa
(Ollier, 2008).
Durante unos meses de 2001, De la Rúa logró de parte del Congreso el recurso de la
delegación de atribuciones y también hizo uso de DNUs, que en su mayoría no fueron
objetados por el Congreso. En este sentido, tuvo la misma capacidad de imposición que
Menem en casos altamente controvertidos, como fue la reducción de salarios del sector
público de mayo de 2000, a pesar de contar tan solo con una mayoría relativa en la Cámara de
Diputados y de tener un Senado dominado por la oposición (Negretto, 2002). Sin embargo, la
delegación de atribuciones el Congreso se las quitó a fines de 2001 y el recurso del DNU no
le sirvió demasiado para lograr salir de la recesión y de ese modo gobernabilidad.
De la Rúa nunca contó con el control del Congreso, con lo cual debió construir consenso
para cada iniciativa legislativa porque la Alianza tuvo 127 escaños en Diputados, incluso sin
quórum propio para iniciar sesión. En el Senado, el Peronismo retuvo la primera minoría con

12
39 bancas sobre 70 (Ollier, 2008). Esa falta de dominio sobre el Poder Legislativo se tradujo
en serios problemas de gobernabilidad, que se acentuaron luego de las elecciones de 2001. En
efecto, en junio de 2000 el Senado, a instancias del bloque peronista, dejó sin efecto los
DNUs establecidos semanas atrás y que implicaban duras medidas de ajuste destinadas a
reducir el déficit fiscal. A fines de noviembre de 2001, al momento de designar a las nuevas
autoridades del Senado, el mismo bloque no designó como presidente provisional de la
cámara –y, por consiguiente, a falta de vicepresidente, primero en la línea de sucesión– a un
senador de la Alianza (como era tradición), sino a un senador peronista, Ramón Puerta. Y por
último, ese mismo mes aprobó la coparticipación de una fracción del impuesto al cheque para
beneficiar a sus gobernadores en perjuicio de la Nación.
Ahora bien, cabe aclarar que los inconvenientes para controlar el Congreso no sólo
estuvieron dados por no contar con mayoría propia en ambas cámaras. De la Rúa tuvo
problemas incluso con sus propios legisladores. El bloque aliancista en Diputados a poco de
andar llegó a su fractura, al convertirse el Congreso en el ámbito donde se dirimían las
disputas internas con los sectores de la UCR y del FREPASO contrarios a las iniciativas que
provenían del Gobierno. Se impugnaron desde la reforma laboral (discutida luego de dos
meses de gobierno) pasando por el recorte salarial al sector público y llegando a la reducción
de las pensiones –medidas impopulares para los propios votantes de la Alianza– . La coalición
legislativa en el Congreso de la Alianza fue poco cohesionada y luego de los magros
resultados de las elecciones legislativas de 2001 sufrió varias deserciones entre los recientes
diputados electos (Ollier, 2008).
Estos problemas de cohesión responden al mismo origen de la Alianza. Ésta se conformó
como una coalición electoral y no como una coalición de gobierno. Nació con el sólo objeto
de presentarse a elecciones generales para ponerle fin al ciclo de un Peronismo menemista
(1989-1999) que amenazaba con perpetuarse en el poder, pero nunca se planteó con seriedad
qué haría con él una vez que lo consiguiera (Morales Solá, 2001). Eso hizo que surgieran
profundas diferencias internas sobre cómo sacar de la recesión a la economía argentina, que
estallarían luego con la renuncia de “Chacho” Álvarez y la posterior incorporación de Cavallo
al gobierno, y que socavaron el poder de De la Rúa. Dichas diferencias a medida que las
decisiones que él tomaba para superar la crisis no daban en el blanco se fueron convirtiendo
en oposición dentro de la misma UCR, al punto tal que el Radicalismo bonaerense jugó en
contra suya a fines de 2001 (especialmente Alfonsín) a medida que se mostraba incapaz de
encontrarle una salida a la recesión y reticente a abandonar el cerco que implicaba la
Convertibilidad para la economía de la Argentina.
De la Rúa al igual que Alfonsín no tuvo el control de la calle, este insumo vital para
mantenerse en el poder. Tampoco contó con el apoyo de otros actores de la política argentina.
Fernández de Kirchner, por ejemplo, frente a los episodios de conflicto social de fines de
2010, 2012 y 2013 (que incluyeron ocupaciones ilegales de terrenos, saqueos a comercios y
rebeliones de las fuerzas de seguridad por reclamos salariales, y si bien no tuvieron la
magnitud de aquellos sucesos de diciembre de 2001, también dejaron como saldo numerosos
muertos y heridos) no debió convocar a elecciones anticipadas ni fue expulsada del poder
porque logró sofocarlos y mantenerse en el cargo de presidente. Si bien por un instante perdió
el control de la calle, fue capaz de recuperarlo en poco tiempo. De la Rúa jamás y, en efecto,
el estallido social de diciembre de 2001 fue lo que precipitó su caída. Menos aún contó con el
apoyo de actores de peso de la política argentina. A medida que la crisis se fue agravando, fue
recibiendo críticas de todos los sectores, cada vez más duras, que llegaron al punto de
convencerse que el problema era el propio De la Rúa y por lo tanto debía ser reemplazado.
Semejante rechazo a su figura se vio reflejado en los sucesos del 19 y 20 de diciembre.
Por último, no tuvo una buena imagen frente a la opinión pública. Todo lo contrario. A la
imagen de dirigente torpe y lento de reflejos a la hora de tomar decisiones, le sumó con el

13
agravamiento de la recesión económica la imagen de un presidente incapaz de solucionar los
problemas para lo que había sido elegido. Asimismo, el escándalo por los supuestos sobornos
en el Senado y la dimisión de Álvarez a propósito de dicha denuncia aumentaron su
impopularidad, incrementando más el descrédito hacia su gobierno. De la Rúa fracasó en
construir una imagen popular, aunque huelga decir que nunca creyó en la necesidad de ganar
legitimidad ciudadana pese a que seguía sin resolver el problema central que enfrentaba la
economía y que había sumido al país en la recesión y el desempleo (Ollier, 2008).
Como es sabido, De la Rúa se vio forzado a renunciar cuando apenas había completado la
mitad de su período presidencial en medio de una crisis social, económica y política mucho
más grave que la de 1989. El programa de gobierno de la Alianza que lo llevó a la presidencia
en 1999 estuvo centrado en corregir los legados de la gestión de Menem: los costos sociales
de las reformas de mercado, el estancamiento de la actividad económica, los reiterados abusos
de poder y las prácticas de corrupción. Pero transcurridos dos años en el gobierno, el balance
de su presidenciano podía ser más insatisfactorio frente a las expectativas que había suscitado:
los niveles de pobreza y desempleo se mantenían altos, la reactivación de la economía no se
produjo, los intentos por superar la emergencia trajeron consigo nuevos ajustes fiscales y,
finalmente, otro episodio de corrupción sacudió las esferas oficiales y además no fue
esclarecido (Novaro, 2002).
Pérez-Liñán explica que su gobierno estaba en una trampa porque “cualquier intento por
reducir el gasto público o aumentar los impuestos hubiese agudizado la recesión, mientras que
cualquier intento por estimular la economía hubiese agudizado el desequilibrio fiscal y
limitado aún más el acceso al crédito (necesario hasta que la economía se recuperara)” y “la
solución aparente pasaba por la devaluación, pero esto no podía lograrse sin una crisis
financiera como la que finalmente se vivió en 2002-2003” (Mendelevich, 2009). Lo que
indica este autor es cierto, pero Duhalde, primero, y Kirchner después lograron sacar a la
economía argentina de esa trampa. Está claro entonces que De la Rúa no tuvo la capacidad de
usar correctamente los recursos que tenía a su alcance ni de generar otros nuevos. Es por eso
que me atrevo a afirmar que en función de todos los errores que cometió a la hora de construir
poder De la Rúa no tuvo liderazgo. Y esta carencia de liderazgo se vio reflejada en una falta
total de reflejos y en su decisión de recluirse a medida que la crisis de la Convertibilidad se
profundizaba en su círculo más íntimo, incluso al riesgo de dejar a un lado a su propio partido
político.
En primer lugar, no tuvo reflejos para saber leer cada situación que se le presentó.
“Chacho” Álvarez quiso volver al gobierno como jefe de gabinete con la llegada de Cavallo al
Ministerio de Economía, pero De la Rúa se negó a reincorporarlo. De ese modo perdió la
oportunidad de volver a tener dentro de su gobierno al jefe del FREPASO, lo que le podría
haber ayudado para asegurarse el apoyo de los legisladores de dicho partido en el Congreso y
no cargar con toda la responsabilidad de la mala situación socioeconómica en la que estaba el
país. Y una vez consumada la dura derrota en las elecciones legislativas de octubre de 2001,
De la Rúa lejos de tomar nota del mensaje del electorado, expresó púbicamente que por
tratarse de elecciones legislativas su gestión quedaba fuera del juicio de las urnas. Dichos
autismo y nula autocrítica ante la falta de respuesta a los problemas económicos, debilitó aún
más el escaso soporte de la ciudadanía que le quedaba (Ollier, 2008). Y en segundo lugar,
eligió un modo de gobernar que ningún manual de conducción política aconsejaría seguir:
gobernó aislado en términos políticos al preferir concentrar la toma de decisiones
gubernamentales en familiares y amigos cercanos, dejando a un lado a su propio partido
político y sin estrechar lazos con la oposición política, principalmente el Peronismo. No sólo
los más importantes dirigentes de la UCR y de la Alianza quedaron fuera de la toma de
decisiones de su gobierno, sino que además tampoco tendió puentes hacia los principales
dirigentes de la oposición al punto tal que, por ejemplo, ni los dirigentes oficialistas ni ningún

14
gobernador peronista fueron informados previamente de medidas de ajuste en el plano
económico que obligarían a muchos de ellos a reducir gastos.

Los gobiernos interinos de Rodríguez Saá y Duhalde

Tanto Rodríguez Saá como Duhalde fueron designados presidentes por el Congreso reunido
en asamblea legislativa. Eso de por sí hizo que ambos carecieran de la legitimidad otorgada
por el sufragio popular, lo cual los colocó en una situación de debilidad que no se puede
soslayar. La nominación del dirigente puntano en la asamblea legislativa se logró merced a
una coalición subnacional integrada por gobernadores peronistas del inteior contra la voluntad
de la Provincia de Buenos Aires y de la oposición en el Congreso. Duhalde, en cambio, fue
designado con el apoyo de una coalición mucho más grande que la anterior, conformada por
peronistas, radicales bonaerenses y algunos frepasistas. Obtuvo 262 votos a favor, 21 en
contra y 18 abstenciones, y eso le permitió tener recursos superiores a los de su predecesor
(Ollier, 2008). Además, Duhalde era el jefe del Peronismo bonaerense, una parte muy
importante dentro de la estructura nacional del Peronismo que garantiza gobernabilidad.
Ninguno de estos dos presidentes fue jefe del Peronismo. En todo caso, fueron uno de los
tantos líderes que competían entre sí por suceder a Menem al frente del movimiento. Sin
embargo, Duhalde se hallaba en una mejor posición que Rodríguez Saá por ser el jefe del
Peronismo bonaerense. Rodríguez Saá utilizó los recursos que otorga la presidencia para
neutralizar la fragmentación peronista. Por ejemplo, en el armado del gabinete descubrió una
posibilidad capaz de frenar la oposición intraperonista y en esa dirección distribuyó entre
distintos dirigentes cargos en el Poder Ejecutivo (Ollier, 2004). De todos modos, sus
movimientos y los recursos utilizados no dieron el resultado esperado. Luego de un fallo de la
Corte Suprema que anuló otro dictado por una jueza federal que autorizaba a un ahorrista a
retirar su dinero pese a la existencia del Corralito, una movilización social heterogénea se
disparó contra él. Rodríguez Saá convocó a los gobernadores peronistas en busca de apoyo,
pero sus respuestas se dividieron según su conveniencia frente a las aspiraciones demostradas
por el mandatario interino de permanecer en el cargo, las cuales se descubrieron cuando
declaró el default de la deuda externa. Por consiguiente, acudieron en su auxilio los
mandatarios de las provincias pequeñas (Formosa, Salta, San Luis, Mendoza, Misiones y La
Rioja) comandados por Menem, quien estaba interesado en que Rodríguez Saá cumpliese los
dos años al frente del gobierno pues eso le permitía volver a presentarse como candidato. Los
gobernadores con aspiraciones presidenciales, en cambio, lo abandonaron (De la Sota,
Ruckauf y Reutemann) (Ollier, 2008).
Duhalde, por su parte, tampoco pudo convertirse en el líder indiscutido del Peronismo,
pero tuvo mejor suerte que su antecesor en el sentido que logró entablar alianzas
circunstanciales con otros líderes del Peronismo que le permitieron gobernar, al menos hasta
convocar a elecciones. La designación de Roberto Lavagna como nuevo ministro de
economía, de nexos fluidos con el sindicalismo peronista, le permitió sellar una coalición con
los caciques provinciales, responsabilizando al sector financiero de la crisis y minimizando el
impacto del déficit fiscal en ella. Además, la prioridad de su nuevo ministro no se centró en
disminuir la deuda provincial, con lo cual los recortes menores al gasto público se
convirtieron en otra buena noticia (Ollier, 2008) para Duhalde en el sentido que le evitó
posibles peleas con los gobernadores peronistas.
Ninguno de los dos tuvo delegación de atribuciones. Sin embargo, Duhalde aprovechó
bastante la herramienta del decreto de necesidad y urgencia. En poco menos de un año y
medio que estuvo como presidente firmó 158 DNUs sin encontrar oposición del Congreso.
Rodríguez Saá no tuvo mayoría en ninguna de las cámaras legislativas. Si bien era
peronista y el Peronismo era mayoría en el Senado, el proceso de fragmentación interna en el
cual éste se hallaba inmerso hizo que no pudiera contar como propios a todos los senadores

15
peronistas. El caso de Duhalde es diferente. Ser el líder del Peronismo bonaerense y haber
llegado con el apoyo de una coalición amplia, que incluida a sectores de la UCR y el
FREPASO, le posibilitó tener la primera minoría en Diputados merced al mantenimiento de la
coalición bonaerense (Ollier, 2008). También contribuyó el uso que hizo del armado del
gabinete. Al incluir radicales como ministros, logró a cambio el apoyo del bloque radical en el
Congreso. Duhalde no tuvo problemas con este poder a la hora de sancionar leyes.
Rodríguez Saá no tuvo el control de la calle ni tampoco el apoyo de otros actores. Por el
contrario, su paso por el gobierno estuvo marcado por cacerolazos y manifestaciones
vecinales que se sucedían reclamando la devolución de los depósitos confiscados por el
Corralito o protestando por la dureza de la represión policial (Saborido y De Privitellio,
2006). Rodríguez Saá apuntó a apaciguar la protesta social abriendo el diálogo a los sectores
más movilizados: las Madres de Plaza de Mayo, los piqueteros y los sindicalistas combativos
representados por Hugo Moyano, el jefe de la CGT rebelde (Ollier, 2008). Sin embargo, no
tuvo éxito. Los movimientos y los recursos utilizados por Rodríguez Saá para calmar la
protesta social no surtieron efecto al punto tal que frente a nuevo cacerolazo frente a la
residencia presidencial en Chapadmalal decidió dar un paso al costado.
Duhalde tuvo más suerte. En primer lugar, fue importante el lanzamiento del Plan Jefes y
Jefas de Hogar destinado a satisfacer las necesidades más elementales de los sectores
indigentes y pobres. Un segundo movimiento respondió a la demanda ciudadana proveniente
de las capas medias: impulsar el ajuste de la política. En este sentido, se sancionó la Ley Nº
25.611 que estableció que los partidos políticos debían dirimir el mismo día y en elecciones
internas abiertas las candidaturas presidenciales. Al mismo tiempo, dio mayor visibilidad a la
mesa del diálogo social que incluía la Iglesia, prometió impedir la extradición de militares
juzgados por violación a los derechos humanos y evitar recortes profundos a su presupuesto, y
tuvo gestos hacia los sectores en rebelión. Luego de una masiva marcha, por ejemplo, declaró
que si no fuera presidente sería piquetero y convocó en la Casa Rosada a dos jefes de este
movimiento, D’Elía y Alderete, y a dirigentes sindicales agrupados en la contestataria Central
de Trabajadores de la Argentina (CTA) (Ollier, 2008).
Con todo, nunca tuvo el control de la calle. Prueba de ello fueron el asesinato de dos
piqueteros durante una movilización cerca de la estación Avellaneda, lo que le llevó a
adelantar el cronograma electivo (para fines de marzo de 2003), tal como demandaban los
gobernadores peronistas (Ollier, 2008). La tensión social acumulada por el denominado
Corralón y la economía que no lograba arrancar alcanzó su punto máximo a fines de junio de
2002 cuando un operativo policial terminó con la muerte de dos militantes piqueteros,
Maximiliano Kosteki y Darío Santillán. Las reacciones que generó la represión condujeron al
Duhalde a adelantar la elección presidencial para el 30 de marzo de 2003 y ese episodio dio
por tierra con cualquier ilusión suya de presentarse para la reelección (Saborido y De
Privitellio, 2006.
Rodríguez Saá no tuvo a su favor a la opinión pública porque asumió en el momento de
mayor rechazo hacia la clase política. Duhalde también asumió cuando aún resonaban las
cacerolas del “Que se vayan todos” y florecían las asambleas barriales. Sin embargo, terminó
su gobierno con una buena imagen frente a la opinión pública. No sólo apeló al consenso para
implementar cada medida de gobierno, sino que con la llegada de Lavagna al Ministerio de
Economía le encontró la vuelta a la encerrona en que estaba la economía argentina (y ésta
empezó a crecer) lo que se tradujo en buenos porcentajes de imagen positiva.
En síntesis, los gobiernos de Rodríguez Saá y de Duhalde fueron presidencias de carácter
transitorio, surgidas del ámbito legislativo, y las presidencias de esta clase al carecer de la
legitimidad directa que otorga el voto popular tienen una debilidad congénita que las vuelve
vulnerables ante cualquier crisis (política, social o económica). Del mismo modo, ambos
presidentes fueron víctimas de una interna peronista no resuelta, lo que les impidió gobernar

16
por todo el período por el cual habían sido designados. Ambos presidentes debieron enfrentar
situaciones de partido dividido en el sentido que lo que se conoce como facciosidad del
oficialismo, esto es, la presencia de facciones en partidos políticos fragmentados que no
reconocen ni a un líder nacional ni reglas comunes y que priorizan la facción por encima de lo
colectivo, dejando como resultado el surgimiento de varios líderes que confrontan entre sí y
también con el presidente (Ollier, 2006b), socavó sus bases de sustento y precipitaron sus
salidas.
En el caso de Rodríguez Saá, un presidente sin liderazgo que duró apenas una semana en el
gobierno y no pudo cumplir con los objetivos para los cuales había sido designado, la
oposición política anidó dentro de su propio partido político, pues en él se localizaban quienes
buscaban sucederlo. En cuanto quiso mantenerse en el poder e incumplir con lo pactado junto
a otros referentes peronistas, el Peronismo le dio la espalda y cayó. Duhalde, por su parte, por
momentos logró neutralizar ese obstáculo, al ser el artífice de una coalición más amplia que
incluyó a sectores de la oposición y al propio Peronismo. Él sí tuvo liderazgo con lo cual
logró estar más tiempo en el poder, pero no fue suficiente para ponerle un freno a la
fragmentación interna del Peronismo. Dentro del Peronismo residió la principal amenaza a su
estabilidad lo que terminó impidiendo que pudiera llegar a diciembre de 2003 como
originalmente estaba previsto (Ollier, 2008). La Masacre de Avellaneda, fruto de esa lucha
despiadada, lo llevó a adelantar la elección presidencial y el traspaso del mando para mayo de
ese año. La diferencia está en que Duhalde una cuota de poder le quedó para al menos
convocar a elecciones y entregarle el mando a su sucesor.

La llegada de Kirchner y la vuelta a la normalidad

A su llegada al poder, Kirchner contó con recursos objetivos escasos, pero que se
incrementaron en función de la forma en que los utilizó sumados a los nuevos que supo
generar. A pesar del pobre caudal de votos (22%), su ajustada victoria puso fin a la lucha
sucesoria dentro del Peronismo. La situación instauraba una ventaja para él, dada la
imbricación entre presidente de la Nación y jefe partidario propia del Peronismo, pero
encerraba algunos peligros dado que carecía de la doble legitimidad de origen que obtuvo
Menem en 1989 (en la competencia intrapartidaria y en la elección nacional), debía su triunfo
a Duhalde y los recursos institucionales peronistas –la mayoría de las gobernaciones y la
primera minoría en ambas cámaras del Congreso– amenazaban con dejarlo prisionero del ex
presidente (Ollier, 2008.
En este sentido, Kirchner comenzó su gobierno no siendo jefe del Peronismo ni tampoco
siendo siquiera un líder importante dentro de este movimiento. Lo que es peor, llegó desde
una provincia periférica para la política nacional y siendo el delfín político de Duhalde, líder
del poderoso Peronismo bonaerense. Sin embargo, ni bien asumió como presidente se propuso
la difícil tarea de convertirse en el nuevo líder del movimiento peronista y en dos años lo
logró. El primer paso lo dio en las elecciones legislativas y a gobernador en varias provincias
de septiembre de 2003. La recuperación de la economía junto a su buena imagen frente a la
opinión pública y su habilidad para concentrar poder lo llevó a capitalizar en beneficio propio
las diversas victorias provinciales del Peronismo, sobre todo la reelección de Felipe Solá
como gobernador de la Provincia de Buenos Aires. Eso le permitió barrer con lo que aún
quedaba del liderazgo de Menem. Y el segundo paso, en las elecciones legislativas de 2005.
Sabiendo que el Peronismo tiende a disciplinarse tras su líder, Kirchner vio en ellas la
oportunidad para abatir a Duhalde, quien era el único líder importante peronista que podía
hacerle sombra y amenazaba con acotar su acumulación personal de poder. Lo logró a través
de la victoria de su esposa, Cristina Fernández de Kirchner, como candidata a senadora por la
Provincia de Buenos Aires por encima de la esposa de Duhalde, Hilda González (Ollier,
2008), pero también ganándose el apoyo de los gobernadores peronistas con promesas de

17
obras públicas.
Kirchner, por otra parte, contó con delegaciones de atribuciones por parte del Congreso y
el dominio del mismo, especialmente luego de 2005. Eso le permitió gobernar sin sobresaltos,
lograr estabilidad y llegar al final de su mandato en tiempo y forma. De todos modos, al igual
que Menem recurrió con frecuencia a los DNUs. En efecto, firmó en total 270 DNUs en
cuatro años y medio de gestión, teniendo el promedio de decretos por año más alto desde el
retorno de la democracia (60). Ninguno de ellos fue rechazado por el Congreso. El motivo fue
el mismo: evitar posibles rebeliones dentro del bloque oficialista.
Asimismo, contó con el apoyo de organizaciones sociales, movimientos de piqueteros y
organismos de derechos humanos. Sin embargo, la sostenida recuperación de la economía le
otorgó otro recurso históricamente en manos del Peronismo: el grueso del sindicalismo y de
los gobernadores. Hacia mediados de 2004 su gobierno promovió la unificación de la dividida
CGT, que se encontraba en mejores condiciones de contener la protesta que los piqueteros,
aunque un sector de los últimos también había sido cooptado (ocupando cargos públicos y a
través de los planes sociales) (Ollier, 2005). Y para las elecciones legislativas de 2005 en un
típico movimiento de toma y daca, Kirchner acordó con la mayoría de los gobernadores
peronistas y radicales del interior del país para que dirigentes de su confianza integrasen las
listas de diputados nacionales a cambio de anuncios de obras públicas en sus distritos. De este
modo, una importante fuente de poder, los gobernadores, pasaron a constituir un recurso
objetivo de Kirchner (Ollier, 2005 y 2008).
Sin embargo, Kirchner generó el mejor recurso subjetivo capaz de autonomizarlo de los
posibles condicionantes peronistas: al igual que Menem apeló a la bendición de la opinión
pública para lograr la legitimidad que le negaron las urnas. Sus movimientos a favor de los
derechos humanos, la renovación de la Corte Suprema, su confrontación discursiva con la
vieja corporación política, su intento de conformar una coalición que incluyera a dirigentes
políticos no peronistas, las exitosas negociaciones con el FMI llevadas adelante, y su esfuerzo
por ubicar a su gobierno en el espectro de centro izquierda (señalando como su gran
adversario a la década del ’90 encabezada por Menem) constituyeron recursos subjetivos que,
sumados a la marcha favorable de la economía, le permitieron convertirse en poco tiempo en
un presidente popular (Ollier, 2008). Kirchner sí tuvo una buena imagen frente a la opinión
pública. Sus índices de popularidad se mantuvieron altos, lo que le permitió entre otras cosas
que su esposa fuese electa presidente en 2007.
En síntesis, Kirchner fue un presidente portador de un liderazgo que le permitió hacer un uso
muy inteligente de los recursos que tuvo o creó, lo que le permitió remontar una situación
inicial muy desventajosa. Habiendo llegado al poder con menos de la mitad de votos que De
la Rúa, concluyó su mandato como un presidente fuerte. El uso que hizo de sus recursos de
poder le trajo estabilidad y gobernabilidad, si bien es cierto que lo peor de la crisis económica
ya había pasado. Como bien indica Ollier (2008), al ejercer fluidamente el poder concentrado
propio de las democracias presidencialistas de baja institucionalización, Kirchner resultó ser
un presidente fuerte y exitoso.

Consideraciones finales
En definitiva, los presidentes que cayeron no supieron construir poder, lo que les
impidió tanto mantenerse en funciones como sortear los típicos desafíos que aparecen
cuando se accede a él, como por ejemplo una crisis económica. Presentaron falencias a
la hora de emprender esta compleja tarea, si bien es cierto que el andamiaje
institucional vigente dificulta bastante la tarea de construir poder. ¿Por qué no
supieron construir poder? Entre otras cosas porque dejaron que sus gobiernos se
corroyeran por peleas internas que les privaron de la solidez necesaria para conducir

18
 los destinos de un país, porque prefirieron tomar decisiones junto a su círculo más
íntimo aislándose del resto, porque no controlaron la calle, porque no tuvieron la
habilidad necesaria para neutralizar una oposición no colaborativa o sortear aquellos
obstáculos institucionales que le dificultaron la tarea de construir poder y gobernar, o
porque adoptaron una estrategia electoral equivocada (al concentrar el voto en distritos
subrepresentados en lugar de captar a los votantes de aquellos distritos
sobrerrepresentados y al tener un desempeño electoral pobre en aquellos distritos que
son claves en términos de gobernabilidad).
Como se pudo ver en los párrafos anteriores, frente a situaciones políticas y socioeconómicas
similares, esto es, de crisis económicas y vulnerabilidad política, hubo presidentes que
lograron mantenerse en el poder. Me refiero específicamente a Menem y Kirchner que
iniciaron sus gobiernos con graves problemas económicos y sociales y pese a ello no debieron
irse antes de tiempo. El primero llegó al poder con un importante caudal de votos (47,49%),
pero tardó casi dos años en encontrarle una vuelta a la crisis que se había llevado puesto al
gobierno de Alfonsín, debiendo afrontar en el medio un pico hiperinflacionario y un revuelta
militar, justo cuando el electorado le estaba perdiendo la paciencia y ya empezaba a dudarse
que pudiera llegar al final de su mandato. Y el segundo si bien asumió en un contexto de
franca recuperación de la economía –lo peor de la crisis de 2001-2002 había quedado atrás en
el sentido que la economía argentina ya había salido de la recesión y el PBI registraba una
suba de ocho meses consecutivos para mayo de 2003–, cargó durante los primeros dos años y
medio de mandato con la debilidad de haber accedido al poder con sólo el 22,24% de los
votos y salido segundo en la primera vuelta electoral (en contraste con De la Rúa que ganó la
elección presidencial con el 48,37% de los votos), en un contexto signado, entre otras cosas,
por altos índices de desempleo, pobreza e indigencia y una deuda pública aún en default. La
gran pregunta entonces es ¿por qué estos dos presidentes no cayeron?
Ambos supieron en poco tiempo revertir esa situación inicial sumamente compleja y
desventajosa, para transformarla luego en crecimiento de la economía y de los indicadores
sociales que les permitieron mantenerse en el poder y, en el primer caso, reformar la
Constitución para acceder a un segundo mandato consecutivo y, en el segundo caso, “colocar”
a su esposa en el sillón de Rivadavia. A diferencia de Alfonsín, De la Rúa, Rodríguez Saá y
Duhalde, ambos líderes pudieron revertir el panorama sombrío que marcó los primeros años
de sus presidencias. No sucumbieron frente a él porque supieron utilizar a su favor ese plus de
recursos de poder que otorga formar parte de un movimiento como es el Peronismo que, a
diferencia de la UCR, tiene el control de dos herramientas fundamentales para gobernar la
Argentina –el Senado–, gracias a la estrategia electoral desplegada y al sistema electoral
vigente, y la calle, gracias a la inmensa red de gobernadores, intendentes, legisladores y
dirigentes barriales –punteros– que lo conforman. Los primeros fueron exitosos en encontrarle
una solución al problema de larga data no resuelto con el que se toparon en el camino,
pudiendo así concluir sus mandatos en tiempo y forma. Los segundos, en cambio, fracasaron.
Ahora bien, ¿a qué me refiero con la afirmación de que el andamiaje institucional vigente dificulta
bastante la tarea de construir poder? A que el sistema electoral en funcionamiento tanto para
diputados como para senadores, esto es, el conjunto de reglas que al distribuir bancas entre partidos
políticos define la conformación del Poder Legislativo (que en toda democracia es el filtro por el
que debe pasar inevitablemente toda medida de gobierno), tiene un marcado sesgo partidario y

19
 mayoritario3 que no sólo facilita el surgimiento de gobiernos divididos 4 y, de esa forma, da pie al
bloqueo legislativo en el Congreso, sino que además afecta el capital político y los recursos
institucionales del presidente –dos elementos fundamentales para construir poder– cuando llega al
gobierno uno de los partidos que es víctimas de ese sesgo (Calvo et al., 2008). Al menos para
Diputados, el sistema electoral da lugar a una distribución de bancas que en cada elección no
refleja fielmente las nuevas preferencias del electorado y beneficia así al principal partido opositor
en perjuicio del partido de gobierno (al otorgarle más bancas al primero y menos bancas al segundo
de las debidas), impidiendo que este último cuente con mayoría propia en esta cámara del Poder
Legislativo. Por ejemplo, desde 1983 ha mostrado ser altamente proclive a él, el cual se intensificó
en los períodos 1985-1989 y 1997-2001 (Calvo et al., 2008). De este modo, el andamiaje
institucional coloca obstáculos en el camino de hacerse del manejo de determinados instrumentos
vitales para la gobernabilidad en este país.
Alfonsín, De la Rúa, Rodríguez Saá y Duhalde cayeron porque no contaron con el manejo de
herramientas sin las cuales se vuelve imposible sortear una crisis económica y menos aún gobernar
con un mínimo de estabilidad un país como la Argentina en donde los diversos actores eligen
canalizar sus demandas por fuera de los canales institucionales. Alfonsín y De la Rúa presentaron
una escasa penetración en aquellos sectores corporativos tradicionales que en base a su poder
tienen la capacidad de paralizar al país –empresarios y sindicatos– y que permiten tener el control
de la calle. Asimismo, tampoco tuvieron el control de la mayoría de las gobernaciones provinciales
y las intendencias municipales, especialmente de aquellas que conforman el Gran Buenos Aires.
Que la mayoría de los gobernadores y los intendentes pertenezcan al partido de gobierno asegura la
gobernabilidad y favorece la permanencia en el poder puesto que con sus redes esparcidas por las
zonas más conflictivas ayudan a contener en momentos de zozobra económica a la población de
bajos recursos (que suele ser utilizada políticamente para generar disturbios) y, de este modo,
mantener el orden público y la gobernabilidad.
Por otra parte, tanto ellos como Rodríguez Saá y Duhalde no tuvieron el control del Senado, una
cámara estratégica en el sentido que contar con la mayoría de bancas en él permite el control de
este engranaje institucional sin el cual no es posible aprobar leyes fundamentales para poder
gobernar con un mínimo de efectividad5. Los dos primeros dada su procedencia radical en el
sentido que desde el retorno de la democracia a la UCR prácticamente se le hace imposible tener
mayoría propia en el Senado por la distribución geográfica de su electorado y el mecanismo para
elegir senadores. Hasta 2001 esto se debió a que los senadores eran designados por las legislaturas
provinciales y éstas en las provincias pequeñas con gobernadores peronistas estaban dominadas por
el Peronismo que tenía mayoría en esas legislaturas y esas mayorías respondían al gobernador 6.
Bajo aquel sistema de elección de senadores, el control de la provincia permitía que un 100% de los
cargos se los llevara quien controlase la legislatura provincial, lo que redundaba en un Senado
extremadamente mayoritario y peronista (Calvo et al., 2008). Y luego de 2001, a que la elección
directa de senadores y la adición de una tercera banca por provincia –pensada para la minoría no

3 El término sesgo partidario hace referencia a las ventajas comparativas que obtiene un partido político respecto de su competidores, en
virtud de la forma en que se distribuyen sus votantes a lo largo de distintos distritos electorales bajo un determinado mecanismo de
asignación de bancas. En otras palabras, es la sobretasa de representación que el sistema electoral vigente le otorga a determinados partidos
políticos. El sesgo mayoritario, por su parte, es la sobrerrepresentación en bancas que reciben los partidos ganadores y la subrepresentación
en asientos percibida por partidos minoritarios como resultado de las reglas que trasladan votos en bancas en un sistema electoral dado. Este
sesgo le otorga una sobretasa de representación a los partidos ganadores en perjuicio de los partidos minoritarios porque pondera hacia arriba
los votos de los primeros (Calvo et al., 2008).
4 Por gobierno dividido se llama a los gobiernos que no tienen el apoyo de mayorías partidarias en el Poder Legislativo (Carey, 2006).
5 En efecto, los intentos de Alfonsín por democratizar al mundo sindical a través de la Ley Mucci o de oxigenar las alicaídas arcas del
Estado con el Plan Primavera fracasaron en la Cámara de Senadores. Lo mismo le sucedió a De la Rúa cuando su intento de reducir el déficit
fiscal por medio de un decreto de necesidad y urgencia quedó trunco en junio de 2000 al ser éste rechazado por el Senado a instancias del
bloque peronista. Esto demuestra que el apoyo partidario en el Poder Legislativo es crítico para la eficacia de los presidentes en la realización
de sus agendas (Carey, 2006).
6 En muchas provincias, los gobernadores tienen el manejo total de la política dentro de sus territorios y eso les posibilita controlar a las
legislaturas.

20
 peronista– no modificó la composición del Senado, sino que por el contrario la profundizó más en
función que las mismas instituciones electorales que garantizan bajos niveles de competencia
efectiva y una alta tasa de reelección para los gobernadores peronistas, son las que estructuran la
competencia que tiene a su cargo la elección de representantes para el Senado (Calvo et al., 2008).
Y los dos últimos, como consecuencia del proceso de fragmentación interna en el que estaba
inmerso el Peronismo luego de la salida de Menem del gobierno. Durante las presidencias interinas
de Rodríguez Saá y Duhalde el bloque peronista en el Senado no respondió a un único líder sino
que cada senador respondía al gobernador de su provincia que a su vez disputaba tanto con
Rodríguez Saá como con Duhalde el liderazgo de todo el movimiento.

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22
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Militancia juvenil: Los perfiles y prácticas políticas de jóvenes militantes de la Unión

Cívica Radical, La Cámpora y el Partido Obrero en la ciudad de Resistencia – Chaco.

Campusano, Marina Noemí

Centro de Estudios Sociales Universidad Nacional del Nordeste – Conicet.
marinacampusa@gmail.com
Resistencia - Chaco
Área temática: Instituciones Políticas y calidad de la democracia.

Resumen
La presente ponencia se propone abordar la participación juvenil en organizaciones político
partidarias, fenómeno que cobró gran relevancia en los últimos años en Argentina en el marco
de las transformaciones de los partidos políticos y el lazo representativo alrededor de sus
bases militantes. En ese marco el objetivo que perseguimos es acercarnos a las características
tanto de los y las militantes como de las prácticas que llevan adelante en tales espacios como
parte de su militancia.
Este trabajo se inscribe en la línea de estudio de juventudes y política, y cuya interpretación se
basó en el análisis de las encuestas aplicadas a jóvenes militantes de: la Juventud de la Unión
Cívica Radical (JR), La Cámpora (LC) y el Partido Obrero (PO) durante el año 2016 en la
ciudad de Resistencia (Chaco), y, de modo complementario, en entrevistas semiestructuradas
a militantes y dirigentes de los diferentes espacios. De esta manera, a partir de la información
reconstruimos no solo los perfiles, sino también retomamos algunos elementos que nos
permitieron revisar sus itinerarios militantes y las formas que fue adquiriendo su participación
de forma comparada, a modo de avanzar en la identificación de similitudes y diferenciaciones
que van identificando a las agrupaciones.

Introducción

La crisis del 2001 trajo consigo una serie de transformaciones en las experiencias y prácticas
políticas tanto en la sociedad civil como en aquellos ámbitos más tradicionales. Los y las
jóvenes estuvieron en el centro de dichos movimientos y cambios, marcando así una
renovación de las discusiones sobre su relación con la participación política, en un contexto
de reconstrucción política institucional que inicia con las gestiones de gobierno de Néstor
Kirchner (2003-2007) y se afianza con las de Cristina Fernández (2007-2011/ 2011-2015)
(Vázquez, 2013).
Es así que fue considerado como un cambio de ciclo, entendiendo como plantea Urresti
(2000) que tales transformaciones son cambios societales que repercuten en los diversos
actores y sus prácticas. La juventud, entonces adquiere especial relevancia en el ámbito
político y social, en especial en los ámbitos partidarios donde se evidencia el surgimiento de
diversas agrupaciones juveniles donde tal condición “como categoría para la definición de los
compromisos políticos y la movilización de adhesiones políticas y militantes”(Vázquez, 2015,
p.386). Estos fenómenos no han sido ajeno para las Ciencias Sociales, que desde diferentes

23
perspectivas, han recuperado a las juventudes como clave explicativa para comprender las
transformaciones acaecidas en las últimas décadas (Cháves y Núñez, 2012).
De esta manera, resulta significativo el análisis de los perfiles y actividades militantes como
forma de entrada a un entorno partidario compartido, tanto de repertorios y acciones que son
comunes en tales ámbitos. En este trabajo presentamos una caracterización general de las y
los militantes en base al análisis de encuestas que llevamos adelante producto del trabajo de
una tesis doctoral que aborda la militancia juvenil partidaria en la ciudad de Resistencia
(Chaco). Las mismas se realizaron durante actividades que las ramas juveniles de la
agrupación organizaban, se apuntó a que dentro de este grupo apareciera representada la
diversidad de género y edad que podía darse cuenta en tales actividades. Sin embargo, en
algunos casos se trataron de actividades internas, como reuniones, que agrupaban a los
miembros más estables por lo que decidimos realizárselas a todos los presentes.
La cantidad de encuestas se encuentra distribuida por organización de la siguiente manera: La
Cámpora= 21; Juventud Radical=38 y el Partido Obrero= 10. La decisión de manejarnos con
esas cantidades fue definida de acuerdo con los referentes de cada organización, dado que la
cantidad de “militantes estables”7 en cada una iba desde los 15 hasta los 30 militantes, por lo
tanto, el tamaño de la muestra terminó relevando a más de la mitad en algunos casos.
A su vez, es necesario hacer una aclaración con respecto a la Juventud Radical, la UCR al
momento del trabajo de campo presentaba tres líneas internas (Somos Parte, Nuevo Espacio
Abierto y Convergencia Social) y cada una de ellas tenía su rama juvenil. De esta manera, se
aplicaron los cuestionarios a los tres grupos de manera indistinta 8, sin embargo, al momento
del análisis dimos cuenta que pese a pertenecer al mismo partido se mueven cada una de
acuerdo a las lógicas de la conducción política de cada línea interna. Por ello, decidimos
retomar los aspectos en que encontramos divergencias ya que consideramos que de esta
manera es posible visualizar las características internas de la agrupación.
La encuesta se organizó a través en diferentes ejes temáticos que nos permitieron reconstruir
en primer lugar el perfil sociodemográfico, mientras que, por otra parte, indagamos en
aspectos que nos ayudaron a caracterizar su militancia revisando aspectos como las
experiencias previas de participación, las redes de socialización, las tareas que llevan
adelante, qué motiva u obstaculiza su militancia y el futuro que puedan proyectarse a partir de
la misma.
El trabajo estará organizado en cuatro partes, en la primera desarrollaremos los aspectos
sociodemográficos de los y las militantes, en la segunda analizamos las formas de ingreso a
las agrupaciones y las redes de socialización que se generan. En cuanto al tercer apartado nos
introducimos en las prácticas que llevan adelante como parte de s militancia y finalmente en
el último apartado damos cuenta de las proyecciones que manifiestan en un escenario futuro
en las organizaciones.

1. Perfiles militantes: ¿quiénes son las y los jóvenes que integran las agrupaciones?

Iniciando por el género, damos cuenta que cada agrupación mantiene un equilibrio en cuanto
a los varones y mujeres que las integran: en La Cámpora el 43% son mujeres y el 57% son
varones; en la JR el 55% son varones y el 45% mujeres y entre sus líneas internas la única con
mayor contraste es la JR Somos Parte en donde el 70% son varones, y en el caso del Partido
Obrero el 60% de las y los encuestados son mujeres. A su vez otra característica que podemos
7Se distinguirá a los términos nativos en cursiva y entre comillas.
De acuerdo con las entrevistas a militantes, se considera “militante estable” a quienes llevan un período
significativo de tiempo en la agrupación –de aproximadamente un año en adelante- y están presentes en las
diversas actividades con una mayor constancia en comparación con quienes recién ingresan.
8La distribución de las personas encuestadas por las líneas internas es la siguiente: JR Nuevo Espacio
Abierto=13; JR Convergencia Social=15 y JR Somos Parte=10.

24
tomar como indicador con relación al género es la posición que ocupan las mujeres con
respecto a los varones en cargos orgánicos, encontrando que del total de personas encuestadas
el 52% ocupa un cargo orgánico y de ellos el 37% son mujeres, si observamos a los referentes
de cada una de estas organizaciones notamos que son principalmente varones. No obstante,
cabe destacar que La Cámpora cuenta con una de sus integrantes mujeres desempeñándose
como diputada nacional, encabezando de esta manera un rol de mayor visibilidad y
protagonismo en distintas actividades de la organización a nivel provincial, pero con más
preminencia en las localidades que conforman el Gran Resistencia.
Con relación al promedio de edad observamos también una gran similitud ya que para La
Cámpora y la Juventud Radical es de 26 años mientras que para el PO es de 25 años. A su vez,
es de notar que la mayor cantidad de integrantes se mueve entre los 23 y 27 años, asimismo a
pesar de que se registran edades bajas en la mayoría de las agrupaciones los integrantes
mayores de 25 años superan el 50% de las y los militantes, por lo que podríamos decir en
principio que pertenecen a una misma generación.
En lo que respecta a la situación educativa, en todas las organizaciones el porcentaje de
jóvenes que se encuentra estudiando en algún nivel educativo supera la mitad de sus
integrantes: JR 63%; PO 90% y LC 57%. A su vez, en el caso de aquellos que no se
encuentran estudiando, el nivel máximo de instrucción alcanzado nos presenta algunas
diferencias, por ejemplo, en la JR el mayor número culminó el nivel secundario/polimodal,
mientras que en LC y el PO se trata del nivel universitario. En el caso de aquellos que se
encuentran estudiando, pudimos observar que el mayor número de personas encuestadas lo
hace en el ámbito universitario y en segundo lugar a institutos terciarios (JR: 50%
universitario-29% terciario-12% secundario; PO: 55% universitario – 44% terciario y LC:
33% universitario- 25% terciario- 17% posgrado- 8% secundario).
Con relación a la orientación de las carreras que culminaron o se encuentran estudiando, es
notoria la preminencia de carreras vinculadas a ciencias sociales y derecho, siguiendo en
segundo orden las referidas a ciencias económicas.
Es interesante observar que si cruzamos la situación educativa con la condición de actividad
damos cuenta que el total de personas relevadas se encuentran estudiando o trabajando y lo
más relevante es que en muchos casos realizan en paralelo ambas actividades, como podemos
ver en el cuadro siguiente.

Entre 1 y 4 horas semanales Entre 5 y 15 horas semanales

Más de 15 horas semanales
60%

40%
38%
34%
34%

33%
32%

29%

0%

Ju v e n tu d Ra d ic a l La Cámpora PO

Cuadro 1. Distribución de militantes por condición de actividad y nivel de estudios.

Fuente: Elaboración propia.

25
Es así que podemos inferir que la militancia puede ser equiparada a una actividad tan
importante como el estudio o el trabajo, y nos permite pensar que sus condiciones tanto de
estudiantes como de trabajadores y trabajadoras aportan a su militancia política. En el caso del
Partido Obrero, que al igual que en la Juventud Radical la condición de estudiantes es
mayoritaria, podemos ver que los y las jóvenes que estudian concentran sus tareas como
militantes principalmente en la Facultad de Humanidades, por un lado, donde cursan algunas
de sus carreras o en los institutos terciarios donde también estudian algunos profesorados.
Sobre este aspecto resulta interesante abordar los datos referidos a los sectores en los que
trabajan los y las militantes. Es de destacar que según estudios anteriores (Barbetti, Pozzer y
Sobol, 2014; Sobol, 2017) las áreas tradicionales de inserción laboral para la ciudad de
Resistencia son con preponderancia el sector del empleo privado y en segundo lugar el
público. En el caso de la población juvenil, de acuerdo con Sobol (2017), están ocupados con
preeminencia en el ámbito privado (principalmente en los sectores de comercio y servicios) y
en segundo término en el público (contratos de distintos niveles de informalidad).
Con relación a nuestros encuestados podemos dar cuenta que el orden se invierte, ya que el
62% de los y las jóvenes que trabajan lo hacen en el ámbito público –incluyendo las
diferentes variantes de contratación, ya sea en relación de dependencia, con contratos o en
negro- y en segundo lugar en el ámbito privado (22%). En cuanto a las agrupaciones
advertimos que en el PO el 60% de los y las militantes de la agrupación que trabajan lo hacen
en el ámbito público; en la LC representan el 48% de sus militantes y en la JR el 65%. Si
analizamos con mayor detenimiento estos datos encontramos algunas diferencias, en el caso
de los y las militantes del PO vemos que se trata de docentes y administrativos mientras que
para la JR y LC podemos marcar una relación de este dato con la vinculación de las
organizaciones con gestiones de gobierno. Ambas estuvieron y están relacionadas con ámbitos
del Estado (nacional, provincial y municipal), por lo tanto, son espacios que permiten la
inserción de sus militantes como trabajadores en él, extendiendo los espacios de militancia
hacia estas áreas.
Al interior del radicalismo, por ejemplo, podemos observar algunas variantes con relación al
trabajo en el ámbito público, dado que vemos que en la JR Nuevo Espacio Abierto es mayor
el porcentaje de trabajadores en relación de dependencia en el mismo y podemos vincular este
dato con la gestión de Aida Ayala9 en el municipio de la ciudad, dado que teniendo en cuenta
el año de ingreso a la organización de sus militantes más de la mitad lo hizo en los años en
que la referente estaba al frente de la comuna. Algo similar ocurre en el caso de La Cámpora,
donde el 60% de los y las militantes que trabaja en el sector público ingresó a la agrupación
durante en el período 2010-201410.
De acuerdo con lo que desarrollamos en este apartado, entonces podemos remarcar el
equilibrio de la cantidad entre varones y mujeres que integran las agrupaciones y también en
cuanto a las posiciones que ocupan. A su vez, podemos echar por tierra la supuesta
disponibilidad biográfica de los y las jóvenes hacia la militancia dado que como vimos todas
las personas encuestadas trabajan o estudian y militan.

2. El ingreso y sus redes de socialización política

9Aida Ayala es una política argentina que fue intendenta de la ciudad de Resistencia durante tres gestiones de
gobierno (2003-2007, 2007-2011 y 2011-2015) por la UCR. Actualmente es diputada nacional por la provincia
del Chaco y desde su creación es la líder de la línea interna Nuevo Espacio Abierto.
10Hay que destacar que en los casos en que se realizó la encuesta a través de encuestadores se registró el lugar
específico de trabajo, señalando la dependencia/área de trabajo en el sector, uno de ellos fue en las reuniones de
LC donde podemos encontrar registrados los programas y dependencias del Estado donde trabajan.

26
Otro de los aspectos relevantes que pudimos analizar con las encuestas fue la influencia de las
redes de socialización en el contacto previo con la agrupación, ofreciéndonos las vías de
entrada posibles a la misma.

25
20
15
10
5
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La Cámpora Juventud Radical Partido Obrero

Cuadro 2. Modo de conocimiento del espacio de militancia.

Fuente: Elaboración propia.

Como podemos ver en el Cuadro 2 la importancia de las redes de amistad manifiesta una
preponderancia en los distintos grupos, siendo la única opción presente en todas las
agrupaciones y de forma mayoritaria. Esta característica además es reforzada al momento de
las entrevistas dado que reconocen que las formas de ingresos se dan por grupos más que de
manera individual, haciendo referencia a amigos que empiezan a militar juntos. A su vez,
estas redes al interior de los espacios son centrales para el mantenimiento de la militancia y
afianzamiento de la identidad colectiva (Vázquez, 2007).
Asimismo, en el cuadro encontramos a la familia como otro de los ámbitos de influencia para
acercarse a la agrupación, pero solo en el caso del radicalismo está presente y con mucha
fuerza. En este sentido, nos llamó la atención que solo se diera para esa agrupación, por lo
tanto, decidimos cruzar esa información con otros ítems de la encuesta que indagan sobre los
familiares involucrados en militancia política y con qué tipos de espacios, a modo de ver el
grado de vinculación de los mismos y la continuidad o no con los recorridos de los y las
jóvenes. Es así que para La Cámpora el 62% manifestó contar con algún miembro de su
familia con militancia política, en la Juventud Radical también se llega a un porcentaje similar
de 61% y en el caso del Partido Obrero el 40%, estos datos nos permiten contrastar aquellos
arrojados por el cuadro inicial que, si bien no son considerados como vías de entrada, sí nos
ayudan a ver la vinculación y entender los entornos familiares favorables a la participación.
Indagando más sobre este aspecto, si tenemos en cuenta el pariente identificado por las
personas encuestadas que presenta trayectorias de participación política pudimos dar cuenta
que el vínculo está dado por familiares muy cercanos como ser el padre; la madre; el abuelo;
el hermano; el tío; entre los más nombrados. Además, es de notar que los varones son los
referentes que prevalecen en comparación con las mujeres referenciadas únicamente en la
figura de la madre. Resulta interesante rescatar lo que pasa con La Cámpora con relación a la
familia como ámbito de socialización, de acuerdo con el Cuadro 2 ninguno de los encuestados

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de la organización manifiesta haber conocido a la misma por medio de algún familiar, sin
embargo, ante la consulta sobre algún familiar con militancia vimos que el 62% manifiesta
contar con algún pariente vinculado a la política. Es necesario en este aspecto contrastar esta
información con los ámbitos de pertenencia de los familiares que referencian en las encuestas,
es así que nos encontramos con organizaciones como: CGT, JP, JP Evita, PJ, Montoneros,
Descamisados, y a la misma organización, entre otras. En este sentido damos cuenta que más
allá de no registrar a la familia como forma de conocimiento de la agrupación, sí está presente
como ámbito de socialización política teniendo en cuenta que se trata de vínculos familiares
muy cercanos como detallábamos más arriba, al igual que la cercanía de las organizaciones
que mencionan, todas dentro del arco justicialista, algunas históricas de la militancia peronista
y otras más vinculadas al kirchnerismo.
Cosa parecida sucede también con la Juventud Radical, donde como veíamos el 62% de sus
militantes cuenta con algún familiar con militancia, y lo que se presenta con más fuerza es que
la mayoría está vinculado al radicalismo, en el caso de la línea Convergencia Social al ser la
más antigua hay encuestados que presentan familiares que militaron en la misma línea que
ellos actualmente. En el caso de Partido Obrero vemos que se destacan los ejemplos de
organizaciones y movimientos sociales en desmedro de las organizaciones partidarias como
espacios de militancia de sus familiares.
La familia entonces es sin duda uno de los entornos de socialización política de gran
influencia que transmite no solo marcos o esquemas de acción sino el sentimiento de
pertenencia con una organización política (Canedo, 1997; Pedroso Lima, 2009), aspecto
profundizado en las entrevistas donde observamos la vinculación con el espacio como la
continuación de una actividad familiar, como profundizaremos en el siguiente capítulo.
Al revisar los resultados de las otras opciones del Cuadro 2 podemos ver que los espacios por
los que se mueven y circulan son aquellos que presentan alguna influencia en la forma de
conocimiento de la agrupación, como lo son el trabajo y la universidad o los distintos ámbitos
educativos en lo que transcurren. Por otra parte, si tenemos en cuenta las vías de
reclutamiento por parte de las organizaciones –obtenido si agrupamos los ítems actividad de
la organización/referente/internet y redes sociales- solo en el caso del radicalismo
encontramos una mayor presencia, mientras que en el resto tienen una baja influencia en la
vinculación inicial con los militantes. Lo cual indica por parte de las organizaciones un
trabajo de reclutamiento poco desarrollado para llegar a sus militantes y al contrastarlo con las
otras vías queda de manifiesto que el ingreso se apoya principalmente en los círculos y las
relaciones más cercanas de los y las jóvenes.

Otro aspecto que nos permite analizar la encuesta y que consideramos como ámbitos de
socialización política son los recorridos militantes anteriores, identificamos así que resulta
importante el porcentaje de militantes que cuentan con trayectos previos, manifestando
diversos espacios de participación: en el Partido Obrero alcanza al 80% de sus militantes,
mientras que en La Cámpora y en la Juventud Radical representa el 63%. Si indagamos en los
tipos de organizaciones y experiencias de participación, fuimos marcando algunos puntos de
encuentro y distinciones entre las agrupaciones que nos hablan por un lado de trayectos
comunes y por otro en clave generacional, como aquellos militantes de LC y JR que presentan
participación en grupos juveniles como TECHO11 y OAJNU12.
Entonces, veremos que en las tres organizaciones los recorridos previos por agrupaciones
11TECHO es una organización de la sociedad civil latinoamericana que se dedica, mediante un modelo de
intervención, construir viviendas dignas en asentamientos y zonas vulnerables. Se caracteriza por contar con una
red amplia de voluntarias y voluntarios jóvenes. Ver más en: https://www.techo.org/
12Se trata de la Organización Argentina de Jóvenes para las naciones Unidas, es una organización civil de
voluntariado juvenil donde su objetivo central es construir una sociedad cada vez más democrática, inclusiva y
promotora de derechos.

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estudiantiles son las experiencias mayoritarias (centros de estudiantes y colectivos tanto
secundarios como universitarios), en el caso de la participación en grupos barriales hallamos
que tanto la JR como el PO presentan un gran número de militantes. Pero si nos detenemos en
el tipo de organización, podemos distinguir que en el caso del segundo se trata de
experiencias en organizaciones y movimientos sociales mientras que en la Juventud Radical
se trata de comisiones vecinales y merenderos. A su vez, vemos que tanto la LC como la JR
presentan un alto porcentaje de experiencias en grupos religiosos, en su mayoría católicos por
encima de otro credo13 y relacionados con grupos que tienen que ver con la formación
religiosa (grupos de catecismo) y otros vinculados a voluntariados y grupos juveniles.
Las experiencias con las que nos encontramos nos hablan por un lado de espacios
relacionados con los trayectos de formación institucionales y familiares que podríamos
pensarlos como experiencias comunes al general de los y las jóvenes, como pueden ser los
grupos estudiantiles de los distintos niveles educativos o de las instituciones religiosas. Por
otro en cambio observamos casos que nos hablan de grupos más específicos que pueden estar
hablándonos de la pertenencia a determinados sectores sociales, como pueden ser la
participación en un MTD (Movimiento de Trabajadores Desocupados) para un militante que
después ingresará al PO y en el otro extremo en el Rotary Club para un militante que después
militará en la JR. Podemos observar que estas experiencias anteriores tienden ciertos puentes
con las actuales, en el sentido de los impacto en el desarrollo de ciertos intereses, como así
también de competencias y saberes, fundamentales para la activación política (Fillieule,
2001).
Las redes de socialización política nos proponen entonces diversas entradas para comprender
el ingreso, el mundo familiar brindando desde lo conocido parámetros y trayectos seguros, el
seguimiento de los trayectos educativos y religiosos, las experiencias de participación en
formas de acción colectiva, que implica la puesta en práctica de una serie de actividades y el
involucramiento en las que tiende a desarrollarse sentidos sobre lo político. En estos ámbitos
y con los actores que le dan vida se desarrollan capacidades de intervención colectiva, se
adquieren destrezas para la acción con otros, se configuran sentimientos de pertenencia e
identidad colectiva, se adquieren saberes y se establecen redes de relaciones que favorecen la
participación política.

3. ¿Cómo militan? Características de la militancia

En este apartado analizaremos aspectos que nos permiten caracterizar las formas en que
militan los y las jóvenes. En primer lugar, de acuerdo con el relevamiento y estudio que
venimos realizando de las organizaciones y sus acciones, partimos de entender que las
actividades militantes son el repertorio de acción que cada agrupación propone a nivel externo
como forma de contacto y visibilización hacia los otros –ya sean adherentes, rivales, otros
actores sociales o a un público en general- y a nivel interno como forma de establecer y
fortalecer los vínculos con sus militantes realimentando la identidad política del espacio. Las
actividades no se trazan de manera espontánea, sino que se trata de modalidades que se van
repitiendo, reafirmando los valores y atributos de acuerdo con la ideología e historia de la
organización y los de un universo político-partidario más amplio.
Con relación al contacto y despliegue de forma externa, podemos agrupar sus actividades en
tres tipos principales: (a) formación, referida a las acciones que tienen por objetivo instruir,
reflexionar y/o informar sobre historia del espacio o alguna temática de interés para el
colectivo; (b) territoriales, aquellas que suponen la vinculación con las y los vecinos y su
espacio de pertenencia, entendidos en términos del arraigo de un colectivo a espacio físico,

13Identificamos referencia a grupos evangélicos y adventistas pero en una medida muy menor en comparación
con los grupos católicos.

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comprendiendo un territorio en sus dimensiones geográficas, cultural y política (Auyero,
2001; Zibechi, 2003; Svampa, 2005) y (c) electorales, comprendidas aquellas actividades
involucradas en el trabajo que demandan los procesos eleccionarios.
De esta manera, al consultarlos por las principales actividades externas que realizan sobre
cada tipo, podemos reconstruir los rasgos de militancia que tienen en común y aquellos que
caracterizan y diferencian a cada agrupación, en los que los y las jóvenes se van formando
adoptando como algunas formas de práctica política por sobre otras.
Así, podemos dar cuenta que de manera general el tipo que se presenta con mayor
preponderancia y sin tantas variaciones en las tres agrupaciones es el de las actividades
electorales, dirigidas hacia un público general, dado que no observamos el trabajo focalizado
en algún destinatario específico como sí podemos encontrarlo para con otras actividades. Dos
cuestiones tenemos que considerar sobre este aspecto, por un lado este rasgo es el principal y
más visible de las organizaciones partidarias y por otro, de acuerdo a nuestros calendarios
políticos atravesamos de manera constante cada dos años por alguna elección, por lo tanto, las
actividades y modalidades se aplican de manera sistemática y sin mostrar demasiadas
diferencias entre las distintas fuerzas políticas. Esta serie de acciones son familiares para las y
los militantes e independientemente de la antigüedad que presenten todos dan cuenta que han
atravesado por alguna elección.
En los dos tipos restantes podemos encontrar otros matices. Con relación a las actividades de
formación, tanto para LC como para el PO se concentran de manera mayoritaria en “Charlas
sobre temas de actualidad”, no obstante, para LC identificamos como rasgo característico a la
modalidad de “Proyección de películas” con un debate posterior, dado que no se presenta con
la misma fuerza en las otras agrupaciones. Para el caso de las líneas radicales registramos
también una preponderancia de las charlas sobre temas de actualidad, pero en segundo lugar
aparecen los “talleres con profesionales” y las “charlas informativas” que marcarían la
diferencia para con las otras agrupaciones.
En lo que respecta a las actividades territoriales observamos también ciertas similitudes como
ser el despliegue de “Actividades deportivas y/o recreativas”, mientras que en el caso de LC
agrega en segundo término “Apoyo escolar” y “Proyecciones de películas”, acentuando esta
modalidad como rasgo. En el caso de las agrupaciones radicales vemos que suman en segundo
lugar los “talleres con profesionales” resaltando en su caso ese rasgo. En el caso del PO
podemos dar cuenta de algunas variaciones, considerando que han incluido otras opciones 14
donde el eje está puesto en la capacidad de “organización”, “debate” y “movilización” de las
actividades destinadas a los tres pilares en los que la organización discursivamente sostiene su
apelación: los trabajadores, los jóvenes y las mujeres.
Como emergentes, es de destacar que tanto LC como en una de las líneas del radicalismo –la
JRCS- incluyeron actividades destinadas a colectivos trans, además de incluir problemáticas
sobre la diversidad sexual y con relación al acceso a derechos dentro de sus actividades, como
así también el trabajo en el frente de mujeres del PO.
De acuerdo con estas observaciones podemos interpretar que existe un universo compartido
de repertorios de acción de las organizaciones con respecto al tipo de actividades y las
modalidades que adoptan. No obstante, también podemos ver la aparición de ciertos rasgos
que van a caracterizar a la organización y adoptar sus militantes como prácticas propias del
espacio. Es así que las líneas radicales ponen énfasis en las actividades de formación
incluyendo a especialistas en donde la organización no es el eje, sino que acompaña a un
experto y manifiesta su interés de esa forma por determinada problemática. En el caso de LC
se destacan las actividades territoriales denominadas por ellos “de base” que marcan una
vinculación de intercambio marcado por el debate con sus destinatarios y en el caso del PO

14En el formulario de la encuesta brindamos una serie de opciones para cada tipo de actividad, incluyendo
además la opción Otros que en el caso del PO agregaron otras actividades.

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aquellas que interpelen a la movilización.
En segundo lugar, atendiendo al tiempo que le dedican a su militancia, de acuerdo con el
Cuadro 3 observamos que existen algunas variaciones entre las organizaciones, por ejemplo,
es claro el equilibrio entre las tres opciones de cantidad de horas dedicadas a la militancia en
la JR (32%, 34% y 34%). Avanzando, si comparamos las opciones que concentran el mayor
porcentaje de militantes vemos que en todos los casos es distinto, ya que mientras para la JR
hay una paridad en la opción mínima e intermedia, para LC la mayoría de sus integrantes le
dedica entre 1 y 4 horas semanales con el 38% y para el PO la mayor cantidad de sus
integrantes (60%) le destina entre 5 y 15 horas. Estas cifras en principio nos demuestran una
variada dedicación a la militancia por parte de las y los jóvenes teniendo en cuenta que todos
los encuestados en paralelo trabajan y estudian y en algunos casos las tres actividades a la vez.

Object 9

Cuadro 3. Horas semanales dedicados a la militancia.

Fuente: elaboración propia.

A su vez tenemos en cuenta las tareas que los y las jóvenes detallaron realizan como parte
primordial de su quehacer militante, siendo las respuestas más comunes aquellas vinculadas a
reuniones para organizar las actividades y el grupo de manera interna. En términos
comparativos podemos distinguir en el caso de las líneas radicales actividades en donde se
destaca el énfasis puesto en la “ayuda social” o enmarcando las acciones en esos términos
“ayudar a los jóvenes brindando información” ó “ayudar en actividades”. Mientras que en el
caso de LC el énfasis se encuentra en las tareas de “organización”, “planificación” y
“gestión” de las tareas, y en el caso del PO el acento está en las actividades destinadas a
“movilizar” y “organizar movilizaciones”. De esta manera podemos ir armando la
caracterización no solo enumerando lo que hacen sino delimitando el estilo de militancia.
Además, podemos observar cierta vinculación de sus actividades con los espacios que ocupan
laboralmente, o vinculados a políticas o programas públicos de los espacios políticos que
ocupan, como por ejemplo “Brindar información sobre becas”, “Comunicación legislativa”.

Con relación a las actividades internas las agrupamos en dos tipos, por un lado, las de (a)
formación y por otro aquellas (b) culturales y/o de entretenimiento. En principio damos

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cuenta que en todas las agrupaciones se llevan adelante actividades hacia sus militantes, más
allá de aquellas que tienen que ver con el desarrollo cotidiano de la organización. Las mismas
suponen instancias de reflexión sobre la propia práctica, de aprendizaje y discusión sobre la
postura política del espacio y la necesaria distención que permita fortalecer los vínculos del
grupo.
Entre aquellas opciones que las personas encuestadas incorporaron a partir de la opción
“Otros”, es interesante destacar que en el caso del PO incluyeron como otra actividad interna
los “Picnics” y “Apoyo a campañas electorales en otras universidades”, mostrando
actividades que son propias del espacio con relación al fortalecimiento de los lazos entre
militantes y no fueron incluidas en los formularios.
En las formas de militar también van a influir otros factores, como por ejemplo con quien
militan y cómo van constituyéndose como grupo. En efecto, uno de los aspectos por el que
nos preguntábamos versa sobre el sostenimiento de la militancia, es decir qué factores
intervienen o los y las ayudan a seguir militando, es así que decidimos indagar en los vínculos
de amistad, teniendo presente que partimos de comprenderlos como un pilar fundamental de
la militancia no solo como forma de ingreso o contacto con la organización. En efecto, como
vimos anteriormente una de las vías de entrada al espacio son los amigos, y si observamos el
Cuadro 4 encontramos que es muy alto el número de jóvenes que cuentan con amigos en la
agrupación, con los cuales ya mantenían una vinculación previa. Asimismo, es de destacar
que una vez que ingresaron al espacio encontraron también nuevos amigos.

Object 12

Cuadro 4. Redes de amistad.

Fuente: Elaboración propia.

Nos preguntábamos por los intereses que comparten en tanto amigos y militantes y por ello
incluimos una pregunta abierta al respecto, entre las respuestas encontramos una mixtura entre
los valores o convicciones políticas del espacio con aspectos que los unen de forma personal y
refieren a coordenadas generacionales. Tenemos por un lado afirmaciones como
“Compartimos el mismo proyecto de país”, “La lucha por el gobierno de los trabajadores”,
“La ayuda social y la ideología radical”, y por otro aluden a moverse en los mismos patrones
culturales –asociados al consumo cultural-, es decir la conexión que les da compartir los
mismos gustos musicales y estéticos, expresan por ejemplo “La música y el arte”, “Tenemos
la misma edad”, “Gustos culturales”, “Valores, música, libros”.

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Las maneras de militar –las características que adquirirá la militancia- nos hablan de
dinámicas que intentan conjugar a los militantes y sus entornos con las organizaciones y sus
prácticas. Como fuimos analizando las organizaciones comparten un universo de repertorios
de acción que se corresponde con el campo político del que son parte, no obstante, cada una
tiene un estilo de militancia propio que nos habla de su inscripción ideológica, de la identidad
partidaria a la que colectivamente los y las militantes van construyendo y reafirmando en sus
tareas cotidianas. A su vez, la militancia en ese prisma también adquiere los rasgos que los y
las jóvenes le imprimen de acuerdo a los espacios, tiempos y personas con las que construyen
sus prácticas políticas.

4. Posiciones, percepciones de proyección y futuro militante

Al momento de pensar la proyección que pueden tener las y los militantes en la agrupación
son varios los factores que tuvimos en cuenta. Por un lado uno de los aspectos centrales que
indagamos en esta tesis versa sobre las posiciones que van ocupando los y las jóvenes durante
su itinerario militante, en el sentido en que reflejan diferentes grados de involucramiento y los
aprendizajes con relación a la carrera política que puedan desprenderse de las diferentes
responsabilidades y tareas que enfrenten en tales posiciones, generando posibilidades de
configurar o imaginar un horizonte político en los márgenes que la agrupación le marca
(Fillieule, 2001; Sawicki, 2011).
Es así que para reconstruir ciertos patrones que nos permitan ver la proyección, consideramos
los roles como los cargos partidarios que tienen hacia dentro de sus agrupaciones, de esta
manera los datos nos muestran que en el caso de la JR el 50% de sus militantes encuestados
ocupan un cargo al interior de la agrupación, LC también presenta un porcentaje similar
(52%), mientras que en el PO solo el 10% de las personas encuestadas tiene un rol orgánico.
Este dato puede darnos una dimensión sobre la inclusión de los y las jóvenes en las
estructuras de las organizaciones y su involucramiento a nivel interno (LC 14%, JR 29% y PO
30%). Por otro lado, es de destacar que, de las razones que dan tanto aquellos que están
interesados como aquellos que no, se desprende la idea de una evolución en el militante para
llegar a esa posición que supone una mayor responsabilidad y por lo tanto también mayor
preparación: aquellos que quieren ocupar ese rol se sienten preparados para ello y quienes no,
se reconocen como aun aprendiendo.
El trabajo en el Estado también se encuentra dentro del horizonte de proyecciones, como
vimos la inserción laboral en el ámbito público es alta, y de acuerdo a las características y
vinculaciones de las agrupaciones con gestiones de gobierno podemos interpretar que existe
allí alguna correlación con la militancia. A su vez entre las múltiples vías laborales que puede
dar el ámbito público, aquella más vinculada a la característica electoral de los partidos
políticos tiene que ver con los cargos electivos, es así que indagamos en los intereses en
ocupar tales posiciones. Los resultados nos hablan de un alto porcentaje de militantes cuyo
deseo sería llegar a un escaño (LC 52%, JR 53% y PO 30%), y entre los motivos que
argumentan encontramos una prevalencia en los y las jóvenes radicales del sentido de
“ayudar” desde tal posición, mientras que en el caso de los y las militantes de LC
observamos la idea de renovación muy presente hacia la construcción de una “nueva práctica
política”.
Es de notar el bajo porcentaje de interés de las personas encuestadas del PO en comparación
con las de las otras agrupaciones, y en ese sentido es necesario agregar un dato, que recién en
2017 asumió un cargo electivo un candidato de esa fuerza política en toda la provincia -como
hicimos referencia en el apartado sobre la historia del partido-, al igual que su característica
de movilización tiene preminencia por sobre la electoral. Por lo tanto, nos ayuda a
comprender que más allá de que para algunos de sus militantes los cargos electivos son “un

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espacio de lucha más”, la mayoría que no está interesada y brinda razones como: “No
modifica lo que hacemos” o “No cambia nada”.
En otro orden, para pensar la proyección en el espacio tenemos en cuenta los obstáculos y
motivaciones15 que las personas encuestadas identifican influenciando la militancia en sus
agrupaciones. Es así que, los datos presentados nos muestran con relación a las motivaciones,
apreciaciones que evidencian como motor, por un lado, las características del grupo humano;
los valores que se desprenden de la ideología de la agrupación; elementos atractivos de la
organización en relación con sus actividades y su dinámica interna y es de destacar que
registramos la apelación a grandes valores generales o máximas, por ejemplo, la solidaridad o
el altruismo como rasgos que caracterizan al espacio y los motivan a seguir participando en él.
Con respecto a los obstáculos hallamos algunas diferencias entre las agrupaciones, en el caso
de las radicales nos resultó evidente la identificación de los conflictos que se desprenden de
las divisiones y rivalidades entre las líneas internas, como así también refieren al poco
acompañamiento de los jóvenes militantes por parte de los dirigentes. Mientras que en LC hay
una fuerte alusión a la estigmatización de la organización producto de coberturas mediáticas
nacionales, y en el caso del PO se centran en la falta de conocimiento del partido como
obstáculos que alejan a los jóvenes de la militancia en el partido. A nivel general en todas las
agrupaciones los datos refieren a obstáculos vinculados con: características de la sociedad o el
contexto político (corrupción, apatía); características del funcionamiento de la organización
(burocratización); disputas entre referentes; las exigencias que demanda la vida militante. A su
vez también encontramos referencia a grandes valores negativos como la envidia y ambición.

Object 14

Cuadro 5. Futuro de la Agrupación.

Fuente. Elaboración propia.

15En la encuesta solicitamos a las personas encuestadas que nombren, por un lado, hasta tres elementos que los
motivan a los jóvenes a participar en la agrupación y por otro, tres elementos que los alejan de la misma,
respectivamente. Consideramos que, en la mayoría de los casos, dada la formulación de la consigna fue
interpretada a modo general, es decir a los jóvenes en general que los motivan o alejan de la agrupación en la que
ellos militan.

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 Object 17

Cuadro 6. Futuro Personal.

Fuente. Elaboración propia.

