PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-TRIBUTARIO

Introducción
Una vez que la Administración Tributaria notifica una resolución de Determinación o
Resolución de Multa, el administrado puede impugnar estos actos administrativos,
mediante el reclamo y la apelación, según corresponda.
Tratándose del procedimiento de apelación ante el Tribunal Fiscal, nos encontramos ante la
última instancia, en sede administrativa, para discutir la existencia de una deuda tributaria.
El Tribunal Fiscal se pronuncia sobre esta materia a través de una resolución. El
administrado puede cuestionar dicha resolución, mediante una demanda, generando el
proceso contencioso-tributario que se tramita ante el Poder Judicial. Seguidamente pasamos
a estudiar el referido proceso contencioso-tributario.
Como regla general, el procedimiento contencioso–tributario tiene como característica
esencial la preexistencia de un acto administrativo emitido por la Administración Tributaria,
que determina una deuda de cargo del contribuyente, el cual es impugnado por el deudor
tributario.
Precisamente, el nomen iuris del procedimiento contencioso–tributario obedece al hecho
que, mediante el mismo contribuyente ingresa a una contienda o controversia con la
Administración Tributaria respecto de la deuda pre-establecida por esa última.
Sin embargo, esta regla también tiene su excepción y es que, también son impugnables las
resoluciones fictas denegatorias, referidas a procedimientos no contenciosos asociados a la
determinación de la obligación tributaria.
Siendo esto así, el procedimiento contencioso – tributario puede definirse como el conjunto
de actos y diligencias debidamente ordenados, tramitados a iniciativa del propio
contribuyente, con la finalidad expresa de obtener una resolución que pronuncie sobre la
legalidad o legitimidad de un acto administrativo preexistente, emitido por la
Administración de manera expresa o ficta sobre la determinación de la deuda tributaria.
 1. BASE LEGAL DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-TRIBUTARIO
Véase el marco normativo básico del proceso contencioso-administrativo, orientado a la
materia tributaria.

1.1 Constitución de 1993

El artículo 148° de nuestra actual Constitución señala que: “Las resoluciones

administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción
contencioso-administrativa”. Esta norma nos dice que los actos administrativos que son
emitidos a nivel de la última instancia administrativa son revisables ante el Poder Judicial.
Precisamente el concepto “causar estado” hace referencia a los actos administrativos que
han sido expedidos por los órganos administrativos del más alto nivel.

1.2 Código Tributario

Mediante el Decreto Legislativo N° 953, publicado el 05.02.04 se introdujeron en el
Código Tributario las actuales reglas especiales sobre el proceso contencioso-
administrativo en materia tributaria.

1.3 Ley N° 27584, vigente desde el 15.04.02, llamada “Ley del Proceso Contencioso-
Administrativo”
Aquí se encuentran las reglas generales del proceso contencioso-administrativo, cualquiera
que sea la materia que en vía administrativa es objeto de discusión, tal como puede ser en
el área laboral, minera, pesquera, etc.
Es importante resaltar que esta Ley se aplica con carácter supletorio. O sea, a falta de
regulación expresa del Código Tributario, entonces resultan aplicables las normas de la ley
N° 27584.
2 .JUSTIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-TRIBUTARIO

¿Por qué una Resolución que emana de la Administración Pública puede ser revisada
por el Poder Judicial?
Existe una razón fundamental: si todo el poder político del Estado estuviese concentrado en
sólo un órgano, existiría alto riesgo de abuso del poder por parte del gobernante, en
perjuicio de las personas y empresas.
Es preferible que el poder político se reparta entre varios órganos y que existan controles
entre éstos. Por esta razón se establece que el Poder Judicial puede revisar los actos que
genera la Administración Pública.