Finalmente, como anticipan los Cuadros 5 y 6, incluimos una consulta sobre el futuro tanto de
la agrupación como de los y las militantes, el análisis de las respuestas nos muestra en primera
instancia que todas las personas encuestadas al tener que suponer un futuro para la
organización lo hacen en términos positivos con más propuestas y más fortalecida en el
territorio. En el Cuadro 5 vemos que la opción Otros cuenta con algunas respuestas entre las
que rescatamos para el caso de la JR la de verla “en el poder nacional y provincial”, mientras
que para LC proyecta una mayor “capacidad política e identidad”.
En el caso del futuro que imaginan para sí mismos de acá a 10 años, el total de personas
encuestadas se imagina continuando con la militancia y solo un muy bajo porcentaje (LC 9%,
JR 2% y PO 10%) se imagina haciéndolo en una agrupación distinta a la actual. A su vez, el
escenario posible que presenta el porcentaje más alto de cada agrupación es el que los y las
proyecta en una situación de mayor involucramiento a la actual, seguida por el escenario que
los posiciona ocupando un cargo público, es de notar sobre esta opción de “ocupar un cargo
público” tiene un porcentaje similar a la opción que los proyecta “en la misma posición que
ocupan en la actualidad” y para el caso del PO ninguna persona se proyecta en un cargo
público, entendible si recuperamos las características del espacio esbozadas anteriormente.
La proyección está íntimamente ligada con las posibilidades concretas que la agrupación
puede proponerles a sus militantes como futuro y de allí en adelante las inscripciones que los
y las jóvenes vayan haciendo en ellas o puedan imaginarse en las mismas. Es decir, ya sea
desde un trabajo en el Estado como parte de una gestión de gobierno, como funcionarios,
como representantes en cargos electivos, como referentes sociales, y así seguiríamos.

5. A modo de conclusión
A lo largo de este trabajo nos interesó reconstruir en base los datos recopilados por la
encuesta, pudimos adentrarnos en una caracterización más detallada de los y las militantes, a
modo de saber quiénes son y cómo militan en espacios políticos distintos. Los cuales, no
obstante sus distancias, vemos comparten rasgos y repertorios de acción propios de la
actividad política partidaria.
En principio, el análisis de las encuestas sobre los perfiles sociodemográficos nos muestran
cierta homogeneidad en algunos rasgos como el equilibrio entre mujeres y varones; con
respecto a los grupos etarios vemos que por los grupos de mayor antigüedad a los que se
aplicaron las encuestas lo valores tendieron a concentrarse en edades por arriba de los 25

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años. Este estudio también permite comprender los compromisos juveniles, dejando fuera del
plano la supuesta disponibilidad biográfica de la juventud, puesto que la presencia de jóvenes
que estudian y trabajan es alta. Esta cuestión nos ayuda a comprender las formas de
involucramiento juvenil, en particular, sobre la práctica política en espacios partidarios.
Con respecto a las formas de militar podemos encontrar un repertorio compartido que nos
habla de un mundo militante similar donde el territorio es el escenario de despliegue
primordial del accionar de los y las militantes, pero es también el lugar donde podemos
marcar la diferenciación entre cada agrupación, distinguimos así algunos rasgos para cada
espacio. En el caso del Partido Obrero la prevalencia de la movilización como forma de
“lucha” y reclamo, en La Cámpora aquellas actividades “de base” que marcan un
intercambio y contacto más cercanos con los vecinos y sus problemáticas y la JR privilegia la
mirada profesional en las problemáticas que decide instalar y el énfasis de las acciones en
“ayudar” a los vecinos.
Analizamos también los obstáculos percibidos por los jóvenes a su militancia, los cuales
remitieron a problemas o conflictos en dos niveles: internos referidos a las diputas de las
líneas en el radicalismo y a nivel externo como la estigmatización mediática para el caso de
las y los militantes de La Cámpora, o para el caso del Partido Obrero la falta de conocimiento
sobre la agrupación lo cual consideran aleja a los y las jóvenes de militar en el partido.
Finalmente, dimos cuenta que los límites de proyección los pone la misma agrupación, vale
decir que damos cuenta que a partir de la experiencia propia de la militancia los y las
militantes van descubriendo qué futuro pueden proyectar y finalmente concretar en la
agrupación.

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37
AT 6: Instituciones Políticas y calidad de la democracia.

Qualidade Democrática na Bolívia de Evo Morales (e além): transformações, avanços e desafios +

Clayton M. Cunha Filho*

Juntamente à fama de país mais pobre do continente sul-americano, a Bolívia sempre se notabilizou
por ser também um dos mais instáveis. Ao longo de seus dois séculos de vida independente, o país se
notabilizou por uma sucessão tão grande de golpes, contragolpes e revoluções políticas que em
inúmeras conjunturas pareceu ver em xeque a própria existência de um Estado com governo funcional,
de modo que pensar em democracia (e em sua qualidade) pareceria mesmo uma utopia.
Somente após o fim de sua última ditadura militar em 1982 16 o país pôde estabelecer e consolidar
procedimentos eleitorais como mecanismos incontestes de sucessão do mando presidencial cuja
repetição continuada rendeu elogios (HOFMEISTER, 2004) e levou importantes intelectuais a se
indagarem sobre se o país finalmente atingira um patamar de viabilidade democrática (CRABTREE;
WHITEHEAD, 2001). Entretanto, por mais louvável que a estabilização dessa democracia eleitoral
tenha sido para o país, o regime inaugurado logo começou a dar sinais preocupantes de insuficiência
manifestados, por exemplo, na frequência com que se fazia necessário decretar estados de exceção
para governar17, no crescente distanciamento dos partidos políticos frente às demandas e organizações
da sociedade civil e a virtual ausência de diferenças programáticas entre eles (DOMINGO, 2001) e na
tendência decrescente nas maiorias eleitorais necessárias para se eleger um presidente.
De fato, já no ano 2000 o amplo e profundo conflito conhecido como “Guerra da Água” (ver GARCÍA
ORELLANA; GARCÍA YAPUR; QUINTÓN HERBAS, 2003; VARGAS; KRUSE, 2000) marcaria o
início de um conflituoso quinquênio político de violentas e radicalizadas lutas sociais, em meio às
quais o país seria governado por cinco presidentes diferentes 18 e que concluiria com as eleições

+ Trabalho preparado para apresentação no XIII Congreso Nacional e VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado pela Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 a 13 de
setembro de 2018.

* Professor do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal do Ceará

(UFC). Doutor em Ciência Política pelo IESP-UERJ e coorganizador do livro “A Bolívia no
Século XXI” (Editora Appris, 2016). Correio eletrônico: cunhafilho@ufc.br. ORCID ID:
orcid.org/0000-0001-6073-3570.

16 E não sem antes passar por três ensaios abortados de transição e um primeiro
governo democrático incapaz de cumprir seu mandato até o fim devido à extrema
instabilidade (ver DUNKERLEY, 1990; WHITEHEAD, 1986).

17 Entre 1985 e 2002, 5 estados de sítio foram decretados como forma de garantir a
execução de reformas propostas e a restauração da ordem pública, um para cada
presidente eleito no período. Sobre o uso excessivo (ainda que dentro das regras
constitucionais vigentes) de medidas de exceção, ver Santiago Anria et al. (2010).

18 Hugo Banzer, eleito em 1997, renunciaria em 2001 devido a um câncer de pulmão

que o mataria meses depois. Seu vice, Jorge “Tuto” Quiroga, assumiria o mandato e o
completaria em 2002, quando voltaria à presidência pela segunda vez Gonzalo
Sánchez de Lozada. “Goni”, por sua vez, renunciaria em 2003 em meio aos conflitos
da chamada “Guerra do Gás”, sendo substituído por seu vice, Carlos Mesa. Este,
então, renunciaria em 2005 também em meio a fortes protestos, sendo substituído
pelo então presidente da Corte Suprema, Eduardo Rodríguez Veltzé, quem convocou
às referidas eleições antecipadas de 2005 segundo estabelecido pela constituição.

38
antecipadas de 2005, vencidas por Evo Morales. A malaise democrática boliviana era já então inegável
e o turbulento início do novo governo fez com que alguns se indagassem se o país não estaria diante
do retorno de uma história sem fim de instabilidade (GUIMARÃES; DOMINGUES; MANEIRO,
2009). Mas a partir de meados de 2008 o governo conseguiu se estabilizar (CUNHA FILHO, 2008) e
concluir a promulgação da nova constituição em 2009 e vem conseguindo governar com êxito sob as
redefinidas estruturas democráticas do novo Estado Plurinacional da Bolívia desde então. Não apenas
isso, vem fazendo-o sob uma inédita estabilidade política e com sinais de solidez estatal que parecem
tornar o atual momento particularmente interessante para uma análise da qualidade dessa democracia
em construção.
Para tanto, o presente capítulo revisa brevemente o histórico boliviano de instabilidade política e sua
aparente superação a partir de meados dos anos 1980 sob o regime da chamada “Democracia
Pactuada”, bem como as insuficiências que lhe levaram ao colapso em 2005. Em seguida, discorro
sobre a refundação estatal operada desde então e suas implicações para a consolidação do Estado
boliviano e suas perspectivas democráticas para, então, analisar a evolução da qualidade democrática
durante a presidência de Evo Morales (2006 - atual) em relação às dimensões de responsividade,
accountability horizontal, competição, participação e império da lei conforme definidas por Diamond
e Morlino (2005). A análise da qualidade democrática boliviana pós-Morales se baseia
fundamentalmente nos relatos da imprensa local, os quais acompanho de forma sistemática e direta
desde 2008 como pesquisador do Observatório Político Sul-Americano (OPSA/IESP-UERJ), e em
fontes secundárias como livros e análises já publicados acerca da democracia no país e seu atual
governo. A interpretação se apoia também em dados compilados pelo Bertelsmann Transformation
Institute (BTI), um dos mais completos bancos de dados abertos sobre Estado e governança para
países em desenvolvimento (BERTELSMANN STIFTUNG, 2016; BTI PROJECT TEAM, 2016) e
que analisa, através da codificação por especialistas 19, várias características desagregadas úteis à
análise das cinco dimensões, as quais foram selecionadas por sua pertinência para a dimensão em
questão e reproduzidas em quadros-síntese para ilustração ao fim de cada subseção. Por fim, concluo
com uma análise geral dos problemas e perspectivas da atual democracia boliviana, especialmente no
que tange ao seu eventual futuro pós-Morales.

Da Democracia Pactuada ao Estado Plurinacional: avanços e crises da democracia boliviana

A instabilidade política sempre foi uma marca histórica da Bolívia. Primeiro país da América do Sul a
declarar sua independência e último a efetivamente conquistá-la, a República da Bolívia se
institucionalizou sob um regime eleitoral censitário que concedia cidadania a parcela ínfima de sua
população e, mesmo assim, somente a partir de 1880 tal regime passou a ser o modo primordial de
acesso à presidência, em detrimento de conspirações, intentonas e golpes militares. O regime
censitário se manteria (passando por uma guerra civil, golpes de Estado e instabilidades várias) até a
Revolução Nacional de 1952, que finalmente instituiria o sufrágio e cidadania universais, mas seria
derrubada por golpe militar em 1964. Golpe que inauguraria nova era de turbulência, com a
alternância sucessiva de ditaduras castrenses de diferentes e contraditórias orientações ideológicas até
o retorno à democracia sob a presidência de Hernán Siles Suazo.
Eleito em 1980, mas somente podendo tomar posse em 1982 devido a um último golpe, Siles Suazo

19 Cada país é avaliado anonimamente por dois especialistas que devem classificar o
país numa escala de 10 (melhor) a 1 (pior) para 49 questões, nas quais os valores 1,
4, 7 e 10 descrevem um indicador empírico correspondente ao nível atingido em cada
dimensão – totalmente problemático/inexistente; formalmente estabelecido, mas com
problemas importantes; bem estabelecido e com problemas eventuais; e sem
problemas relevantes. Os valores estabelecidos são revisados por outro especialista e
por um coordenador responsável a fim de arbitrar discrepâncias, e em seguida
rediscutido por outros dois especialistas regionais e finalmente calibrado com relação
aos países de outras regiões do mundo (ver BERTELSMANN STIFTUNG, 2016; BTI
PROJECT TEAM, 2016).

39
governou em meio a uma crise hiperinflacionária e de maneira tão precária e instável que se viu
forçado a antecipar o fim de seu mandato e convocar as eleições de 1985, marcando o retorno à
presidência de Victor Paz Estenssoro e o início da chamada “Democracia Pactuada”. A Constituição de
1967, resgatada em 1982, estabelecia que se nenhum candidato obtivesse metade mais um dos votos
válidos, caberia ao Congresso eleito escolher o presidente dentre os primeiros colocados e como
nenhum candidato jamais conseguiu ultrapassar tal umbral a escolha entre 1985 e 2002 recaiu sempre
no Legislativo, a partir de seus pactos internos. Assim, Paz Estenssoro seria escolhido após ser o
segundo mais bem votado com 30,36% em 1985 e em 1989 a escolha recairia sobre Paz Zamora,
terceiro lugar no pleito com 21,82% 20. Nas eleições seguintes o primeiro colocado voltaria a ser o
escolhido, resultando na eleição de Sánchez de Lozada (1993), Hugo Bánzer (1997) e novamente
Sánchez de Lozada (2002) com 35,55%, 22,26% e 22,46% dos votos respectivamente.
A inédita sucessão consecutiva do mando presidencial por cinco vezes e a relativa estabilidade política
– embora desejáveis e positivas em si mesmas – ocultavam, no entanto, sérios déficits democráticos
que logo começaram a cobrar seu preço. Parte importante da estabilização política passou pelo
consenso entre os partidos políticos bolivianos em torno de políticas de ajuste estrutural de cunho
neoliberal que, se num primeiro momento foram capazes de estabilizar a economia em frangalhos, não
apenas foram incapazes de dar conta dos problemas sociais da Bolívia como também foram
crescentemente percebidas pela população como os tendo agravado (DUNKERLEY, 1990; KOHL;
FARTHING, 2006). Isto gerava um duplo efeito negativo para a qualidade democrática experimentada
pela população na medida em que políticas cada vez mais rejeitadas eram invariavelmente mantidas
independentemente das mudanças de governo e que as eleições não pareciam sequer oferecer
alternativas programáticas mais afins às políticas demandadas por grande parte da população. Em
grande medida, a estabilização do sistema viera à custa de sua virtual blindagem à inclusão de novas
demandas e atores à arena política (PACHANO, 2006; ZEGADA; KOMADINA, 2014).
Como parte da fragilidade estatal boliviana advém da histórica exclusão e negligência com que tratou
suas maiorias indígenas – a qual resultou tanto na virtual ausência deste Estado em grandes áreas de
seu território, quanto na falta de legitimidade deste perante aquelas (GRAY MOLINA, 2008) –, as
elites políticas durante o primeiro governo de Sánchez de Lozada (1993-97) buscaram aumentar sua
legitimidade através de reformas que atuaram em duas pontas. Por um lado, uma reforma
constitucional que pela primeira vez reconhecia o país como multicultural e pluriétnico e abria
algumas limitadas possibilidades de autonomia política; por outro, uma reforma política que prometia
aproximar a população de seus representantes criando um sistema de representação misto na Câmara,
com metade dos parlamentares eleitos em distritos uninominais e metade em listas proporcionais, e
criando – através da Lei de Participação Popular (LPP) – municípios em sua extensa zona rural que
pela primeira vez passaram a eleger prefeitos e vereadores e a contar com orçamentos autônomos
(ALTMAN; LALANDER, 2003; GRAY MOLINA, 2001; KOHL; FARTHING, 2006).
As reformas, contudo, embora tenham permitido uma salutar injeção de novidade no sistema e uma
limitada oxigenação de suas elites políticas, acabaram sendo vistas como insuficientes no que
fracassaram e, naquilo em que foram exitosas, a aguçar os horizontes de desejo de novos atores sociais
que, ademais, puderam capitalizar sua força a partir de alguns dos próprios mecanismos criados para
apaziguá-las. Assim, a abertura política ao mundo indígena renovou propostas mais radicais de
refundação nacional que vinham sendo gestadas desde pelo menos os anos 1980 e a criação dos
municípios e distritos políticos rurais permitiu que esses grupos conquistassem pela primeira vez
prefeituras e mandatos parlamentares que lhes serviriam de base para posterior crescimento político
(ver DOMINGO, 2001; HAARSTAD; ANDERSSON, 2009; POSTERO, 2007; ZUAZO, 2009).
Durante a crise terminal da Democracia Pactuada no “entreguerras” 2000-2005, seriam precisamente
os movimentos sociais e sindicatos do mundo indígena-rural boliviano junto a seus representantes e
intelectuais públicos afins21 que hegemonizariam o discurso público e as propostas de solução do

20 Após estas eleições, a Constituição seria emendada para restringir a escolha do

Congresso aos dois candidatos mais bem votados.

21 Ver Santaella Gonçalves (2015) sobre o papel dos intelectuais do “Grupo Comuna” na

40
impasse mediante a refundação do país através de uma Assembleia Constituinte (AC). E apresentando
como programa político em grande medida as demandas e propostas oriundas desse convulsivo
processo social, Evo Morales seria eleito nas eleições antecipadas de 2005 com uma inédita maioria de
53,74% dos votos, pela primeira vez dispensando a ratificação congressual. O novo governo,
entretanto, assumiu em meio a uma forte polarização política que se sobrepunha em grandes medidas a
clivagens regionais e étnicas e colocavam sob dúvida suas possibilidades de superação da crise social
em curso. O controle opositor do Senado e dos governos dos departamentos produtores de gás
mantinha o governo em xeque e ainda que este tenha podido convocar a demandada AC já no começo
de seu governo, o comportamento desleal das oposições no interior daquela ameaçava naufragar a
refundação institucional proposta. Somente um inesperado pacto entre o governo e frações moderadas
da oposição no Senado em 2008 – durante um dos momentos de maior escalada do conflito –
permitiria destravar o processo constituinte e convocar ao referendo de ratificação da nova
Constituição Política do Estado (nCPE), finalmente aprovada com 61,43% dos votos válidos em
janeiro de 200922 e marcando uma importante virada na conjuntura política em favor do governo
(CUNHA FILHO, 2008), que dali em diante se estabilizaria e a partir do segundo mandato inaugurado
em 2010 – e já sob a nCPE – governaria com ampla maioria legislativa em ambas as casas .

Estado (Plurinacional) e Qualidade Democrática

É importante considerar os profundos legados deixados sobre o Estado boliviano pela trajetória de sua
formação e cujos efeitos se fizeram sentir historicamente em sua percebida fragilidade. Fundado com
o objetivo de organizar a extração de excedentes econômicos para a Coroa Espanhola – e mantendo
esse objetivo primordial por mais de um século para com suas minoritárias elites após a independência
–, o Estado boliviano não se originou a partir de um primeiro núcleo a partir do qual expandiu
progressivamente sua soberania, mas sim a partir de pequenos núcleos mais ou menos isolados de
interesse e presença estatal que deixavam descobertos vastíssimos territórios sobre os quais
formalmente seria soberano. Um “Estado com furos”, na expressão de Gray Molina (2008). Em tais
“furos” – frequentemente correspondendo à maior parte do país em área – a soberania local costumava
ser exercida de facto por caudilhos locais, sindicatos mineiros, comunidades indígenas ou outros
atores locais com quem o Estado precisava frequentemente negociar sua legitimidade e exercer sua
soberania via proxy e de maneira ad hoc. Assim, um dos grandes déficits do Estado boliviano –
sobretudo em sua dimensão “Império da Lei” (Rule of Law) – teria sido a ausência de uma
“legitimidade vinculante” deste Estado para com seus cidadãos e que lhe permitisse exercer sua
soberania efetivamente para além dessas negociações caso a caso (GRAY MOLINA, 2008, p. 120).
Em resposta à profunda crise estatal do quinquênio 2000-2005 e o decorrente colapso do sistema
político vigente, a nCPE de 2009 ancorou a refundação estatal em quatro grandes eixos: um amplo e
profundo reconhecimento a elementos simbólicos provenientes do mundo indígena e da arraigada
tradição nacional-popular do país como justificação de legitimidade; a adoção de elementos
consociativos com a criação de quotas étnicas e de gênero nos poderes Eleitoral, Legislativo e
Judiciário23; na descentralização político-administrativa com a adoção de um regime de autonomias
departamentais, regionais e indígenas; e na admissão de uma ampla heterogeneidade e assimetria
institucional24 entre seus distintos níveis e locais de governo como forma de melhor adaptar-se a sua

construção de um discurso contra-hegemônico durante o período. Ver também Fornillo

(2010) sobre a influência de outros intelectuais e ONGs afins no debate público
boliviano e na administração Morales.

22 O referendo contou com participação de 90,24% dos eleitores habilitados a votar.

23 Em cujo seio os sistemas de justiça consuetudinária indígena adquirem vigência

constitucional (ver SANTOS; EXENI RODRÍGUEZ, 2012).

24 Incluindo mesmo a possibilidade de reconhecimento de instituições tradicionais

comunitárias de variados modelos nos municípios autônomos indígenas (ver EXENI
RODRÍGUEZ, 2015).

41
profunda heterogeneidade social 25 (ver CUNHA FILHO, 2015a, 2016a; MAYORGA, 2012a). Dessa
forma, por um lado apela a elementos bastante arraigados na cultura política e memória histórica do
país e os ancora em medidas que lhe dão eficácia visível, como a inclusão de feições historicamente
excluídas no interior das altas Cortes e órgãos de governo, reforçando ante a população uma ideia de
maior democratização desse Estado como representação-espelho de sua própria sociedade, bem como
sua legitimidade. Por outro, sua engenharia institucional dota-o de boa flexibilidade para lidar com sua
extremamente heterogênea formação social, além de com as autonomias amplificar as possibilidades
de dispersão e presença estatal efetiva sobre seu grande território. Sobre as autonomias, é importante
ainda mencionar que a autonomia departamental fora a princípio uma demanda das oposições
regionais que mantiveram ao governo Morales e à própria AC em xeque durante boa parte de seu
primeiro mandato e à qual o governo e sua base inicialmente resistiram. Sua incorporação posterior, no
entanto, foi crucial para diminuir a tensão política e facilitar a aceitação da nCPE por parte dos
habitantes das regiões norte-orientais do país.
E auxiliado em parte pelos elementos simbólicos (e suas respectivas manifestações concretas) do novo
modelo, em parte pela ampliação efetiva de sua capilaridade e capacidade de intervenção, o Estado
boliviano parece vir sendo capaz de dotar-se de uma legitimidade social e política inédita em sua
história que, mantida a tendência, poderia mesmo provê-lo da tão ansiada zona comum de
“legitimidade vinculante”. E na medida em que o faz, ao atingir patamares mínimos de solidez, abre
importantes condições de possibilidades não de “consolidação” de sua democracia – na medida em
que tal expressão parece remeter a um estágio definitivo e irreversível de democratização muito além
do que “qualquer análise empírica da democracia pode autorizar” (WHITEHEAD, 2001b, p. 16) –,
mas de aprofundamento de sua qualidade.
Sugerida como pré-requisito democrático desde pelo menos Linz e Stepan (1996), a existência de uma
“estatalidade” consolidada como condição necessária para a democracia foi, no entanto, geralmente
assumida como um pré-requisito lógico (isto é, necessário por definição) e pouco investigada
empiricamente como refletindo possíveis relações causais. Entretanto, se considerarmos a
consolidação estatal em termos de graus, e não de presença/ausência, faz sentido esperar que eventuais
fragilidades estatais possuam efeitos mais significativos sobre algumas das dimensões fundantes da
democracia que sobre outras. A realização de eleições para os cargos de poder político, por exemplo, é
um assunto de condução relativamente fácil mesmo em Estados com graves problemas e fragilidades,
enquanto que a efetivação do império da lei ou a garantia de direitos sociais de cidadania requerem
maior robustez institucional (MØLLER; SKAANING, 2011, p. 5–6). Em grande medida, foram essas
dificuldades de implementação dos elementos mais “densos” da democracia e seu desfase com relação
à consolidação de suas características mais mínimas em vários países ao redor do mundo que gerou
toda a literatura sobre qualidade democrática. Foi também em atenção a isto que Whitehead (2001b)
sugerira o conceito de “viabilidade democrática” em vez de consolidação, partindo do insight de que a
implantação de um regime democrático em um Estado frágil poderia forçá-lo a adaptações que o
afastem em alguma medida do esperado em democracias “consolidadas”.
Assim, partindo em grande medida da hipótese de Linz e Stepan, Møller e Skaaning utilizam o banco
de dados do Bertelsmann Transformation Index (BTI) para testar a congruência entre os níveis de
estatalidade de 125 países em desenvolvimento e seus respectivos índices de implementação de
direitos eleitorais, liberdades políticas, império da lei e direitos sociais 26. Os autores encontram que há
altíssima congruência entre os níveis de consolidação estatal e as quatro dimensões consideradas,
sugerindo uma forte relação de necessidade empírica entre eles, sobretudo em relação às duas

25 A prescrição de um modelo institucional único e a extrema rigidez burocrática da

descentralização anterior era, inclusive, precisamente uma de suas principais
debilidades apontada por analistas (ver ALTMAN; LALANDER, 2003; GRAY MOLINA,
2001; VAN COTT, 2008).

26 Cada dimensão é testada individualmente vis-à-vis o índice de estatalidade, a fim de

evitar relações tautológicas ocasionadas por uma dimensão democrática
eventualmente ser, ela mesma, um pré-requisito à alguma(s) das demais.

42
últimas27. Segundo eles, a estatalidade é “mais um pré-requisito para o império da lei e direitos sociais
que para direitos eleitorais e liberdades políticas”, isto é, “problemas de estatalidade [deficiente] são
mais relevantes para os tipos mais densos de democracia [...] que para os mais débeis” (MØLLER;
SKAANING, 2011, p. 17). Deste modo, ainda que o pouco tempo desde sua estabilização com a nCPE
acautele contra avaliações triunfalistas, o novo Estado Plurinacional parece vir atingindo patamares
suficientes para que se o considere – ao menos no tempo presente – como tendo a solidez necessária
para talvez avançar rumo a uma democracia de alta intensidade, um dos objetivos autoproclamados da
refundação promovida por Evo Morales (PÉREZ FLORES; CUNHA FILHO; COELHO, 2010), e que
faz deste um momento bastante propício para analisar até que ponto de fato o país tem se saído nas
cinco dimensões democráticas elencadas por Diamond e Morlino (2005) de responsividade;
accountability horizontal; competição; participação; e império da lei.

Responsividade
Entendida como o grau de capacidade do regime em responder às expectativas e demandas dos
cidadãos, a dimensão da responsividade é talvez aquela que mais avançou desde a chegada de Evo
Morales à presidência. Como mencionado, a democracia pactuada lograra certa estabilização do
sistema à custa de um amplo consenso programático em torno de políticas de cunho neoliberal que, no
entanto, eram crescentemente rechaçadas pela população. Assim, a democracia boliviana realmente
existente era percebida pela população como amplamente excludente, na medida em que
independentemente dos eleitos a orientação política geral permanecia a mesma e não parecia haver
opções alternativas reais em oferta (DOMINGO, 2001; KOHL; FARTHING, 2006; PACHANO, 2006;
ZEGADA; KOMADINA, 2014). A entrada do MAS no parlamento e no primeiríssimo plano da vida
política nacional a partir das eleições de 2002, no entanto, passou a oferecer tal alternativa e em meio à
conturbada conjuntura política pós-Guerra do Gás, canalizar o descontentamento social através de vias
institucionais que culminaram nas eleições antecipadas de 2005, finalmente vencidas por Evo Morales.
O novo governo buscou legitimar-se atendendo rapidamente às duas maiores demandas populares
consolidadas durante a conjuntura prévia – reestatização da indústria do gás e convocação de uma AC
–, sinalizando uma forte guinada na orientação política recente que lhe valeram seguidos índices
majoritários de aprovação popular, mas que por outro lado aumentaram a polarização com as antigas
elites políticas alijadas do poder nacional e concentradas na região norte-oriental do país conhecida
como “Meia-Lua”. Tal polarização chegou a colocar em xeque a capacidade de Evo Morales governar
efetivamente boa parte do território boliviano durante seus três primeiros anos de governo, somente
sendo debelada a partir da segunda metade de 2008. Em meio a uma escalada de tensões, o governo
aproveitou-se de divisões no campo opositor para negociar alterações no projeto da nCPE que
neutralizaram a ala opositora mais reacionária e contribuíram para uma maior aceitação da nova
constituição finalmente aprovada em 2009 com a incorporação das autonomias departamentais, grande
demanda regional da Meia-Lua (CUNHA FILHO, 2008).
Embora frequentemente utilizada ao longo da história do país com fins proselitistas de oposição ao
governo central estabelecido do momento28, o pleito por autonomias regionais é de fato uma demanda
histórica e socialmente enraizada nas regiões periféricas do país, produto da mencionada trajetória de
sua formação estatal (e seus déficits resultantes) somada ao extremo centralismo de seus governos
nacionais. Assim, apesar de inicialmente rechaçadas pelo governo por sua apropriação pelas elites
27 A relação de congruência entre o nível de estatalidade e de implementação suficiente
das quatro dimensões é de 0.84 (105/125) para direitos eleitorais, 0.86 (107/125) para
liberdades políticas e 0.98 (122 e 123/125, respectivamente) para império da lei e
direitos sociais.

28 Além do caso mais recente de contraposição ao bloco histórico capitaneado por Evo
Morales, pode-se mencionar como exemplos importantes da dinâmica a mobilização
regionalista da Falange contra o MNR pós-Revolução de 1952 e antes dessa a
chamada Guerra Federal de fins do século XIX que culminou na transferência da sede
de governo de Sucre para La Paz.

43
opositoras, sua incorporação na revisão do projeto constitucional em 2008 foi, por um lado,
efetivamente capaz de servir como elemento de distensão política e, por outro, poderá contribuir a
aumentar a própria responsividade estatal na medida em que a maior descentralização política consiga
contribuir a uma melhor e mais racional divisão de prerrogativas e obrigações governamentais, a
distribuir sua presença territorial e a facilitar o acesso e influência da cidadania nos níveis
subnacionais de governo em tese mais próximos.
Tal efeito já ocorrera com a mencionada municipalização das vastas zonas rurais do país conduzida no
primeiro governo Sánchez de Lozada através da LPP que mesmo com suas limitações e as severas
críticas que sofreu trouxe pela primeira vez a muitos rincões do país a possibilidade de contar com um
governo local eleito e com orçamento garantido constitucionalmente 29. Ressalte-se que um dos
problemas encontrados pelo modelo estabelecido na LPP fora o extremo engessamento burocrático de
modelo único prescrito pela lei que, em certos contextos de extrema heterogeneidade social e étnica,
acabava se constituindo em relevante entrave institucional e frequentemente redundava na exclusão de
importantes grupos subalternos (ver ALTMAN; LALANDER, 2003; GRAY MOLINA, 2001; VAN
COTT, 2008). Em vista disso, o modelo autonômico adotado na nCPE parece bastante mais promissor
na medida em que admite uma grande variância de modelos institucionais passíveis de adoção entre
seus diversos departamentos e municípios, chegando mesmo ao extremo dos municípios e regiões
autônomas indígenas aos quais se faculta a adoção de formas autóctones de governo por “usos e
costumes”, uma flexibilidade institucional teoricamente bastante desejável diante da extrema
heterogeneidade boliviana.
Mas o processo de consolidação das autonomias é também, no novo modelo, bastante lento e
burocrático, havendo em princípios de 2017 apenas dois departamentos, três autonomias indígenas,
seis municípios e uma região autônoma com seus Estatutos Autonômicos 30 plenamente vigentes. O
último passo do processo de aprovação dos Estatutos consiste na submissão do mesmo a referendo
popular e na primeira leva de referendos realizada em setembro de 2015, somente um estatuto
indígena e duas cartas orgânicas municipais foram aprovados, sendo rejeitados quatro Estatutos
Autonômicos Departamentais, um Estatuto Autonômico Indígena e uma Carta Orgânica Municipal na
mesma consulta31. Mas além das dificuldades de aprovação dos Estatutos, o orçamento público segue
ainda extremamente concentrado no nível nacional inviabilizando em muitos casos a plena assunção
das prerrogativas subnacionais por seus respectivos governos (MAYORGA, 2012b, p. 63). A demanda
pela elaboração do “Pacto Fiscal Autonômico”, com o detalhamento das respectivas prerrogativas de
cada nível de governo, dos mecanismos de colaboração intergovernamental e de maior dispersão de
recursos orçamentários aos níveis subnacionais tem sido crescente a cada ano, embora o governo
central venha postergando-a com base em tecnicalidades, de modo que seus resultados são ainda
incertos apesar da promessa de concluir o pacto em 2017 32.
De qualquer modo, o governo de Evo Morales tem sido, via de regra, capaz de oferecer programas e
projetos políticos em consonância com as preferências majoritárias da população do país, o que
certamente explica boa parte de seus sucessivos êxitos eleitorais e os elevados índices de aprovação de
29 E que, ressalte-se, propositalmente negligenciou o nível departamental (cujos
prefectos seguiram sendo apontados diretamente pela presidência) com o objetivo de
evitar maiores competições intra-elites políticas (KOHL; FARTHING, 2006, cap. 6).

30 Equivalentes a constituições locais.

31 Ver Alberti (2016a, fig. 3) para detalhes dos resultados.

32 O informe da Asociación Boliviana de Ciencia Política (2015, p. 51) sobre qualidade

democrática referente a 2014 já relatava as queixas por sua inexistência, bem como
as promessas (descumpridas) do governo de concluí-lo em 2015. À época, o governo
alegava não poder conduzir o Pacto em meio às eleições gerais de 2014. Iniciado
2015, o governo alegou prudente aguardar as eleições e posse dos novos mandatários
subnacionais e posteriormente declarou que o Pacto necessitaria da vigência prévia
dos Estatutos Autonômicos, utilizando o referido rechaço dos estatutos
departamentais em setembro de 2015 como novo motivo para prorroga.

44
sua presidência mesmo após mais de uma década de governo (MOLINA, 2013). Tendo ocupado o
governo durante boa parte em meio a uma alta significativa dos preços de suas commodities, Morales
foi capaz de traduzi-la em um crescimento econômico inédito no país com média anual de 5,1% entre
2006-2014 (ver CUNHA FILHO, 2016b, p. 154, Quadro 2) e ao mesmo tempo mantendo sob controle
os indicadores macroeconômicos e a inflação no país. O país foi capaz ainda de acumular invejáveis
reservas monetárias que têm segurado a economia boliviana num momento em que a América Latina
em geral patina frente ao fim do ciclo de alta das commodities e em que muitos de seus principais
parceiros econômicos na região enfrentam recessão. Entretanto, um importante calcanhar-de-Aquiles
reside na fragilidade dos serviços públicos como saúde e educação que pouco avançaram na direção de
um sistema universal de proteção social tal como demanda a cidadania boliviana.
A saúde pública, por exemplo, segue bastante limitada e dependente de seguros específicos por setor
laboral que antecedem a chegada de Morales à presidência e praticamente seguiram intocados. Apesar
das promessas ainda do primeiro governo de unificação das caixas corporativas de saúde em um
sistema público universal de saúde ainda não materializado, o governo tem se dedicado principalmente
à formação de novos médicos com o auxílio da cooperação cubana e à construção de novos e
modernos hospitais. Embora tenham melhorado em alguma medida a dispersão territorial da oferta de
serviços de saúde (especialmente através da primeira medida), seguem sem apontar para uma
verdadeira universalização do direito à saúde e, no caso da construção de hospitais ultramodernos,
parece muitas vezes focar em ações espetaculosas em detrimento de outras possibilidades mais
simples e muitas vezes mais eficazes, como uma maior expansão da rede primária e de ações de saúde
preventiva (para dados de acesso aos serviços de saúde, ver PEREIRA MORATÓ; LÓPEZ
FERNÁNDEZ, 2016, p. 70–75). Do mesmo modo na educação, apesar de importantes avanços na
educação primária (ver adiante), persiste uma significativa exclusão no acesso ao ensino médio
(PEREIRA MORATÓ; LÓPEZ FERNÁNDEZ, 2016, p. 68), bem como praticamente não houve
avanços na reestruturação do ensino superior ou na conformação de um sistema nacional de
investigação científica.

Quadro 1: Responsividade
2006 2008 2010 2012 2014 2016
Poder efetivo de governar 7 7 7 8 8 9
Estabilidade Monetária e
7 7 7.5 8 8 8.5
Inflacionária
Regime de Bem-Estar 4 4.5 5 5 5 5
Desempenho das instituições
7 6 6 7 7 7
democráticas
Aprovação da democracia 5 5 6 7 7 7
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis em Bertelsmann Transformation Index
(BTI) – http://www.bti-project.org/en/home/

Accountability Horizontal
Nos primeiros anos de seu governo, Morales esteve em meio a um forte confronto institucional com o
Senado (de maioria opositora) e o Judiciário, e intergovernamental com a maioria dos prefectos
departamentais pela primeira vez eleitos por voto popular. Tais conflitos, mais do que salutares
controles e freios mútuos entre os poderes constituídos, representaram entre 2006 e 2008 um jogo de
soma zero e a virtual paralisia do governo que muitos analistas dentro e fora da Bolívia temeram
pudesse desencadear movimentos separatistas ou uma guerra civil no país.

45
Através de pressões mútuas, ativação estratégica de mecanismos institucionais e demonstrações
políticas e sociais de força, a crise foi se solucionando em favor do Executivo nacional com a renúncia
paulatina dos magistrados das altas cortes judiciais (WOLFF, 2013, p. 47), a realização em 2008 de
um referendo revogatório dos mandatos de Evo Morales e de oito dos nove prefectos departamentais33
que afastou os mandatários de La Paz e Cochabamba (e ratificou a todo o resto) e a conclusão de um
pacto com frações moderadas da oposição no Senado para a revisão da nova proposta constitucional
(ver CUNHA FILHO, 2008). Após a ratificação da nCPE em 25 de janeiro de 2009, o presidente
governou com relativa tranquilidade (salvo algumas tensões no Senado para a aprovação de algumas
leis regulatórias ao novo texto constitucional e da transição ao novo Estado Plurinacional) até as
eleições vencidas por Morales por 64,22% em 06 de dezembro de 2009.
A folgada maioria obtida pelo presidente em sua reeleição garantiu-lhe, a partir do segundo mandato,
uma maioria qualificada em ambas as casas legislativas graças ao sistema eleitoral 34 que elege o
Senado e cerca de metade da Câmara de Deputados a partir de listas fechadas atreladas à votação para
o Executivo. Isto permitiu a Morales governar com bastante tranquilidade e sem maiores desafios para
impor sua agenda legislativa e aprovar aquilo que propunha, em amplo contraste com os primeiros
anos de seu primeiro mandato. Por outro lado, ao converter-se no partido predominante no Legislativo
o MAS, com a férrea disciplina que lhe é característica, transformou o parlamento em mera casa de
chancela do Executivo e praticamente sem qualquer iniciativa própria 35. De fato, mesmo parlamentares
do MAS que em algum momento demonstraram muita autonomia frente às diretrizes partidárias, como
o senador por Potosí Eduardo Maldonado ou a deputada cochabambina e ex-presidenta da Câmara
(2012-2013) Rebeca Delgado, acabaram progressivamente afastando-se do próprio partido. A oposição
seguiu buscando fiscalizar o governo desde o parlamento convocando ministros e secretários de
governo, elaborando petições de informações e vocalizando denúncias, mas sua posição minoritária no
parlamento desde 2010 impediu-lhe maior protagonismo, salvo em algumas denúncias de corrupção
que através da repercussão midiática puderam mobilizar a sociedade civil e com isso impor algum
grau de controle ao Executivo. É preciso ressaltar, no entanto, que tal subordinação do parlamento ao
Executivo se opera através da maioria obtida pelo partido oficialista com seus resultados eleitorais, e
não por supostas tendências centralistas da constituição neste sentido. De fato, as poucas alterações
promovidas pela nCPE nas relações Executivo-Legislativo tenderiam a favorecer o último, na medida
em que lhe confere o até então inédito poder de suspender ministros de Estado com o voto de 2/3 dos
membros ou de derrubar vetos presidenciais por maioria absoluta dos presentes em vez dos 2/3 de
membros totais anteriormente exigidos (MAYORGA, 2012b, p. 58; ver também WOLFF, 2013).
Em termos estruturais, a nCPE manteve o Legislativo praticamente inalterado em sua eleição e
funcionamento36, mas alterou significativamente a composição das altas cortes judiciais, que passaram
a ser eleitas por sufrágio popular direto e com reserva de quotas mínimas para mulheres e indígenas,

33 A prefecta de Chuquisaca, Savina Cuéllar, não teve seu mandato submetido a

referendo por ter assumido em eleições extraordinárias realizadas naquele ano após a
renúncia de Ariel Iriarte em meio ao conflito social em torno da AC sediada na capital
do departamento.

34 Que é basicamente o mesmo vigente antes da nCPE,, salvo a troca de um sistema de

representação majoritária/minoritária por um sistema de representação proporcional
no Senado e alterações no tamanho das listas na Câmara (ver ZUCCO, 2009).

35 No ano legislativo de 2015, por exemplo, mais de 90% dos projetos de lei aprovados
foram propostos pelo Executivo (ver ALBERTI, 2016a, p. 46). Ver Zegada e Komadina
(2014, p. 150–1) para uma contagem das quantidades e tipos de projetos de lei
aprovados entre 2006-2012 (quadro 16), e dos projetos de lei apresentados em
2012-2013 segundo sua origem e resultado (quadro 17).

36 As principais alterações incluíram a reserva de sete cadeiras na Câmara para a

representação de povos indígenas minoritários e a ampliação do Senado de três para
quatro senadores por departamento, além da mencionada adoção de um sistema
proporcional de representação no mesmo. Ver Mayorga (2012b) e Zucco (2009).

46
além da constitucionalização do Órgão Eleitoral como quarto poder de Estado com igual hierarquia ao
Judiciário, Legislativo e Executivo (e como o Judiciário, com reserva de quotas étnicas e de gênero).
Isto, em tese, deveria favorecer o accountability horizontal ao possivelmente aumentar a legitimidade
do Judiciário – historicamente questionado no país – e aumentar o poder constitucional de mais um
órgão de controle. Entretanto, como a nCPE estabelece que o Congresso faça a seleção dos integrantes
do Órgão Eleitoral37 e a avaliação dos pré-candidatos aos órgãos de cúpula do Judiciário, a hegemonia
do MAS no interior do Legislativo levantou temores ante a oposição de que o governo poderia utilizar
sua maioria para controlar os outros dois poderes de Estado.
Com relação ao Judiciário, as primeiras (e até aqui únicas) eleições judiciais foram realizadas em
outubro de 2011 em meio a fortes polarizações sociais pelo conflito em torno da construção de uma
estrada através do Território Indígena e Parque Nacional Isiboro-Sécure (TIPNIS) que, somadas às
acusações da oposição de que não teria sido levada em conta na avaliação dos requisitos dos
pré-candidatos e seus pedidos de boicote ao pleito, resultaram num processo esvaziado, com
comparecimento baixo relativo aos demais pleitos do período e empate técnico entre votos válidos e
nulos38 (CUNHA FILHO, 2011; MAYORGA, 2012a, p. 264). Apesar disso, os ministros e suplentes
eleitos para o Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), Corte Suprema de Justiça, Tribunal
Agroambiental e Conselho da Magistratura foram empossados normalmente. E apesar da polêmica
gerada em torno da pré-seleção legislativa e posterior eleição judicial, com as acusações de que o novo
Órgão Judicial estaria sob controle do governo, a prática posterior do Judiciário não confirma esse
controle. Embora tenha tomado decisões polêmicas (mas juridicamente defensáveis) que favoreceram
ao governo, como a declaração de constitucionalidade por parte do TCP da lei interpretativa que
validou nova candidatura de Morales em 201439, entre 2012 e 2014 a mesma Corte declarou
inconstitucionais em parte ou no todo cerca de três dezenas de leis e decretos apoiados pelo Executivo.
Mesmo que a maior parte das normativas anuladas se referisse a questões menores, ou apenas tenham
suprimido pequenos trechos de redação, o TCP também questionou partes importantes de legislação,
como os trechos da Lei Marco de Autonomias que permitiam a suspensão temporária de prefeitos e
governadores respondendo a processos judiciais pelos seus respectivos legislativos mesmo antes da
condenação judicial respectiva e que vinha proporcionando o afastamento de importantes opositores,
como o governador de Tarija, Mario Cossío, afastado do cargo em 2010 40.
Por outro lado, se o governo não tinha de fato o controle sobre o Judiciário como o histórico de
decisões deste parece mostrar, tampouco significa que não houvesse e haja tensões nesse sentido,
inclusive com sinais de que as mesmas vêm numa tendência crescente. Em 2014 o TCP admitiu
recurso de inconstitucionalidade contra a nova Lei do Notariado que transferia algumas prerrogativas
cartoriais do Judiciário ao Executivo e suspendeu preventivamente a aplicação da nova lei, gerando
fortes críticas do governo e de importantes parlamentares do MAS. Importantes juristas apontavam
que a lei sofria, de fato, de vícios de inconstitucionalidade, porém a suspensão preventiva adotada
igualmente feria as determinações do Código Processual Constitucional. O governo, no entanto,

37 Com a exceção de um membro, indicado constitucionalmente pelo Executivo.

38 Entre cerca de 70% e 80% de comparecimento dependendo do departamento e

resultado médio de cerca de 42% de votos válidos contra 43% de nulos (ver CUNHA
FILHO, 2011, p. 7; MAYORGA, 2012a, p. 274).

39 A decisão considerou que a eleição de Morales em 2005 não deveria ser computada
para fins da limitação constitucional a uma única reeleição, pois se dera sob a
constituição anterior. Embora disposições transitórias incluídas na revisão da proposta
constitucional efetuada pelo Legislativo em 2008 estipulassem o contrário, o TCP
decidiu com base no dispositivo constitucional que estabelece que a Corte deve julgar
questões de inconstitucionalidade a partir do espírito do constituinte (ANRIA et al.,
2010, p. 267; MAYORGA, 2012b, p. 62) segundo registrado nas atas e procedimentos
da AC, os quais de fato davam aval ao critério adotado.

40 Embora, ressalte-se, não apenas opositores vinham sendo afastados com base na lei,
mas também vários prefeitos do MAS em pequenas cidades ao longo do país.

47
utilizou esse fato como pretexto para arremeter contra a decisão do TCP e ativar no Senado um
julgamento dos magistrados que avalizaram a decisão, um dos quais – Gualberto Cusi – vinha se
notabilizando como forte crítico do governo. A magistrada Ligia Velásquez renunciou ao cargo antes
de julgada alegando a parcialidade do julgamento e Soraida Chánez foi afastada do cargo pelo Senado
e o julgamento de Cusi ainda não foi concluído por problemas de saúde do acusado (ASOCIACIÓN
BOLIVIANA DE CIENCIA POLÍTICA, 2015, p. 34–5). Talvez por resquícios do conflitivo momento
inicial do governo que enfrentou uma oposição extremamente desleal e fortes resistências encasteladas
em alguns pontos institucionais importantes como o Judiciário 41, talvez fruto de traços de sua cultura
política42, fato é que o governo mantém uma rígida postura de amigo/inimigo em relação às oposições
que se estende aos eventuais pontos de controle institucionais sempre que estes se colocam no
caminho dos planos governamentais43. Além do Judiciário, a Defensoria do Povo – instituição emulada
no Ombudsman sueco, criada em fins dos anos 1990 no país – viu-se na linha de fogo do governo
durante a gestão de Rolando Villena (2010-2016) sempre que tentou intervir ou mediar conflitos
(como no caso do TIPNIS) de maneira não alinhada às diretrizes de governo 44. Além de críticas
públicas e desqualificações verbais contra Villena, o governo buscou ao longo de seu mandato recortar
o financiamento da instituição mas, dada a inamovibilidade do defensor, resignou-se a aguardar o fim
de seu mandato quando então fez valer sua maioria legislativa para aprovar o nome de David Tezanos
Pinto, então funcionário do Ministério da Justiça e militante do MAS.
No que tange ao Órgão Eleitoral, as críticas a uma suposta falta de isenção por parte do mesmo frente
ao governo atingiram seu ápice ao longo das eleições subnacionais de 2015 graças a uma série de
decisões polêmicas e em grande medida erráticas que atrapalharam a importantes candidatos
opositores. Ainda em fins de 2014, o Órgão emitiu circular proibindo deputados e senadores de
disputarem as eleições a prefeito bizarramente alegando que não teriam residido de forma constante
em seus domicílios eleitorais 45, e ainda por cima não aplicando a regra a candidaturas aos governos
departamentais. Já durante o processo eleitoral, em Chuquisaca, por exemplo, após a retirada da
candidatura de um dos competidores na última semana, o Tribunal Eleitoral Departamental (TED)
optou por considerar nulos os sufrágios emitidos em favor desse candidato cujo nome ainda constava
nas cédulas, determinando assim a reeleição do governador Esteban Urquizu que de outra forma teria
que enfrentar um segundo turno contra o dissidente oficialista Damián Condori. Por sua vez no Beni,
uma denúncia de propaganda eleitoral irregular interposta contra o então líder nas pesquisas, Ernesto
Suárez, por outro candidato opositor, Willy Mae, terminou com a impugnação da candidatura de
Suárez e permitiu ao candidato do MAS, Alex Ferrier, passar ao segundo turno e eleger-se governador
(ASOCIACIÓN BOLIVIANA DE CIENCIA POLÍTICA, 2015, p. 43–4). Embora nenhuma das duas
decisões possa ser conclusivamente atribuída a um eventual controle das cortes eleitorais por parte do
MAS46, somadas a outros incidentes menores em alguns municípios e à circulação de fotos de
41 Ver Mayorga (2012b)

42 Ver Alberti (2016a) e Molina (2013).

43 Para além das explicações idiossincráticas, a trajetória do governo boliviano neste

sentido parece se encaixar na dinâmica encontrada por Kestler, Lucca e Krause
(2016), de que partidos novos e fortes – se chegam à presidência em curto espaço de
tempo – tendem a mover o modelo democrático em direção ao polo ‘majoritário’ da
tipologia de Lijphart (2003), enquanto que novos partidos fortes, mas que não chegam
à presidência, tendem a movê-lo em direção ao polo ‘consensual’.

44 Ver o informe da Asociación Boliviana de Ciencia Política (2015, p. 50) sobre o

tratamento de opositor dispensado pelo governo ao Defensor do Povo.

45 O que terminou impedindo candidaturas como a da dissidente Rebeca Delgado, que

almejava concorrer à prefeitura de Cochabamba.

46 No caso da eleição beniana, cujo TED for indicado pela assembleia legislativa
departamental em que o MAS não dispunha de hegemonia, é especialmente plausível
que o problema tenha se originado em disputas internas no interior do campo opositor
a Morales.

48
integrantes do Órgão Eleitoral Plurinacional ou dos TEDs em anteriores atos de governo ou na
intimidade de figuras da alta administração geraram suficiente repercussão na sociedade civil para
forçar uma renúncia coletiva na direção do órgão e nova seleção de componentes. E nesta, apesar de
em última instância o MAS ter usado de sua maioria para encerrar os últimos debates e definir a
seleção dos novos membros do poder Eleitoral, tomou-se muito mais cuidado para incluir à oposição
nas tarefas de pré-seleção e na escolha de membros com boa reputação e reconhecida expertise
técnica, incluindo alguns ex-membros da antiga Corte Nacional Eleitoral.

Quadro 2: Accountability Horizontal

2006 2008 2010 2012 2014 2016
Separação dos Poderes 7 6 6 6 7 7
Punição a Abuso de Poderes 5 5 5 5 5 5
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis em Bertelsmann Transformation Index
(BTI) – http://www.bti-project.org/en/home/

Competição
Entre 2005 e 2016, a Bolívia realizou três eleições para a presidência e Congresso, duas eleições
departamentais e municipais, e quatro referendos de abrangência nacional e alguns outros de
abrangências regionais mais limitadas sem qualquer denúncia ou indício de irregularidades
significativas e todas atestadas como limpas por missões internacionais de observação eleitoral, fato
que se reflete nas altas pontuações obtidas pelo país neste quesito em vários rankings democráticos,
incluído o BTI aqui utilizado. Dado o grau de polarização pelo qual passou o país no período e o
histórico de fraudes eleitorais que marca a trajetória do país desde suas fundações, não deixa de ser um
aspecto de grande relevância para a qualidade da competição democrática boliviana. Mas é preciso
recordar que se bem o arraigado histórico de fraudes chegou até as primeiras eleições da Democracia
Pactuada pós-ditaduras, trazendo consigo desconfianças e críticas sobre o sistema eleitoral até o início
da década de 1990, em 1991 durante a presidência de Jaime Paz Zamora os partidos políticos
representados no Congresso operaram uma reforma na antiga Corte Nacional Eleitoral que lhe dotou
de uma burocracia estável e diretores com mandatos fixos e razoável independência do Legislativo.
Isto lhe dera credibilidade e já fora capaz de tornar as eleições confiáveis antes da chegada de Evo,
embora esforços adicionais de transparência também tenham sido tomados desde o início de seu
governo (ver ANRIA et al., 2010, p. 252).
Entretanto, a competição democrática se viu negativamente afetada pela implosão do sistema
partidário anteriormente existente sem que um alternativo tenha ainda podido se consolidar
plenamente. Ressalte-se que isto, inicialmente, teve pouquíssimo a ver com qualquer esforço por parte
do governo ou do partido MAS, mas sim com o descrédito social em que os chamados ‘partidos
tradicionais’ se viram crescentemente envolvidos até a implosão da Democracia Pactuada e que
resultou, nas eleições de 2005, na primeira eleição presidencial resolvida ainda em primeiro turno, em
expressiva redução no número de partidos representados no Legislativo 47 (e em que apenas o MNR,
dos partidos tradicionais, conseguiu manter alguma representação) e na fragmentação das oposições
em grupos de caráter eminentemente regional. O MAS tornou-se a partir de 2006 o mais importante
partido boliviano e o único a contar com efetiva abrangência nacional e a partir de 2010 torna-se
predominante no parlamento, contando com maioria qualificada em ambas as casas legislativas,
enquanto os líderes opositores abandonaram as antigas legendas e fundaram novos grupos

47 De 8 partidos representados na Câmara e 5 no Senado para a legislatura 2002-2005,

as eleições de 2005 levaram 4 partidos à Câmara e ao Senado para a legislatura
2005-2010, média que tem se mantido nas legislaturas seguintes embora em níveis
subnacionais haja maior diversidade de representação partidária.

49
extremamente fragmentados e cuja abrangência por vezes limita-se ao município, com poucas
exceções atravessando fronteiras departamentais. Mas em 2008, em meio a protestos da associação
nacional de deficientes físicos que clamavam pela criação de políticas públicas de apoio ao setor, o
governo propôs e aprovou uma lei que retirava o fundo público de financiamento aos partidos políticos
e o transformava em fundo de apoio às pessoas com deficiência.
A medida foi enquadrada pelo governo como o fim de um privilégio às elites políticas, aduzindo ao
fato de que o MAS era capaz de se autofinanciar plenamente a partir das cotizações voluntárias de sua
base social, e obteve ampla aceitação social que em grande medida a considerou o fim de um
desperdício de recursos públicos. Entretanto, apesar dessa visão contrária ao financiamento público de
campanhas encontrar grande eco no senso comum não apenas na Bolívia, o fato é que sua supressão é
perniciosa à equanimidade da competição em geral e tanto mais quanto mais desigual for a
distribuição de recursos, enviesando a competição em favor dos grupos com maior acesso a recursos.
Graças ao seu forte enraizamento em importantes grupos da sociedade civil, como sindicatos,
movimentos sociais e grupos indígenas que contrasta fortemente com o caráter ainda gelatinoso da
maioria dos novos grupos opositores, o MAS se vê beneficiado pelo viés criado e tem rechaçado
publicamente propostas de restituição do financiamento, embora pareça fazê-lo mais por crença no
mencionado senso comum acerca do financiamento público que por consciência e desejo de
instrumentalizar a situação atual que lhe favorece 48.
Esse aspecto da integração de organizações sociais aos partidos é crucial na Bolívia, que possui fortes
e arraigadas tradições tanto de conflito político extra-institucional e protestos de rua (WHITEHEAD,
2001a), quanto de corporativismo social (ALBERTI, 2016b; ANRIA, 2010; MOLINA, 2013).
Frequentemente, sindicatos e outros grupos sociais adquirem maior relevância e protagonismo político
no país que os próprios partidos e não parece haver dúvidas de que grande parte do êxito político do
MAS se deve ao modo como este se adaptou plenamente a este traço vivo da política boliviana, tendo
se estruturado como instrumento político dos sindicatos cocaleiros do Chapare e a partir daí
incorporando outros importantes atores sociais como elementos estruturantes do partido (ver ANRIA;
CYR, 2016; CUNHA FILHO, 2015b; MAYORGA, 2011; MOLINA, 2010). Também as oposições, em
seu momento de maior auge nos primeiros anos do governo, sustentaram-se muito mais na força que
conseguiam obter das mobilizações de rua a partir do enraizamento social da demanda por maior
autonomia nos departamentos da Meia-Lua e uma de suas maiores debilidades atualmente reside na
incapacidade de incorporar, organicamente, grupos relevantes da sociedade civil mesmo com o
progressivo aumento de dissidências na base governista (CUNHA FILHO, 2015b).
A vitalidade e força das organizações sociais bolivianas, aliás, é um importante fator moderador da
hegemonia exercida pelo governo do MAS, pois ainda que grande parte das principais organizações
(sobretudo as rurais) estejam hoje vinculadas ao partido, sua adesão não implica em assimilação. As
organizações de base que compõem o partido e o governo mantêm importantes graus de autonomia
que utilizam com frequência para obter concessões e políticas de seu interesse com ameaças
suficientemente críveis de abandono da base de apoio (MAYORGA, 2012a, p. 265–267, b, p. 51;
WOLFF, 2013, p. 45–46). E a força dessa sociedade civil, que engloba outros grupos não alinhados,
consegue mesmo por vezes compensar as debilidades de seu sistema partidário enquanto mediador de
preferências e canal de competição política (ANRIA, 2010, p. 255), ao mesmo tempo em que impõe
uma espécie de accountability vertical informal sobre as instituições (WOLFF, 2013, p. 43).

48 A Lei de Partidos boliviana data de 1999 e após a promulgação da nCPE encontra-se

praticamente suspensa e inoperante. Após a mencionada renovação do Órgão
Eleitoral em 2015, no entanto, o Tribunal Supremo Eleitoral vem conduzindo
audiências, debates e consultas com vista à elaboração de uma nova legislação
partidária na qual tem proposto retomar alguma forma de financiamento público. O
processo deliberativo ainda não tem previsão de finalizar, mas o governo e líderes do
MAS vêm declarando com frequência que se oporão a qualquer financiamento público
incluído na futura proposta.

50
Quadro 3: Competição
2006 2008 2010 2012 2014 2016
Eleições livres e
9 9 9 9 9 9
limpas
Sistema Partidário 5 4 5 5 6 6
Grupos de Interesse 6 6 6 6 7 7
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis em Bertelsmann
Transformation Index (BTI) – http://www.bti-project.org/en/home/

Participação
A participação política é outra das dimensões em que houve notável incremento de qualidade durante a
presidência de Morales. Entendida esta dimensão como o grau em que todos os cidadãos possuem o
direito de participação política, é preciso considerar que este direito somente se efetiva diante da
existência de condições mínimas para o desenvolvimento das capacidades participativas dos cidadãos,
pressupondo certa igualdade social básica, acesso à educação e informações. E neste sentido, é notável
que o país tenha finalmente erradicado o analfabetismo e universalizado o acesso ao ensino
fundamental (em 2008 e 2012 respectivamente; ver PEREIRA MORATÓ; LÓPEZ FERNÁNDEZ,
2016, p. 68–69) e atingido assim um patamar mínimo de cidadania universal, insuficiente mas
necessário a uma maior participação democrática de sua população como um todo.
Além disso, a consolidação do processo de reconhecimento das culturas originárias que atinge seu
ápice com a fundação do Estado Plurinacional tem provocado uma muito bem-vinda elevação da
autoestima das maiorias populacionais de origem indígena. E esta tem se traduzido em um notável
empoderamento político, que se reflete nas relações sociais cotidianas, mas também na representação
parlamentar e na ocupação da burocracia estatal. A mudança na representação legislativa, por exemplo,
é literalmente visível. Segundo Tereza Zegada e Jorge Komadina (2014, p. 56), durante a Democracia
Pactuada a maioria dos deputados tinha origens de classe média, havia cursado estudos universitários e
iniciado sua trajetória política no movimento estudantil ou nas burocracias partidárias, enquanto que
nas legislaturas 2006-2010 e 2010-2014 aumentou significativamente o número de deputados de
origem indígena-camponesa ou operária, que passa a ser o contingente mais numeroso (ver Tabela 1).
Ao mesmo tempo, se incrementa também de maneira significativa a presença feminina no parlamento.
Graças à nova legislação eleitoral boliviana que estabelece a alternância de gênero nas listas
partidárias de candidatos ao Senado e à Câmara de Deputados se atingiu uma situação de quase
paridade de gênero na representação legislativa no Senado e na parte da Câmara eleita por lista
fechada proporcional, embora a proporção de deputadas eleitas em distritos uninominais ou indígenas
seja de aproximadamente apenas 9% do total eleito dessa forma (ver Tabela 3). Nesses casos, a lei
determina a alternância de gênero entre titulares e suplentes apresentados, mas não uma paridade entre
os totais apresentados entre os distintos distritos e os resultados eleitorais parecem apontar duas coisas:
1) a força persistente do machismo na sociedade boliviana e em sua política, dado que sem a
determinação legal da paridade, acabam predominando nomes masculinos para as posições de titulares
entre os deputados distritais; e 2) a eficácia da legislação boliviana em incrementar o número de
mulheres eleitas, visto a quase paridade mencionada na representação proporcional e o elevadíssimo
número de suplentes eleitas nos distritos (ver Tabela 2 eTabela 3)49.

49 Esse mesmo tipo de dinâmica se dá com relação aos cargos subnacionais, em que
houve expressivo incremento de participação feminina, mas onde também se notam
dinâmicas de subalternização relativa. Segundo Alberti (2016a, p. 39), citando dados
da Associação de Vereadoras da Bolívia, o número de vereadoras eleitas às Câmaras
Municipais chegou a 51% do total nacional nas eleições de 2015, mas às prefeituras

51
Tabela 1: Principal ocupação desempenhada antes de ser eleito deputado
1993-1997 1997-2002 2002-2006 2006-2010 2010-2014
Administração
14,2 16,3 21,9 16,5 18,6
Pública
Profissões
48,7 37,8 28.1 25,0 17,7
Liberais
Política 4,3 4,1 7,6 7,3 11,1
Operários,
artesãos e setor 3,9 11,2 11,2 18,6 26,3
primário
Transportes - 2,0 1,2 4,2 5,2
Empresas e
administração 24,0 26,5 27,3 27,4 19,0
privada
Aposentados,
estudantes e 4,7 2,0 2,8 1,0 2,1
outros
(N) 74 98 80 96 97
Fonte: Reproduzido de Zegada e Komadina (2014, p. 57).

Tabela 2: Número de legisladoras nacionais eleitas entre 1982 e 2009

Legislatura Deputadas Deputadas Senadoras Senadoras
Titulares Suplentes Titulares Suplentes
1982/1985 1 3 - 2
1985/1989 4 7 - 3
1989/1993 11 13 2 2
1993/1997 11 19 1 1
1997/2002 13 28 1 9
2002/2007 24 28 4 6
2005/2010 19 37 1 10
2010/2014 33 97 17 19
Fonte: Reproduzido de Zegada e Komadina (ZEGADA; KOMADINA, 2014, p. 77 Cuadro 11)

Tabela 3: Assembleia Legislativa Plurinacional, Legislatura 2010-14

apenas 8% dos municípios elegeu uma prefeita. Dentre os nove governos
departamentais, nenhuma mulher foi eleita. Ver também Mayorga (2012b, p. 45–47).

52
 Câmara de Deputados a Senado
Número de Mulheres
33/130
Eleitas/Total de Assentos
Lista Proporcional 27/63 17/36
Distritos Uninominais e
6/67
Indígenas
% - Total 25,38%
% - Lista Proporcional 42,85%
47,22%
% - Distritos Uninominais e
8,95%
Indígenas
a
: A partir dos dados demográficos do Censo 2012, a composição da Câmara foi alterada para a
legislatura seguinte, passando a contar com 53 deputados proporcionais e 77 uninominais e indígenas.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados obtidos em Zegada e Komadina (2014) e no Órgão Eleitoral
Plurinacional – www.oep.org.bo

E também na burocracia estatal há indícios de importantes avanços da democratização social em sua

dimensão de representação-espelho, com cargos públicos muito mais porosos à ocupação por setores
subalternos antes excluídos segundo estudos preliminares realizados por Ximena Soruco, Daniela
Franco e Mariela Durán (2014). A partir de questionários aplicados no Ministério da Educação, no
Governo Autônomo Departamental de Chuquisaca e no Governo Autônomo Municipal de La
Guardia50, cujos resultados foram comparados ao único Censo de Funcionários Públicos realizado em
sua história (2001) e de dados pertinentes dos censos gerais e pesquisas por amostragem de domicílios
realizados a partir de 1976 e 1990 respectivamente, as autoras encontram indícios significativos de
renovação da burocracia. Segundo os dados, apenas um em cada dez funcionários públicos possuía
algum dos pais empregado na burocracia e embora com importantes variações entre as três instituições
estudadas, a inclusão indígena e popular na burocracia também avançou significativamente, com um
46% de funcionários públicos de origem indígena no total agregado (SORUCO SOLOGUREN;
FRANCO PINTO; DURÁN AZURDUY, 2014, p. 54) 51. Com relação ao gênero, os homens ainda
predominam, mas houve avanço e as mulheres atingem 42% dos funcionários sem maiores variações
entre as distintas instituições. E tudo isto, ao contrário de temores expostos por amplas parcelas da
oposição, sem implicar em uma perda de capacidade ou formação técnica visto que os dados também
apontam um crescimento geral da proporção de funcionários graduados ou pós-graduados, sem
maiores variações nesse sentido entre indígenas e não-indígenas – o que em si mesmo é também um
interessante indicador da democratização social em curso (SORUCO SOLOGUREN; FRANCO
PINTO; DURÁN AZURDUY, 2014, p. 54 e 58)52.

50 Escolhidos com a intenção de representar a heterogeneidade do país, englobando os

níveis central, departamental e municipal, além de também respectivamente a região
do altiplano, vales centrais e planícies orientais, além de uma instituição consolidada
e estável e outras duas de origem mais recente e em processo mais intenso de
mudanças.

51 Mínimo de 18% em La Guardia e máximo de 63% em Chuquisaca, com o Ministério da

Educação próximo à média com 45% de indígenas empregados.

52 Entre os funcionários que se declaram indígenas, 44% possui graduação e 17%

possui alguma pós-graduação. Entre os não-indígenas a mesma proporção (44%)
possui graduação e 23% são pós-graduados (ver SORUCO SOLOGUREN; FRANCO
PINTO; DURÁN AZURDUY, 2014, p. 54 Gráfico 16).

53
A participação democrática no período aumentou significativamente inclusive no indicador mais
basilar de uma democracia: o comparecimento eleitoral. Apesar de o voto na Bolívia ser obrigatório, o
abstencionismo no país sempre teve índices preocupantes e que foram crescendo durante a
Democracia Pactuada até atingir mais de 28% em 1997, fato que Santiago Anria (2010, p. 251) atribui
ao crescente descontentamento com os partidos tradicionais que monopolizavam os canais
representativos. O argumento faz sentido diante do fato de que nas eleições de 2005 – em que o MAS
aparecia como favorito e oferecendo perspectivas reais de mudança programática – a abstenção
eleitoral se reduziu em mais de dez pontos percentuais e que em 2009 tenha representado apenas
pouco mais de 5% do padrão eleitoral (ver Tabela 4). Ressalte-se ainda que desde 2009 o eleitorado
passou a incluir também aos bolivianos residentes no exterior, primeiramente de maneira restrita aos
quatro países (Brasil, Argentina, Espanha e EUA) com o maior contingente de expatriados e a partir
das eleições seguintes sem restrição de país de residência 53.

Tabela 4: Abstenção Eleitoral

1985 1989 1993 1997 2002 2005 2009 2014
Votos Emitidos 1.745.929 1.587.135 1.730.103 2.321.117 2.994.065 3.102.416 4.859.440 5.487
Votantes Inscritos 2.103.449 1.960.225 2.399.197 3.252.501 4.155.055 3.671.152 5.139.554 6.243
Abstenção (%) 17,00% 19,03% 27,89% 28,64% 27,94% 15,49% 5,45% 12,10
Fonte: Elaboração própria com base com dados disponíveis em Órgano Electoral Plurinacional (2012) e no sítio www.oep.org.bo

Para além das eleições, a nCPE consolidou os mecanismos de plebiscito e referendo criados na
reforma constitucional de 2004 e criou novos canais de democracia participativa que incluem
referendos revogatórios de mandatos, iniciativa legislativa e mecanismos de co-gestão (PÉREZ
FLORES; CUNHA FILHO; COELHO, 2010, p. 76–77; WELP, 2009). E visto que a Bolívia se
notabiliza por uma elevada participação política não-eleitoral através de manifestações de rua e outras
formas de protesto não institucional, sua implementação poderia talvez contribuir a superar a tensão
existente desde os primórdios de sua história entre formas constitucionais e mobilização política extra
institucional (WHITEHEAD, 2001a). Sua utilização, entretanto, vem ficando bastante aquém do
potencial prometido, visto que o número de assinaturas necessárias para validar a convocatória de um
referendo por iniciativa popular (20% do eleitorado nacional e 15% de cada departamento), por
exemplo, praticamente anula essa possibilidade de institucionalização do confronto político em muitos
casos, que ainda segue se processando em grande medida através de mobilizações extra institucionais
(MAYORGA, 2012b, p. 61).
Além disso, apesar dessa longa tradição de participação política por mobilização, a mencionada lógica
amigo/inimigo com que segue operando o governo faz com que nem toda participação nesses moldes
seja vista como legítima e tolerada da mesma maneira. Grupos sociais considerados aliados costumam
receber negociações e concessões a suas pressões, enquanto grupos considerados inimigos costumam
ser desqualificados e reprimidos, e mesmo grupos aliados, mas que aos olhos do governo ultrapassem
limites do considerado razoável, costumam receber escárnio e por vezes uma contra-mobilização de
outro grupo mais leal (MOLINA, 2013, p. 12; ver também WOLFF, 2013, p. 46). Essa postura
confrontativa tem se intensificado nos últimos anos e se estendido em críticas a alguns veículos
midiáticos ou ONGs de orientação crítica. E embora na maioria das vezes a situação não passe de
trocas de acusações mais ou menos agressivas, em 2013 o governo propôs e aprovou uma “Lei de
Outorga de Personalidades Jurídicas” (Lei 351 de 19 de março de 2013) que impõe importantes
restrições aos direitos associativos. A lei obriga as ONGs e organizações civis a adequarem seus
estatutos e regulamentos internos ao plano nacional de desenvolvimento estabelecido pelo governo sob

53 Para análises das dinâmicas e impactos das pioneiras votações no exterior no pleito
de 2009, ver Lafleur (2012).

54
pena de perda do registro e dissolução, e foi criticada entre outros pelo relator especial da ONU para a
Livre Associação, Maina Kiai, pelo risco de sua utilização para perseguição política de dissidentes.
Em dezembro daquele ano, a ONG dinamarquesa Íbis teve seu registro cancelado com base nos novos
dispositivos legais sob acusações de “dividir o movimento indígena” por seu trabalho de
assessoramento a grupos ligados a setores dissidentes da base governista e desde então outros grupos
vêm sofrendo ameaças legais. Embora nenhuma outra ameaça tenha se concretizado de fato, a
confirmação da constitucionalidade da lei pelo TCP em 2016 a mantém como ameaça latente aos
direitos de associação e que poderia comprometer os avanços obtidos até aqui na dimensão
participativa.

Quadro 4: Participação
2006 2008 2010 2012 2014 2016
Direitos de Associação 8 8 7 9 9 8
Liberdade de Expressão 8 7 8 7 8 8
Participação da Sociedade Civil 7 7 8 8 8 8
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis em Bertelsmann Transformation Index (BTI) –
http://www.bti-project.org/en/home/

Império da Lei
A dimensão legal é certamente o maior calcanhar-de-Aquiles da qualidade democrática boliviana
(ASOCIACIÓN BOLIVIANA DE CIENCIA POLÍTICA, 2015, p. 84). Embora em grande medida sua
existência como país independente seja tributária da criação colonial da Audiência de Charcas, órgão
jurídico-administrativo responsável pelo território correspondente ao que posteriormente seria a
Bolívia, e que isto tenha gerado uma longa tradição jurídico-constitucional no país (CUNHA FILHO,
2015a; GOODALE, 2008; WHITEHEAD, 2001a), o Judiciário boliviano e a aplicação de justiça no
país são também historicamente frágeis e politizados (WOLFF, 2013, p. 56).
Conforme mencionado, a trajetória de formação do Estado boliviano deixou-lhe grandes “furos” de
legitimidade e soberania que sempre dificultaram a formação de uma legitimidade vinculante que
pudesse lhe servir de base para a consolidação de um Estado de direito pleno (GRAY MOLINA, 2008,
p. 120). Foi graças a esses furos onde a soberania era perenemente renegociada e exercida por proxy,
por exemplo, que as formas de direito consuetudinário indígena puderam se reproduzir e chegar até os
dias atuais pois em extensas partes do território essa forma de justiça – formalmente não reconhecida –
possuía muito maior presença e eficácia que o direito positivo formalmente vigente. Por isso tampouco
surpreende que durante as reformas multiculturais dos anos 1990 a Bolívia tenha operado um primeiro
reconhecimento ao direito consuetudinário indígena como forma de melhorar o seu Judiciário, embora
ainda de forma subsidiária ao direito positivo, como uma espécie de “alternativa de solução de
pequenos conflitos”, com escopo de atuação limitado e cuja aplicação se remetia a uma Lei de Justiça
Comunitária que nunca foi aprovada. A demanda por um pleno reconhecimento da chamada ‘justiça
indígena’, no entanto, seguiu forte como demanda de base das organizações do mundo rural boliviano
e intelectuais indianistas e foi uma das ideias-força operando na AC, de modo que com a nCPE passa
finalmente a equivaler constitucionalmente em hierarquia com a justiça comum (RODRÍGUEZ
VELTZÉ, 2009, p. 244).
Apesar disso, a mencionada revisão do projeto constitucional em 2008 estabeleceu também a
necessidade de promulgação de uma Lei de Delimitação Jurisdicional (LDJ) em substituição à criação
de mecanismos de coordenação e cooperação entre as distintas jurisdições que pareceriam mais
adequados ao declarado caráter intercultural do novo Estado e a sistemas de justiça de mesma
hierarquia, na medida em que ‘delimitação’ parece remeter a uma separação estanque entre os dois

55
sistemas inadequada a tal caráter e mesmo improvável empiricamente no país. Ainda assim, a
elaboração do anteprojeto da LDJ em 2010 iniciou-se de maneira bastante rica e participativa em
processos deliberativos com ampla presença de especialistas e lideranças indígeno-camponesas que
resgatavam o espírito original da constituição, mas uma vez entregue ao parlamento o mesmo foi
mutilado e o alcance oficial da justiça indígena severamente restringido ao ponto de para alguns
limitar-se a “roubos de galinha” (ver ALBÓ, 2012, p. 241–8). Segundo o especialista em direito
indígena e professor da Universidade Católica Boliviana, Farit Rojas 54, no entanto, a restrição imposta
pela LDJ ao direito consuetudinário indígena é simplesmente inaplicável pelo Estado, de modo que na
prática o mesmo acaba sendo aplicado de maneira ‘oficiosa’ em seu pleno alcance como
tradicionalmente já vinha ocorrendo. O que por um lado, na prática, segue auxiliando na resolução
prática de questões legais de nível local, mas por outro não contribui a uma melhor institucionalização
e legitimidade que poderiam contribuir a solucionar os problemas judiciais bolivianos, deixando em
aberto riscos de que o dualismo jurídico adotado possa derivar em conflitos entre os dois sistemas
(MAYORGA, 2012b, p. 80).
Ademais, as origens oligárquicas do Judiciário nacional – que pareciam confirmar-se com a natureza
altamente confrontativa adotada por suas altas cúpulas nos primeiros anos do governo Morales em um
contexto em que este era sustentado fundamentalmente pelo apoio de classes e grupos sociais
subalternos – sempre foram outro dos grandes problemas de legitimidade deste poder, ao que a nCPE
buscou responder com o estabelecimento da escolha dos altos magistrados por sufrágio popular direto.
O confronto Executivo x Judiciário dos primeiros anos de governo foi, como visto, decidido em favor
do primeiro com as renúncias sucessivas de altos magistrados que terminaram por deixar sem quórum
as Cortes, o que permitiu ao governo nomear magistrados interinos e lhe rendeu um período sem
maiores contestações judiciais até a eleição das novas cortes de justiça em 2012. Com relação a estas
eleições, conforme já mencionado, o fato de que o Legislativo – onde o governo então contava com
maioria de 2/3 – deve pré-selecionar os candidatos suscitou polêmicas e acusações, mas o resultado
final mostrou (ao menos inicialmente) um Judiciário razoavelmente independente apesar do crescente
assédio institucional pelo Executivo.
E embora este assédio seja de fato problemático e por sua tendência aparentemente crescente possa vir
a causar no futuro deterioração na qualidade democrática boliviana, mais graves no curto prazo, por
exemplo, são a conjugação de uma cultura social extremamente punitivista e um Judiciário lento e
ineficiente através dos quais a população carcerária boliviana mais que dobrou entre 2005 e 2014,
passando de 6793 presos a 14220 detentos dos quais quase 82% ainda não foram julgados e se
encontram em prisão provisória em presídios de aspectos medievais (ver Tabela 5). Embora casos
como o do ex-governador de Pando Leopoldo Fernández, preso como mandante intelectual da chacina
de camponeses ocorrida no departamento em 2008 e até hoje detido sem a conclusão de seu
julgamento sejam mobilizados pela oposição como indicadores da existência de presos políticos no
país, a verdade é que embora a justiça boliviana possa e de fato seja por vezes manipulada
politicamente, como indicam sua relativamente baixa pontuação de independência judicial conforme o
BTI (ver abaixo) ou o informe da Asociación Boliviana de Ciencia Política (ASOCIACIÓN
BOLIVIANA DE CIENCIA POLÍTICA, 2015, p. 33), seus problemas são bem maiores que este e
antecedem ao governo Morales, apesar de esse aumento no número de presos provisórios também
possa lhe ser imputado devido à ampliação do período máximo de detenção provisória de 24 a 36
meses promovido pelo governo em 2010 (ver MAYORGA, 2012b, p. 66).

Tabela 5: População Carcerária Boliviana (em número de presos)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014(p)
TOTAL 6.793 7.031 7.683 7.433 8.073 9.406 11.195 14.272 14.415 14.220
Julgados 1.764 1.799 2.011 2.193 1.999 2.147 1.838 2.109 2.419 2.578

54 Conversa pessoal em 06/05/2013.

56
Prisão
5.029 5.232 5.672 5.240 6.074 7.259 9.357 12.163 11.996 11.642
Preventiva
(p): preliminar
Fonte: Elaboração própria com dados de Instituto Nacional de Estadística disponíveis em www.ine.gob.bo.

Embora se possa argumentar com bastante razão que muito pouco foi feito para solucioná-los 55 e até
que certas decisões ou a retórica governamental predominante possam tê-los agravado em alguma
medida, o mais diretamente imputável ao governo parece ser as sistemáticas (tentativas de) violações
dos direitos coletivos indígenas à consulta prévia em empreendimentos que afetem seus territórios, das
quais o conflito do TIPNIS foi o mais notório e significativo, mas não o único. Embora tenha sido
amplamente defendido pelo governo (e criticado por parte da oposição) e incluído na nCPE por meio
de representantes de sua base de apoio, desde seu segundo mandato quando os objetivos
desenvolvimentistas parecem adquirir crescente proeminência na agenda governamental o direito à
consulta prévia passa a ser visto cada vez mais como um eventual entrave às obras e projetos e o qual
se busca subordinar a alegadas “razões de Estado” que comprometem sua plena aplicação
(FLEMMER; SCHILLING‐VACAFLOR, 2016; MAYORGA, 2012a; ver também SIEGEL, 2016) 56.

Quadro 5: Império da Lei

2006 2008 2010 2012 2014 2016
Judiciário Independente 6 6 5 5 6 6
Punição a Abusos de Autoridade 5 5 5 5 5 5
Direitos Civis 6 6 6 6 6 6
Política Anticorrupção 4 4 4 4 4 4
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis em Bertelsmann Transformation Index (BTI) –
http://www.bti-project.org/en/home/

Considerações Finais
Até que ponto as transformações descritas são fruto da mudança ideológica de governo na Bolívia e da
chegada de Evo Morales e quais as perspectivas para a qualidade democrática futura do país? É certo
que a profunda transformação estatal operada sob a liderança de Morales condiciona em muitos
sentidos a trajetória contemporânea da democracia boliviana, mas como visto apesar dessa
55 Por exemplo, não se mexeu na absurda necessidade de tramitação de inúmeros tipos
de processo diretamente nos tribunais superiores sediados em Sucre, o que obriga os
cidadãos (ou seus representantes legais) a longos e custosos deslocamentos e
dificulta significativamente o acesso à justiça em muitos casos. Além disso, tampouco
se avançou na conformação de uma justiça administrativa para arbitrar conflitos entre
cidadãos e o Estado ou entre as distintas entidades do setor público, que têm crescido
e tendem a crescer com o novo caráter descentralizado do Estado (Rodríguez Veltzé e
Rojas apud. MAYORGA, 2012b, p. 59–60).

56 Dinâmica semelhante - e com motivações aparentemente idem - se dá na

conformação das autonomias indígenas, em que de uma das propostas de maior
destaque do bloco de apoio ao governo durante o período da constituinte foi sendo
cada vez mais relegado a um segundo plano já que implicariam algum grau de
diluição do alcance do poder do Estado central e potencialmente um obstáculo
eventual a seus projetos (TOCKMAN; CAMERON, 2014, p. 56).

57
transformação há também muitas linhas de continuidade institucional e indícios de dependência de
trajetória, além da culminação de processos históricos iniciados anteriormente a sua chegada ao
governo.
Essa pergunta ecoa as indagações de Jonas Wolff (2013, p. 56), que reconhecendo incongruências ao
espírito democrático entre a prática política contemporânea na Bolívia e o texto da nCPE que ele atesta
como profundamente democrático, questiona a origem das incongruências devido às distintas
implicações que essas origens poderiam ter para a qualidade democrática do país: seriam práticas
contingentes derivadas de uma arraigada cultura política ou de idiossincrasias do governo Morales?
Fenômenos transitórios devido à implementação ainda incompleta da constituição? Ou traços
intrínsecos do novo desenho político?
Certamente os desafios democráticos do país englobam uma mescla entre os três, mas parecem se
concentrar principalmente nos dois primeiros, e sobretudo no primeiro. A maior parte dos “pecadilhos”
democráticos do governo Morales, como as tentativas de judicialização da política, instrumentalização
das instituições de controle e desqualificação moral das oposições, por exemplo, eram já traços
comuns à maioria dos governos anteriores, o que torna seus impactos sobre a qualidade democrática
mais complexos posto que potencialmente mais arraigados na sociedade e portanto de mais difícil
superação independentemente do governo instalado. Entretanto, mesmo eles têm sido em grande
medida compensados, ao menos até aqui, pela participação ativa da sociedade civil boliviana que, com
seu elevado grau de autonomia e organização, consegue ainda impor certos limites à atuação
governamental (MAYORGA, 2012a, p. 275), sobretudo na dimensão da responsividade.
Uma das tensões crescentes na atual democracia boliviana, contudo, tem a ver com seu futuro
pós-Morales. À semelhança dos partidos tradicionais que lhe precederam 57 e mesmo dos novos
partidos que lhe foram/são contemporâneos, o MAS – apesar de sua mencionada forte vinculação com
movimentos de base – é também um partido com um líder incontestável e diante do desafio de seleção
de uma nova liderança para a condução do chamado “Proceso de Cambio”, vem buscando formas de
habilitar Morales a uma nova candidatura presidencial em 2019. A ideia começou a ser discutida ainda
nos primórdios de seu mais recente mandato e em fins de 2015 foi aprovada emenda constitucional
habilitando uma nova candidatura à reeleição, mas a mesma foi rejeitada por 51,3% dos votos válidos
no referendo – obrigatório para qualquer emenda constitucional, segundo a nCPE – de fevereiro de
201658. Apesar da derrota e consequente rechaço da emenda, governo e partido seguem ventilando a
intenção de buscar nova maneira de habilitá-lo, o que tem sido apontado como potencial violação das
regras constitucionais vigentes e poderia assim representar importantes retrocessos nas dimensões de
competição, accountability horizontal e império da lei se realmente levada a cabo.
De qualquer modo, a própria insistência na possibilidade é em si um indício das inseguranças do
partido governista quanto ao futuro de seu legado caso não possa contar mais uma vez com a
candidatura de Morales, e seja qual for o desfecho – se de fato insistirá na tentativa ou não, e se nessa
eventual tentativa será ou não bem sucedido – ele aparentemente colocará à prova a estabilidade
política até aqui lograda. Perguntas como a de até que ponto a inédita solidez estatal até aqui registrada
é fruto da própria legitimidade obtida pelo Estado Plurinacional ou do carisma e habilidades políticas
pessoais de Evo Morales poderão começar a ser respondidas seja qual for este desfecho, mas parece
fora de dúvidas que independentemente das respostas que emerjam, o legado da inclusão simbólica e
da recuperação de autoestima de sua população indígeno-camponesa parece não ter volta atrás
possível ao status quo ante. A inclusão destes setores secularmente marginalizados na burocracia
estatal e em cargos de poder nos quatro poderes de Estado, embora seja fruto de um processo iniciado

57 Recorde-se o período da Democracia Pactuada em que os três partidos

predominantes MNR, ADN e MIR estiveram sob a liderança de Gonzalo Sánchez de
Losada, Hugo Banzer e Jaime Paz Zamora e mesmo partidos relevantes menores como
CONDEPA, UCS ou NFR sempre estiveram sob a liderança de Carlos Palenque, Máx
Fernández e Manfred Reyes Villa.

58 Para uma análise deste referendo e suas potenciais implicações, ver Welp e Lissidini
(2016).

58
décadas antes da chegada de Morales à presidência, parece ter atingido um ponto de não retorno nos
últimos anos. Essa irreversibilidade seria extremamente salutar para as perspectivas de qualidade
democrática de um país tão socialmente diverso quanto a Bolívia independentemente do que venha a
passar no futuro pós-Morales, mas é preciso cuidado para que essa condição necessária a uma
democracia de alta intensidade não seja arruinada pelo agravamento de problemas existentes como os
entraves à plena competição ou o império da lei ainda muito insuficiente. Ou que a falta de pluralismo
por parte tanto do governo quanto de grandes setores das oposições retorne o país a um cenário de alta
instabilidade política, algo para o que maior atenção a problemas do segundo tipo – implementação
incompleta da nCPE – poderia servir de alguma salvaguarda, como na regulamentação plena das
autonomias e suas prerrogativas e obrigações.
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59
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62
63
64
 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Título de la ponencia: “La cuestión distributiva en la agenda legislativa del PRO entre 2005 y
2015: la derecha bajo el giro a la izquierda en Argentina"
Lanza, Ariadna Dacil (UBA). dacillanza@gmail.com
Garibaldi, Pablo Daniel (UBA). pablodgaribaldi@gmail.com
Área temática: Instituciones Políticas

Resumen: El presente trabajo se propone analizar las iniciativas legislativas presentadas por
diputados nacionales del PRO durante sus años de oposición a las administraciones de Néstor
Kirchner (2003 y 2007) y de Cristina Fernández de Kirchner (2007 y 2015). Este análisis se
realiza desde un enfoque que reconoce la existencia de una relación entre las políticas
impulsadas a través de un proyecto de ley y las expectativas electorales del partido que las
presenta. De este modo, se pretende explorar cómo el PRO utilizó su agenda legislativa -como
uno de los recursos, entre otros- para resolver el desafío que enfrenta toda fuerza de derecha:
la expansión de sus bases de apoyo que le permita acceder al poder presidencial.
El PRO se constituyó como partido en 2005, y en diez años pasó de tener seis diputados en el
Congreso a que su principal líder asuma la presidencia de la Nación, llegó a los 17 escaños en
la Cámara baja y sumó dos bancas en el Senado donde no tenía presencia. La principal
implicancia de este estudio radica en mostrar que un partido de derecha cursó este camino
exitoso al ejecutivo nacional impulsando explícitamente, desde el ámbito legislativo, políticas
de mercado que, en el corto plazo, benefician al capital inserto en determinadas actividades
económicas así como perjudican a sectores sociales necesarios para construir una coalición
electoral mayoritaria.

La cuestión distributiva en la agenda legislativa del PRO entre 2005 y 2015: la derecha bajo el
giro a la izquierda en Argentina"

1
1. Introducción
El PRO se constituyó como partido en 2005, y en diez años pasó de tener seis diputados en el
Congreso a que su principal líder asuma la presidencia de la Nación -luego de ejercer dos
mandatos como jefe de gobierno porteño-, llegó a los 17 escaños en la Cámara baja y sumó
dos bancas en el Senado donde no tenía presencia. Comprender cómo el PRO ejerció el poder
en sus años de oposición al kirchnerismo permitirá aproximar una visión acerca del modo en
que ese partido derecha, “pro mercado” y “pro negocios” fue allanando el camino hacia la
presidencia. Por consiguiente, esta investigación pretende contribuir a resolver el interrogante
acerca de cómo una fuerza de derecha que enarbola un programa de reformas de mercado,
cuya implementación genera -al menos en el corto plazo- serios costos sociales regresivos,
logró construir una coalición electoral mayoritaria, expandiendo sus reducidas bases de
apoyo.
A fin de realizar esta tarea, se propone analizar las iniciativas legislativas presentadas por
diputados nacionales del PRO durante sus años de oposición a las administraciones de Néstor
Kirchner (2003 y 2007) y de Cristina Fernández de Kirchner (2007 y 2015). Este análisis se
realiza desde un enfoque que reconoce la existencia de una relación entre las políticas
impulsadas a través de un proyecto de ley y las expectativas electorales del partido que las
presenta. De este modo, se pretende explorar cómo el PRO utilizó su agenda legislativa -como
uno de los recursos, entre otros- para resolver el desafío que enfrenta toda fuerza de derecha:
la expansión de sus bases de apoyo que le permita acceder al poder presidencial.
Desde el enfoque propuesto y recuperando los principales argumentos de los estudios
existentes sobre el PRO, se buscan responder los siguientes interrogantes: ¿Cómo explotó el
PRO los espacios legislativos nacionales que fue ocupando? ¿Privilegió una agenda
posmaterial, de seguridad y republicana, en detrimento de temas económicos? ¿Moderó sus
posiciones económicas asociadas a las reformas de mercado? ¿Avanzó una agenda de nueva
derecha, proponiendo reformas de mercado con políticas sociales que retoman las principales
iniciativas implementadas por la administración saliente?

2. Enfoque teórico y argumentos

Existen tres argumentos importantes que intentan explicar cómo el PRO logró construir una
coalición electoral mayoritaria, superando el desafío que afronta toda fuerza conservadora o
de derecha59 para expandir el reducido núcleo de apoyo proveniente de sectores altos hacia
una base policlasista que le permita acceder al poder presidencial (Gibson, 1996).
Vommaro y Morresi (2014 y 2015) sostienen que esta organización partidaria privilegió desde
sus orígenes una agenda postmaterial 60, de seguridad y republicana en detrimento de
cuestiones económicas. Esta jerarquización temática, siguiendo con el argumento, habría
generado dos grandes efectos positivos en el ascendente camino del PRO desde su creación

59 “Somos el primer partido pro mercado y pro negocios en cerca de 80 años de historia argentina que está listo
para asumir el poder”, le dijo Mauricio Macri al jefe de misión y el cónsul político de la embajada
norteamericana en Argentina en 2007, según se conoció por un cable diplomático publicado por Wikileaks.
Según cables a los que accedió el periodista Santiago O´Donell, y luego publicó en su libro ArgenLeaks (2011).
60 “En efecto, durante esos años, el discurso PRO no estuvo centrado en cuestiones redistributivas como en la
clásica división izquierda-derecha. El tono general del partido buscó centrarse en temas de seguridad, por un
lado, y posmateriales, por el otro, considerados claves para poder dotar a la fuerza de una identidad que
contuviera su diversidad interna y que a la vez le diera proyección hacia afuera” (Vommaro y Morresi, 2015:
405).

2
hasta la llegada al poder: por un lado, contribuyó a aglutinar primero, y a contener en el
interior de la fuerza después, a elites heterogéneas por su trayectoria e ideología y, al mismo
tiempo, permitió captar votantes que no se venían inclinando por propuestas próximas a la
centro derecha.
Por su parte, Giraudy (2015 y 2018) afirma que el PRO utilizó principalmente una estrategia
de “moderación” retórica de sus posiciones económicas combinada con la inclusión de temas
en la agenda que son “ortoganales” a la posición izquierda – derecha en el contínuo
económico y con una incipiente penetración territorial. La moderación económica, siguiendo
con el argumento de la autora, consiste en un desplazamiento centrípeto del partido con el
objetivo de seducir al votante mediano y, por ende, atraer a mayores sectores del electorado.
Esta estrategia resulta electoralmente rentable para las expresiones partidarias en
latinoamérica debido a que el principal clivaje político es el económico. En segundo lugar,
Giraudy destaca que el PRO empleó con un menor nivel de intensidad otras dos estrategias:
enfatizar un clivaje ortogonal al económico y la penetración territorial. La primera, de interés
a esta investigación, consiste en centrar el discurso en temas no económicos que convoquen a
sectores de diferentes clases sociales como el valor de la democracia, la religión, o la lucha
contra la inseguridad. Por el contrario, el PRO descartó la “estrategia neoliberal” que se basa
en explicar cómo el programa económico permite el progreso material de los estratos más
bajos de la sociedad.
Por último, Natanson plantea que el PRO prometió y luego impulsó desde la presidencia un
programa que combina políticas de reforma de mercado con la continuidada -aunque sin
expansión- de las iniciativas sociales implementadas por el gobierno saliente, constituyendo
rasgos identitarios de lo que denomina una nueva derecha. Más precisamente, el autor afirma
que la fuerza liderada por Mauricio Macri “Encarna un gobierno de derecha y se refleja en el
programa económico ortodoxo, protección social minimalista, política exterior pro occidental,
manejo duro de la protesta social, enfoque punitivista de la seguridad pública y retrocesos en
materia de derechos humanos”61 (Natanson, 2018: 217).
En este trabajo se pretende poner a prueba los tres argumentos mencionadas utilizando como
evidencia el comportamiento legislativo de políticos del PRO. Procuramos aproximar una
respuesta a los interrogantes planteados al principio de este trabajo, utilizando como evidencia
la agenda legislativa del PRO correspondiente al período en el que se desempeñó como fuerza
opositora al oficialismo nacional -esto es, entre 2005 y 2015-. Más precisamente, se busca
estimar la incidencia de los asuntos económicos en el universo de los proyectos legislativos y
explorar las posiciones de aquellas iniciativas que buscaron producir una alteración directa e
inmediata en el reparto de la riqueza.
Las propuestas de una expresión opositora minoritaria como el PRO, introducidas en la arena
legislativa en el período comprendido entre 2005 y 2015, contienen una motivación electoral
en la medida en que esas iniciativas funcionan como señales de posiciones públicas sobre
diferentes temas que permiten seducir a votantes, líderes partidarios o principals, aunque no
incidan directamente en el proceso de toma de decisiones (Calvo, 2014). Según Brunner
(2013), los políticos legislativos de partidos minoritarios tienden a ser más buscadores de
votos que de políticas. Teniendo en cuenta que la agenda legislativa del PRO no ha sido
estudiada en clave de vínculo electoral, aquí se intenta llenar este vacío mediante una
evaluación de los argumentos de la postmaterialidad, de la moderación económica y de la
nueva derecha. De este modo, la contribución del presente trabajo se inscribe en un giro del
enfoque predominante sobre la actividad legislativa que consiste en poner el acento en el

61 Para Natanson, el PRO es un partido de derecha porque considera que la desigualdad social no es un asunto
público a resolver por el Estado a través de políticas redistributivas, siguiendo la definición de Bobbio.

3
contenido de las iniciativas más que en el volumen y en las votaciones (Lazaruz, 2013) y se
busca, al mismo tiempo, recuperar la relevancia de los proyectos presentados por partidos
minoritarios en su pretensión por ampliar sus bases de apoyo y ascender en la carrera política,
como muestra el caso del PRO.
Adicionalmente, los estudios antes expuestos sobre el PRO han realizado análisis de discurso
a partir de documentos partidarios, entrevistas e intervenciones públicas de referentes de esta
fuerza política, así como estudios de medidas implementadas desde el poder ejecutivo de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la Nación. Este trabajo ilumina, en cambio, una
“cara” del partido -la legislativa- y un comportamiento -la presentación de políticas a través
de proyectos de ley- hasta ahora no abordados a fin de explicar el crecimiento de la coalición
electoral del PRO.
En este artículo se estudiaron los proyectos de ley presentados entre 2005 y 2015 por los
diputados nacionales electos por una lista del partido PRO o por una alianza integrada por
dicha fuerza y que conformaron el bloque PRO sin migrar hacia otras bancadas durante sus
mandatos; es decir, sin practicar travestismo político. En 2005, Compromiso por el Cambio
(antecedente del PRO), que hasta el momento había sido una alianza electoral, se constituye
como partido político. Si bien, producto de esa alianza ya contaba con diputados en el
Congreso Nacional, se tomó ese año como punto de partida porque es el momento en que por
primera vez en tanto partido coloca legisladores en el Congreso. El período estudiado culmina
el 9 de diciembre de 2015 porque allí el Pro asume el Ejecutivo Nacional, y se despide de su
rol opositor62.
La definición de los temas económicos se inspiró en las categorías elaboradas por Kriesi et. al.
(2008) y Bremmer (2018). De este modo, los proyectos que abordan asuntos económicos son
aquellos que tratan:
1) la relación del Estado con el mercado (oposición u apoyo a la regulación del mercado y al
proteccionismo y a la desregulación, al incremento de la competencia y a la privatización);
2) Estado de Bienestar (oposición o apoyo a la expansión de políticas bienestaristas sociales,
educativas, de salud y empleo y a la redistribución a través de impuestos y beneficios); y
3) Rigor presupuestario (oposición o apoyo a una política presupuestaria rígida, reducción del
déficit, reducción del gasto y de impuestos sin efecto redistributivo).

3. Análisis empírico
3. 1. Incidencia de la agenda económica
Teniendo en cuenta la definición de los temas económicos y de las tres categorías que los
componen, se analizaron los 1.418 proyectos de ley presentados por los diputados nacionales
62 Los legisladores que surgen de estas condiciones son: Alonso, Laura (dos mandatos); Baldassi, Hector (un
mandato); Bergman, Sergio (un mandato); Bertol, Paula (dos mandatos); Bullrich, Esteban (dos mandatos);
Burzaco, Eugenio (un mandato); Cáceres, Eduardo (un mandato); Galvalisi, Luis (un mandato); González,
Gladys (un mandato); Gribaudo, Christian (un mandato); Laspina Luciano (un mandato); Mac Allister, Carlos
(un mandato); Macri, Mauricio (un mandato); Majdalani, Silvia (dos mandatos); Martinez, Soledad (dos
mandatos); Michetti, Marta (un mandato); Obiglio, Julián (dos mandatos); Pinedo, Federico (tres mandatos);
Satragno, Lidia (un mandato); Scaglia, Gisela (un mandato); Schmidt Liermann, Cornelia (un mandato);
Spinozzi, Ricardo (un mandato); Sturzenegger, Federico (un mandato); Tonelli, Pablo (dos mandatos); Torres
Del Sel, Miguel (un mandato); Triaca, Jorge (dos mandatos); Vanossi, Jorge (un mandato). Algunos de ellos
ejercieron más de un mandato. A modo de excepción a este criterio que cruza lista electoral y bloque Pro
incluimos a Federico Pinedo y Jorge Vanossi, los cuales incumplen el primero de estos criterios. Estos fueron
electos en 2003 por la alianza electoral Compromiso para el Cambio, momento previo a la constitución de una
fuerza partidaria liderada por Macri.

4
del PRO. La agenda legislativa exhibe una ineludible preocupación económica, la cual
disputó el centro de la escena a los asuntos que no son propiamente redistributivos. Del
universo de 1418 iniciativas, 511 abordan temas económicos (Gráfico 1); es decir, el 36% del
total. El año 2014 (115), seguido del 2009 y 2015 (53), comprenden la mayor cantidad de
iniciativas económicas. Es importante resaltar que los dos primeros períodos anuales fueron
tiempos de fuerte deterioro económico del país. Desde el punto de vista de los legisladores
que promovieron esos proyectos, Pinedo, Cáceres, Galvalisi y González (Gladys) concentran
la autoría de más de la mitad de los mismos (Gráfico 2).

Gráfico 1. Cantidad de proyectos económicos presentados por diputados nacionales del

PRO por año

Fuente: Elaboración propia en base datos publicados por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

Gráfico 2. Cantidad de proyectos económicos presentados por cada diputado nacional

del PRO.

5
Fuente: elaboración propia en base datos publicados por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Si se considera que los temas abordados por cada uno de los proyectos de ley no son
excluyentes entre sí -una iniciativa puede impactar en más de una categoría-, se observa que
de los 511 proyectos económicos, 258 refieren a Estado de Bienestar; 241 a la relación del
Estado con el mercado y 103 a rigor presupuestario. Ahora bien, ¿cuál es la naturaleza de esas
iniciativas redistributivas?

3. 2. Posiciones económicas de la agenda legislativa del PRO

En este apartado se analizan las posiciones asumidas por el PRO a través de las políticas
impulsadas mediante proyectos de ley en función de las tres categorías que integran la
dimensión económica: 1) la relación del Estado con el mercado (oposición u apoyo a la
regulación del mercado y al proteccionismo y a la desregulación, al incremento de la
competencia y a la privatización); 2) Estado de Bienestar (oposición o apoyo a la expansión
de políticas bienestaristas sociales, educativas, de salud y empleo y a la redistribución a través
de impuestos y beneficios); y 3) Rigor presupuestario (oposición o apoyo a una política
presupuestaria rígida, reducción del déficit, reducción del gasto y de impuestos sin efecto
redistributivo).
3. 2. 1 Relación del Estado con el mercado
Los proyectos económicos del PRO se inscriben en el liberalismo económico. La mayor
cantidad de las iniciativas impulsadas por diputados nacionales del PRO apuntó a eliminar los
derechos de exportación establecidos por las administraciones kirchneristas sobre bienes
primarios, aunque existen diferencias acerca del ritmo de la eliminación entre alternativas
graduales y otra de shock, afectando así una importante fuente de ingresos dedicados a
financiar políticas redistributivas. Propuestas para volver caducos los controles de precios
internos y las restricciones a la exportación de productos lácteos y carne bovina se suman a la
oposición a políticas nacionales, en este caso, orientadas a disminuir los valores domésticos
de bienes salarios y, en consecuencia, a mejorar la competitividad de los sectores productivos
locales asociados. La desregulación se evidencia también en la pretensión de eliminar la
obligatoriedad del ingreso y negociación en el mercado de cambios de la totalidad de las
divisas provenientes de operaciones de exportación de petróleos crudos, sus derivados, gas y
de empresas mineras.
Otro importante conjunto de proyectos buscó la creación de “reglas de juego” que tendieron a

6
aplicar beneficios fiscales al capital privado en ciertos mercados (cultivo e industrialización
del bambú y biocombustible) o la sanción de estímulos impositivos como medida de fomento
de distintas actividades (importación de obras de arte, producción y difusión de bienes
tecnológicos, fabricación de bienes de capital y de telecomunicaciones, turismo en la
Antártida, proyectos culturales). Con respecto a la inversión en energía solar térmica, los
beneficios impositivos postulados se suman a subsidios y créditos a tasas subsidiadas. Se
destacan también propuestas para derogar leyes que, aprobadas durante la presidencia de
Fernández de Kirchner, ampliaron la autoridad estatal para intervenir en la economía como la
Ley de Abastecimiento. Un último conjunto de proyectos plantearon políticas de estímulo a la
creación de empleo formal mediante la reducción significativa de los “impuestos al trabajo” y,
más en general, de la presión tributaria (IVA, ganancias).
3.2. 2. Políticas de bienestar
A diferencia de los proyectos que avanzan en una agenda de liberalismo económico, las
propuestas impulsadas por los legisladores del PRO no postularon desmontar políticas de
bienestar existentes, sino que proponían ampliarlas aunque de forma focalizada, a excepción
de una iniciativa muy similar a la Asignación Universal por Hijo - AUH (“Red de Protección
Social”) y de aquellas que buscaron sancionar una regla de actualización de los respectivos
montos. Las iniciativas, más precisamente, tienden a estar asociadas a funciones específicas
del Estado y a beneficiar a sectores más vulnerables de la población. A continuación, se
repasan los principales proyectos:

Cuadro 1. Principales iniciativas legislativas de bienestar presentadas por el PRO en la

Cámara de Diputados de la Nación entre 2005 y 2015

Categoría Principales iniciativas

Políticas de SALUD. Pensión no contributiva para pacientes con leucemia;

Bienestar inclusión de enfermedades dentro del Programa Médico Obligatorio -
PMO; ampliación del calendario de vacunación.

MUJER. Garantizar derechos a mujeres embarazadas y al “niño por

nacer” (asignación mensual durante todo el embarazo, pase gratuito
en transporte público, presunción de despido por embarazo, test
universal de VIH para embarazadas); abordaje de la problemática de
la violencia de género (Erradicación de la violencia contra la mujer,
incentivos para la reinserción laboral de las mujeres víctimas de
“violencia de doméstica”).

EDUCACIÓN. Asistencia médica y psicológica para estudiantes

“que lo necesiten”, creación de universidades nacionales; boleto
educativo gratuito y docente rural.

7
 TRABAJO. Programa de vinculación entre las escuelas secundarias
y el mundo laboral (alentar participación del capital privado en la
formulación e implementación de los programas) con destino a
“comunidades en riesgo”; financiamiento para proyectos de jóvenes
“NI-NI”; asignación transitoria por empleo nuevo; inserción o
reinserción laboral de jefes y jefas de hogares; beneficios fiscales
para la promoción de empleo en PyMEs para personas de entre 45 y
65 años; disminución del impacto del Impuesto a las Ganancias a
través de la eximición de indemnizaciones y otras categorías
laborales; y actualización de la escala de contribuyentes en un
contexto inflacionario.

ASIGNACIONES, JUBILACIONES Y PENSIONES. Establecer

una red de protección social que, si bien la antecede, se asemeja a la
AUH; actualización periódica y automática de la AUH en la misma
proporción y cada vez que se modifique el Salario Mínimo, Vital y
Móvil (SMVM); exención del Impuesto a las Ganancias para las
jubilaciones y pensiones; fijar una jubilación anticipada; sancionar la
jubilación del 82% del SMVM.

DISCAPACIDAD. Políticas para fomentar la inserción laboral de

personas con discapacidad (Estímulos fiscales a empresarios que
contraten personas discapacitadas; Fondo de empleabilidad para
incorporar personas con discapacidad; etc.).

VIVIENDA. Proyectos abordan el acceso a la vivienda a sectores de

bajos ingresos a través del Programa de vivienda para la erradicación
de ranchos, casas de adobe, barro y paja; Programa “Alquilar es
fácil” para familias que no reúnan los requisitos para la firma de un
contrato formal y en situación de vulnerabilidad, que consiste en
ofrecer garantías provistas por el Banco Nación, préstamos a tasa
preferencial, subsidios del alquiler y sistema de ahorro previo;
“Programa Nacional de Vivienda Estratégica y Social en Altura”;
Programa de vivienda popular de gestión mixta que implique “la
participación del Estado Nacional y del sector privado en la
construcción, financiamiento y adjudicación de viviendas”. Cabe
destacar, por otro lado, la presentación por parte de Sturzzenegger de
un proyecto para otorgar créditos indexados y medidas orientadas a
incorporar o ampliar como descuentos del Impuesto a las Ganancias a
los alquileres, expensas y cuotas del crédito hipotecario.

OTROS. Seguro social para clubes; subsidios para clubes de barrio;

beneficios por desastres naturales para municipios; etc.

Fuente: elaboración propia.

3. 2. 3. Rigor presupuestario
Existen principalmente dos tendencias entre las iniciativas clasificadas en el eje

8
presupuestario: 1) por un lado, aquella que propone una mayor injerencia del Congreso
Nacional en el control de la ejecución del Presupuesto, a fin de evitar la discrecionalidad del
Ejecutivo Nacional y 2), por otro lado, una que se propone distribuir entre la Nación y las
provincias y entre estas últimas los ingresos recaudados a través de los derechos de
exportación.

3. 3. ¿Postmaterialismo? ¿Moderación económica? ¿Nueva derecha? El PRO en la Cámara de

Diputados de la Nación durante sus años de oposición
Aquí se buscó empezar a poner a prueba tres argumentos dedicados a explicar la exitosa
construcción de una coalición electoral mayoritaria por parte de un partido de derecha,
utilizando como evidencia las políticas impulsadas a través de proyectos de ley por parte de
políticos del PRO. El análisis acerca de cómo estos últimos explotaron valiosos recursos de
poder -más precisamente, cargos legislativos- permitió determinar, por un lado, una ineludible
presencia de temas económicos en la agenda legislativa propuesta por el espacio conducido
por Macri.
Así se constató que más de un tercio del total de los proyectos de ley introducidos entre 2005
y 2015 abordan temas económicos: la relación del Estado con el mercado, las políticas
bienestaristas y la cuestión del rigor presupuestario. Las iniciativas restantes se dispersan
entre asuntos referidos a la seguridad, instituciones judiciales, política electoral, y no
necesariamente se concentran en cuestiones postmateriales.
Al mismo tiempo, considerando el conjunto de los proyectos económicos, la mayoría de ellos
comprende a políticas sociales y a medidas que impactan en la relación del Estado con el
mercado. Estas últimas buscaron revisar las políticas intervencionistas implementadas por las
administraciones de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner y crear “reglas de
juego” que tienden a liberar al capital privado de regulaciones públicas redistributivas. Por su
parte, las iniciativas del PRO en materia bienestarista no apuntaron a desmontar la políticas
impulsadas por el oficialismo nacional sino a incrementar prestaciones específicas orientadas
a un público acotado y socioeconómicamente vulnerable. Finalmente, las iniciativas asociadas
estrictamente a la cuestión presupuestaria buscaron incrementar la participación del Congreso
en el control de gasto público implementado por un ejecutivo de otro signo partidario y
reducir los recursos fiscales en manos de este último mediante la coparticipación de los
ingresos provenientes de los derechos de exportación. De este modo, el comportamiento
legislativo del PRO no parece apoyar la tesis postmaterial.
En segundo lugar, mientras Giraudy (2015 y 2018) encuentra que el PRO evitó en las
campañas electorales todo nexo con la economía de mercado, dejando afuera de su discurso
términos como librecompetencia o neoliberalismo, los proyectos de ley estudiados apuntaron
a recrear los mecanismos de asignación eficiente de recursos a través del mercado,
principalmente en el sector primario de la economía. Sin embargo, puede considerarse que la
moderación de un programa de liberalización y desregulación de la economía proviene de los
proyectos que impulsaron políticas de bienestar.
Por el contrario, la lectura de Natanson (2018) que observa un programa que combina
liberalismo económico con políticas sociales parece aproximarse mejor al fenómeno
estudiado. Sin embargo, se deben tener en cuenta los serios costos sociales de corto plazo de
propuestas de apertura y desregulación de la economía 63. Las medidas bienestaristas

63 Las teorías políticas y económicas que alientan las reformas de mercado conceden que estas medidas generan,
en el corto plazo, costos sociales regresivos como el desempeño y la pérdida de salario real, aunque confían en
sus efectos virtuosos en el mediano y largo plazo. Otras teorías entienden que los costos sociales regresivos no se

9
planteadas no parecen lograr compensar adecuadamente a los potenciales sectores perdedores.
Más aún, en esta agenda se pronuncia una tensión entre la continuidad del “Estado de
Bienestar” moldeado por una gestión redistributiva y la propuesta de una profunda reforma de
mercado.

4. Conclusiones
El Pro es un partido de derecha, definido en función de su coalición electoral, y pro mercado,
en términos del programa de reformas económicas que pretende implementar, el cual genera
serios costos sociales. Esta naturaleza del partido le impuso un desafío central a su éxito
político: construir una coalición electoral mayoritaria que incorpore a diversos sectores
sociales ajenos a su base de sustentación principal y que, sin embargo, resultarán afectados
por las reformas económicas.
Existen tres argumentos importantes que intentan explicar cómo el PRO logró construir una
coalición electoral mayoritaria, superando el desafío que afronta toda fuerza conservadora
para expandir el reducido núcleo de votantes de sectores altos hacia una base policlasista que
le permita acceder al poder presidencial.
Vommaro y Morresi destacan la estrategia empleada por el PRO que consiste en priorizar en
su agenda temas no redistributivos. En la misma línea argumental, Giraudy entiende que esta
fuerza partidaria privilegió la moderación económica a la hora de comunicar su programa, al
mismo que tiempo que decidió centrar el discurso en temas no económicos que convoquen a
sectores de diferentes clases sociales. Por último, Natanson (2018) encuentra que el PRO optó
por una combinación de reformas orientadas al mercado y políticas sociales, las cuales
consisten, básicamente, en la continuidad de las medidas ya implementadas por la gestión
precedente.
El presente trabajo buscó contribuir al debate acerca de cómo partidos de derecha logran
construir mayorías electorales que les permite acceder al poder presidencial. Más
precisamente, el estudio se centra en el caso del PRO, el cual representa el primer partido de
derecha en alcanzar la presidencia por vías democráticas en Argentina.
Para llevar adelante esta contribución, se utilizó un enfoque que reconoce la existencia de una
relación entre las políticas impulsadas a través de un proyecto de ley y las expectativas
electorales del partido que las presenta. De este modo, se exploró cómo el PRO utilizó su
agenda legislativa para resolver el desafío que enfrenta toda fuerza de derecha: la expansión
de sus bases de apoyo que le permita acceder al poder presidencial.
Los hallazgos obtenidos en el presente trabajo ofrecen evidencia que tiende a respaldar el
argumento que caracteriza el camino del PRO hacia la presidencia como una combinación de
reformas de mercado acompañadas de medidas de corte social. Más precisamente, los
diputados nacionales de la fuerza liderada por Mauricio Macri postularon proyectos de ley
para desmontar las políticas intervencionistas y redistributivas implementadas hasta el
momento en la regulación de los mercados, principalmente el de bienes primarios
(eliminación de los derechos de exportación, de los controles de precios internos y de las
restricciones a la exportación), del trabajo y de cambios. Las políticas sociales, por su parte,
estuvieron focalizadas en sectores socioeconómicamente vulnerables, a excepción de una
medida que se puede considerar un antecedente de la Asignación Universal por Hijo.
La principal implicancia de este estudio radica en mostrar que un partido de derecha puede

revierten, sino que son permanentes y tienden a agravarse. En este estudio no se ponen a prueba estas teorías,
sino que se recupera el consenso existente en torno a los impactos inmediatos de las reformas de mercado.

10
cursar un camino exitoso al ejecutivo nacional impulsando explícitamente, desde el ámbito
legislativo, políticas de mercado que, en el corto plazo, benefician al capital inserto en
determinadas actividades económicas así como perjudican a sectores sociales necesarios para
construir una coalición electoral mayoritaria.

11
5. Bibliografía
Bremmer, B. (2018). The missing left? Economic crisis and the programmatic response of
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Vommaro, G., Morresi. S y Belloti, A. (2015). Mundo PRO. Planeta: Ciudad de Buenos Aires.

12
 La doble moral de la democracia colombiana

Juan Felipe Quintero Leguizamon

jfquintero@unicolmayor.edu.co
Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, Bogotá, Colombia

Eje: Instituciones Políticas y calidad de la democracia

Resumen

En Colombia se vive una doble moral en materia democrática, una doble moral que se expresa entre la
democracia formal y la democracia real: de un lado, las élites se ufanan de que la democracia
colombiana, como procedimiento democrático, es una de la más longevas de América Latina; mientras
que, por otro lado, ésta, al igual que en gran parte de América Latina se encuentra en una crisis
profunda desde hace más de 70 años.

La democracia real colombiana, no sólo se remite a mecanismos de contención sobre la oposición que
va desde la criminalización de la protesta popular, el Terrorismo de Estado y la eliminación física y
simbólica de los sectores subalternos disidentes, también, la democracia en Colombia no garantiza los
derechos sociales de la población.

La presente ponencia tiene como propósito analizar las brechas de la democracia en Colombia, con
especial énfasis en entender lo político, su relación con los derechos fundamentales, los derechos
humanos y la relación entre Estado y ciudadanía.

Para ello nos proponemos, en primer lugar, ofrecer una definición teórica desde dónde nos ubicamos
para entender la democracia; en segundo lugar, hacer un análisis sobre la democracia en Colombia con
los referentes conceptuales anteriormente enunciados; y por último, establecer unas conclusiones las
cuales podríamos anticipar, al decir que en Colombia no hay democracia sino procedimientos
democráticos.

13
 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

La doble moral de la democracia colombiana

Juan Felipe Quintero Leguizamon

jfquintero@unicolmayor.edu.co
Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, Bogotá, Colombia

Introducción

En Colombia se vive una doble moral en materia democrática, una doble moral que se expresa entre la
democracia formal y la democracia real: de un lado, las élites se ufanan de que la democracia
colombiana, como procedimiento democrático, es una de la más longevas de América Latina; mientras
que, por otro lado, ésta, al igual que en gran parte de América Latina se encuentra en una crisis
profunda desde hace más de 70 años.

La democracia real colombiana, no sólo se remite a mecanismos de contención sobre la oposición que
va desde la criminalización de la protesta popular, el Terrorismo de Estado y la eliminación física y
simbólica de los sectores subalternos disidentes, también, la democracia en Colombia no garantiza los
derechos sociales de la población.

La presente ponencia tiene como propósito analizar las brechas de la democracia en Colombia, con
especial énfasis en entender lo político, su relación con los derechos fundamentales, los derechos
humanos y la relación entre Estado y ciudadanía.

14
Para ello nos proponemos, en primer lugar, ofrecer una definición teórica desde dónde nos ubicamos
para entender la democracia; en segundo lugar, hacer un análisis sobre la democracia en Colombia con
los referentes conceptuales anteriormente enunciados; y por último, establecer unas conclusiones las
cuales podríamos anticipar, al decir que en Colombia no hay democracia sino procedimientos
democráticos.

I. Algunas referencias conceptuales

En primer lugar, consideramos que la democracia no tiene una única referencia conceptual, por el
contrario, la democracia es un espacio de disputa teórico, social y político. Dicho espacio de disputa
en la sociedad civil tiene como referencia los clivajes de la participación, justicia social, los derechos
sociales, culturales y ambientales.

De allí, consideramos que son varias las posturas que sobre la democracia circulan en el espacio
académico, así como en la construcción política de la realidad latinoamericana. Algunas de éstas
tienen antecedentes eurocéntricos y una doble visión: la conservadora o elitista y la visión
social-liberal, ancladas fundamentalmente en los procedimientos democráticos. Detengámonos un
poco más en cada perspectiva.

La postura elitista sobre la democracia fue argumentada por J. Shumpeter, su punto de partida es
cuestionar la relación entre democracia y soberanía popular formulada en la Ilustración, dado que para
este autor es imposible alcanzar el bien común, y por lo tanto, es insostenible llegar un acuerdo
general sobre la sociedad, porque difícilmente la vinculación de individuos racionales tienen metas
compartidas. Sostiene Godofredo Vidal (2010) sobre la postura de Shumpeter que “El asunto central es
que la idea de un Bien Común alcanzable por la discusión de intereses por individuos racionales no se
sostiene, por argumentos lógicos sobre la imposibilidad de los individuos de comprender plenamente
la idea de un Interés General por medio de razonamientos particulares” (p. 5). En tal sentido,
Shumpeter sostendrá tres ideas principales:

No hay un bien común en el que todo el mundo pueda estar de acuerdo, ni puede haber
reconciliación mediante “una discusión racional porque lo debe ser de la vida y lo social
escapa a la mera lógica” (p. 323).
Aun cuando se aceptase que todos buscan el mismo fin, el procedimiento puede diferir.
Cuestiona la idea de la voluntad general partiendo de los individuos, pues menciona que debía
existir un centro en el cual debían gravitar las distintas voluntades; agrega que: “la voluntad
general desaparece tan pronto como nos falta la idea del bien común” (p. 324).

Para este autor la democracia se reduciría a la competencia por los votos entre las élites,
quienes serían las más aptas para dirigir los asuntos políticos, mientras que el papel de
los ciudadanos sería el de depositar su voto y delegar su voluntad individual en los
caudillos, los cuales estarían sujetos a la competencia electoral y por lo tanto, no se
transformarían en dictadores, por ello sostendrá Vidal (2010) que el hecho decisivo de
que describe a la democracia como una lucha entre elites por el voto de la

15
ciudadanía,64en términos en que los primeros mandan y los segundos participan
atenuada e indirectamente. Lo importante es que la Pleblo 65 es elevada a la distinción de
electores (ciudadanos). (p. 6)

En conclusión la concepción shumpeteriana sobre la democracia, termina reduciéndola a aspectos

formales y de procedimientos, una noción que ha terminado calando en las distintas instituciones tanto
de la esfera privada como pública. De allí, que dicha fórmula sea la más acogida por las élites
colombianas, pues en la medida en que sustentan su “legitimidad” por el número de votos alcanzados,
poco o nada interviene la democracia con la equidad o la justicia social, es sencillamente un adorno
que permite la explotación y el mantenimiento del statu quo.

Por ello, nos parece importante, la crítica sostenida por Atilio Borón a la fórmula shumpeteriana,
acerca del vaciamiento de la democracia:

Quien la remplazó fue la fórmula schumpeteriana, cuyas consecuencias deplorables aún se

sienten profundamente en las ciencias sociales del main stream: la democracia como un
conjunto de reglas y procedimientos desprovisto de cualquier contenido específico relacionado
con la justicia distributiva o la equidad, que ignora el contenido ético y normativo de la idea de
democracia y pasa por alto el hecho de que esta debería ser un componente crucial y esencial de
cualquier propuesta para la organización de una “buena sociedad”, más que un mero dispositivo
administrativo o para la toma de decisiones. (p. 45).

La postura liberal-institucionalista

Dentro de los estudios institucionalistas se encuentran fundamentalmente aquellos que recuperan la

noción político-institucional en torno a fortalecer la democracia desde el ámbito de los derechos
civiles y políticos y la transparencia electoral, particularmente resaltan los estudios de O`Donell y
Munk.

O´Donell sostuvo una postura exclusivamente liberal, cuando afirmaba que un régimen democrático
se caracterizaba esencialmente porque:
Existen dos componentes básicos. El primero es la realización de elecciones razonablemente
justas, de manera que la oposición tenga una oportunidad plausible de ganar. Estas elecciones
también deben ser decisivas, en el sentido de que cualquiera sea el ganador, pueda ocupar el
cargo para el cual ha competido y durará en su encargo en los términos constitucionalmente
prescritos. Segundo, un régimen democrático incluye una serie de derechos, o libertades
políticas, tales como la libertad de expresión, de asociación, de movimiento y acceso no

64Aunque para él la ciudadanía es más un enunciado vació que una realidad y la esfera pública, como ahora se
llama a la expansión de la idea de la ciudadanía activa, se reduce por medio de la manipulación de las
preferencias de los electores. Esta percepción no sólo pertenece a Schumpeter sino a un gran número de
intelectuales que, como Walter Lippman, conciben a la opinión pública como esencialmente indefensa ante la
manipulación de los modernos medios de información y propaganda política.
65Para evitar confusiones, uso el término Plebe en la acepción latina (plebeii), para referirme a las clases bajas y
a los trabajadores, como opuestos a los patricios.

16
 monopolizado a la información. (p. 14)

Así mismo, dentro de la perspectiva institucionalista se encuentra la sostenida por el PNUD (2010),
para quien los mínimos de una democracia son: la existencia de elecciones libres y transparentes, el
respeto de la libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresión o una nutrición
básica son algunos de los derechos indispensables que caracterizan el mínimo de ciudadanía que debe
estar presente en una democracia.

Si el fin de la democracia es la redistribución de la riqueza y la disminución de la concentración del

poder, con el actual modelo económico es imposible seguir pensando desde esferas autónomas.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), habla de dos tipos de democracia:
democracia exigible, entendida como aquella que puede alcanzarse dado los factores disponibles:
legitimidad política y la sostenibilidad económica. Exigible, entonces, se ubica en el terreno de lo
deseable, mientras que, lo sostenible se encuentra en el terreno de lo mínimo.

Pero a renglón seguido aclara que si bien la democracia tiene que extender los derechos sociales, éstos
deben hacerse en el marco de la sostenibilidad económica y que incluso no le corresponde a ella
establecer una política económica. En este sentido, es correcto afirmar que no es materia de la
democracia la formulación de una política económica específica. Sí lo son en cambio, los efectos de
esa política económica en términos de la creación de ciudadanía, de goce real de los derechos
económicos y sociales. (PNUD, 2010)

Tanto la postura elitista como la liberal comparten un elemento en común, a saber que: la democracia
unilateral representativa liberal ha ido mostrando sus defectos de manera creciente hasta culminar en
el presente en un fetichismo monopólico de partidos políticos que corrompen el ejercicio del poder
representativo delegado del Estado (Dussel, 2012, p. 564). Es decir, la democracia estaría sustentada
en un juego competitivo donde cualquier ciudadano puede ser elegido mediante el sistema
multipartidista, con unas reglas claras y previamente definidas.

Las posturas socio-radicales

Los aportes del pensamiento crítico para pensar la realidad han sido valiosos dado que no se han
limitado única y exclusivamente a cuestionar el orden existente (la democracia representativa liberal,
los autoritarismos, la extrema desigualdad, la exclusión social, el racismo, el exacerbado
individualismo y consumismo), sino que a su vez, han abierto nuevos marcos de interpretación y
propuestas tanto de orden teórico como alternativas dentro de lo realmente existente.

De esta manera, el marco teórico desde nos ubicamos recoge la tradición del pensamiento crítico en
particular el pensamiento de Antonio García, Pablo González Casanova y Boaventura de Sousa Santos
para repensar la democracia. Por ello, recuperamos la noción de democracia para Antonio García

17
(2013) puesto que:

La democracia es total en el sentido de que no puede existir a medias, ni como una suma de partes
desordenadas y sueltas, ni como un sistema contrahecho que declara a los hombres libres, pero les
niega los medios –económicos, culturales y políticos de ejercicio de la libertad. (p. 28)

Es decir, partimos de considerar a la democracia como una filosofía de vida que incluye no sólo un
procedimiento político, sino que acoge una construcción cultural, política, económica y ambiental.

Entonces, no se trata solamente de atender los aspectos cuantitativos sobre la democracia, es decir, del
sistema representativo y sus aspectos cualitativos, en otras palabras, de su sentido social, sino el
sentido orgánico entendido este último como sentido de vida que involucra todas las dimensiones de la
vida humana.

Es menester pues, romper con los paradigmas dominantes, tanto en la ciencia política como en la
sociología política, que consideran que la democracia se termina reduciendo a un conjunto de
procedimientos políticos para alcanzar la legitimidad y la legalidad política; es por ello que apelamos a
una concepción más amplia.

II. De la política, el miedo y los derechos humanos: la doble moral de la democracia colombiana

Tres procesos coexisten en la democracia colombiana, los cuales se vinculan entre sí: el primero tiene
que ver con el autoritarismo ascendente y los autoritarismos sub-nacionales como respuesta al proceso
de democratización de 1991; un segundo proceso refiere a la interiorización de miedos e
incertidumbres frente a un futuro donde no existe una construcción colectiva ni un horizonte
compartido; y un tercer proceso, que viene alimentar los dos anteriores es la represión y
criminalización de la protesta popular. A continuación se explican cada uno de estos procesos.

De los autoritarismos nacionales y sub-nacionales

El surgimiento del autoritarismo nacional y sub-nacional es un proceso largo y complejo, que podemos
rastrearlo desde la victoria de los conservadores sobre los liberales en 1886, y la cual depuso la
Constitución de 1863. Destacan entre las principales características de dicha Constitución el declarar
al país como unitario y centralizado, y, la vinculación de la iglesia católica como religión oficial del
país.

18
Por más de un siglo, en el país rigió un Estado confesional, donde la propiedad de la tierra era
garantizada a las élites regionales y nacionales 66, con un proceso identitario alrededor de la religión y
de los partidos políticos, y donde la negociación-conflicto entre los partidos tradicionales fueron la
constante en la captación de cuotas burocráticas y recursos para las regiones. La excesiva
concentración del poder en la figura presidencial y la negociación con las élites regionales asociadas al
bipartidismo constituyó el eje central del autoritarismo nacional y sub-nacional, el cual reforzó el
clientelismo al interior de las regiones.

Fue tan sólo hasta que las luchas sociales, populares e insurgentes alcanzaron una expresión masiva en
la década de los ochenta del siglo XX en el que la democracia limitada se empezó a derrumbar junto
con la Constitución de 1886. Carente de legitimidad y como resultado de las luchas sociales y
armadas, se convocó a la constituyente que dio como resultado la Constitución de 1991. La
constitución de 1991 abrió las esclusas de la democracia limitada, pues amplió la participación de las
comunidades y sectores organizados (se crearon curules especiales para la comunidades indígenas y
afrodescendientes), permitió la creación de nuevos partidos políticos y la competencia electoral; así
mismo, se establecieron mecanismos de participación como los referendos, el plebiscito y las
consultas populares, y, se instituyó la tutela como dispositivo para garantizar los derechos
constitucionales fundamentales 67 de las y los ciudadanos; rápidamente el sistema bipartidista transitó
hacía el multipartidismo.

No obstante, las “micro empresas electorales” afloraron después de la Constitución de 1991. Pizarro
denominó a este fenómeno como bipartidismo atenuado, porque los nuevos partidos políticos fueron
expresiones disidentes del bipartidismo colombiano. Sin embargo, las microempresas electorales eran
más que un bipartidismo atenuado, pues se crearon con el propósito de mantener su poder regional.
León Valencia señala al respecto que “las élites regionales tenían el interés de oponerse a un pacto
con las guerrillas y también el propósito de desatar una gran resistencia a los cambios democráticos
que trajo la Constitución de 1991”. (2007: 26). Además, esos pequeños partidos escondían la
emergencia de un nuevo actor socio-político.

Una propuesta teórica que encaja bien en la situación colombiana, pese a no haber surgido
para explicarla, es la de Gibson. Según él, en países como Argentina y México, después de procesos
de democratización sobrevinieron autoritarismos subnacionales: “En regímenes democráticos
nacionales las élites autoritarias adelantarán tres tipos de estrategias: la parroquialización del
poder, la nacionalización de su influencia, y la monopolización de los vínculos institucionales entre lo
nacional y lo subnacional (2006: 204). Para el caso de Colombia se pueden añadir los fenómenos
señalados por Claudia López: la economía ilícita del narcotráfico, el conflicto armado y la falta
del monopolio estatal de la fuerza y la justicia (2010:39).

66Hubo un intento de reforma agraria bajo el gobierno de Alfonso López Pumarejo

(1936-1940) con la Ley 200 de tierra; sin embargo, rápidamente fue abortada. Para 1973
se promulgo la ley 4 conocida como pacto del Chicoral que aseguraba la propiedad de los
terratenientes y se legalizaban los predios por ello obtenidos mediante el despojo a las
comunidades campesinas. A la fecha y a pesar de los acuerdos de paz firmados entre la
insurgencia de las FARC y el gobierno nacional de Juan Manuel Santos, el país sigue sin
desarrollar una reforma rural integral.
67Los derechos inalienables están consagrados en el artículo 5 de la constitución de
1991.

19
 El bipartidismo configuró verdaderos feudos electorales en los que las élites regionales se
afianzaron a través de mecanismos de coerción y cooptación. Estos mecanismos sirvieron, a su vez,
para extender su influencia a toda la vida política del país. Las élites y las mafias, que
experimentaban este vertiginoso ascenso social y político, reaccionaron a través de la imposición
militar a la democratización y los procesos de paz entre las insurgencias y el Estado, iniciados en
la década de los ochenta.

Estos grupos hicieron uso de todo tipo de mecanismos violentos: el asesinato de dirigentes políticos
de la izquierda, la desaparición forzada, las masacres, la tortura, la amenaza y el desplazamiento de
comunidades enteras. El informe “¡Basta ya!”, realizado por el Grupo de Memoria Histórica
(Presidencia de la República), dice que “entre el 1 de enero de 1958 –creación del Frente Nacional–
y el 31 de diciembre de 2012 han ocurrido 220.000 muertos a causa del conflicto armado; de
ellos el Registro Único de Víctimas reportó que entre 1985 y 2012 hubo 166.069 víctimas civiles
y el Grupo de Memoria Histórica pudo determinar 40.787 combatientes” (2013: 32). Este contexto
nos permite entender el ascenso de una nueva fracción de la clase dominante que mantuvo el poder
en las regiones y que consiguió llegar al gobierno nacional de Álvaro Uribe Vélez.

Para comienzos del siglo XXI, el proceso de autoritarismo ascendente desde la década de los ochenta
alcanza su máxima expresión en la figura de Álvaro Uribe Vélez (presidente desde 2002 al 2010), y
fue en este periodo de tiempo donde el proyecto narco-paramilitar penetró profundamente en diversos
sectores de la sociedad (partidos políticos, empresarios, sectores de la iglesia, instituciones estatales y
terratenientes). Este proyecto político se cimentó sobre el miedo. Recuperando la figura del enemigo
interno, la mayor preocupación de los sectores de la burguesía colombiana era representada por la
insurgencia colombiana y los sectores subalternos que se atrevían a desafiar el statu quo.

De allí, que la democracia colombiana lejos de fortalecerse se fue debilitando por cuenta del ascenso
de la fracción de la clase narco-paramilitar al Estado, la presencia de grupos paramilitares en el
territorio nacional se hizo sentir en las regiones y en particular en el ámbito electoral, tanto en el 2002
como en el 2006, a las elecciones del congreso los grupos paramilitares controlaron el 35% del
Senado. Gibson nos menciona los autoritarismos sub-nacionales como respuesta a los procesos de
democratización y la realidad colombiana parece corroborar dicha tesis.

En la actualidad, la extrema derecha colombiana ha logrado posicionarse en el escenario político

colombiano: muestras de ello fueron, el referéndum por la paz, en el cual ganó el no con 6.431.372
(50,21%) contra un 6.377.464 (49,79%) del sí, y las elecciones al Senado del 2018, en las que
ocuparon el primer lugar con 31.99% de los votos divididos entre el Centro Democrático (partido del
expresidente Álvaro Uribe), el partido conservador y el movimiento cristiano MIRA, los partidos de
derecha sacaron 38,59% de la votación (liberal, cambio radical y partido de la U), es decir, que en el
espectro político colombiano la extrema derecha y derecha controlan el 70% de las elecciones,
mientras que la izquierda sólo alcanzó el 17.05% de la votación.

El miedo en la sociedad colombiana

20
Otro de los elementos centrales de la “democracia” colombiana es el miedo, un miedo profundo e
interiorizado en todos los sectores de la sociedad fundamentalmente a la participación de los sectores
subalternos (campesinos, obreros, comunidades étnicas y sectores marginados). Dicho miedo se
cimentó sobre la noción del enemigo interno, que desde la década de los 50 del siglo XX las élites
colombianas con apoyo del gobierno de los Estados Unidos determinaron bajo la doctrina de la
seguridad nacional que todos aquellos que reivindicaran sus derechos (el derecho a la tierra, a la
educación y a un trabajo digno) eran objeto de persecución, vigilancia, intimidación y en caso de ser
necesario eliminación.

En tal sentido, el slogan de la campaña presidencial para el 2002 giró en torno a la mano dura contra la
que se decía era la principal amenaza de la sociedad colombiana: la insurgencia, y se presentó como la
ausencia de seguridad en las principales vías y en gran parte del territorio nacional. De allí, que encaja
bien lo dicho por Lechner (1988) acerca de la relación entre el miedo y el autoritarismo pues, el
autoritarismo genera una "cultura del miedo"... La paradoja de los autoritarismos "agudizan una
demanda de seguridad que a su vez nutre del deseo de una "mano dura". (p. 96). Rápidamente se
instauró en el imaginario colectivo, aún de los sectores populares, que el principal problema era el no
poder viajar por el territorio nacional, es decir, que el Estado carecía efectivamente del control sobre
su territorio.

El proyecto narco-paramilitar surgido desde mediados de la década de los ochenta, ayudó a

desestructurar la perdida de los referentes colectivos, la vida dejó de ser la opción por excelencia,
debido a que un vasto sector de la sociedad colombiana se acostumbró a la muerte e incluso pidió el
exterminio de los habitantes de calle, trabajadoras sexuales y comunidad LGBTI. De otra parte, el
exigir derechos laborales, fue visto por gran parte de sectores marginados de la actividad económica,
como prebendas a un reducido número de personas, se fue configurando una relación entre la cultura
mafiosa, la tradicional con el individualismo.

De acuerdo a lo anterior, surgió en el país una cultura mafiosa, poco a poco las personas se abocaron a
conseguir por la vía de la ilegalidad lo que hiciera falta, dichos como no “dar papaya”, que significa no
dar la posibilidad para que vulneren su integridad, es decir, desconfíe siempre de los y las otras; o “a
papaya puesta papaya partida” que significa ser lo suficientemente astuto para vulnerar la integridad y
la honra de los y las otras, se convirtieron casi en un imaginario interiorizado pero que a la postre
ayudó a desestructurar los lazos sociales. No en vano la encuesta hecha por el Departamento Nacional
de Planeación (2015) sobre los valores nos muestra que:

21
Imagen tomada de DNP (2015), p. 30.

Imagen tomada de DNP (2015), p. 31

Como se puede apreciar en las anteriores gráficas, la sociedad colombiana confía poco en sus vecinos,
pues tan sólo confía plenamente un 10,8% mientras que el porcentaje que confía plenamente en la
iglesia se encuentra el 51,1%. Situación que nos ilustra la pérdida de lazos sociales, la ruptura del
tejido social y el refugio en la esfera privada para intentar sobrellevar los problemas sociales.

La cultura del miedo no sólo es resultado del autoritarismo sino también condición de su propia
reproducción; a propósito Lechner dice: “Al producir la pérdida de los referentes colectivos, la

22
desestructuración de los horizontes de futuro, la erosión de los criterios sociales acerca de lo normal,
lo posible y lo deseable, el autoritarismo agudiza la necesidad vital de orden y se presenta así mismo
como la única solución” (p. 98). Los criterios sociales acerca de lo normal fue una hibridación como
habíamos anotado entre lo tradicional, la cultura mafiosa y el exacerbado individualismo neoliberal.
Dicho proceso de hibridación ratificó la interacción entre los valores y antivalores como la familia, la
lealtad, el honor, el autoritarismo, los cacicazgos, el consumo desproporcionado y suntuario, la
frivolidad ante la vida, el instante de vivir como rey por un día así se falleciera al día siguiente. 68

Lo posible se redujo a la sobrevivencia del día a día, el refugio sobre la esfera “privada” (la vida
personal y la familia) construyó una ciudadanía apática y apolítica sobre lo público (aun cuando eran
problemas sociales colectivos) y objeto de ser apropiado por la fuerza o por el consenso; la esfera
pública, es decir, el Estado, sus instituciones y los recursos públicos siguieron siendo apropiados tanto
por las élites regionales como nacionales y compartidas con la fracción narco-paramilitar en ascenso
desde la década del noventa.

Una sociedad con un futuro incierto, con miedos internos provocado por el despojo de una vida digna,
el miedo que la incertidumbre genera en la propia materialidad y existencia fue aprovechado por
ciertos sectores de la oligarquía colombiana y medios de comunicación, los cuales desplazaron del
imaginario colectivo la reivindicación de los derechos por un asunto de seguridad. De allí, el
imaginario colectivo terminó generando una doble angustia esquizofrénica: el miedo a los otros, y el
miedo a perder lo poco que se había conseguido por esos otros, en otras palabras el miedo a los
“bárbaros” (insurgencias, movimientos campesinos, obreros, afrodescendientes e indígena).

Lechner agrega que “este peligro de contaminación, este temor generalizado a estar acorralado e
infiltrado, conduce a una retracción corporativista, cuando no privatista” (p. 99). En el caso
colombiano, la ausencia de un proyecto común de un acuerdo pactado que permitiera construir un
horizonte colectivo del “nosotros” reforzó dicha interiorización del miedo a lo desconocido, la salida
68Tal y como queda relatado en el libro “No nacimos p´a semilla” de Alonso Salazar:

Cuando yo estaba pelado me mantenía por ahí jodiendo con un trabuco, hasta que llegaron los
finados Lunar y Papucho que me patrocinaron con armas buenas. Entonces empecé a robar y a
matar en forma. Uno se pone violento porque hay mucho man que quiere cascarlo y
monopolizarlo, porque es pelado. Pero uno no puede ser bobo, tiene que sacar las alas. Yo saqué
las alas y a volar; todo el que tocaba conmigo le iba mal. Eso lo aprendí de mi familia, de mi
cucha que es una teza. Ella conmigo va en las buenas y en las malas. Ahí donde usted la ve
menudita responde donde sea por mí. A la larga, lo único que me duele para despegar vuelo de
esta tierra, es dejarla sola. Saber que puede estar abandonada en su vejez. Ella ha sido muy
guerrera y no se merece eso.
Cuando alguien quiere entrar a trabajar con nosotros, yo pregunto: ¿Ese muchacho quién es?, ¿es
serio?, y según los datos analizo si lo meto o no. Son muchachos que ven la realidad, ellos saben
que estudiando y trabajando no consiguen nada y que en cambio con uno se levantan los lucas.
Ellos se meten por su gusto, no porque uno les diga… Entre nosotros también nos apoyamos
mucho; ah!, que usted no tiene, de esto y yo tengo, entonces le regalo, ¿entiende?, no prestado
sino regalado, y si uno está mal, también le dan. Todo a lo bien, pero nadie se puede falsiar.

23
fue el encierro corporativista (familiar y religioso).

Derechos humanos

Entre la década del 50 y del 90 del siglo XX, la democracia no fue más que un cascarón
completamente vacío y carente de toda legitimidad; porque por una parte el bipartidismo político con
el pacto del Frente Nacional selló el reparto del poder político entre liberales y conservadores 69, y por
otra parte se impidió el ingreso a la arena electoral a los sectores opositores.

En dichas décadas el trato para con la oposición no sólo fue de exclusión política, también se
desarrollaron mecanismos de contención y eliminación sobre la oposición; podemos distinguir tres
fases de dicho proceso: 1) surgimiento del anticomunismo y represión marcial sobre la oposición
desde los 60´ a los 70´; 2) expansión del paramilitarismo y genocidio sobre la izquierda 80´ hasta el
2005 (represión preventiva y disuasiva), y 3) persecución política, amenazas y asesinatos sobre
defensores de derechos humanos y líderes de izquierda y sociales del 2005 al 2018 (represión
disuasiva).

El surgimiento del anticomunismo fue el resultado de la doctrina de seguridad nacional impulsada por
los Estados Unidos en todo el hemisferio como resultado de la confrontación contra Unión Soviética y
el triunfo de la Revolución cubana. En el caso colombiano el Estado promovió la creación de grupos
paramilitares para contener las demandas por la tierra, para entonces los manuales del ejército
permitieron la creación de grupos paramilitares que contuvieran el descontento social.

En este sentido, el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) manifestó que los
manuales de las fuerzas armadas –redactados dos años antes de que nacieran las insurgencias en
Colombia bajo la asesoría de los Estados Unidos, en el marco de la misión Yarbourough (1962)
– ya incluían dos perspectivas complementarias: “1) debe ser vinculado a la guerra (el
paramilitarismo); 2) debe ser el blanco principal de la guerra contrainsurgente (guerra contra los
movimientos sociales o posiciones inconformes con el statu quo)”70. El estudio se basó tomando
como fuente 6 manuales (1962, 1963, 1969,1979, 1982, 1987).

Posteriormente, el 16 de diciembre de 1968, el presidente Carlos Lleras Restrepo le dio estatus de

legislación permanente al decreto 3398 de 1965 mediante el decreto de la Ley 48 del mismo año.
Esta ley tendría una vigencia de 24 años en el país, es decir, hasta 1989, cuando fue declarada como
inexequible por la Corte Constitucional. Sin embargo, el monstruo del paramilitarismo ya estaba
creado y era legal.

69Con el asesinato de Jorge Eliecer Gaitán se ratificó el poder de la oligarquía y encerró la democracia a una
expresión limitada, sin embargo, abrió la caja de pandora, pues la represión y eliminación en contra de los
sectores populares antioligárquicos devino en la violencia que aún se padece desde 1948.
70CINEP, (2003); Deuda con la Humanidad: paramilitarismo de Estado en Colombia
1988-2003.