Objetivos del Procedimiento Contencioso Tributario

En los procedimientos que, en materia tributaria, se llevan a cabo ante la Administración
Pública nos interesa destacar ciertos elementos. En primer lugar, si nos fijamos en la
Administración Pública (como una maquinaria que actúa ante el ciudadano y las empresas),
existe una resolución que emite el Tribunal Fiscal, la misma que viene a ser un acto
administrativo que se supone cumple con todos los requisitos que establece la ley (Código
Tributario, Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General, etc.).
En segundo lugar, si ponemos atención en el administrado (ciudadano o empresa), existen
derechos subjetivos de éste, que vienen a ser ciertos intereses que son protegidos
jurídicamente, y que pueden haber sufrido una lesión por causa imputable a la
Administración Pública. Atendiendo a estos elementos, podemos decir que en el Perú los
objetivos del procedimiento contencioso-tributario son dos:
a) Cuidar la legalidad de los actos que emanan de la Administración Pública, de tal
manera que el Poder Judicial puede llegar a establecer la invalidez de los actos
administrativos.
b) Proteger los intereses del administrado; de tal modo que el Poder Judicial debe
satisfacer las necesidades del administrado, siempre que sean razonables y gocen de
respaldo jurídico.
Sobre este último punto es muy importante tener presente un principio del Poder Judicial,
conocido como “tutela jurisdiccional”, reconocido en el artículo 139°.3 de la Constitución
de 1993, en cuya virtud el Poder Judicial debe disponer todo lo necesario para cuidar los
intereses del administrado.
En este sentido, el artículo 1° de la Ley 27584, que regula el proceso contencioso-tributario
establece que dicho proceso tiene por finalidad: “El control jurídico por el Poder Judicial de
las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo y efectiva
tutela de los derechos e intereses de los administrados”.
Al respecto es ilustrativo el siguiente caso: un administrado cometió cierta infracción
tributaria. La SUNAT y el Tribunal Fiscal coincidieron en determinar que la sanción
aplicable era el cierre del local. Pero el Poder Judicial, a través del proceso contencioso-
administrativo, determinó que en este caso existía una circunstancia muy particular, de
bastante importancia humana y social: el local sancionado era una vivienda. Por esta
consideración, la Corte Suprema, a través de la Sala Constitucional y Social, mediante la
sentencia del 07.06.96, recaída en el Expediente N° 47-95, sustituyó la Resolución (acto
administrativo) de cierre por una multa.
Como se aprecia, el Poder Judicial además que deja sin efecto la resolución administrativa
que decreta el cierre del local protege los intereses y necesidades de tipo humano y familiar,
posibilitando que los habitantes del referido local puedan continuar desarrollando sus ac-
tividades personales y familiares con la mayor normalidad posible.

3.ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-TRIBUTARIO

El artículo 124º del Código Tributario reconoce dos etapas del Procedimiento Contencioso-
Tributario:

La reclamación ante la Administración Tributaria.