24
La expansión del paramilitarismo y genocidio sobre la izquierda tuvo como objetivo el contener la
protesta social en el país, mientras mantenía el statu quo y los privilegios de las élites nacionales y
regionales, dicha estrategia consistió por parte del Estado y las élites en descentralizar el monopolio de
la fuerza. Tal y como sostiene Franco:

A lo largo de la década del ochenta, dentro el proceso de implementación de las disposiciones

de los manuales militares, se aceleró la reproducción local del bloque del poder
contrainsurgente y la tendencia hacía la descentralización del monopolio de la fuerza... El
acento estuvo puesto en tejer regionalmente alianzas con sectores centrales y locales de poder y
desarrollar una estrategia paramilitar de tierra arrasada cuyos puntos emblemáticos fueron
Puerto Boyacá y el Magdalena Medio. (p. 265)

El terrorismo de Estado cobró la vida de más cinco mil militantes del partido Unión Patriótica y entre
sus planes estuvo: la Operación Cóndor y el Plan Baile Rojo, ambos encaminados a liquidar a las
bases sociales de los movimientos políticos y, luego, exterminar a sus dirigentes. Otro de los
planes que se elaboró fue el Plan Esmeralda, el cual estuvo encaminado a exterminar la
seccional de Meta y Caquetá, por el hecho de haber superado tanto al partido Liberal como el
Conservador en dichos Departamentos (Cepeda, 2006: 161).

La década de los noventa se caracterizó por la consolidación del paramilitarismo en vastas zonas
del país, el control político de las regiones y sus recursos. En resumen, esto significó la implantación
de un modelo fascista en ciudades intermedias y municipios rurales, así como de un régimen de
terror sobre las izquierdas en las grandes ciudades. Comparto plenamente la lectura que el MOVICE
hace de esta década al decir que:

Sin embargo, se registraría una nueva lógica criminal tras ellas: ya no solamente
responderían a una estrategia de eliminar el ‘enemigo interno’ —asesinando dirigentes
sociales, pobladores y campesinos considerados por las Fuerzas Militares como población
civil insurgente—, sino también a la imposición del terror como método de control
territorial y poblacional. Las ejecuciones extrajudiciales son cometidas con asombrosa
sevicia. Muchas veces, las víctimas –y en particular los líderes campesinos y las
comunidades– son torturados en público antes de ser ejecutados y decapitados. Los
cuerpos son descuartizados y, en no pocas ocasiones, los restos son exhibidos. (2013: 43)

La tercera fase comenzó en 2005 y hasta la fecha continúa, con la política

represiva del Estado autoritario colombiano, bajo mecanismos encubiertos del
Departamento Administrativo de Seguridad, entre los que se incluyen
seguimientos a líderes sociales y políticos de izquierda, magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, periodistas, amenazas y asesinatos selectivos.

En primer lugar, se trató de judicializar a la oposición y de desprestigiarla de manera pública. Esta

tarea se desarrolló durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, bajo el control del Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS), la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría. La
persecución política tuvo como claro objetivo poner en el mismo rango a la farcpolítica y la

25
parapolítica, para desprestigiar a la oposición, eso traería consigo la destrucción del Polo
Democrático Alternativo. Por tal razón, fueron vinculados dos congresistas más del PDA a dichas
investigaciones: Jorge Enrique Robledo y Alexander López, así como al concejal de este partido por
Bogotá, Jaime Caicedo.

El proceso de judicial contó con dos instancias. Por una parte la Fiscalía, que imputó cargos penales
con base en las “pruebas” de las computadores de Raúl Reyes y, por otra parte, la Procuraduría
General de la Nación que llevó a cabo una investigación disciplinaria. Eso convirtió al Procurador
Alejandro Ordoñez en un policía político, pues podía declararle la muerte política a los imputados e
inhabilitarlos para ejercer cargos públicos por mucho tiempo.

La muerte política o destitución por un fallo disciplinario fue utilizada por la Procuraduría para
silenciar a una parte de la oposición, tal fue el caso, de Piedad Córdoba Senadora de la República;
Miguel Ángel Beltrán, profesor de la Universidad Nacional y de los intentos para sacar a Gustavo
Petro de la Alcaldía de Bogotá (2010-2014).

Ahora bien, la estrategia de disuadir mediante la eliminación física a los dirigentes sociales y
defensores de derechos humanos, ha vuelto a cobrar relevancia en la escena política del país. Los
asesinatos paradójicamente han venido aumentado desde que se instaló la mesa de negociaciones con
las FARC; los enemigos de la paz acechan entre las sombras, mientras el Estado es incapaz de
asegurar la vida de sus ciudadanos y ciudadanas que luchan por democratizar la sociedad, tal y como
queda evidenciado en el siguiente gráfico.

Tomado de: Informe a la comisión de esclarecimiento a la verdad sobre patrones de agresión a

personas que defienden los Derechos Humanos y el territorio en Colombia, (p. 25)

Aún más, después del proceso de paz entre la insurgencia de las FARC y el Gobierno de Juan Manuel
Santos, la criminalización sobre la protesta popular no ha desaparecido y lejos de menguarse se ha
recrudecido. Además se ha desarrollado un plan pistola contra los líderes sociales, en los que
aparentemente no se tiene conocimiento de quienes son los autores intelectuales de los asesinatos. De
allí, que la Defensoría del Pueblo manifestara que:

26
 Durante la entrega de la Alerta Temprana de la situación de riesgo para líderes sociales y
defensores de derechos humanos en Colombia, el Defensor Negret Mosquera informó que desde
el 1 de enero de 2016 al 27 de febrero de 2018 fueron asesinados 282 personas que se dedicaban
a la defensa de la comunidad o de los derechos humanos.
En este mismo periodo la mayor cantidad de muertes violentas tuvieron lugar en Cauca (75
homicidios), Antioquia (38), Norte de Santander (17), Nariño (15), Valle del Cauca (15) y
Chocó (14).
Por años, en 2016 ocurrieron 134 homicidios; para 2017 fueron 126 y del 1 de enero al 27 de
febrero de 2018, otros 22 casos.

A la fecha se habla de un total de 302 líderes sociales asesinados entre el 2016 y julio de 2018, y con
la descarada amenaza del aún no posesionado Ministro de Defensa, Guillermo Botero, en
declaraciones a los medios de comunicación que una de las primeras medidas de su cartera era la de
reglamentar la protesta social en el país, declaraciones que sin lugar a dudas buscan amedrantar a los
movimientos sociales, mientras guarda silencio por los asesinatos cometidos.

Conclusiones

No podemos discutir sobre la democracia desde una visión minimalista, es decir, simplemente donde
se realicen votaciones periódicamente, mediante un sistema “libre” y transparente o en otras palabras
la democracia como un procedimiento. La ausencia de garantías reales para la libertad de expresión y
movilización evidencian incluso un fallo de la democracia representativa liberal. Las alusiones
gubernamentales que alegan que la democracia colombiana es una de las más longevas de la región
carecen de sentido si tomamos como referencia una lectura más crítica sobre la democracia, es decir,
mientras que la vida de miles de personas sigue siendo arrebatada por el simple hecho de pensar
diferente.

Aun si discutiésemos la democracia colombiana desde la perspectiva liberal encontraríamos que

difícilmente se puede hablar de un régimen democrático dado que no se garantiza la vida de las
personas debido a sus creencias políticas, en tal sentido, es recurrente la violación sistemática de los
derechos humanos por parte del Estado, empresarios, terratenientes y narcotraficantes contra la
oposición.

No se puede hablar de democracia, mientras ésta se encuentre sustentada sobre el autoritarismo y

mientras prevalezcan los miedos en la sociedad. Para que pueda sobrevivir la democracia se tiene que
romper con los miedos internos, es decir, recuperar los lazos sociales y el tejido social que se ha visto
desestructurado tanto por la guerra como por el neoliberalismo. En tal sentido, se debe construir un
horizonte compartido: que reconozca la diferencia y que se dialogue con ella; un lugar donde se
democratice todos los espacios de la vida, desde la familia hasta las instituciones; una democracia que

27
privilegie lo local, es decir, el territorio; una democracia que desmercantilice lo público y garantice la
vida digna de sus ciudadanos.

Me quedó pendiente por demostrar los escasos o nulos desarrollos de la democracia colombiana en
materia de justicia social, no obstante, es necesario indicar que una democracia no se puede sostener
sobre la base de extremas desigualdades, pues Colombia ostenta uno de los índices de la concentración
de la riqueza más alto en América Latina, sólo seguido después de Brasil.

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29
Título de la Ponencia: El principio de la representación política.
Discusiones semánticas y perspectivas actuales.
Autora: Ana María Raggio
Procedencia Institucional: Profesora adjunta Derecho Político. Facultad
de Derecho UNR- Profesora Asociada Derecho Político y Sociología UCEL.
Rosario Santa Fe
Correo electrónico: anamaraggio@hotmail.com
Área Temática: 6 Instituciones políticas y calidad democrática

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y

30
VI Congreso Internacional sobre Democracia. Los escenarios
democráticos del siglo XXI. Organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales. UNR. 10. 13 de setiembre 2018”

Resumen
La representación política, es una institución propia de la modernidad clásica,
heredada del constitucionalismo decimonónico, no se concibe sino a través del
ejercicio del poder por parte de representantes.
La misma se constituye a partir del momento en que la titularidad del poder
comienza a ser reconocida en el pueblo, y este ya no puede gobernarse a sí
mismo.
La misma hunde sus raíces en el modelo decimonónico liberal, con el triunfo a
favor del formato de representación indirecta con mandato fiduciario.
Ante la pregunta: ¿Qué es la representación? No solo carecemos de una
definición universalmente válida o aceptada, sino que también existen
definiciones ambiguas, que resultan inútiles, mientras que otras son tan
específicas que terminan siendo incompletas. Resulta entonces necesario,
analizar la representación política desde un enfoque multidimensional.
Además de analizar el concepto clásico de la representación política, planteamos
que la misma se ve atravesada por transformaciones, dentro de las cuales
planteamos la crisis que vive la institución, producto de una sociedad
fragmentada y globalizada, afectando el campo de la política y de los partidos.
Estos cambios que se han dado a partir de lo que denominamos segunda
modernidad, han encontrado a los individuos cuestionando a las instituciones, y a
la representación política en particular.
Palabras claves: representación – política - crisis

La representación Política: definiciones y reflexiones.

Escribía Thomas Paine hacia 1792, que de acuerdo con la clásica diferenciación
entre la política de los antiguos y modernos; la democracia de los antiguos era
directa y la de modernos, representativa. 71
La representación política era una institución desconocida para los antiguos, en
cambio la forma representativa de gobierno estaba asociada con el moderno
ejercicio del poder. Es decir, a través de representantes.
Si bien es necesario destacar que, el moderno principio representativo a que
hacemos referencia, le llevo un largo tiempo desarrollarse. 72

71PAINE, Thomas, Los Derechos del Hombre. Parte II, Fondo de Cultura Económica,
México, 1986, pág.187.
72En la Europa medieval los reyes constituían una institución divina, responsables ante
Dios. No obstante se esperaba que acatara ciertas normas de “orden natural”, que
obligaba a los monarcas y a los súbditos.

31
 Por lo tanto encontramos que cierto grado de representación es inherente a todo
sistema político. Ahora bien, si nos hacemos la pregunta: ¿Qué es la
representación? No solo carecemos de una definición universalmente válida o
aceptada, sino que también existen definiciones ambiguas, que resultan inútiles,
mientras que otras son tan específicas que terminan siendo incompletas. Resulta
entonces necesario, analizar la representación política desde un enfoque
multidimensional.
La representación política se constituye en un instrumento, ideado a partir del
momento en que la titularidad del poder comienza a ser reconocida en el pueblo,
y éste ya no puede gobernarse a sí mismo.
Giovanni Sartori, define a la democracia representativa, como sistema político
basado sobre el poder popular, en el sentido de que la titularidad pertenece al
pueblo, mientras que el ejercicio es confiado a los representantes,
periódicamente elegidos por el pueblo. 73
La representación implica una relación social, donde existe un dominante que
actúa en nombre de un dominado, en otros términos un representante en nombre
de un representado, un gobernante o un legislador, en nombre de sus
gobernados. Ellos actúan en nombre de sus representados, para la satisfacción
de determinados intereses o demandas de tipo general.
Se puede encontrar una coincidencia desde un punto de vista sociológico, como
también jurídico, definiendo a la representación como una acción simbólica
destinada a hacer presente lo que está ausente, hablar en lugar de otro, de
acuerdo a Pierre Bordieu, representar, significa, actuar como si lo hiciera otro, en
última instancia el que representa decide en lugar del grupo representado. 74
La representación política, de acuerdo a Justo López, es una relación establecida
entre los miembros de un grupo humano jurídicamente organizado
(representado) con un órgano (representante), en virtud de la cual, la voluntad
de éste último se considera como expresión de la voluntad de aquellos. 75
Junto a estas definiciones, que podríamos denominar sustantivas, existen otra

La Iglesia, como institución y guía espiritual de los monarcas cristianos, estatuía

principios generales destinados a regular el ejercicio de aquellos.

Pero ya desde el siglo XIII, los caballeros de los condados y los jefes de las villas eran
consultados cada tanto por los reyes, si bien la época y naturaleza de la consulta la
decidía el monarca. Este lejano precedente de representantes llamados en este caso a
ofrecer concejos, no hablaban por sus poblaciones, sino por los intereses colectivos,
locales o profesionales. Los representantes eran dueños de propiedades, voceros de las
corporaciones comerciales. Del siglo XVII en adelante, ideas de igualdad y
responsabilidad surgieron de tanto en tanto en escritos de pensadores políticos o en
algunos movimientos políticos, por ejemplo los Digers en Inglaterra o los Levellers,
quienes de alguna manera reclamaban el derecho de los hombres a ser representados
como individuos antes que como corporaciones o intereses creados.

73SARTORI,Giovanni, “Elementos de teoría política”, editorial Alianza, Madrid,1992,

pág.225
74BOURDIEU, Pierre, “La delegación y el fetichismo de lo político” en Cosas Dichas,
Gedisa, Buenos Aires, pág.154.
75LÓPEZ, Mario Justo, “Introducción a los estudios políticos. Teoría Política”, volumen I,
Kapeluz, Buenos Aires, 1969, pág.99.

32
gama de conceptualizaciones, por medio de las cuales la representación política
pasa a tener una función adjetiva. Las mismas han servido para nombrar y
distinguir la doctrina y el régimen surgido con posterioridad a las Revoluciones
Americana y francesa respectivamente.
De acuerdo a Norberto Bobbio, en aquellas democracias que reciben la
adjetivación de representativas, las deliberaciones políticas se realizan por
medio de representantes elegidos por el pueblo. La voluntad de aquellos se
expresa como la voluntad de los representados. 76
En las democracias representativas existe una relación entre representante y
representado que reúne las siguientes características:
1- el representante goza de la confianza del cuerpo electoral y una vez elegido ya
no es responsable frente a sus electores, por lo tanto su mandato no es
revocable.
2- A su vez no es responsable directamente frente a sus electores, justamente
porque está llamado a tutelar los intereses generales de la sociedad y no los
intereses particulares de alguna profesión o sector. 77
Carlos Strasser, señala que respecto al tema de la representación política,
teniendo en cuenta la consideración precedente, es necesario distinguir tres tipos
de representación política, a) la representación por mandato, la cual es
imperativa y vinculante; b) la representación fiduciaria, la misma entrega al
representante electo la libertad y la ejecución de la voluntad y los intereses del
representado, y por último c) la representación por afinidad, conocida como
sociológica o especular, la misma reúne las características del fiduciario, pero se
le agrega la condición de ser representante en función de la misma condición
social, laboral. Esa condición de par supone la posibilidad del más fiel
cumplimiento de la representación.78
La representación política, que rige las modernas democracias es del tipo
fiduciaria, es ella la mejor posible, siguiendo con el desarrollo de Carlos
Strasser,... “la democracia representativa, no puede ser otra cosa, al menos la
mayor parte del tiempo y en la mayor parte de los asuntos, que la concepción de
un gobierno efectivo por los representantes”. 79
Sin embargo bien puede plantearse, desde una postura realista, que los
representantes, no siempre están representando el interés general. 80
Representar, significa “dar presencia”, “hacer presente” a otros. En el caso

76BOBBIO, Norberto, “El futuro de la democracia”, Fondo de Cultura Económica, México,

1984, pág.54
77íd, pág.56.
78STRASSER, Carlos, “Para una teoría de la democracia posible. Idealizaciones y teoría
política”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999, pág. 60
79íd, pág.61
80Esta posición es la que se sostendría cuando se sostiene la existencia de una crisis de
representación. Sin embargo ello no contradice que la única manera posible de existencia
de la democracia radica en la existencia de la representación con formato fiduciario. De
hecho no puede desconocerse que no es posible la “representación fiel”, el ideal de la
identificación plena entre representante y representado, la confianza es depositada en el
representante, pero no existe una garantía formal de que se cumplirá, esa es el dilema de
la democracia.

33
concreto de la representación política lo que hacen los gobernantes “actúan
como” lo harían los que están representando. 81
Darle o negarle representatividad a los representantes (gobierno, diputados,
senadores, concejales) significa que la sociedad se identifica –o no- con ellos.
Lógicamente ello nos llevará a que a través de este proceso se legitima el
gobierno y su ejercicio.
La representación se presenta, como una sustitución legítima, en virtud de la
cual una persona está autorizada a obrar en nombre de otra y desde este punto
de vista, representa una legitimación de la autoridad que actúa
representativamente.82
El formato que toma la representación política, la convierte en una singular
manifestación, que adquiere un perfil especial en la Ciencia Política. La
representación es una sustitución, como ya se mencionó, pero es real y pública,
es decir se realiza ante alguien, los actos del representante, se toman como si los
hiciera el representado.83
La representación política, implica “la presencia” del pueblo con su voluntad, sus
intereses sus opiniones y sus pretensiones en los órganos de decisión política, es
decir a través de sus representantes. Teniendo en cuenta la opinión del
constitucionalista Jorge Vanossi, la representación supone que el gobernante
hace lo que el propio pueblo haría si ocupara ese lugar directamente. Sostiene el
mencionado autor, que existe una estrecha relación entre el pluralismo de las
sociedades democráticas evolucionadas y la representación política, así como
también con la separación de poderes. 84
Teniendo en cuenta las consideraciones realizadas precedentemente, la
representación política, es la piedra fundamental de la noción moderna de la
forma de gobierno democrática, la cual se constituye en un tipo particular de

81BOURDIEU, “op.cit.”, pág.155.

82SANCHEZ AGESTA, Luis, Principios de Teoría Política, Alianza, Madrid, 1978, pág.187.
83. PITKIN, Hanna, “El concepto de representación”, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1985, pág.137. De acuerdo a la autora, ésta constituye la ficción principal, que
descansa en la base de la representación moderna, al menos desde Hobbes, quien ya
aducía que los súbditos, por haberlo instituido, son coautores de las decisiones del
soberano.

La referencia a Hobbes no constituye novedad alguna, en los capítulos XVI y XVIII, de su

obra “El Leviatán”, se habla por primera vez de ese juego, de esa ficción entre un autor y
un actor, de una dialéctica, donde el representante habla con la voz del representado,
creándose en esa visión hobbesiana un vínculo irrevocable, total y absoluto. Dentro de
esta visión, los individuos no forman una unidad política sino cuando se dan un
representante habilitándolo para ejercer la voluntad por ellos, representante al cual se
someten. El pueblo no es un sujeto político, una entidad dotada de voluntad, salvo
en y por la persona del representante, no tenía unidad alguna, constituye una
“multitud disoluta”. En este punto seguimos a Hanna Pitkin, quien señala que no
deja de asombrarle el hecho de que son muy pocos los análisis que incluyen a
Hobbes entre los teóricos de la Representación. Hobbes, Thomas, El Leviatán,
Fondo de Cultura Económica, México, 1996.
84VANOSSI, Jorge, “El régimen constitucional de los partidos políticos”, UNAM, México,
1975, pág.90.

34
Estado: obviamente nos referimos al Estado Constitucional de Derecho.
La representación establece no solo formas de participación en el poder, sino que
se manifiesta como un fenómeno de sustitución y de legitimación política.
Dentro del Estado de Derecho, y en las formas de gobierno democrático, es el
sufragio el que canaliza y organiza las preferencias de la ciudadanía a través de
la acción de los partidos políticos, piezas fundamentales de la representación.

La representación política. Una mirada crítica

“La segunda modernidad se caracteriza por el riesgo, y el mismo determina las
contradicciones políticas que se desatan en ella”
Ulrich Beck85

Las transformaciones que se vienen dando en la sociedad y en la política en

particular, afectan a distintas instituciones de la democracia, entre ellas a la
representación política.
La segunda modernidad, ha dejado vacías de significado cuestiones que
considerábamos resueltas, en otros casos a replantearnos distintas maneras de
hacer frente a las crisis que se nos presentan a los individuos. Una de ellas, es la
política, la misma se encuentra plagada de paradojas, por un lado seguimos
esperando que ella apacigüe la ansiedad por controlar los peligros y miedos que
nos afligen y por otro observamos su incapacidad e impotencia para imponerse
sobre una sociedad crecientemente autorregulada y un espacio transnacional,
donde la acción política de los estados es de dudosa eficacia. 86
En este marco de desconcierto, la relación del ciudadano con el Estado, así como
la cultura de mediación política, han cambiado, por lo tanto la sociedad descree
de sus representantes, percibe que no los representa.
Hace unos años, en un texto ya considerado clásico, acerca de la crisis de
representación política, hacia fines de los noventa, Daniel García Delgado,
consideraba que múltiples son las causas de la crisis de representación política,
pero que pueden circunscribirse a las siguientes: los incumplimientos
programáticos, la corrupción como fenómeno instalado socialmente, la situación
social declinante de varios sectores de la población, la profesionalización y
especialización técnica de la práctica política, la ausencia de grandes relatos, la

85BECK, Ulrich, “La invención de lo político”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires,
1998.
Los textos que abordan la problemática de la actualidad utilizan distintas maneras de
conceptualizarla. Así por ejemplo Ulrich Beck se refiere a posmodernidad, segunda
modernidad o modernidad tardía, Alain Touraine, habla de la segunda modernidad Colin,
Crouch, de posmodernidad, Jean Marié Gehénno, de posdemocracia. A los fines de tener
una unidad de criterio semántica, seguiremos el criterio de Ulrich Beck aludiendo a
“segunda modernidad”.
86 VALLESPÍN Fernando, “El futuro de la política”, Taurus, Madrid, 2000, pág12

35
influencia de los medios de comunicación. 87
Si a esta descripción le sumamos, la aparición, para quedarse, de un nuevo
orden mundial, separando la economía de la política, eximiéndola de toda acción
reguladora, el resultado fue la disminución en la capacidad decisoria de los
Estados.88
Estas circunstancias económicas tiene lugar en el marco de la denominada
globalización, término que de acuerdo a Fernando Vallespín, se ha convertido en
un “concepto refugio”, una metáfora de nuestra época, y que como todas las
metáforas no son neutras, es por ello que no se trata de un proceso unívoco, ni
uniforme”.89
La globalización ha provocado una reconfiguración de identidades nacionales,
desbordando la organización del Estado, generando incluso en algunos países
una desintegración social creciente, afectando el concepto mismo de ciudadano.
Para Vallespín, el desinterés por la política cotidiana es explicado por un cambio
profundo, concretado en una “crisis del Estado” en su capacidad de dirección y
de integración normativa y simbólica, ello se percibe en la creencia generalizada
de que al mundo no lo mueven las decisiones de los ciudadanos, sino unas
lógicas o imperativos más profundos.
Hay que sumar también otros factores como la nueva diversificación del público
con sus procesos de individualización y el predominio de estilos de vida ajenos a
lo político. Una de las consecuencias, es la aparición de una “fatiga civil”
traducida en lo que podríamos caracterizar apatía política, con un consiguiente
retraimiento hacia lo privado.90
Esta descripción, analizada desde una mirada de largo plazo, da cuentas de que
el modelo de Estado, y por ende de representación política que se correspondía
con la modernidad industrial clásica, donde las categorías de Estado nacional,
clases, verdad científica, creencia en la técnica, y la relación amigo-enemigo de
lo político tenían un parentesco interno, que ya no poseen. 91
Las instituciones dentro de esta crisis que provoca la segunda modernidad, han
perdido el depósito de sentido histórico que solían tener, generando una crisis de
sentido.92
87GARCÍA DELGADO, Daniel, “Crisis de representación, nueva ciudadanía y
fragmentación en la democracia Argentina”, en Desarrollos de la Teoría Política
contemporánea, Paidós, Buenos Aires, 1996, pág.34.
88TENZER, Nicolás, “La sociedad despolitizada”, Paidós, Buenos Aires, 1991, pág. 125.
89La globalización de acuerdo al autor español, “es un proceso caracterizado por la
ambivalencia, pluralismo y lógicas contradictorias. La complejidad que provoca dicho
fenómeno se debe a: a) la presencia en la sociedad de diferentes criterios de
racionalización, b) el problema del pluralismo social organizado corporativamente cuya
representación y poder es desproporcionado en comparación con el ciudadano común, c)
la descentralización y fraccionamiento creciente de los órganos estatales y de
autoridades y la aparición de cuerpos políticos en distintos niveles, d) la interdependencia
y encadenamiento existentes entre “partes”-individuos, grupos-“el todo”-la sociedad, el
Estado.”. VALLESPÍN “op.cit.”, pág.134.
90VALLESPÍN, “op.cit”, pág. 10.
91 BECK, Ulrich, “La invención de lo político”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires,
1999, pág.225.
92BERGER, Peter, LUCKMAN, Thomas, “Modernidad, pluralismo y crisis de sentido”,
Paidós, Barcelona, 1995,pág.30

36
 En el marco de la individualización y el desencanto de las sociedades actuales,
la representación política como institución de las modernas democracias,
también ha entrado en una crisis de sentido, cuando decimos con los autores
citados, que existe un desencanto por la política, ello repercute en la credibilidad
de los representantes, ya que los individuos perciben que sus demandas no serán
satisfechas por un Estado que está en retracción.
Ante la irrefrenable fragmentación de lo social, se desdibujan los grupos sociales,
pierden sentido las identidades colectivas, verbigracia, los partidos políticos,
entre otras.
El desencanto con la política se traduce en una falta de discusiones públicas
acerca de las plataformas de los principales candidatos, la seducción de los
representados por representantes que ya no responden al “tipo carismático”
weberiano; sino más bien por candidatos que devienen del ámbito de los
negocios, del deporte o del mundo del espectáculo.
En estas condiciones, la representación política resulta cada vez menos creíble,
con muy poco o nada de sustento político y social, socavando incluso la
legitimidad de los políticos, e incluso con dosis de ingobernabilidad.
El jurista italiano Luigi Ferrajoli, refuerza esta descripción, si tenemos en
consideración que, la crisis de las democracias occidentales, como expresa el
autor, “se manifiesta ya no como forma de gobierno, sino por la forma en que
esta se manifiesta, y va más allá de la crisis de representación política”. 93
Seguiremos para explicar esta hipótesis, el planteo del autor mencionado,
dejando de lado el caso particular italiano, y replicando las características que el
mismo analiza a las democracias occidentales todas, tendríamos así tres
aspectos o factores de la crisis de las democracias: a-la política, b- la institucional
y c- la garantista.94
Cuando decimos a- política: se refiere a la personalización y verticalización de la
representación política, es decir existe un reforzamiento del poder ejecutivo, con
una pérdida de autoridad de los parlamentos/congresos, diríamos de la
deliberación. La difusión del modelo presidencialista o de sistemas electorales
que favorecen a las mayorías, tiende cada vez más a favorecer, a identificarse
con la personalidad de los jefes de gobierno o de Estado. La democracia política
consistiría más en la selección por vía electoral de una mayoría de gobierno, y
con ella el jefe de esa mayoría, representando la expresión dela voluntad
general. Esto ha traído como consecuencia el debilitamiento de los partidos como
espacios de formación colectiva, de construcción de programas, distintas
opciones de representación y opción de distintos intereses.
b- Dentro del segundo factor, el institucional, aparece la fuerte concentración y
progresiva confusión de poderes que se impone en las democracias, la pérdida o
erosión de la separación de poderes, consustancial al constitucionalismo de los
estados modernos, la nítida y necesaria separación entre la esfera pública y la
privada-, entiéndase poderes políticos y económicos. Este proceso es propio de la
93FERRAJOLI Luigi, “La crisis de la democracias en la era de la globalización”, en Law and
Justice in a global Society. Anales de la Cátedra Francisco Suárez, Universidad de
Granada, España, Mayo 2005, págs.37-38

94Íd.pág.36

37
primacía del mercado sobre la esfera pública, y la consiguiente subordinación de
los poderes políticos a los económicos; que terminaran chocando contra los
intereses públicos, generando clientelismo, así como también los fenómenos de
corrupción.
Y c- por último, la crisis de la legalidad, la fórmula esencial del estado de
derecho: límites al poder absoluto, legalidad de la administración, respeto por los
derechos individuales, imperio dela ley, se ven todas arrasadas cuando impera el
“gobierno de los hombres” por encima del “gobierno de las leyes”. Cuando se
debilitan las garantías constitucionales, cuando se llevan por delante los
derechos fundamentales, sobre todo los derechos sociales cuando se erosiona la
esfera pública, como garante y asignadora de recursos que debe ser controlada,
que debe someterse a reglas, cuando se privatiza la esfera pública, y podemos
seguir enumerando la enorme cantidad de hechos que generan la crisis de
legalidad.95
En este marco queda “dinamitada” la estructura del estado constitucional,
repercutiendo en la calidad de las democracias, dado que los derechos se han ido
mercantilizando, perdiéndose la lógica de la importancia de la esfera pública a
merced de la lógica de la obtención de beneficios
Toda esta descripción a la que le podríamos poner el nombre propio de cualquiera
de los países de del mundo desarrollado o postergado, como nos agrada
denominar, muestra la deformación de las democracias, porque se han ido
profundizado cada vez más intensamente las desigualdades.
Cuando el ciudadano se recluye sobre su vida privada, se configura una
democracia donde la lealtad de los representantes deja de ser “hacia abajo”, es
decir para con sus electores, y pasa a ser “hacia arriba”, teniendo una fuerte
influencia en las decisiones centrales, lobbies empresariales, quienes deciden por
fuera de los confines del macro- poder. 96
Esta descripción, se corresponde con la conceptualización que realizara
Guillermo O´Donnell de las “democracias delegativas”, recordemos que en ellas
los candidatos victoriosos se ven a sí mismos como figuras por encima de los
partidos políticos y de los intereses organizados, siendo las figuras ejecutivas las
principales definidoras de los intereses nacionales. Los demás órganos del Estado
se convierten en “estorbos” que a decir del autor, “acompañan las ventajas
domésticas e internacionales resultantes de ser elegido democráticamente”. 97
Todos estos rasgos que caracterizan a las sociedades actuales, mirándolas desde
el plano nacional e internacional, conducen a un ciudadano que participa muy
poco, o que le interesen cada vez menos las cuestiones políticas.
Hay que añadir a lo dicho, que el fenómeno de la corrupción, ha incidido

95Id, pág39.
96 GARCIA DELGADO, Daniel, “Estado-Nación y Globalización”, Ariel, Buenos Aires, 2000,
pág.114.Coincide, Fernando Vallespín desde una visión europea del tema. Marca que las
distorsiones en el funcionamiento de los canales de mediación entre sociedad y sistema
político, afectan la representación, marcados por la oligarquización y estatalización de los
partidos políticos, así como por la creciente corporativización de los intereses, en
Vallespín, op cit, pág.174.
97O´DONNELL, Guillermo, “Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y
democratización”, Buenos Aires, Paidós, 1997, pág. 226.

38
fuertemente para generar la percepción de la ciudadanía acerca del rol de los
representantes en general.
Para el sociólogo francés, Jean Marie Guéhenno, “la corrupción no es una
anomalía en las democracias de la segunda modernidad, los escándalos de
dinero, constituyen una lógica consecuencia del triunfo del mercado. Siguiendo
con esta misma lógica argumentativa, en los Estados más avanzados, la
remuneración social en prestigio social ha desaparecido hace mucho tiempo. “Los
funcionarios conscientes del mediocre desempeño de la administración, han
perdido el respeto de sí mismos al mismo tiempo que perdían a sus
administradores. Ceder a la corrupción puede entonces no ser, para los más
cínicos, sino una manera agradable de convencerse de que todavía tienen algún
valor”98
Estas consideraciones, conducen a un lugar común en estas sociedades, más
allá del grado de desarrollo que posean, las mismas comparten los mismos
problemas en el plano institucional, la política devenida en la arena de muchos
empresarios exitosos, considerada como una empresa con expectativas de
ganancia personal, justamente porque es el dinero la única religión que tiene
vocación universal.99
Entonces dentro de este panorama, podríamos preguntarnos ¿Cuál sería el papel
que han pasado a desempeñar los partidos políticos dentro del actual contexto?
Siguiendo con la misma lógica de pensamiento que venimos desarrollando, los
partidos políticos entrarían dentro de la categorización de instituciones que han
perdido, o han cambiado la referencia simbólica del siglo que nos precedió.
Dentro del Estado de Bienestar, los partidos políticos eran capaces de construir
programas donde se integraba a los individuos, Alain Touraine, sostiene que los
partidos se han disociado de la acción de clase y las relaciones sociales de
producción, los mismos se constituyen en retratos que socialmente han
muerto.100
Ulrich Beck define muy claramente como en la segunda modernidad, el Estado
tradicional se extingue como estructura soberana y como coordinador jerárquico.
Al igual que otras instituciones, los partidos políticos se convierten en
“instituciones “zoombies”, a pesar de estar muertas se niegan a dejar de existir”,
convirtiéndose en instituciones que les cuesta llevar adelante negociaciones,
anteponiendo intereses particulares, en pos de intereses sociales. 101
Esta situación por la que atraviesan los partidos es producto de la
individualización creciente por las que atraviesan las sociedades actuales, ya que
como hemos analizado, la desestabilización individual repercute también en su
interior.
98GUÉHENNO, Jean Marie, “El fin de la democracia”, Paidós, Buenos Aires, 1995, pág.119.
99íd. pág.120.
100TOURAINE, Alain, “¿Qué es la democracia?”, Fondo de Cultura Económica, México,
1995, pág.83. También reitera el mismo autor el tema en otra de sus obras, “Un nuevo
paradigma”, Paidós, Buenos Aires, 2005. En el mismo plantea como cuesta en las
actuales sociedades fundar la vida política en base a debates y actores que no se
corresponden o muy parcialmente con la realidad existente, generando una
independencia de los partidos políticos con respecto a las otras fuerzas sociales, pág.185
101BECK, “op.cit”, pág186.

39
Los compromisos partidarios pierden sus tradiciones, o bien se hacen
dependientes de decisiones que se encuentran por fuera de ellos.
Sin embargo más allá de esta percepción de los teóricos de la llamada segunda
modernidad es difícil sostener la representación por fuera de los partidos
políticos, más allá de la necesidad de reformas o de “promesas incumplidas”. Aun
así, los partidos políticos, siguen siendo la vía de representación, aún en
sociedades difícilmente representables en el sentido tradicional.
Los partidos políticos son quienes organizan, a pesar de las dificultades
planteadas, el combate electoral y la expresión de la opinión pública, es a través
de ellos donde se exponen los principales intereses en conflicto. 102
Los antiguos soportes que sirvieron de base a los partidos políticos ya no
resultan suficientes, nuevos conflictos, nuevos intereses, atraviesan la sociedad,
que no encuentran expresión en su formato tradicional, a quienes les cuesta dar
cuenta de muchas de las necesidades de un mundo plural y complejo.
Por último es dable considerar que debemos sumar a lo dicho, la importancia,
que los medios de comunicación tienen en la esfera pública, los cuales se
constituyen en verdaderos espacios públicos. Periodistas, encuestadores,
expertos en comunicación, todos conforman la opinión pública, intentando de
alguna manera dar cuentas, con más vehemencia que los partidos políticos,
cuales son los problemas de las sociedades actuales.
Aquellos ocupan el centro de lo que denominamos escena mediática. Desde el
punto de vista político, pueden estar en el mismo momento en que se consuma
el hecho político que favorece o perjudica al vínculo representativo, pueden
brindar “boca de urna”, pueden hacer conocido el candidato que era
desconocido, no existe hecho político si no aparece en los medios, aquello que se
cree “le interesa al ciudadano”, instalando desde los medios la agenda pública.
Como se ha señalado, en esta nueva realidad que vivimos, la instantaneidad de
los hechos merced a la tecnificación de los medios de comunicación, permite
hacer público, lo que antes permanecía oculto en despachos oficiales.
Hoy más que nunca la información que cuenta es la que se puede filmar mejor,
respecto al tema, sigue vigente Giovanni Sartori, cuando sugiere en Homo
Videns, que si no hay filmación no existe la noticia, la fuerza de la televisión es la
fuerza de hablar a través de las imágenes. 103
“La obligación de mostrar, genera deseo o la exigencia de mostrarse, creando el
pseudo-acontecimiento, el hecho que sucede sólo porque hay una cámara que lo
está rodando y que de otro modo no tendría lugar”. 104
La descripción del individuo retirado de la vida pública, lo pone ante una
situación de espectador de los acontecimientos públicos, los cuales se suceden
con un ritmo vertiginoso frente a sus ojos, pero desde la pantalla, desde las redes
sociales, se denuncia, se glorifica, se sepulta a los representantes políticos, y
desde allí los espectadores así como en el ciberespacio, los cibernautas, eligen o

102MANIN,”op.cit.” pág27.
103SARTORI, Giovanni, Homo Videns. La sociedad teledirigida, Taurus, Madrid, 1998, pág.
80
104id, pág. 82.

40
toman posición respecto a los sucesos, opinan, acerca de lo que les muestran los
medios, los cuales legitiman unos discursos y desechan otros. 105
El sociólogo chileno Manuel Antonio Garretón, reconoce los cambios ideológicos,
programáticos y organizacionales que ha sufrido la representación política, dando
lugar a la aparición de nuevos actores, entre ellos la opinión pública, que en
muchos lugares llega a jugar un papel de actor social.
Giovanni Sartori, sostenía que “el homo videns tiene menos sentido crítico que el
animal simbólico adiestrado en la utilización de los símbolos abstractos. Al perder
su capacidad de abstracción este hombre posmoderno, pierde la capacidad de
distinguir lo verdadero de lo falso”. 106 Hoy sigue vigente dicho planteo.
La temática de la representación política, no resulta ajena a la influencia de la
comunicación, ella reduce el peso y la esencialidad de la política. La política y la
expresión de la misma a través de la institución de la representación, no sólo se
ve constreñida por las nuevas estructuras de poder, sino que también la arena
mediática en la que se mueven los representantes políticos, colocándolos a
merced de un referente muy temido: la opinión pública.

Valoración personal
Si bien la futurología no existe desde un plano científico, podemos advertir que
dadas las condiciones que hemos señalado, ya no regresaremos a una etapa de
partidos de masas, de identificación ideológica, de masivas afiliaciones, podemos
considerarlo como un sueño moderno, dentro de una etapa obturada por la
denominada segunda modernidad.
Frente a esta sucinta descripción, las democracias representativas, corren un
serio riesgo, el reto reside, en no permitir que las mismas queden paralizadas,
inertes, frente a los poderes fácticos que desconocemos en algunos casos y
conocemos en otros y aceptar la descomposición de instituciones que de hecho
son susceptibles de ser reformadas y aggiornadas a los tiempos que corren. El
error sería considerar estas transformaciones irrelevantes.
Si el dilema de las democracias representativas sigue siendo quién gobierna y no
cómo gobierna, se profundiza el problema de la representación política.
Dilema es un argumento conformado por dos proposiciones contrarias y
disyuntivas. El mismo pone al individuo en duda debatiéndose entre dos
alternativas, y aquí, estamos frente a la encrucijada de que si bien la
representación política tiene falencias, no se ha encontrado en esta segunda
modernidad el sustitutivo válido para el ejercicio del poder.

Bibliografía
BECK, Ulrich, La invención de lo político. Fondo de Cultura Económica, Buenos
10538 GARRETÓN, Manuel Antonio “Política, partidos y sociedades en la edad
contemporánea” CHERESKY, I. (comp.) Política e instituciones en las nuevas democracias
latinoamericanas, Prometeo, Buenos Aires, 2007, pág.122
106SARTORI, “op.cit”, pág.110.

41
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VANNOSI, Jorge, El régimen constitucional de los partidos políticos, UNAM,
México, 1975

42
Continuidades o ruptura en el armado de listas a partir del análisis de las
listas de Cambiemos para diputados de la provincia de Buenos Aires en las
legislativas 2017

Viqué Marcelo David

marcelodavid_vique@hotmail.com

Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)

Área Temática: Instituciones Políticas y calidad de la democracia.

43
Resumen:

Con el triunfo de las elecciones presidenciales en el 2015 la alianza Cambiemos irrumpió en

la escena política como un frente electoral innovador en el que conviven miembros de
diferentes partidos políticos como la Unión Cívica Radical (UCR), el Partido Justicialista
(PJ), partidos de la derecha democrática y Propuesta republicana (PRO).

Este trabajo se propuso estudiar las continuidades y las rupturas en el armado de listas de
Cambiemos en las primeras elecciones legislativas que debió enfrentar post 2015.
Metodológicamente se analizó la lista de diputados provinciales del año 2017 porque es
representativa en términos geográficos, para ello se realizó una matriz de datos de los
candidatos en las distintas secciones electorales de la provincia y se los clasificó en función
de las facciones internas de Cambiemos teniendo en cuenta la experiencia de PRO en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

A modo de conclusión, este trabajo permite observar los cambios en la disputa interna a partir
de la nueva configuración política que propone el frente electoral, a la vez que explicita el
surgimiento de la UCR y de ex miembros del PJ como facciones controlantes y conductoras
de algunas de las secciones electorales.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

Introducción:

El PRO (Propuesta Republicana) es un partido largamente estudiado por diversas

investigaciones. Algunas de ellas citaremos en este trabajo y van los orígenes del partido, la
fundación y la experiencia de gobierno en la CABA, a las originalidades en la que el PRO
innovó en relación al concierto de partidos que moldean el sistema representativo y
democrático de la República Argentina.

Como profundizaremos más adelante, este partido incorpora sectores a la disputa

democrática que simbolizan una novedad para la política argentina contemporánea.
Hablamos de expertos de centros de estudios prestigiosos, de Think tanks partidarios, de
representantes de fundaciones u ONG, o por otro lado, de famosos del deporte, la farándula o
periodistas. También incorporó a la política a referentes del mundo empresario y viejos

44
dirigentes de diversos partidos.

Está claro que varios de los aspectos que nombramos no constituyen una novedad para
la política argentina, sin embargo, hay aspectos puntuales que sí y que más adelante
desarrollaremos en profundidad. El tema que elegimos en este ensayo es estudiar las listas de
diputados para la legislatura de la provincia de Buenos Aires presentadas por Cambiemos
para las elecciones legislativas del año 2017.

Resulta relevante para el estudio este caso, en primer lugar, porque las elecciones del
año 2017 son las primeras legislativas después de ser oficialismo en el ejecutivo provincial.
En segundo lugar, los triunfos en los ejecutivos provincial y nacional del año 2015 abrieron
nuevos marcos de alianzas que se desplegaron en todos los territorios donde disputan como
fuerza. Uno de los datos relevantes en ese sentido es la marca “Cambiemos” como nuevo
frente electoral que hoy gobierna la Argentina y la Provincia de Buenos Aires. En tercer lugar,
si bien no se eligen diputados provinciales en todas las secciones electorales de la provincia,
se eligió esa fórmula porque es representativa en términos geográficos de gran parte del
territorio bonaerense. Es decir, de esta forma quedan incluidas las secciones segunda que
involucra el norte-oeste de la provincia, la tercera sección que involucra el sur del conurbano
bonaerense (La parte más poblada con distritos entre los que se destaca La Matanza, Quilmes
y avellaneda). En esta misma línea, también están incluidas las secciones sexta del sud-oeste
de la provincia y la sección octava que compromete al distrito capital (La Plata). En las
secciones que no entran en este estudio (la primera, la cuarta, la quinta y la séptima) se
eligieron senadores provinciales.

El presente trabajo abre muchos interrogantes y aristas para investigar en el futuro, en lo

particular este estudio no es tan ambicioso dado que se realiza en acotados márgenes de
tiempo que impiden una profundización del mismo, sin embargo, trataré de problematizar el
tema lo más posible para responder a la mayor cantidad de interrogantes posible y plantear
algunos para que en un futuro trabajo se puedan responder.

Como antes adelanté, en el presente trabajo me propongo analizar las listas de

candidatos a diputado provinciales de Cambiemos en la provincia de Buenos Aires para las
elecciones legislativas del año 2017. Para ello, en primera instancia introduciré algunos
conceptos que nos den marco teórico para poder estudiar y dar respuestas a nuestros
interrogantes de investigación. En segunda instancia, observaremos los datos recabados y los
analizaremos de forma detallada comparando entre secciones electorales la composición de

45
las mismas. Por último, Concluiremos el trabajo con algunas reflexiones finales que echen luz
a nuestras inquietudes y que también deje interrogantes para quienes sigan investigando este
tema a futuro.

Una aproximación al PRO desde la experiencia en la CABA:

Para tener una aproximación al PRO que nos permita identificar algunos aspectos clave
para este estudio, es necesario remontarse a la crisis sociopolítica y económica de la Argentina
2001-2002. Es decir, el surgimiento de lo que después se constituirá como el PRO. Esto
permite entender la heterogeneidad de esta nueva expresión política, entender las lógicas
diversas de las distintas facciones que componen el todo, como así también, desmitificar
algunas ideas que aparecen como inherente al PRO como el partido de lo nuevo.

“El impacto de la crisis de los partidos a nivel local ayuda a explicar por qué PRO
encontró cuadros políticos disponibles para ser reclutados por un emprendimiento nuevo y de
futuro incierto. Pero además, la crisis es el marco que le permitió al PRO optar por
presentarse no solo como un nuevo partido, sino también como “un partido de lo nuevo”. 107
(Vommaro y Morresi 2016)

Como explican Vommaro y Morresi en “Hagamos equipo”, la crisis sociopolítica

económica de los años 2001-2002 en la Argentina significó una oportunidad para un grupo
embrionario de lo que luego fue el PRO. Por un lado había cuadros políticos de los partidos
de expresiones de derecha, o de la UCR o del Peronismo que estaban disponibles para iniciar
un nuevo camino. Pero a la vez, este grupo también tenía una visión sobre la crisis y la
interpretaba como un momento refundacional que implicaba armar algo nuevo que interpelara
a sectores no proveniente de la política ya sea del mundo empresario como de las ONG desde
la idea de “meterse en política”. Esta perspectiva va a ser central para los primeros pasos en
las alianzas políticas que se presentaron en los momentos fundantes de lo que luego sería el
PRO. Pues en todos los casos se optó por seguir fortaleciendo la nueva herramienta electoral -
partidaria y no asociarse a los partidos preexistentes. Es decir, se sostenía la caracterización
que los fundadores del PRO habían hecho de la crisis del 2001, esto alejó a este grupo
fundacional de la idea de aliarse a partidos que podrían haber absorbido este intento de armar
algo nuevo, sin embargo, no evito que incorporaran cuadros políticos proveniente de estos

107Vommaro y Morresi, 2016, Hagamos equipo, Buenos Aires, Argentina, ed. Universidad
Nacional de General Sarmiento, p38

46
partidos.

Es por eso que a partir de la fundación comienzan a confluir nuevos y viejos políticos.
En esa misma línea, “Con la crisis de diciembre de 2001 y comienzos de 2002, así como con
la decisión de Macri de competir en la ciudad de Buenos Aires con un partido propio (lo que
provocó su separación de De Narváez) ingresaron nuevos contingentes de dirigentes políticos
radicales y peronistas disponibles con la crisis de sus partidos de origen (Vommaro y Morresi,
2014).108

El PRO se consolidaría a partir de estas incorporaciones de cuadros de diversos partidos

en un espacio heterogéneo, sin embargo, no se limitó a lo partidario sino que también
incorporó a otros actores. “El PRO se compone de cinco facciones, la primera de ellas, la
facción de derecha formada por partidos menores de origen conservador-federal, algunos
partidos liberales, partidos conservadores de escasa envergadura, así como algunos dirigentes
provenientes de la UCeDe. En segundo lugar, la facción de ONG que está formada por
jóvenes profesionales llegados de fundaciones, think tanks y organizaciones no
gubernamentales vinculadas a la investigación y la promoción de políticas públicas y sociales.
En tercer lugar, la facción de los empresarios que congrega a dirigentes del mundo
corporativo. En cuarto lugar, la facción radical que agrupa a individuos o pequeños grupos la
de la UCR. Por último, en quinto lugar la facción peronista que se compone mayormente por
miembros del PJ porteño”.109 (Vommaro y Morresi, 2016)

Para este estudio tomaremos la clasificación sobre nuevos y viejos políticos presentes
en (Vommaro y Arnesto 2015)110 donde los “nuevos” son lo que provienen de la facción
empresarial y de la facción ONG, mientras que por otro lado, podríamos clasificar como
“viejos o partidarios”, a los sectores compuesto por las facciones partidarias de derecha,
conservadurismo, liberales, UCR y del peronismo, que comparten lógicas de la política
partidaria como común denominador al interior del PRO.

“Con respecto a la idea de partido nuevo, como identidad partidaria de PRO se

invisibiliza a los cuadros políticos de larga data en pos de su construcción como partido nuevo
de quienes se meten en política”111 (Vommaro y Arnesto, 2015). Por lo que no hay que perder
de vista la heterogeneidad de la que está compuesto el partido principal de la alianza

108Vommaro y Arnesto, 2015, ¿Nuevos políticos en el partido, viejos políticos en las

listas? Reclutamiento partidario y división del trabajo político en PRO, Buenos Aires, p111
109Ídem 1, 49
110Idem 2, p 113
111Ídem 2, pag 116

47
Cambiemos. Más allá del discurso que articule de sí mismo, eso es lo que nos permite ver al
interior de las listas como se expresa esta diversidad de vertientes y cuáles son las cuotas de
poder al interior de Cambiemos.

Con respecto al frente Cambiemos, actual oficialismo en los ejecutivos de nación,

CABA y de cuatro provincias, es un espacio político más grande que PRO. En otras palabras,
podríamos hablar de una alianza oficialista o gobernante compuesta por varios espacios
políticos como UCR, parte del Peronismo, partidos locales de poco tamaño y PRO, espacio
que conduce la alianza a nivel nacional y en varias provincias, a excepción de las que son
gobernadas por la UCR donde son los dirigentes de este partido quienes conducen cambiemos
en ese territorio.

Los candidatos a diputados provinciales y las facciones internas

Lo primero que hay para decir con respecto a las listas de diputados provinciales es que
para las legislativas 2017 se eligen en las secciones segunda, tercera, sexta y octava. En el
resto de secciones (primera, cuarta, quinta y séptima) solo se eligen senadores provinciales.
Los diputados se eligen en función de cantidad de población residente en los territorios
correspondientes a cada sección electoral. Por eso la cantidad de candidatos varía según la
sección. En el caso de la segunda sección en el noroeste de la provincia, la cantidad de
candidatos en la lista es de once miembros. En el caso de la tercera sección electoral en el sur
del conurbano bonaerense (la más poblada de las secciones electorales) el número de
candidatos asciende a dieciocho, mientras que para la sexta sección la cantidad de candidatos
es de once y para la octava (sección de la capital bonaerense) la cantidad de candidatos es de
seis.

En segundo lugar, con respecto a las listas de todas las secciones al igual que las otras
fuerzas políticas, la alianza Cambiemos cumple con la Ley provincial 11.733 de cupo
femenino que establece el 50% para mujeres y un orden intercalado de la lista. Es decir, si
encabeza una mujer el segundo será un hombre y luego una mujer y así repitiendo el patrón
hasta agotar los lugares. Mientras que si encabeza un hombre, la segunda debe ser una mujer,
luego un hombre y así sucesivamente.

En tercer lugar, en términos metodológicos se optó por generar una matriz de datos de
los candidatos de Cambiemos a diputados provinciales para la provincia de Buenos Aires 112.
Se tuvo en cuenta el orden en la lista, la sección electoral, la edad, el sexo, su distrito de
112Ver anexo matriz de datos.

48
procedencia y su formación. En dicha matriz también se clasificó a los candidatos en nuevos
o viejos políticos y para ello se registró la facción interna a la que pertenece el candidato
teniendo en cuenta el partido (UCR-PJ-UCeDe-Coalición Civica-Otros). Se tuvo presente
también, si vienen de ONG o Fundación (Sumate-Pensar-otros), si vienen de centros de
formación profesional (CIPPEC-otros). Por último, en el caso de que su única experiencia de
participación política sea el PRO, también se registró la línea de referencia interna o el ámbito
de participación. (Vidal-Salvai-Ritondo-Angelici-Intendentes-otros). La matriz será para este
trabajo el insumo de la cual se construirán los cuadros que simplifiquen el análisis que
realizaremos en el presente trabajo.

Por otra parte, el análisis de las listas seccionales lo haré a partir de tres ejes
vertebradores que nos va a permitir tener una visión integral de las listas en su conjunto. En
primer lugar, nos ocuparemos de la edad de los candidatos, en segundo lugar, vamos a
observar las listas desde la clasificación nuevos y viejos políticos que citamos antes. Por
último, observaremos las diferentes facciones del PRO que están presentes en las listas y
reflexionaremos en torno a las continuidades y a las rupturas en relación las aproximaciones
que tuvimos antes del PRO y su experiencia en la CABA.

En este análisis nos parece importante tener en cuenta la edad para ver las diferencias y
similitudes de las listas entre las secciones electorales. Para observar donde están los casos de
menor edad y los de mayor edad, sin perder de vista que Cambiemos articula un discurso
donde se presenta como lo nuevo. Es decir, se presenta con un perfil modernizante que deja
atrás contradicciones que son parte del pasado. Se auto percibe con atributos que indican
juventud frente a lo pasado de moda o lo viejo.

Cuadro N°1 Edad

Secci Menos de Más de
40 a 60
ón 40 60
2 45,40% 54,60% 0%
3 38,90% 50% 11,10%
6 45,45% 45,45% 9,09%
8 0% 83,33% 16,66%
Fuente propia.

Como se puede observar en cuadro N°1 y se puede profundizar en la matriz de datos

49
que figura en el anexo, el mayor porcentaje de candidatos que tienen menos de 40 años se da
en la segunda sección electoral en el noroeste de la provincia de Buenos Aires. En esta
sección encontramos dos hijos de intendentes que actualmente están en ejercicio uno es UCR
y el otro caso corresponde a PJ dentro de Cambiemos. También se encuentran como
candidatos en esta sección dentro de este porcentaje de candidatos jóvenes de menos de 40
años, a un funcionario provincial y a un ex funcionario del gobierno de la CABA.

Por último, dentro de este grupo etario tenemos un caso de experto de CIPPEC y a un
referente de ONG que también son candidatos por esta sección

Es el caso de la segunda sección es donde se encuentran el mayor porcentaje de

candidatos de menos de 40 años y en donde se observa el mayor porcentaje en las listas de
las facciones que entran la categoría de nuevos políticos en relación con las otras secciones
electorales. Sin embargo, el porcentaje de los mayores de 40 años, y las facciones que entran
en la categoría de viejos políticos, son mayoritaria incluso en la segunda sección electoral.

En el caso de la octava sección, la capital de la provincia. Ahí es donde se da el contra

ejemplo en términos etarios. El 83,33 % de los candidatos tiene entre 40 y 60 años. En este
caso, todos los candidatos son profesionales.

Por otra parte, dos tercios de la lista es de origen partidario y se repite el caso de que un
funcionario del gabinete provincial es candidato en la sección. Lo más llamativo de la octava
sección es que no hay ni un solo candidato que tenga menos de cuarenta años, no obstante,
hay que tener en cuenta que es la sección con menos candidatos de todas las que estamos
analizando, apenas seis miembros de lista.

Como venimos diciendo, la edad tiene relación entre jóvenes y nuevos en la política, sin
embargo, el proceso del PRO en la CABA inició hace más de una década por lo que es más
complejo ver las fronteras entre los viejos y los nuevos en la política desde una mera óptica
etaria. Por eso mismo, usamos las categorías antes citadas de (Vommaro 2015) sobre nuevos y
viejos políticos para observar las diferentes secciones y para ir acercándonos a las relaciones
de fuerza entre las distintas facciones dentro de PRO en el armado de listas de forma más
especializada.

Cuadro N° 2

50
 Sección Nuevos Viejos
2 45,45% 54,54%
3 38,90% 61,10%
6 63,63% 36,36%
8 50% 50%
Fuente propia.

Como puede observarse a simple vista, en el caso de la segunda sección electoral

coinciden matemáticamente los porcentajes entre jóvenes candidatos de menos de 40 años con
los nuevos en la política.

En la tercera sección se observa el mayor porcentaje de viejos políticos en relación a las

listas de las otras secciones, 61,10 %. Esta sección es quizás la de mayor debilidad de
Cambiemos en toda la provincia y es un claro bastión del peronismo. Habría que ver en clave
jerárquica los porcentajes de viejos y nuevos políticos, pero podríamos pensar que en la
sección de más vulnerabilidad electoral, y donde es más fuerte el partido mayoritario de la
oposición, Cambiemos utiliza para el armado de esta lista un mayor porcentaje de viejos
políticos, para disputar de forma más igualitaria al principal partido en ese territorio. Algo que
diferencia a la lista de Cambiemos en la tercera sección en relación a los armados de
Cambiemos en otros territorios.

En las otras secciones no se respetan las proporciones como puede verse con más
fuerza en la octava sección electoral, donde el 83% de los candidatos tiene más de 40 años
pero a la hora de ver los nuevos y los viejos políticos, el porcentaje se reparte en 50% entre
nuevos y viejos. En otras palabras, no hay relación clara entre nuevos y viejos políticos en
comparación con la edad de los candidatos.

Por otra parte, en líneas generales, observando las listas completas (del primer al
último lugar) el porcentaje de nuevos políticos es superior al de viejos, es decir los que tienen
experiencia partidaria precedente al el PRO. Ya sea en el peronismo, en la UCR o en algún
partido menor del universo de partidos liberal-conservadores.

Con esto quiero decir que le falta a este análisis, y es una tarea a futuro, una
observación más profunda que pueda analizar en clave jerárquica, la relación existente entre
nuevos y viejos políticos en las listas. De modo tal que se pueda ver el peso de nuevos y
viejos en la puja natural por los principales lugares dentro de las distintas facciones internas
de Cambiemos.

51
 Cuadro N°3
Facciones internas Cambiemos Prov. Bs. As.
Secció
Partidos Peronism
n
locales UCR o PRO
2 3 3 5
3 2 4 5 7
6 3 1 4
8 2 1 3
Fuente Propia.

El cuadro N°3 fue construido en función de las cinco facciones que (Vommaro Gabriel
2015) identifica para el caso de PRO en la CABA. Peronismo , UCR y partidos locales para
dar cuenta de las distintas partes por las que se compone la alianza cambiemos.

En este trabajo incluí a algunos funcionarios provinciales o municipales dentro de la

facción del PRO, sin embargo, en el caso de la provincia de Buenos Aires en las legislativas
2017 posterior al estudio citado, hay características propias que hay que tener en cuenta para
futuros trabajos en relación al armado de listas de Cambiemos fuera de CABA

Una de ellas, es el peso de los intendentes y la presión que ejercen en el armado de

listas, en este trabajo, los casos que hubo son clasificables dentro de la facción ONG/PRO
por el paso de los candidatos propuestos por los intendentes en el gobierno de la CABA, pero
seguramente con los años van a generarse experiencias municipales a partir de estos
intendentes y van existir candidatos por fuera de las facciones que actualmente tenemos
clasificadas.

En otras palabras, los intendentes de Cambiemos en estas listas han ejercido presión y
han puesto candidatos en diferentes secciones, incluso fuera de la suya. Por lo general los
intendentes han colocado candidatos en los primeros lugares de las listas, esto se puede ver
con claridad en la matriz que figura en el anexo. Los intendentes de Cambiemos son un
núcleo nuevo de poder interno y será interesante ir observando sucede con ellos en el futuro.

Volviendo a nuestro tema y particularmente al cuadro número tres, se observa una

participación muy importante en las listas de los nuevos políticos, de las facciones internas del
PRO que no vienen de la rama partidaria. Sin embargo, la rama partidaria, es decir, las
facciones que corresponden a los partidos políticos en Cambiemos no solo es importante,
sino que en el caso de la provincia de Buenos Aires es ampliamente mayoritaria.

Dentro de las facciones partidarias, la facción UCR y la facción peronista van

52
alternando la mayoría en función del territorio que se observe. Por ejemplo en la tercera
sección (bastión del peronismo) Cambiemos ha disputado con una conformación de lista
donde la facción peronista es mayoritaria dentro de la rama partidaria, aunque seguida muy
de cerca por la UCR.

En la Segunda Sección el peronismo y la UCR tienen la misma participación en la lista

seccional. Sin embargo, en las otras secciones se observa una predominancia de la UCR por la
rama de las facciones partidarias y disputando protagonismo en las listas, solamente con la
facción ONG.

Conclusión:

Si bien las elecciones de este año fueron las primeras legislativas donde la marca
Cambiemos disputa electoralmente siendo oficialismo en el gobierno provincial de Buenos
Aires. Aún hay muchos aspectos que están en proceso de cambio y no se pueden estudiar.
Hay continuidades en relación a la experiencia inicial del PRO en la CABA. Pero también hay
cambios que se configuran a partir del desafío de ser oficialismo provincial y en muchos
municipios en las distintas secciones.

Naturalmente ser oficialismo, modifica las alianzas, la distribución de poder al interior

de la fuerza política, la incorporación de nuevos actores y la invisibilización de actores como
pueden ser los partidos de derecha que en el caso de PRO en CABA aparecen como una
facción y que luego pierden ese protagonismo en la provincia de Buenos Aires.

En relación a los nuevos políticos se observa una continuidad diluida por el paso del
tiempo y los nuevos actores que incorpora, en este nuevo territorio el oficialismo como
fuerza política. Es decir, está claro que no son una fuerza nueva de nuevos políticos como
articulan en su discurso sobre sí mismo.

Pero eso ya era una conclusión en anteriores trabajos, en el caso de la provincia de

Buenos Aires se observa con mucha más fuerza el protagonismo de la UCR en todas las
secciones y también el peso de la facción peronista en la lista de la tercera sección electoral.

Se puede concluir a partir de estas reflexiones que Cambiemos no tiene fórmulas para
armar las listas seccionales sino que estas son armadas en relación a las correlación de
fuerzas internas presentes en esas secciones. Los armados de listas se realizan con un

53
pragmatismo que tiene en cuenta fortalezas y debilidades de Cambiemos y de la oposición.

Por último, los nuevos políticos que ingresan en las listas no lo hacen corporativamente
como una facción que pide por ellos, sino que son propuestos por el gobierno provincial, o los
intendentes propios del PRO distribuidos en la provincia, o en algunos casos sugeridos por la
estructura partidaria proponiendo a miembros de la juventud del PRO (JPRO).

Bibliografía:

Vommaro y Arnesto, 2015, ¿Nuevos políticos en el partido, viejos políticos en las listas?
Reclutamiento partidario y división del trabajo político en PRO, Buenos Aires.

En:http://pdfhumanidades.com/sites/default/files/apuntes/92%20-%20Vommaro%20y
%20Armesto%20-%20Nuevos%20politicos%20en%20el%20partido.pdf

Vommaro y Morresi, 2016, Hagamos equipo, Buenos Aires, Argentina, Ed. Universidad
Nacional de General Sarmiento.

Vommaro, 2017, Larga marcha de cambiemos, la construcción silenciosa de un proyecto de

poder. Ed. Siglo XXI editores.

Ley Provincial de Cupo femenino en:

http://www.cnm.gob.ar/legProv/BsAsLegislacionSobreCupoFemenino.pdf

Vommaro, 2014, ¿Nuevos políticos en el partido, viejos políticos en las listas? Reclutamiento
partidario y división del trabajo político en PRO, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Pasado Abierto. Nº2. Mar del Plata. Julio-Diciembre 2015
En: http://fh.mdp.edu.ar/revistas/index.php/pasadoabierto

Gabriel Vommaro y Sergio Daniel Morresi, 2014, Unidos y diversificados: la construcción del
partido PRO en la CABA, revista Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 8, Nº 2, noviembre
2014, 375-417
En: http://www.unsam.edu.ar/profesores/LucasGonzalez/Paper%20Revista%20SAAP.pdf

54
55
 El rol del Poder Judicial en Argentina en cumplimiento de los derechos humanos de las
personas con discapacidad.

Sergio Hernán Blogna Tistuzza

sergio_blogna@hotmail.com
Licenciado en Ciencias Políticas y Gobierno por la Universidad Nacional de Lanús.
Magíster en Historia por la Universidad Nacional de Tres de Febrero
Estudiante del Doctorado en Cs. Sociales y Humanas por la Univ. Nac. de Quilmes

Resumen
En sus estudios sobre América Latina y otras regiones, Guillermo O'Donnell encuentra un tipo
específico de democracias políticas, denominadas delegativas que, lamentablemente, “exhiben
un accountability horizontal débil o intermitente”. En lo concreto, ello se demuestra en la
existencia de organismos estatales que no cumplen correctamente con su función de controlar
y sancionar el accionar de otros organismos. En este trabajo, vamos a analizar el accionar
concreto de una de las instituciones de “balance”, el Poder Judicial en Argentina, a través de
tres diferentes casos referidos al derecho a la accesibilidad en el transporte ferroviario de
pasajeros de jurisdicción nacional. Estos fallos judiciales y sus consecuencias, nos permitirán
indagar sobre el nivel de cumplimiento del derecho a la accesibilidad física que impacta en
mayor medida a la población con discapacidad, pero también nos aportarán información sobre
el rol de contralor de la Justicia en este país, y en consecuencia, de la calidad de su
democracia.

Área temática: Instituciones Políticas y calidad de la democracia

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

56
Introducción
Como lo señala Mikel Barreda, hay aproximaciones conceptuales heterogéneas sobre
la democracia que pueden organizarse en dos grandes grupos113. En primer lugar, aquellas
basadas en definiciones procedimentales de democracia, en particular la de poliarquía 114, que
se focalizan en la garantía de los derechos y libertades indispensables de una democracia
electoral115. En segundo lugar, aquellas que amplían el contenido de la democracia con
aspectos sustantivos y finalistas, como el desarrollo económico, la justicia social o la
igualdad116.
Dentro de los estudios con aproximaciones procedimentales, Guillermo O’Donnell117
y Gerardo Munck118 amplían la concepción de la democracia como régimen político al poner
especial atención en el control al ejercicio del poder político y, particularmente, la rendición
de cuentas o accountability. En particular, O'Donnell entiende a las democracias modernas
como la síntesis de tres corrientes históricas: democracia, liberalismo y republicanismo.
Define el componente democrático como la existencia de la rendición de cuentas vertical, en
las elecciones; al componente liberal como “la idea de que existen ciertos derechos que
ningún tipo de poder, menos aún el estatal, pueden invadir”; y al componente republicano
como “la idea de que el desempeño de responsabilidades públicas como una actividad
dignificante que exige cuidadosa sujeción a la Ley y una entrega devota al servicio del bien
público”119. Para este autor argentina, cada uno de estos tres componentes propone un aspecto
fundamental de la democracia política y el Estado constitucional: el llamado Estado de
derecho”120.
En sus estudios sobre América Latina, O'Donnell encuentra un tipo específico de
democracias políticas, denominadas delegativas121, que exhiben un accountability horizontal
113 Barreda, Mikel, “La calidad de la democracia: Un análisis comparado de América Latina”, Política y
gobierno, vol.18, No.2, México, enero 2011, p. 10.
114 Robert Dahl entiende que un régimen democrático debe satisfacer ocho garantías institucionales básicas:
libertad de asociación, libertad de expresión, libertad de voto, elegibilidad para el servicio público, derecho
de los líderes a competir en busca de apoyo, diversidad de fuentes de información, elecciones libres e
imparciales e instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas
de expresar las preferencias. Dahl, Robert, La poliarquía: participación y oposición, Madrid, Tecnos, 2002.
115 Altman, David y Pérez-Liñán, Aníbal, "Assessing the Quality of Democracy: Freedom, Competitiveness
and Participation in Eighteen Latin American Countries", en Democratization, No. 9, 2002, pp. 85-100.
Mainwaring, Scott y Pérez-Liñán, Aníbal, "Regime Legacies and Democratization: Explaining Variance in the
Level of Democracy in Latin America, 1978-2004", documento de trabajo 354, Kellogg Institute for
International Studies, 2008.
116 Barreda, Mikel, “La calidad de la democracia: Un análisis comparado de América Latina”, en Política y
gobierno, vol.18, No.2 México, ene. 2011, p. 16.

117 O'Donnell, Guillermo, “Why the Rule of Law Matters”, Journal of Democracy, vol. 15, No 4, 2004.
118 Munck, Gerardo, “Repensando la cuestión democrática: la región andina en el nuevo siglo”, Revista de
Ciencia Política, vol. 30, No. 1, 2010.
119 O'Donnell, Guillermo, Contrapuntos: estudios escogidos sobre autoritarismo y democratización, Buenos
Aires, Editorial Paidós, 1997, p. 89.
120 Ídem, p. 91.
121 El concepto de democracia delegativa fue acuñado por O’Donnell para referirse a países en donde se
celebran elecciones libres y limpias pero en los cuales los gobernantes se sienten autorizados a actuar sin ser
sometidos a las restricciones y los controles de otras instituciones constitucionales, como el Parlamento y
Poder Judicial. ni de diversos organismos estatales o sociales de control. O'Donnell, Guillermo,
“Democracia Delegativa”, Journal of Democracy en español, Nº 1, National Endowment for Democracy and
The Johns Hopkins University Press, 1994.

57
(AH) débil o intermitente122 y, como consecuencia de ello, sus componentes liberal y
republicano son endebles123. ¿Qué entendemos por accountability horizontal? Este concepto,
que puede traducirse como control interpoderes, hace referencia a la existencia de organismos
estatales dedicados a prevenir, indemnizar o sancionar acciones u omisiones presumiblemente
ilegales de otros organismos. En palabras propias del politólogo argentino, el control
interpoderes se lo define como la “existencia de instituciones estatales que tienen el derecho y
el poder legal de, y están fácticamente dispuestas y capacitadas para, emprender acciones que
van desde el contralor rutinario hasta las sanciones legales o el impeachement” respecto de
acciones y omisiones de otras instituciones del Estado que pueden, presuntamente, ser
calificadas como ilícitas124.
Asimismo, O’Donnell reconoce que no alcanza con la mera existencia de estas
instituciones de control y sanción para garantizar su eficacia. Para ello, se deben
cumplimentar dos condiciones. En primer lugar, estas instituciones estatales deben funcionar
en conjunto, se requiere de una red de instituciones que incluya, en su cima, un Poder Judicial
comprometido con esa accountability. En segundo lugar, deben tener autonomía, es decir,
deben tener fronteras reconocidas y respetadas por los actores relevantes y ciertos “actores
deben poder defender las fronteras y recomponerlas cuando sean transgredidas”125. Evaluar si,
precisamente, nuestro Poder Judicial tiene este compromiso y sus decisiones son respetadas es
el objetivo de este breve trabajo.
En primer término, vamos a presentar la organización de la Justicia en Argentina con
el fin de comprender su estructura y el rol de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En
segundo término, haremos un análisis de cuatro casos judiciales referidos a la falta de
accesibilidad física en el transporte público en Buenos Aires, lo que nos permitirá indagar
sobre el nivel de compromiso de este poder con el accountability. En tercer y último término,
evaluaremos sí las decisiones que ha tomado la Justicia fueron efectivamente respetadas,
asegurando su autonomía.

1. Poder Judicial.
El sistema de justicia de la República Argentina está compuesto por el Poder Judicial
de la Nación y el Poder Judicial de cada una de las provincias. Integran también el sistema de
justicia argentino el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa y el
Consejo de la Magistratura.
La organización judicial responde al carácter federal del Estado Argentino. De este
modo, existe por un lado una Justicia Federal con competencia en todo el país que atiende en
materia de estupefacientes, contrabando, evasión fiscal, lavado de dinero, y otros delitos que
afectan a la renta y a la seguridad de la Nación. Por otro lado, cada una de las provincias
argentinas cuenta con una Justicia Provincial que entiende en el tratamiento de los delitos
comunes (también denominada justicia ordinaria), con sus propios órganos judiciales y
legislación procesal.
El Poder Judicial de la Nación se encuentra conformado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, el Consejo de la Magistratura de la Nación, los Juzgados de Primera
Instancia y las Cámaras de Apelaciones.
Este Poder ejerce el control de constitucionalidad126 a través de un sistema difuso, es
decir, corresponde a todos los jueces, sin distinción de categorías, o jurisdicción nacional o
122 O'Donnell, Guillermo, Disonancias. Críticas a la democracia, Buenos Aires, Editorial Paidós, 2007, p. 86.
123 Ídem, p. 88.
124 Ídem, p. 99.
125 Ídem, p. 102.

58
provincial, ejercer esa función. En lo concreto, esto significa que cualquier ciudadano o
ciudadana puede denunciar la inconstitucionalidad de una norma o la vulneración de un
derecho ante cualquier tribunal de primera instancia (tribunal federal si la norma es nacional o
tribunal provincial si la norma es sub-nacional). Todas estas sentencias son apelables ante una
segunda instancia, conformada por distintas Cámaras Federales de Apelación según el fuero.
Y por último, en la cima de la jerarquía se encuentra la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, el máximo tribunal de justicia del país.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Suprema ejerce competencia originaria y
exclusiva en las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules
extranjeros, las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima; los asuntos en que la nación
sea parte; las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los
vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias y entre una provincia o sus vecinos,
contra un Estado o ciudadano extranjero.
En el régimen judicial argentino la administración de justicia es un poder concurrente
de la nación y de las provincias. En tal sentido, los artículos 5 y 123 de la Constitución
Nacional establecen que cada provincia dictará para sí una constitución de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la ley suprema "que asegure su administración de
justicia". Eligen sus propios funcionarios y jueces sin intervención del Gobierno federal (art.
122). Concordantemente, el artículo 31 de la Constitución Nacional dispone que ella misma,
las leyes que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con Potencias
extranjeras son la ley suprema de la nación; y las autoridades de cada provincia están
obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan
las leyes o constituciones provinciales.
Al poder judicial de cada provincia corresponde la administración de justicia ordinaria,
dentro del territorio provincial, aplicando los códigos mencionados en el artículo 75, inciso
12º (como por ejemplo los Códigos Civil y Comercial, el Penal, el de Minería, etc.) según que
las cosas o personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones.
En cuanto a la justicia nacional, el artículo 116 de la Constitución Nacional establece
que corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la nación el conocimiento
y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución y por las
leyes de la nación, con la reserva de lo que corresponde a las jurisdicciones provinciales. En
estos casos, según el artículo 117, la Corte Suprema ejerce su jurisdicción por apelación.

2. Compromiso del Poder Judicial con el accountability. Cuatro casos concretos.

Como sostiene O’Donnell, el accountability horizontal requiere de una red de
instituciones que incluya, en su cima, un Poder Judicial comprometido con el control
interpoderes. En este apartado analizaremos el compromiso de este Poder pero a través de
casos concretos referidos a la presencia de barreras arquitectónicas (o la falta de accesibilidad
física) en el transporte ferroviario de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires, que
impiden el desplazamiento de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones que
el resto de la población. Esta elección temática se debe a varias razones. Centralmente, porque
el colectivo con discapacidad, que en Argentina representan el 12,9%127 de la población128, ha
126 El control de constitucionalidad es el mecanismo jurídico por el cual se revisan las normas ordinarias y, en
caso, de contradecirse con la Constitución, se invalidan las de rango inferior.
127 El concepto de dificultad o limitación permanente considera a aquellas personas que cuentan con
certificado de discapacidad y aquellas que no lo poseen pero declaran tener alguna/s dificultad/es o
limitación/es permanente/s para ver, oír, moverse, entender o aprender.

128 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2010,
<https://www.indec.gov.ar/nivel4_default.asp?id_tema_1=2&id_tema_2=41&id_tema_3=135>.

59
sufrido procesos históricos y estructurales de desigualdad social y por ello, exigen al Estado
que abandone la “supuesta” neutralidad y adopte una conducta proactiva, que se convierta en
un Estado dispuesto a realizar acciones especiales para protegerlos. En palabras de Víctor
Abramovich, grupos como el de personas con discapacidad “demandan un Estado que
reconozca la subordinación que sufren frente a otros grupos y, por lo tanto, le exigen que tome
partido en su defensa y la protección”129. Por ello, reclaman acciones afirmativas que les
garanticen ciertos derechos que resultan indispensables para asegurar un piso común de
ciudadanía. En ese sentido, nuestro país ha adoptado diferentes normas internacionales,
regionales y nacionales con el fin de reconocer y trabajar sobre esa desigualdad estructural
que sufre el colectivo con discapacidad. En concreto, respecto de la eliminación de las
barreras arquitectónicas se ha establecido por Ley, en la década del 80’. A grades rasgos,
podemos afirmar que esta norma no se ha cumplido, y se continúa vulnerando el
desplazamiento de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones que el resto de la
población. Tal es así, que incluso se han iniciado denuncias judiciales para exigir su
cumplimiento, como los siguientes cuatro casos que analizaremos a continuación.

2.1 Caso María Inés Verbrugghe

La línea Mitre es una línea ferroviaria que conecta la Ciudad de Buenos Aires con la
zona norte del área metropolitana, a 32 kilómetros. Cuando en la década del 90’, este servicio
fue concesionado a la empresa Trenes de Buenos Aires (TBA), se inició un proyecto de
remodelación integral de estaciones, que incluía la instalación de máquinas expendedoras de
boletos y molinetes en los andenes para un mayor control del acceso. Estas innovaciones
impusieron nuevas barreras a las personas que tienen movilidad reducida. Por su estructura,
tamaño y mecanismo de funcionamiento, los molinetes no pueden ser utilizados y la altura de
las máquinas expendedoras impide que sean accionadas desde una silla de ruedas (resulta
imposible activar los comandos desde la silla y tampoco es factible visualizar la pantalla en la
que se indican los pasos a seguir para la compra de los pasajes).
María Inés Verbrugghe es docente y se encuentra en una situación de discapacidad
motora que la obliga a trasladarse en silla de ruedas. Para llegar desde y hacia su lugar de
trabajo utilizaba habitualmente la línea Mitre (zona norte del AMBA), pero con las
modificaciones en el ámbito físico urbano que se implementaron como parte del proyecto de
remodelación integral de estaciones, empeoraron las condiciones de accesibilidad. Por ello, en
1998, con el patrocinio del Centro de Estudios Legales y Sociales, presentó una acción de
amparo colectivo contra el Estado nacional (Ministerio de Economía, Secretaría de
Transporte) y contra la empresa TBA. En su amparo, denunció que la colocación de molinetes
y expendedoras violaba la ley 22.431 y sus modificatorias, de Accesibilidad de Personas con
Movilidad Reducida, porque dificultaban aún más la utilización del servicio. Con este amparo
también cuestionaba el rol de la Comisión de Regulación de Trasporte, por su responsabilidad
ante la falta de control sobre las obras implementadas por la empresa, y por no haber
sancionado la colocación de esos obstáculos prohibidos por la ley.
María Inés Verbrugghe exigía con esta acción judicial se garantice el derecho a la
igualdad de las personas con discapacidad en el acceso al transporte ferroviario en
condiciones de autonomía y seguridad, y reclamaba la adecuación de ese servicio público a la
129 Abramovich, Víctor, “La situación de los derechos humanos en América Latina”, en Derechos Humanos,
Autoritarismo y Democracia. Los aprendizajes de la lucha por los derechos humanos para intervenir en los
problemas del presente, Buenos Aire, 2009.

60
normativa vigente.
En primera y segunda instancia la Justicia hizo lugar a su reclamo, pero los
denunciados decidieron apelar la decisión. En septiembre de 2000, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación confirmó el fallo de Cámara que había condenado a la empresa "[...] a
ejecutar las obras necesarias para habilitar en todas las estaciones del ramal Mitre accesos
alternativos a los molinetes, que permitan a las personas con discapacidad motora o movilidad
reducida, acceder al servicio en condiciones igualitarias al resto de los usuarios [...] en un
plazo no mayor de 60 días". También dejó firme la condena al Estado Nacional a "[...]
fiscalizar la efectiva realización de las obras y la adecuación a la normativa vigente".
Lamentablemente, pasaron los meses y la sentencia no se cumplía. La estrategia
jurídica había sido un éxito y el precedente judicial procedía a garantizar la accesibilidad en el
transporte, para asegurar así la inclusión de las personas con discapacidad. Sin embargo, la
empresa no realizó las adecuaciones necesarias, ni el ente de contralor cumplió con su
función.
En mayo de 2003 (5 años después de iniciado el amparo), la jueza de la causa dictó
una resolución por la que ordenó "intimar en forma solidaria a la empresa concesionaria
Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA) y al Estado Nacional, Secretaría de Transporte, para que
en el plazo de 10 (diez) días de notificada la presente, procedan a habilitar en todas las
estaciones del ramal mitre, accesos alternativos a los molinetes que puedan ser utilizados por
las personas con discapacidad motora o movilidad reducida [...] en condiciones de autonomía
y seguridad; ello bajo apercibimiento de aplicar, respecto de la empresa Trenes de Buenos
Aires, astreintes equivalentes a $10.000 por cada día de demora en el cumplimiento de lo aquí
dispuesto y respecto del Estado Nacional, de considerar a los funcionarios responsables,
incursos en el delito previsto en el artículo 239 del Código Penal" 130. El Gobierno y la
empresa recurrieron en queja ante la Cámara de Apelaciones en lo Federal y Contencioso
Administrativo - Sala 1, la cual confirmó la resolución. Una vez más, TBA presentó un
recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pero este intento
tampoco le sirvió: el recurso extraordinario fue rechazado y la resolución quedó firme.
Días después de esta sentencia, el Poder Ejecutivo firmó la Resolución 27/2003 de la
Secretaría de Transportes131, por la cual se instruye a la Comisión Nacional de Regulación del
Transporte se proceda “a habilitar en todas las estaciones del ramal MITRE, accesos
alternativos a los molinetes que puedan ser utilizados por las personas con discapacidad
motora o movilidad reducida, para acceder al servicio en condiciones de autonomía y
seguridad” (art. 1º), se determine “las obras y/o acciones a realizar” (at. 2º) y que diariamente
se “realice inspecciones y controles, a efectos de verificar la evolución del cumplimiento de
las acciones establecidas en los Artículos 1° y 2° de la presente Resolución a cargo de la
empresa concesionaria de servicio de transporte ferroviario de pasajeros Trenes de Buenos
Aires S.A” (art 3º). Luego del dictado de esta Resolución no hubo nuevos movimientos en el
expediente judicial, por lo tanto no podemos saber si se ha dado cumplimiento a la misma y,
en el caso negativo, si se han aplicado sanciones.

2.2 Caso Unión de Usuarios y Consumidores contra Estado Nacional.

130 Las astreintes son condenaciones conminatorias de carácter pecuniario que los jueces pueden aplicar a
quien no cumple una obligación que le fuera impuesta en una resolución judicial, estando en condiciones de
cumplirla, perdurando la vigencia de la conminación mientras no cese el incumplimiento, pudiendo
aumentarse o disminuirse la misma, si no resultare eficaz y pudiendo también ser dejada sin efecto, si el
incumplidor justificare su actitud.

131 Resolución N° 27/2003, Boletín Oficial de la República Argentina: 25 de julio de 2003.

61
 En 2001, la asociación civil "Unión de Usuarios y Consumidores” inició una acción
contra el Estado Nacional para solicitar que se condene a la empresa concesionaria del tren de
pasajeros de la línea Sarmiento por “violar el principio de uniformidad con que deben
prestarse los servicios públicos". En concreto, argumentaban que los usuarios del ramal
Once-Moreno (zona Oeste del AMBA) contaban con un servicio inferior a quienes viajaban
en el ramal Mitre, también concesionado a la misma empresa TBA. Entre las diferencias más
visibles mencionaron condiciones de seguridad y confort inferiores, hacinamiento en las horas
pico, ausencia de condiciones de accesibilidad para personas con discapacidad.
Entre 2001 y 2014, la causa pasó por varias instancias. Primero, la tomó el juez de
instrucción Ernesto Luis Marinelli, del Juzgado Contencioso Administrativo Federal N° 1,
quien dictó sentencia a favor de la entidad, obligando al Estado a tomar medidas de control y
a la empresa a adecuar el servicio con un razonable estándar de calidad que respete los
derechos de los usuarios de ambos ramales. El Estado Nacional apeló este falló y la Sala III
de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal revocó un fallo de primera
instancia y rechazó la acción de amparo. Para ello, consideró que el planteo relativo a los
principios de uniformidad y trato equitativo debían ser examinados en “el contexto de la
emergencia pública que ha sido declarada y, específicamente, que mediante el decreto
2075/2002, se declaró en estado de emergencia la prestación de los servicios ferroviarios (…)
en la medida en que la señalada crisis fiscal afectaba tanto el cumplimiento de los planes de
inversión en obras oportunamente acordados como la explotación del servicio, que se hallaban
sujetos a determinados subsidios o aportes del Estado Nacional”. También había argumentado
que si bien no importa afirmar que el servicio esté siendo prestado en condiciones óptimas ni
totalmente adecuadas, “lo cierto es que -en lo que a este proceso interesa- la situación
imperante a la fecha del inicio de esta causa y en la actualidad resulta notoriamente diversa;
habiéndose producido cambios significativos en relación con las cuestiones que fueron
materia de la pretensión articulada en autos”.
Finalmente, ante una nueva apelación, el 24 de Junio de 2014 la Corte Suprema de
Justicia falló a favor de la asociación civil "Unión de Usuarios y Consumidores”. Argumenta
que la existencia de un trato desigual y discriminatorio incumplía el artículo 42 de la
Constitución Nacional, respecto de “las condiciones mínimas de seguridad y trato digno
respecto de los usuarios de la Línea Sarmiento”. Y añadió que “la Constitución Nacional
obliga a los prestadores de servicios públicos a brindarles un trato digno a los [usuarios y]
consumidores (artículo 42, Constitución Nacional) (…) [y que] el trato digno al pasajero
transportado significa que se deben adoptar medidas para que éste sea atendido como una
persona humana con dignidad, contemplando la situación de quienes tienen capacidades
diferentes, o son menores (…) Ello incluye las diligencias mínimas para que el tren, una vez
en marcha, circule con las puertas correctamente cerradas, (…) para evitar que viajen
pasajeros ubicados en lugares peligrosos para la seguridad del transporte, (…) la adopción de
medidas para que el pasajero no descienda empujado por una marea humana con riesgo de su
integridad física, y para que viaje de un modo razonablemente cómodo”132. De esta manera, el
Máximo Tribunal asume un rol activo en la defensa de los derechos humanos de las personas
con discapacidad, como ocurrió en el caso Verbrugghe.

2.3 Caso Mario Cardozo

132 "Unión de Usuarios y Consumidores contra Estado Nacional, Secretaría de Transporte sobre proceso
sumarísimo", Sentencia, Corte Suprema de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 24 de Junio de 2014, <
https://www.cij.gov.ar/nota-13646-La-Corte-revoc--fallos-que-hab-an-desestimado-dos-amparos-por-el-esta
do-del-servicio-ferroviario.html>.

62
 En el año 2003, el abogado Mario Cardozo decidió presentar un amparo contra la
empresa Transportes Metropolitanos General Roca S.A. (por entonces empresa concesionaria
del ferrocarril Roca, que cubre la zona sur del AMBA), con el fin de lograr se garantice un
“servicio digno y eficiente, con condiciones mínimas de higiene y seguridad”, tanto en las
estaciones ferroviarias como en los trenes que circula. El Juez de Lomas de Zamora Ángel
Gabriel Di Mateo, titular del Juzgado Federal N° 3 en lo Civil, Comercial y Contencioso
Administrativo, decidió inspeccionar personalmente las condiciones de seguridad y calidad
del servicio en diferentes estaciones de la línea Roca, como así también del material rodante.
En el recorrido “pudo constatar las penurias que debe atravesar una persona con problemas
motrices para poder acceder a viajar en esos trenes” y que “las condiciones para que las
personas de movilidad restringida logren viajar en las formaciones, son escasas dado que
carecen de las rampas destinada a ese fin” 133. En consecuencia, el Tribunal hizo lugar al
amparo en la causa "Cardozo Mario c/Transportes Metropolitanos General Roca S.A.
s/amparo" y, entre otras medidas, intimó “en forma solidaria al Estado Nacional y a la
empresa concesionaria, a fin de que, dentro del plazo perentorio de treinta días de quedar
notificados de la presente, arbitren los medios necesarios para garantizar el normal
desenvolvimiento y desplazamiento de las personas discapacitadas en los distintos andenes de
las estaciones y en los trenes que se encuentran dentro de la jurisdicción con competencia del
suscripto, dando cumplimiento con lo normado por la Ley 24.314, bajo idénticos
apercibimientos que los prescriptos en el punto 1 respecto del Estado Nacional y de la
empresa T.M.R. S.A."134. El fallo estableció que, en el caso de que no se diera cumplimiento a
lo dispuesto, la empresa Metropolitano recibirá una penalidad por cada día de retardo,
mientras que los funcionarios serán denunciados por incumplimientos de sus deberes y
desobediencia judicial.
No se han registrado nuevos movimientos en el expediente. El Estado Nacional no
apeló la sentencia y encomendó al Ministerio de la Producción de la Nación a tomar medidas
para dar respuesta a la sentencia judicial. Finalmente, esta cartera dictó la Resolución
77/03135, por la cual se encomendó a la Secretaria de Transporte a determinar las obras a
realizar de inmediato para cumplimentar el fallo y se intimó a la empresa ferroviaria a que
“adopte las medidas conducentes para garantizar el normal desenvolvimiento y
desplazamiento de las personas discapacitadas, conforme lo establecido en el punto 4 de la
sentencia mencionada”. Luego del dictado de esta Resolución no hubo nuevos movimientos
en el expediente judicial, por lo tanto no podemos saber si se ha dado cumplimiento a la
misma y, en el caso negativo, si se han aplicado sanciones.

2.4 Caso Defensor del Pueblo de la Nación contra Trenes de Buenos Aires S.A.

133 ”Inseguridad en los trenes | un fallo que establece plazos”, Clarín, 20 de febrero de

2003

134 Juzgado Federal Civil, Comercial y Contencioso Administrativa Nº 3,"Cardozo Mario c/ Transportes
Metropolitanos General Roca S.A. s/ amparo", sentencia del 18 de febrero de 2003

135 Resolución N° 77/2003, Boletín Oficial de la República Argentina: 26 de febrero de 2003.

63
 En 2006, tres años después de la sentencia de la Corte Suprema argentina en el caso de
María Inés Verbrugghe sobre la falta de accesibilidad en el “Tren Mitre”, el Defensor del
Pueblo de la Nación presentó una acción de amparo contra Trenes de Buenos Aires S.A.
(TBA), concesionaria a cargo de las líneas Mitre y Sarmiento. Esta medida judicial solicitaba
a la Justicia se garantice la prestación del servicio de transporte ferroviario a los usuarios de
esas líneas en forma digna y eficiente y que se garantice el desplazamiento de personas con
discapacidades, de acuerdo con lo establecido por el artículo 75, inc. 23 de la Constitución
Nacional y la ley 24.314, de Accesibilidad de Personas con Movilidad Reducida. También
buscaba que el Estado Nacional, en particular la Secretaría de Transporte, ejecute los
controles y acciones necesarias para que la codemandada cumpla debidamente con las
obligaciones emergentes del contrato de concesión y que, una vez que se haga lugar al
amparo, "...extreme los controles necesarios para garantizar el efectivo acatamiento de la
sentencia dictada en autos".
El 23 de noviembre de 2006, el juez de primera instancia rechazó la acción de amparo
“por no resultar la vía procesal idónea y necesitar de una mayor amplitud de prueba y debate”.
Ante la apelación del ombudsman, la causa fue considerada por la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la cual confirmó la sentencia y
rechazó el amparo el 29 de diciembre de 2009. Entonces, la Defensoría del Pueblo presenta un
recurso de queja extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia, quien el 24 de Junio de
2014 (en el mismo fallo que en el Caso Unión de Usuarios y Consumidores contra Estado
Nacional) revoca la sentencia apelada y remite el caso al tribunal de origen a fin de que se
dicte un nuevo pronunciamiento para garantizar la accesibilidad136.
Si bien luego de este último fallo no se ha registrado ningún nuevo pronunciamiento
sobre la falta de accesibilidad en los servicios ferroviarios del AMBA, estos cuatro casos nos
muestran un Poder Judicial comprometido con el control interpoderes, que reconoce el
incumplimiento del marco legal vigente y establece medidas para asegurar los derechos
humanos de las personas con discapacidad. Esta conducta de los tribunales condice con una
de las condiciones que se requiere para un buen funcionamiento del accountability horizontal,
según Guillermo O´Donnell. Ahora esta analizar la siguiente condición, referida a la
autonomía, que se refiere al respeto por parte del resto de los actores a las decisiones que el
Poder Judicial ha tomado y su capacidad hacerlas cumplir.

3. Cumplimiento de los fallos del Poder Judicial.

Como vimos en el apartado 2, el Poder Judicial en Argentina ha demostrado su
compromiso con el cumplimiento de la eliminación de las barreras arquitectónicas en el
transporte ferroviario de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires y ha
encomendado al Gobierno Nacional a garantizar las obras para garantizar la igualdad de
condiciones en el uso del transporte por parte de las personas con discapacidad. Estos fallos,
del máximo órgano judicial del país, son importantes pero no suficientes. Para cumplir su
misión deben ser respetados por el resto de los actores. A continuación, nos proponemos
indagar sobre el cumplimiento o no de la normativa de accesibilidad en las siete líneas de
transporte ferroviario de pasajeros de corta y media distancia que recorren la Región
Metropolitana de Buenos Aires: línea Sarmiento, Mitre, Roca, San Martín, Urquiza, Belgrano
Norte y Belgrano Sur. Para alcanzar este objetivo, utilizaremos tres diferentes fuentes: un
informe del Comité para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las
personas con discapacidad (CEDDIS) de la Organización de Estados Americanos (OEA), un

136 Defensor del Pueblo de la Nación c/ Trenes de Buenos Aires (TBA) y otro s/ amparo ley 16.986, Sentencia,
Corte Suprema de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 24 de Junio de 2014.

64
informe de la Auditoría General de la Nación (A.G.N.) y un expediente propio de la Comisión
Nacional de Regulación del Transporte (C.N.R.T.).
El CEDDIS, en un informe elaborado en el año 2007, consideró que la accesibilidad
en general, y la del transporte en particular, “es una de las mayores dificultades que afrontan
las personas con discapacidad en la República Argentina, donde no se ha mantenido una línea
permanente de gestión en la materia” 137. Respecto a las estaciones ferroviarias del AMBA, el
Comité encontró que las obras de accesibilidad necesarias fueron estipuladas por la
Resolución de la Secretaría de Transporte Nº 94/2004, pero que “la renuencia o la negativa,
por parte de las empresas concesionarias […] han paralizado lo que podría haber sido un
avance significativo en materia de accesibilidad” (Ídem: 62).
Por su parte, la AGN firmó, en 2008, su Actuación N° 132/08, sobre el “Sistema de
Protección Integral de los Discapacitados (SPID), en el transporte público de pasajeros
(Automotor, Ferroviario y Subterráneo) que presta servicio en el Área Metropolitana de
Buenos Aires (AMBA)”. Este informe es muy relevante, principalmente, por dos motivos: en
primer lugar, porque es realizado por un organismo de control del Poder Legislativo, y en
segundo lugar, porque presenta la situación de cada una de las líneas ferroviarias, con
información y fotografías, de forma muy precisa. En sus conclusiones, se afirma que el
“sistema ferroviario no es apto para ser utilizado en forma autónoma por personas con
capacidades diferentes, especialmente por usuarios que se trasladan en sillas de ruedas”
(Auditoría General de la Nación, 2008: 49). Para ilustrar esta afirmación, ejemplifiquemos lo
que sucede con datos de la línea Urquiza, donde “de las 23 estaciones inspeccionadas, se han
obtenido evidencias de que doce (12), el 52,17 % del total, son inaccesibles por diversas
razones (ejemplo: falta de rampas con dimensiones reglamentarias para acceder a la zona de
ascensores o al andén mismo, falta de ascensores para el acceso a los andenes, etc.)” (Ídem:
51). Como vemos, este documento confirma con inspecciones in situ las observaciones
planteadas por el CEDDIS. Nos resta ahora indagar sobre la información provista por el
Gobierno Nacional al respecto.
El Gobierno Nacional, ante un pedido de información pública por mi persona, nos ha
remitido en octubre de 2013 un informe de la Comisión Nacional de Regulación del
Transporte que lleva el número de expediente 110509/2013. En el mismo se informa respecto
al cumplimiento de la accesibilidad de las estaciones y el material ferroviario de las líneas
Belgrano Sur, Belgrano Norte Roca, Sarmiento, San Martín, Mitre y Urquiza. Debido a la
variedad y complejidad de los datos informados, hemos decidido sistematizarlos y elaborar el
cuadro 1. En el mismo, visualizamos la cantidad de total de estaciones de cada línea
ferroviaria así, como también, cuántas de ellas cumplen con los requisitos de accesibilidad
dispuestos en la normativa (rampas, baños accesibles, solados apticos, ascensores y apoyos
isquiáticos). Veamos a continuación el cuadro 1.

Cuadro 1. Elementos de accesibilidad en las estaciones de las líneas San Martín, Sarmiento,
Mitre, Belgrano Sur, Roca y Urquiza, para el año 2013.

Cantidad de Solados Apoyos

Línea Rampas Baños Ascensores
estaciones Apticos isquiáticos

137 Esta afirmación ha sido “avalada por distintos organismos no gubernamentales, tales como la Asociación
Mutual Israelita Argentina/ Comunidad Judía (AMIA), el Foro-Pro y la Central de los Trabajadores Argentinos
(CTA), como también de organismos oficiales como la Defensoría del Pueblos de la Nación, el Instituto
Nacional Contra la Discriminación la Xenofobia y el Racismo (INADI), la Defensoría del Pueblo de la Ciudad
de Buenos Aires y la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación” (CEDDIS, 2007: 61).

65
Urquiza 23 10 1 2 9 no informa

Roca 69 6 10 9 0 14

Belgrano Sur 30 4 16 15 0 0

San Martín 20 0 0 0 0 2

Mitre 37 8 0 0 2 6

Sarmiento 17 0 0 0 3 2

Belgrano Norte 22 1 0 1 1 0

TOTAL 218 29 27 27 15 24

Fuente: elaboración propia en base a los expedientes CNRT 110509/2013.

Observaciones: la columna “solados apticos” registra sólo aquellas con los tres tipos de
solados, de guía, prevención y peligro, en todos los andenes. Asimismo, las columnas de
“rampas”, “baños”, “ascensores” y “apoyos isquiáticos” registran a aquellas estaciones que
cumplen esos requisitos en la totalidad de los andenes. En todos los casos se contabilizan sólo
las “rampas” y “baños” en los que se ha verificado en informado el respeto a las pautas
técnicas establecidas en la Ley 24.314 y su reglamentación.

Con la información del cuadro 1 podemos ratificar lo sostenido por el CEDDIS y la

AGN: ninguna de las líneas de trenes de pasajeros es accesible, ninguna cumple con el marco
legal presentado ni con los diferentes fallos de la Justicia al respecto. Esta situación revela
que, tanto las empresas concesionarias de los servicios, como el Estado Nacional, no han
realizado las obras necesarias para la eliminación de las barreras arquitectónicas que impiden
el acceso y uso del transporte por parte de las personas con discapacidad.

4. Conclusiones.
A lo largo de este breve artículo, pudimos analizar cuatro causas judiciales en donde el
Poder Judicial ha cumplido con su función de balance y ha dado respuesta favorable a las
diferentes denuncias sobre la falta de accesibilidad física en el transporte ferroviario de
pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires. En los cuatro expedientes, distintos
tribunales han fallado a favor de los denunciantes, estableciendo medidas para garantizar los
derechos humanos de las personas con discapacidad. En el caso de María Inés Verbrugghe, la
Justicia en primera y segunda instancia dictaron sentencia propiciando la eliminación de las
barreras arquitectónicas en la Línea Mitre; decisión que fue confirmado por la Corte Suprema
de Justicia de la Nación en 2003. En el segundo caso, de la ONG "Unión de Usuarios y
Consumidores”, el Juzgado dictaminó a favor en el mismo sentido que en la causa
Verbrugghe, pero sobre la accesibilidad de la Línea Sarmiento. Si bien la Cámara rechazó esta
medida y revocó un fallo de primera instancia, la Corte Suprema de Justicia falló finalmente a
favor de la asociación civil en 2014. En el tercer caso, donde Mario Cardozo denunció la falta
de accesibilidad física en la Línea Roca, el Juzgado Federal también decidió dar lugar al
reclamo y establecer plazos para la realización de las obras necesarias que garanticen un
servicio de transporte digno y accesible. Por último, en la causa impulsada por el Defensor del

66
Pueblo de la Nación también por la inaccesibilidad de las Líneas Mitre y Sarmiento, tanto la
Justicia en primera como segunda instancia rechazaron el reclamo pero el Máximo Tribunal sí
resolvió avanzar con las obras necesarios en los ramales ferroviarios, en 2014. A la vista de
estos ejemplos, encontramos un Poder Judicial comprometido con el control interpoderes, que
reconoce el incumplimiento del marco legal vigente y establece medidas para asegurar los
derechos humanos de las personas con discapacidad. Sin embargo, en el apartado 3, pudimos
constatar que no se han concretado las obras necesarias para cumplir el marco legal vigente
sobre la accesibilidad en el transporte público ferroviario y las sentencias judiciales.
Lamentablemente, tanto las empresas, como las autoridades del Poder Ejecutivo (actores
relevantes), no han respetado a la Justicia, situación que socava las fronteras y la autonomía
del Poder Judicial.
Si bien no es objetivo de este trabajo indagar sobre las razones por las cuales se
incumplen los fallos judiciales, nos parece oportuno resaltar que, en palabras del ex Sr.
Ministro de la CSJN, el Dr. Fayt, la “Corte Suprema de Justicia de la Nación cuenta con
instrumentos jurídicos para obligar e incluso penalmente castigar el incumplimiento y
desobediencia de sus decisiones. Es más, tiene el deber de hacer cumplir sus sentencias dada
su condición de tercer poder del Estado. Abandonar su función y declinar su condición de
suprema que le reconoce la Constitución Nacional por carecer de la energía necesaria para dar
prevalencia a su superioridad implicaría desarticular la división de poderes y el sistema
federal”138. Por lo tanto, nos preguntamos si la ausencia de castigos penales a los funcionarios
que no han ejecutado los fallos dictados no es, en definitiva, una falta de disposición y
compromiso de la institución judicial.

TENSIÓN INTERINSTITUCIONAL EN EL PERÚ Y LA CAÍDA DE PEDRO PABLO

KUCZYNSKI

Raúl Daniel Niño Buitrago

raul.nino@unimilitar.edu.co

138 Fayt, Carlos, El efectivo cumplimiento de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La
fuerza imperativa de sus pronunciamientos, Buenos Aires: La Ley, 2007.

67
 Universidad Militar Nueva Granada

Brandon René Barrientos Martínez

u0901244@unimilitar.edu.co
Universidad Militar Nueva Granada

ÁREA TEMÁTICA
Instituciones políticas y calidad de la democracia

RESUMEN
Con el periodo de redemocratización en Latinoamérica a finales del siglo XX, la región ha
apostado por el fortalecimiento institucional para la consolidación democrática que fue tan
esquiva durante gran parte del siglo XX debido a los numerosos golpes de Estado. Sin
embargo, y a pesar de los grandes esfuerzos, se ha llegado una ola de caídas presidenciales
producto de diferentes crisis políticas, sociales y económicas que han impactado
negativamente en los regímenes democráticos. El más reciente caso fue la interrupción
presidencial de Pedro Pablo Kuczynski (PPK), quien renunció a su cargo en medio de una
fuerte tensión política entre el ejecutivo y la principal bancada en el Congreso, el Partido
Político Fuerza Popular, que había convocado para votar una “solicitud de vacancia” para el
mismo día en que se presentó la renuncia. Es importante mencionar que esta sería la segunda
solicitud, tras no haber alcanzado los votos necesarios en el primer intento en diciembre. Ante
estos hechos, el objetivo de este trabajo es analizar la caída presidencial de Kuczynski,
determinando cuáles fueron las causas que propiciaron su renuncia, y qué consecuencias ha
traído para el desarrollo político peruano.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”
TENSIÓN INTERINSTITUCIONAL EN EL PERÚ Y LA CAÍDA DE PEDRO PABLO
KUCZYNSKI139

139Esta ponencia es producto del proyecto de investigación científica INV-EES-2595 titulado: “El fracaso de
los gobiernos en América Latina en el siglo XXI: consideraciones sobre los puntos vulnerables del sistema y los
retos para la gobernanza”, liderado por el Dr. Raúl Daniel Niño Buitrago, de la Facultad de Relaciones
Internacionales, Estrategia y Seguridad, en la Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá-Colombia.

68
 Raúl Daniel Niño Buitrago140
Brandon Barrientos Martínez141
Resumen
Con el periodo de redemocratización en Latinoamérica a finales del siglo XX, la región ha
apostado por el fortalecimiento institucional para la consolidación democrática que fue tan
esquiva durante gran parte del siglo XX debido a los numerosos golpes de Estado. Sin
embargo, y a pesar de los grandes esfuerzos, se ha llegado una ola de caídas presidenciales
producto de diferentes crisis políticas, sociales y económicas que han impactado
negativamente en los regímenes democráticos. El más reciente caso fue la interrupción
presidencial de Pedro Pablo Kuczynski (PPK), quien renunció a su cargo en medio de una
fuerte tensión política entre el ejecutivo y la principal bancada en el Congreso, el Partido
Político Fuerza Popular, que había convocado para votar una “solicitud de vacancia” para el
mismo día en que se presentó la renuncia. Es importante mencionar que esta sería la segunda
solicitud, tras no haber alcanzado los votos necesarios en el primer intento en diciembre. Ante
estos hechos, el objetivo de este trabajo es analizar la caída presidencial de Kuczynski,
determinando cuáles fueron las causas que propiciaron su renuncia, y qué consecuencias ha
traído para el desarrollo político peruano.
Palabras clave: Caída presidencial, tensión interinstitucional, Partido Político, Congreso
INTRODUCCIÓN
El desarrollo político y democrático Latinoamericano, ha sido motivo de un estudio creciente
desde diversos enfoques, por causa de los fenómenos que han aparecido y dificultado la
consolidación institucional necesaria, para garantizar y resistir los retos que se han presento y
se presentarán en el futuro. El poder político, en cabeza de las ramas del poder ejecutivo y
legislativo, las crisis económicas y sociales, las elites y las fuerzas militares, son algunos de
los principales factores en el equilibrio y desequilibrio institucional, que hoy por hoy,
determinan la debilidad del sistema democrático de América Latina. Uno de los fenómenos
que aglutinan los factores mencionados, y evidencian un problema de suma importancia para
la democracia, son las formas de gobierno presidencialistas (Shugart & Mainwaring, 2002) y
las rupturas (caídas) presidenciales que se han dado desde la llamada “tercera ola de
democratización” en América Latina, luego del colapso de los sistemas autoritarios y el auge
de procesos de transición hacia la democracia en la mayoría de los Estados en la región
(Rivas, 2012, p. 312).
Desde 1980 hasta el 2008, aproximadamente el 23% de los presidentes elegidos, no han
terminado sus mandatos debido a renuncias forzadas, juicios políticos (Hochtetler, 2008), y
golpes de Estado militares, lo que, lejos de evidenciar una estabilización del sistema
presidencial a partir de esa fecha, deja claro que las rupturas han continuado, como sucedió en
2009 con la caída del ex presidente hondureño Manuel Zelaya, y los procesos de
impeachment a Fernando Lugo (Paraguay) y Dilma Rousseff (Brasil), en 2012 y 2016
respectivamente, que terminaron la salida de ambos mandatarios. Además, dos años después

140Doctorant en Ciencias Políticas Université Paris-est. Magíster en Relaciones Internacionales y Organización

Internacional de la Universidad de Groningen. Magíster en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e
Internacionales Contemporáneos de la Universidad Externado de Colombia. Docente-investigador de tiempo
completo de la Universidad Militar Nueva Granada. Correo electrónico: raul.nino@unimilitar.edu.co.
141Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios Políticos. Estudiante de maestría en educación en la
Universidad Militar Nueva Granda. Asistente de investigación de la Facultad de Relaciones Internacionales,
Estrategia y Seguridad, en el grupo de Estudios Internacionales y Políticos, de la misma universidad. Correo
Electrónico: u0901244@unimilitar.edu.co

69
del último episodio de ruptura (Dilma), en marzo de 2018, el presidente del Perú, Pedro Pablo
Kuczynski (objeto de estudio de este trabajo), renunció a su cargo en medio de escandalos de
corrupción y una fuerte tensión con el partido político Fuerza Popular 142, que posee las
mayorías parlamentarias, y está liderado por Keiko Fujimori, hija del ex presidente Alberto
Fujimori (quién también intentó renunciar a la presidencia en un contexto similar, aunque
finalmente fue juzgado).
Esto es una muestra de la inestabilidad constante de los sistemas presidenciales
latinoamericanos, que llama la atención sobre los estudiosos de la política de América Latina
y en ese sentido, es donde este trabajo busca realizar aportes a la comprensión de este
fenónemo. Por tanto, el objetivo es analizar la reciente caída de Pedro Pablo Kuckynski,
determinando sus principales causas y consecuencias, en el marco de un contexto de tensiones
políticas y escandalos de corrupción, con el ánimo de realizar una aproximación preliminar
desde la teoría de las rupturas presindenciales, que con el trasncurso del tiempo ha tomado
fuerza para comprender, categorizar y explicar el comportamiento de este fenómeno,
alimentando el debate sobre el desarrollo y la pertinencia institucional, que ofrece el
presidencialismo como sistema de gobierno latinoamericano sobre eventos políticos
complejos que aparecen y desaparecen con el transcurrir del tiempo. En ese orden de ideas, el
trabajo está organizado de la siguiente manera: a) teoría de las rupturas presidenciales como
enfoque de análisis; b) Resultados: tensiones, escandalos y caída presidencial en Perú; c)
discusión y conclusiones.
METODOLOGÍA
Este trabajo es una investigación cualitativa de tipo analítico descriptivo, que utiliza como
metodo el estudio de caso. Toda vez que su propósito es comprender a profunidad un
fenómeno político particular dentro un Estado, sobre una descripción categórica del contexto
en que se da el objeto de estudio, en principio, no busca teorizar, sino alimentar las
carcateristicas del fenómeno para abordarlo desde la teoría de las rupturas presidenciales. La
información utilizada, proviene mayormente de artículos de prensa de los principales
periodicos del Perú, y otras fuentes de prensa internacional reconocidas por su estudio político
de diferentes paises de América Latina, debido a su aparición reciente y la falta de analisis
científicos hasta la fecha. Se recolectaron algunos artículos científicos con información
relavante sobre el sistema presidencial peruano y algunos antecedentes cercanos, relacionados
con la renuncia presincial en Perú. La información videográfica también fue tomada en
cuenta, como fuente primaria, cuyo material se centra en entrevistas a actores inmersos en el
contexto y evidencia oficial de conflictos entre las ramas del poder y actuaciones políticas con
presunta ilegalidad. Dicha información es tratada desde el análisis de contenido, que tiene
como guia la teoría de las presidencias interrumpidas, que ofrece para este estudio un amplio
marco de operacionalización conceptual, categorias de análisis y discusiones metológicas.
TEORÍA DE LAS RUPTURAS PRESIDENCIALES COMO ENFOQUE DE ANÁLISIS
Como ya se mencionó, desde la tercera ola de democratización en América Latina, las
tensiones políticas producto de crisis económicas, políticas y sociales, han sido una constante
que ha motivado a diversos intelectuales e investigadores a prestar una atención especial sobre
el tema. Por otro lado, muchas de estas tensiones terminaron con presidentes, que dejaron sus
cargos antes de finalizar sus mandatos y se entienden como un nuevo fenómeno de los
sistemas presidenciales en la región, puesto que, la intervención militar no fue el origen de

142Este escrito se desarrolla, en una fecha reciente a la renuncia del presidente. Por
tanto, se escribe teniendo en cuenta el contexto político peruano que se muestra en esos
momentos.

70
estas salidas, como fue habitual en los golpes militares y posteriores dictaduras durante la
mayor parte del siglo XX.
En ese sentido, desde la literaura especializada se ha comenzado a trabajar los conceptos de
“rupturas, fracasos, interrupciones, inestabilidades y caídas presidenciales” (Pérez-Liñán,
2008, p. 107), a partir de los numerosos casos que se han presentado (y por distintos motivos),
en paises como Perú, Brasíl, Ecuador, Bolivia, Argentina, Paraguay y Venezuela, entre otros,
que han servido como objeto de estudio para buscar patrones de comportamiento comunes, y
así formar categorías explicativas que dieron origen a las caídas, que como se podrá apreciar,
aparecen en la medida que los presidentes terminan su periodo antes de lo establecido, por lo
cual, es un enfoque coherente con el objetivo que este trabajo pretende estudiar y por tanto se
aborda en forma descriptiva.
Las rupturas, caídas o fracasos presidenciales suelen definirse como un evento político en el
cual los presidentes suelen terminar su periodo antes de tiempo por diferentes medios
institucionales como la renuncia y el juicio político o impeachment (Hochstetler, 2008;
Pérez-Liñán, 2008; Valenzuela, 2008), cuyas causas son encontradas dependiendo de los
casos y los contextos. Esto está relacionado e influenciado por el debate originado por Juan
Linz (1985, 1997) y sus obras con respecto al presidencialismo como sistema de gobierno y
su incoveniencia para la región, en medio de un proceso de transición hacia la democracia,
describiendo una serie de fallas con respecto a la rigidez de los mandatos, y su figura
inamovible en momentos de crísis, pues la renuncia sería algo poco probable (Marsteintredet,
2008; Carpizo, 1999; Vargas, 2014), y el legislativo no tendría la competencia para
destituirlos (en ese entonces). Además, propuso el problema de la legitimidad democrática
dual, en donde se desarrolla un dilema sobre qué rama del poder político (ejecutivo o
legislativo) debe prevalecer en el momento en que ambos entren en un conflicto.
Sin embargo, lo anterior ha sido controvertido por los teóricos de las rupturas presidenciales,
ya que, tanto las renuncias como los juicios políticos son una forma de salir de las crisis,
teniendo como medios sus propios recursos institucionales. Para Mario Serrafero (2014), las
renuncias presidenciales constituyen un modo de flexibilización del presidencialismo, y de
paso contradice los postulados de Juan Linz en cuanto a la rigidez y señala que se evidencia
un poder incrementado de los legislativos. Esto se observa con el importante número de
paises en el que su presidente ha renunciado:

Tabla N° 1
Rupturas presidenciales apartir de la renuncia
País Presidente Año de renuncia
Argentina Raúl Alfonsín 1989
Fernando de la Rúa 2001
Bolivia Sánchez de Lozada 2003
Carlos Mesa 2005
Paraguay Raúl Cubas 1999
Perú Alberto Fujimori 2000
Pedro Pablo Kuczynski 2018
Guatemala Jorge Serrano 1993
Otto Pérez Molina 2015
Fuente: Elaboración propia con base en Marsteintredet (2008) y Hochtetler (2008)

71
En cuanto al impeachment o juicio político, Serrafero (1996, p. 162) lo declara como “un
mecanismo al servicio de la ejemplaridad contra funcionarios inescrupulos” que necesita
ciertos criterios para no sufrir cuestionamientos de legitimidad. Este consiste en “una figura
constitucional que está basada en el esquema de contrapeso de poderes (check and balance),
constituyendo así un mecanismo de control que otorga al congreso la posibilidad de alterar el
mandato fijo del primer mandatario” (Rodrigo, 2011, p. 98). Allí, no solo se intenta estudiar
los factores institucionales, sino, aquellos que se encuentran fuera de esta y determinan la
decisión del legislativo para inciar un proceso de impeachment [ CITATION Let09 \l 9226 ] en
el cual los estudios de Aníbal Pérez-Liñan (2009), han realizado un aporte significativo,
estableciendo la categoría de “crisis presidencial” y argumentando la importancia del escudo
legislativo al momento de abrirse un caso de “enjuiciamiento político” (p. 218) como suele
llamarlo. El número de casos continúa constante en el tiempo:

Tabla N° 2
Rupturas presidenciales a partir del juicio político
País Presidente Año del juicio Resultado del
juicio
Brasil Collor de Melo 1992 Renunció
Venezuela Carlos Andrés 1993 Destituido
Pérez
Colombia Ernesto Samper 1996 Evitó el juicio
Ecuador Abdalá Bucaram 1997 Destituido
Paraguay Raúl Cubas 1999 Renunció
Paraguay González Macchi 2002 No destituido
Paraguay Fernando Lugo 2012 Destituido
Brasil Dilma Rousseff 2016 Destituida
Fuente: Elaboración propia con base en Pérez-Liñán (2009), Marsteintredet (2008) y Hochtetler (2008)

Aunque el juicio político lleva un número de casos similares que la renuncia, esta última ha
permitido mayores rupturas presidenciales.
Por lo tanto, ambos elementos permiten inducir que el mismo sistema produce mecanismo
que atenuan dicha rigidez para estabilizarse, resolviendo a su vez el dilema de la legitimidad
democrática dual (Marsteintredet, 2008). Por último y menos constante, está la caída por
medio de la intervención de las Fuerzas Armadas, tal y como sucedió durante el siglo XX,
pero a diferencia de estas, los militares no se han quedado en el poder, como se evidencia en
Honduras (2009), luego del derrocamiento de su presidente Manuel Zelaya, el cual constituye
un caso especial, por la intervención de los militares, y que coloca un acento sobre ellos como
objeto de estudio para la teorías de las rupturas presidenciales (Llanos & Marsteintredet,

72
2010).
Por lo anterior, se evidencia la importancia de continuar el estudio de las rupturas
presidenciales proporcional a los sucesos que van apareciendo en el tiempo, el cual alimenta
la teoría, y caracteriza los casos que pueden evidenciar o no, nuevas variables de estudio. Es
por ello, que este trabajo aborda el caso de Pedro Pablo Kuczynski y su reciente salida de la
presidencia en el Perú, en el que se toman los argumentos anteriores como guía de estudio
para hacer una aproximación seria que nos lleve a determinar las posibles causas de esta
ruptura.
TENSIONES, ESCANDALOS Y RUPTURA PRESIDENCIAL
Perú celebró elecciones presindenciales el 10 de abril de 2016, cuyos resultados en primera
vuelta dieron por ganadora a Keiko Fujimori (hija del tres veces presidente de Perú Alberto
Fujimori) con el 39.9% de los votos (6.115. 073); en segundo lugar, su mayor contendor
Pedro Pablo Kuczynski (en adelante PPK) obtuvo el 21.1 % (3.228.661), y con ello, ambos
disputaron la presidencia en una segunda ronda electoral [ CITATION Edu16 \l 9226 ]. De
acuerdo con los datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales del Perú (2016), PPK
del partido “Peruanos Por el Kambio” ganó la presidencia con un margen estrecho de 50.1%
de los votos, contra 49.8% de Keiko Fujimori. Este cambio pudo ser motivado por varios
aspectos como: la adhesión de algunos miembros de otros partidos como el Frente Amplio
(izquierda) a PPK, las encuestas, los debates y quizá, el anti-fumimorismo que se respiraba en
la sociedad y los medios de comunicación (Benavente, 2016).
Paralelamente, se eligió un Congreso con una fuerza política mayoritaria distinta a la de PPK
y con ello, comenzaron las disputas institucionales y controversiales, que abrieron espacios
tensionantes para destituir al presidente por juicio político. El Congreso peruano quedó
conformado como se puede ver en la tabla N° 3, pero con el tiempo, algunos miembros de los
partidos han tomado posturas diferentes, y han quedado como legisladores que subieron en
nombre de algun partido, pero posteriormente han tomado distancia, sin embargo, no por ello
el partido Fuerza Popular, de Fujumiri, ha perdido la mayoría.
Tabla N° 3
Partídos Políticos N° de Curules N° de votos
Fuerza Popular 73 4.431.077
Frente Amplio Por la 20 1.700.052
Justicia, Vida y Libertad
Peruanos por el Kambio 18 2.007.710
Alianza por el Progreso de 9 1.125.682
Perú
Alianza Popular 5 1.013.735
Acción Popular 5 877.734
Democracia Directa 0 528.301
Perú Posible 0 286.980
Frente Esperanza 0 139.634
Partido Político Orden. 0 68.474
Progresando Perú 0 14.663
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (2016).

Desde entonces, el ejecutivo trabajó con una ferrea oposición que dificultó la gobernanza y
por supuesto, la imagen política de PPK. Estas a su vez, originaron conflictos que son de gran
relevancia para comprender la ruptura presidencial en Perú. Para ello, debido a lo reciente del

73
caso, recreamos el contexto de los conflictos a partir de la información ofrecida por diferentes
medios de comunicación peruanos e internacionales, que han descrito y analizado
cronológimanete la caída presidencial (Ver tabla de N° 4). De esta forma se localizaron los
momentos políticos claves, para tratar la información desde la guía teórica de las
interrupciones presidenciales.

Tabla N° 4
Cuadro de información sobre la prensa utilizada para el estudio
Fecha Fuente Título
22/ 03/2018 Agence France-Presse Kuczynski renuncia a la
presidencia de Perú
14/12/2017 Agence France Presse Kuczynski al borde del
abismo por el caso
Odebrecht
16/6/2017 Agence France Presse Ministro de Economía de
Perú en la puerta de salida
14/09/2017 Agence France Presse Choque entre gobierno y
Congreso arriesga
renuncia de ministros en
Perú
21/03/2018 Agence France Presse Crece presión sobre
Kuczynski tras denuncia
de compra de votos
15/12/2017 Agence France Presse Presidente peruano se
aferra al poder a pesar do
caso Odebrecht
19/03/2018 Agence France Presse Kuczynski dice que se
salvará de ser destituido
por Congreso Peruano
22/03/2018 Agence France Presse Fujivideos o Vladivideos:
la corrupción como
espectáculo en Perú
21/12/2017 Agence France Presse Kuczynski denuncia golpe
de Estado en Perú y
promete defenderse en el
Congreso
23/03/2018 Agence France Presse El Congreso de Perú
acepta la renuncia del

74
 presidente Pedro Pablo
Kuczynski
22/03/2018 France 24 Cronología: Así se gestó la
caída de Pedro Pablo
Kuczynski
21/03/2018 RPP Noticias Cronología: la crisis
política que llevó a la
renuncia de Pedro Pablo
Kuczynski
21/03/2018 El Universal Cronología. El año y siete
meses que estuvo
Kuczynski en el poder
23/03/2018 BBC Mundo Cómo el "gobierno de
lujo" de PPK en Perú
acabó tan estrepitosamente
y en menos de dos años
22/03/2018 BBC Mundo Los 5 escándalos que
provocaron la caída de
PPK en Perú
21/03/2018 CNN Español Así fue el camino de Pedro
Pablo Kuczynski hasta la
renuncia: los escándalos
que lo sacudieron
24/03/2018 Revista Semana Así cayó Kuczynski
24/03/2018 El Espectador Perú: una historia de
presidentes caídos en
desgracia
Fuente: elaboración propia

Con base en la información anterior, se localizan tres aspectos fundamentales que incidieron
en la renuncia de PPK, que a continuación se analizarán con la idea de argumentar su
importancia dentro la ruptura presidencial. Dichos factores son: la minoría parlamentaria; los
escándalos de corrupción; y su impopularidad en el apoyo social de Perú.
Minoría parlamentaria para el gobierno de PPK
PPK, siendo ganador de la contienda presidencial con un estrecho margen, salió perdedor en
las votaciones al Congreso, y, por tanto, sus poderes partidarios (entendido como la capacidad
de tener un alto margen de influencia o dominio sobre la confección de las bancadas en el
Congreso (Mainwaring & Shugart, 2002)) se vieron disminuidos y para su infortunio, el
partido mayoritario fue el de su contendora Keiko Fujimori, quien se encargó de hacer una
oposición rotunda hasta el final de su mandato. Esta debilidad en el legislativo, le significó a
PPK golpes fuertes a su gabinete que impactó el desarrollo de su gobierno. Esto se debe a que
Perú, es actualmente un sistema semi-presidencial, donde el presidente se elige por voto
popular; este nombra a un primer ministro, que hace a su vez de jefe de gobierno; la
permanencia del primer ministro y del resto del gabinete, depende exclusivamente de la
confianza del legislativo; por último, el presidente tiene poderes para disolver el congreso
(Mainwaring & Shugart, 1994).
Haciendo énfasis en la segunda característica, el Congreso peruano dio el primer golpe al
gobierno de PPK, forzando la renuncia del Ministro de Educación Jaime Saavedra, el cual era
para ese entonces el ministro con mayor aceptación popular. La censura fue ejecutada por

75
presuntos hechos de corrupción siendo ministro en el gobierno de Humala, entre 2011 y 2016
(BBC Mundo, 2016). A esto se le suman, las salidas de Martín Vizcarra, quien renunció al
Ministerio de Transporte, por el caso del contrato del aeropuerto de Chinchero y la presunta
censura que se estaba gestionando en el Congreso (la Rosa, 2017); Alfredo Thorne, Ministro
de Economía, debido a la censura emitida por el legislativo tras conocerse un video en el que
aparece presionado al Contralor por un contrato público (Avila, 2017); y Marilú Martens,
como Ministra de Educación por su responsabilidad en el paro de maestros que duró cerca de
dos meses (Cisneros, 2017).
Con ello comenzó la ola de renuncias del gabinete de PPK, ya que, para septiembre de 2017,
el Primer Ministo Fernando Zavala, solicitó al Congreso un voto de confianza tras las
censuras a los ministros que tuvieron que dejar el cargo (especialmente el anuncio de censura
a la entonces Ministra de Educación). Dicha petición buscó resolver la crisis de
gobernabilidad que estaba sucediendo producto de tanta la salida de tantos ministros, pero en
lugar de ello, el Congreso, controlado por la oposición negó el voto, y de acuerdo a la
Constitución peruana en su artículo 132, cuando se produce este rechazo, todo el gabinete
debe renunciar en cabeza del Primer Ministro, institucionalmente llamado “crisis total del
gabinete” (Tribunal Constitucional del Perú & Centro de Estudios Constitucionales, 2015),
por lo tanto, todo el gabinete renunció y produjo un fuerte golpe para el gobierno de PPK
(Cisneros, 2017).
Esto es una muestra de lo dispuesto que estaba el Congreso peruano, para dificultar el
desarrollo del Gobierno de Kuzcynski, haciendo una muy fuerte oposición que perjudicaba la
imagen del entonces presidente. Es una evidencia clara del rol que jugó en este frente el
fujimorismo en cabeza de Keiko, cuyo objetivo político aparente, fue desde el principio,
desestabilizar el gobierno, para buscar una futura destitución presidencial de PPK.
Corrupción y Pedro Pablo Kyczynski
Aunque la oposición en este gobierno era fuerte, la inestabilidad se profundizó por causa de
las solicitudes de vacancias (o procesos de impechment), y dio comienzo a un recorrido
difícil que debió enfrentar PPK por causa de los escandalos de corrupción, que tuvieron un rol
central para llenar de argumentos a la oposición, y así buscar su salida presidencial. Este
escenario tomó relevancia desde inicios de 2017 hasta principios de 2018, y produjo dos
solicitudes de vacancia en menos de 6 meses para destituir al presidente.
En primer lugar, dos eventos dieron pie para relacionar a PPK con la corrupción; la orden de
captura al ex presidente Alejandro Toledo y la solicitud de la Procuraduría para investigar a
Kuzcynski. Ambas están relacionadas con el fenómeno de corrupción transnacional
ocasionado por la compañía brasileña Odebrecht y sus abundantes sobornos a cambio de
contratos en varios países latinoamericanos. La orden de captura sobre Toledo, se da en la
marco de las investigaciones realizadas en Perú sobre los negocios que realizó Odebrecht, en
el que uno de los directores de la compañía confesó entregar 20 millones de dolares a Toledo
para conseguir contratos sobre la carretera Interoceánica entre Perú y Brasil (Tola, 2017).
Ante la negativa de presentarse a la justicia, el ex presidente se encuentra en la lista de los
más buscados del Ministerio del Interior. En esa misma investigación, los nombres de otros ex
presidentes como Alan García y Ollanta Humala, relucieron por presuntos eventos de
corrupción con la compañía brasileña (El Tiempo, 2017). Pedro Pablo Kuzcynski trabajó en
el gobierno de Toledo como Primer Ministro y Ministro de Economía entre 2001 y 2006, y
aunque, preliminarmente estuvo excluido de alguna investigación sobre estos hecho, los
medios comenzarón a relacionarlo con Odebrecht hasta el punto de colocarlo en la mira del
Congreso (BBC Mundo, 2018). Un mes después de esto, la Procuraduría ad hoc en cabeza de

76
Katherine Ampuero, para el caso de Odebrecht en Perú, pidió a la Fiscalía abrir una
investigación a PPK, por algunas operaciones (con altos niveles de sospecha) por parte de la
compañía brasileña con una empresa a la cual estaba vinculado Kuczynski, llamada Latin
America Enterprise [ CITATION Cor17 \l 9226 ].
Sin embargo, fue hasta noviembre de ese año, después de la salida de todos sus ministros
como se explicó arriba, que comenzaron a tomar nuevamente fuerza las investigaciones por
los casos de corrupción, y a principios de diciembre, la misma Odebrecht proporcionó
información al legislativo sobre transacciones por el valor de 4.8 millones de dolares, a dos
empresas consultoras (Westfiel y First Capital), a las cuales PPK estaba vinculado, como
resultado de siete consultorías para la compañía Odebrecht [ CITATION Pie18 \l 9226 ]. En
un primer momento, PPK negó dicha vinculación y pagos de la compañía brasileña, pero
posteriormente aceptó que hizo parte de una compañía como asesor privado, quien sí tuvo
contratos con Odebrecht (BBC Mundo, 2018).
Con este tema circulando en el ambiente político peruano, sobre una oposición dispuesta a
sacar del poder al entonces presidente Kuczynski, sumado a las declaraciones de la Comisión
Lava Jato¸ que afirmó que PPK mintió sobre los dineros recibidos mientras fue ministro del
ex gobernante y fugitivo Toledo [ CITATION CNN17 \l 22538 ]; el 15 de diciembre de 2017
el Congreso, ya controlado por Fuerza Popular, aprobó una solicitud de vacancia para destituir
a PPK por incapacidad moral, ya que para ellos existían pruebas contundentes de actos
corruptos por parte de Kuczynski (Ávila, 2017). Sin embargo, días después de la solicitud de
vacancia, sorpresivamente no logró el número de votos necesarios (las dos terceras partes)
para destituir a PPK (más adelante se explican las posibles razones de esto. De esa forma
continuó en el poder, pero reafirmó la fuerte oposición que estaba en el Congreso[ CITATION
CNN18 \l 22538 ].
Sin embargo, el malestar político persisitió y se produndizó. Para explicarlo es preciso
adentrarse en el tercer criterio establecido previamente “la impopularidad en el apoyo social”,
dado que cronológicamente es coherente aborarlo en este espacio debido a la importancia del
contexto.
Impopularidad de PPK y el indulto de Alberto Fujimori
Tras salvarse de la destitución, PPK decidió conceder el indulto al ex presidente Alberto
Fujimori, condenado a 25 años de prisión, lo que provocó un escandolo político en todo el
territorio peruano, y creó un malestar en la sociedad. Oficialmente, Kuzcynski expresó que
sus razones para este indulto fueron humanitarias:
[…] Quiero compartir con ustedes mis sentimientos. Quiero decirles que quizás
esta ha sido la decisión más difícil de mi vida. Se trata de la salud y las
posibilidades de vida de un ex presidente del Perú, que habiendo cometido
excesos y errores graves, fue sentenciado y ha cumplido ya 12 años de
condena” (El Comercio, 2017, p. 2).
Pero su decisión pudo estar relacionada con el proceso de destitución mencionado, pues la
prensa local afirmaba que el congresista Kenji Fujimori de Fuerza Popular (también hijo de
Alberto Fujimori), promovió al interior de su partido, la abstención de 10 parlamentarios que
junto a las abtenciones de la izquierda y el rechazo de otros 19 congresitas, lograron evitar la
destitución. Dicho indulto a tan solo unos días después de la votación, dejó un malestar en
algunos parlamentarios que aseguron que ese suceso fue un trato entre PPK y Fujimori para
salvarse de la destitución (Cué & Fowks, 2017). De igual forma sucedió con parte de la
sociedad que marchó y protestó por la calles de Lima en contra del indulto y a su vez, exigía

77
la salida del mandatario a tal punto, que hubo enfrentamientos con la Policía Antomintínes,
quien utilizó la fuerza para dispersar las protestas (France Presse, 2017). Es importante
recordar acá que para lograr el triunfo presidencial, PPK recibió el apoyo de parte de la
izquierda, declarada anti fujimorista, que pudo ver este acto como una traición a su acuerdo.
Dichos acontecimientos como los escandalos de corrupción de PPK con respecto a Odebrecht,
los constantes golpes del Congreso al gabinete y su primer intento de destitución, tuvieron
una fuerte influencia en la opinión de la sociedad peruana, que se profundizaría con el indulto
a Fujimori. La desaprobación del gobierno de Kuzcynski fue creciendo lentamente desde el
incio de su mandato (ver gráfico N° 1), y eso en cierta medida ayudó a legitimar aquellas
acciones del parlamento que buscaban el fracaso y la destitución del gobierno de PPK.
Gráfico No 1
Indice de opinión 2016 – 2017 sobre la imagen de Kuzcynski

Object 20

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de RPP Noticias (2017)

Para agosto, mes en el que se cumplía poco más del año de gobierno, su indice de
desaprobación fue del 62 %, cuyo crecimiento tomó fuerza desde el mes de junio. Pero esta
seguió bajando hasta diciembre, mes para el cual se publicó una encuesta realizada por la
empresa Ipsos analizada en diarios peruanos, el cual reveló que la aprobación de PPK estaba
en el 18 %. Además mostró que el 57% de la población quería que Kuzcynski renunciara y el
67% consideró que se debían convocar a nuevas elecciones (Scollo, 2017). Estos datos serían
dificiles de cambiar, pues tras el indulto a Fujimori la desaprobación no mejoró y de acuerdo a
los sondeos realizados en enero de 2018, el 79% de las personas desaprobaban la gestión de
PPK y el 78 % consideraron que hubo un trato político entre el entonces presidente y una
pequeña fracción de Fuerza Popular en cabeza de Kenji Fujimori para salvarse de la
destitución (Telesur, 2018; Peru21, 2018).
Por tanto, el apoyo popular para enero de 2018 era casi nulo, aunque muchas personas
aplaudieron la libertad de Alberto Fujimori, esto en nada cambió el mapa político, pues dentro
del Congreso la indignación creció y el tema de Odebrecht no dejó de estar vigente, inclusive
fue suficiente para aprobar una segunda solicitud de vacancia.
Vacancia, “fujivideos” y renuncia

78
Para inicios de marzo, los partidos políticos peruanos Nuevo Perú, Frente Amplio y Fuerza
Popular, entre otros, hicieron una segunda solicitud de vacancia presidencial para destituir a
Pedro Pablo Kuczynski, por sus vínculos con la empresa brasileña Odebrecht, ante la
evidencia adicional encontrada, con respecto al primer proceso de vacancia realizado 3 meses
atrás (La República, 2018). La razón nuevamente, se centra en la “incapacidad moral” para
ejercer la presidencia y por el “caos” que hasta ese momento, el gobierno de PPK provocó.
Por otro lado, el gobierno se pronunció con firmenza en contra de este proceso, y alegaron
que no era acorde con las normas y los derechos, pues nadie puede ser acusado dos veces por
los mismos motivos, toda vez que las razones de la primera solicitud de vacancia y la
segunda, son muy similares. Dicho proceso sería programado para el 22 de marzo (El
Comercio, 2018). Pese al nuevo choque institucional entre ambos poderes, Kuczynski afirmó
para ese momento, que no sería destituido y por el contrarió, acusó al Congreso de querer dar
un golpe de Estado (Mandujano, 2018).

Sin embargo, a pocos días de la moción de vacancia, salieron a la luz unos vídeos en el que se
contempla, cómo presuntamente, algunos funcionarios que buscaban evitar el segundo intento
de destitución, sobornaban a congresistas para comprar el voto. En uno de ellos, apareció
Kenji Fujimori junto a Bienvenido Ramírez y Guillermo Bocángel (La República, 2018), en
el que ofrecían obras públicas al congresista de Fuerza Popular Moisés Mamani a cambio de
votar en contra. Mamani grabó de forma oculta los videos y luego los publicó y originó un
escandalo nacional [ CITATION Lui18 \l 9226 ]. La prensa le dio diferentes nombres a este
hecho: “Kenjivideos”, “Fujivideos”, “Keikovideos”, y creó un entorno de crisis política a
unos días de definirse la destitución de PPK (Agence France-Presse, 2018). Ante este
panorama de incertidumbre, a un día de comenzar la moción de vacancia, PPK decidió
renunciar a la presidencia de Perú, mediante un mensaje televisivo en compañía de su
gabinete ministerial:

[…] Dentro de este clima y en medio de ese segundo proceso de vacancia,

muchos parlamentarios expusieron que su voto debía ser de conciencia y no de
consigna. Inmediatamente después aparecen grabaciones editadas y
selectivamente tendenciosas que daban la impresión de que el gobierno estaba
ofreciendo obras a cambio de votos a favor de los congresistas que votaran en
conciencia. Todo esto ha generado una grave distorsión del proceso político y
la discusión sobre el proceso de vacancia, que debió llevarse a cabo de manera
alturada, transparente y sin alteraciones. Pero no ha sido así. Han sucedido
hechos que recuerdan épocas tristes que se produjeron en el pasado y que
esperábamos ya estuvieran superadas en el país […] Por lo expuesto, mediante
la presente formulo renuncia al cargo de Presidente Constitucional de la
República, ante el Congreso de la República (Gestion, 2018, p. 4).

Días después, el Congreso aceptó oficialmente la renuncia, en medio de una nueva tensión
entre el ejecutivo y el legislativo, pues al parecer, se propuso al interior de esta, un proyecto
de resolución para declarar la vacancia de Kuczynski como “traidor a la patria”, lo que llevó a
PPK a declarar que de ser cierta la propuesta, retiraría la renuncia y se sometería al
procedimento natural de la moción (BBC Mundo, 2018).

Discusión a modo de conclusión

Aunque aun no ha pasado suficiente tiempo, incialmente se pueden realizar observaciones y

79
reflexiones para futuros estudios. Como se explicó antes, el debate sobre el sistema
presidencial en el marco de las caídas o rupturas, supone un ejercicio que revela las ventajas y
desventajas del presidencialismo Latinoamaericano. Pero cabe resaltar que, aunque las
rupturas presidenciales a partir de la tercera ola de la democratización, no ejercen una
amenaza directa contra la estabilidad del régimen, como la hicierón durante la mayor parte del
siglo XX, tampoco debe considerarse apresuradamente, que la renuncia presidencial sea un
criterio que realice aportes significativos al desarrollo político de los Estados, aunque
inicialmente disminuya las tensiones.

Si bien, la literatura académica con respecto a las caidas presidenciales establece las rupturas
como una forma de flexibilización, ante aquella rigidez planteada por Juan Linz sobre los
mandatos fijos y las dificultades de apartar a los presidentes de su cargo, sigue vigente el
problema de la inestabilidad y la gobernanza, como señala Arturo Valenzuela, al afirmar que
el número constante de rupturas es una materialización de los riesgos del presidencialismo y
por ende, su estado permanentente de crisis (Valenzuela 2004, citado en Marsteintredet,
2008). Es quizá en ese sentido, donde se concentran las preocupaciones sobre la estabilidad y
el futuro político de los Estados de América Latina y en este caso, de Perú.

La caída presidencial de Pedro Pablo Kuczynski, posee diversos frentes de causales

determinates en su salida prematura. Uno de los primeros criterios que puede explicar su
salida, es el problema de haber sido un gobierno minoritario. PPK al comenzar su mandato,
entró con una desvestaja irremediable que fue una constante fuente de inestabilidad, al tener
una minoria parlamentaria, la cual originó furtes golpes al gobierno con las salida permanente
de los miembros del gabinete presidencial. Otro criterio puede comprenderse desde el diseño
institucional del sistema presidencial peruano, el cual contempla la posibilidad de solicitar una
moción de vacancia o proceso de impeachment para abrir un juicio y destituir o no un
presidente. Por otro lado, los escadalos que golpearon la imagen de PPK, también constituyen
una variable que detonó en su momento una tensión que animó al parlamento a solicitar y dar
tramite en dos ocasiones a la moción de vacancia.

Estas interpretaciones tienen validez, toda vez que influyeron permanentemente en la caída
presidencial. Sin embargo, este escrito encuentra en el constante conflicto institucional entre
el ejecutivo y el legislativo, el criterio más elemental para aproximarnos a la causas
fundamentales de la caída de Pedro Pablo Kuczynski. En ese sentido, Pérez-Liñán (2003)
describe este fenómeno como una “pugna de poderes”, el cual genera un entorno potencial
desestabilizador, luego que dichos conflictos entre el legislativo y el ejecutivo se desarrollen
sobre una base institucional debil. Este autor propone que las confrontaciones entre ambas
ramas del poder, son naturales hasta ciertos límites que se describen como “potenciales
fuentes de inestabilidad” (p. 151), definidos en la evidencia de 3 criterios en un entorno
político: a) el mandatario desconoce la legitimidad del Congreso; b) el congreso advierte
constatemente su intención de destituir al presidente; c) cualquiera de los dos poderes está de
acuerdo con una intervención militar sobre el otro (p. 152); por tanto, cuando alguno de estos
elementos se contempla en el desarrollo político de un gobierno, se puede describir como un
momento de crisis presidencial, el cual, según el estudio de Pérez Liñan (2003) durante la
segunda mitad del siglo XX, se dio un caso por año. Estas tienen contextos y causales
diferentes, que solo se pueden agrupar desde un enfoque heterogeneo y de esa misma forma,
las consecuencias son diversas y se evaluan de acuerdo a una escala de destructividad, cuyo
impacto es menor o mayor con respecto al regimen, carcaterizadas de la siguiente manera:
derrumbe (caída del sistema presidencial reemplazado por una autoritario); intervención
temporararia (instauración de gobierno militar temporal); disrupción (militares intervienen en

80
el poder, pero lo entregan a otro funcionario); crisis sin derrumbe (supervivencia presidencial
o interrupción constitucional de la presidencia).

De acuerdo a las caracteristicas anteriores, el caso de Pedro Pablo Kuczynski estuvo sometido
desde el inicio de su mandato, a una pugna de poderes que estuvo presente hasta la renuncia
presidencial. El contexto fue de potencial inestabilidad y concluyó (de acuerdo a la escala de
destructividad) en una crisis sin derrumbe, ya que se dio la ruptura presindencial por las vías
institucionales, pues el legislativo presionó hasta el punto de conseguir una renuncia forzada.
El panorama preliminarmente, se presenta como una salida de la tensión y un reequilibrio del
sistema de poderes.

Ante esto, los peligros del presidencialismo anunciados por Juan Linz, con respecto al
rompimiento del regimen democrático producto de los defectos del sistema presidencial,
tienden a disminuir, pues el sistema parece resolver internemente el problema de las tensiones
políticas por el poder, tal y como sucedió con la renucia de Kuczynski. Pero los eventos
previos potencialmente desestabilizadores, no deben subestimarse ni pensar en que el regimen
democrático está totalemente a salvo, como podría pensarse, ya que, en el caso de Perú, han
habido antecedentes de autoritarismo con una participación de las fuerzas militares que han
roto los principios democráticos, como sucedió con el ex presidente Alberto Fujmori. Luego
de ello, la constancia de las tensiones producto de las pugnas de poder, los escandalos y la
fragilidad institucional, son una puerta abierta permanente para que se rompa el régimen
democrático.

Téoricos como Hochtetler (2008), Pérez-Liñán (2008) y Valenzuela (2008), han relegado el
papel de las fuerzas militares a un asunto estrictamente de seguridad y no político como en el
pasado, pero esa regulación puede estar determinada por el contexto político, tal y como
sucedió con el golpe de Estado a Manuel Zelaya en Honduras. Es decir, aunque los peligros
del presidencialismo disminuyan, no desaparecen en tanto, la inestabilidad producto de
diferentes variables es constante. Además, América Latina es un espacio fertil de liderazgos
populistas, personalistas y autoritarios que ante la fragilidad institucional que carateriza la
región, pueden tensionar el regimen a punto de romperlo, además, las democracias de la
región aun continuan en proceso de consolidación y no poseen mecanismos que blinden
institucionalmente el sistema para evitarlos.

El caso de Pedro Pablo Kuczynski, aun es un fenómeno reciente para evidenciar conclusiones
solidas sobres sus causas y consecuencias, pero cabe resaltar el papel que desempeñaron la
corrupción y el juego retador del legislativo en forma persistente para buscar su salida, toda
vez que, aunque existieron pruebas suficientes para abrir en dos ocasiones una moción de
vacancia, el ejecicio del legislativo tomó un rumbo dirigido más por intención de interrumpir
la presidencia de PPK, que por el deber democrático como un organismo del Estado. Por lo
anterior cabe preguntarse ¿hasta que punto la crisis de gobierno fue originada por la dinámica
natural de la política social y economica, o por el ejercicio de control político del Congreso
que conllevó la renuncia forzada del presidente? Por otro lado, ¿es el proceso de
impeachement un recurso imparcial como salida a las tensiones producto de una punga de
poder, o un mecanismo que origina tensiones ante las necesidades electorales de un partido
mayoritario declarado en oposición al gobierno de turno?