La reclamación ante la Administración Tributaria es la primera etapa del Procedimiento
Contencioso Tributario y constituye la primera instancia en la vía administrativa de dicho
procedimiento. Este recurso puede ser interpuesto contra actos administrativos que se
relacionan con la determinación de las obligaciones tributarias, ya sean formales o
sustanciales.
La apelación ante el Tribunal Fiscal.
La Apelación ante el Tribunal Fiscal es la segunda y última etapa del Procedimiento
Contencioso Tributario, y procede contra los siguientes actos:
 Resolución que resuelve el Recurso de Reclamación.
 Resolución Ficta que desestima el Recurso de Reclamación.
Ahora, el mencionado dispositivo agrega que, cuando la resolución sobre las reclamaciones
haya sido emitida por órgano sometido a jerarquía, los reclamantes deberán apelar ante el
superior jerárquico antes de recurrir al Tribunal Fiscal, siendo que, en ningún caso podrá
haber más de dos instancias antes de recurrir al Tribunal Fiscal.
Frente a lo indicado en el párrafo anterior, cabe preguntarse en primer término si el
mandato de apelación previa ante el Superior jerárquico antes de recurrir al Tribunal Fiscal
es aplicable a las resoluciones emitidas por la SUNAT.
Al respecto, cabe indicar que las Intendencias Regionales y Oficinas Zonales de la SUNAT
son órganos sujetos a jerarquía funcional, pues dependen del Superintendente Nacional de
Administración Tributaria, no obstante lo cual sus pronunciamientos no son susceptibles de
revisión al interior de la propia Administración Tributaria. Por lo mismo, las apelaciones
interpuestas contra las resoluciones emitidas por las Intendencias y Oficinas Zonales de
SUNAT son vistas directamente por el Tribunal Fiscal.
Por otro lado, también cabe preguntarse si la regla de apelación previa ante el superior
jerárquico también es aplicable a las Administraciones tributarias distritales. Sobre este
punto, en la RTF Nº 3590-6-2003, la cual es de observancia obligatoria, el Tribunal Fiscal
ha señalado lo siguiente:
“Desde la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, el
Tribunal Fiscal es el órgano competente para conocer las apelaciones formuladas contra las
resoluciones emitidas por las municipalidades distritales dentro del procedimiento
contencioso, toda vez que dicha norma suprimió el texto del artículo 96° de la Ley
Orgánica de Municipalidades Nº 23853”. “Las apelaciones formuladas contra resoluciones
emitidas por las municipalidades distritales dentro de un procedimiento contencioso y que
se encontrasen en trámite a la fecha de entrada en vigencia de la Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley Nº 27972, deben ser resueltas por las municipalidades provinciales.”
En este sentido, el actual marco regulatorio ha sido prácticamente devastador para el
Tribunal Fiscal, pues, debe resolver en segunda instancia directa los recursos de apelación
formulados contra las resoluciones que resuelven las reclamaciones, tanto las provenientes
de las Intendencias Regionales y Oficinas Zonales de SUNAT, como también, las emitidas
por las Municipalidades Distritales y Provinciales.
Por lo mismo, nos permitimos plantear las siguientes propuestas:
a. Que la SUNAT resuelva en segunda instancia administrativa, quizás mediante
órganos desconcentrados a nivel macro regional, los recursos de apelación
interpuestos contra las resoluciones que resuelven reclamaciones respecto de los
tributos que administra.
b. Que las Municipalidades Provinciales resuelvan en segunda instancia administrativa
los recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones que resuelven
reclamaciones, emitidas por las Municipalidades Distritales.
c. Que el Tribunal Fiscal se convierta en un órgano de casación administrativa, que se
pronuncie sólo en casos de errores de interpretación o de indebida aplicación de las
normas tributarias, o por trasgresión de la jurisprudencia administrativa.
CONCLUSIONES
Finalizando el presente trabajo, podemos darnos cuenta existe una razón fundamental por la
cual el Tribunal Fiscal puede revisar las Resoluciones que emana la Administración
Tributaria; si todo poder político del estado estuviese concentrado en un solo órgano,
existiría alto riesgo de abuso del poder por parte del gobernante, en perjuicio de las persona
y empresas.
Es preferible que el poder político se reparta en varios órganos y existan controles entre
estos. Por esta razón se establece que el poder judicial puede revisar los actos que genera la
administración pública.
Por otro lado sabemos que la primera etapa del Procedimiento Contenciosos Tributario es;
la reclamación ante la Administración Tributaria; la cual es la primera instancia en la vía
administrativa del presente procedimiento, pudiendo ser interpuesto contra actos
administrativos que se relacionan con la determinación de las Obligaciones Tributarias, ya
sean formales o sustanciales. Y la segundo etapa que se refiere a la apelación ante el
Tribunal Fiscal, organismo cuya función obedece a conocer y resolver en última instancia
administrativa, las apelaciones formuladas por los contribuyentes con motivo de la
liquidación o cobro de todo tipo de tributación interno.

Fuentes bibliográficas

Erick A. (2016). procedimiento contencioso, de MEF Sitio web: www.tribunal.mef.gob.pe/

Sunat. (2014). orientacion, de Sunat Sitio web: www.sunat.gob.pe/legislacion/codigo/libro

Sunat. (2014). orientacion, de Sunat Sitio web: www.orientacion.sunat.gob.pe2014