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La legitimidad en la democracia moderna

en cuestionamiento: La profundización de la
democracia como objetivo necesario

85
 Autor: Franco Buonacosa
Mail: francobuonacosa@gmail.com
Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias Sociales
Área temática sugerida: Instituciones políticas y calidad de la democracia.

Resumen:
En el presente trabajo se busca evidenciar el debilitamiento que viene resistiendo la
democracia argentina debido a la pérdida de legitimidad, entendida como el reconocimiento
social del ejercicio de poder. Las victorias electorales no garantizan un gobierno legítimo, sino
que se deben fortalecer otras instituciones democráticas. Las causas de su inestabilidad son
motivo de este trabajo, ya que la democracia se caracteriza por ser un régimen en donde el
poder es inapropiable, configurando un lugar vacío, y aquel que se proponga apropiarse del
poder tendrá en sus planes el fin de la democracia misma. Es imprescindible profundizar la
democracia y crear las instituciones, leyes y costumbres necesarias para protegerla. En el
presente trabajo voy a estudiar cómo fortalecer los mecanismos democráticos modernos a
través de la legitimidad (por imparcialidad, reflexividad y proximidad) e instituciones como la
accountability horizontal, con el fin disminuir la desconfianza hacia los poderes del Estado
por parte del pueblo. Luego voy a estudiar algunas instituciones constitucionales argentinas
que, fortalecidas, pueden profundizar la democracia moderna, pero que no tienen la fuerza de
control que podrían tener efectivamente. Finalmente, voy a estudiar las posibles
consecuencias de no profundizar la democracia moderna por parte de los gobiernos de turno.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

86
Rastros de la democracia
Las instituciones políticas de una democracia, las leyes establecidas y las costumbres
cívicas son algunas de las variables para evaluar la democracia moderna. Las particularidades
locales invitan al llamamiento de la atención, que no siempre pueden llevar a
generalizaciones, en este caso, democráticas. Es difícil ver una realidad tal como afirma la
teoría en donde los hechos aun no sucedieron. Este trabajo busca comprender cuáles son las
instituciones de la democracia que caracterizan un régimen real, basándose en el caso
argentino, estudiando las instituciones democráticas de la Constitución Nacional y su
aplicación concreta. Para llegar a su comprensión, queda por analizar el concepto de la
legitimidad democrática, y para ello es preciso aplicar conceptos que puedan inferir
institucionalmente, luego investigar de qué modo podrían ser aplicados novedosos sistemas
institucionales democráticos para la profundización del régimen democrático. Los conceptos
de <lo político> y <la política>, y la configuración simbólica del poder tendrán centralidad
para el trabajo. El pueblo, inencarnable por su propia sustancia, será analizado bajo distintas
temporalidades y formas que adquiere, y se diferenciará de la generalidad social, este último
con la capacidad de dar forma real y proteger el lugar vacío del poder. Este peligro se empieza
a hacer latente cuando observamos los niveles de desconfianza hacia el Estado y las
instituciones representativas, investigadas por el Observatorio de la Deuda Social Argentina.
Las causas de la inestabilidad del régimen y los peligros que pueden aparecer con una
democracia en retroceso son bastos, y serán analizados con estos conceptos.
Robert Dahl se convierte en un clásico a la hora de estudiar la democracia como
régimen ideal, aunque también da ciertos parámetros para explicar la democracia real. Me
interesan estos últimos, pero los primeros son importantes para un nivel de horizonte de
expectativas. Una democracia a gran escalada como es Argentina requiere de ciertas
instituciones políticas, tales como 1- Cargos electos, 2- Elecciones libres, imparciales y
frecuentes, 3- Libertad de expresión, 4- Fuentes alternativas de información, 5- Autonomía de
las asociaciones, 6- Ciudadanía inclusiva (Dahl, 2012:99). Esta última consiste en que “a
ningún adulto que resida permanentemente en el país y esté sujeto a sus leyes le pueden ser
negados los derechos que disfrutan otros” (Ibídem: 101). Estos derechos a que hace referencia
el autor son los que garantizan las primeras cinco instituciones. Aun así, poseer estas
instituciones es sólo un piso en la graduación de la democracia. Incluso al día de hoy podemos
discutir la realidad efectiva de varias de estas instituciones y los derechos que implican,
evaluándolos en el día a día. ¿Qué significa entonces que Argentina tenga un régimen
democrático? ¿Significa que haya elecciones periódicas? Sucede que la democracia es mucho
más amplia que la existencia del sufragio universal, siendo este un solo aspecto de la misma,
y las instituciones democráticas pueden ser fortalecidas para profundizar el régimen.
Podemos distinguir a la democracia como sistema social y como régimen político.
Como régimen político, retomamos la noción de Aron, que reconoce la soberanía popular
inscripta en el sistema de competencia pacífica por el ejercicio de poder: “la competencia se
ejerce en la reunión de todos los ciudadanos y también, algunas veces, a través de las propias
decisiones” (Aron, 1999:43). Aquí es el momento institucional donde aparece un poder
instituyente soberano para renovar un gobierno, elegir representantes y llevar a un reinicio
democrático. Garantizar por lo menos la existencia formal del régimen obliga a que ninguna
elección en democracia pueda jamás ser la última. Cada una de ellas conlleva a la igualdad
política en términos cuantitativos en tanto cada ciudadano se considera un voto, y la suma de
la totalidad de los votantes serán los que elijan a sus representantes por medio del sistema de
mayoría (luego veremos la situación de la igualdad política cualitativa). De esta manera tal y
desde esta perspectiva, la totalidad de la población contiene el origen de la praxis política ya

87
que puede remover y elegir a los representantes.
Como sistema social podemos tomar a la totalidad de la población ciudadana
contenedora de dicho poder instituyente, poseedora del poder soberano, y electora de sus
representantes que se inscribirán en un sistema político ejecutivo y legislativo, donde tomarán
las decisiones en torno a la sociedad y las distintas instituciones. Esta totalidad de la
población, de alguna manera, se resguarda para sí la potestad de pedir algo, demandar y
reclamar a la sociedad política que ha elegido por el sistema de mayoría para la solución de
sus necesidades. Esta totalidad y sus formas <aparecen>, en tanto movimientos posibles del
poder constituyente, y <ocultándose> en otros, delegando el accionar a la política, sus
instituciones y representantes. Sus apariciones como veremos se dan mediante otros dos
movimientos, de unificación y división (Lefort, 2004:39). Pero también es necesario que esa
totalidad tengo un mínimo de igualdad social en un sentido económico. La igualdad política
necesaria para la democracia, dentro de las necesidades básicas humanas, no está por encima
en importancia que la subsistencia. Las elecciones son intermitentes, las necesidades sociales
son constantes. Por eso es un deber del Estado democrático el de elevar el nivel de vida
humano a que todos puedan tener un piso económico social. Tocqueville, al estudiar la
democracia en los Estados Unidos, encuentra que la igualdad de condiciones es la base del
régimen, conquistando de ese modo distintas leyes y costumbres propias de la igualdad. A
partir de allí, ve como el gobierno se adapta a una sociedad equitativa, no porque sean todos
iguales ni porque tengan la misma cantidad de tierras, sino porque no hay grandes detentores
de poder social conviviendo a la vez con la extrema pobreza (Tocqueville, 1980:9-12).
La perspectiva electoralista de la democracia, como lo es la de Raymond Aron,
entiende que la misma es esencialmente un régimen político y electoral. Afirma que “la
democracia puede ser definida, sociológicamente, como la organización de la competencia
pacífica con miras al ejercicio del poder” (Aron, 1999:42). El concepto de competencia
pacífica (que puede ser por sorteo o por elección) se introduce ya en las instituciones
democráticas que necesarias. La democracia moderna es una combinación entre la elección y
la designación de funcionarios, pero cada caso de democracia varía en cuanto a qué es
elegible, qué es sorteable y qué puesto es designado. Afirma Aron que la organización de la
competencia se establece en la Constitución Nacional: “establecer una Constitución consiste
en fijar las reglas según las cuales los ciudadanos eligen a sus representantes, y según las
cuales, a continuación, los representantes eligen, a su vez, a quienes ejercerán las funciones
que les han sido encomendadas” (Ibídem: 50). Dahl reconoce la importancia que tienen las
Constituciones, incluso propone una enorme variedad de formas de Constituciones, con
distintos tipos de influencia en la política real. La primera influencia que analiza Dahl es la de
la estabilidad: “Una Constitución debería proporcionar estabilidad a las instituciones políticas
democráticas básicas (…). No sólo puede establecer un marco democrático de gobierno, sino
asegurar también todos los derechos y garantías necesarios que requieren las instituciones
políticas básicas” (Dahl, 2012:145). Aron por su parte menciona que “el mérito fundamental
de una Constitución es sobrevivir a lo largo del tiempo. En efecto, cuando la Constitución
existe desde hace tiempo, uno se habitúa a ella y termina por encontrar evidentes reglas tan
arbitrarias como cualesquiera otras reglas” (Aron, 1999:51). Lo central, confluyen ambos
autores es crear una Constitución que asiente leyes que configuren la totalidad del régimen,
tanto lo electoral como lo social, y que dure a lo largo del tiempo. Es importante, remarca
Aron, que los ciudadanos crean en su propia Constitución (Ibídem). Pero también hay que
destacar que la Constitución asegura derechos, deberes y garantías para las instituciones
políticas, que serán el medio por el cual se ejercerá el poder político delegado y se impartirán
las medidas para hacer realidad los derechos consagrados en la Constitución.

88
 Dahl incluye otros diez aspectos en los que la influencia de la Constitución sobre la
democracia es remarcable: Derechos fundamentales; Neutralidad; Responsabilidad (los
ciudadanos puedan exigir responsabilidad a los líderes políticos); Representación equitativa;
Consenso informado; Gobierno eficaz (capacidad de un gobierno para actuar siguiendo lo que
los ciudadanos entienden que son los asuntos y problemas principales que les afectan y
respecto de los que creen que es necesaria la acción del gobierno); Decisiones competentes;
Transparencia y comprensibilidad; Flexibilidad; Legitimidad (Dahl, 2012:145-147). Los
regímenes democráticos limitan el ejercicio del poder que es delegado, de este modo evitan
abusos. Se establecen leyes y reglas constitucionales que el representante debe seguir a la hora
de gobernar. La limitación al ejercicio del poder se organiza en la misma Constitución. Cada
uno de los aspectos constitucionales mencionados pueden considerarse objetivos de un
gobierno. Pero para realizarlos tiene que ejercitar prácticas políticas de poder. ¿Limitar es lo
que hace que el régimen se vuelva democrático, o hace falta una específica forma positiva del
accionar por parte de la capa de representantes? ¿Dónde se sitúa el poder cuando se establece
una Constitución? ¿Qué maneras de ejercitarlo hay? ¿Hay algún problema si la Constitución
no es respetada en alguno de sus puntos? ¿Los que gobiernan son las elites políticas que se
suceden o el pueblo entendido como totalidad social? En síntesis, ¿quién es dueño del poder?
Democracia como gobierno: la política y lo político
Para esta última pregunta traigo la definición posicional del poder democrático que
propone Claude Lefort, que encuentra el lugar del poder convertido en un lugar vacío. Para
estudiarlo concibe que en el absolutismo el poder se sitúa en la figura del rey, respaldado por
la legitimidad divina, y da cuerpo unificado a la sociedad mediando con Dios. En
contraposición, en la democracia “lo esencial es que les está prohibido a los gobernantes
apropiarse, incorporarse el poder” (Lefort, 2004:47). Esta configuración es una posición
simbólica, pero de ningún modo puede implicar una apropiación real del poder. Lefort agrega
al análisis del poder y su posición de lugar vacío, en relación a la cuestión electoral: “Su
ejercicio se somete al procedimiento de una revisión periódica. Se lleva a cabo al término de
una competencia regulada, cuyas condiciones se preservan constantemente. Este fenómeno
implica una institucionalización del conflicto.” En democracia el poder siempre es limitado
por distintos mecanismos para que la soberanía se sostenga en propiedad de un poder
originario, anterior a la Constitución y la reglamentación electoral. ¿Son las elecciones, ese
procedimiento de revisión periódica, el medio más eficaz para que el poder configure un lugar
vacío? ¿Existe la posibilidad de que ese poder, deje de configurar un lugar vacío y se sitúe en
otro lugar? ¿Qué responsabilidad tiene los gobernantes de cuidar el lugar del poder en
democracia? ¿De qué clase de conflicto institucionalizado habla Lefort? Lefort afirma que
“nos equivocaríamos si consideráramos que el poder se aloja en los sucesivo dentro de la
sociedad por hecho de que emane del sufragio popular; el poder sigue siendo la instancia en
virtud de la cual la sociedad puede ser concebida en su unidad y se relaciona consigo misma
en el espacio y en el tiempo” (Lefort, 2004:47). A partir de esto encuentro una nueva forma de
pensar la democracia como gobierno. Gobernar en el sentido de tener influencia, por parte del
pueblo, en la toma de decisiones de los poderes del Estado y/o participar en la ejecución de
acciones políticas que tengan una dirección determinada y no otra, con ciertos efectos
esperados (o no). Al gobierno se le confiere el ejercicio de un poder que no le pertenece. Tiene
la responsabilidad de ejercerlo democráticamente, si lo que se pretende es un régimen
democrático. Sólo figuras no antidemocráticas ni despóticas no buscarán apropiarse al poder.
Por eso la ley es la que rige con mayor capacidad de incidencia en la realidad, situada por
encima de todos. Los gobernantes también están sometidos a las leyes, que configuran una
forma de gobierno, en el caso argentino, republicano y federal según la Constitución
Nacional, con poderes y contrapoderes establecidos y que deben ser respetados. Y a pesar de

89
que en ella se remarca que el “pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus
representantes y autoridades creadas por esta Constitución” (Constitución Nacional Argentina,
artículo 22), no quiere decir que el pueblo no sea el motivo primero por el que se crea la
Constitución misma y que la distancia entre representantes y representados deba crecer como
viene sucediendo. Pero ocurre en la realidad la Constitución Nacional no siempre es
respetada.
Lefort, en La Cuestión de la Democracia (2004), distingue <la política> de <lo
político>. Dice Lefort: “Lo político se revela así no en aquello que llamamos actividad
política, sino en ese doble movimiento de aparición y ocultamiento del modo de institución de
la sociedad. Aparición, en el sentido en que emerge a lo visible el proceso por el cual se
ordena y unifica la sociedad, a través de sus divisiones; ocultamiento, en el sentido en que un
sitio de la política es designado como particular, mientras se disimula el principio generador
de la configuración del conjunto” (Lefort, 2004:39). La política es la actividad concreta que se
sucede en el día a día con objetivos de poder. Lo político es instituyente de todo lo que se
produce para que este poder desarrolle relaciones, y varía sus movimientos entre aparecer, en
el sentido de que ejerce la capacidad de instituir ese producto, que es la política real que se
sucede en el Congreso de la Nación, por dar un ejemplo; y ocultamiento, que son los
momentos en los que lo político confiere a la política nuevas instituciones y luego recibe los
resultados de la actividad de la política. Ese ocultamiento es acompañado por una designación
para el ejercicio del poder, que instituye algo nuevo y que la política debe acatar. Lo político
es lo constituyente, y las leyes que surgen constituyen una nueva institución propiamente
política, siendo la Constitución Nacional la más importante de todas las leyes que configura y
regla el accionar de la política. Vemos una cierta delegación: lo político crea y la política
actúa. Pero esto es totalmente dinámico. No sólo las leyes o las instituciones, e incluyo aquí a
las elecciones, modifican el accionar de la política; sino que influyen la conducta de los
funcionarios, la fortuna del momento que pueda existir, presiones de todo tipo y origen,
necesidades estratégicas, negocios, objetivos deseados y viables, entre otras posibles
influencias.
Pensando en <lo político> propio de la democracia, el actor político originario e
instituyente es el pueblo, como un pueblo-totalidad o pueblo-principio que contiene a un gran
grupo y que excluye a los que no tienen el rasgo común de pertenecer al mismo pueblo.
Vemos también entonces, que los que constituyen lo político, no son sino los mismos que
eligen representantes, los portadores de derechos (no sólo los políticos, pero
fundamentalmente), además de los funcionarios electos, que de todos modos, también eligen
representantes en el Estado, instituciones existentes, etcétera. Lo político, estrictamente, es el
orden social total que abarca a toda la sociedad, la totalidad de las personas, acciones,
instituciones que conforman una dimensión que determina el aparecer de la política. Lo
político es el pueblo lleno de conflictos particulares y generales, cuya encarnación es
imposible en términos humanos. La política es todo lo instituido que tenga la capacidad (y,
aunque no necesariamente, el objetivo) de solucionar las demandas y problemas del pueblo,
siendo aquel que ejerce la institución de la política desde lo político como fuerza instituyente.
La política entonces es condicionada por el pueblo, siendo la política una cristalización
instituida que no puede (y quizá no pretenda) encarnar al pueblo. Con la democracia, el poder
instituyente elige a sus representantes que conformarán el gobierno, el poder instituido, la
política. Pero, ¿qué sucede durante el ocultamiento del poder instituyente? ¿Esa disimulación
de la que habla Lefort no está acaso, signada por reglas, normas y valores prefigurados? Los
representantes se adaptan a un sistema legal de gobernanza, que es la Constitución. No
respetarla es ilegal, y la Constitución Nacional Argentina busca garantizar un modelo del
ejercicio del poder y la competencia pacífica para ejercerlo. ¿Qué lugar tiene el poder

90
constituyente, una vez que el orden político está constituido? ¿Cómo se percibe su
ocultamiento y la designación de dejar al poder como <lugar vacío>? Dice Tocqueville que la
soberanía del pueblo “se halla en el fondo de casi todas las instituciones humanas, yace allí de
ordinario como sepultado” (Tocqueville, 1980:54) ¿Las formas de aparición que menciona
Lefort son sólo electorales y administrativas, o hay un lugar para otras formas del ejercicio de
lo político de la institucionalización de nuevos mecanismos democráticos que tendrá vigencia
y contenido cuando los actores de la política realicen sus trabajos? ¿De qué otros modos
<aparece>, en esta clave lefortiana, el poder constituyente? El autor menciona que “emerge a
lo visible el proceso por el cual se ordena y se unifica la sociedad, a través de sus divisiones”
(Lefort, 2004:39). Esta forma de aparición, en la cual se da otro doble movimiento, de
unificación y de división, es clave para analizar la forma de la democracia. No dar lugar real y
concreto a las divisiones internas que existen necesariamente en el pueblo democrático es
peligroso ya que es sumamente necesaria la diferencia. Se debe a que la democracia hace una
doble apreciación, de lo individual y lo colectivo, y cada individuo plantea sus diferencias
ideológicas en sus costumbres particulares. Pero sin el beneficio colectivo no puede plantearse
el beneficio del individuo democráticamente. La coexistencia de desigualdades entre
individuos en donde hay despilfarro por parte de los que más poseen, o la actividad individual
que va en detrimento de lo colectivo (y viceversa), son aspectos que debilitan a una
democracia moderna. ¿Cómo es que aparece el pueblo en su momento de aparición? ¿Cómo
unifica a través de sus divisiones? ¿Sólo actúa cuando ‘emerge a lo visible’? ¿Las
condiciones sociales de igualdad son condición para la democracia?
Unificar en un solo cuerpo político que abarque a todo el colectivo, en consonancia
con un pueblo-nación o un pueblo-principio, todo aquello que está dividido como lo es el
mismo cuerpo colectivo hacia adentro, es el movimiento sintetizado y entrelazado entre la
unificación y la división de lo político. El conflicto social está ante todo: “La legitimación del
conflicto puramente político contiene el principio de una legitimidad del conflicto social en
todas sus formas” (Lefort, 2004:49). Las divisiones dan lugar al conflicto, inseparable del
régimen democrático. Dichas divisiones son de todo tipo, y para algunas es necesario precisar
mayor atención, puesto que incluir a todos en un solo cuerpo total exige la igualación total,
cuando en la realidad se puede observar desigualdades de todo tipo y diferencias ideológicas
propias del régimen democrático. Tocqueville, en su libro La democracia en América, analiza
la fuente de la democracia de los Estados Unidos, y busca establecer una explicación a su
prosperidad: “No conozco más que dos medios para hacer reinar la igualdad en el mundo
político: dar derechos a todos los ciudadanos, o no dárselos a ninguno” (Tocqueville,
1980:53). En el caso argentino, es sumamente difícil establecer el segundo camino ya que
fueron muchas y dolorosas para la historia las experiencias en las que se eliminaron los
derechos políticos de los ciudadanos. Por su parte, la expansión de la democracia se puede
considerar por varios factores. En los países en donde se expanden los derechos políticos,
luego retrotraerlos implica un proceso difícil, o peligroso. Los derechos políticos sólo se
pueden expandir en una democracia. Pero la equidad ante los derechos políticos no implica la
posibilidad de participación política, ya que esta última precisa de otras igualdades, como lo
son la igualdad social y económica. La primera libertad sólo se consigue con un piso
económico que permita la decisión. Entonces las divisiones que se unifican en lo político no
se terminan de unir hasta que la democracia alcanza cierta igualdad y voluntad: los
parámetros necesarios para la ciudadanía inclusiva de igualación de derechos, propuesta por
Dahl. Las condiciones sociales preceden a la actividad política y son consecuencia de ella.
Luego sí “se reconoce la soberanía del pueblo en las costumbres y se le proclama en las leyes,
se extiende con libertad y llega sin obstáculos a sus últimas consecuencias” (Tocqueville,
1980:55).

91
 Defino como gobierno democrático legítimo a aquel que imparte sus políticas por
medio del Estado de derecho y consigue que el pueblo-totalidad pueda ejercer el poder que le
es propio. La democracia como gobierno no excluye a la democracia como régimen político y
como sistema social, sino que las engloba y practica en la realidad. La legitimidad es una
“institución invisible”, permite que la relación entre los gobernantes y gobernados se
establezca sólidamente. En su variante democrática tiene como función más exigente la de
tejer lazos constructivos entre el poder y la sociedad. Contribuye a dar cuerpo a lo que
constituye la propia esencia de la democracia: la apropiación social de los poderes. Produce
un movimiento de adhesión de los ciudadanos indisociable de una sensación de valorización
de ellos mismos. Una definición más amplia y exigente de la legitimidad participa
estructuralmente de una profundización de las democracias. ¿Cómo se perciben los poderes
del Estado por parte de la generalidad social? ¿Funcionan legítimamente?
Legitimidad y democracia
Las democracias modernas para funcionar fueron apoyándose progresivamente en dos
fundamentos: el sufragio universal y la administración pública. Este dualismo simboliza la
correa de transmisión del poder político para adquirir cierta capacidad de autonomía basada
en la competencia pacífica y la burocracia estatal. Estas dos bases conforman una legitimidad
procedimental y una legitimidad sustancial. Permiten el funcionamiento de un gobierno y del
Estado. Pero junto a ellas, aparece una percepción alternativa de la legitimidad del gobierno
democrático, en la cual trabaja Pierre Rosanvallon en La legitimidad democrática, la de la
identificación con la generalidad social: “la legitimidad derivada del reconocimiento social de
un poder y la legitimidad como adecuación a una norma o valores” (Rosanvallon, 2009:25).
Se engloban dos maneras de concebir la legitimidad. Se da entonces un proceso de
desacralización electoral: la elección sólo valida un modo de designación de los gobernantes,
no de las políticas que apliquen, ni las acciones políticas dirigidas a la totalidad que
benefician a algunos sectores y que a otros los perjudica. La noción de mayoría entonces, sólo
es efectiva para ese elemento procedimental que son las elecciones y no para un gobierno
democrático. Lo político designa a quienes, aunque no a todos, ejercerán el poder en las
instituciones políticas, mediante la competencia pacífica por dicho ejercicio del poder. En
tanto, “el pueblo ya no es percibido como una masa homogénea; se lo entiende más bien
como una sucesión de historias singulares, como una suma de situaciones específicas”
(Rosanvallon, 2009:25). Expresa la noción de minorías, formando una parte no mayor de la
totalidad social. El proceso de división, tanto como el de unificación, toman lugar. Hay no
sólo una manera distinta de pensar al pueblo como la suma de minorías, sino una forma
alternativa de construir una legitimidad que logre un enlace entre representantes y
representados de manera que la atención a la particularidad, a dichas divisiones, toma un lugar
primordial. El gobierno democrático atiende a las minorías como fundamento de la sociedad
difractada. Por su parte, así como el sufragio universal no garantiza un gobierno democrático,
la administración pública tampoco es modelo de construcción de legitimidad: “las nuevas
técnicas de organización de los servicios públicos fueron las que sobre todo introdujeron
métodos que llevaron a desvalorizar la figura clásica del funcionario como agente reconocido
del interés general” (Rosanvallon, 2009:26). Rosanvallon acusa al neoliberalismo de tener una
retórica que ataca directamente a la figura pública, dándole un poder central al mercado y al
individuo en su esfera privada, debilitando la posibilidad de construcción de legitimidad a
partir de la administración estatal, siendo desposeído de elementos tradicionales como la ética
y el profesionalismo. Sería interesante detallar esta cuestión.
Pero no podemos caer en la tentación de decir que el gobierno democrático debe
atender a cada individuo por separado. De este modo, se pierde el interés del colectivo, de

92
aquel de donde emana el poder constituyente. ¿De qué serviría dicho poder si es utilizado para
intereses privados, particulares y desviados del bien común? Es necesario un equilibrio,
puesto que el poder de lo político debe ser ejercido para que los individuos puedan realizar su
voluntad sin atentar contra el colectivo general, y éste debe alcanzar un status de costumbres
que brinde al Estado no sólo mayor capacidad de maniobra, sino mayor posibilidad de
autosuficiencia. En este sentido, las elecciones tienen un rol igualador, en el que todos valen
un voto que en sumatoria designa a los representantes de un pueblo. Allí encontramos que
“todo sistema de competencia electoral está insertado en una determinada estructura social y
que, por sí mismo, semejante sistema de competencia electoral no modifica automáticamente
la estructura social” (Aron, 1999:53). No podemos separar una organización de la
competencia pacífica de la realidad social de un país. La democracia no consiste en priorizar a
los individuos egoístas o a una masa presumida como homogénea, sino en la realización
concreta de ambas. Las elecciones son parte necesaria de la democracia, ya que le otorga a
una coalición la posibilidad de gobernar. Pero la unificación de los individuos no puede darse
sólo en los sufragios. El gobierno democrático tiene las herramientas para lograr la
unificación, y no son las elecciones. Tocqueville considera que “son varias las causas que
pueden contribuir a hacer menos rudas las costumbres de un pueblo; pero entre todas ellas,
considero como la más poderosa a la igualdad de las condiciones sociales” (Tocqueville,
1980b:141). La igualdad social vuelve a las costumbres más amenas, y son las mismas
costumbres democráticas las que Tocqueville destaca como la piedra angular de la
prosperidad de los regímenes democráticos. Las costumbres, analizadas por Lefort en
búsqueda de las definiciones de República, son la base de los derechos y deberes: “si
consideramos las costumbres, la república sería aquel régimen en el que la virtud cívica
supone el sacrificio del interés personal, incluso de la vida del ciudadano, al bien común”
(Lefort, Focos de republicanismo, 2007:92). Finalmente, Lefort halla al republicanismo
inscripto dentro de las democracias: “la democracia misma es republicana, o bien deja de
designar una sociedad política” (Ibídem: 110). En esta línea, podemos mencionar qué
elementos encontramos del republicanismo del que escribe Lefort en las democracias
modernas:
La realización de una república tiene en su punto más alto a las leyes, superiores a
todos los individuos y al colectivo, para garantía del bien común. Estas leyes son la base de la
prosperidad de la república. En el caso de que el ordenamiento legal no sea el adecuado, sólo
la fortuna puede salvar a la república. En el caso de Roma, las leyes surgieron de los tumultos
ocurridos con la separación de la sociedad entre dos humores, los grandes y el pueblo. Estos
últimos sólo deseaban no ser oprimidos, mientras que los poderosos son mucho más
ambiciosos materialmente. Lo necesario para el funcionamiento de una república es sin duda
que la capa de representantes “choque con una oposición, que sus apetitos de poder y riqueza
sean contenidos, que su interés mismo le mande moderación” (Ibídem: 97). Con oposición no
se refiere a otros partidos políticos que puedan alternar el gobierno mediante elecciones,
aunque sin duda son condición para la democracia. Con oposición se hace referencia a la
existencia de un entramado institucional que permita al pueblo oponerse a las medidas de los
gobernantes orientadas a un interés ilegítimo, como puede ser una acción de corrupción, o la
aprobación de una ley que vaya en contra de los intereses del pueblo mismo. También dice
Lefort: “Un Estado poderoso es un Estado en el que los ciudadanos con capaces de
movilizarse para defender sus derechos a participar en los asuntos públicos, y en el que son
capaces asimismo de movilizarse para la defensa” (Ibídem: 96). Una vez que estas acciones se
vuelven costumbres de los ciudadanos, la democracia habría avanzado en su profundización.
Es decir que la profundización de la democracia también ayuda a que el Estado se vuelva más
poderoso. Para ello es menester que este mismo realice las redes de instituciones necesarias y
tome las posturas que se requieran:

93
 Se presentan dos casos: en el primero, las instituciones son organizadas de tal manera que
la capa dominante se dedica a circunscribir en el interior de sus límites el ejercicio de los
derechos políticos, siendo su objetivo permanente el de protegerse contra la amenaza que el
pueblo hace gravitar sobre sus intereses; en el segundo, el pueblo, aunque dominado, goza de una
posibilidad de hacer valer sus reivindicaciones, ya fuera por medios salvajes, y de conquistar un
sitio en el sistema político por el hecho de que las circunstancias no permitieron excluirlo de la
ciudadanía.
Ibídem: 95
La cuestión de la organización institucional interna es fundamental para la aplicación
de los derechos políticos. ¿Qué lugar se le da al pueblo desde el gobierno? ¿Cómo se organiza
ese lugar? Rosanvallon reconoce un "mito fundador" en las democracias modernas,
encontrando una legitimidad como "imperfecta". Localiza dos contradicciones: a) entre el
reconocimiento de la legitimidad de los conflictos y la aspiración al consenso. Es imposible
pensar en constantes consensos en la democracia siendo este tipo de régimen plural y donde
se acepta la divergencia, y se organiza la competencia pacífica por el ejercicio del poder desde
este conflicto institucionalizado. La cuestión de la nacionalidad recubre e intenta
homogeneizar esta cuestión, tal como afirman los autores. b) entre un principio realista de
decisión (mayoría) y un principio necesariamente más exigente de justificación (unanimidad).
Hay entonces instituciones cuyos funcionarios son elegidas por la mayoría, y otras que
<deberían> velar por una unanimidad. El autor de aquí en más, destruye la legitimidad
procedimental (electoral y administrativa), aclarando que es necesaria, pero de ninguna
manera suficiente para una democracia. Estamos en presencia de un nuevo dualismo
democrático: entre instituciones electorales – representativas y las de la democracia indirecta
(democracia como régimen) y entre el universo de procedimientos o de conductas y el de las
decisiones (democracia como gobierno) (Rosanvallon, 2009:36-39).
De este modo, debemos realizar una reformulación de los términos en los cuales se
incorpora el imperativo democrático de expresión de la generalidad social con la cuestión del
pueblo (Rosanvallon, 2009:27). A diferencia de este último, Rosanvallon afirma que la
generalidad social sí es capaz de ser adecuada y positivamente encarnada. “Lo que podemos
llamar ‘el pueblo’ ahora aparece también con la forma de una suma negativa, perpetuamente
en movimiento, de negaciones de reconocimiento, de privaciones de derechos, de situaciones
de precariedad. Por eso resulta menos directamente representable, remitiendo a una especie de
generalidad invisible” (Rosanvallon, 2009, 114). De la generalidad social surgen nuevas
maneras, más indirectas, de acercarse al objetivo de la constitución del poder entendido como
lugar vacío. La generalidad constituye un horizonte regulador; ya no es de orden sustancial ni
procedimental. Remiten a un enfoque de la totalidad social, a la valorización de una visión
mucho más dinámica de las operaciones de generalización. Nacen entonces tres figuras
cualitativas de la legitimidad: Imparcialidad, reflexividad y aproximación. Dependen del
hecho de que deben ser socialmente percibidos como tales. Se trata de considerar la
legitimidad propia de las instituciones, definiendo de modo más exigente al ideal
democrático. La generalidad social aporta a la teoría democrática la posibilidad de defender el
poder como lugar vacío.
Imparcialidad, reflexividad y proximidad: la realidad política en Argentina
A partir de este punto iré desglosando las tres figuras de legitimidad propuestas por
Rosanvallon y haré un contraste con las instituciones creadas por la Constitución Nacional y
los problemas que se presentan en nuestra realidad.
1- Imparcialidad: La realización de la generalidad por separación de las
particularidades consiste en organizar las diferencias y establecer mecanismos de defensa del

94
poder. La generalidad por separación de las particularidades sólo se concibe mediante la
garantía del poder como lugar vacío, ya que nadie, a partir de esa separación, puede tomar el
poder y ejercerlo como si fuera parte de él. Se trata de una generalidad negativa, “constituida
por el hecho de que nadie se puede beneficiar con una ventaja o un privilegio” (Rosanvallon,
2009, 149). Separar las particularidades significa atacar directamente a los privilegios al
momento de decidir y ejecutar una política pública. La imparcialidad es la que emerge en este
sentido, constituyendo un desinterés privado: “Es sustracción al reino de la opinión, rechazo
de las negociaciones, atención a todos, por el hecho de una consideración de los problemas en
función de la razón y del derecho” (Rosanvallon, 2009:150). Se debe prestar particular
atención al accionar de la dirigencia política, y es preciso considerar la socialización del poder
negativamente junto a la generalidad social. Allí sí es compatible la designación de la
autoridad y el mantenimiento del lugar vacío del poder, esencia de la democracia: “Es inútil
insistir sobre el detalle del dispositivo institucional. Lo esencial es que les está prohibido a los
gobernantes apropiarse, incorporarse al poder” (Lefort, 2004:47). Un pueblo cargado de
divisiones sólo es unificado por el Estado, con el status que reciben los ciudadanos de éste. Si
la unificación sólo es una cuestión retórica, por lo menos tiene que volverse un arraigo en las
personas para que tenga valor real. La política educativa aquí es fundamental, pero no es
causa del presente trabajo.
El problema real existe cuando se busca un marco legal que le asigne una actividad
concreta en el juego democrático a la imparcialidad. Por un lado, es preciso que la
imparcialidad se imparta desde instituciones, y no a partir de la competencia pacífica por el
ejercicio del poder, porque lo importante es la separación de las particularidades y no la
contabilización del pueblo-sufragio. La búsqueda de imparcialidad corresponde a lo que
Guillermo O’Donnell denomina como la accountability horizontal, que se diferencia de la
accountability vertical, igualmente importante. Dice el autor sobre esta última que algunas de
sus dimensiones son las “elecciones, demandas sociales que normalmente se pueden articular
sin padecer la coerción estatal, medios de comunicación que por lo menos cubren con
regularidad las más visibles de estas demandas y actos presuntamente ilícitos de las
autoridades públicas” (O’Donnell, Disonancias, 2007, 86). Esta accountability vertical y su
aceptación son una condición para la democracia: “Sólo hay democracia cuando los
individuos, grupos y clases sociales aceptan las reglas de la competencia así como su
desarrollo pacífico” (Aron, 1999:61). Sucede cuando hay una denuncia de ilegalidad en el
accionar de la política, es necesario que haya una posibilidad de reacción que contrarreste, ya
sea sancionando o como fuere, y que de hecho tengan el derecho de hacerlo. Las instituciones
que tienen este derecho y este poder legal son la accountability horizontal. Para su
funcionamiento es necesario que exista una red institucional comprometida con esa
accountability, distinto a una forma de acción aislada. ¿Por qué es necesaria la accountability
horizontal? “Para los gobernantes autoritarios no hay obligación de obedecer la ley ni de
aceptar una cuidadosa separación de los intereses públicos y privados” (O’Donnell,
2007:105). El famoso imperio de la ley no es necesariamente respetado o valorado por los
representantes en el gobierno, y la separación de las particularidades precisa que el poder no
sea apropiado por ningún actor físico. La violación a las leyes, a la forma constitucional de los
poderes y contrapoderes, consuma una forma de apropiación del poder por parte de quien
ejerce esa violación. Podemos decir que hay una variable independiente, ya que estas
instituciones deben ser formalmente fronterizas con los poderes que ejerce el Estado, y ser
imparciales para la evaluación del accionar del mismo. Por otro lado, encontramos una
variable de comportamiento, que mantiene la distancia al separar las particularidades. ¿Cómo
pueden hacerse controles efectivos? El diseño constitucional divide y balancea los poderes del
Estado. Pero pueden confabularse entre los tres girando hacia un gobierno no democrático.
También por eso, precisan de instituciones que defiendan derechos, que son superiores y/o

95
anteriores a los poderes del Estado. El poder político de las democracias modernas proviene
desde lo político, un gran colectivo de individuos con derechos, que son condición necesaria
para la existencia de un régimen político democrático y de su autoridad para gobernar. Un
sistema legal y un diseño constitucional son necesarios, pero también la creación de
instituciones estatales de accountability horizontal asignada: instituciones encargadas
legalmente de supervisar, prevenir, desalentar, promover la sanción o sancionar acciones u
omisiones presuntamente ilegales de otras instituciones estatales, nacionales o subnacionales.
Los intentos de fraude, la corrupción, la violación de derechos civiles y derechos humanos, o
el solo hecho de subordinar una ley a una persona son ejemplos de lo que debe ‘atacar’ la
accountability horizontal (O’Donnell, 2007: 99-100).
¿Qué existe en Argentina que intente ejercer la imparcialidad? ¿Es posible la
realización concreta de esta generalidad negativa? ¿Qué entramado institucional existe que
investigue y castigue las transgresiones y la corrupción en el gobierno? ¿Funciona? Está claro
que el pasaje de un ideal a una realidad política es dificultoso. También lo es el pretender que
una casta política gobierne con ciertos valores, como la imparcialidad, o de la no transgresión
o corrupción. Estos últimos conceptos difieren entre sí: “la primera ocurre cuando una
institución estatal invade ilegalmente la autoridad de otra; la segunda consiste en ventajas
lícitas que un funcionario público obtiene para sí mismo y/o sus asociados” (Ibídem: 106). Es
necesario que los gobiernos se comprometan en esta búsqueda de imparcialidad, no por una
cuestión caprichosa, sino porque la legitimidad democrática no se construye por otros medios.
El Observatorio de la Deuda Social Argentina, en un estudio realizado durante el 2017
titulado Desarrollo humano e integración social en la argentina urbana, encuentra que el
55,8% de su muestra está disconforme con el funcionamiento de la democracia. Con respecto
al Estado, los datos obtenidos indican que sólo el 21,2% está conforme con el Poder
Ejecutivo. Pero peores son los casos de los Poderes Judicial y Legislativo, en donde la
confianza solamente alcanza el 12,3% y 12,5%, respectivamente. Por su parte, los partidos
políticos, entendidos como instituciones de representación de intereses, sólo cuentan con
6,1% de confianza (Ver gráficos 1, 2 y 3). Tener un cierto margen de autonomía para poder
gobernar a partir del sufragio electoral es sólo un principio para construir una legitimidad
democrática, que haga y sienta hacer que el poder se configura como lugar vacío, cuyo origen
es político, y no es encarnable. La imparcialidad no impide la organización de la competencia
pacífica por el ejercicio del poder. De hecho, de ninguna manera pueden eliminarse los
partidos políticos del sistema democrático: “una competencia entre individuos aislados es casi
inconcebible” (Aron, 1999:45). Los partidos políticos son parte elemental de una democracia
y la organización de la competencia pacífica por el ejercicio del poder. Pero el llamamiento a
una institución o red de instituciones imparciales es imperioso, los niveles de desconfianza
hacia los partidos políticos y los poderes del Estado son demasiado altos y puede traer
consecuencias a la democracia. De todos modos, en la Constitución Nacional Argentina hay
una configuración institucional que tiene estas nociones de imparcialidad: El Defensor del
Pueblo. El artículo 86 dice:
El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso
de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos,
garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de
la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
Constitución Nacional Argentina, 1994.
El Defensor del Pueblo tiene la atribución de ser independiente, como Rosanvallon
solicita para las instituciones de la imparcialidad, aunque no tiene un carácter de separación
de las particularidades y mantenimiento de la distancia. Por otro lado, posee la función de

96
control sobre la acción u omisión del Estado en tanto se violen derechos de los individuos y
colectivos, que en parte solicita O’Donnell para la accountability horizontal. La diferencia
con este último es que la misión del Defensor del Pueblo es la defensa de los derechos, y la
accountability horizontal trata sobre un subconjunto de interacciones, las que “son
emprendidas por una institución estatal con el propósito explícito de prevenir, cancelar,
reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra institución estatal (o
funcionario individual) que se presumen ilegales, tanto bajo los supuestos de transgresión
como de corrupción” (O’Donnell, 2007:114).
El problema para la cuestión de la imparcialidad es posicional, mientras que para la
accountability horizontal, el dilema es legal. ¿La posición de la imparcialidad puede ser
representativa? Si pensamos a la representación como algo que emana del sufragio electoral,
el caso de las instituciones independientes no es representativo ya que no surgen de
elecciones, sino de una forma de gobierno. Pero en la práctica, “la representación significa
atención a los problemas de la sociedad, sus conflictos y sus divisiones; es preocupación por
su diversidad y por todos sus integrantes, solicitud particular también hacia aquellos
miembros que tienden a ser los menos escuchados” (Rosanvallon, 2009:137). En otras
palabras, la representación va de la mano con la acción política específica a necesidades
sociales.
¿Qué objeto tiene un representante que no representa? En la teoría democrática, ambas
figuras del representado y el representante son elementales para el funcionamiento normal. La
separación de ambos lados es necesaria, pero la disociación total entre ambas partes resulta no
deseada y contraproducente. El aislamiento de una capa dirigencial en la democracia puede
resultar en la desintegración de un régimen. La elección de los representantes por parte de los
representados le da a esa capa dirigencial legalidad de acción y un triunfo procedimental que
respaldará el gobierno. Ahora, ¿qué sucede en los momentos no electorales durante una
democracia? ¿Es tomado en cuenta para las decisiones políticas que incumben a las distintas
partes de un pueblo? Un representante electo es un representante de un pueblo que se
manifiesta por sus divisiones, consecuentemente por sus minorías que también deben ser
representadas democráticamente. ¿No sucede acaso que se evitan otras formas de
representación y de gobernación en sentido democrático? Aun en la dependencia electoral,
cabría preguntarnos como fortalecer la representación. ¿Qué mecanismos institucionales
pueden fortalecer la democracia, si es que las instituciones pueden lograrlo? ¿La legitimidad
puede subsanar la representación? ¿Qué lugar tiene el pueblo, o mejor dicho, qué influencia
tiene a la hora del gobierno de los representantes? La noción clásica de que hay representantes
y representados abre un modo distinto de ver la democracia como gobierno, buscando una
alternativa al modo de representación. Más precisamente, en relación a la acción o inacción
política directa e indirecta, producto de la toma de decisiones del Estado, pero más
particularmente de individuos que son los ejecutores, provenientes de las distintas
instituciones estatales, de los distintos poderes, con un respaldo legal basado en la
Constitución Nacional. Las decisiones tomadas por parte de los representantes (electos o no)
pueden ser o no democráticas, o pueden ser o no legales. Pero su accionar derivará
inevitablemente en un cambio social, cuyo devenir es lo que importa. Planteo un interrogante:
¿Por qué es necesario que los gobiernos actúen democráticamente?
2- Reflexividad: En la segunda forma de legitimidad que propone Rosanvallon, la
legitimidad por reflexividad, se puede observar con mucha mayor claridad en sus textos que la
propuesta no va en dirección a la realidad argentina. Pero voy a empezar rescatando sobre
algo que menciona sobre los actos electorales: “En toda elección, los electores se insertan en
un proceso en el cual ya han intervenido terceros de diversas maneras […] el ideal

97
democrático no se basa en soñar con una elección que tenga su fundamento en ella misma,
sino en multiplicar las obligaciones o las pruebas que organizan mejor su desarrollo. Para eso,
la reflexividad es una imposición lógica de la vida democrática” (Rosanvallon, 2009: 199).
Lógico que un proceso histórico siempre tenga cientos de hecho anteriores, unos cuantos
posteriores, y cientos de miles paralelos que continúan en el tiempo dinámicamente, pero que
a pesar de ello no siempre se pueda estar tan seguro, mucho menos bajo un método deductivo,
de quién obtendrá un triunfo electoral antes de los comicios democráticos, por la dinámica
propia de una sociedad. Multiplicar las obligaciones y la organización permitiría que una
mayor cantidad de voces puedan ejercer derechos políticos. ¿De qué modo puede un pueblo
participar sin la necesidad de que haya un tratamiento previo? ¿Es posible que exista un
momento totalmente originario que involucre la directa reflexividad? ¿Es necesario?
Rosanvallon describe la democracia electoral-representativa siendo constituida por las
voluntades políticas enteras con el acto electoral, en donde se expresan. Allí establece tres
supuestos: “la identificación de la opción electoral con la expresión de la voluntad general; la
asimilación de los electores con el pueblo; la perdurable inscripción de la actividad política y
parlamentaria en la continuidad del momento electoral” (Rosanvallon, 2008: 183). La
reflexividad se encargaría de corregir una democracia que en tanto es ideal, tiene un carácter
incompleto. La cuestión es que la actividad política no sólo es continuada por los momentos
electorales, sino que hay muchos movimientos previos, y es la forma de gobernar la principal
actividad política, por ser la que dirige al Estado. ¿Quién gobierna en democracia? ¿Quién es
determinante en la actividad política en momentos no electorales? Por supuesto la respuesta
no es el pueblo, y sí los representantes electos para legislar y ejecutar, así como los que
imparten la justicia. La cuestión está en el equilibrio: la democracia, afirma Aron, entraña la
“organización del descontento” (Aron, 1999:91). Esto implica que los gobernantes salientes y
los entrantes se repartan críticas y se glorifiquen sus propias políticas. La democracia da lugar
a que los propios participantes de la competencia pacífica por el ejercicio del poder vuelvan
esa competencia una forma crítica hacia sus adversarios, intentando que el pueblo se le vuelva
en su contra. La efectividad o no consistirá en las propias circunstancias, pero la democracia
misma da lugar a esta mecánica de organización del descontento. Esto genera buenas
expectativas a los ciudadanos para ser oídos, y un recorte fuerte al espacio del ejercicio del
poder. El equilibrio entre ambas cuestiones es una base fundamental para el sostenimiento de
la democracia, puesto que la exacerbación es un peligro para la democracia misma. No sólo
ninguna debe primar, sino que ninguna puede no existir, si se quiere hablar de una
democracia. Sin organización del descontento, no hay democracia. ¿Y cómo organizar ese
descontento? ¿Qué sucede con ese equilibrio?
El equilibrio se puede romper cuando hay niveles de desconfianza lo suficientemente
alta como para desestabilizar el régimen político. Por supuesto que la desconfianza en la
política como factor aislado no puede producir ningún efecto, dentro de un esquema ampliado
puede ser un acelerador social muy importante. Sartori interpreta una consecuencia de esto
que es “la política de la antipolítica” (Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada,
2016:177). Primero da algunas explicaciones, como la desaparición de una base ideológica y
la irrupción del negativismo simplista (aquel que considera a la crítica como un fin en sí
mismo y no se detiene a analizar las posibilidades); pero afirma que la mejor explicación es la
corrupción política, que entiende que está en los niveles más altos registrados, corrompiendo
duramente la política. A la corrupción le asigna tres posibles razones: “La primera es la
pérdida de ética, y en particular de la ética del servicio público. Una segunda razón
formidable es que sencillamente hay demasiado dinero en el medio. La tercera, una razón
relacionada con la segunda, es que el costo de la política se ha vuelto excesivo y en gran
medida está fuera de control” (Sartori, 2016:178). No se puede pretender que sea sencillo

98
terminar con la corrupción porque ser terminante con ella puede terminar con la política en
democracia, y es mayor el riesgo que se corre. Pero no es un delirio reclamarle a la dirigencia
política un mínimo de ética y evitar lo más posible la corrupción. Retomando el estudio que
hizo el Observatorio de la Deuda Social Argentina en el año 2017, en el que investigan la
confianza de la población hacia los poderes del Estado, vemos que hacia fines de 2016 la
confianza en el Gobierno Nacional era de 20,4 puntos, el puntaje del Congreso era de 12,5 y
el de la Justicia un 12,3 (ver Gráfico 2). No es necesario buscar una comparación y descifrar
que otros países tienen niveles más altos y consultarnos por qué, ni tampoco pretender llevar
el mismo camino para alcanzar alguna meta. Es necesario buscar motivos hacia dentro de la
democracia argentina de por qué los niveles son tan bajos, e incluso se han declinado como
por ejemplo la confianza en la presidencia: para el poder ejecutivo hacia 2011 se estimaban
44,5 puntos de confianza, y en 2016 la cifra es menor a la mitad. O pensar por qué en 2013 el
poder legislativo tuvo un salto y se colocó como el poder con mayor puntaje, de 26,4. Pero
también se redujo más del 50% en el último período que abarca el estudio. ¿A qué se debe la
desconfianza política? ¿Será la causa mayor, como dice Sartori, la corrupción, o será la
pérdida de legitimidad democrática a causa de la desacralización de las elecciones y el
debilitamiento de la respetabilidad de la administración estatal proveniente de la retórica
neoliberal, según Rosanvallon? No cabe duda que ambas cuestiones están sumamente
interrelacionadas, y que no hay una que prime sobre la otra, e incluso que no son los únicos
dos factores. No podemos desestimarlos.
¿Cómo pretenden Sartori y Rosanvallon solucionar los problemas que ellos
especifican? En tanto lo que propone el francés ya lo vengo desarrollando, pues su solución
global es la cuestión del fortalecimiento de un nuevo sistema de legitimidad democrático que
sostenga al régimen, Sartori describe que “el rechazo de la política que tanto aumenta en la
actualidad, no es de ningún modo pasivo, sino activo, participativo y vengativo” (Sartori,
2016:180). Por eso afirma que es una urgencia la necesidad de contrarrestar la corrupción,
sancionándola, imponiendo controles, limitando la capacidad estatal. Este rechazo sin
embargo no sólo es consecuencia de la corrupción, sino que hay varios factores por detrás,
como la nueva sociedad de consumo en la que vivimos, o la política de redes sociales.
Tampoco es mi competencia para la presente ponencia. Aquí se ha desarrollado el concepto de
O’Donnell de la accountability horizontal, que ataca directamente la corrupción y la
transgresión, acciones propias de la minoría que ha accedido al ejercicio del poder. Con su
pleno ejercicio se disuelven los referentes de la certeza: La democracia es esencialmente
indeterminada con respecto al ejercicio del poder, el saber y la ley, como también a la forma
de unificación y división que tiene lo político. Aquel que se apodere de la certeza se apodera
del poder, puesto que las formas institucionales y las leyes democráticas sólo funcionan en
una realidad que no permite la garantía total de las políticas. Con esto no digo que no se puede
planificar y acertar, pero la posibilidad del error y la fortuna es cierta. El problema existe
cuando un individuo o una minoría ejerce el poder de modo la unidad de lo político se refleja
en él de modo ilegítimo: “Sólo son visibles los mecanismos de su ejercicio, o los hombres,
simples mortales que poseen la autoridad política. El poder sigue siendo la instancia en virtud
de la cual la sociedad puede ser concebida en su unidad y se relaciona consigo misma en el
espacio y en el tiempo” (Lefort, 2004:50). La política en democracia existe en instituciones y
leyes que se rigen y se las supone buenas. Cuando esas instituciones son utilizadas para la
corrupción o la transgresión, la accountability horizontal se vuelve un requisito para la
subsistencia del régimen. ¿Existe en Argentina algo como la accountability horizontal?
Repasemos la Constitución Nacional, precisamente donde se indica a la Auditoria General de
la Nación, en su artículo 85:
El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,

99
 financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de
la Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la
Nación. […]
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el
trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Constitución Nacional Argentina, 1994.
La Auditoría General de la Nación se corresponde con la fiscalización de las
disposiciones legales y el uso que se hace por parte de los que ejercitan el poder con los
recursos estatales. Para ello tiene la atribución de auditar a las unidades ejecutoras, a la
gestión del presupuesto, la economía y las finanzas, incluyendo al Banco Central de la
República Argentina. Pero no tiene la capacidad legal de intervención más que dictaminando
cuando corresponda. De modo que lo que podría configurar una accountability horizontal en
la Constitución Nacional Argentina no tiene los medios para acabar con la corrupción. Pero
podría actuar en conjunto, logrando un entramado institucional, con el Ministerio Público
Fiscal. Según el artículo 120 de la Constitución Nacional, éste es “un órgano independiente
con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación
de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en
coordinación con las demás autoridades de la República” (Constitución Nacional Argentina,
1994). Sus funciones son la promoción y la acción pública para las causas criminales y
correccionales. A su vez, se incorpora la Fiscalía de Investigaciones Administrativas como
parte del Ministerio Pública Fiscal. Sus actividades son la promoción de la investigación de la
conducta administrativa de los agentes integrantes tanto de la administración nacional como
de todo ente en que el Estado tenga participación. El solo impulso de la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas ya habilita el inicio de una investigación. Pero cuando
descubre un delito de corrupción, el siguiente paso es la denuncia ante la justicia (Ley
Nacional Nro. 24.946). Es decir, tanto la Auditoría General de la Nación como la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas pueden investigar, auditar y denunciar, pero no retrotraer un
ilícito, ni reparar o castigar. Desde ya que no es menor la posibilidad que tienen de denunciar.
Es necesario, y luego lo haré, hacer una mención al Poder Judicial.
Las instituciones estatales y funcionarios interactúan de muchas maneras. A menudo
toman (o no toman) decisiones porque tienen en cuenta las jurisdicciones, las decisiones y las
preferencias de otras instituciones, públicas o no. La accountability horizontal se refiere a
sólo un subconjunto de interacciones, las emprendidas por una institución estatal con el
propósito explícito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o inacciones) de otra
institución estatal (o funcionario individual) que se presumen ilegales (transgresión o
corrupción) (O’Donnell, 2007: 114). Su ausencia debilita la democracia. Y el poder, que se
sitúa como lugar vacío, empieza a debilitarse, la revisión periódica no garantiza la no
apropiación del poder, ya que se ven perjudicadas las mismas instituciones que entrañan la
gobernanza. La existencia de elecciones (frecuentes, limpias etc.) forma parte del régimen
democrático en tanto es la competencia pacífica por el ejercicio del poder constituido, y es
propio del momento de aparición del poder constituyente, pero no totaliza a la democracia.
¿Cuándo más aparece el poder constituyente? Por ejemplo, por medio de la accountability
horizontal: se refunda el régimen cada vez que se fortalece, o por lo menos, no se debilita.
Esto último no sucede cuando un actor, gubernamental o no, realiza una acción que ejercite al
poder y lo haga en términos ilegales o ilegítimos, y no tenga una represalia por ello. La
democracia se fortalece cuando sus leyes fundamentales se cumplen, e incluso cuando más
leyes democráticas vienen a dar un cuerpo legislativo más amplio. En los momentos en los

100
que se aprueban leyes democráticas, se vetan otras inconstitucionales, o se realiza un castigo
por una acción ilegal o ilegítima a un actor o institución que realizó una acción por fuera de
las leyes democráticas, la democracia se sostiene. Lo que puede suceder, considerando los
peligros, es un cambio en la configuración del poder. Si un funcionario o institución puede
realizar una acción que ejercite al poder por encima de las leyes de la democracia, el poder
comienza a personalizarse en ese funcionario o institución, lo que significa que el lugar vacío
es ocupado por un actor de manera que se corrompe el sistema democrático. Es necesaria la
acción de la accountability horizontal para lograr refundar el régimen al conseguir que el
poder siga configurando un lugar vacío. No es la única manera de refundar el régimen ya que
no es la única forma que tiene el poder constituyente de aparición, pero es un mecanismo que
tiene para controlar a aquellos designados para ejercer el poder que no les pertenece. La
realidad, lamentablemente, indica que el único incentivo para los representantes de establecer
instituciones de accountability horizontal, es la posibilidad de la decadencia de la democracia.
Y no se sabe con exactitud cuánto puede interesarle esto a la dirigencia política argentina.
Por su lado, la realización de la generalidad mediante el sesgo de un trabajo de
pluralización de las expresiones de la soberanía social se trata específicamente de corregir los
incumplimientos resultantes de la asimilación de la mayoría electoral a la voluntad del cuerpo
social tomado a su globalidad. Es una generalidad de multiplicación, en la que se agregan
nuevas intervenciones para el juzgamiento de una acción o inacción política. La propuesta de
Rosanvallon, que retoma de Condorcet, es “pluralizar las modalidades de ejercicio de la
soberanía el pueblo […], basada en la diversificación cruzada de las temporalidades y de los
modos de expresión de la vida política (Rosanvallon, 2009:190). ¿Cómo se podría
institucionalizar estas múltiples modalidades de ejercicio de la soberanía del pueblo? El
pueblo tiene sus momentos particulares, en los que aparece y se oculta, se unifica y divide. En
democracia, nunca deja de ser el único sujeto que se puede apropiar del poder, sólo por su
carácter constituyente e inencarnable, y ello lo convierte en pueblo-principio (es estrictamente
lo político), pero no puede ejercitarlo por su materialidad; allí se transforma en
pueblo-sufragio para elegir representantes que ejerzan el poder en nombre del pueblo para
dirigir al Estado. En momentos no electorales, tienen la vida de pueblo-social, en donde se
hacen más visibles las divisiones sociales y económicas. Ahí es cuando las diferencias
sociales se pueden volver anti-democráticas. ¿Cómo es posible concebir una democracia en
donde un porcentaje muy alto de la población no puede participar en la política por la
necesidad de buscar cómo sobrevivir en un mundo desigual, en donde no tiene garantizado
absolutamente nada salvo su miseria? ¿De qué serviría pluralizar las modalidades del ejercicio
de la soberanía del pueblo si sólo se visualizarían aquellas voces que no viven con el peligro
de la hambruna, aunque también estén excluidas de la vida política? La ciudadanía inclusiva
no consiste sólo en otorgar mayores derechos políticos, sino en lograr un piso social que
permita una pluralización de todos los actores y el ejercicio real de los derechos políticos. La
propuesta de Rosanvallon consiste en establecer foros híbridos, que incluyan a ciudadanos y
científicos de la sociedad, que mediante la deliberación logren establecer ciertos objetivos
comunes, producto de la reflexión. En este sentido, aclaro que no hay una invitación en
democracia a realizar foros de tecnócratas o de discusiones vulgares: “para gobernar bien un
Estado se requiere mucho más que un conocimiento estrictamente científico” (Dahl, 2012:84).
Los juicios éticos aparecen en este escenario también: las discusiones políticas no pueden
estar orientadas hacia el individualismo, ya que la democracia no lo prioriza. El bien común,
ese concepto que resulta idealista por parte de ciertos espacios políticos, debe ser fortalecido
en lo colectivo. Es necesario que el Estado busque la politización de las discusiones diarias
para conseguir los objetivos de la democracia. Sin ese conocimiento político, el pueblo no
tiene nada para realizar frente a la actividad política designada y sólo tiene que esperar a las
siguientes elecciones. “Excepto bajo una convincente demostración en contrario, en

101
circunstancias singulares, todo adulto, protegido por el derecho, que está sometido a las leyes
del Estado, debe ser considerado lo suficientemente bien cualificado como para participar en
el proceso democrático de gobierno del Estado” (Ibídem: 89-90). Es preciso entonces que el
Estado quiera profundizar la democracia, porque de otro modo no podría suceder. Afirma
John Stuart Mill que “el único gobierno que puede satisfacer plenamente todas las exigencias
del Estado social es aquel en el que participa todo el pueblo” (Mill, 1958:55). Mientras más
gente capacitada para gobernar un Estado democrático tenga un país, mayores posibilidades
de supervivencia tendrá el régimen, pero para ello es necesario un trabajo de igualación social
previo.
La política tiene su dinámica propia, en la que no siempre está presente lo político.
Pretender que lo político, lo constituyente, esté presente siempre, entonces ahí se termina con
la política porque no estaría constituida; y a su vez no se termina con la corrupción, porque el
poder entonces va a configurar ya no un lugar vacío, sino un lugar ocupado por la totalidad
sin divisiones, que posiblemente se exprese materialmente por alguna minoría que seguiría
con la capacidad de ejercer la corrupción. A la inversa, una minoría puede ocupar el lugar del
poder, no necesariamente por medios electorales pero sí legales, y terminar con la política si
no se crean las instituciones democráticas adecuadas previamente, sosteniendo una forma
social que prohíba efectivamente la apropiación del poder. El poder, al ser una relación que se
ejercita, puede darse por medios políticos entre tantas otras formas de realizarse. Pero si
hacemos desaparecer a la política no hacemos desaparecer al poder, que se va a ejercer con
mayor capacidad de recursos, al no haber una negociación posible. Incluso si pretendiésemos
destruir sólo la política de intercambio y quedarnos con la política de choque, estableceríamos
una guerra civil hasta que se acaben las resistencias. Si fuera al revés, la política de
intercambio sin la posibilidad de enfrentamiento puede llevar tranquilamente a que los que
tienen que repartir, reparten una pequeña porción a cambio del trabajo de horas, días y años de
familias enteras. Muchas veces, de todos modos, el enfrentamiento no es fructífero y las
políticas concretas no llegan por ese medio. Otras, la revolución es la mejor de las
posibilidades. El peligro real y concreto es una alternación a la configuración del poder como
lugar vacío, y que ese lugar sea ocupado por una persona o una minoría que no sólo ejerza,
sino se apropie del poder y establezca las instituciones a su necesidad estratégica.
3- Proximidad: La realización de la generalidad por la toma en consideración de la
multiplicidad de situaciones, mediante el reconocimiento de todas las singularidades sociales
significa preocupación por los individuos concretos. Es una cualidad de comportamiento del
Estado y los representantes, resulta de la acción de un poder que no olvida a nadie, que se
interesa en los problemas de todos. Es una generalidad de atención a la particularidad. Para
conquistar la tercera figura de la legitimidad democrática, hay que prestar atención a la forma
de accionar del Estado. Este es el único capaz de solucionar la enorme cantidad de problemas
producidos en la misma realidad del país que administra.
La proximidad es una figura que no se pretende institucionalizar, sino llevar a todas las
instituciones posibles como cualidad. La cuestión para este punto es la presencia del
funcionario público, su posición, su forma de interactuar con los representados, la distancia
que exista entre los dos sujetos y la percepción del representado sobre la intervención del
representante. “La atención a la particularidad se encuentra en la encrucijada de la vida social
contemporánea, pues valoriza la autoestima que tienen los ciudadanos, así como su sensación
de ser reconocidos” (Rosanvallon, 2009:253). La revalorización y el reconocimiento de los
derechos individuales deben estar concebidos bajo la lógica de que esos derechos son de
todos, que pertenecen al pueblo-principio. De otro modo, una atomización de la sociedad
impide el movimiento de unificación de lo político, y acentúa la división y el conflicto social.

102
El objetivo en todo caso es establecer ese piso de igualdad necesaria para la libertad y el
ejercicio de los derechos políticos. “La epiqueya [la igualdad] es del orden de una exigencia
social: es una virtud práctica” (Rosanvallon, 2009:267). Como tal, no se concibe la
proximidad sin virtud ni sin actividad concreta. No hay una cuestión de mandato, sino de
conocimiento, entendimiento y empatía por parte de los representantes. ¿De qué pueden servir
los representantes si no son capaces de al menos conocer lo que solicitan sus representados?
El deber consiste en lograr que los representados puedan acercar sus demandas a las
instituciones correspondientes y obtengan respuestas y resultados. Por parte de los
representantes, tienen la tarea de acercar dichas instituciones y a su propia figura de
funcionario público.
Nuevamente podemos observar la investigación del Observatorio de la Deuda Social
Argentina, y encontrar que mucha gente se encuentra disconforme con el funcionamiento de
la democracia: el 55,8% afirma estar nada o poco conforme con dicho funcionamiento (ver
Gráfico 1). Una de las causas es esta distancia existente entre instituciones y las demandas
sociales, entre representantes y representados, entre la ley y la realidad. Otra causa es la que
desarrollada previamente, la corrupción y la transgresión estudiadas por O’Donnell. La
desconfianza a las instituciones, a los partidos políticos, al Estado en sí, se vuelve cada vez
más grande. Es un deber imperioso para los representantes revertir esta situación, porque lo
que está en peligro no es su puesto en el gobierno sino la democracia como régimen político.
Pero la generalidad de atención a la particularidad lejos está de representar un
argumento liberal o neoliberal de encuadrar a los individuos en sus esferas privadas. La
necesidad de “inscribirse en un proyecto de determinación de los términos de la justicia social
de conjunto” (Ibídem: 288) está por encima de la sucesión de las historias singulares.
Rosanvallon sintetiza: “La presencia sólo produce pleno sentido democrático si se vincula en
el tiempo a una estrategia de edificación de una sociedad más justa” (Ibídem). La proximidad
presume falta de desigualdad a la hora de la interacción con el Estado. Su cercanía sólo se
puede dar por la voluntad de los funcionarios. Son los representantes los que deben bajar de
su pedestal para volverse próximos a los representados. La proximidad es una cualidad de
interacción entre estos dos sectores. Rosanvallon propone una institución para la proximidad,
la “comisión pública” (Ibídem: 309). Ella reuniría la información de las necesidades y las
demandas de los representados, abriría debates y se expondrían los distintos análisis. Pero no
hay modo de que todos los ciudadanos lleguen a estas comisiones debido a la desigualdad
social y a las dimensiones de la realidad. O’Donnell plantea un interrogante al respecto:
“¿cómo lograr que, en sociedades marcadas no sólo por la pobreza generalizada sino también,
e incluso más decisivamente para nuestro tema, por profundas desigualdades, los débiles y los
pobres sean tratados al menos de forma decente por esos funcionarios?” (O’Donnell,
2007:109-119). La proximidad es en el fondo una revalorización del Estado de derecho y sus
características.
El mismo O’Donnell investiga al Estado de derecho y avisa que la ausencia del mismo
en una democracia, sin un Poder Judicial fuerte e independiente, “la libertad, igualdad y
dignidad de los ciudadanos y ciudadanas están bajo permanente amenaza” (O’Donnell,
2007:179). Pero también aclara que no es suficiente con que exista un ordenamiento vasto y
vigoroso porque no existe realmente el imperio de la ley: “lo que encontramos en la realidad
son individuos que con diversas autorizaciones interpretan reglas que, de acuerdo con criterios
preestablecidos, satisfacen el requisito de ser consideradas como ley o debida aplicación de la
ley” (Ibídem: 181). Entonces puede suceder que la concepción subjetiva de quien aplica la ley
puede beneficiar a un individuo y al otro perjudicarlo, o en otro caso, sólo beneficiar a uno.
De este modo lo que se rompe es la equidad. No es fácil establecer leyes que no perjudiquen

103
ningún interés privado, pero si existen leyes universales, es un deber hacer que se cumplan
para todos y no para pocos. Tocqueville le da gran importancia política al poder judicial de los
Estados Unidos también. Por un lado, afirma que la naturaleza misma del poder judicial es de
ser árbitro de un proceso que no acciona hasta que se lo requiere, juzgando sobre casos
particulares y no sobre casos generales, basándose principalmente en la Constitución,
ubicándola por encima de las leyes. Pero están obligados “a no atacar a las leyes sino por
medios judiciales”, y así “han reducido grandemente los peligros de ese poder” (Tocqueville,
1980:96). El peligro consistiría en que un gran poder judicial se ubicaría por encima de los
legisladores y el presidente, y de ese modo se apropiaría del poder, no asignándole un lugar
vacío al mismo. Pero esto no sucede porque lo que pueden hacer es no utilizar una ley para un
proceso, perdiendo así la ley su fuerza moral. Tocqueville afirma que se abren dos caminos, o
se cambia la Constitución, o la legislatura cambia la ley (Ibídem). En este sentido, el Estado
de derecho es protegido por la Constitución misma gracias al accionar de los jueces, pero sólo
puede hacerlo en un juicio: “No juzga a la ley más que por estar obligado a juzgar un proceso,
y no puede abstenerse de enjuiciar en el proceso” (Ibídem: 97). Un Estado de derecho necesita
de un poder judicial libre y fuerte, pero no es suficiente con ello. El Estado de derecho precisa
de la inminente acción del poder ejecutivo, las leyes que se imparten en el ordenamiento legal
sólo están para realizarse.
Como afirma Rosanvallon, “el proyecto democrático consiste tanto en instituir una
sociedad de individuos iguales como poner en acción un régimen de soberanía colectiva”
(Rosanvallon, 2009:39). No es concebible una democracia si no hay de mínima una propuesta
de equidad social. Una sociedad en la que la igualdad social se conquiste, la colaboración
mutua y la actividad política va a ascender notablemente: “La igualdad de condiciones, a la
vez que hace sentir a los hombres su independencia, les muestra su debilidad; […] aunque no
necesiten habitualmente la ayuda ajena casi siempre llega un momento en que no pueden
prescindir de ella” (Tocqueville, 1980b:151). Es preciso entonces que las condiciones de
igualdad vayan acompañadas de una estrategia global en la que la preferencia al bien común
esté presente: “Cuanto más semejantes son las condiciones sociales tanto más muestran los
hombres esa disposición recíproca a apoyarse” (Ibídem). Las costumbres democráticas se
facilitan con la existencia de un régimen de igualdad social. La plenitud del ejercicio de los
derechos políticos sólo es posible cuando los derechos básicos son plenamente consagrados
en la realidad. La estabilidad de una democracia tiene mucho para relacionarse con las
condiciones de igualdad social. Y el Estado debería acercar sus instituciones y,
principalmente, a los representantes para que puedan dar cuenta de las desigualdades sociales
existentes que deterioran la posibilidad de profundización de la democracia.
La inestabilidad del régimen
Por supuesto que el propio régimen es inestable, y vamos a encontrar algunas causas
de su inestabilidad mencionadas en el desarrollo de Raymond Aron. La primera causa de
inestabilidad está ligada al propio sistema de la lucha pacífica por el ejercicio del poder, pues
esta competencia supone una lucha continua entre individuos y los grupos. El sistema
democrático entraña, por esenia, la organización del descontento: el hecho de que todo grupo
expulsado del ejercicio del poder suele explicar a los gobernados que han sido duramente
maltratados por los gobernantes entrantes, y estos últimos a glorificar su accionar. La
democracia incita a los gobernados a protestar contra los gobernantes. La organización del
descontento implica grandes ventajas para los ciudadanos e inconvenientes para el poder y su
ejercicio. La democracia funciona cuando se mantiene el equilibrio entre ambos factores. La
ruptura de este equilibrio puede propiciar el cierre de algunos derechos políticos o
insurrecciones violentas. En Argentina, la organización del descontento es visible y tácita a la

104
vez. Es sumamente recurrente que los dirigentes políticos se acusen y victimicen frente a sus
contrincantes electorales y busquen la movilización de sus seguidores en actos públicos. A
pesar de que el costo político de una decisión que se tome en contra de estas movilizaciones
puede ser alto, no es un impedimento, y el ejercicio del poder y su capacidad no se ven
deteriorados. A lo sumo la coalición puede volver a competir por el ejercicio del poder y
perder. El escenario fácil para el gobierno saliente es culpar a aquellos que <no los dejaron
gobernar>, pero cuando dicho gobierno ejercía el poder lo hacía con total capacidad de
maniobra, habiendo sido designado por el poder constituyente en su momento de
pueblo-sufragio. El equilibrio se debe consignar mediante un compromiso, ya que no hay una
posible institución para disminuir los enojos y las enemistades políticas. El compromiso se
debe basar en la competencia pacífica y en la soberanía popular. El único medio para gobernar
debe ser ganando la competencia pacífica y el único soberano es lo político, el
pueblo-principio. Este compromiso debe colocar a la democracia en primer término, como lo
primero que se debe defender. Para ello es necesario cuidar las instituciones existentes, y
garantizar nuevos y mejores canales para las demandas sociales. La imparcialidad es un
requerimiento para la subsistencia del régimen, no para gobernar, sino como cualidad de
percepción que deben tener las instituciones de accountability horizontal.
La segunda causa se debe a los “vínculos entre la competencia por el ejercicio del
poder y la estructura social en la que el régimen está insertado” (Aron, 1999:92). La
disociación entre el ejercicio de poder en la política y el poder social dado, hace referencia a
que los elegidos para ser representantes tienden a ser aquellos cuya posición social es más
fuerte, pero puede suceder lo contrario. El problema que detecta Aron es la disputa que
aparece entre los poderosos políticos y los poderosos sociales. La democracia es el único
régimen en el que los que ejercen el poder político pueden ser aquellos que no detentan el
poder social. Dice Aron que “los regímenes políticos valen lo que valen los hombres que los
ejercen, y habría una manera de evaluar a los regímenes políticos juzgándolos según la
calidad de los hombres que llegan al poder” (Ibídem: 104). Son necesarios dos compromisos:
“es necesario que la clase ascendente sientan respeto por los valores comunes, que confieran
determinado valor a las tradiciones y al sistema de lucha pacífica. […] y es necesario que los
representantes de las masas populares se resignen a la lentitud de las reformas” (Ibídem: 107).
Es evidente que para que el régimen no explote, los representantes de los poderosos sociales
deben permitir la competencia pacífica por el ejercicio del poder y que los representantes de
las masas populares vean la posibilidad democrática de establecer las reformas necesarias sin
avanzar hacia una revolución. La búsqueda de una igualdad en las condiciones sociales es
imperiosa para la democratización del régimen, pero también hay que adecuar la realidad a los
distintos proyectos y aceptar que los cambios radicales en las posiciones sociales no se
pueden realizar de un día para el otro, sino con el esfuerzo de todas las partes, principalmente
del actor que puede planificar la realización del colectivo y del individuo: el Estado. La
reflexividad es imperiosa para poder multiplicar la soberanía de lo político. De este modo,
ningún sector se podría apropiar del poder -quitándole su posición de lugar vacío- puesto que
el ejercicio del poder se vería vinculado al pueblo-principio y no al pueblo-sufragio o al sector
que ejerce el poder social.
La tercera causa es que el régimen democrático, por sus propios principios no tiene
que defenderse frente a sus enemigos. Hay diferencias que no pueden resolverse
pacíficamente y hay ideologías que pueden ser antidemocráticas, en un régimen que avala la
libertad de expresión. Aron plantea el siguiente interrogante: “¿Cuál es la intensidad de las
disputas compatible con la existencia del régimen democrático?” (Ibídem: 93). La
organización de la competencia pacífica por el ejercicio del poder no implica que los que
quieran destruir el régimen democrático puedan participar libremente. Aron deja una fórmula

105
al respecto: “ninguna libertad para los enemigos de la libertad” (Ibídem: 110). De ningún
modo se puede permitir la existencia de un partido que pretenda terminar con el régimen
democrático si logra conquistar el poder. De ese modo, la democracia garantizaría un medio
legal para su destrucción, y con ello, de la igualdad política. No deben tener derecho a la
participación aquellos partidos, aunque no conforme una mayoría, la organización de la
competencia debe defender la democracia de ellos. Los partidos políticos que tienen proyectos
alternativos a la democracia, que abogan por la violencia, no pueden participar en la misma,
porque son un problema para el régimen que se supone el mejor posible. Pero con las
instituciones lesionadas, con la corrupción más alta registrada (según Sartori) y con la
desigualdad social existente, el florecimiento de alternativas políticas es posible, por lo que no
se pueden permitir. La mejor solución es demostrar por qué la democracia es el mejor
régimen. El mejor modo de lograrlo es a través de la cualidad de proximidad, lo cual también
es un compromiso que deben asumir los representantes. La proximidad, la capacidad de sentir
empatía por parte de los que ejercen el poder asignado por lo político, es una característica de
un gobierno que busca lo mejor para la sociedad. Al estar más cercano al pueblo, al ser sus
interacciones más vinculantes y directas, el pueblo mismo siente como el Estado se preocupa
por los individuos dentro de un plan estratégico global y se revaloriza el Estado de Derecho.
¿Cuál es el propósito de establecer las posibles causas de inestabilidad? La
organización del descontento, el equilibrio entre los poderes políticos y sociales, y la no
libertad para los enemigos de la libertad son las bases de una democracia estable. La forma de
lograrlo es mediante una Constitución Nacional que garantice estas necesidades; y si están ya
consagradas es necesario realizarlas, porque una ley sólo tiene valor cuando se hace efectiva.
Conclusiones
La democracia está en peligro por el hecho de que el poder no parece configurar un
lugar vacío. Este poder es el poder de lo político-originario de la sociedad, del conflicto
institucionalizado, del pueblo. La disolución de los referentes de la certeza es otro aspecto
clave de la democracia. ¿De qué manera hoy el poder se hace inapropiable? ¿Hay leyes
democráticas que ayudan en esta cuestión? El poder, aunque no sea apropiado por alguno de
los actores de la política puede que no esté resguardado plenamente. Lefort habla del doble
movimiento del pueblo, por un lado de aparición y ocultamiento, por otro de división y
unificación. Esta aparición, sin embargo, no es puramente electoral. En ese caso, sólo habría
democracia algunos domingos cada dos años. Acá se habla de la participación de un pueblo
activo en condiciones sociales semejantes. Lo político y la política evidentemente pueden
entrar en conflicto si los movimientos de aparición y ocultamiento, y de unificación y división
no son permitidos por las instituciones de la política, principalmente de la accountability
horizontal. La corrupción y la transgresión evaden la Constitución Nacional, y sin este
entramado de instituciones, el poder empieza a pertenecer a aquellos representantes políticos
que evaden la ley y no se son castigados como marca la misma.
La dirigencia política argentina hace un mal uso de la organización del descontento,
yendo hacia un desequilibrio antidemocrático. La coalición que gobierna actualmente y la que
gobernó anteriormente están en constante pelea para ver quién es más víctima del otro, siendo
que ambos ejercieron el poder delegado por lo político y con las mismas capacidades de
maniobra política. La economía no es el foco de mi trabajo, no hago un análisis profundo,
pero no se pueden negar los niveles de pobreza existentes. Según el Gráfico 4, casi el 33% de
la población está en situación de pobreza para 2017, mientras que el 6,9% se encuentra en la
indigencia. Las condiciones sociales de igualdad están más cerca de caracterizarse por la
pobreza que la vida digna, y es un gran problema para la democracia y para cualquier

106
régimen. Pero si se pretende que la democracia continúe siendo la forma de gobierno de
Argentina, se debe atender estas cuestiones con urgencia. Las coaliciones políticas se están
dedicando a un combate simulado enfrentando a otra coalición que tiene las mismas
características: sólo gobiernan para ganar en la competencia pacífica, y no para cambiar la
realidad. Los tiempos que se manejan en la política actual son los electorales, no el tiempo de
la planificación, la reflexión y la empatía. No se busca saber, sólo se busca ganar. Por ello, los
representantes deben asumir un compromiso con la democracia para que no se termine en otro
sistema alternativo, atendiendo las demandas de las personas, siendo que más del 55%
encuentra que la democracia no estaría funcionando correctamente.
La legitimidad debe funcionar como el medio para que la población pueda apropiarse
del ejercicio del poder mediante sus representantes. La imparcialidad, para que ningún partido
político pueda imponer una verdad como única; la reflexividad, para multiplicar las formas de
soberanía y que el ejercicio del poder político no se condense en una minoría que detente el
poder social; y la proximidad, para que los representantes y representados puedan tener mayor
relación y se forje el sentimiento de la empatía en los primeros. Sentir lo que siente el pueblo
es la base para poder gobernar en una democracia como la nuestra. De otro modo, el gobierno
tendrá más errores que aciertos en su accionar. Esta legitimidad democrática constituye un
camino posible para reducir los niveles de desconfianza que existe en la población argentina
con respecto al Estado y las instituciones, a pesar de tener un marco legal propio del de un
Estado de derecho. Es menester realizar dicho camino y realizar las leyes consagradas en la
Constitución, puesto que la inestabilidad propia de la democracia puede recrudecerse con la
realidad del país y junto a la desconfianza latente formar un cóctel explosivo. Quizás debamos
empezar nosotros, premiando solamente la responsabilidad política.

107
 Anexo: Gráficos
Gráfico 1:

Gráfico 2:

Gráfico 3:

108
Gráfico 4:

109
Bibliografía:
 ARON, Raymond (1999). Introducción a la filosofía política. Buenos Aires:
Paidós.

 Constitución Nacional Argentina

 DAHL, Robert (2012). La democracia. Barcelona: Editorial Planeta.

 SALVIA, Agustín [coordinador] (2017). Desarrollo humano e integración

social en la argentina urbana 2010-2016. Buenos Aires: Educa.

 LEFORT, Claude (2007). Focos de republicanismo, en El arte de escribir y lo

político. Madrid: Herder.

 LEFORT, Claude (2004). La cuestión de la democracia, en La incertidumbre

democrática. Madrid: Anthropos.

 Ley Nacional Nro. 24.946

 MILL, John Stuart (1985). Consideraciones sobre el gobierno representativo.

Madrid: Tecnos.

 O’DONNELL, Guillermo (2007). Disonancias. Buenos Aires: Prometeo.

 ROSANVALLON, Pierre (2009). La legitimidad democrática. Buenos Aires:

Manantial.

 SARTORI, Giovanni (2016). Ingeniería constitucional comparada. Ciudad de

México: Fondo de Cultura Económica.

 TOCQUEVILLE, Alexis de (1980). La democracia en América 1. Madrid:

Alianza.

 TOCQUEVILLE, Alexis de (1980b). La democracia en América 2. Madrid:

Alianza.

110
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”.

Titulo del trabajo: “Uno por Uno, es 2 ½. Estabilidad y cambio en la competencia

partidista entrerriana durante el período 1995-2015.”

Apellido y nombre del autor: Mander, Martín Leonel.

mandermlm@gmail.com
Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina.

Área Temática: 6. Instituciones Políticas y calidad de la democracia.

Abstract:
Este artículo examina el desarrollo, evolución y transformación en la dinámica del
sistema de partidos en la provincia de Entre Ríos (Argentina) a nivel legislativo,
Cámara de Diputados, durante el periodo que corre entre los años 1995-2015. En base
a la literatura contemporánea sobre volatilidad electoral, el autor desarrolla un análisis
de corte territorial enfocándose en los índices de volatilidades electorales endógena y
exógena que le permite demostrar de modo no estático la evolución y transformación
en la competencia partidista durante un periodo de veinte años.
El mismo trabajo pertenece a los avances del Trabajo Final de Carrera del autor, en el
cual a la dimensión “dinámica” se le agrega un apartado enfocado en la “estructura”
del sistema partidario en observación, el período se extiende a los años 1983-2015 y
se extiende a un análisis hacia ambas cámaras del parlamento provincial. Además, este
artículo se encuentra bajo el paragua del CAI+D: “Los sistemas de partidos políticos
en las provincias de Santa Fe y Entre Ríos. Análisis de sus transformaciones en el
período 1995-2015 en perspectiva comparada”.

Palabras claves: Sistemas de Partidos Políticos Provinciales, Volatilidades Electorales.

Ponencia:

La ponencia se enmarca dentro del avance en el proyecto de Trabajo Final de Carrera

del autor; como también, bajo el paraguas del CAI+D: “Los sistemas de partidos políticos en

111
las provincias de Santa Fe y Entre Ríos. Análisis de sus transformaciones en el período
1995-2015 en perspectiva comparada”.
El objetivo principal de la misma es responderse al interrogante de cómo y cuál ha
sido la dinámica del sistema de partidos políticos de la provincia de Entre Ríos durante el
periodo 1995-2015 a nivel parlamentario, principalmente enfocándose en la Cámara de
Diputados de la provincia. Para lograr tal objetivo general el autor realiza una investigación
de corte cuantitativa, utilizando para su análisis el índice electoral trabajado por Mariano
Torcal (2015), Torcal y Mainwaring (2017), denominado: “índice de volatilidades electorales
endógenas y exógenas”.
En la literatura política nacional y regional ha primado el estudio de la volatilidad
electoral (de aquí en adelante VE) en base al índice de Pedersen (1983), indicado como la
cantidad de votos o bancas que cambian de partido de elección en elección; la cual se
computa sumando el cambio de de los votos ganados o perdidos por cada partido entre dos
elecciones consecutivas y dividiéndolo por dos.
Mariano Torcal (2015), Torcal y Mainwaring (2015; 2017) discuten el uso que se ha
hecho hasta ahora de la volatilidad; los autores argumentan que el índice de Perdersen es un
instrumento diseñado para medir el cambio electoral pero no los patrones de competición de
un sistema de partidos. Por ende, lo que Torcal (2015) propone es una nueva
conceptualización de volatilidad que sirva para medir una de las dimensiones básicas de la
institucionalización de un sistema de partidos: la estabilidad y regularidad de los patrones de
competición entre partidos. Este nuevo índice (trabajado más adelante) tratará de capturar el
grado de predictibilidad y equilibrio de los procesos de competencia electoral de los sistemas
de partidos y no la mera estabilidad electoral.
Bajo condiciones de equilibrio en un sistema de partidos, niveles elevados como
niveles mínimos de volatilidad son óptimos. Si los votantes nunca cambian su voto de una
elección a otra la estrategia de los gobiernos pasa a ser la persecución de objetivos privados o
públicos que difieren de los de los votantes, es decir, en contextos de nula volatilidad los
gobiernos saben que su reelección no depende de cómo lo hagan, sino de la fidelidad de sus
votantes: por tanto, los gobiernos no tienen incentivos para desarrollar las mejores políticas
para los ciudadanos y la oposición política tampoco tiene incentivo a reaccionar ante el
fracaso de la oferta que ellos proporcionan. Por ende, tanto la volatilidad extrema como la
volatilidad cero hacen que los gobiernos no sean controlados; debe haber volatilidad dentro de
límites marcados por un equilibrio que elimine incertidumbre de resultados y permita a
ciudadanos y elite establecerse pautas de control mutuo. (Torcal, 2015:61)
En fin, Torcal (2015) indica que la volatilidad es una propiedad positiva cuando se ha
alcanzado un equilibrio “duvergiano”143 en el sistema de partidos, pero se transforma en un
problema cuando tiene lugar fuera del equilibrio duradero ya que puede generar una crisis de
sistema y romper con mecanismos de control y representación. Por consiguiente, es necesario
para el autor proponer dos nuevos índices de volatilidad: volatilidad endógena y volatilidad
exógena:
“La que se produce dentro de un equilibrio que se mantiene en dos elecciones consecutivas,
esto es, entre partidos que son viales en la elección en el momento “t” y la elección en el

143 Equilibrio “duvergiano” quiere decir que “solo compiten los partidos viables
electoralmente, esto es, los que están en condiciones de ganar escaños, ya sea porque
los partidos no viables se retiran al anticipar el efecto mecánico del sistema electoral, o,
porque los votantes abandonan estratégicamente a los partidos que se presumen
perdedores. (Torcal, 2015:64)

112
momento”t+1”; y la que se produce fuera de un equilibrio que cambia entre dos elecciones
consecutivas; esto es, entre los partidos que eran viables en las elecciones en el momento “t”
y ya no lo son en la elección en el momento t+1 y/o entre partidos que no eran viables en las
elecciones en el momento “t” y sí lo son en la elección en el momento “t+1”. La primera
podemos definirla como endógena, la de los partidos estables en el sistema y la segunda,
como exógena, la de los partidos inestables“. (Torcal; 2015:67).
En relación con lo dicho, Torcal y Lago (2015) agregan, que es positivo la presencia
de la primera volatilidad puesto que posibilita controlar a los gobiernos; mientras que la
segunda, la volatilidad exógena, arrastra efectos negativos sobre el sistema de partidos:
incertidumbre en resultados y falta de control entre oferta y demanda partidista.

Escenarios hipotéticos de sistemas de partidos según los tipos de

Tabla 1.2
volatilidad
Volatilidad Exógena
Alta Baja
Escenario 1 Escenario 2
Alta
Bajo coste de transacción y Alto coste de transacción y
Volatilidad
alto control político alto control político
Endógena
Escenario 3 Escenario 4
Baja Bajo coste de transacción y Alto coste de transacción y
ausencia de control político. ausencia de control político

Por tanto, como puede observarse en la Tabla 1.2 el escenario numero dos constituye
el ideal para las democracias representativas al combinar volatilidad exógena baja y alta
volatilidad entre los partidos viables144 . En cambio, donde se dan los escenarios de baja
volatilidad endógena y baja exógena, no existe elasticidad del voto, y los lideres en el poder
carecen de incentivos para intentar mejorar su representatividad. Finalmente, ante escenarios
de alta volatilidad exógena (escenarios 1 y 3) el comportamiento electoral resulta imprevisible
y caprichoso; a su vez, las etiquetas partidarias no proporcionan significado a los votantes ni a
los mismos políticos que prefieren cambiar rápidamente su afiliación a los partidos. (Torcal,
Lago; 2015)
Ahora bien, tomando como instrumento la conceptualización sobre los dos tipos de
volatilidad propuesta, se busca explorar en resultados de elecciones legislativas de la
provincia entrerriana casos de volatilidad exógena y endógena que nos permiten conocer y
comprender las determinadas características que adquiere la dinámica de la competencia en el
sistemas político partidario durante el período 1995 – 2015. Valga señalar que para el estudio
en cuestión, los datos electorales obtenidos provienen de la Junta Electoral de Entre Ríos,
fuente oficial de datos electorales del estado provincial.
A fin de adecuarse a los límites predispuestos que este resumen extendido debe
respetar, a continuación se expondrá en la “Tabla 1.2”145 y en el “Grafico 2.1” los resultados
obtenidos de las mediciones del índice de volatilidades endógenas y exógenas:

144 Este escenario representaría la combinación óptima de lo que Bartolini (2002)

denomina vulnerabilidad y predictibilidad.
145Para la realización de la Tabla 1.2 y el Gráfico 2.1 se realizó un análisis de datos electorales a través del
“índice de volatilidades electorales exógenas y endógenas”. El mismo se calcula de la siguiente manera:

113
 Tabla 1.2
Períodos electorales Volatilidad Endógena Volatilidad Exógena
1995 – 1999 2.77 3.07
1999 – 2003 9.65 9.33
2003 – 2007 11.10 10.12
2007 – 2011 1.66 12.72
2011 – 2015 13.20 0.25
Media 7.68 7.10

Object 22

Conforme a lo diagramado tanto en la tabla como en el gráfico, es posible

observar como la competencia del sistema partidario entrerriano se ha movido entre dos
extremos en el último decenio (2003 – 2015). Veamos: por un lado, respecto al índice de
volatilidad por fuera del equilibrio, el pico de mayor elevación se da en período 2007 - 2011
con un 12.72; aunque, cuatro años más tarde el índice se reduce al menor de todos los
analizados (0.25 en el período 2011-2015).
Similar proceso pero a la inversa se puede percibir para el estudio del índice de
volatilidad endógena; ya que, durante el último periodo analizado el elevado resultado de
volatilidad endógena nos hace ubicar al sistema entrerriano dentro de aquel escenario número
dos explicado por los autores Torcal y Lago (2015), escenario hipotético ideal puesto que es
alto el coste de transacción para generar un equilibrio (aquellos partidos que no eran viables
en el momento “t” obtuvieron muy bajo rendimiento electoral en el momento “t +1”) y la
volatilidad entre los partidos viables es alta señalando elasticidad y no rigidez en el voto.
Por su parte, los primeros dos períodos analizados podrían estar marcado por una
bisagra de estabilidad en los índices que deslumbran los gráficos obtenidos. El primer período
(1995-1999) se encuentra caracterizado por bajos índices de volatilidades endógenas y
exógenas lo que demuestra poca elasticidad del voto, pero para el período 1999-2003 estos
dos índices van en aumento de manera conjunta.
En consonancia con los resultados que podremos analizar, estudiar y comparar - y
volver a analizar - se encuentra una serie de elementos que no se pueden dejarse de lado al
momento de hacer este ejercicio. Uno de ellos es la coyuntura política, social y económica
que rodea los distintos períodos donde el trabajo focaliza su estudio; con respeto a ésta, no
pasar por alto la influencia que la crisis del año 2001 tuvo en el sistema de partidos nacional y

114
provincial. Más aún, otro de los elementos a tener en cuenta es el sistema electoral que posee
la provincia, ver: su arquitectura electoral, sus reformas y transformaciones, como también, el
modo de influencia de este en el sistema partidario.
En conclusión, el análisis detallado quedará para otra ocasión y forma parte del
Trabajo Final de Carrera del autor 146; lo que sí podemos argüir es que cada una de los sistemas
políticos partidario provinciales tiene su estructura y dinámica interna que lo caracteriza.

Anexo 1. Tablas de Análisis. Índice Volatilidad Endógena y Exógena

Periodo 1995 – 1999. Elección para Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos.
Eleccion año 1995 Elección año 1999 Volatilidades Electorales
Partidos / Coaliciones Cantidad de votos Cantidad de votos
o Bloque obtenidos por cada Porcentaje obtenidos por cada Porcentaje Endógena Exógena
partido partido
Partido Justicialista 262.339 42.59 % 284.564 42.36 % 0.12 -
UCR 250.137 40.61% ALIANZA ALIANZA
FREPASO 35.192 5.71% ALIANZA ALIANZA
Partido Solidario 9.435 1.53% - - - 0.77
Partido Unión
3.050 0.50% - - - 0.25
Provincial
Al. Sur – Part. Trab.
1.435 0.23% - - - 0.12
Y Pueblo
40.61%
ALIANZA 250.137 (UCR) 308.454 45.91% 2.65 -
(UCR)
PDC - - 2.413 0.36% - 0.18
Al. Nac. Izq Unida un
- - 3.267 0.49% - 0.25
Partido Común
Partido Humanista - - 2.550 0.38% - 0.19
Acción por la
- - 17.588 2.62% - 1.31
República
Voto Blanco 52.808 8.57% 50502 7.52%
Voto Nulo 1.550 0.25% 2476 0.37%
Totales 615.946 671.814 2.77 3.07
Fuente: Elaboración propia, en base a consulta y datos obtenidos del Tribunal Electoral de la Provincia de Entre Ríos. (www.tribunalelectoraler.gov.ar).

Periodo 1999 – 2003. Elección para Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos
Elección año 1999 Eleccion año 2003 Volatilidades Electorales
Cantidad de votos Cantidad de votos Porcentaje
Partidos / Coaliciones o
obtenidos por cada obtenidos por cada
Bloque Porcentaje Endógena Exógena
partido partido
(T=671.814)
Partido Justicialista 284.564 42.36 % 258.269 40.05% 1.16 -
ALIANZA 308.454 45.91% Fte. Social E.R t/ Futur - --
PDC 2.413 0.36% Fte. Social E.R t/Futur -
Al. Nac. Izq Unida un
3.267 0.49% 5.726 0.89 % 0.2 -
Partido Común
Partido Humanista 2.550 0.38% 4.325 0.67 % 0.15 -
Acción por la República 17.588 2.62% - - - 1.31
Partido Popular p/ la
- - 4.402 0.68 % - 0.34
Reconstrucción
Al. Nuevo Espacio
- - 92.331 14.32 % - 7.16
Entrerriano
Fte. E.R p/ la Victoria - - 6.628 1.03% - 0.52
Mov. Trabajadores
- - 62 0.01 % - 0,00
Entrerrianos
Al. Fte. Social E.R t/ 308.454 45.91 %
191.087 29.63 % 8.14 -
Futuro (ALIANZA) (ALIANZA)
Voto Blanco 50502 7.52% 76189 11.81 %
Voto Nulo 2476 0.37% 5836 0.91 %
Totales 671.814 644855 9.65 9.33
Fuente: Elaboración propia, en base a consulta y datos obtenidos del Tribunal Electoral de la Provincia de Entre Ríos. (www.tribunalelectoraler.gov.ar).

Periodo 2003 – 2007. Elección para Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos
Eleccion año 2003 Eleccion año 2007 Volatilidades Electorales
Partidos / Coaliciones o Cantidad de votos Cantidad de votos
Bloque obtenidos por cada Porcentaje obtenidos por cada Porcentaje Endógena Exógena
partido partido
Partido Justicialista 258.269 40.05% Fte. Just. p/ la Victoria - - -
Al. Nac. Izq Unida un Concertación
5.726 0.89 % - - -
Partido Común Entrerriana
Partido Humanista 4.325 0.67 % 8.060 1.21 % 0.27 -

146En el Trabajo Final de Carrera se estudiará a nivel diputados y a nivel senadores,

detallando departamento por departamento el estudio de volatilidades electorales
durante el período 1983-2015

115
 Partido Popular p/ la
4.402 0.68 % 6.865 1.03 % 0.18 -
Reconstrucción
Al. Nuevo Espacio Concertación
92.331 14.32 % - - -
Entrerriano Entrerriana
Fte. E.R p/ la Victoria 6.628 1.03% Fte. Just. p/ la Victoria - - -
Mov. Trabajadores
62 0.01 % - - - -
Entrerrianos
Al. Fte. Social E.R t/
191.087 29.63 % UCR -
Futuro
191.087
29.63 %
UCR (Al. Fte. Soc. ER 125.091 18.79 % 5.42 -
(Al. Fte. Soc. ER t/Fut)
t/Fut)

92331 14.32 %
Concertación Entrerriana 47.688 7.16 % 3.58 -
(NEE) (NEE)

Fte. Prop. Republicana - - 17.062 2.56 % - 1.28

258.269 40.05 %
Fte. Just. p/ la Victoria 288.650 43.31 % 1.65 -
(PJ) (PJ)
Fte p/ la Victoria y la Just.
- - 113.588 17.06 % - 8.53
Social
Mov. Social de los
- - 4.059 0.61 % - 0.31
Trabajadores
Voto Blanco 76.189 11.81 % 46.037 6.91 %
Voto Nulo 5.836 0.91 % 8.781 1.32 %
Totales 644855 665881 11.10 10.12
Fuente: Elaboración propia, en base a consulta y datos obtenidos del Tribunal Electoral de la Provincia de Entre Ríos. (www.tribunalelectoraler.gov.ar).

Periodo 2007 – 2011. Elección para Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos
Eleccion año 2007 Eleccion año 2011 Volatilidades Electorales
Partidos / Coaliciones o Cantidad de votos Cantidad de votos
Bloque obtenidos por cada Porcentaje obtenidos por cada Porcentaje Endógena Exógena
partido partido
Partido Humanista 8.060 1.21 % - - - 0.61
Partido Popular p/ la
6.865 1.03 % 10187 1.34 % 0.16 -
Reconstrucción
Fte. Prog. Cívico y
UCR 125.091 18.79 % - - -
Social

Concertación Entrerriana 47.688 7.16 % - - - 3.58

Fte. Prop. Republicana 17.062 2.56 % 15.804 2.08 % 0.24 -

Fte. Just. p/ la Victoria 288.650 43.31 % 327.657 43.15 % 0.1 -
Fte p/ la Victoria y la Just.
113.588 17.06 % Fte. Just. p/ la Victoria - - -
Social
Mov. Social de los
4.059 0.61 % Nueva Izquierda - - -
Trabajadores
125.091 18.79
Fte Prog. Cívico y Social 126.080 16.60 % 1.10 -
(UCR) (UCR)
Fte. Entrerriano Federal - - 104.081 13.71 % - 6.85
GEN - - 25.530 3.36 % - 1.68
4.059 0.61 %
Nueva Izquierda (Mov. Soc. De los (Mov.Soc. De los 3.759 0.50 % 0.06 -
Trab.) Trab.)
Voto Blanco 46.037 6.91 % 140.606 18.52 %
Voto Nulo 8.781 1.32 % 5628 0.74 %
Totales 665881 759332 1.66 12.72
Fuente: Elaboración propia, en base a consulta y datos obtenidos del Tribunal Electoral de la Provincia de Entre Ríos. (www.tribunalelectoraler.gov.ar).

Periodo 2011 – 2015. Elección para Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos

Eleccion año 2011 Elección año 2015 Volatilidades Electorales

Partidos / Coaliciones o
Cantidad de votos Cantidad de votos
Bloque
obtenidos por cada Porcentaje obtenidos por cada Porcentaje Endógena Exógena
partido partido
Partido Popular p/ la CAMBIEMOS
10187 1.34 % - - -
Reconstrucción

Fte. Prop. Republicana 15.804 2.08 % CAMBIEMOS - - -

Fte. Just. p/ la Victoria 327.657 43.15 % 316.516 36.27 3.34 -

Fte Prog. Cívico y Social 126.080 16.60 % CAMBIEMOS - - -

Fte. Entrerriano Federal 104.081 13.71 % UNION POPULAR - - -

GEN 25.530 3.36 % Partido Socialista - - -

Nueva Izquierda 3.759 0.50 % - - - 0.25

125.080
CAMBIEMOS (Fte. Prog. Cívico 16.60 % 300.254 34.41 % 8.90 -
Social)
Unión Popular – Fte. 104081 13.71 %
112.039 12.91 % 0.44 -
Renovador (FEF) (FEF)

116
 25.530 3.36 %
Partido Socialista 19.850 2.27 % 0.52 -
(GEN) (GEN)
Voto Blanco 140.606 18.52 % 118.440 13.57 %
Voto Nulo 5628 0.74 % 5486 0.63 %
Totales 759332 872585 13.20 0.25
Fuente: Elaboración propia, en base a consulta y datos obtenidos del Tribunal Electoral de la Provincia de Entre Ríos. (www.tribunalelectoraler.gov.ar).

Anexo 2: Gráficos. Evolución de las volatilidades electorales endógenas y exógenas

para el periodo 1995-2015. Provincia de Entre Ríos, Cámara de “Senadores
Provinciales”: Gráficos. Volatilidades Endógenas. Cámara de senadores

117
118
Volatilidades Exógenas. Cámara de Senadores. 1995 a 2015

119
120
121
 Bibliografía:

TORCAL, Mariano y LAGO, Ignacio “Volatilidad endógena y exógena: una nueva

medida de la institucionalización” en TORCAL, Mariano (coordinador) “Sistemas de
partidos en América Latina: causas y consecuencias de su equilibrio inestable”,
Barcelona: Anthropos Editorial; Santa Fe (Argentina): Universidad Nacional del
Litoral, 2015.
MAINWARING, Scott y SCULLY, Timothy R (1995) “La institucionalización de los sistemas
de partidos en América Latina” en Revista de Ciencia Política, Vol. XVII, N° 1-2.
MAINWARING, Scott y Torcal, Mariano (2005) “La institucionalización de los sistemas de
partidos y la teoría del sistema partidista después de la tercera ola democratizadora” en
América Latina Hoy, Salamanca (España): Ediciones Universidad de Salamanca, 2005,
Vol.41.

122
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de Septiembre.

Emilce QUEVEDO
emilcequevedo72@gmail.com
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza Argentina.
Dolores MASIERO

CONSECUENCIAS DE LAS
CRISIS PRESIDENCIALES
RESPECTO A LA ESTABILIDAD
DEMOCRÁTICA DE LA
REGIÓN

ÁREA TEMÁTICA SUGERIDA: Instituciones Políticas y

calidad de la democracia.

masierololi@gmail.com
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza Argentina.

Consecuencias de las crisis presidenciales respecto a

la estabilidad democrática de la región.

123
 RESUMEN: En las últimas dos décadas, América Latina ha experimentado una
paradoja creciente: la emergencia de democracias estables con gobiernos inestables.
Representada ésta, por la remoción del presidente de su cargo de 1998 a 2015, en ocho países:
Brasil, Venezuela, Guatemala, Ecuador, Paraguay, Perú, Argentina y Bolivia. Uno de los
mecanismos clave en esta inestabilidad se asocia al juicio político a los presidentes. Entonces,
¿cuáles son las consecuencias de las crisis presidenciales para la estabilidad de la democracia
en la región? Se abordará esta temática bajo una perspectiva comparada, haciendo hincapié en
acepciones como: medios de comunicación, denuncias de corrupción, y coalición dentro de
los congresos. Sucede que la caída de los presidentes no ha causado el colapso de los
regímenes democráticos durante la era democrática actual, sino que este fenómeno ha
provocado que los congresos se vean sujetos a nuevas presiones de otros actores, como los
movimientos sociales. Existe un denominador común entre las fuentes consultadas para dar
cuenta de los principales productores de dicha era desestabilizadora, desde la derecha
opositora internacional como Estados Unidos y Gran Bretaña, potencias imperialistas,
colisionadas con organismos internacionales como el FMI, hasta los medios masivos de
comunicación para dar acción a golpes blandos y destituciones presidenciales.

Palabras clave: Inestabilidad – Perspectiva Comparada – Juicio político –

Democracia – Derecha – Movimientos sociales - Medios masivos de comunicación.

1. Introducción.
Con la ola de democratización que recorrió América Latina en la década de 1980, la
experiencia de los golpes de estado y los gobiernos militares parece ya ser cosa del pasado.
Sin embargo, las crisis constitucionales que azotaron a los países latinoamericanos durante las
dos últimas décadas no han desaparecido plenamente. Una de las hipótesis establecidas en el
estudio del presidencialismo latinoamericano radica en la idea de que los sistemas
presidencialistas son incapaces de resistir una feroz pugna de poderes. A diferencia con los
regímenes parlamentarios los sistemas presidencialistas se muestran extremadamente rígidos:
el ejecutivo típicamente carece de poderes para deshacer el congreso, y el congreso sólo
puede destituir al presidente a través del juicio político. Cuando hablamos de juicio político
nos referimos al proceso que transforma al político más afortunado de un país, en un modelo
de fracaso. Se lo despoja de honor y poder, son abandonados por quienes fueran sus aliados
y/o por los votantes, se los procesa como a ciudadanos comunes y a menudo van a prisión o
deben marchar al exilio. (A. Pérez Liñan, 2009:17).
América Latina está enfrentando un patrón característico de inestabilidad institucional
que representa sin dudas una ruptura con el pasado. Como en décadas anteriores, los
gobiernos elegidos democráticamente siguen cayendo, pero lo que no se derrumban son los
regímenes democráticos. Hay varias razones que explican la paradoja de la estabilidad de un
régimen democrático en medio de la inestabilidad del gobierno. En este contexto, las élites
civiles no pueden convocar a los militares para que intervengan entonces se han visto
obligadas a encontrar mecanismos constitucionales para resolver sus disputas.

124
 Más adelante mostraremos que las acusaciones constitucionales son posible cuando los
medios masivos de comunicación indagan, revelan, acuerdan con organismos internacionales
escándalos políticos de manera metódica y cuando el presidente no puede mantener un control
riguroso del Congreso. La facultad del poder legislativo para remover a un presidente de su
cargo, gira en torno al grado de movilización popular contra el gobierno. Es decir, cuando una
amplia coalición social toma las calles para exigir la renuncia de un presidente, la caída de ese
gobierno no suele demorarse.
El ejercicio comparativo identifica rasgos que comparten, diferencias y características
claves entre los casos de Brasil, Venezuela, Argentina y Paraguay dentro del periodo de 1992
a 2015. Dicho periodo se reconstruye en el momento fundacional del patrón de inestabilidad
en América Latina antes mencionado. ¿Quiénes eran estos presidentes? ¿Tenían ciertas
características en común que los hicieron vulnerables y expusieron sus gobiernos al fracaso?
Las carreras políticas de estos presidentes habían transitado caminos muy diferentes
antes de llevarlos a ganar la presidencia. Los apoyaban electorados diferentes, se movían en
entornos institucionales diferentes, las economías de sus países eran diferentes y se
identificaban con políticas un tanto diferentes. Dichos presidentes se vieron envueltos en
escándalos de corrupción o abuso del poder y operaron en un entorno internacional que no les
favorecía, como cifras muy altas de deuda externa. En la mayoría de los casos, el juicio
político se convirtió en un curso de acción posible para los legisladores de la oposición.
Pero, ¿cuáles son las consecuencias de las crisis presidenciales para la estabilidad de la
democracia en la región? Es la gran pregunta que pretendemos resolver en dicho trabajo.
Las crisis presidenciales pueden llevar a desenlaces políticos muy diferentes, según su
efecto sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y su impacto sobre la estabilidad
del régimen. Las relaciones entre los diferentes ramales pueden llevar a cabo su cometido de
disolver otra. Las crisis, pueden conducir a la remoción del presidente (ya sea por renuncia
juicio político o golpe de estado).
Desde mediados de la segunda década del siglo XXI, comienza a aparecer un
contragiro que puede entenderse como un ‘giro a la derecha’, consecuencia directa del
desgaste de los gobiernos de izquierda que no pudieron impedir las fracturas sociales,
tampoco pudieron superar la dependencia de los productos primarios y comenzaron a sufrir
acusaciones de corrupción.
Aparecen en escena las nuevas derechas, que no se califican a sí mismas como
derechas, pero ciertos elementos las enmarcan en esa línea ideológica. La novedad es que
incorporan propuestas inclusivas, defendiendo derechos adquiridos y conquistas populares. El
elemento legitimador de la nueva derecha fue diferenciarse del ‘Socialismo del Siglo XXI’147.
2. América Latina, democracias estables con gobiernos inestables
La democracia es un fenómeno contingente y tiene matices, como caso de análisis,
América Latina no escapa a esta condición ya que ha surgido un nuevo patrón de inestabilidad
política que cobró forma en los años noventa y se consolidó a comienzos de la década del

147El modelo de Estado socialista del socialismo del siglo XXI es un socialismo revolucionario
que debe directamente de la filosofía y la economía marxista, y que se sustenta en cuatro
ejes: el desarrollismo democrático regional, la economía de equivalencias, la democracia
participativa y protagónica y las organizaciones de base. Dieterich, en su obra Socialismo del
Siglo XXI se funda en la visión de Karl Marx sobre la dinámica social y la lucha de clases.
Además, este socialismo no está predefinido. Más bien, dijo Chávez “debemos transformar el
modo de capital y avanzar hacia un nuevo socialismo que se debe construir cada día”.

125
2000. A diferencia de las décadas pasadas, como sostiene Aníbal Pérez Liñán, es probable que
esta tendencia no comprometa la estabilidad de los regímenes democráticos pero es letal para
sus gobiernos.
Entre la caída del gobierno de Fernando Collor 148 y fines del año 2004, fueron
destituidos diez presidentes latinoamericanos y en la mitad de los episodios fue un juicio
político o una declaración de incapacidad. No obstante, no hubo ningún caso en el cual la
caída del presidente fuera seguida del establecimiento de un régimen autoritario.
Vale decir, como en la hecatombe argentina de 2001, las crisis políticas en otros países
como Bolivia, Perú y Ecuador no resultaron en un juicio político al presidente pero los puntos
en común que Aníbal Pérez Liñán149 subraya son cuatro condiciones históricas: la resistencia
de los militares respecto a la toma del poder, el impacto de los levantamientos populares como
fuerza que impulsa la renuncia del presidente, el papel de los medios masivos como vigilantes
de la moral pública y como formadores de opinión pública y la intervención del congreso para
garantizar una transición constitucional en medio de la crisis.
Brevemente en cuanto a la desmilitarización, ésta implica una disminución del número
de intervenciones militares a partir de 1978 para la región. Ya sea por factores internacionales
o domésticos, como la desacreditación de las mismas por haber violado los derechos
humanos y el mal desempeño económico durante los gobiernos militares, se redujo en gran
medida el incentivo para una intervención militar en la política latinoamericana.
Por otro lado en un estudio publicado en 2008, la politóloga Kathryn Hochstetler
realizó una evaluación del período 1978-2003 en Latinoamérica y determinó que de los
cuarenta presidentes cuyos mandatos terminaron a finales de 2003, dieciséis de ellos (40 %)
fueron cuestionados por actores civiles para continuar en su cargo hasta terminar su mandato
y nueve (23 %) terminaron sus mandatos antes mediante un juicio político. Para Hochstetler,
las manifestaciones callejeras han desempeñado el papel decisivo para determinar qué
presidentes son derrocados y sugiere que los movimientos sociales se han convertido en el
nuevo “poder moderador” en los regímenes civiles.
Concebir aspectos claves de la política latinoamericana contemporánea sin entender la
prensa y su vinculación con distintas fuerzas políticas, resulta muy dificultoso o hasta
imposible150. La creciente importancia de los medios introduce nuevas reglas que modifican la
actividad política. Es inherente al “periodismo vigilante”, como lo denomina Aníbal Pérez
Liñán, documentar y forjar opinión pública a partir de escándalos políticos, aún cuando no
son necesarios, para el despertar inmediato de la indignación popular.
Y la cuarta condición referida al nuevo papel del Congreso ilustra que la destitución
legislativa de un presidente era prácticamente impensada décadas previas al retorno a la
democracia pero a partir de 1990 con la intervención de las coaliciones callejeras
multiclasistas, los legisladores tuvieron la tendencia a unirse a la ola de oposición al Ejecutivo
a menos que las protestas no estuvieran integradas por un gran número de votantes o no

148Político brasileño que ocupó la presidencia de la República entre 1990 y 1992 como
miembro del Partido de Reconstrucción Nacional (PRN), fundado por él mismo. Fue el primer
presidente elegido en las urnas tras la dictadura militar de 1964 en Brasil y tuvo de abandonar
el poder bajo la acusación de corrupción.
149En Pérez-Liñán, A. (2009). Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en
América Latina.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. (p.295)

150En Waisbord Silvio, Watchdog Journalism: News, Democracy and Accountability. Nueva
York: Columbia University Press, 2000.

126
pudieran generar una consigna clave.
Expuesto esto, queremos dar cuenta que América Latina está marcada por la paradoja
de derrumbes recurrentes del gobierno en medio de la estabilidad democrática. La
parlamentarización de la política latinoamericana conlleva una mayor capacidad del Congreso
para remover al jefe del Poder Ejecutivo cuando éste pierde el apoyo legislativo y las
protestas populares operan como un mecanismo revocatorio de facto, o cuando el presidente
pierde el apoyo de los sectores populares. Los diversos mecanismos de flexibilización han
superado la rigidez constitucional, sacrificando la supervivencia del gobierno para evitar el
quiebre del régimen.
Lo que resulta claro, es que la remoción del presidente generalmente no consigue
resolver las causas más profundas que originaron la crisis institucional ni es suficiente para
acabar con una tradición política en la que el Poder Ejecutivo no rinde cuentas a la
ciudadanía. Esa misma coalición social que tomó las calles para deponer al mandatario a
menudo, respalda la concentración de poder en manos de un nuevo presidente que promete
acabar con la vieja política y la corrupción. Así, el estilo de gobierno que permite al nuevo
presidente arrollar a la oposición en tiempos de prosperidad, debilita las instituciones
democráticas y compromete nuevamente su supervivencia en tiempos de crisis. Siguiendo a
Ollier, el liderazgo presidencial delegativo es estable cuando dispone de recursos objetivos y
subjetivos para ejercer el poder concentrado; en ausencia de estos recursos, el presidente se
halla expuesto a ser destituido. El liderazgo delegativo emerge así como parte del problema,
“pero sólo ilusoriamente” como parte de la solución
Los motivos de la inestabilidad de las democracias presidenciales estuvieron
acompañado por una tendencia novedosa: la expansión global sin precedentes de regímenes
democráticos capaces de mantenerse a lo largo del tiempo. Ello, sin embargo, no significó la
completa desaparición de la inestabilidad política en Latinoamérica, sino la forma en que se
expresa. El nuevo patrón de inestabilidad política se caracteriza por el surgimiento de crisis
políticas que conducen a la remoción o renuncia de presidentes, sin que ello implique la
ruptura democrática.
3. Crisis y caídas presidenciales en América Latina.
Tras el colapso de los regímenes autoritarios de América Latina durante la década de
1980 y principios de la de 1990, una nueva era de libertades civiles, prosperidad, democracia
y estabilidad política parecía iniciarse en la mayoría de los países. Sin embargo, el legado
económico y político de los años noventa no resultó ser el esperado. El crecimiento
económico fue esquivo, la pobreza persistió y los gobiernos electos continuaron fracasando.
A partir de los primeros años de la década de 1990, fueron removidos de sus cargos los
presidentes de Brasil, Venezuela, Guatemala, Ecuador, Paraguay, Perú, Argentina y Bolivia.
Los casos recientes de juicios políticos en América Latina han puesto en duda gran parte de
las nociones generalizadoras acerca de la democracia. Por muchos años, la concepción
tradicional fue que las democracias presidenciales de la región no tenían la capacidad de
resistir a un conflicto de proporciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. La diferencia, sin
embargo, es que en el nuevo contexto democrático estas tensiones institucionales han
conseguido resolverse dentro del marco de la legalidad.
Como hemos desarrollado, el principal recurso constitucional para resolver las crisis
entre el Ejecutivo y el Legislativo en los años noventa fue el juicio político. Durante esta
década, los Presidentes Fernando Collor de Brasil (1992) y Carlos Andrés Pérez de Venezuela
(1993) fueron enjuiciados y destituidos por cargos de corrupción. Abdalá Bucaram de

127
Ecuador (1997) fue declarado "mentalmente incapacitado" por el Congreso, y Raúl Cubas
Grau de Paraguay (1999) fue enjuiciado por abuso de poder. Otros intentos pero fallidos por
destituir al presidente a través del juicio político tuvieron lugar en Perú (1991) y en Colombia
(1995-96).
CUADRO Nº1: Crisis de juicio político en América Latina 1992-2016
Gobierno Intervenció Escánda- Apoyo Alcance Desenlace
(País, año) n militar los legislativo social de
las
protestas
Collor de Mello No Si Partido Amplio Juicio
(Brasil, 1992) chico político(renun-
cia)
Pérez (Venezuela, Fallida Si Partido Amplio Juicio político
1993) (1992) grande (remoción)
distante
Samper No Si Partido Reducido Evitó el juicio
(Colombia, 1996) grande y
coalición
Bucaram No Si Partido Amplio Declarado
(Ecuador, 1997) chico mentalmente
incapaz
Cumbas Grau No Si Partido Amplio Juicio
(Paraguay, 1999) grande político(renun-
dividido cia)
González Macchi Fallida Si Partido Intermedio Juicio
(Paraguay, 2002 (2000) grande político(sobre-
dividido vivió)
Fernando Lugo No Si Partido Intermedio Juicio político
(Paraguay, 2012) chico (remoción)
Cristina No Si Partido Intermedio Evito el juicio
Fernández de grande
Kirchner dividido
(Argentina 2015)
Dilma Rousseff No Si Partido Amplio Juicio político
(Brasil, 2016) grande (remoción)
dividido
Fuente: Elaboración propia en base a Pérez-Liñán, A. (2009). Juicio
político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. (p.73)

Por "juicio político" entendemos ampliamente todo proceso legal por el cual el
Congreso delibera para remover al presidente de su cargo. En América Latina existen tres
modelos constitucionales de juicio político: el esquema legislativo151 en donde el Congreso
remueve al presidente sin depender de otras instituciones; el esquema judicial, en donde el
Congreso autoriza una acusación que es evaluada por el poder judicial, y el sistema mixto,
que combina elementos de ambas tradiciones. En el esquema legislativo, representado por las
151Esencialmente tomado de la Constitución estadounidense, distinción entre los modelos
legislativo y judicial se aproxima (con distinción de matices) a lo que Naoko Kada, autor del
libro “Controlar el Poder Ejecutivo: Acusación presidencial en perspectiva comparada”, ha
denominado legislatura- dominant y judIciary-donitnant unpeachment processes.

128
constituciones de Argentina, México o Paraguay, la Cámara Baja típicamente cumple la
función acusatoria y el Senado opera como jurado.

El esquema judicial es típico de parlamentos unicamerales, en donde el modelo

estadounidense resulta poco viable. En este caso, la acusación parte del Congreso (el lenguaje
constitucional típicamente establece que la asamblea "autoriza" una acusación contra el
presidente) y es resuelta en el ámbito judicial, generalmente en la Corte Suprema152.

Más allá del esquema constitucional adoptado, el efecto inmediato del juicio político
en todos los casos es la apertura de un proceso para destituir al presidente dentro del marco
constitucional y en la mayoría de los casos suspenderlo en sus funciones mientras dura el
proceso.

Una institución poco estudiada, en términos prácticos, pero íntimamente vinculada al

juicio político, es la declaración de incapacidad del presidente. Diversas constituciones
autorizan al Congreso a dictaminar la incapacidad física (e incluso mental) del jefe de estado,
despojándolo de su autoridad para ejercer el gobierno.

Ahora centrándonos en el título de este apartado cabe preguntarnos, ¿qué es una crisis
presidencial? Aníbal Pérez Liñán, expone una definición operativa en su libro “Juicio político
al Presidente y Nueva Inestabilidad Política en América Latina”, la cual incluye cualquier
episodio en el que el Ejecutivo amenace con disolver el Congreso o respalde una reforma
constitucional que albergue este propósito ó intente llevar a cabo un golpe contra el Congreso
hasta las nuevas elecciones. También, como hemos planteado, toda situación en la cual el
Congreso anuncie la decisión de iniciar juicio político, de declararlo incapacitado o de forzar
su renuncia; como así también en la cual el Congreso debata cualquiera de estas alternativas o
en la cual legitime un levantamiento militar o civil contra el Ejecutivo, ya sea aceptando su
renuncia o nombrando a un sucesor. Esta definición abarca tanto las situaciones en las cuales
se activan los mecanismos constitucionales como otras que resultan en acciones
inconstitucionales. La misma, provee la posibilidad de comparar enfrentamientos recientes
que culminaron en juicio político con crisis pasadas que llevaron a los ya mencionados golpes
militares.
Las crisis presidenciales pueden llevar a desenlaces políticos muy diferentes según su
efecto sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y su impacto sobre la estabilidad
del régimen. Pero una vez que la crisis ha llegado a incidir sobre el régimen, pueden darse dos
desenlaces: reequilibramiento o quiebre. Juan Linz153 empleó el primer término para indicar
una continuidad luego de la crisis en cuanto a su existencia y “quiebre” directamente lo
relaciona con el colapso de regímenes presidenciales. Dichos “quiebres” pueden tener
consecuencias a corta y largo plazo.

152La Constitución costarricense de 1949 es un claro ejemplo de este principio: su artículo

121 requiere que la Asamblea Legislativa admita los cargos con el voto de dos tercios de sus
miembros, y que la Corte emita el fallo en la acusación contra el Ejecutivo. A pesar del
bicameralismo vigente hasta 1999, un principio similar regía en Venezuela. La constitución de
1961 estableció un proceso en donde sólo el Senado y la Corte Suprema tenían participación,
sin que la cámara baja cumpliese rol alguno. La nueva constitución propone un esquema
similar (arts. 233, 26652), según el cual el Tribunal Supremo de Justicia enjuicia al presidente
"previa autorización" de la Asamblea Nacional. Esta tradición ha llevado a algunos
constitucionalistas venezolanos a sostener que en el país "no existe" el juicio político, cuando
en realidad no existe el modelo norteamericano de juicio político.
153Juan José Linz (Bonn, Alemania, 24 de diciembre de 1926 - New Haven, 1 de octubre de
2013), fue un sociólogo y profesor de ciencia política en la Universidad de Yale.

129
 Las intervenciones a corto plazo, suelen tener la intención de “solucionar” una crisis
política y restaurar el orden en la nación. Pueden tomar tres formas diferentes, según la
naturaleza de las coaliciones cívico-militares. La primera P. Liñán llama “golpe legislativo”,
una acción conjunta de los militares y el Congreso para derrocar al presidente. La segunda
hace referencia al “autogolpe”, una alianza entre el Ejecutivo y los militares para disolver el
Congreso. La tercera es una toma del poder a corto plazo en la cual el presidente y los
legisladores son removidos de sus cargos y pasado el tiempo se permite que un nuevo grupo
civil asuma el poder.
Por otro lado, cuando en el medio del enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Congreso
hay un contexto de conmoción social y política tiende a ser la intervención a largo plazo por
el mismo colapso del régimen presidencial. Estas intervenciones o rupturas traen como
consecuente el derrocamiento del presidente y el establecimiento de un legislativo sumiso,
también la eliminación del Congreso y la instauración de un presidente que es solamente una
fachada, o el terminó que emplea el autor “presidente títere”, y la imposición de una junta
militar con horizontes muy lejanos.

En contraparte si tomamos a Eugenio Kvaternik y su estudio realizado sobre el golpe

militar de 1962 en Argentina, observamos un tipo de las crisis presidencial sin quiebre. Esto
quiere decir que no pone en peligro la estabilidad del régimen existente o que éste logra
sobrevivir sin gobernar. Por supuesto que una crisis sin quiebre puede culminar con la
destitución del presidente, la disolución legal del congreso o alguna forma de estabilización
institucional pero lo que quiere demostrar con su estudio, es la relación de un
reequilibramiento fallido con la intervención militar modeladora de 1962.

CUADRO Nº2 : Impacto de las crisis presidenciales antes y después

de la ola de democratizaciones

Desenlace para las ramas (%)

Crisis President
Numero conducentes a e Congreso
Empate
de crisis quiebre o destituid clausurado
interrupción (%) o

Crisis
antes de
la tercera
26 73,1 38,5 26,9 34,6
ola

Regímene
s
competiti
vos
32 12,5 40,6 12,5 46,9
1978-200
4

130
 TOTAL 58 39,7 39,6 19 41,4

Fuente: En Pérez-Liñán, A. (2009). Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política

en América Latina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. (p.110)

Con el cuadro queremos presentar el efecto del corto plazo, en un contexto con de la
desmilitarización logró tornar el conflicto Ejecutivo-Legislativo menos amenazante para la
estabilidad del régimen presidencial. El mismo ilustra las 19 de 26 crisis antes de la tercera
ola de democratización que desembocaron en interrupciones o quiebres de los regímenes,
mientras que luego de 1977, 4 de 32 llevaron a alguna forma de interrupción. La columna de
“empate”, refiere a los casos de estabilización y/o disolución mutua.

Debido a la reducción en el número de casos de intervención militar luego de 1977, los

presidentes electos tuvieron la misma probabilidad de ser destituidos en ambos períodos.

La caída incesante de presidentes electos y la frecuencia constante de las crisis

presidenciales, no disminuyó el enfrentamiento entre poderes pero fortalecieron la percepción
de que los regímenes presidenciales tienden a la inestabilidad por su propia naturaleza. Este
fenómeno de inestabilidad actúa sin causar el colapso de los regímenes democráticos durante
la era democrática actual. Es el mecanismo de juicio político el que ha provocado que los
congresos se vean sujetos a nuevas presiones de otros actores, como los movimientos sociales
y los medios de comunicación como veremos adelante.

4. Casos observados.
Queremos plasmar en este apartado el estudio histórico y político de los últimos veinte
años de cuatro países: Brasil, Venezuela, Argentina y Paraguay. Como ya hemos dado a
conocer el juego democrático en América Latina parece haber dejado atrás a los golpes
militares como salida a gobiernos y presidentes indeseables, ineficaces, corruptos o
impopulares. En su lugar, la institucionalidad ha dado paso a los juicios políticos, donde los
medios y las masas hacen parte.

Uno de los aspectos notables para elegir los casos radica en el hecho de que
Argentina y Venezuela, consideradas en el pasado reciente naciones con modelos de sistemas
bipartidistas, entraron en los últimos años en períodos de inestabilidad democrática. El origen
de esta inestabilidad puede ser identificado en la combinación de crisis económica y de
credibilidad política. ¿Por qué, entonces, Brasil, que enfrentó los mismos problemas en el
inicio de los años 90, no pasó también por inestabilidad democrática? Siguiendo la hipótesis
del autor João Carlos Amoroso Botelho154, indica que es el multipartidismo155 y el gobierno de
coalición, que diferencian el sistema político brasileño del argentino y del venezolano. Ambos
154João Carlos Amoroso Botelho es profesor adjunto de la Área de Ciencia Política y del
Programa de Posgrado en Ciencia Política de la Universidad de Federal de Goiás, doctor en
Ciencia Política por la Universidad de Salamanca, de España, y Máster en Ciencia Política por
la PUC-SP. Tiene formación en métodos comparativo y cuantitativo de investigación por la IPSA
(International Political Science Association). Sus temas de investigación son política
comparada e integración regional de América del Sur.
155El entendimiento que se tiene aquí de multipartidismo es la existencia de al menos tres
agrupaciones efectivas. No se adopta el cálculo del número de partidos efectivos. Lo que se
sigue es una definición que lleva en cuenta la representatividad en los niveles federal y
estadual y la sustentación como fuerza política de peso. Ya gobierno de coalición es encarado
como la participación de integrantes de, por lo menos, dos agrupaciones en cargos de primer
escalafón, respaldadas por apoyo parlamentar.

131
son aspectos que, en países con altos niveles de desigualdad y pobreza, contribuyen para la
estabilidad del régimen.

Con el advenimiento de la democracia (en 1958 Venezuela, 1983 en Argentina, 1985

en Brasil y 1989 en Paraguay) y la implementación de las reformas de mercado y de Estado,
nuevas directrices tomaron la agenda pública, motivadas por cambios significativos en los
escenarios externo e interno. Siendo así, y considerando sus particulares, los respectivos
países poseen significativas similitudes, sobre todo al considerar factores estructurales como
dependencia económica, pobreza, desigualdad y principalmente la historia reciente de crisis
políticas y económicas, además de las ya citadas caídas presidenciales.
La ocurrencia de frecuentes crisis políticas y económicas, de caídas del Ejecutivo, de
las diferentes respuestas del sistema político y de la actuación de la sociedad civil organizada
a través de los movimientos sociales, nos lleva a pensar que si en el pasado reciente la
inestabilidad política y presidencial de la región ocurría a través de golpes militares, hoy
transcurre de acuerdo con la dinámica del juego democrático, con amplia participación de las
masas y de las instituciones representativas.
VENEZUELA

Durante el primer mandato de Carlos Andrés Pérez (1974-1979), el boom del petróleo
había mejorado notablemente las condiciones de vida de Venezuela y su gobierno había
adoptado políticas nacionales-populares, como la expansión del sector público y la
nacionalización de la producción de hierro y petróleo. En cambio, el programa de Pérz para su
segundo gobierno fue diferente. El nuevo gobierno fue herencia de Jaime Lusinchi
(1984-1989), vale decir que traía consigo tasas altas de déficits fiscales, escasez de productos
básicos y obligaciones pendientes de pago con organizamos internacionales.

A poco de asumir la presidencia, la situación del país se vuelve inestable, sobre todo
después de la implementación de un "paquete económico" auspiciado por el Fondo Monetario
Internacional, que trajo como consecuencias inmediatas un aumento en la canasta alimentaria
básica, el boleto estudiantil, y el combustible, por lo cual se produce una revuelta popular
conocida como el “Caracazo”, la cual fue violentamente reprimida por la policía y el ejército,
dejando miles de muertos y desaparecidos. Durante su convulsionado gobierno también se
dieron dos intentos de golpe de Estado, durante el año 1992, uno en febrero comandado por el
teniente coronel Hugo Chávez, y otro en noviembre, al mando de un buen número de
militares de la aviación venezolana. Ambos golpes fracasaron por la poca o nula respuesta del
resto de la Fuerza Armada, más no contribuyó a mejorar la ya desacreditada imagen del
Presidente.

En el medio, en julio, se abrió un debate legislativo sobre la reforma constitucional y

la cámara baja contempló la posibilidad de hacer un llamado a una elección de revocación
para acortar el mandato presidencial. La propuesta luego pasó al Senado, pero quedó
estancada después del segundo intento de golpe. A 19 días antes de éste, la prensa comenzó a
publicar informes sobre el destino desconocido de más de 17 millones de dólares de una
partida de “fondos secretos para la seguridad interna”. Según los informes, el dinero habría
sido convertido en dólares y enviado al Ministerio de la presidencia. Al crecer el escándalo, la
Corte dictaminó que había méritos para continuar con la investigación del caso, al día
siguiente por unanimidad el Senado suspendió a Pérez de manera transitoria y el Poder
Judicial lo procesó.

132
 A fines de agosto, cuando el presidente Pérez ya había pasado tres meses con “licencia
provisoria”, una sesión conjunta del Congreso declaró que su ausencia era permanente y lo
removió del cargo nombrando a Ramón J. Vélasquez para que completara el periodo.

Otro periodo que nos interesa analizar, son las presidencias de Hugo Chávez
(1991-2013). Antes de asumir el poder, anunció que realizaría un referéndum para decidir si
se cambiaba o no la Constitución nacional, que databa de 1961, con el argumento que era la
fuente de corrupción y de problemas del país. En efecto, cuando asumió el poder, juró sobre la
"moribunda" constitución y decretó la convocatoria al referéndum. Dicho referéndum fue
aprobado por amplia mayoría. La nueva constitución fue redactada rápidamente y en
diciembre de 1999 fue ratificada en un nuevo referéndum, también por amplia mayoría.

Hugo Chávez, cumpliendo con su promesa de transformación radical del país, logró
así desplazar a los partidos políticos tradicionales y terminar con la Corte Suprema de Justicia,
con el Congreso, con el Consejo Nacional Electoral, en pocas palabras, con todos los
organismos constituidos. Mientras se relegitimizan las nuevas autoridades, nombró un nuevo
congreso (denominado "Congresillo"), un nuevo Consejo Nacional Electoral y una nueva
Corte Suprema. Sus opositores dicen que usurpó el poder para concentrarlo en su totalidad,
sus partidarios dicen que es un paso necesario en la reconstrucción del país. Gobernó durante
14 años, desde 1999 hasta su muerte en el 2013.

Las políticas de Chávez dentro de lo que denomina Revolución Bolivariana generaron

un amplio apoyo entre sus partidarios, y un gran rechazo entre los sectores de la oposición. La
oposición comenzará a acusar de corrupción al gobierno de Chávez, cuya política
internacional más destacable en un primer momento fue una alianza con los países árabes
productores de petróleo y especialmente con la Cuba de Fidel Castro. En 2002 comenzaron
grandes protestas en su contra, debido a la aprobación de una serie de 47 leyes a través de un
decreto habilitante, que según el gobierno tenían como objetivo promover una nueva reforma
agraria, beneficiar a los campesinos, y reactivar miles de hectáreas de tierras ociosas en
manos de grandes latifundistas, siendo el mayor de todos ellos el mismo estado venezolano.
La oposición alegaba que las leyes perjudicaban al empresario y a los ganaderos y guiaban al
país hacia un modelo de gobierno "castrocomunista"156.

La oposición política, conformada principalmente por las grandes cámaras

empresariales y los grandes medios de comunicación, ampliada por sectores políticos
socialdemócratas y de centro-izquierda, así como algunos sectores de izquierda descontenta
(MAS, La Causa Radical y Bandera Roja), exigió convocar a un referéndum para sacarlo del
poder. Chávez manifestó que no renunciaría y recordó que, según la Constitución de 1999,
solo podía haber un referéndum revocatorio al alcanzarse la mitad de su mandato, momento
que se cumplía en agosto de 2003. Declaró que, si renunciaba antes, estaría violando la
Constitución.

Advirtiendo una gran polarización social que tradujo entre marchas de ambos mandos,
de manera continua, solo se redujeron en el año 2004, cuando Chávez ganó el referéndum
para revocar su mandato, pero la inestabilidad política y las recriminaciones mutuas no ha
156Término referido a el plan Castrocomunista con los miles de millones de Chávez y
utilizando a éste como correa de trasmisión de los planes de Castro, el avanzadísimo plan del
Cerco contra este gigante, con los países llenos de pobreza de América Latina y utilizando
además a Irán y al terrorismo internacional, diciendo simplemente que "los derechos
individuales se están deteriorando en Venezuela" cuando esta nación está ya tomada por el
comunismo.

133
cesado.

Sus políticas no solo causaron resentimiento en la población de clase media y alta,

sino que también roces con el gobierno de los Estados Unidos, debido a su relación con el
mencionado apoyo a Fidel Castro y su posición frente a las invasiones contra Afganistán en
2002 y contra Irak en 2003.

El 11 de abril del 2002 se consumó un golpe de estado contra Chávez que lo derrocó
por dos días, ese mismo día se generó uno de los hechos violentos más relevantes de la
historia contemporánea. El dirigente de Fedecamaras (Cámara de comerciantes) Pedro
Carmona, se autoproclama presidente de Venezuela violando el hilo constitucional, y
aprovecha junto a otro grupo de personas de disolver el Tribunal, los ministerios, la Asamblea
y en general la constitución lo cual le dejaba pleno poder para gobernar la nación, hecho que
fue repudiado por el pueblo debido a su fuerte contenido dictatorial. Esto degrada
rápidamente la imagen del gobierno, pierde el apoyo de los militares, y Chávez es restituido el
13 de abril. En ese mismo año se realizó un paro general, siendo el tercero hecho por la
oposición, llamado "paro nacional de carácter indefinido" según el lenguaje de los opositores,
el gobierno lo tilda de "Sabotaje Petrolero". En el lapso que duró la huelga general las
manifestaciones de opositores y oficialistas que sucedían todos los días, los canales de
televisión privados suspendieron su programación habitual y dejaron de emitir publicidad,
para transmitir los incidentes de la huelga, que duró dos meses desde diciembre de 2002 hasta
principios de febrero de 2003.

El mencionado referéndum para destituir a Chávez fue planteado por la oposición

desde 2002 y por muchas personas que exigían su renuncia mediante manifestaciones hasta
que finalmente en 2004, la deposición de Chávez fue ratificada.

En diciembre de 2006 es reelecto Hugo Chávez como presidente de Venezuela. En

diciembre de 2007 es declinada la reforma constitucional promovida por él a través de un
referéndum, convirtiéndose en la primera derrota electoral de Chávez.

El 7 de octubre de 2012, Hugo Chávez es reelecto para su tercer período

constitucional. Ante una nueva intervención quirúrgica realizada en Cuba en diciembre, el
mandatario no estuvo en condiciones de prestar su nuevo juramento establecido para el 10 de
enero de 2013. El 5 de marzo de 2013, Hugo Chávez falleció tras luchar varios meses contras
el cáncer, siendo luego reemplazado por Nicolás Maduro.

ARGENTINA

Argentina tanto como Venezuela, que más tarde vendrían a enfrentar inestabilidad
democrática, estuvieron en la línea de frente de la ola de reformas neoliberales en América
Latina desde las tomas de posesión, respectivamente, de Carlos Menem y Carlos Andrés Pérez
en 1989. El segundo, sufrió más resistencias políticas para la implementación de las medidas,
ya que no contó con el antecedente de una hiperinflación.

Los que nos interesa acá son los gobiernos de Fernando de La Rúa en la (1999-2001) y
el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015), con énfasis en los
procesos que culminaron en la caída definitiva de los dos presidentes que, en el caso de

134
Cristina fue por proceso electoral democrático y no por renuncia.

En la Argentina del 2001, no llegó a configurarse un golpe de Estado, pero si hubo una
derribada que se encaja en la categoría de inestabilidad democrática tratada hasta aquí, ya que,
a pesar de la renuncia, hubo manifestaciones violentas para exigirla.

La trayectoria democrática de nuestro país en las últimas décadas tiene como punto en
común el bipartidismo. En la Argentina, se alternan en la Presidencia desde la reconquista de
la democracia, en 1983, el PJ (Partido Justicialista), que es la leyenda del peronismo, y la
UCR (Unión Cívica Radical).

La gestión De La Rúa fue la primera experiencia de un gobierno de coalición en la

Argentina desde la redemocratización pero terminó en fiasco, con la renuncia del presidente,
después de fuertes protestas populares. La Alianza por el Trabajo, por la Justicia y por la
Educación era compuesta desde 1997 por UCR y FREPASO, una tercera fuerza surgida en
1994, ya había vencido las elecciones legislativas en el año de su formación. Las crisis
económica y de credibilidad política apuntadas en el inicio como causas de la inestabilidad
democrática estuvieron fuertemente presentes en el caso argentino. Dos meses antes de la
caída de De La Rúa, las elecciones legislativas de 2001 tuvieron 13,23% de votos nulos y
10,76% de votos en blanco. La situación económica, entonces, era explosiva, con el país al
margen de la moratoria por deuda externa, además de las condiciones sociales que se
encontraban en franca decadencia.

El decreto del corralito (el bloqueo de depósitos bancarios) y, a continuación, del

Estado de sitio, en 19 de diciembre de 2001, fueron las medidas que lanzaron la clase media a
las calles, en compañía de las capas más bajas, participaban de saqueos. Un día después, De
La Rúa, aislado políticamente y presionado por las protestas, renunció.

La coalición liderada por él nunca llegó a valerse de este nombre. El vicepresidente

Carlos Chacho Álvarez, de la FREPASO, renunció luego en el primer año de mandato,
después de asumir el papel de llevar adelante denuncias de soborno a senadores en la
aprobación de un proyecto gubernamental y no sentirse apoyado por De La Rúa.

La Alianza enfrentó problemas de cohesión desde su formación. La gestión De La Rúa

fue un ejemplo de gobierno débil políticamente, en razón de su propia naturaleza y de la
magnitud de los desafíos que tuvo de encarar, reticente en contrariar intereses e incapaz de
lograr un acuerdo concreto de gobernabilidad con la principal fuerza de oposición, que tenía
la mayor bancada en el Senado.

Multipartidismo y gobierno de coalición interfieren para que haya menos posibilidad

de turbulencias del régimen en sociedades desiguales, abriendo más espacio para que los
excluidos del sistema político puedan participar de él, y no contéstalo. En el medio plazo, sin
embargo, este dibujo tiende a ser insuficiente para evitar la inestabilidad democrática si no es
acordado con la disminución de la exclusión social.

Argentina es el cuarto en población y el peronismo gobierna también 12 años entre

2003 y 2015: un primer mandato de Néstor Kirchner y dos sucesivos de su esposa Cristina. El
primero y el cuarto país en población tienen gobiernos de centro-izquierda y el segundo y el
tercero de centro-derecha. Las fuerzas políticas que están en el poder en América Latina lo
vienen ejerciendo durante una década o más y el crecimiento de los países emergentes, en un

135
ciclo económico en el cual las materias primas que exporta la región han tenido muy buenos
precios, es el factor más relevante que ha beneficiado políticamente a la mayoría de los
gobiernos, sean de centro-derecha, de izquierda moderada o de izquierda populista.

En el caso argentino, los tres períodos del peronismo en el poder tienen características
políticas diferenciadas. En el primero de Néstor Kirchner (2003-2007) el peronismo
tradicional fue el eje de la coalición de gobierno. Tras un breve período, durante el cual el
Presidente intentó gobernar con sectores de centro-izquierda a través del modelo transversal,
retornó al peronismo. En el segundo (2007-2011), a cargo de su esposa pero con él como líder
de oficialismo hasta su muerte en octubre de 2010, el peronismo adopta una versión más
kirchnerista y se radicaliza ideológicamente a partir del conflicto con el campo y los
principales medios de comunicación privados. En el tercero que se inicia con la reelección de
Cristina (2011-2015), el kirchnerismo en su versión cristinista se aleja más del peronismo
tradicional, tomando distancia de los gobernadores y el sindicalismo -a quienes daba prioridad
el ex presidente Kirchner- y dando protagonismo a los sectores juveniles.

En lo inmediato, el sindicalismo liderado por Hugo Moyano se va confirmando como

la oposición concreta más relevante. Pareciera una constante que cuando el peronismo en el
poder no tiene oposición importante frente a sí, el conflicto que normalmente se da entre
oficialismo y oposición se plantea dentro de quien gobierna.

Los tres períodos sucesivos del oficialismo en la Argentina que implica el nuevo
mandato de Cristina, se da en el marco de fenómenos similares en la mayoría de los países de
América Latina.

En el caso argentino, también debemos recordar la falsa antinomia “Populismo vs

República” que se instaló previo a las elecciones presidenciales 2015 a través de los medios
de comunicación hegemónicos, divulgadores académicos, consultores de opinión pública y el
empresariado. El eje discursivo se basa en que dichos gobiernos con líderes corruptos a la
cabeza, se encargan de desmantelar instituciones para amalgamar poder, escribiendo
constituciones, cambiando códigos y leyes y sobre todo restringiendo libertades individuales y
de comercio de sus pobladores. Se intentaba persuadir acerca de que las graves fallas de estos
gobiernos demoraron el desarrollo, lo que llevo a caer en las redes del populismo, entendido
éste bajo una connotación negativa. Y la república porque anula los vicios de una de las tres
formas de gobierno para agrupar los tres y formar la institucionalidad que supuestamente este
populismo está destruyendo.

El panorama actual es consecuencia de esta imposición del neoliberalismo y la

aplicación de sus recetas ya conocidas: fuerte endeudamiento externo, flexibilización laboral,
suba en las edades jubilatorias, ajuste fiscal, la inversión en lo social como gasto;
recomendaciones clásicas y básicas de los países “desarrollados” y los organismos
internacionales de crédito y comercio: FMI, OCDE, BM Y la OCM, G7, Foro de Davos, etc.
que se encargaron de visualizar como fracaso el proyecto nacional y popular con un modelo
de desarrollo económico con inclusión social iniciado en 2003.

BRASIL

En 1989, tras 21 años de gobierno militar (1964-1985) Brasil inició su retorno a la

democracia, proceso encabezado por José Sarney.

136
 En ese mismo año, en medio de la caída de la Unión Soviética, surgió el denominado
"Consenso de Washington", un conjunto de recetas neoliberales que fueron recomendadas a
los países de América Latina para impulsar sus economías. Las bases de dicho consenso eran
la disciplina macroeconómica, la implementación de una economía de mercado y la apertura
al mundo. En la práctica los países de la región deberían reducir su gasto público y abrir la
mayor parte de sus empresas estatales a la inversión privada, principalmente extranjera. En un
marco de inflación descontrolada, las propuestas de Collor de Mello, alineadas al "Consenso
de Washington", resultaron atractivas para vastos sectores de la población. Fernando Collor de
Mello ganó las primeras elecciones presidenciales directas realizadas en Brasil en un lapso de
29 años.

Cuando Fernando Collor de Mello asumió la presidencia (1990-1992), su partido solo

contaba con una minoría parlamentaria, el Partido de la Reconstrucción Nacional (PRN).

Lo apoyaba la mayor cadena televisiva nacional y muchos votantes lo veían como la

única alternativa a Lula da Silva, el candidato del Partido de los Trabajadores (PT), de
tendencia izquierdista.

El nuevo Presidente eludió al Congreso llevando adelante su plan de gobierno a través

de decretos legislativos provisorios de necesidad y urgencia, aunque en la práctica no siempre
se trataba de situaciones de emergencia. Las reformas impulsadas por el gobierno se basaron
en la privatización de las empresas del Estado, la liberalización de los controles de cambios, la
reducción del déficit fiscal, la supresión de órganos gubernamentales, la eliminación de
subsidios y el despido masivo de empleados de la función pública federal. Estableció un
congelamiento temporario de precios y salarios y un incremento de las tarifas de servicios
públicos Aunque la medida más controversial fue la restricción para el retiro de dinero de las
cuentas bancarias.

Sin embargo los resultados no eran los esperados: tras una disminución inicial la
inflación se reavivó a mediados de 1990. La economía seguía estancada y la caída del PBI era
la mayor registrada desde la posguerra, mientras que 7.500.000 personas habían perdido sus
empleos como resultado de las políticas de Collor de Mello.3 De Mello dio inicio a una
política de privatizaciones a gran escala. La ciudadanía en general respaldo las medidas hasta
mediados de 1991, cuando se hizo evidente que la situación no mostraba signos de mejoría,
muy por el contrario, para el año 1992, la inflación rondaba el 1200% anual y la caída del PBI
era del 1,5%.

Contrariamente a lo que tanto había predicado en su campaña, Fernando Collor de

Mello estableció un gran esquema de corrupción política, utilizando el tráfico de influencias,
y el sistema de lobby gubernamental a cambio de sobornos, para obtener dinero de
empresarios y funcionarios públicos a cambio de favores políticos, utilizando para ello a su
tesorero de campaña, Paulo César Farías.

En octubre de 1991 el presidente del monopolio estatal Petrobrás presentó su renuncia

como protesta por haber sido presionado por Paulo Farías para ejecutar una operación
irregular. Meses después, el 10 de mayo de 1992, el escándalo se hizo público a través el
propio hermano menor del Presidente, Pedro Collor de Mello, quien describió con todo lujo
de detalles la red de tráfico de prebendas, contratos ilícitos y desvío de fondos, orquestada por
el ex tesorero de campaña y amigo íntimo del mandatario.

137
 Esto llevó a que el Congreso iniciara investigaciones posteriormente a lo largo de 1991
y 1992, unidas a indagaciones particulares de la prensa brasilera a nivel nacional. Ciento de
miles de manifestaciones marcharon en San Pablo, Rio de Janeiro, Brasilia y otras ciudades
importantes pidiendo la renuncia del presidente.

A medida que aumentaba la movilización, varios líderes civiles solicitaron

formalmente que se iniciara juicio político a Collor. El 29 de septiembre, la cámara de
diputados aprobó (por 441 votos contra 38) el juicio político que llevaría a cabo el Senado y
suspendió a Collor en el ejercicio del cargo por un periodo de seis meses 157. Tres meses
después, el Senado resolvió por 73 votos contra 8 remover a Collor del cargo y autorizó su
procesamiento, con la apertura de 22 causas por corrupción. Anticipando la decisión del
Senado, el presidente presentó su renuncia158.

Su puesto fue asumido temporalmente por el vicepresidente, Itamar Franco.

El Tribunal Supremo Federal de Brasil absolvió a Collor al considerar que no existían

pruebas de una conexión entre el presidente y el "sistema de corrupción" de su tesorero Paulo
César Farías (quien también fue juzgado). La principal prueba contra Collor, los archivos de
la computadora personal de Farías, no fueron admitidos pues se obtuvieron de modo ilegal
durante una redada policial ordenada por un juez no competente; el proceso terminó en
diciembre de 1994, condenando a Farías (indultado en diciembre de 1995) y absolviendo a
Collor de Mello. No obstante, en junio de 1996 Paulo César Farías fue hallado muerto de un
disparo en su casa de playa en Maceió, junto al cadáver de su joven pareja Suzana Marcolino.

Collor, pese a la sentencia del Tribunal Supremo, fue considerado culpable por el
Congreso de Brasil, que le quitó sus derechos políticos por ocho años desde 1994. En 2002
intentó volver a la política, aspirando a ser Gobernador de Alagoas otra vez, pero no tuvo
éxito. Entonces dijo que no deseaba volver a presentarse candidato a puestos públicos, por lo
que se dedicó a trabajar en el sector privado hasta que aceptó en 2006 una candidatura al
Congreso.

El 1 de octubre de 2006 fue elegido senador por el nororiental estado de Alagoas tras
postular por el modesto Partido Renovador Laborista Brasileño (PRTB), después cambiando
al Partido Laborista Brasileño (PTB).

Otro periodo dentro de nuestro análisis hace referencia a cuando el 27 de octubre de

2002 Lula fue elegido presidente derrotando al delfín de Cardoso, José Serra, del PSDB 159.
Asumió la presidencia de Brasil el 1 de enero de 2003, tras ganar las elecciones en segunda
vuelta con el mayor número de votos de la historia democrática brasileña, 52 400 000 votos,
alcanzando el 61 % de los sufragios.

Por segunda vez, fue candidato a la presidencia en las elecciones presidenciales del 1

157En Pérez Liñán, A (2009). Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en
América Latina.
Buenos Aires: Fondo de cultura Económica (p.41). El autor cita a (Lins da Silva, 1993b: 126)
158En Pérez Liñán, A (2009). Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en
América Latina.
Buenos Aires: Fondo de cultura Económica (p.41).
159Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB). Es un partido político brasileño, siendo
el tercer partido más grande en el Congreso Nacional y el principal opositor a las
administraciones de Luiz Inácio Lula da Silva y Dilma Rousseff.

138
de octubre de 2006 y obtuvo un 48,61 % de los votos contra un 41,64 % del socialdemócrata
Geraldo Alckmin, por lo que se debió realizar una segunda vuelta electoral. En ellas, triunfó
con un amplio margen, obteniendo el 60,82 % de los votos populares, convirtiéndose en el
presidente de Brasil hasta el año 2011, nuevamente, con el mayor número de votos de la
historia democrática brasileña, siendo más de 58 000 000 de votos.

Seis años más tarde, (4 de marzo de 2016) Lula fue arrestado y su casa fue allanada en
la causa que investiga a Petrobras por corrupción desde hacía varios meses. Esto ocurrió en el
marco de la operación anti-corrupción Lava Jato, liderada por el juez Sergio Moro.

A poco de iniciar Lula su segundo mandato el 1 de enero de 2007, el nombre de Dilma

ya se mencionaba como una posible candidata para sucederlo. Los escándalos de corrupción
seguían dañando a las principales figuras del PT, entre ellos a dirigentes que pocos años antes
se presentaban como seguros sucesores de Lula, como José Dirceu o Antonio Palocci. Pero a
la vez que el PT se desprestigiaba ante la opinión pública, Lula fortalecía su imagen y se
instalaba la idea del "lulismo", como corriente política. Lula aprovecharía esa fuerte
personalización de la política brasileña para elegir a su sucesor.

El triunfo electoral de Dilma Rousseff (2011-2016), le permitió al pueblo brasileño

elegir por primera vez en la historia a una mujer para ocupar el más alto cargo de poder del
país. La elección de Dilma como presidenta de Brasil, coincidió con la elección de otras
mujeres como presidentas en América Latina.

Dilma fue reelecta, en la elección de 2014, con 51,64% de los votos válidos, siendo
esta la elección presidencial más acirrada de la historia del país. Después de haber sido
empozada en 1º de enero de 2015, ella inició su segundo mandato enflaquecido, gracias
principalmente a las crisis económica y política.

El proceso de destitución de Dilma Rousseff consistió en una cuestión procesal abierta

con vistas al impedimento de la continuidad del mandato de Dilma Rousseff como Presidenta
de la República Federativa de Brasil. El proceso se inició con la aceptación, el 2 de diciembre
de 2015, por el Presidente de la Cámara de los Diputados, Eduardo Cunha, de denuncia por
crimen de responsabilidad ofertada por el procurador de justicia jubilado Hélio Bicudo y por
los abogados Miguel Reale Júnior y Janaina Paschoal.

Las acusaciones versan sobre violación a la ley presupuestaria y a la ley de probidad

administrativa por parte de la presidenta, así como sobre sospechas de implicación de la
misma en actos de corrupción en la Petrobras, que han sido objeto de investigación por la
Policía Federal, en el ámbito de la Operación Lava Jato. Hay, sin embargo, juristas que
contestan la denuncia de los tres abogados, afirmando que las llamadas "pedaladas fiscales" 160
no caracterizan improbidad administrativa y que no existe prueba de implicación de la
presidente en crimen doloso que pueda justificar el impedimento.

Las votaciones se realizaron la tarde del 17 de abril de 2016, en la Cámara de

Diputados, y la mañana del 12 de mayo de 2016, en el Senado, para decidir si Dilma Rousseff
debería ir a juicio político. El resultado final fue de 357 votos a favor, 137 en contra y 7
abstenciones en la Cámara; y de 55 votos a favor y 22 en contra en el Senado, siendo apartada

160Las pedaladas fiscales son un término usado por los medios para describir una maniobra
contable del gobierno, que sirvió para pasar la impresión de que él recaudaba más del que
gastaba, mientras la realidad era exactamente el contrario.

139
del gobierno durante 180 días (mientras se realizó la investigación) y el vicepresidente Michel
Temer asumió la presidencia a las 24 horas de ese mismo día.

PARAGUAY

En el caso de Paraguay, Raúl Cubas Grau fue electo en agosto de 1998 como
presidente mediante la coalición Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado
(ANR-PC). El mandatario compartió la fórmula de presidente y vicepresidente con Luis
María Argaña, opositor de Cubas Grau, y de Lino Oviedo (general encarcelado por sedición,
encargado de la represión contra la población civil en la dictadura de Stroessner). El 18 de
agosto de 1998, Cubas Grau decretó la amnistía para el general encarcelado, con la intención
de gobernar conjuntamente con éste, dejando de lado a la facción del vicepresidente Luis
María Argaña. Meses después, el 2 de diciembre el indulto fue revocado por la Suprema Corte
argumentado su inconstitucionalidad, ordenando el regreso del general Oviedo a prisión.

El presidente no aceptó el fallo de la Suprema Corte propiciando un enfrentamiento

entre ambos poderes. La crisis tocaría su punto máximo tras el fallecimiento del
vicepresidente Luis María Argaña el 23 de marzo de 1999. La oposición culpó de su muerte
tanto al presidente Raúl Cubas como al general Lino Oviedo. La reacción de los medios de
comunicación, organizaciones agricultoras, juveniles y sociales, produjo movilizaciones de
protesta que fueron reprimidas. El 24 de marzo, el Congreso anunció el juicio político contra
el presidente, el día 26 de ese mismo mes se produjo un enfrentamiento entre francotiradores
y la población civil ocasionando la muerte de siete personas, además de 769 heridos en lo que
se conoció como el “Marzo Paraguayo”. El día 28, Cubas se anticipó presentando su renuncia
como presidente y solicitó asilo político en Brasil.

Como presidente del Senado, González Macchi asumió el gobierno el 28 de marzo de

1999, cinco días después del asesinato del vicepresidente Luis María Argaña y la subsecuente
renuncia del presidente Raúl Cubas Grau, entre acusaciones de asesinato en el que estuvo
involucrado el propio partido de Cubas. De conformidad con la Constitución vigente, debió
completar el quinquenio para el cual fue elegido el presidente Cubas, período que concluyó el
15 de agosto de 2003.
González Macchi intentó formar un Gobierno de coalición para motivar la
cooperación dentro del Paraguay y reparar la economía que fue dañada por la crisis política.
La coalición no duró mucho, debido a que el Partido Liberal Radical Auténtico abandonó la
abandonó en el 2000, dejando al gobierno sin una mayoría en el Congreso. González Macchi
se volvió muy impopular a causa de la grave crisis económica y encontró serios problemas en
el congreso, porque pocos legisladores estaban dispuestos a votar a favor de los proyectos de
ley que impulsaba el poder ejecutivo paraguayo. El 19 de mayo de 2000, debió enfrentar un
intento de golpe de Estado, que aunque fracasó, debilitó el poder del presidente.
A principios de 2002, tras el arresto ilegal y tortura de dos líderes izquierdistas, se
produjeron nuevas protestas y la oposición propuso que se iniciara juicio político a Gonzalez
Macchi bajo el cargo de “terrorismo de Estado”. En abril, el escándalo sobre derechos
humanos estaba fresco cuando los medios publicaron nuevos informes de corrupción en el
proceso de privatización. Esta iniciativa de los opositores falló al igual que el intento de golpe
del año 2000. Pese al debilitamiento político, fue capaz de mantener su gobierno hasta las
elecciones del 2003, en las que triunfó Nicanor Duarte Frutos161.

161Óscar Nicanor Duarte Frutos es un político paraguayo, fue el 53º presidente de la

República desde el 15 de agosto de 2003 hasta el 15 de agosto de 2008, aunque él presentara

140
 Para analizar este último caso preferimos hacerlo partir de una mirada
latinoamericana, antiimperialista y haciendo hincapié en el cambio que hubo en la correlación
de fuerzas del movimiento popular y de las clases subordinadas, en favor de la derecha
oligarca paraguaya. El hecho disparador de nuestro análisis es la Masacre de Curuguaty.
Como acontecimiento principal que determinó la destitución del presidente Fernando
Lugo en 2012, se destaca la Masacre de Curuguaty en la que “diversas fuerzas operativas con
el dispositivo táctico de ataque de la Policía estuvieron prestas para desalojar a los
campesinos que estaban dentro del inmueble usufructuado por la firma Campo Morombí”. Sin
embargo, a pesar de que en un comienzo el cuerpo policial tenía la orden de no disparar, de
este hecho resultaron heridos 17 hombres, entre ellos campesinos y 6 oficiales. A raíz de lo
sucedido en Curuguaty, la Cámara de Diputados “decidió la creación de una comisión
bicameral investigadora y comenzaron a circular las versiones sobre un intento de juicio
político a Lugo por parte de la oposición”162.
De esta manera, para apurar el proceso de destitución Lilian Samaniego, figura
opositora, había comenzado a organizar al Partido Colorado (ANR-PC) y elevar propuestas al
congreso para llevar a cabo el juicio político; es por esto que el martes 19 de junio anunció
que se iba a pedir al Congreso que analizara la responsabilidad de Lugo en el desalojo de
campesinos que ocupaban el terreno. El día miércoles 20 de junio, tras la conmoción que
atravesaba el país, se reunieron los principales representantes del Partido Colorado junto con
el presidente de la Cámara de Diputados donde la Comisión Ejecutiva de la ANR decidió
impulsar en el Congreso el juicio político a Lugo.
Finalmente el día 21 de junio, la mayoría de la cámara de Diputados aprobó la
realización del juicio político, entre ellos la ANR, PLRA, Patria Querida, Unace y PDP. Ese
mismo día la cámara de Senadores recibió la resolución tomada por la otra cámara y decidió
convocar a una sesión extraordinaria para tratar el tema. En la transición de las sesiones, se
presentaron los argumentos en contra del gobierno de Fernando Lugo por mal desempeño en
sus funciones, y su falta de mayoría parlamentaria, hicieron que el 22 de junio declararan la
destitución oficial del presidente por medio del juicio político.
Dada su inmediatez y el efecto político desestabilizador que tuvo en consecuencia, la
destitución de Lugo fue considerada como un "golpe de Estado parlamentario" por parte de la
ciudadanía, que estimó al proceso en su totalidad como ilegítimo aunque el mismo haya
estado abrigado por un ropaje de legalidad. Lo ocurrido fue condenado también por los demás
países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y de la Unión de Naciones Suramericanas
(UNASUR), que procedieron a suspender al Paraguay de estos bloques, a la vez que fue
reprobado por gran parte de la comunidad internacional que, representada en los organismos
internacionales, hasta el final del año 2012 se negaba a reconocer oficialmente a Federico
Franco como Presidente legítimo del Paraguay. A pesar de que existieron manifestaciones
públicas en contra de lo ocurrido a nivel nacional como internacional, las mismas no llegaron
a surtir más efecto que el testimonial, lo que redundó en que se mantenga cierta sensación de
su renuncia al cargo el 23 de junio de ese mismo año, con el objetivo de asumir su banca
como Senador de la República. Fue el primer presidente paraguayo que no profesó la religión
católica siendo adulto, sino más bien se mantuvo cercano al protestantismo
(neo-cristianismo), lo cual generó una serie de polémicas para un país tradicionalmente
católico. En octubre de 2013 fue invitado por el Presidente Horacio Cartes a representar a la
República del Paraguay como Embajador ante la República Argentina. Ante la propuesta del
nombramiento, el Senado paraguayo, de forma unánime, prestó su acuerdo. Ejerció dicho
cargo hasta enero de 2016.
162En: Vallejos, N. D. (2014). Juicio político y destitución de Fernando Lugo. Trabajo final de
grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación.
(En Memoria Académica.) p.98-103

141
estabilidad política a nivel doméstico y permitió que el debate gire, poco tiempo después, en
torno a la agenda electoralista de los partidos políticos163.

Para tener una idea acabada de este apartado, el 21 de mayo de 1993 Carlos Andrés
Pérez fue destituido por el Congreso Nacional luego de ser acusado de corrupción por el
Ministro de Justicia. El Presidente del Congreso (Octavio Lepage) estuvo a cargo del
gobierno hasta que Ramón José Velásquez fue elegido por el Congreso el 4 de junio de 1993.
En Venezuela, Carlos Andrés Pérez fue encarcelado y tras los interinatos de Octavio Lepage y
José Ramón Velásquez, en las elecciones presidenciales de 1993, Rafael Caldera, ex
presidente conservador-demócrata cristiano, fue elegido sin grandes contrapesos. Collor de
Mello dimitió para evitar el bochorno y fue sustituido por su vicepresidente, Itamar Franco,
hasta el final del mandato. De las siguientes elecciones emergerá la figura del socialdemócrata
Fernando Henrique Cardoso.

La derecha se benefició de esta "limpieza" para asegurarse la continuidad en el poder.

La izquierda no era un problema, al contrario, se encontraba sumida en un debate de
identidad, bajo una crisis de identidad y sobre todo de derrota política. Pero la historia
reciente nos ubica en otro escenario. Los triunfos de Hugo Chávez en Venezuela, Evo Morales
en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador dieron un vuelco al escenario político. La izquierda y
el llamado ciclo de los gobiernos progresistas donde se incorporarían Lula en Brasil, Kirchner
en Argentina, Tabaré Vázquez en Uruguay, los sandinistas en Nicaragua, Martín Torrijos en
Panamá y Leonel Fernández en República Dominicana, supuso, en la primera década del siglo
XXI, un cambio en la perspectiva de los gobiernos latinoamericanos. Se llegó a plantear una
nueva era de gobiernos populares e incluso se teorizó sobre el "Socialismo del siglo XXI".

5. Nuevos actores.
MOVIMIENTOS SOCIALES
En esta sección exponemos acerca del papel de los movimientos sociales para la
definición tanto de la estabilidad política como de la estabilidad presidencial en Argentina,
Venezuela, Brasil y Paraguay. En promedio los presidentes alcanzaron su mandato con el
apoyo de importantes mayorías y sufrieron una pérdida considerable de aprobación durante el
proceso que los llevo a la crisis de juicio político.
Aunque el procesamiento en juicio político fue el resultado de las acusaciones
especificas, la opinión generalizada parece indicar que las reformas económicas impopulares
y un desempeño económico insatisfactorio fueron factores importantes para explicar la
aparición del malestar popular en esos países. En promedio la protesta popular se desata en
parte, por reacción directa a los intentos del gobierno de imponer medidas neoliberales. Y por
otra parte el desempeño macroeconómico provee una de las más claras predicciones de apoyo
popular para el gobierno.
Aníbal Pérez Liñán, en su estudio de casos, pretende determinar si el prestigio de los
gobiernos se vio afectado por los escándalos mediáticos, por la adopción de políticas
impopulares, por malos resultados macroeconómicos o por la conjunción de todos esos
factores.
Durante los noventa, varios presidentes latinoamericanos adoptaron severas reformas
económicas. A pesar de sus promesas de campaña, una vez en el poder, los presidentes les

163En: Duarte Recalde, Liliana Rocío. (2013). Paraguay: Interrupción al Proceso de

Consolidación de la Democracia. Revista de Ciencia Política. Santiago, 33(1), 303-324).

142
anunciaron a sus votantes el congelamiento de sus depósitos bancarios, aumentos de las
tarifas de servicios y despidos en la administración pública. Los análisis multivariados, dados
estos anuncios, tienden a apoyar la hipótesis del “costo político” 164. Por ejemplo, la tasa de
aprobación de Fernando Collor (el 71% en marzo de 1990) cayó al 36% para junio.
Las experiencias de Fernando Collor y Carlos A. Pérez indican que una serie incesante
de revelaciones mediáticas puede socavar la credibilidad de un gobierno mucho antes de que
el presidente se vea envuelto personalmente en ningún escándalo. La supervivencia de
González Macchi, parece indicar que el alcance de la movilización social en contra del
presidente puede haber inclinado la balanza en el caso que la clase media se hubiera unido a
los sectores populares para enfrentarse al presidente y producir una desestabilización grave.
Pero, esta actuó por si sola por lo que le dio la oportunidad al gobierno de mantenerse en una
mejor posición para maniobrar.
La acción de los movimientos sociales latinoamericanos podría ser resumida en una
idea central: con el fin del periodo autoritario y el retorno de la democracia, se crearon nuevas
expectativas en los ciudadanos, quienes después de convivir con la represión de las dictaduras
en casi toda la región, aspiraban a ejercer derechos inherentes a una democracia libre,
acompañado de la mejoría en las condiciones de vida después de décadas de pobreza y
desigualdad social. Sin embargo, la clase política no logró responder a esas demandas de la
forma esperada165. Como resultado, los ciudadanos comenzaron a dejar de creer en el modelo
de representación tradicional de los partidos políticos y, por extensión, en la democracia como
sistema: así, se manifestaron en sucesivos levantamientos los indígenas; en piquetes y
marchas, los desempleados; en ocupaciones de tierra y movilizaciones, los sin tierra; en
huelgas, bloqueo de vías y manifestaciones en las calles, los trabajadores y campesinos.
Argumentando en la misma dirección de Mirza (2006), pero ampliando la discusión hacia el
concepto de estabilidad presidencial, afirmamos que la presencia o ausencia de protestas
populares en las calles constituye un fenómeno esencial para la salida de los presidentes en
Sudamérica. Todas las movilizaciones exitosas de caídas presidenciales incluyeron
participaciones de la sociedad civil que exigían en las calles la salida de los presidentes. Aun
así, la participación popular en movilizaciones no constituye el único medio de acción ni tiene
efecto obligatorio, ya que en diversos momentos la ocurrencia de grandes movilizaciones no
necesariamente provocó la destitución de presidentes.
Sin embargo, al parecer, todas las caídas presidenciales que tuvieron como motor
principal la acción del Legislativo contaron también con una fuerte actuación de los
movimientos sociales que organizaron las protestas de la sociedad civil. Es posible afirmar,
por lo tanto, que la participación de la sociedad civil y los movimientos sociales puede ser
considerada una condición necesaria, pero no suficiente, para las caídas presidenciales en el
periodo analizado.
Aludiendo al caso argentino, Según Jatobá y Epsteyn (2007: 55) los diferentes
movimientos piqueteros, grupos heterogéneos de desempleados surgidos en el contexto del
activismo anterior a la crisis del 2001, podrían ser considerados como los grupos políticos
más organizados, combativos y contestatarios del país. De manera similar a los movimientos
sociales andinos, sus movilizaciones masivas incluirían en muchos casos el bloqueo de
164En América Latina, durante la implementación de las reformas económicas de los años
noventa, llevó al cuestionamiento mismo de la calidad de las democracias de la región. A la
hora de votar los latinoamericanos premiaron o castigaron a los representantes como
consecuencia de la valoración de la situación económica durante la implementación de dichas
reformas.
165En: Mirza, C. Adel. (2006). Movimientos sociales y sistemas políticos en América Latina: la
construcción de nuevas democracias. Buenos Aires, Argentina: Clacso.

143
puentes y carreteras de crucial importancia estratégica para hacer valer sus demandas frente al
gobierno. Tales protestas fueron acompañadas por lemas que expresaban total repudio a la
clase política tradicional, anunciados por el slogan que se vayan todos. Aun de acuerdo con
esos autores, otro fenómeno inédito surgió de la crisis económica y de la agitación política y
social de Argentina en el inicio de los años 2000: la ocupación de fábricas por parte de
empleados despedidos.
A modo de conclusión se estima que en algunos momentos las instituciones
democráticas no fueron capaces de dirimir o regular los conflictos en escenarios de crisis, lo
que muchas veces provocó un conflicto abierto entre los tres poderes o incluso entre el
presidente y parte considerable de la sociedad civil, principalmente por la vía de los
movimientos sociales. Así, las sucesivas manifestaciones, levantamientos, huelgas, entre otras
formas de movilización, han servido en realidad como una especie de rendición de cuentas
popular en la búsqueda de una mayor correspondencia entre los deseos de los ciudadanos y la
efectiva actuación de sus representantes.
ESCÁNDALOS POLÍTICOS Y MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN
Los escándalos políticos como hemos visto a lo largo de este trabajo, son común
denominador en todos los casos de juicio político. El aumento de casos se arraiga con los
cambios que atravesaba la prensa dos décadas atrás en toda la región, es decir, la combinación
de política democrática con el desarrollo de cadenas de televisión, el surgimiento de grupos
corporativos de medios y la profesionalización de las redacciones, fueron los que generaron
incentivos para el uso del escándalo como arma política por parte de los políticos.
Aníbal Pérez Liñán, refiere a “escándalos políticos” como noticias que revelan actos
de corrupción o abusos de poder llevados a cabo por políticos. En los últimos años, los
escándalos se han convertido en parte de la política cotidiana en América Latina. Los diarios
argentinos, por ejemplo, vemos que presentan con regularidad artículos o notas de opinión
sobre delitos cometidos por los funcionarios. Esto no prueba que la corrupción se haya vuelto
más amplia, muestra que las acusaciones en los medios se han vuelto más frecuentes. Sin
embargo, la corrupción no es un elemento absolutamente necesario para que haya un
escándalo. Puede haber escándalos son corrupción y viceversa.
Lo que cambió es la voluntad de la prensa en mostrarse dispuesta a investigar la
política deshonesta, pero sobre todo a exigir que los funcionarios del gobierno rindan cuentas
ante el pueblo, aseguró un informe del Freedom Forumn Media Studies Center166 a mediados
de los noventa. Dichos cambios aumentaron la capacidad de los medios de dar a conocer los
delitos, además de crear incentivos para que los políticos los revelasen, la democratización de
la política ha significado mayor libertad de la prensa en toda la región. Las reformas
económicas han despojado a los gobiernos de las herramientas de regulación que usaban
tradicionalmente para controlar a la prensa y han permitido que surgiera un nuevo tipo de
corporación mediática poderosa. El crecimiento de la televisión ha puesto las noticias al
alcance de segmentos mayores de población y ha funcionado como un factor de presión para
166Es el centro de estudios de medios mediáticos independientes más importantes de EE.UU,
dedicado a mejorar la comprensión entre los medios y el público. Establecido en la ciudad de
Nueva York en 1985, el centro se mudó en 1996 de la Universidad de Columbia a Madison
Avenue en Manhattan, a solo unas cuadras de muchas de las principales compañías de
impresión y transmisión de los Estados Unidos. Freedom Forum, es una fundación no
partidista dedicada a la libertad de prensa y la libertad de expresión fundada por Allen H.
Neuharth en Arlington, Virginia. Cerró el Centro de Estudios de Medios a principios del 2000
debido a reversiones de inversión y grandes gastos en otros proyectos, como Newseum. El
foro ahora financia las operaciones del Newseum, un museo interactivo de noticias en
construcción en Washington, D.C., así como la Primera Enmienda.

144
otros medios gráficos pero sobre todo como muchas otras instituciones de importancia en
América Latina, la prensa todavía tiene mucho que aprender.
Si lo ya expuesto toma carácter práctico debemos remitirnos a mediado de 2016
cuando en todos los medios gráficos veíamos titulares como “Modus operandi: persecución
mediática-judicial contra Lula y Cristina”167. ¿De qué trata esto? ¿Cómo era abordada esta
temática por los medios?
Dicho proceso era una estrategia más desatada por la derecha contra los ex presidentes
Cristina Fernández y Luiz Inácio Lula da Silva y tenía como claros objetivos desprestigiarlos
ante la opinión pública y evitar que vuelvan a conducir procesos populares en la región.
Tras haber concretado la interrupción de ambos procesos populares (en Argentina a
través del triunfo del derechista Mauricio Macri, y en Brasil mediante un golpe
parlamentario), el siguiente paso en la estrategia que la derecha se ha dado para la
región es impedir que los líderes de esos procesos vuelvan a conducir los destinos de
sus países. En Argentina, el juez federal Julián Ercolini aceptó el pedido de los
fiscales Gerardo Pollicita y Juan Mahiques, y llamó a indagatoria a Cristina
Fernández. Esta medida se suma a la citación que, a principio de año, hizo el juez
Claudio Bonadío.
Vemos acá como el proceso mediato va acompañado del judicial. Estas decisiones
injustificadas desde el real punto jurídico, jueces y fiscales le dieron un supuesto sustento al
escenario armado por los medios hegemónicos, que publicaron artículos con las consignas “la
ruta del dinero K” o “corrupción K”, e intentaron vincular a la ex presidenta con cualquier
supuesto caso de corrupción.
En Brasil, la persecución desatada por la Red O’Globo 168contra Lula da Silva cuenta
con la complicidad del juez Sergio Moro y del fiscal Delton Dallagnol, que intentan
involucrarlo en el caso de corrupción de la empresa estatal Petrobras, conocido como Lava
Jato.
La campaña se acrecienta en la medida en que las encuestas reflejan que siguen siendo
líderes muy populares con posibilidades de ganar puestos públicos mediante el voto en las
urnas. Para ello intentan encarcelarlos, inhabilitarlos políticamente o, como mínimo,
conseguir su desprestigio en la opinión pública.
El director del Instituto de Estudios de América Latina de la Central de Trabajadores
Argentinos, Oscar Laborde, afirmó: «Luego de dar el golpe contra Dilma Rousseff, lo
que sigue es intentar encarcelar a Lula. Ese era uno de los objetivos claros de este
golpe ejecutado por el parlamento brasileño. Luego, el objetivo más importante es
impedir que Lula pueda volver a ser presidente en el 2018. El poder judicial es un
socio de la derecha y de los intereses del imperio norteamericano. Por eso Lula vive
una persecución injustificada, sin ningún argumento y con saña. Esto es parte del
envalentonamiento que estos sectores han adquirido después de sacar a una

167Modus operandi: persecución mediático-judicial contra Lula y CFK: Diario Contexto.

Septiembre, 26 de
2016.http://www.diariocontexto.com.ar/2016/09/26/modus-operandi-persecucion-mediatica-ju
dicial-contra-lula-y-cfk/
168Rede O’ Globo es un canal de televisión de Brasil, que inició sus transmisiones en la
década del 60. La empresa forma parte del Grupo Globo, el segundo conglomerado de medios
de comunicación más grande del mundo. Es además el segundo canal más grande de la
televisión mundial, detrás solamente de ABC, llegando a ser visto solo en Brasil hasta por más
de 185 millones de personas al día.

145
 presidenta electa democráticamente. Hay una combinación entre el poder judicial y
una parte de los parlamentos para desplazar gobiernos electos democráticamente, lo
vimos en Honduras, en Paraguay y, ahora, en Brasil», aseguró.
Se explica con el apuro que tuvieron estos sectores en dar el golpe contra Dilma,
intentar encarcelar a Lula y perseguir a Cristina por la presión que emergía del rechazo
popular. Eso se vio plasmado en el movimiento de “Fora Temer” y, en Argentina, con la
Marcha Federal y el Paro Nacional”.
Lo expusimos anteriormente, la repercusión social que generan los medios muchas
veces desata el descontento y desarrolla el camino iniciado con el malestar general de la
población que consecuentemente conlleva a la presión ejercida sobre el poder legislativo para
que éste tome medidas.
A modo de cierre, la transformación de los medios latinoamericanos le dio forma a la
política del juicio político de dos maneras distintas. Por una parte, gracias a los cambios
tecnológicos los presidentes lograron mayor independencia respecto de las estructuras
partidarias, al tiempo que crearon nuevos incentivos para construir redes de corrupción. Fue
gracias a la televisión que los políticos “neopopulistas” lograron llegar a los votantes
independientes.
Por otra parte, la mayor libertad de prensa y el nuevo espíritu profesional entre los
periodistas crearon el entorno adecuado para la política del escándalo. En este contexto, los
escándalos se convirtieron en un arma extremadamente poderosa. Algunos presidentes se
regocijaban cuando éstos debilitaban la posición de sus predecesores y adversarios. Pero
luego sus enemigos volvieron esta arma contra ellos, cuando los porcentajes de aprobación
presidencial comenzaron a descender. Otros funcionarios, como vimos en el caso de los ex
presidentes, entre ellos jueces, fiscales, controladores, impulsaron sus propias carreras
investigando tales acusaciones y haciendo públicos sus hallazgos en los medios.
6. ¿Cuáles son las consecuencias de las crisis presidenciales para la
estabilidad de la democracia en la región?

El interrogante que nos planteamos como disparador de este trabajo y al cual

intentamos responderlo a través de una recopilación histórica y comparada de casos bajo el
marco teórico de la obra de Aníbal Pérez Liñán, es, ¿Cuáles son las consecuencias de las crisis
presidenciales para la estabilidad de la democracia en la región? Estas consecuencias se
pueden establecer mediante dos sucesos.

A nivel del sistema político la cuestión es si la crisis se resuelve dentro del marco
constitucional vigente o si conduce a una intervención militar y a la ruptura de las reglas que
regulan el ejercicio del poder en el régimen. En el primer suceso, las reglas son respetadas
(incluso si éstas son las “reglas” de un régimen autoritario) y la resolución de la crisis es
orgánica. Y el segundo suceso, las reglas son violentadas y el régimen mismo (no ya la
relación entre el presidente y el congreso) entra en crisis.

Toda crisis presidencial puede resolverse en tres direcciones: en favor del congreso
(con la remoción del presidente), en favor del presidente (con la clausura del congreso), o en
forma simétrica. Este último resultado significa que el Ejecutivo y el Legislativo salen de la
crisis en una posición similar, o bien porque ambos han sobrevivido al conflicto, o bien
porque ambos han sido de puestos.

146
 Desde entonces muchas democracias en América Latina han sufrido crisis políticas
agudas y conflictos graves entre poderes. En muchos de estos casos los presidentes fueron
obligados a abandonar el cargo antes de finalizar sus mandatos. Sus gobiernos cayeron, pero
la democracia sobrevivió. Hubo crisis presidenciales, pero los conflictos no quebraron la
continuidad del régimen democrático. La consolidación de la democracia en la región
contribuyó a debilitar los potenciales efectos interruptores de los conflictos políticos e
institucionales.

Sin embargo, el costo de quebrar las instituciones o de derribar gobiernos en América

Latina ha aumentado de modo sensible. El precio de excluir al “otro” ha pasado a ser
demasiado alto. En Venezuela, ni la oposición puede desconocer la fuerza del chavismo ni el
chavismo a la de la oposición. Exactamente lo mismo ocurre en Brasil o Argentina.

Hubo, hay, y seguirá habiendo tensiones políticas fuertes pero el futuro de los
presidentes en crisis dependerá muy probablemente de lo que el propio Pérez-Liñán llamó
hace algunos años el "escudo legislativo". En otras palabras, los jefes de Estado con apoyos
políticos sólidos en el Congreso tienen menos posibilidades de caer. Brasil tiene uno de los
sistemas más fraccionalizados del mundo, pero así se sostiene: con coaliciones mayoritarias.
Y Dilma tiene un PT con una vasta estructura, reacio a dejar el poder tan fácil. En Venezuela
los partidos del gobierno fueron armados ad hoc para sostener a los líderes que los inventaron.
Eso les podría dar una mayor disciplina y fidelidad. Pero no está tan claro si saben jugar en
momentos en que la opinión pública no les es tan favorable.

7. Conclusiones.

La interrupción del mandato presidencial se ha dado en quince ocasiones en América

Latina en los últimos 24 años por diferentes vías. De los quince mandatarios removidos, siete
renunciaron a su cargo antes de que concluyera formalmente su mandato. De acuerdo con lo
analizado en este trabajo, la separación del cargo presidencial en América Latina ha
presentado tres desenlaces. Uno, la renuncia voluntaria del presidente antes de que se le
aplique un enjuiciamiento; dos, la salida del Ejecutivo por la vía del juicio político aplicado
por el Congreso y, tres, la renuncia voluntaria, aunque acompañada del juicio político, o bien
de un desafuero.

Aníbal Pérez-Liñán considera que deben cumplirse por lo menos tres condiciones para
que tenga lugar la remoción del cargo presidencial. La primera, es que el presidente no cuente
con la mayoría de su partido en el Poder Legislativo (esta condición es necesaria, pero no
suficiente, pues el Legislativo puede apoyar al Ejecutivo). La segunda es que los medios de
comunicación promuevan un escándalo mediático en contra del presidente. La tercera es la
movilización y protesta callejera por la ciudadanía exigiendo la renuncia del titular del
Ejecutivo (Pérez-Liñán, 2009). De acuerdo con su interpretación, las últimas dos condiciones
parecen jugar un papel decisivo para que tenga lugar la separación del cargo, pues parecen
obligar al Congreso a tomar medidas correctivas. Esto indica que el fenómeno de la
interrupción del mandato presidencial en América Latina parece no obedecer a factores
estrictamente institucionales, sino a presiones ejercidas por poderes fácticos y por el
descontento de amplios sectores de la sociedad civil, lo que genera que el Legislativo actúe en
contra del presidente. De aquí que parecen tener más peso los, factores extra institucionales.

Como planteamos al comienzo, ha surgido un nuevo patrón de inestabilidad política en

América Latina que cobro forma en los años noventa y se consolidó a comienzos de la década

147
de 2000 y persistió hasta nuestros días. Es probable que esta tendencia no comprometa la
estabilidad de los regímenes democráticos. Las crisis políticas sin quiebre se han convertido
en un acontecimiento común y el juicio político presidencial se ha convertido en la principal
expresión constitucional de esta tendencia. Esto sugiere que el presidencialismo en la región
latinoamericana atraviesa por un momento transicional en donde algunos ejecutivos pasaron
de estar incontrolados en su ejercicio de gobierno a una situación en donde los controles
comienzan a operar.

En cuanto a los casos observados queremos retomar algunos rasgos distintivos en

común. En primer lugar, por las restricciones y limitaciones que atraviesan los oficiales de las
Fuerzas Armadas identificadas con las experiencias desastrosas de la década del setenta, se
han negado a intervenir en política o han fracasado cuando lo intentaron. Luego los medios
masivos han desempeñado un nuevo papel como guardianes de la política moral y como
formadores de opinión pública. En tercer lugar, las protestas populares devenidas en parte del
modus operandi de los medios, han impulsado la renuncia del presidente, lo que tienen en
común las manifestaciones es que el resurgimiento de la conflictividad y de la potencial
inestabilidad presidencial se produce en el contexto del agotamiento del ciclo de crecimiento
económico que vio América Latina desde principios de siglo XXI. Hay un agotamiento de las
materias primas, lo que abre un clima de conflictividad social, en el cual los temas que eran
fuentes de conflicto en los 90 vuelven a aparecer, como la corrupción. La opinión pública
tiende a ser bastante benevolente con la corrupción cuando en períodos de expansión
económica, pero cuando la economía se pone mala, la opinión pública se pone muy sensible a
la corrupción. Y por último, el Congreso se ha hecho cargo de la enorme responsabilidad de
garantizar la transferencia constitucional del poder en medio de la debacle política. Este es el
contexto que ha creado las condiciones para que se multiplicaran los juicios políticos
presidenciales.

Lo que resulta claro, es que la remoción del presidente generalmente no consigue

resolver las causas más profundas que originaron la crisis institucional. El liderazgo
presidencial delegativo concepto tratado en el cuerpo de este trabajo, es estable cuando
dispone de recursos objetivos y subjetivos para ejercer el poder concentrado; en ausencia de
estos recursos, el presidente se halla expuesto a ser destituido. El liderazgo delegativo emerge
así como parte del problema, pero sólo ilusoriamente como parte de la solución.

A modo de cierre, las consecutivas crisis que vivimos a mediados de la segunda

década de 2000, fueron consecuentes a la imposición del neoliberalismo y la aplicación de sus
recetas ya conocidas: fuerte endeudamiento externo, flexibilización laboral, suba en las
edades jubilatorias, ajuste fiscal, la inversión en lo social como gasto; recomendaciones
clásicas y básicas de los países “desarrollados” y los organismos internacionales de crédito y
comercio: FMI, OCDE, BM Y la OCM, G7, Foro de Davos, etc. para visualizar como fracaso
el proyectos nacional y popular con un modelo de desarrollo económico con inclusión social
iniciados con Chávez en los 90 y en nuestro país a partir de 2003.

Bibliografía y documentación citada.

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(2017, 29 octubre). Razón Pública. Recuperado 02 julio, 2018, de
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Nuevas crisis acechan a América Latina: por qué vuelven a caer los presidentes: Infobae.
(2015, 5 septiembre). Recuperado 02 julio, 2018, de
https://www.infobae.com/2015/09/05/1753179-nuevas-crisis-acechan-america-latina-que-vuel
ven-caer-los-presidentes/

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

150
 Área y temática: Instituciones Políticas y calidad de la democracia.

Título: “Declinación partidista del PRI en gubernaturas estatales de México, como resultado
de las reforma electoral de 1996”
Resumen

Por más de 60 años el Partido Revolucionario Institucional, se había posicionado en México,

como un partido hegemónico, gobernando 32 de 32 gubernaturas disponibles, que fuera de
esta manera no correspondía necesariamente a la aprobación mayoritaria por parte del
electorado, sino a condiciones propias del sistema político electoral del país. La reforma
electoral de 1996 representa un bastión muy importante para este cambio, pues está realizo
una revisión del marco normativo en materia electoral y creo condiciones de competencia más
equitativas, representando un avance en materia electoral, que fue importante al observar la
geografía electoral de quien sería el partido hegemónico por mucho tiempo.

Alumna de grado: Nadia Lizeth Mendoza Atenco

Correo electrónico: nad.lizeth@hotmail.com
Universidad Autónoma Metropolitana
División de ciencias sociales y Humanidades

Introducción

El Partido Revolucionario Institucional, históricamente es en México el partido con mayor

trayectoria política electoral que cualquier otro registrado a nivel nacional, desde 1929 y hasta
1989 mantuvo el poder político a nivel de gubernaturas Estatales de manera hegemónica. Que

151
fuera de esta manera no correspondía necesariamente a la aprobación mayoritaria por parte
del electorado, sino a condiciones propias del sistema político electoral del país.

Que esto haya cambiado corresponde esencialmente a la reforma electoral de 1996 en donde
México fue capaz de, deconstruir un sistema autoritario y construir una democracia más
apropiada para las propias condiciones del país, y aunque fue a partir de la reforma electoral
de 1977 que se abrió la puerta para el ingreso de partidos políticos que hasta entonces se les
había mantenido marginados del mundo institucional electoral, esta reforma no cambio
grandes problemas de fondo, aunque sí se convirtió en un primer eslabón del andamiaje
democrático, sabemos que son los diferentes conflictos los que van demandando operaciones
reformadoras que transforman la correlación de fuerzas en el mundo de la representación
política, y fue en 1996 con una nueva reforma electoral cuando se resolvieron temas que
hasta ese momento estaban sobre la mesa, fue una reforma basta, comprensible y abarcante,
que comprendió y revisó los procedimientos electorales para inyectarles imparcialidad.

México paso de un partido casi único reflejado en las dirigencias de gubernaturas Estatales a
un sistema plural de partidos, se pasó de elecciones donde no había competencia a elecciones
altamente competitivas en condiciones de equidad para los partidos, viviendo fenómenos de
alternancia a nivel Estatal. Pronunciando un avance en el orden jurídico del régimen
democrático, pues las reformas no sólo afectaron al sistema electoral sino a los ordenamientos
relevantes del régimen político, lo que constituyó y reconstruyó elementos claves de la
democracia.

Declinación partidista del PRI en gubernaturas estatales de México, como resultado de

las reforma electoral de 1996

La geografía electoral del PRI, a diferencia de la de otros partidos no se concentra únicamente

en alguna zona determinada del país, sino que tiene una presencia nacional por su historia
política como partido hegemónico por mucho tiempo, aunque esta ha ido cambiando y
transformándose alrededor de los años debido a diferentes causas (como el pluralismo
político, la evolución de la democracia, reformas electorales). Trataremos de explicar cómo
han sido estos cambios en el caso de los gobiernos estatales y cuál es el contexto que los
rodea, en un periodo de diez años, de 1995 a 2005, pues consideramos que 1995 es un año
importante puesto que refleja la manera en la que están distribuidos los cargos de
gubernaturas estatales antes de la reforma electoral de 1996 que representa un bastión muy
importante para el avance democrático en México, y 2005 porque queremos observar cómo es

152
que posterior al año 2000 (en donde por primera vez hubo alternancia en la presidencia) hay
cambios importantes en el electorado. El análisis se hará en dos periodos de un lustro cada
uno.

1995 – 2000

De 1995 – 2000 el origen partidario de los gobernadores estaba distribuido de la siguiente

manera, estados como Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán de Ocampo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, tenían gobernadores con origen partidista del PRI, lo
cual representaba el 87.10% de las gubernaturas del país, el otro 12.90% representado por los
Estados de Baja California, Chihuahua, Guanajuato y Jalisco, tenían gubernaturas dirigidas
por el PAN. Como lo podemos observar en la Figura no. 1.

Figura 1

Años
Estado
1995 1996 1997 1998 1999
Aguascalientes PRI PAN
Baja California PAN
Baja California Sur PRI PRD
Campeche PRI
Chiapas PRI
Chihuahua PAN PRI
Coahuila de Zaragoza PRI
Colima PRI
Durango PRI
Guanajuato PAN
Guerrero PRI
Hidalgo PRI
Jalisco PAN
México PRI
Michoacán de Ocampo PRI
Morelos PRI
Nayarit PRI PAN
Nuevo León PRI PAN
Oaxaca PRI
Puebla PRI
Querétaro PRI PAN
Quintana Roo PRI
San Luis Potosí PRI

153
Sinaloa PRI
Sonora PRI
Tabasco PRI
Tamaulipas PRI
Tlaxcala PRI PRD
Veracruz PRI
Yucatán PRI
Zacatecas PRI PRD
Elaboración propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

En el año 1989 fue cuando por primera vez se observó en México en el Estado de Baja
California la alternancia en una gubernatura Estatal siendo el Partido Acción Nacional quién
ganará este Estado, posteriormente fue ganando Estados como Chihuahua, Jalisco y
Guanajuato, y aunque para el año 1995 el PRI seguía teniendo un posicionamiento
mayoritario en las gubernaturas del país, es importante tener en cuenta que eran resultados de
elecciones celebradas y ganadas desde 1992, lo que significa una presencia del PRI desde
años anteriores.

En el año 1996, sucede algo muy importante, una reforma electoral que resume todo el
proceso reformador que se había vivido desde 1977, el sentido de esta reforma considero era
alcanzar a logar que la pluralidad política que existía en el país tuviera un marco institucional
y normativo para su expresión, fue una reforma electoral que como menciona Becerra
Chávez, forma parte del proceso de reformas iniciadas durante el sexenio pasado en
respuesta al impacto electoral de 1996. El hecho de que haya debido producirse esta nueva
reforma evidencia hasta qué punto las tres anteriores (1989- 90, 1993 y 1994) dejaron
aspectos sin resolver o agudizaron problemas que teóricamente debían solucionar. (Becerra:
2002, 37). Todas estas reformas hicieron en conjunto una revisión del marco normativo en
materia electoral y fueron generando nuevas instituciones en esta materia que crearon
condiciones de competencia más equitativas.

Dentro de los cambios más importantes de esta reforma, y observados en el artículo 116
constitucional están:

154
 Que las autoridades y los tribunales tengan autonomía en su funcionamiento e
independencia en sus decisiones.
Que se establezca un sistema de medios de impugnacion para que todo el proceso se
sujete al principio de legalidad.
Que los partidos reciban financiamiento público en forma equitativa, tanto para su
sostenimiento como para sus actividades en pos del voto
Que se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos a los medios
de comunicación
Que se fijen los criterios para determinar los limites a los gastos de los partidos, las
cantidades maximas de las aportaciones de sus simpatizantes, los procedimientos
para el control y vigilancia de sus recursos y las sanciones en esta materia.
Que se tipifiquen los delitos y las sanciones en materia electoral. (Becerra: 2002,
41).

De esta manera podemos ver que esta reforma representa un intento por producir un avance en
materia electoral, que serán importantes al observar posteriormente la geografia electoral de
quien sería el partido hegemonico por mucho tiempo, como se mencionó, dentro de los
cambios importantes fue el retiro de la representación del ejecutivo con el consejo Federal del
IFE, de esta manera el secretario de gobernación que hasta ese momento siempre había sido
militante Priista, ahora ya no participaría en él, otro aspecto fundamental fue el
financiamiento, pues se privilegiaron los recursos públicos sobre los recursos privados, así los
partidos prevalecerían fundamentalmente del erario público, al igual que una manera más
equitativa del presupuesto asignado. ¿Qué representaría esto en las siguientes elecciones para
el PRI? Al haber un avance del pluralismo político con raíces desde 1989, y ahora una mayor
equidad en cuestiones electorales, que cómo podemos ver en la figura no. 1 fueron en las
elecciones de 1998 y 1999 dependiendo el Estado, donde por lo menos el PRI perdió 7 de las
gubernaturas, ahora no solo frente al PAN sino también al PRD, tal fue el caso de Baja
California Sur, Tlaxcala y Zacatecas. En este periodo de 5 años, entonces la presencia del PRI
en las gubernaturas había disminuido un 7.69%, su presencia en país representaba solo el
79.4%. Como se puede ver en las figuras 2 y 3.

Podemos decir entonces que fue un proceso en que las normas y la sinstituciones se
reformaron no fruto de la casualidad, sino fruto de una conflictibidad social que demando y
exigio que esa normatividad y las instituciones en la materia fueran sintonizadas.

155
Figura 2 “Estados gobernados por el PRI 1995”

Eleboracion propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?

script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Figura 3 “Estados gobernadores del PRI 1999”

Eleboracion propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?

script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

156
En donde de manera general podemos observar como el PRI va perdiendo presencia,
principalmente en la zona del bajio, en la zona centro, y norte del país. En la mayoria de estos
Estados las elecciones se celebraron en los años 98 y 99, y es el año 98 donde podemos ver
como el PRD desfasa al PRI en estados como Tlaxcala y Zacatecas, y en el año 99 fue
desplazado por el PAN en estados como Aguscalientes y Nayarit.

2001– 2005

El siguiente lustro a analizar es de 2001 – 2005 en este lustro el origen partidario de los
gobernadores estaba distribuido de la siguiente manera, estados como Campeche, Chiapas,
Chihuahua, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco,
México, Michoacán de Ocampo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro,
Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y
Yucatán, tenían gobernadores con origen partidista priistas, lo cual representaba el 61.29% de
las gubernaturas del país, el otro 38.71% representado por los Estados de Aguascalientes, Baja
California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Zaragoza,
Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán de Ocampo,
Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí,
Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán, representaban
gubernaturas dirigidas por el PAN y PRD. Como lo podemos observar en la Figura no. 4

Figura no. 4

Estado Años
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Aguascalientes PAN PRI
Baja California PAN
Baja California Sur PRD
Campeche PRI
Chiapas PRD
Chihuahua PRI
Coahuila de
Zaragoza PRI
Colima PRI
Durango PRI

157
Guanajuato PAN
Guerrero PRI PRD
Hidalgo PRI
Jalisco PAN
México PRI
Michoacán de
Ocampo PRI PRD
Morelos PAN
Nayarit PAN PRI
Nuevo León PAN PRI
Oaxaca PRI
Puebla PRI
Querétaro PAN
Quintana Roo PRI
San Luis Potosí PRI PAN
Sinaloa PRI
Sonora PRI
Tabasco PRI
Tamaulipas PRI
Tlaxcala PRD PAN
Veracruz PRI
Yucatán PRI PAN
Zacatecas PRD
Elaboración propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

En el año 2000, el PRI no solo había perdido por primera vez la presidencia de la república,
perdió también en las elecciones concurrentes celebradas en el Estado de Chiapas la
gubernatura, en donde al igual que en la presidencia por fin se podía hablar de una
alternancia; para el año del 2001 y 2005, el PRI se vio desplazando una vez más, para el año
2001 el PAN gana nuevamente Guanajuato y Jalisco, y desplaza al PRI de Yucatán, para 2002
pierde San Luis Potosí, para 2003 pierde Tlaxcala y Zacatecas. En este periodo de 5 años,
entonces la presencia del PRI en las gubernaturas había disminuido. Como se puede ver en las
figuras 5 y 6.

Figura 5 “Estados gobernados por el PRI 2000”

158
Eleboracion propia con datos obtenidos de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Figura 6“Estados gobernados por el PRI 2005”

159
Eleboracion propia con datos obtenidos de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Para ilustrar de mejor manera como es que el PRI ha perdido presencia, utilizaremos la
clasificación que propone Rodríguez Montaño en su artículo “La declinación de la hegemonía
del PRI en los gobiernos estatales de México 1989 - 2014” de acuerdo con el número de
priistas que ha tenido cada Estado, el periodo que nosotros trabajaremos es la suma de
nuestros dos lustros (1995 – 2005).

La primer clasificación es “El primer gobernador es del PRI”, el segundo grupo es “Hubo más
gobernadores del PRI pero con alternancia en uno o dos sexenios”, el tercer grupo pertenece
“A los estados con la mitad o más de los sexenios regidos por partidos diferentes al PRI”, por
último el grupo que propone es “Estados donde solo han gobernado partidos distintos al PRI”.
Quedando de la siguiente manera en la figura 7.

Figura 7

Tipo de alternancia Estados

Campeche, Coahuila, Colima,
Durango, Hidalgo, México,
Oaxaca, Puebla, Quintara Roo,
Todos los Sinaloa, Sonora, Tabasco,
gobernadores del PRI Tamaulipas, Veracruz.
Gobernadores tanto
del PRI como de otro Chihuahua, Guerrero,
partido, con mayoría Michoacán, Nuevo León, San
priista Luis
Gobernadores tanto Aguascalientes, Baja California
del PRI como de otro Sur, Chiapas, Morelos, Nayarit,
partido, con mitad o Querétaro, Tlaxcala, Yucatán,
menos del PRI Zacatecas.

Sólo han tenido

Baja California, Guanajuato.
gobernadores
diferentes al PRI
Eleboracion propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Como se infiere en la figura 7, hasta el 2005 eran 14 Estados los que no habían experimentado
o sufrido alternancia en sus gubernaturas, lo cual representa el 43% del total de los estados en
México, el otro 57% corresponde a Estados que han sufrido algún tipo de alternancia, en las

160
categorías, gobernadores tanto del PRI como de otro partido con mayoría priista,
gobernadores tanto del PRI como de otro partido con mitad o menos del PRI y los que sólo
han tenido gobernadores diferentes al PRI.

Conclusiones

Como nos podemos dar cuenta del periodo que ahabarca de 1995 a 2005 se pueden
documentar cambios importantes, y fenómenos políticos muy relevantes en donde México
sufre una transición de un sistema electoral de absolutas unanimidades, con un solo partido y
con un sistema electoral que al parecer decretaba la no competencia, a la consolidación de un
sistema de partidos más o menos equilibrado, con elecciones cada vez más competidas y con
fenómenos de alternancia.

Hasta 2005 podemos ver al Partido Revolucionario Institucional con gran presencia y fuerza
política en algunos Estados, en otros esa fuerza es regular y en otros tantos es prácticamente
inexistente, podemos decir que en otro momento histórico esto no hubiera sido de esta
manera, pues el PRI había tenido 32 de las 32 gubernaturas Estatales en México, la reforma
electoral de 1996 representa un bastión muy importante para este cambio, pues está realizo
una revisión del marco normativo en materia electoral y creo condiciones de competencia más
equitativas, representando un avance en materia electoral, que fue importante al observar la
geografía electoral de quien sería el partido hegemónico por mucho tiempo.

161
Bibliografía

Chávez, P. J. B., s.f. La reforma electoral de 1996. CEDE Iztapalapa, pp. 37-48.
Montaño, L. C. R. & Pineda Pablos, N., 2017. La declinación de la hegemonía del
PRI en los gobiernos estatales de México, 1989-2014. Región y Sociedad, 29(69).

162
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

Área y temática: Instituciones Políticas y calidad de la democracia.

Título: “Declinación partidista del PRI en gubernaturas estatales de México, como resultado
de las reforma electoral de 1996”
Resumen
Por más de 60 años el Partido Revolucionario Institucional, se había posicionado en México,
como un partido hegemónico, gobernando 32 de 32 gubernaturas disponibles, que fuera de
esta manera no correspondía necesariamente a la aprobación mayoritaria por parte del
electorado, sino a condiciones propias del sistema político electoral del país. La reforma
electoral de 1996 representa un bastión muy importante para este cambio, pues está realizo
una revisión del marco normativo en materia electoral y creo condiciones de competencia más
equitativas, representando un avance en materia electoral, que fue importante al observar la
geografía electoral de quien sería el partido hegemónico por mucho tiempo.

163
 Alumna de grado: Nadia Lizeth Mendoza Atenco
Correo electrónico: nad.lizeth@hotmail.com
Universidad Autónoma Metropolitana
División de ciencias sociales y Humanidades

Introducción

El Partido Revolucionario Institucional, históricamente es en México el partido con mayor

trayectoria política electoral que cualquier otro registrado a nivel nacional, desde 1929 y hasta
1989 mantuvo el poder político a nivel de gubernaturas Estatales de manera hegemónica. Que
fuera de esta manera no correspondía necesariamente a la aprobación mayoritaria por parte
del electorado, sino a condiciones propias del sistema político electoral del país.

Que esto haya cambiado corresponde esencialmente a la reforma electoral de 1996 en donde
México fue capaz de, deconstruir un sistema autoritario y construir una democracia más
apropiada para las propias condiciones del país, y aunque fue a partir de la reforma electoral
de 1977 que se abrió la puerta para el ingreso de partidos políticos que hasta entonces se les
había mantenido marginados del mundo institucional electoral, esta reforma no cambio
grandes problemas de fondo, aunque sí se convirtió en un primer eslabón del andamiaje
democrático, sabemos que son los diferentes conflictos los que van demandando operaciones
reformadoras que transforman la correlación de fuerzas en el mundo de la representación
política, y fue en 1996 con una nueva reforma electoral cuando se resolvieron temas que
hasta ese momento estaban sobre la mesa, fue una reforma basta, comprensible y abarcante,
que comprendió y revisó los procedimientos electorales para inyectarles imparcialidad.

México paso de un partido casi único reflejado en las dirigencias de gubernaturas Estatales a
un sistema plural de partidos, se pasó de elecciones donde no había competencia a elecciones
altamente competitivas en condiciones de equidad para los partidos, viviendo fenómenos de
alternancia a nivel Estatal. Pronunciando un avance en el orden jurídico del régimen
democrático, pues las reformas no sólo afectaron al sistema electoral sino a los ordenamientos
relevantes del régimen político, lo que constituyó y reconstruyó elementos claves de la
democracia.

164
Declinación partidista del PRI en gubernaturas estatales de México, como resultado de
las reforma electoral de 1996

La geografía electoral del PRI, a diferencia de la de otros partidos no se concentra únicamente

en alguna zona determinada del país, sino que tiene una presencia nacional por su historia
política como partido hegemónico por mucho tiempo, aunque esta ha ido cambiando y
transformándose alrededor de los años debido a diferentes causas (como el pluralismo
político, la evolución de la democracia, reformas electorales). Trataremos de explicar cómo
han sido estos cambios en el caso de los gobiernos estatales y cuál es el contexto que los
rodea, en un periodo de diez años, de 1995 a 2005, pues consideramos que 1995 es un año
importante puesto que refleja la manera en la que están distribuidos los cargos de
gubernaturas estatales antes de la reforma electoral de 1996 que representa un bastión muy
importante para el avance democrático en México, y 2005 porque queremos observar cómo es
que posterior al año 2000 (en donde por primera vez hubo alternancia en la presidencia) hay
cambios importantes en el electorado. El análisis se hará en dos periodos de un lustro cada
uno.

1995 – 2000

De 1995 – 2000 el origen partidario de los gobernadores estaba distribuido de la siguiente

manera, estados como Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán de Ocampo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, tenían gobernadores con origen partidista del PRI, lo
cual representaba el 87.10% de las gubernaturas del país, el otro 12.90% representado por los
Estados de Baja California, Chihuahua, Guanajuato y Jalisco, tenían gubernaturas dirigidas
por el PAN. Como lo podemos observar en la Figura no. 1.

165
Figura 1

Años
Estado
1995 1996 1997 1998 1999
Aguascalientes PRI PAN
Baja California PAN
Baja California Sur PRI PRD
Campeche PRI
Chiapas PRI
Chihuahua PAN PRI
Coahuila de Zaragoza PRI
Colima PRI
Durango PRI
Guanajuato PAN
Guerrero PRI
Hidalgo PRI
Jalisco PAN
México PRI
Michoacán de Ocampo PRI
Morelos PRI
Nayarit PRI PAN
Nuevo León PRI PAN
Oaxaca PRI
Puebla PRI
Querétaro PRI PAN
Quintana Roo PRI
San Luis Potosí PRI
Sinaloa PRI
Sonora PRI
Tabasco PRI
Tamaulipas PRI
Tlaxcala PRI PRD
Veracruz PRI
Yucatán PRI
Zacatecas PRI PRD
Elaboración propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

En el año 1989 fue cuando por primera vez se observó en México en el Estado de Baja

166
California la alternancia en una gubernatura Estatal siendo el Partido Acción Nacional quién
ganará este Estado, posteriormente fue ganando Estados como Chihuahua, Jalisco y
Guanajuato, y aunque para el año 1995 el PRI seguía teniendo un posicionamiento
mayoritario en las gubernaturas del país, es importante tener en cuenta que eran resultados de
elecciones celebradas y ganadas desde 1992, lo que significa una presencia del PRI desde
años anteriores.

En el año 1996, sucede algo muy importante, una reforma electoral que resume todo el
proceso reformador que se había vivido desde 1977, el sentido de esta reforma considero era
alcanzar a logar que la pluralidad política que existía en el país tuviera un marco institucional
y normativo para su expresión, fue una reforma electoral que como menciona Becerra
Chávez, forma parte del proceso de reformas iniciadas durante el sexenio pasado en
respuesta al impacto electoral de 1996. El hecho de que haya debido producirse esta nueva
reforma evidencia hasta qué punto las tres anteriores (1989- 90, 1993 y 1994) dejaron
aspectos sin resolver o agudizaron problemas que teóricamente debían solucionar. (Becerra:
2002, 37). Todas estas reformas hicieron en conjunto una revisión del marco normativo en
materia electoral y fueron generando nuevas instituciones en esta materia que crearon
condiciones de competencia más equitativas.

Dentro de los cambios más importantes de esta reforma, y observados en el artículo 116
constitucional están:

Que las autoridades y los tribunales tengan autonomía en su funcionamiento e

independencia en sus decisiones.
Que se establezca un sistema de medios de impugnacion para que todo el proceso se
sujete al principio de legalidad.
Que los partidos reciban financiamiento público en forma equitativa, tanto para su
sostenimiento como para sus actividades en pos del voto
Que se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos a los medios
de comunicación
Que se fijen los criterios para determinar los limites a los gastos de los partidos, las
cantidades maximas de las aportaciones de sus simpatizantes, los procedimientos
para el control y vigilancia de sus recursos y las sanciones en esta materia.
Que se tipifiquen los delitos y las sanciones en materia electoral. (Becerra: 2002,
41).

167
De esta manera podemos ver que esta reforma representa un intento por producir un avance en
materia electoral, que serán importantes al observar posteriormente la geografia electoral de
quien sería el partido hegemonico por mucho tiempo, como se mencionó, dentro de los
cambios importantes fue el retiro de la representación del ejecutivo con el consejo Federal del
IFE, de esta manera el secretario de gobernación que hasta ese momento siempre había sido
militante Priista, ahora ya no participaría en él, otro aspecto fundamental fue el
financiamiento, pues se privilegiaron los recursos públicos sobre los recursos privados, así los
partidos prevalecerían fundamentalmente del erario público, al igual que una manera más
equitativa del presupuesto asignado. ¿Qué representaría esto en las siguientes elecciones para
el PRI? Al haber un avance del pluralismo político con raíces desde 1989, y ahora una mayor
equidad en cuestiones electorales, que cómo podemos ver en la figura no. 1 fueron en las
elecciones de 1998 y 1999 dependiendo el Estado, donde por lo menos el PRI perdió 7 de las
gubernaturas, ahora no solo frente al PAN sino también al PRD, tal fue el caso de Baja
California Sur, Tlaxcala y Zacatecas. En este periodo de 5 años, entonces la presencia del PRI
en las gubernaturas había disminuido un 7.69%, su presencia en país representaba solo el
79.4%. Como se puede ver en las figuras 2 y 3.

Podemos decir entonces que fue un proceso en que las normas y la sinstituciones se
reformaron no fruto de la casualidad, sino fruto de una conflictibidad social que demando y
exigio que esa normatividad y las instituciones en la materia fueran sintonizadas.

Figura 2 “Estados gobernados por el PRI 1995”

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Eleboracion propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Figura 3 “Estados gobernadores del PRI 1999”

Eleboracion propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?

script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

En donde de manera general podemos observar como el PRI va perdiendo presencia,

principalmente en la zona del bajio, en la zona centro, y norte del país. En la mayoria de estos
Estados las elecciones se celebraron en los años 98 y 99, y es el año 98 donde podemos ver
como el PRD desfasa al PRI en estados como Tlaxcala y Zacatecas, y en el año 99 fue
desplazado por el PAN en estados como Aguscalientes y Nayarit.

2001– 2005

El siguiente lustro a analizar es de 2001 – 2005 en este lustro el origen partidario de los
gobernadores estaba distribuido de la siguiente manera, estados como Campeche, Chiapas,

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Chihuahua, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco,
México, Michoacán de Ocampo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro,
Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y
Yucatán, tenían gobernadores con origen partidista priistas, lo cual representaba el 61.29% de
las gubernaturas del país, el otro 38.71% representado por los Estados de Aguascalientes, Baja
California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Zaragoza,
Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán de Ocampo,
Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí,
Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán, representaban
gubernaturas dirigidas por el PAN y PRD. Como lo podemos observar en la Figura no. 4

Figura no. 4

Estado Años
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Aguascalientes PAN PRI
Baja California PAN
Baja California Sur PRD
Campeche PRI
Chiapas PRD
Chihuahua PRI
Coahuila de
Zaragoza PRI
Colima PRI
Durango PRI
Guanajuato PAN
Guerrero PRI PRD
Hidalgo PRI
Jalisco PAN
México PRI

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Michoacán de
Ocampo PRI PRD
Morelos PAN
Nayarit PAN PRI
Nuevo León PAN PRI
Oaxaca PRI
Puebla PRI
Querétaro PAN
Quintana Roo PRI
San Luis Potosí PRI PAN
Sinaloa PRI
Sonora PRI
Tabasco PRI
Tamaulipas PRI
Tlaxcala PRD PAN
Veracruz PRI
Yucatán PRI PAN
Zacatecas PRD
Elaboración propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

En el año 2000, el PRI no solo había perdido por primera vez la presidencia de la república,
perdió también en las elecciones concurrentes celebradas en el Estado de Chiapas la
gubernatura, en donde al igual que en la presidencia por fin se podía hablar de una
alternancia; para el año del 2001 y 2005, el PRI se vio desplazando una vez más, para el año
2001 el PAN gana nuevamente Guanajuato y Jalisco, y desplaza al PRI de Yucatán, para 2002
pierde San Luis Potosí, para 2003 pierde Tlaxcala y Zacatecas. En este periodo de 5 años,
entonces la presencia del PRI en las gubernaturas había disminuido. Como se puede ver en las
figuras 5 y 6.

Figura 5 “Estados gobernados por el PRI 2000”

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Eleboracion propia con datos obtenidos de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Figura 6“Estados gobernados por el PRI 2005”

172
Eleboracion propia con datos obtenidos de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Para ilustrar de mejor manera como es que el PRI ha perdido presencia, utilizaremos la
clasificación que propone Rodríguez Montaño en su artículo “La declinación de la hegemonía
del PRI en los gobiernos estatales de México 1989 - 2014” de acuerdo con el número de
priistas que ha tenido cada Estado, el periodo que nosotros trabajaremos es la suma de
nuestros dos lustros (1995 – 2005).

La primer clasificación es “El primer gobernador es del PRI”, el segundo grupo es “Hubo más
gobernadores del PRI pero con alternancia en uno o dos sexenios”, el tercer grupo pertenece
“A los estados con la mitad o más de los sexenios regidos por partidos diferentes al PRI”, por
último el grupo que propone es “Estados donde solo han gobernado partidos distintos al PRI”.
Quedando de la siguiente manera en la figura 7.

Figura 7

Tipo de alternancia Estados

Campeche, Coahuila, Colima,
Durango, Hidalgo, México,
Oaxaca, Puebla, Quintara Roo,
Todos los Sinaloa, Sonora, Tabasco,
gobernadores del PRI Tamaulipas, Veracruz.
Gobernadores tanto
del PRI como de otro Chihuahua, Guerrero,
partido, con mayoría Michoacán, Nuevo León, San
priista Luis
Gobernadores tanto Aguascalientes, Baja California
del PRI como de otro Sur, Chiapas, Morelos, Nayarit,
partido, con mitad o Querétaro, Tlaxcala, Yucatán,
menos del PRI Zacatecas.

Sólo han tenido

Baja California, Guanajuato.
gobernadores
diferentes al PRI
Eleboracion propia con datos obtenidos de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?

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script=sci_arttext&pid=S1870-39252017000200127

Como se infiere en la figura 7, hasta el 2005 eran 14 Estados los que no habían experimentado
o sufrido alternancia en sus gubernaturas, lo cual representa el 43% del total de los estados en
México, el otro 57% corresponde a Estados que han sufrido algún tipo de alternancia, en las
categorías, gobernadores tanto del PRI como de otro partido con mayoría priista,
gobernadores tanto del PRI como de otro partido con mitad o menos del PRI y los que sólo
han tenido gobernadores diferentes al PRI.

Conclusiones

Como nos podemos dar cuenta del periodo que ahabarca de 1995 a 2005 se pueden
documentar cambios importantes, y fenómenos políticos muy relevantes en donde México
sufre una transición de un sistema electoral de absolutas unanimidades, con un solo partido y
con un sistema electoral que al parecer decretaba la no competencia, a la consolidación de un
sistema de partidos más o menos equilibrado, con elecciones cada vez más competidas y con
fenómenos de alternancia.

Hasta 2005 podemos ver al Partido Revolucionario Institucional con gran presencia y fuerza
política en algunos Estados, en otros esa fuerza es regular y en otros tantos es prácticamente
inexistente, podemos decir que en otro momento histórico esto no hubiera sido de esta
manera, pues el PRI había tenido 32 de las 32 gubernaturas Estatales en México, la reforma
electoral de 1996 representa un bastión muy importante para este cambio, pues está realizo
una revisión del marco normativo en materia electoral y creo condiciones de competencia más
equitativas, representando un avance en materia electoral, que fue importante al observar la

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geografía electoral de quien sería el partido hegemónico por mucho tiempo.

Bibliografía

Chávez, P. J. B., s.f. La reforma electoral de 1996. CEDE Iztapalapa, pp. 37-48.
Montaño, L. C. R. & Pineda Pablos, N., 2017. La declinación de la hegemonía del
PRI en los gobiernos estatales de México, 1989-2014. Región y Sociedad, 29(69).

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